Aide et Espace Fiscal : Gestion de la Politique

fiscale dans un contexte d’Aide

augmentée

Peter S. HellerProfesseur Agip d’Économie

internationaleBologna Center, SAIS

Université Johns Hopkins

Grandes lignes de la présentation

• Multiples sources potentielles de l’espace fiscal • Explication du cadre budgétaire potentiel à

moyen terme (CBMT)• Quatre défis principaux pour la gestion de la

politique fiscale de l’aide augmentée• Les facteurs qui s’ajoutent à la complexité de la

tâche pour gérer la politique fiscale de l’aide augmentée

• Conclusions

Multiples sources potentielles de l’espace

fiscal • Certaines sources ne présentent que des défis

modestes à la gestion de politique fiscale Revenus améliorés Rationalisation des dépenses : couper les

subventions; réduire les pertes des entreprises étatiques; éliminer les frais quasi-fiscaux

• D’autres approches qui posent de plus grands défis Création du Seigneuriage Allègement de la dette (IADM, etc) Emprunts non concessionnels intérieurs et

extérieurs Encouragement des partenariats publics-privés Exploitation de l’augmentation de l’aide extérieure :

octrois et prêts concessionnels

Simplification des questions

• Par ce qui suit, nous abordons uniquement les défis posés par l’aide augmentée significative qui seraient le résultat du respect aux engagements pris à Gleneagles par les nations industrielles, à savoir de doubler l’aide d’ici à 2012

• Supposons que l’aide soit un appui budgétaire; que le MOF soit suffisamment discret quant à l’allocation d’espace fiscal supplémentaire comprise par les alternatives pour la réduction des frais (ou réduction des revenus)

Premier défi: explication du cadre budgétaire potentiel à moyen terme

(CBMT)

Pour commencer, il est critique que les gestionnaires de budget & politique fiscale portent jugement sur les questions suivantes:

• Quels sont les scénarios possibles quant à l’aide augmentée à moyen terme?

Notez les points de vue divergents: Sachs—une approche ODM basée sur les besoins; FMI: se concentrer sur quelle aide promise; Heller: explorer et considérer l’utilisation de scénarios optimistes qui correspondent aux engagements pris à Gleneagles pr les donateurs

• Quels scénarios sont considérés pour les nouveaux emprunts extérieurs non concessionnels post-IADM?

Explication du cadre budgétaire potentiel à moyen terme (suite)

• Avec chaque scénario, analysez l’allocation probable des dépenses—la balance des dépenses attribuée entre les biens marchands et non marchands

• Évaluez “la promesse” des engagements aux dépenses dès la mise en place des programmes de dépenses augmentées

• Évaluez les facteurs de risques associés—quelle est la volatilité potentielle?

• Explorez les implications des stratégies d’emprunt pour la durabilité de la dette

Pourquoi est-ce important d’expliquer le cadre budgétaire à

moyen terme?-1

• Pour augmenter la probabilité que les objectifs gouvernementaux de la politique pour l’aide augmentée sont réalisés! Supposez que l’objectif de la recherche d’aide

augmentée soit de réaliser le transfert impliqué des vraies ressources—cela veut non seulement dire les dépenses augmentées grâce à l’aide mais aussi obtenir une absorption augmentée des vraies ressources

Une plus haute absorption doit se faire remarquer par un déficit plus élevé du compte courant de la balance des paiements

Pourquoi est-ce important d’expliquer le cadre budgétaire à moyen terme?-2

• Pour assurer la durabilité des programmes gouvernementaux pour la dépense augmentée et pour réaliser les intentions des projets d’investissement augmenté Le besoin de licencier à mi-chemin entraîne

des coûts économiques importants pour les programmes qui fournissent des services sociaux essentiels, programmes de développement du capital humain, et projets d’investissement!

Dans certains cas (programmes antirétroviraux), c’est une question de vie ou de mort!

Pourquoi est-ce important d’expliquer le cadre budgétaire à moyen terme?-3

• Pour expliquer ex ante quels instruments fiscaux peuvent s’utiliser pour modérer les effets potentiels de la volatilité d’aide

Par exemple, si l’aide s’avère moins (ou plus) élevée qu’anticipée en une année, est-ce que le gouvernement tient compte explicitement d’un déficit plus (ou moins) élevé – faut-il réduire (accumuler) les réserves budgétaires ou encourir (réduire) une dette intérieure supplémentaire?

• Pour collaborer avec les agences sectorielles afin de réduire la vulnérabilité de leurs programmes par rapport au potentiel de la volatilité d’aide

• Enfin et surtout, pour permettre de trouver avec la Banque centrale (BC) des moyens de coordonner la gestion de la politique budgétaire et monétaire afin de réaliser les objectifs de la politique macroéconomique du gouvernement Plus spécifiquement, que rôle peuvent jouer les stratégies

pour la gestion des réserves afin d’améliorer la durabilité et la volatilité compensatoire ?

Discussion des quatre défis clés posés par la politique

• Choisir le point d’ancre fiscal• Rapprocher les implications entraînées par

les choix spécifiques quant à l’utilisation de l’aide augmentée et les objectifs de la politique macroéconomique

• Renforcer la capacité de gestion des risques fiscaux

• Assurer une coordination adéquate de la politique entre les autorités fiscales et monétaires

Défis clés: choisir le point d’ancre fiscal approprié

• Ancre fiscal – quel aggrégat fiscal faut-il utiliser comme objectif fondamental pour la politique de gestion fiscale à moyen-long terme. Il est indispensable d’être compatible avec La durabilité fiscale—solvabilité et liquidité Les objectifs clés de la politique macroéconomique

• Il n’y a pas de réponse facile. Il faut évaluer et expliquer selon le pays: Quelle est la flexibilité et le rythme d’accumulation de

nouvelles dettes? Est-il possible d’augmenter le partage des revenus? Quelles dépenses augmentées correspondent aux besoins

de développement et à la réelle capacité d’absorption? Quel serait l’impact d’un programme de dépenses

subventionné par l’aide ou la dette sur la durabilité de la dépense publique? Croissance? Taux de change réel? Inflation?

Choisir le point d’ancre fiscal approprié -2

• Mon argument se base sur l’utilisation d’un sentier de dépenses ciblées, à savoir un ancre qui correspond à un scénario d’aide augmentée et considérée potentiellement viable en correspondant au sentier des dettes durables. Pour réaliser les ODM et une croissance plus rapide il faut

argumenter à partir de l’importance du sentier des dettes durables qui correspond à l’aide augmentée.

• Dans le passé, les pré-IADM – FMI utilisaient implicitement les niveaux de dette extérieure comme ancre

• Plus récemment, les post-IADM - FMI (par exemple, au Ghana) ont proposé les niveaux de dette intérieure comme ancre

Considérations opérationnelles en choisissant un sentier de dépenses

comme ancre fiscal

• Avoir des perspectives de dette durable• Choisir un sentier de dépenses pour

maximiser la probabilité de la durabilité des programmes augmentés—éviter la possibilité de volatilité, surtout pour les programmes de dépenses actuelles

• Tenir compte de la manière dont la composition du programme de dépenses en question peut affecter la macroéconomie

• Équilibrer les objectifs ODM tout en abordant les bouchons critiques qui limitent la croissance et la capacité d’absorption

• Y a-t-il un PIB maximum pour chaque pays ?

En choisissant un sentier de dépenses comme ancre fiscal, il faut reconnaître

les points suivants

• Il se peut que le sentier de dépenses MT soit inférieur à l’extrême limite impliquée par les prévisions quant aux flux potentiels d’aide

• Choisir un sentier de dépenses peut entraîner des réserves financières plus élevées

• Un ancre spécifique ex post peut impliquer un niveau d’emprunt intérieur ou d’accroissement des réserves plus ou moins élevés qu’anticipés ex ante

• Impossible de choisir une politique fiscale appropriée sans considérer la composition des dépenses

• La coordination étroite entre le MOF et les bénéficiaires d’aide est essentielle en choisissant le sentier de dépenses voulu

• La stabilité macroéconomique et la stabilité du programme des dépenses sont d’importants objectifs

Défis clés de la politique: rapprochement des implications de certains choix d’utilisation quant à l’aide augmentée et les objectifs de politique

macroéconomique -1

L’aide augmentée a le potentiel d’apprécier le taux de change réel

• Pour dépenser et absorber l’aide (c’est-à-dire, pour assurer le transfert des ressources réelles de l’étranger)—lorsque seule une partie de l’aide est utilisée directement à l’importation-- Pression augmentée sur la masse monétaire étant

donné que le gouvernement vend les devises étrangères supplémentaires contre les devises locales

Ceci peut mettre de la pression sur: Taux de change nominal PrixSujets à l’augmentation potentielle de la demande monétaire

Rapprocher l’aide aux objectifs macropolitiques -2

• Degré de pression déterminé partiellement par la manière dont l’aide est utilisée: Est-ce que l’aide élimine les bouchons quant à

la capacité de fournir des biens non marchands?

Est-ce que l’aide améliore la productivité au sein de l’économie? Surtout pour le secteur des biens non marchands?

Y a-t-il de l’aide qui facilite l’auto-assurance par rapport à la volatilité de l’aide —à savoir, par l’augmentation des réserves de devises étrangères

Rapprocher l’aide aux objectifs macropolitiques -3

• Notez la distinction entre la probabilité des effets de la “Maladie hollandaise” et la perception par la BC que les choses auront lieu!

• La Banque centrale peut donc vouloir limiter les éventuels effets monétaires expansionnistes des flux d’aide plus importants par le biais d’une politique de stérilisation active

Vente d’obligations intérieures sur le marché financier maigre

Augmentation d’une pression en hausse sur les taux d’intérêt

Chasse probable du secteur privé• Résultat: limiter le degré d’absorption des flux d’aide—

au-delà de l’augmentation requise pour augmenter les réserves pendant des périodes de volatilité potentielle des flux d’aide

Défis clés de la politique : assurer une coordination adéquate de la politique

entre les autorités fiscales et monétaires

• Coordination ex ante Si l’aide améliore l’approvisionnement et supprime

les bouchons, il se peut que la banque centrale se penche moins sur l’absorption d’aide

Si le gouvernement est prêt à accepter un compromis entre les avantages de l’utilisation des flux d’aide augmentée et les coûts associés à une certaine appréciation du taux de change réel, il faudra qu’il soit refleté par les politiques de la BC et du MOF. Accepter les implications sur le taux de change nominal ou le

niveau des prix Ne doit par mener ex post à une politique fiscale très

différente par rapport à la balance des biens marchands et non marchands!

Le besoin d’éviter les contradictions entre les objectifs et la mise en œuvre de la politique monétaire et fiscale

Mais il faut aussi la coordination ex post de la politique fiscale et

monétaire

• Il faut une coordination adéquate basée sur le temps réel: Pour certains scénarios, il est rare que l’aide arrive

comme prévu—cela dépend de l’ampleur; des usages probables; de la distribution entre le gouvernement et les agents non gouvernementaux

Il peut y avoir du termaillage Certains autres facteurs influencent la position

fiscale –d’autres pressions dues aux revenus et dépenses, chocs d’économie réels, termes des pressions commerciales, chocs d’approvisionnement

La coordination de la politique monétaire-fiscale imposera des

décisions

• Gestion des réserves – degré de réduction des réserves fiscales en cas de manque d’aide

• Reconsidération de l’opportunité des objectifs des réserves futures, en tenant compte de toute révision de la volatilité supposée de l’aide

• Décider si le besoin existe d’une appréciation plus ou moins réelle du taux de change réel en considérant si les flux d’aide s’avèrent plus ou moins grands qu’au départ ou si les suppositions quant à l’usage de l’aide s’avèrent plus impartiales par rapport à une plus grande ou moindre intensité des importations.

Défis clés: renforcer la capacité pour gérer les risques fiscaux

Les incertitudes qui font partie d’une augmentation importante ont besoin de pratiques améliorées pour évaluer et gérer les risques fiscaux, tels que:

• Volatilité: une aide augmentée peut également entraîner une ampleur absolue augmentée de l’élément volatile des flux d’aide

• Plus grande imprévisibilité à court terme quant à l’ampleur ou à la synchronisation des déboursements d’aide

• Imprévisibilité à long terme

Trois approches possibles pour gérer les plus grands risques fiscaux

• Exercices d’évaluation améliorés des risques (ainsi qu’un renforcement possible de l’évaluation de la durabilité des dettes); tests de pression spécifiques pour chaque pays; tests de liquidité et solvabilité

• Recherche d’approches pour l’auto-protection; collaboration avec les donateurs pour augmenter la prévisibilité; usage plus flexible de l’aide utilisée, procuration du partage des revenus intérieurs; renforcement de l’adaptabilité des marchés financiers intérieurs

• Incorporer l’auto-assurance à la mise en commun des risques; politique explicite pour la gestion des réserves avec des réserves plus importantes disponibles en cas de chocs

Reconnaître que la réalité et les défis sont même plus complexes!

• Le MOF ne reçoit pas normalement l’aide via l’appui budgétaire de la part de quelques donateurs.

• L’aide est dirigée de façon plutôt variée. L’aide: Est négociée par les ministères individuels et dirigée

vers les programmes/projets des secteurs individuels Implique de multiples donateurs Peut se diriger et gérer indépendamment du budget Peut, en effet, être reçue par des agents non

gouvernementaux—société civile, groupes religieux, agents du secteur privé.

• Complique davantage les défis auxquels les gestionnaires de politique fiscale sont confrontés.

D’autres questions pertinentes pour la discussion bien que non soulignées ci-

dessus

Le degré d’alignement réel de l’aide aux stratégies de politique d’un pays peut également avoir des implications macroéconomiques. Se présentent alors les questions suivantes:

• Dans quelle mesure l’aide à la stratégie sectorielle d’un pays est-elle intégrale?

• Est-ce que l’aide aux programmes correspond à la stratégie nationale du secteur?

• Est-ce qu’elle donne suite à des implications de dépenses spécifiques qui peuvent chasser d’autres éléments de la politique sectorielle, avec comme conséquence la création d’une pression sur les dépenses sectorielles supplémentaires?

• Est-ce que les politiques ont des effets de vague qui influencent d’autres dépenses publiques, à savoir, les primes salariales?

Implication: le MOF doit avoir des perspectives d’ensemble sur les flux

d’aide

• Caractère de l’aide Dans quelle mesure les composants d’aide sont-ils différents? Quelles conditionnalités sont associées aux flux d’aide différents? Quels sont les termes?—octrois vs prêts? S’il s’agit de prêts, dans

quelle mesure sont-ils concessionnels? Comment l’aide sera-t-elle utilisée?--importations? Biens non

marchands? À quelles implications d’opération et d’entretien faut-il s’attendre?

Quelles sont les tendances de déboursement probables? À quel rythme?

Implication: il est important d’avoir une capacité institutionnelle pour évaluer l’aide comparable à celle associée à la gestion de la dette extérieure

• Quelles parties d’aide sont dirigées aux agences non gouvernementales? Risques de contingence potentiels associés à la volatilité et aux

manques d’aide non gouvernementale? Implications macroéconomiques: de nouveau, comment l’aide sera-

t-elle dépensée?

Quelques conclusions de base sur les implications de gestion fiscale en matière

d’aide augmentée

• Les gouvernements doivent davantage souligner l’exploration des implications pour une politique fiscale des scénarios alternatifs en matière d’aide tout en ayant des objectifs à moyen terme

• L’aide augmentée force à réfléchir sur la manière dont l’aide peut contribuer aux objectifs de politique nationale et de compromis macroéconomiques impliqués

• Améliorer l’importance de coordonner la politique fiscale et monétaire, ex ante et ex post

• Questions liées à la gestion des risques deviennent plus importantes à moins qu’il y ait une assurance complète quant à la prévisibilité d’aide à long terme: les questions portant sur la gestion des réserves sont particulièrement importantes

• Besoin d’une capacité institutionnelle au sein du MOF pour évaluer et faire le point sur les flux d’aide