agenda ambiental legislativa daniel ortega

LA ASAMBLEA QUE

QUEREMOS POR LA REVOLUCIÓN ECOLÓGICA Y PRODUCTIVA

Daniel V. Ortega Pacheco, PhD

Quito

Agosto de 2012

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CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 2

II. CAMBIO DE ÉPOCA: AVANCES LEGISLATIVOS E INSTITUCIONALES DE LA REVOLUCIÓN CIUDADANA..................................................................... 3

Inversión y Producción protegiendo nuestra Soberanía e Intereses Nacionales .. 5

Estrategias de Organización Territorial Responsables y Ambientalmente Adecuadas............................................................................................................. 5

Generación de un Código Orgánico Ambiental ................................................... 6

III. Apuntes para una Discusión de la Agenda Legislativa 2013-2017: Hacia la Revolución Ecológica........................................................................................... 6

Una economía ecológica: el camino a la sostenibilidad ....................................... 9

IV. La Asamblea que queremos: Hacia la consecución de Leyes del Buen Vivir ......... 10

Hacia la Ley de Patrimonio Natural: Elemento Estratégico del Buen Vivir ...... 10

La lucha contra al Cambio Climático: La Protección Integral del Ambiente .... 11

Ley de protección, uso y aprovechamiento, acceso y distribución de beneficios de recursos genéticos humanos y biodiversidad................................................ 13

Ley de Biocombustibles ..................................................................................... 14

V. Consideraciones Finales ............................................................................................ 16

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HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE LA

AGENDA LEGISLATIVA 2013-2017: POR LA REVOLUCIÓN ECOLÓGICA Y PRODUCTIVA

1 I. INTRODUCCIÓN

El proyecto político del Movimiento Alianza PAIS, Patria Altiva i Soberana, se enmarca en las luchas sociales y la consolidación de una alternativa al desarrollo, basado en la consecución del Buen Vivir. El socialismo del Buen Vivir se orienta de forma concreta en la erradicación de la pobreza y el cambio de la matriz de poder político. Con estos objetivos, uno de los ejes que caracterizan el proyecto de cambio radical que implementa la Revolución Ciudadana es el de la Revolución Ecológica, entendida la misma como la construcción de una sociedad y Estado ciudadano, en armonía con la naturaleza, que transite de una economía dependiente de los recursos naturales no renovables a una economía diversificada y sostenible.

De cara a un nuevo período de Gobierno, uno de los puntales para la radicalización de la Revolución Ciudadana es consolidar en la Asamblea Nacional una propuesta integral de cambio. El vehículo para lograrlo una Agenda Legislativa acorde a los principios ideológicos de nuestro movimiento político. Así, la Acción Legislativa toma una doble dimensión. Por un lado, busca consolidar un espacio político donde se representen las aspiraciones de las mayorías del país tradicionalmente excluidas y por otro se constituye como un instrumento de aplicación de la Constitución, de los derechos y libertades, para la profundización de las grandes reformas de Estado de manera oportuna y eficiente.

En ese contexto, es nuestro deber como movimiento político revolucionario generar espacios de discusión y acción para la construcción de una propuesta que sustancie la acción legislativa. El campo de trabajo es amplio y multidisciplinario, por lo que debemos plantearnos el mandato legislativo en términos de profundizar el proyecto político. De esta manera, las prioridades legislativas deben enfocarse en la generación de esquemas legislativos garantistas y participativos hacia la erradicación de la pobreza, así como la promoción de alternativas de generación de riqueza y su necesaria redistribución que fomente oportunidades para las y los ecuatorianos.

La posibilidad de que estas prioridades permitan una Revolución Ecológica es contingente a que viabilicen también una Revolución Productiva. En particular, cuando se entiende que la Revolución Productiva tiene como base una economía popular, solidaria y ecológica – inclusiva y sostenible en armonía con la naturaleza, que considera a la economía como un subsistema del sistema planetarioi. Un ejemplo claro de la interdependencia entre ambiente y producción se observa en el contexto de la

1 Este documento se construye con el valioso aporte ciudadano de Paula Chacón, Luis Gabriel Gómez, y Analiz Vergara.

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HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE LA AGENDA LEGISLATIVA 2013-2017 POR LA REVOLUCIÓN ECOLÓGICA

lucha contra el cambio climático y la necesidad de efectivizar a la Naturaleza o Pacha Mama como sujeto pleno y exigible de Derechos. En efecto, la necesidad de mitigar los efectos del cambio climático nos invita a aprovechar nuestro potencial de reducción y evasión de emisiones contaminantes al tiempo de impulsar alternativas de generación de riqueza para los grupos históricamente excluidos. De igual forma, la transición de la economía del extractivismo a la economía del bioconocimiento nos enfrenta con el reto de usar de forma efectiva los recursos que se generen de la primera apoyando que un futuro cercano sea la última la que genere los recursos necesarios para vivir en armonía con la naturaleza. Es el acceso a esos recursos en la lucha contra la pobreza la que permitirá solventar otros grandes desafíos sobre la Naturaleza y el Buen Vivir como la necesidad de promover la expansión de capacidades y creación de oportunidades (Sen, 2000ii), garantizar los servicios básicos, ó bien apalancar económicamente la conversión de la matriz energética. En fin, implementar la Revolución Ecológica como pilar de la Revolución Ciudadana requiere una Revolución Productiva.

Este documento de trabajo tiene como objeto presentar algunos elementos que propicien el diseño de una Agenda Legislativa, responsable, coherente y acorde a este cambio de época. El texto se divide en tres secciones. La primera sección, Cambio de Época: Avances Legislativos e Institucionales de la Revolución Ciudadana, presenta un breve resumen de los principales avances en el marco legal nacional a partir del trabajo de la actual Asamblea Nacional. La segunda sección, Apuntes para una Discusión de la Agenda Legislativa 2013-2017, determina las áreas donde se necesita complementar y profundizar el marco legal actual así como armonizar de forma tal que la Revolución Ecológica pueda estar transversalizada y articulada con la Revolución Productiva. Finalmente, la tercera sección, La Asamblea que queremos: Hacia la consecución de Leyes del Buen Vivir, introduce algunos proyectos de ley que pudieren ser explorados en un nuevo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea Nacional para implementar la Revolución Ecológica a través de la Revolución Productiva, con especial énfasis en facilitar la acción popular organizada desde los territorios.

II. CAMBIO DE ÉPOCA: AVANCES LEGISLATIVOS E

INSTITUCIONALES DE LA REVOLUCIÓN

CIUDADANA

La Constitución de Montecristi, aprobada por el pueblo soberano del Ecuador, es una de las aspiraciones políticas y sociales más ambiciosas en la historia de nuestra política constitucional. Este “Canto a la Vida” marcó una concepción política de mutación del sistema político, económico y social, constituyéndose en su totalidad como un proyecto colectivo de la sociedad ecuatoriana. En este contexto, la Asamblea Nacional asumió una responsabilidad histórica importante: forjar la institucionalidad que ordenó el soberano en las urnas.

El proyecto de Montecristi establece una batería ambiciosa de Derechos del Buen Vivir, críticos para nuestra discusión. Éstos incluyen el derecho de las poblaciones al agua y la seguridad alimentaria, así como el respeto a los valores ambientalesiii. En efecto, es la primera Constitución en el planeta que reconoce a la Naturaleza o Pacha Mama como sujeto de Derechos, respetando sus ciclos vitales y regenerativosiv. En el plano del ejercicio de la democracia, la Carta Magna establece la participación directa

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en la toma de decisiones así como el derecho a comunicarse e informarse de forma libre y responsable. En lo económico, sienta bases para la transición hacia una economía del Buen Vivir, con capacidad de proteger y aprovechar la diversidad ecosistémica en beneficio de la sociedadv.

En este contexto, la acción legislativa del periodo que termina recogió principalmente dos prioridades: el cumplimiento de la legislación que ordenaba la Constitución de Montecristi, y el desarrollo de la institucionalidad necesaria para operativizar los derechos y obligaciones para la transición hacia un Estado Ciudadano del Buen Vivir. Los frentes y logros legislativos se resumen en la siguiente gráfica:

Esta gráfica evidencia la activa y productiva acción legislativa. Uno de los grandes avances y características del proceso político ha sido la coordinación de la función ejecutiva con el legislativo en aras de lograr acuerdos programáticos. Sin embargo, la carencia de proyectos de la oposición junto al ejercicio irresponsable de su legislatura se presentan como posibles amenazas a la consolidación del proyecto político y particularmente de los componentes de la Revolución Ecológica y Productiva en el corazón de la Asamblea Nacional.

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A continuación se describen los elementos críticos del trabajo legislativo en lo referente al Código de la Producción y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) que representan las bases para una agenda legislativa en este nuevo período de gobierno.

INVERSIÓN Y PRODUCCIÓN PROTEGIENDO NUESTRA SOBERANÍA E

INTERESES NACIONALES

Uno de los grandes hitos de la acción legislativa es la expedición del Código de la Producción, que rige a partir de diciembre de 2010. Dicho cuerpo legal contiene un conjunto de incentivos para las actividades económicas y productivas. Conscientes de la importancia de generar una economía de servicios respetuosa del derecho al trabajo, de una forma soberana se establecen reglas claras para los inversionistas que quieren trabajar en el país.

A través de este instrumento jurídico, el Ecuador ofrece oportunidades e incentivos para la inversión en emprendimientos sostenibles, como por ejemplo deducciones del 100% al impuesto a la renta en el gasto en compra de maquinaria y equipos para producción más limpia y para la implementación de sistemas de energías renovables (solar, eólica, o similares), o el control del impacto ambiental. Además, se contempla una serie de ventajas para las nuevas empresas, como la exoneración del pago del impuesto mínimo y del pago del Impuesto a la Renta por los 5 primeros años en ciertos sectores prioritarios para el desarrollo nacional que viabilice la transición a una economía terciaria o de servicios, enfocada por ejemplo, a las Energías Renovables y el Turismo Sostenible.

ESTRATEGIAS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL RESPONSABLES Y

AMBIENTALMENTE ADECUADAS

De igual manera, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) representa un gran avance para el manejo y desarrollo de estrategias territoriales del país. El COOTAD establece responsabilidades diferenciadas pero compartidas entre los diferentes actores políticos y sociales del territorio. Así mismo, el traspaso de competencias desde el Gobierno Central se da de forma progresiva y definitiva, de manera que los Gobiernos Autónomos asuman dichas competencias una vez que su capacidad económica y técnica así lo permita. Desde el territorio, principalmente en las zonas más alejadas del país, se facilita la aplicación de vigilancia y veeduría ambiental ante problemas como la deforestación y el tráfico ilegal de especies, los cuales por su naturaleza son difíciles de monitorear desde el gobierno central. La gestión integrada de nuestros recursos naturales, tales como el agua y la biodiversidad, representados por el manejo de demarcaciones hidrográficas (cuencas), corredores biológicos y reservas de biosfera, entre otros, también será más eficiente y participativa, cuando se vea realizada desde el territorio por los actores y principales interesados. No obstante, la Autoridad Ambiental Nacional mantendrá la tutela para disponer las políticas, las regulaciones técnicas y de control; y el manejo de proyectos estratégicos no será descentralizado.

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GENERACIÓN DE UN CÓDIGO ORGÁNICO AMBIENTAL

Movimiento Alianza País ha promovido el cumplimiento total de las metas del Plan Nacional del Buen Vivir desde la acción legislativa. Una de las propuestas del Poder Ejecutivo para consideración dentro del actual período Legislativo es el Código Orgánico Ambiental. Sin embargo, este proyecto de Ley aún no ha sido debatido, ni su texto final discutido de forma amplia.

El Código Ambiental está considerado como un conjunto de cuerpos legales que abordarán de manera actualizada cada uno de los temas ambientales estratégicos y sensibles, tales como bosques, costas, biodiversidad, creación de una Superintendencia Ambiental, entre otros. De esta manera, el Ejecutivo propone conglomerar en un solo instrumento las herramientas legales ambientales a nivel macro, en lugar de generar leyes específicas y dispersas, como existen en la actualidad, incluyendo la Ley de Gestión Ambiental, Ley de Prevención y Control de la Contaminación, Ley Forestal, entre otras vigentes, así como las que se propuso generar a futuro (Ley de Bosques, Ley de Costas, etc.). De este Código Ambiental se derivarán los instrumentos normativos para revisar y actualizar temas sensibles a nivel técnico, por ejemplo, la urgente actualización de la normativa para el tratamiento de agua y suelos contaminados y la actualización de multas por tala ilegal.viLa posibilidad de sinergias positivas entre el Código de la Producción, el COOTAD y el Código Orgánico Ambiental abre oportunidades para la construcción de una agenda legislativa. En particular, si consideramos los incentivos introducidos por el Código de la Producción en energías limpias demanda una mayor definición de cómo los mismos podrían vincularse con las nuevas competencias adquiridas por los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs), normadas por el Código Orgánico Ambiental, de forma tal que puedan fomentar alternativas de generación de riqueza y alentar la participación activa de la base popular en territorio a través del cuidado y respeto a la naturaleza. En efecto, dado los grandes retos que presentan a los GADs el manejo de desechos y la generación de encadenamientos productivos, entre otros, los proyectos de ley que tiendan a potenciar esas sinergias podrían brindar oportunidades para profundizar la Revolución Ecológica de forma articulada y coordinada con la Revolución Productiva, desde lo local.

III. APUNTES PARA UNA DISCUSIÓN DE LA AGENDA

LEGISLATIVA 2013-2017: HACIA LA REVOLUCIÓN

ECOLÓGICA

Para el periodo legislativo 2013-2017 se nos plantean nuevos objetivos y estrategias para la Revolución Ciudadana. Considerando que el motor que acompaña la Revolución Ecológica debe ser la Revolución Productiva, se debe procurar generar incentivos y mecanismos legales que permitan desarrollar una matriz productiva sostenible. Por ejemplo, los costos energéticos representan entre el 5% y el 20% de los costos de una empresa y se prevé que las tecnologías renovables alcancen una inversión global de $325 miles de millones para el 2018 (tres veces más que en el 2008vii). Por lo tanto, el cambio de la matriz energética permitirá minimizar la estructura de esos costos en los diferentes sectores y facilitará la mejora de la productividad y competitividad al tiempo de atraer inversión, generar alternativas de riqueza en pequeñas y medianas empresas, cadenas de valor (proveedores) e innovación que sostenga el equilibrio entre

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humanidad y naturaleza. Con estos mecanismos alternativos, el Ecuador será un país atractivo y competitivo para la inversión, sin que esto implique recurrir a las nefastas prácticas neoliberales de sacrificar la dignidad de los trabajadores con nulos beneficios de ley. En efecto, la generación de un régimen del Buen Vivir debe ser integral, considerando el sistema en su conjunto, es decir tomando en cuenta las ópticas socio-cultural, política, económica y ambiental.

De conformidad con el Plan de Gobierno 2013-2017- en su eje Cambio de Matriz Productiva existen tensiones internas sobre la estrategia para el cambio de modelo económico. Se identifica además la falta de metas concretas, la concentración de los proyectos productivos en 3 provincias/ciudades principales y el desarrollo de planes de mejora competitiva en sectores tradicionales como banano y camarónviii.En cuanto al cambio de matriz productiva del país, no solo el cambio de la matriz energética es requisito indispensable, sino múltiples factores adicionales, como un incremento estratégico del peso de la industria en la economía, la producción de conocimiento, la transferencia de tecnología junto al fomento de la inclusión económica y la economía solidaria. Toda verdadero cambio de matriz productiva debe ser sostenible económica y ambientalmente.

La discusión legislativa que se propone en este documento se basa en la necesidad de articular desde la acción legislativa la erradicación de la pobreza y el cambio en la matriz de poder como fines fundamentales. Para esto se requiere generar leyes que establezcan ciertos lineamientos de acción del cambio de matriz productiva y una auténtica Revolución por la Producción, Económica y Laboral que estimulen la acción del ejecutivo según lo programado el Plan de Gobierno 2013-2017. La concepción y redacción de dichas Leyes deberá ser liderada por la fracción oficialista, de manera que se pueda garantizar el cumplimiento de los ejes programáticos establecidos en nuestro Plan de Gobierno.

La propuesta para la Agenda Legislativa 2013 – 2017 se esquematiza en el siguiente gráfico. El mismo representa los ejes programáticos del Plan de Gobierno y resalta los componentes del mismo que pueden ser potenciados a través de proyectos de ley específicos como los que se elaboran en la siguiente sección de esta propuesta. Para estos efectos, abordaremos las propuestas de legislación para el siguiente periodo desde el siguiente marco económico y ecológico.

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Eje Social Eje Político Eje Económico

AGENDA LEGISLATIVA 2013 - 2017

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UNA ECONOMÍA ECOLÓGICA: EL CAMINO A LA SOSTENIBILIDAD

El ambiente y la conservación de los Recursos Naturales enfrentan muchos retos, como la intensidad en el uso de la tierra por las actividades económicas de mediana y gran escala, así como las continuas descargas urbanas y rurales de aguas servidas generadas en los sectores residenciales e industriales. El enfoque limitado de la economía verde con su lógica de causar daños a la naturaleza para luego repararlos parcialmente ha llevado a un modelo de protección al ambiente contradictorio en el largo plazo. Si sumamos a esto que cada vez más especies están desapareciendo y tenemos varios ecosistemas en peligro necesitamos plantear cambios. ¿Cómo lograr el equilibrio entre la satisfacción de necesidades legítimas de las y los ciudadanos y el respeto al ambiente y a las futuras generaciones? Las alternativas a esta respuesta deben encontrar su fortaleza en nuestra herencia histórica y conocimientos ancestrales. Pasar a una economía que contemple como puntal al bioconocimiento y los servicios ecosistémicos en un marco de la bioeconomía es esencial para operativizar los Derechos de la Naturalezaix.

La bioeconomía se fundamenta en el valor intrínseco de la biodiversidad y por tanto, la Naturaleza como tal tiene un valor en sí misma. El Buen Vivir se basa en modificar la visión ética y antropocéntrica sobre la Naturaleza, en una verdadera Revolución de la Conciencia, otro eje invaluable de nuestro Plan de Gobierno. El reconocimiento de los Derechos a la Naturaleza implica cambiar la relación ser-humano naturaleza sin dejar de lado los derechos humanos. Es así, que el bioconocimiento consiste en la generación y aplicación del conocimiento sobre la biodiversidad que abarca industrias basadas en bienes y servicios ecosistémicos. El traspaso hacia una Bioeconomía supone que las necesidades de materiales y energía deben ser satisfechas mediante recursos renovables y no renovables operando dentro de los límites biofísicos del planeta y reconociendo los conflictos distributivos (en cuanto a actores y fuerzas) más allá de la lógica de maximización de utilidades ilimitada de la economía tradicional.

Si bien es cierto, la aplicación de la bioeconomía depende de políticas públicas, estrategias y planes, el apoyo de éstos a través de marcos normativos que involucren a todos los actores del Estado y la sociedad constituye un planteamiento de la Agenda Legislativa 2013-2017. Una discusión de una Agenda Legislativa debe considerar establecer los principios de la bioeconomía como una política del Estado y esto implica afectar ciertos sectores institucionales, como la reforma del sistema de cuentas nacionales, hacia el establecimiento de una contabilidad integral, que incluya los flujos provistos a la economía por parte de los bienes y servicios ambientales.

El Plan de Gobierno 2013-2017 es una oportunidad para la implementación de los elementos de una nueva dialéctica: producción-distribución-consumo como primer paso hacia la bioeconomía a través de la Revolución Ecológica y Productiva. En efecto, el sistema, además de asegurar ser materialmente productivo y no destruir la naturaleza al producir-distribuir-consumir, debe permitir que los trabajadores, a través de la labor desempeñada durante la jornada de trabajo, se desarrollen humanamente ampliando sus capacidades y oportunidadesx.

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IV. LA ASAMBLEA QUE QUEREMOS: HACIA LA CONSECUCIÓN

DE LEYES DEL BUEN VIVIR

A continuación se detallan un conjunto de normas que pretenden iniciar un debate de los elementos constitutivos de una Agenda Legislativa para la Revolución Ecológica:

HACIA LA LEY DE PATRIMONIO NATURAL: ELEMENTO ESTRATÉGICO DEL

BUEN VIVIR

Ecuador tiene un gran potencial para el uso apropiado de sus dos patrimonios: el cultural y el natural, aspectos que otorgan ventajas competitivas con respecto a otros países de la región Latinoamericana y del mundo. Siendo un país megadiverso, privilegiado por su posición geográfica, nuestro patrimonio natural ofrece grandes oportunidades para alcanzar aquel objetivo que nos trazamos como ecuatorianos en el Plan Nacional del Buen Vivirxi. Dicho objetivo consiste en la transición de un modelo económico basado principalmente en la extracción de los recursos naturales no renovables, con las implicaciones sociales y riesgos ambientales que ello representa, al modelo económico basado en el uso sostenible de los recursos naturales y culturales para la oferta de bienes y servicios alternativos. Es así como las propuestas para el desarrollo del bioconocimiento, la biomedicina, el turismo sostenible, el desarrollo de energías renovables, entre muchos otros, son actualmente impulsadas por el Gobierno y algunas iniciativas locales. Sin embargo, el uso de nuestro Patrimonio Natural requiere ser normado bajo los preceptos del Buen Vivir y el respeto a los Derechos de la Naturaleza.

El Estado Ecuatoriano establece como deber primordial la protección del patrimonio natural y cultural del paísxii. Reconociendo el compromiso con los derechos sociales, económicos y colectivos, el agua es un derecho humano y fundamental así como patrimonio nacional estratégico de uso público. El modo de operativizar un marco regulatorio debe tomar en cuenta las competencias de los diferentes gobiernos locales así como la zonificación ecológica, conflictos y prioridades sobre un mismo territorioxiii.

La Agenda Legislativa con respecto al Patrimonio Natural se hace urgente ya que el Plan Nacional de Buen Vivir establece como uno de sus objetivos “Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable”, objetivo también plasmado en nuestro Plan de Gobierno como la conservación y manejo sustentable del “patrimonio natural y su biodiversidad terrestre y marina, considerados como sector estratégico.”xiv La óptica neoliberal de explotación y aprovechamiento del patrimonio natural desde la visión simplista de “economía verde”, no tiene cabida en este proyecto de ley, que trasciende la visión limitada de la economía donde la naturaleza es considerada como simple mercancía y no como sujeto pleno exigible de derechos.

La Asamblea Nacional tiene el reto de normar aspectos como el uso y aprovechamiento de los recursos genéticos, saberes ancestrales y la investigación científica pública y privada, nacional e internacional en territorio Ecuatoriano. Así mismo, la Ley de Patrimonio Natural deberá establecer el marco para la creación de incentivos para la investigación y desarrollo, y creación de empresas alrededor de los

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bienes y servicios patrimoniales, incluyendo los servicios ecosistémicos. Esta ley debe crear el instrumento jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad, como parte del deber de conservar y del derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para el desarrollo de las y los ecuatorianos.xv En otros términos, debemos pensar en una utilización progresiva y ordenada de los recursos para garantizar el aprovechamiento sostenible del patrimonio natural, como las especies y ecosistemas y sus funciones, al tiempo de generar oportunidades para economías locales que faciliten la acción popular y solidaria.

En materia legislativa se debe pensar en la promoción de incentivos jurídicos y económicos para actualizar regulaciones existentes o la creación de nuevas regulaciones para permitir la introducción de productos resultantes del bioconocimiento. Asimismo, cabe plantearse la necesidad de crear una institucionalidad que le competa desarrollar investigación básica y aplicada para la generación de bioconocimiento, así como para la innovación y transferencia de tecnología para el uso sostenible de la biodiversidad y los bienes y servicios ecosistémicos. Ante esto, La ley de Patrimonio Natural debe ser la base para la promoción del bioconocimiento en las innovaciones productivas y en la gestión integral de los territorios.

En síntesis, la Ley de Patrimonio Natural debe considerar el tratamiento de los siguientes elementos:

- Incentivar y normar la valorización de los servicios ecosistémicos - Potenciar actividades económicas ligadas al bioconocimiento, de la misma

manera que se ha impulsado la economía popular y solidaria desde la Asamblea - Generar políticas para el bioconocimiento coherentes con los derechos de los

pueblos ancestrales, afroecuatorianos y montubios así como los Derechos de la Naturaleza

LA LUCHA CONTRA AL CAMBIO CLIMÁTICO: LA PROTECCIÓN INTEGRAL

DEL AMBIENTE

La lucha contra el Cambio Climático es un reto crítico de política pública del Ecuador. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático usa el término cambio climático solo para referirse al cambio por causas humanas, es decir, las variaciones atribuidas directa o indirectamente a la actividad humana que altera la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos comparables. Debido a su ubicación geográfica y características naturales, sociales y económicas, Ecuador es un país muy vulnerable al cambio climático. La producción de cacao, maíz, arroz, papa, banano, café y camarón marino, la captura de dorado, atunes y cangrejos de manglar, y el turismo son algunas de las actividades obtenidas del medio ambiente y que podrían verse afectadas por el cambio climático. Igualmente, el país es productor de petróleo y su economía se ha sustentado en este producto en las últimas décadas, por lo que puede verse afectado por intervenciones en el mercado internacional de hidrocarburos como medida de prevención climática.

El Estado Ecuatoriano reconoce que el cambio climático es un desafío que puede afectar negativamente la seguridad y bienestar de la población. Los impactos más

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probables en el país serían: 1) la intensificación de acontecimientos climáticos extremos como el Evento El Niño / Oscilación Sur (ENSO por sus siglas en inglés); 2) el incremento del nivel del mar; 3) el retroceso de glaciares y la disminución de la escorrentía anual en las cuencas hidrográficas; 4) el incremento de la transmisión de dengue y otras enfermedades tropicales; 5) la expansión de las poblaciones de especies invasoras en Galápagos y la extinción de especies; y, 6) los impactos sobre la población, infraestructura y producción podrían ser considerables. La Ley de Cambio Climático genera instrumentos legales para abordar cada uno de estos posibles impactos.

En este marco, el desarrollo de una Ley de Cambio Climático es parte de repensar el cambio de una matriz productiva que sea sostenible y considerar cada vez más enfoques ambientales y ecológicos basados en la inteligente gestión de riesgos y el aprovechamiento de oportunidades. Este instrumento debe considerar tanto las problemáticas en un nivel territorial rural y urbano. En la primera deben concebirse las actividades de intensidad como la agricultura pero con estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático a través de medidas que disminuyan los gases generados por su digestión (por ejemplo, el mejoramiento de pasturas) . Por otro lado, la pobreza y la falta de una adecuada política de planificación territorial, son amenazas latentes para los ecosistemas y las poblaciones asentadas sobre sitios de alta vulnerabilidad ante el cambio climáticoxvi, y a la larga representan un costo substancial para revertir sus efectos, como ha sido el caso de la intervención del Gobierno del Estero Salado en la ciudad de Guayaquilxvii. Por eso, desde la óptica urbana debe considerarse un urbanismo ecológico: en concreto, hablamos de una planificación territorial que respete e integre al paisaje natural, la promoción y protección de áreas verdes, sistemas de transporte y energía sostenible, así como la protección de ecosistemas y asentamientos vulnerables en parroquias, cantones y provincias. Repensar nuestras ciudades plantea el reto de posicionar al tema ambiental como una oportunidad para generar nuevas fuentes de ventaja competitiva que fortalezcan su rol como nicho de inversión a nivel nacional y regional.

La Ley de Cambio Climático es en sí una herramienta para la erradicación de la pobreza, ya que sus mecanismos e incentivos pueden incluir y favorecer a los grupos más desfavorecidos históricamente. La creación de proyectos de electrificación con energías alternativas fue un logro del primer periodo de gobiernoxviii. Sin embargo, el reto para la agenda 2013 – 2017 es abarcar un mayor territorio rural, fijando metas concretas, priorizando aquellas zonas que por su vulnerabilidad ecológica y difícil acceso requieren la implementación de energías alternativas al tendido eléctrico, principalmente el uso de paneles solares y micro plantas hidroeléctricas. De esta forma, el campesinado ecuatoriano y territorios indígenas y afroecuatorianos no solo mejorarán su calidad de vida en el ámbito de nutrición, educación y salud, sino que podrán ampliar su ámbito económico con la creación de pequeñas empresas que necesariamente requieren de energía, principalmente en el sector agroindustrial (por ejemplo, procesamiento de lácteos y ganadería intensiva) y de servicios (por ejemplo, turismo comunitario). Es así como la Ley de Cambio Climático aportará a la Revolución Productiva contemplada en nuestro ideario y Plan de Gobierno.

Respecto a un nivel operativo, esta Ley podrá determinar las diferentes responsabilidades diferenciadas y progresivas en la lucha contra el cambio climático por

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parte de todos los niveles de gobierno y organización territorial. En este contexto, se pueden introducir incentivos jurídicos y económicos para los actores públicos y privados con las medidas de adaptación y mitigación del cambio climático. Estos incentivos incluyen elementos de política fiscal como impuesto a emisiones bajo los principios progresivos y redistributivos. Es decir, establecer regímenes que introduzcan incentivos para actividades que generen bien para la sociedad y reduzcan incentivos para aquellas que reproducen mayor pobreza, exclusión y daño ambiental. Por ejemplo, una carga fiscal sobre emisiones generadas por industria podría enfocarse en aquellas que además de generar contaminación fomentan la concentración de riqueza en unos cuantos, mientras que los fondos recaudados podrían servir para crear y apalancar instrumentos de apoyo que permitan transferir e implementar tecnologías de producción limpia, tales como cuerdos Voluntarios de Producción Limpia y Fondos de Innovación. Estos instrumentos pueden permitir superar resistencias e innovar con prácticas tradicionales, como tecnologías de abatimiento (donde se limpia o reduce contaminación) y desarrollar nuevas prácticas de producción limpia (donde se evite la contaminación en primera instancia). Para esto, el enfoque de la Ley no puede ser parcializado sino integral. En este marco hay que propiciar la educación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología e innovación y difusión a diferentes niveles y de forma desconcentrada. El uso de incentivos de esta naturaleza en el marco de una Ley de Cambio Climático puede fomentar la adopción de patrones de producción y consumo por parte de los sectores públicos, social y privado para transitar hacia la economía ecológica por el buen vivir. Ahora bien, en un nivel macro-global se debe considerar el uso de instrumentos económicos en la mitigación, adaptación y reducción de la vulnerabilidad ante el cambio climático. En particular, no podemos olvidar la adaptación al cambio climático como elemento de justicia hacia los efectos adversos que pueden afectar la calidad de vida de las poblaciones más vulnerables. En este marco, se debe integrar la lucha contra el cambio climático con la seguridad alimentaria, la productividad agrícola, ganadera, pesquera, acuícola, la preservación de los ecosistemas y el manejo sostenible de los recursos naturales. Los recursos para estas actividades pueden ser redistribuidos a partir del régimen fiscal anteriormente descrito.

LEY DE PROTECCIÓN, USO Y APROVECHAMIENTO, ACCESO Y DISTRIBUCIÓN

DE BENEFICIOS DE RECURSOS GENÉTICOS HUMANOS Y BIODIVERSIDAD

El acervo genético de los pueblos y nacionalidades ancestrales de nuestro país se ha visto amenazado por intereses extranjeros para la biopiratería y lucro desmedido sin contemplar ningún principio ético ni de derechos humanos. El país ha hecho avances importantes, donde se debe destacar el proceso de ratificación del Protocolo de Nagoya que regula a nivel internacional el acceso y distribución de beneficios de los recursos genéticos, así como la ratificación de la Decisión 391 de la Comunidad Andina de Naciones, en la cual los países miembros proponen desarrollar un régimen de protección de los conocimientos tradicionales para controlar el acceso al uso de todos los recursos genéticos. En este contexto y en el marco constitucional, el uso y aprovechamiento de los recursos genéticos humanos debe estar enmarcado en la ética para manipulación de grupos poblacionales, incluyendo el consentimiento previo informado y soberano. Así, la Agenda Legislativa debe tener como prioridad definir protocolos de procedimientos y aspectos como repartición de los beneficios comerciales, inventario nacional del genoma y recursos genéticos, principalmente en el campo de la biomedicina y genética.

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De esta manera, los beneficios generados en cuanto a avances médicos y tecnológicos podrán ser distribuidos a toda la población sin verse sujetos al pago de altas sumas de dinero por medicamentos y tratamientos que originalmente fueron generados con material genético ecuatoriano.

El Plan Nacional para el Buen Vivir define el bioconocimiento como una herramienta estratégica para el desarrollo nacional y reconoce la biodiversidad como fuente de bienes y servicios únicos. En ese sentido, debemos valorar y apoyar tanto aquel bioconocimiento que se deriva de los saberes ancestrales y/o tradicionales como el que se origina en la investigación científicaxix. La inserción del bioconocimiento dentro de la economía post-petrolera en lo que respecta al uso y aprovechamiento, así como al acceso y distribución de beneficios de recursos genéticos demanda el tratamiento en forma de ley de los siguientes elementos:

- Incentivar la investigación y el desarrollo, generando espacios donde la ciencia y tecnología se conecten con el saber ancestral de nuestros pueblos

- Incentivar y normar la bioprospección en las áreas protegidas y territorios de nuestro país

LEY DE BIOCOMBUSTIBLES

La política sobre biocombustibles en el Ecuador está enmarcada en los principios constitucionales de soberanía alimentaria y manejo responsable de los recursos naturales.

En cuanto a la soberanía alimentaria, el Artículo 15 de la Constitución establece que la “soberanía energética no se alcanzará en detrimento de la soberanía alimentaria, ni afectará el derecho al agua”. Además, el Estado debe promover el acceso equitativo a los factores de la producción, para lo cual deberá “desarrollar políticas de fomento a la producción nacional en todos los sectores, en especial para garantizar la soberanía alimentaria y la soberanía energética, generar empleo y valor agregado” (Artículo 334). De igual manera, el Estado debe garantizar que los “mecanismos de producción, consumo y uso de los recursos naturales y energía preserven y recuperen los ciclos naturales y permitan condiciones de vida con dignidad” (Artículo 408).

El Plan Nacional para el Buen Vivir reconoce el sector de los biocombustibles como una de las industrias clave para la efectiva sustitución de importaciones y cambio en la matriz productiva y energética. Sin embargo, establece condicionales lógicas para el desarrollo de este sector: primero, deben desarrollarse biocombustibles de segunda y tercera generaciónxx; segundo, los proyectos deberán desarrollarse en zonas degradadas o desérticasxxi para no favorecer la expansión de la frontera agrícola sobre áreas que en la actualidad cumplen funciones sociales (alimentación) o ambientales (conservación).

Es así como el Gobierno de la Revolución Ciudadana establece de manera responsable pautas claras para el desarrollo de los biocombustibles, para así evitar las connotaciones negativas que se han evidenciado en otros países que no han contado con la regulación necesaria. La tendencia a nivel mundial ha sido la de generar legislación tendiente a incentivar, reglamentar y zonificar la expansión de biocombustibles,

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destacándose el Biomass Action Plan de la Unión Europeaxxii, que establece siete áreas estratégicas para el uso y desarrollo de biocombustibles por los Estados Miembro.

La legislación en el Ecuador se hace necesaria como parte de una bioeconomía enfocada en la consolidación de alternativa de generación de riqueza en una nueva industria sostenible que para por el mejoramiento de las condiciones de la ruralidad y el aprovechamiento de área marginal en índices productivos. Además, la legislación permite la generación de incentivosxxiii para aprovechar nichos de mercado diversificando nuestra oferta exportable, así como el marco jurídico para el cumplimiento de estrictos parámetros ambientales, ya que los impactos ambientales y huella ecológica varían entre un biocombustible y otroxxiv.

La Ley de Combustibles deberá abordar aspectos como:

• Disponer el establecimiento de normas de calidad • Definir pautas para el mezclado de biocombustibles con combustibles

fósiles (por lo general se establece un 5% para etanol y 20% para biodiesel)

• Incentivos a la producción de biocombustibles de segunda y tercera generación (excepción o reducción de impuestos, líneas de crédito especiales, entre otros)

• Incentivos a la comercialización y uso de biocombustibles • Incentivos a la investigación, desarrollo y transferencia de tecnología • Regulación de expansión de la frontera agrícola (zonificación) • Regulación ambiental aplicable al sector, considerando especialmente la

potencial deforestación asociada a ciertos sectores como el palmicultor.

Para la realización de esta normativa, será necesario establecer una agenda consultiva con los sectores afectados e interesados, para establecer el potencial y las necesidades que cada uno de estos sectores puede tener frente al desarrollo de biocombustibles. Por ejemplo, el gremio de palmicultores (Asociación Nacional de Cultivadores de Palma Africana -ANCUPA) ha reportado que un 52% de su producción podría ser destinada a satisfacer la demanda nacional de biodiesel. Sin embargo, esta ley deberá ser elaborada con absoluta independencia de cualquier grupo agrícola tradicional que pretenda beneficiar de manera exclusiva la producción de biocombustibles de primera generación en detrimento del medio ambiente.

En el Ecuador se están desarrollando proyectos tales como FORBES Energy (cultivo de caña de azúcar para etanol en convenio con el Gobierno Provincial de Santa Elena), venta de combustible Ecopaís (mezcla con etanol a base de caña de azúcar) y la producción de piñón en la provincia de Manabí para uso en la Provincia de Galápagos como parte del proyecto ERGAL. Es urgente generar legislación que norme estos proyectos actuales y fomente la diversificación de nuevos proyectos, para aportar al cambio en la matriz energética y productiva del país.

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V. CONSIDERACIONES FINALES

El proyecto político debe buscar la radicalización de la Revolución Ciudadana. En este sentido, la acción legislativa no es un ejercicio meramente técnico. Es un acto político que responde a dinámicas de movimientos sociales y aspiraciones de grupos del país. Además, debe fortalecer la base popular para apalancar el proceso y contrarrestar cualquier estrategia desestabilizadora. El protagonismo popular sólo es posible en el pleno desarrollo humano. La Asamblea debe por tanto cumplir su rol de contribuir a consolidar el proceso político. Adicionalmente, la revolución económica, productiva y laboral requiere de un esquema de debate legislativo en el que participen los actores sociales en los distintos ámbitos de la sociedad.

De forma general, se debe notar los elementos redistributivos y participativos de la agenda en debate. En ese contexto, es fundamental asegurar legislaciones que presenten esquemas preferentes para aquellos grupos que históricamente han sido excluidos de la distribución del producto social y por ende de los medios de producción asociados. La Agenda Legislativa de Movimiento País no sólo debe propender a la armonización de la normativa existente en cuanto a su alcance y competencias sino también incentivar en los diferentes proyectos de ley esquemas de generación de propuestas de planificación desde territorios con agendas claras, medibles y verificables.

En ese contexto, este documento seguramente plantea más preguntas que respuestas. Sin embargo, es justamente esa necesidad de construir la que ha alentado la presentación de estas propuestas. El presente documento no pretende ser una revisión exhaustiva de una potencial agenda legislativa, sus motivaciones o áreas de focalización. Sin embargo, permite identificar donde se encuentran oportunidades que el Movimiento Alianza País debe explorar de manera que la búsqueda de la erradicación de la pobreza y el cambio de la matriz de poder se reproduzca en una visión de economía ecológica como condición necesaria y suficiente para alcanzar el Buen Vivir.

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i Boulding, K.E., General systems theory - the skeleton of science. Management Science, 1956. 2: p. 197–208. Straussfogel, D. and M. Becker, An evolutionary systems approach to policy intervention for achieving ecologically sustainable societies. Systemic Practice and Action Research, 1996. 9(5): p. 441. von Bertalanffy, Ludwig. 1976. General System Theory: Foundations, Development, Applications. Penguin, Harmondsworth, England, 311 p. ii Sen, Amartya. Desarrollo y libertad. Barcelona, Editorial Planeta, 2000. iii Artículos 12, 13 y 14 de nuestra Constitución hablan del derecho humano al agua, al aceso seguro y permanente a alimentos sanos y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el Buen Vivir (Asamblea Nacional Constituyente. 2008. Constitución de la República del Ecuador. 218 páginas) iv Idem (Artículo 10 y Artículos del 71 al 74). v Idem (Artículos 283 y 284) vi Plan de Gobierno Movimiento Alianza País – 2013-2017 vii Makower, J; Pernick, R; C. Wilder. Clean Edge Inc Clean Energy Trends 2009. Portland, Oregon viii Idem ix La naturaleza deja de ser una mera propiedad de alguien surgiendo limitaciones del derecho de dominio y ponderación orientada a garantizar el resto de derechos en juego por una eventual afectación. x Ver Harnecker, M. 2012. Cinco reflexiones sobre el Socialismo del Siglo XXI. En Science and Society, 76 (2). Designing Socialism: Visions, Projections, Models. Ed. Al Campbell. xi Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo - SENPLADES, 2009. Quito, Ecuador. xii Art. 3 Constitución de la República. xiii Ver Ulfstein, G., Andersen, P. & Churchill, R. (eds.) The regulation of fisheries: legal, economic and social aspects: proceedings of a European workshop, University of Tromsø, Norway. 2-4 June 1986. Council of Europe, 1987, pp.197-213 para conocer la experiencia Noruega donde se han abordado de manera interesante los conflictos de uso del mar para extracción petrolera y pesquerías. xiv Plan Nacional del Buen Vivir. SENPLADES. Documento Plan Nacional de Gobierno – Dimensión Ambiental – Políticas Públicas para Garantizar los Derechos de la Naturaleza xv Movimiento Alianza País – Nuestro Programa de Acción. xvi Estudios del CIIFEN determinan que la expansión urbana aporta el 60% de la vulnerabilidad terrestre de la Reserva de Producción Faunística Manglares Salado, mientras que las poblaciones asentadas a orillas del estero son altamente vulnerables ante el aumento de la temperatura, disminución de recursos vivos asociados a la disminución en la salinidad, incremento en el nivel del agua e inundaciones (Ver: Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno de El Niño – CIIFEN. 2012. Estudio Comparativo PNM – RPFMS. 63 páginas.) xvii El costo total para la recuperación del Estero Salado asumido por el Gobierno de la Revolución Ciudadana es de $73 millones, incluyendo $60 millones para la reubicación de 5,000 familias (Fuente: Santiago García, Gerente Programa Guayaquil Ecológico. Comunicación personal, 13 de Agosto, 2012) xviii Organización Latinoamericana de Energía – OLADE. 2011. ECUADOR, Informe Final: Producto 3 Mecanismos Financieros. Organización de las Naciones Unidas para Desarrollo Industrial (ONUDI). 42 páginas. xix Granizo, T. y M. Rios (Eds.). 2011. Aprovechamiento económico del bioconocimiento, los recursos genéticos, las especies y las funciones ecosistémicas en el Ecuador. Memorias del Seminario. Ministerio Coordinador de Patrimonio. Quito, Ecuador. 100 pp. xx

Biocombustibles de primera generación son aquellos que en la actualidad ya han alcanzado una etapa de producción comercial y proceden, en general, de técnicas de cultivo agrícola a gran escala. Los de segunda no compiten con utilización de suelo agrícola y se generan de biomasa ligno-celulósica contenida en paja, hierba, tallos, raíces, madera, etc. Tercera generación incluyen aceites procedentes de algas y el hidrógeno procedente de la biomasa. Estos últimos demandan aún mayor desarrollo tecnológico y ofrecen oportunidades para mediano y largo plazo. xxi

Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo - SENPLADES, 2009. Quito, Ecuador. xxii

Berndes, G and J Hansson. 2007. Bioenergy expansion in the EU: Cost-effective climate change mitigation, employment creation and reduced dependency on imported fuels. Energy Policy 35: 5965–5979

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xxiii La experiencia de países como Alemania e Inglaterra demuestran que los consumidores solo utilizan

biocombustibles cuando estos tienen precios competitivos, por lo que se debe asegurar un marco de incentivos favorable para aquellos combustibles con huella ecológica baja. xxiv

Ver Pimentel, D. and Patzek, T. 2005 (Natural Resources Research, 14:1) y Pimentel, D. 2003 (Natural Resources Research, 12:2) y otros trabajos de David Pimentel sobre el análisis de ciclo de vida de varios biocombustibles y su huella de carbono. La investigación a nivel mundial se ha centrado principalmente en biocombustibles de Estados Unidos y Europa (maíz, soya, lignocelulosas), pero poca investigación se ha realizado respecto a biocombustibles tropicales como piñón, palma aceitera y caña de azúcar, entre otros.

agenda ambiental legislativa daniel ortega

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