1

Tema 8 La Administración pública y calidad en el ámbito público. La evaluación de la calidad de los servicios públicos. Normas ISO y modelos de autoevaluación EFQM.

Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte,

sin permiso previo y por escrito del titular del copyright

©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de

Administración Regional

TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de

Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 8.

AUTOR: Fernando González Barroso

ISBN: 978-84-7788-550-4

DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario

1. INTRODUCCIÓN. 2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 2.1. El concepto de calidad. 2.2. La imagen de calidad. 3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios públicos. 3.2. La calidad en la gestión pública moderna. 3.3. Estrategia organizativa para la calidad. 4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD. 4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. 4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicio en la Administración de Castilla-La Mancha. 4.3. Promoción de la Autoevaluación, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluación EFQM. 4.4. Los Premios a la Excelencia y la Calidad de los Servicios. Premios a la Calidad de los Servicios en la Administración de Castilla-La Mancha. 5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIÓN Y AUTOEVALUACIÓN DE LA CALIDAD EFQM. LAS NORMAS ISO 9000. GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL.

2

1. INTRODUCCIÓN.

La Administración pública tradicionalmente ha sido criticada especialmente en su faceta de

prestadora de servicios. Los ciudadanos reiteradamente expresan en las encuestas sobre calidad

de los servicios públicos que las burocracias públicas son lentas, ineficaces y poco transparentes.

Al tiempo las organizaciones públicas se están encontrando con problemas importantes para servir

a los intereses colectivos en una sociedad compleja y fragmentada como la actual. A ello se suma

que en la sociedad actual las tendencias económicas centran el éxito en el marketing y la

competencia en calidad de los productos, reforzándose los valores de individualización y

segmentación en la recepción de productos y de selección amplia entre opciones diversas,

creando con ello, tensiones sobre el sector público novedosas.

Lo anterior dibuja un escenario en el que por una parte se exige a la Administración pública el

respeto a la igualdad y el bien común y, por otra, la respuesta individualizada a las demandas

concretas y específicas del ciudadano. Lo que hace que la Administración esté atrapada en la

tensión de aplicar unas reglas de juego que todos quieren romper o adaptar a su peculiaridad, se

enfrenta a una dinámica de deslegitimación poderosa. A ello se añaden otros factores vinculados a

la crisis fiscal del estado, y fenómenos de corrupción. Así como a un déficit democrático asociado

a una crisis de los mecanismos de representación y la toma de decisiones en el sistema político

democrático.

Para resolver este dilema las Administraciones han buscado nuevos paradigmas de gestión

pública basada en los principios según los cuales el papel del estado pasa de la imposición de

normas al reconocimiento de la diferencia, de la convocatoria del usuario al encuentro con el

usuario, de la fuerza igualadora a la regulación activa de diferencias, del argumento del interés

general a la mediación entre intereses universales e intereses particulares. Este contexto se define

muy especialmente por un cambio radical en los comportamientos de los usuarios de los servicios

públicos cada vez más exigentes, por todo ello la calidad del servicio público se convierte en un

imperativo para la gestión pública y para la legitimidad de lo público.

2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

3

En el objetivo más global de volver a las administraciones más receptivas a los problemas e

intereses ciudadanos se incardina la búsqueda de la calidad de los servicios en el ámbito público.

No obstante, se ha de tener en cuenta que el enfoque de calidad para satisfacer al cliente (servir al

cliente), es un significado construido dentro del propio esquema conceptual de la lógica

empresarial. Y que marca una tendencia a incorporar de forma indiscriminada los modelos del

sector privado, lo que ha provocado confusión. Por ello hemos de tener en cuenta que la

aplicación de estos modelos de gestión y evaluación en los servicios públicos tiene sus

limitaciones en las organizaciones públicas, por la propia naturaleza de las mismas.

2.1. El concepto de calidad.

Hay que decir que se trata de un concepto complejo y problemático en el sentido de que los

estudiosos y expertos no llegan a un acuerdo sobre su definición, algunas definiciones expuestas

por las distintas teorías sobre la calidad son las siguientes:

- Calidad definida como atributo. Sería la característica que diferencia a un producto de

otro. Se supone que unos zapatos de piel son de mejor calidad que unos de goma, este

atributo del material es una cualidad que lo hace ser mejor de mejor calidad. La calidad

del servicio público podría vincularse a la igualdad de trato sin por ello rechazar la

preocupación por el coste del servicio.

- Calidad como conformidad con una especificación. En este sentido la calidad sería la

adecuación del producto o servicio a una lista predeterminada de requisitos. Esto implica

que quién elabora la lista comprende y conoce perfectamente la lógica del servicio y el

espíritu que lo animan. La filosofía que subyace a este concepto de calidad está más

ligada a la idea de prevenir problemas, que a la de aplicar un procedimiento de calidad.

- Calidad como adecuación a un objetivo. Sería un concepto en el que la calidad estaría

definida por el grado de adecuación del producto o servicio a los objetivos de las personas

a los que va dirigido. Esta definición plantea un problema que sería la interpretación

arbitraria que de los intereses generales realizan las burocracias públicas.

- Calidad como la capacidad de satisfacer las necesidades declaradas o implícitas. Se

trata de una definición aceptada por la Organización Europea para el Control de la Calidad

y la Sociedad Americana de Control de la Calidad y con importantes aplicaciones en el

sector público al introducir la definición externa de necesidades frente a la tradicional

definición de carencias realizadas por los empleados públicos.

4

- Calidad como satisfacción completa de las expectativas del consumidor. Desde este

punto de vista sólo existe calidad cuando el desfase entre las expectativas y la percepción

real del servicio es cubierta e incluso sobrepasada.

- Calidad como participación del usuario/cliente. Una última teoría defiende la idea de

que no se puede evaluar la calidad o medir la calidad pero que, se puede identificar su

ausencia, de forma que la calidad debe estar vinculada a una participación emocional del

cliente en el servicio o producto que se le ofrece.

Como se acaba de ver tenemos una pluralidad de definiciones sobre el concepto de calidad que

nos sitúan frente al dilema de optar por una u otra definición en el campo de los servicios públicos.

A las definiciones anteriores cabría la posibilidad de aplicarles dos variables para conocer su

operatividad en el sector público:

- El concepto de servicio.

- La naturaleza pública de las organizaciones.

En relación al primero es básico diferenciar entre “Calidad del Servicio” y “Calidad del Producto”,

puesto que un producto puede ser analizado en términos de calidad en función de su mayor o

menor conformidad con una especificación o serie de especificaciones. En sus relaciones externas

la Administración pública normalmente provee de servicios y la medición de la calidad del servicio

plantea, por su parte, importantes problemas. Por ello es fundamental considerar, con todo lo que

ello conlleva, los siguientes rasgos ligados a la calidad del servicio:

1. Intangibilidad, o imposibilidad de referenciar exclusivamente la calidad con el bien

recibido, pues el servicio incluye todo un conjunto de elementos conexos que no se

agotan en el citado bien.

2. Indivisibilidad, o la dificultad de aislar la fase de producción del servicio de la de

consumo del mismo, puesto que éstas coinciden.

3. Heterogeneidad, o la imposibilidad de estandarizar productos, pues depende del

sujeto receptor y de sus circunstancias la percepción y aceptación del servicio

concreto.

4. Inseparabilidad de la fuente que lo suministra, es decir, la calidad del servicio se

produce justo en el momento de la interacción productor/consumidor.

5

También hemos de tener en cuenta que el servicio se produce en organizaciones públicas lo que

implica que,

- En el origen del servicio existe un derecho.

- El ciudadano no recibe los servicios como consecuencia de una lógica de competencia en

el mercado, y en muchas ocasiones no puede elegir.

En este sentido se ha de aclarar que el reconocimiento jurídico no elimina per se la necesidad. Por

tanto se ha de proceder a la prestación del servicio a que da lugar este derecho reconocido.

Según algunos autores esta prestación efectiva podrá valorarse en términos de calidad pero

siempre en el marco del reconocimiento jurídico previo a la prestación, reconocimiento que marca

el camino a seguir y en torno al que habrá que establecer unas garantías jurídicas que aseguren la

defensa de sus derechos por parte de los afectados.

Es cierto que en un mercado fuertemente competitivo como el actual todas las organizaciones

tienden a garantizar la mejor calidad en la prestación de los servicios para lograr su supervivencia.

Esta lógica no tiene por qué operar de la misma forma en el Sector Público, pues el monopolio del

servicio impide esta posibilidad, además de surgir dichas prestaciones en el seno de instituciones

dotadas de imperium, con capacidad de uso y abuso de la violencia legítima. Por lo que se

produce una convivencia de procesos de producción de servicios y procesos de garantía de

derechos. Procesos que no han de confundirse pero que ineludiblemente deben convivir.

El hecho de pensar en la Administración pública como organización prestadora de servicios no ha

de hacernos olvidar la necesaria diferenciación de servicios que estas organizaciones proveen.

Como sabemos el sector público provee de servicios de infraestructuras, servicios públicos (agua,

luz, gas, sanidad), actividades formativas y redistributivas (educación, ayudas a los ancianos, a

personas discapacitadas). Actuaciones de certificaciones y emisiones de documentos públicos y

los ejercicios de potestad y regulación (policía, recaudación de impuestos, concesiones). Todos

ellos son servicios que tienen sus particularidades y requieren un tratamiento específico. Detrás de

todos ellos existe una actuación pública porque se requiere equidad en el tratamiento. Esta

equidad requiere garantías de su respeto, lo cual puede colisionar con una noción privada de

eficiencia en la prestación de los servicios públicos.

Por tanto el concepto de calidad del servicio a elegir dependerá de si nos encontramos ante

relaciones en el interior de las organizaciones públicas o relaciones con el ciudadano. Y dentro de

6

esta relación habrá que distinguir un amplio abanico de supuestos que nos llevan a un proceso de

contingencia ciertamente complicado. El desarrollo del nuevo paradigma irá respondiendo a estas

cuestiones, y al encuentro del punto óptimo entre igualdad y eficacia.

2.2. La imagen de calidad.

En el sector privado el concepto de calidad es indisoluble del concepto de cliente. Es el cliente

externo quien define la calidad y es en torno al cliente que se estructuran los procesos, métodos y

procedimientos de la organización. Esta premisa relaciona calidad y cliente que paga por el

producto o servicio. En el sector público, el concepto cliente no tiene por qué identificarse con

quien recibe o soporta el servicio. Esto es así hasta el punto de poder configurar una realidad

plural que coincide, hasta cierto punto, con el concepto de stakeholder. Lo que quiere decir que el

concepto de calidad en la Administración pública tiene que vincularse a una pluralidad que

construye la percepción de calidad en un campo de acción político y controvertido. La cuestión es

que el tema de la calidad en el sector público no es sólo un problema de superar unos indicadores

de calidad, sino, además, de construcción de una imagen política de calidad con un enfoque más

sistémico ligado a la calidad de la Democracia.

La visión unilateral de la calidad en el sector público es notoriamente insuficiente. La

satisfacción de una visión plural de la calidad es contribuir a la legitimidad de lo público. No

obstante, en el origen de estos servicios existen unas causas que en ningún modo debemos

olvidar, que son las necesidades de los ciudadanos. Estas necesidades son:

1. Infinitas, diversas, importadas y exportadas, reforzadas o no políticamente.

2. Estas demandas se trasladan a un objeto abstracto, la Administración pública,

incapacitada para procesar todas esas demandas infinitas.

Esto anterior hace necesario a nivel macro un análisis que facilite lo siguiente:

1. La selección de las demandas.

2. La priorización de las mismas.

3. La definición de las posibilidades del gobierno para atenderlas.

Este paso previo es necesario para hacer posible la calidad del servicio público y que ello

contribuya a legitimar lo público.

7

3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

Además de los factores macro que pueden condicionar la percepción de la calidad en los servicios

públicos, existe una serie de opciones micro que permiten responder a las exigencias concretas de

calidad con carácter limitado. Es preciso ser conscientes del carácter variable de la calidad.

Hemos de tener en cuenta que:

1. Los clientes/usuarios cambian sus preferencias y necesidades en el marco de las

transformaciones que se producen en el entorno social y tecnológico (de aquí que las

organizaciones estén constantemente aprendiendo y anticipándose a las necesidades del

cliente).

2. La complejidad de las relaciones Administración-ciudadano, puesto que los servicios

prestados se consolidan como derechos adquiridos, cuya prestación no mejora la opinión

sobre el servicio pasado un determinado umbral.

3. Se ha de tener en cuenta que la calidad del servicio percibido por el ciudadano

estará en relación con la comparación entre lo que recibe y lo que espera recibir.

Esto último nos lleva a la conclusión de que es necesario conocer las expectativas de los

ciudadanos para poder adecuar a éstas el servicio. Estas expectativas están vinculadas a la

imagen global que se tiene de la administración pública, además de las experiencias personales

que cada ciudadano tenga en su relación con las administraciones públicas. En este sentido hay

que tener en cuenta que los ciudadanos entran en contacto con la administración desde lo que

Husserl denomina “el mundo de la vida”, el mundo que incorpora la rica totalidad de la experiencia

vivida por el individuo.

Por ello, el ciudadano que entra en contacto con la Administración acude con una serie de

tipificaciones previas que va a modelar su percepción y a condicionar su visión. Y el ciudadano

que no entra en contacto recibe una serie de conocimientos de sentido común sobre tal institución

que conforma su visión de la misma. La imagen de la Administración pública no puede

desvincularse de la sociedad que la crea, y de la imagen que esta sociedad expresa de la misma,

máxime cuando la manipulación mediática puede hacer esta imagen tópica más rígida. En

general, está demostrado que el ciudadano resaltará y reconocerá con más claridad aquellas

8

cualidades de la administración ligadas a los tópicos (lentitud, burocracia, opacidad,

impersonalidad), que aquellas cualidades relacionadas con experiencias de buen trato y

receptividad por parte de la administración.

Las encuestas ofrecen una imagen aún negativa de la Administración pública española que la

califican como lenta, burocrática y algo autoritaria, poco cercana y sobre todo poco receptiva a las

demandas ciudadanas. Sin embargo, esta visión general no coincide plenamente con las

imágenes individualizadas de los ciudadanos cuando han tenido una relación “cara a cara” con la

Administración. No obstante, la persistencia de los tópicos es una realidad innegable en todas las

encuestas a usuarios de la administración. Los resultados de estas encuestas ponen de manifiesto

las dificultades tremendas que el cambio en imagen de la administración comporta.

El problema que se plantea a una unidad prestadora de un servicio público que quiere hacerlo con

calidad, se encuentra con que los ciudadanos acuden a recibir los servicios con una imagen social

del conjunto de la administración pública que condiciona la percepción de la calidad concreta de

ese servicio.

Por otra parte, no hay que olvidar, el origen común que tienen los fondos públicos y el costo de

atender a sus clientes que deben considerar de forma consistente los costos que son socialmente

aceptados para la prestación del servicio. Surge así un espacio social de calidad definido por la

intersección entre los máximos y mínimos costes socialmente aceptados y los máximos y mínimos

beneficios asumibles también socialmente.

3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios públicos.

El peso de los servicios públicos respecto del conjunto del sector terciario no ha hecho más que

crecer desde finales de la 2ª Guerra Mundial en todos los países avanzados. Esta presencia cada

vez mayor de los servicios en el sector terciario responde al esfuerzo de creación y desarrollo del

Estado del Bienestar. En este contexto hemos de tener en cuenta que los servicios que prestan las

administraciones son servicios que no están destinados a la venta, no todos puesto que algunos

requieren el pago de una tasa, o canon.

Los ciudadanos corrientes perciben de la administración pública los servicios propios del Estado

de bienestar: sanidad, educación, vivienda, transportes, pensiones, etc. Pero también contribuyen

a su bienestar políticas menos visibles como políticas de redistribución de renta, promoción de la

9

igualdad, regulación de los mercados financieros, defensa de la competencia, garantía de

depósitos, etc. Además de políticas de conservación del medio ambiente, seguridad ciudadana,

fomento de la cultura, todas estas políticas inciden de forma más o menos directa en el bienestar

de las personas.

Un servicio es una prestación de utilidad o provecho que pretende satisfacer necesidades

de consumidores o usuarios que se ponen a su disposición en un proceso de producción

en el que con frecuencia participa el propio usuario. La noción central es la de prestación que

es propia de los bienes que caracterizan también a los servicios. Esta noción introduce

directamente en el concepto de servicio elementos cualitativos, ya que lo relevante aquí no es un

objeto material, sino un proceso articulado en forma de relaciones interpersonales. Esto último

implica dificultades de medición de dicho proceso, puesto que estas relaciones son sumamente

opacas a cualquier indagación cuantitativa, que deja fuera de su apreciación componentes que

son esenciales.

Por otra parte las expectativas de calidad con las que el usuario accede a la prestación tienen que

ver con una noción de satisfacción mucho más difícil de determinar que la que se refiere a los

bienes materiales o mercancías.

Tradicionalmente se han venido manejando varios criterios para apreciar una suerte de idoneidad

económica de los servicios, y así se ha hablado de la adecuación de la oferta a las expectativas

del consumidor de la relación prestación precio, de la regularidad y disponibilidad de las

prestaciones.

Criterios de calidad, según Baudry a partir de las opiniones y actitudes de usuarios y

consumidores de servicios son:

1. La certidumbre, de la prestación (que implica regularidad y conformidad con la demanda).

2. La disponibilidad del personal que ha de prestar el servicio (que supone competencia

profesional y presteza, e incluso cortesía en las relaciones establecidas).

3. La accesibilidad al servicio que implica proximidad y sencillez del contacto.

4. Las posibilidades de comunicación, que implican la posibilidad de que el usuario pueda

informarse en un lenguaje comprensible.

10

5. El conocimiento por parte del prestador del servicio de las expectativas del usuario para

que no queden frustradas inicialmente.

En resumen, de todo lo anterior parece desprenderse que la satisfacción del consumidor de

servicios parece descansar más en el cómo del proceso que en el hecho en sí. De ahí la dificultad

de determinar o medir la calidad en la prestación de servicios. Por ello, la participación del usuario

en la prestación del servicio (coproducción), supone en muchos casos que su adecuada

colaboración sea imprescindible para el logro de una buena calidad del mismo.

No siempre coincide la valoración objetiva de la calidad de la prestación con el grado de

satisfacción del usuario, ya que éste ha de tener en muchos casos un comportamiento cooperativo

que haga posible obtener los resultados esperados inicialmente.

El dogma de la soberanía del consumidor se complica, pues, aquí (como sucede también en el

consumo de bienes necesario de un servicio post-venta) ya que la participación del consumidor o

usuario en la prestación implica cierta actividad, e incluso cierta diligencia para una buena calidad

del servicio.

3.2. La calidad en la gestión pública moderna.

Las administraciones públicas concebidas como organizaciones prestadoras de servicios, para

desarrollar y construir un nuevo modelo de gestión pública nos basamos en tres conceptos clave:

- Servicio.

- Cliente/usuario.

- Estrategia organizativa.

El gerente público deberá gestionar su organización respondiendo a las siguientes preguntas:

1. ¿Qué servicio presta la unidad que dirijo?

2. ¿Quiénes son los clientes de mi organización?

3. ¿Qué estrategia debe desplegar para prestar dichos servicios?

1. Servicio. Concepto respecto al que Claus Offe decía que la legitimidad basada en la

legalidad no es suficiente. Para el caso de las organizaciones públicas tiene que venir

unida y reforzada por unos resultados ligados a la resolución de problemas y la

satisfacción de demandas.

11

2. Cliente. El concepto de cliente implica, en cambio, un tipo de relación diferente. La

organización que sirve a sus clientes es, en último término, responsable frente a ellos.

Está obligada a prestar servicios y asumir los bienes que necesita el cliente. Desde esta

orientación la actuación de la Administración se caracteriza por ser responsable frente al

usuario.

La dirección del proceso de control está invertida respecto de la Administración generalista. Ahora

es el cliente el que ejerce el control sobre la unidad que le presta el servicio, ya que hasta ciertos

límites debe adecuarse a las expectativas y requerimientos del usuario. ¿Cuáles son las

consecuencias de la introducción de este concepto?

1. La administración mide y evalúa su actividad en función de lo que ofrece al ciudadano y de

lo que éste necesita.

2. La actividad de la administración se orienta hacia la creación de calidad en el servicio.

Dado que lo que más valora el ciudadano es la prestación del servicio en sí, la administración se

exigirá a sí misma mayor calidad en su servicio y en su trato con el ciudadano. Este concepto hay

que relacionarlo con:

1. Percepción o imagen que tiene el público de la administración.

2. Eficacia y receptividad de la Administración.

Todo ello nos lleva a pensar que la receptividad en la aplicación de las políticas se ha convertido

en elemento de eficacia para los poderes públicos. Y no se hace referencia a una acción que el

funcionario público puede hacer o no hacer, sino a la consecuencia del modo en que la

administración cumple sus funciones y ejerce su poder.

La idea que tiene el cliente o usuario de la Administración receptiva gira en torno a cuatro

ejes:

1. La comprensión del sistema administrativo.

2. La respuesta a las necesidades del ciudadano/usuario.

3. La accesibilidad.

4. El fomento de la participación activa.

La eficacia desde el punto de vista del usuario tiene que ver con las siguientes

circunstancias:

1. El momento de su aplicación.

12

2. La forma de ejecución y percepción de los derechos que tiene el ciudadano a la hora de

ejercerlos en la práctica.

3. La comprensión de los procesos.

4. La rapidez.

5. El coste.

6. La calidad.

La categoría de cliente presenta ciertos límites en el marco de los servicios públicos.

Hemos de tener en cuenta que se trata de un concepto que ha tenido su origen y se ha

desarrollado en el entorno de la gestión empresarial y cuyo uso nos sugiere un sistema de

mercados competitivos. Por todo ello la introducción de este concepto en la gestión pública no

debería evocar la privatización. No es éste el objetivo de los nuevos modelos en la gestión de los

servicios públicos, sino más bien desarrollar un paradigma de gestión centrado en el ciudadano y

la búsqueda de un equilibrio entre sus expectativas y los servicios prestados. Existen dos límites

fundamentales a la introducción de este concepto de cliente en las administraciones públicas:

1. Para que este paradigma de gestión se incorpore hace falta en la gestión pública un

cambio de mentalidad en los funcionarios públicos ya que se ha de gestionar como si

fuera un proveedor privado, aunque no lo es. Y ha de tratar al usuario como un cliente en

un mercado competitivo, sin ser éste el contexto en el que las administraciones prestan

los servicios públicos.

2. El límite relacionado con las misiones plurales que tienen encomendadas las

organizaciones públicas: como sabemos el Estado cumple misiones de control, vigilancia

y represión (legítima). En estas circunstancias el uso de este concepto es problemático.

¿Quiénes son los clientes de las instituciones penitenciarias, del Cuerpo Nacional de

Policía, o del Centro Nacional de Inteligencia.

Además de estos límites están los dilemas de la Administración de la cual los ciudadanos

demandan prestaciones muy diversas y a veces contradictorias. Por una parte se le pide que

modifique su comportamiento y se muestre más flexible, receptiva y ágil; por otro lado, se le exige

que sea transparente y controle los procesos, es decir, que sea burocrática. La base de este

dilema está en sus relaciones con los dos tipos de clientes:

- Los ciudadanos.

13

- Los políticos (decisores políticos).

En muchas ocasiones ocurre que la receptividad entra en conflicto con las decisiones y directrices

políticas que recibe la Administración.

3.3. Estrategia organizativa para la calidad.

Derivada del concepto de servicio y cliente. Una estrategia coherente con un modelo de gestión de

servicios supone 3 cambios básicos:

1. Una modificación de la estructura organizativa de la administración.

2. Cambios en los procedimientos internos de las unidades administrativas.

3. Un cambio en la cultura interna.

El primer paso del nuevo modelo de gestión de servicios implicaría, como se ha dicho, el rediseño

de las estructuras de forma que se pueda distinguir tres unidades distintas según su misión:

- Las unidades que tienen misiones de control y garantía.

- Las unidades horizontales que prestan servicios al interior.

- Las unidades de línea que prestan servicios al ciudadano.

En las primeras unidades encargadas del control legal o financiero a otras unidades

administrativas los procedimientos y garantías mantienen su vigencia. Las restantes deben

abordar un cambio teniendo en cuenta los siguientes principios:

- Responsabilidad ante el cliente.

- Calidad en el servicio.

- Valoración de los resultados.

El segundo cambio referido está relacionado con los procesos internos de trabajo. Mientras que en

el anterior modelo de gestión todo descansaba en el “procedimiento administrativo”, en el nuevo

modelo lo que tiene sentido es hablar de “proceso de producción del servicio” y entender la acción

administrativa como un proceso que tiene como objetivo:

- La creación de servicios y bienes públicos.

- La calidad del producto (servicio).

- La satisfacción del cliente (ciudadano).

14

En tercer lugar, y finalmente, este nuevo modelo exige cambios importantes en la cultura de la

organización, administración y gestión de lo intangible. De una parte mediante la integración junto

al uso de la autoridad y ciertos mecanismos de control, de elementos de intercambio, de

negociación, de deliberación y persuasión. Y de otro, mediante el uso de modelos de gestión de

personal que favorezcan la orientación del empleado hacia el sistema de gestión de servicios.

4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD.

La evolución social y las transformaciones en el contexto en el que se desarrollan y prestan los

servicios públicos exigen una renovación de la Administración pública. La modernización en la

prestación de servicios constituye un elemento central de las reformas en la mayoría de los países

de nuestro entorno a partir de la década de los ochenta. Se trata de poner la Administración al

servicio del ciudadano, ya que como señalan las encuestas de la OCDE los usuarios esperan de la

Administración lo siguiente:

- Que el sistema administrativo sea comprensible.

- Que responda a sus necesidades.

- Que sus relaciones sean en condiciones accesibles.

- Que puedan participar más activamente en la gestión de los servicios públicos.

Por ello en el ámbito de la Unión Europea y de la OCDE las administraciones nacionales vienen

incluyendo en sus procesos de reforma la “gestión de la calidad” como una opción para avanzar

en la morada de la gestión pública y satisfacer las demandas.

En el caso español la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado contiene lo siguiente:

- El servicio al ciudadano debe ser el principio básico que debe presidir la actividad

administrativa.

- Los ciudadanos tienen legítimo derecho a saber cuáles son las competencias de cada

administración y a recibir servicios de calidad.

Esta ley dedica un apartado especial al principio del servicio a los ciudadanos, estableciéndose

que la actuación de la administración del Estado debe asegurar a los ciudadanos:

15

1) Una continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas de acuerdo

con las políticas fijadas por el gobierno y teniendo en cuenta los recursos disponibles.

2) La determinación y cumplimiento de unos estándares de calidad en los servicios públicos

prestados.

En este contexto hace más de una década que el Ministerio de Administraciones Públicas puso en

marcha un Plan de Calidad, cuyo aspectos básicos se regularon por Real Decreto y que estableció

dos instrumentos de difusión de la calidad: las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad y las

Mejores Prácticas. Estos dos instrumentos han permitido:

- Regulación de las Cartas de Servicios que luego se han difundido por todas las

administraciones y servicios públicos.

- Promoción de la “Autoevaluación de unidades administrativas”.

- Creación y generalización de los Premios a la Calidad y Mejores Prácticas.

A este impulso está contribuyendo más recientemente la Agencia Estatal de Evaluación de las

Políticas Públicas y Calidad de los Servicios, organismo público que se creó por ley el año 2006.

Su misión principal es la de desarrollar actividades de evaluación de las políticas y servicios

públicos en el Estado español de forma que el uso de los recursos públicos sea el más adecuado

en términos de consecución de los objetivos sociales previstos.

La Agencia para la evaluación de la calidad es la primera de las establecidas de acuerdo con el

nuevo modelo de gestión pública mencionado, y se integra en un amplio proceso de

modernización e innovación de las Administraciones Públicas, en línea con los principios de

gobernanza de la Unión Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y coherencia.

4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

En el plano regional la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha comenzó desde muy pronto

a articular medidas destinadas a favorecer la orientación de la administración a los ciudadanos,

conscientes de la importancia que tenía para su arraigo entre la población castellano-manchega.

El Primer Plan de Modernización de la Administración Regional aprobado en 1993 tuvo como

objetivo fundamental orientar la administración hacia valores de eficacia, agilidad, transparencia y

calidad. Las autoridades de entonces deseaban una administración más cercana a los

ciudadanos. Este plan tuvo su continuidad con otro proyecto, el Plan de Calidad de la Consejería

16

de Administraciones Públicas, que nació en 1998, y que tuvo su hito más importante con la

aprobación un año después de la Carta de Derecho de los Ciudadanos. Estos proyectos tendrían

su corolario en el Plan Funciona aprobado en 2001 y que trataba de recoger la experiencia de los

anteriores, y se enriqueció con la información de las evaluaciones realizadas, así como de los

resultados de las diferentes encuestas de satisfacción. El objetivo básico de este último plan fue

integrar en un único instrumento toda la actividad desplegada por la administración regional

relacionada con la mejora de la gestión, la innovación y la búsqueda de la calidad de los servicios

públicos.

4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicios en la Administración de

Castilla-La Mancha.

Las Cartas de Servicios son un instrumento de fomento de la calidad de los servicios públicos que

se presenta en forma de documento divulgativo, sus destinatarios son el público en general, y más

en particular los usuarios de los servicios concretos. En este documento se informa sobre los

diferentes aspectos de interés en su relación con la Administración pública:

- Servicios y prestaciones.

- Derechos del usuario.

- Aspectos formales.

- Aspectos facilitadores.

- Reglas básicas de ordenación, estilo y presentación de la información.

Contenidos mínimos de las Cartas de Servicios:

1) Identificación y descripción mínima de la misión y fines del organismo público responsable

del servicio.

2) Relación explicativa de prestaciones y servicios.

3) Formas para plantear quejas, reclamaciones y sugerencias.

4) Mención expresa a las fórmulas y mecanismos de participación o colaboración de los

usuarios adecuados al caso.

5) Normativa reguladora de la prestación del servicio.

6) Declaración de compromiso de calidad, especificando estándares cuantificables o

susceptibles de verificación.

Con este propósito se plantean los siguientes aspectos:

- Unos plazos de resolución o tiempos de respuesta.

17

- Un mecanismo de información y comunicación que permita la relación fluida y

personalizada del usuario con el prestador del servicio.

- Amplitud y flexibilidad de la oferta horaria de atención al público.

- Otras facilidades que el órgano o unidad prestataria del servicio ponga a su disposición

para mejorar la calidad del servicio.

- Señalar los indicadores que se utilizan para evaluar la calidad.

- Otra información complementaria, como por ejemplo: dirección de la unidad responsable,

datos divulgativos sobre los servicios gestionados de interés para el público, direcciones,

teléfonos, ubicación oficinas, personas de contacto, etc.

Las cartas de servicio en la Administración de Castilla la Mancha.

Los distintos proyectos iniciados por la Administración regional con la aprobación del primer plan

de modernización, tendrían su corolario con la aprobación de la Carta de los Derechos del

Ciudadano (aprobada por el decreto 30/1999, de 30 de marzo). Con este instrumento el gobierno

regional situaría al ciudadano en el centro de su atención y adquirió un compromiso público con

los ciudadanos castellano-manchegos destinado a garantizarles unos servicios públicos de

calidad, sobre la base de la cercanía, la eficacia y la transparencia.

La Carta de los Derechos de los Ciudadanos no es un catálogo de propósitos bienintencionados

sino que es un contrato social en el que se recogen y reconocen una serie de derechos

ciudadanos en su relación con la Administración regional, que suponen un mandato real para la

misma. Por otro lado, anima a todos los órganos administrativos y servicios públicos regionales a

elaborar su propia carta de servicio sectorial en las cuales se especifican informaciones relativas al

tipo de servicio, derechos del ciudadano en relación al mismo, estándares de calidad aplicados y

medidas de calidad mesurables. En definitiva, un instrumento vinculante para la administración y el

ciudadano relativo a qué servicios se prestan, cómo se prestan, con qué estándares de calidad y

cuáles son los canales para la participación ciudadana, quejas y sugerencias en relación al mismo.

Este proyecto ha conseguido objetivos importantes, especialmente en lo que se refiere a la

creación de cartas sectoriales. Ya son más de veintidós los servicios de la Administración regional

que han elaborado su propia carta de servicios. Sirvan como ejemplos la Biblioteca de Castilla-La

Mancha cuya carta de servicios está acreditada por la Asociación Española de Normalización y

Certificación (AENOR). El Archivo Regional cuya carta de servicios entró en vigor en 2008 y en la

que se recogen una serie de indicadores medibles que dan cuenta de en qué grado están

18

cumpliendo sus compromisos de calidad. La selección de personal en la Escuela de

Administración Regional que cuenta con su carta de servicio desde 2007 y en la que se establecen

una serie de compromisos y procedimientos destinados a facilitar la participación de los

ciudadanos en los procesos selectivos, o las Residencias para personas Mayores que también

cuentan con su propia carta de servicios.

4.3. Promoción de la Autoevaluación, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluación

EFQM.

Como se viene insistiendo la “Gestión de la Calidad” constituye una nueva orientación en el

funcionamiento de las organizaciones para impulsar su mejora y su progreso. A este fin se creó en

1988 la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, más conocida como European

Foundation for Quality Management (EFQM), con el fin de impulsar la mejora de la calidad en las

empresas europeas. En este tiempo la EFQM ha desarrollando actividades destinadas a la

promoción y difusión de modelos, herramientas y buenas prácticas organizativas, incluidas las

organizaciones públicas. Entre los mecanismos destinados a la búsqueda de la excelencia, esta

institución ha definido un modelo de evaluación que integra y hace operativos los componentes

esenciales de la Gestión de la Calidad, y permite disponer de una herramienta para la mejora

continua que, convenientemente adaptada, puede ser utilizada y aprovechada por cualquier

organización, incluida la Administración pública.

El Modelo Europeo adaptado al sector público es un instrumento de autoevaluación que se

caracteriza por lo siguiente:

- Asume una visión global de la gestión.

- Diagnostica las distintas dimensiones de las unidades administrativas.

- Identifica los puntos fuertes y débiles, perfilando áreas de mejora en cualquier nivel de la

organización.

Este modelo de autoevaluación de la calidad homologado a nivel europeo permite a los gestores

públicos:

- Disponer de criterios para la colaboración entre unidades.

- Disponer de datos para la comparación.

- Tener información relevante para el intercambio de experiencias y enriquecer el propio

funcionamiento.

19

4.4. Los Premios a la Excelencia y Calidad en los servicios públicos. Premios a la calidad de

los servicios en la Administración de Castilla-La Mancha.

En la Administración Española el Ministerio de Administraciones Públicas instituyó en los primeros

años noventa los Premios a las Mejores Prácticas y la Calidad en la Administración General del

Estado. Con estos premios se conseguía institucionalizar un reconocimiento público para aquella

organización que se distinguiera en la búsqueda de la calidad de sus servicios. Estos premios se

convocan desde entonces anualmente y la evaluación de las candidaturas se realiza con base en

el Modelo Europeo de Gestión de Calidad (EFQM).

Por su lado la Administración castellano-manchega, como ya ocurriera con los Planes de

Modernización y Desarrollo de la Calidad de los Servicios, impulsó a este mismo fin un Premio que

reconociera la Excelencia y las Buenas Prácticas de entre los servicios públicos prestados por la

administración regional. Fueron así creados los Premios a la Excelencia y la Calidad de los

Servicios Públicos que otorgó su primer galardón en 2003 a la Residencia de Mayores de Torrijos

por un proyecto sobre la gestión de la calidad de la propia Residencia. Estos premios ya van por

su cuarta edición y han conseguido consolidar una cultura de búsqueda de la excelencia en la

gestión pública y en los servicios. Estos galardones sirven al mismo tiempo como acicate para

otros proyectos, reconoce las buenas prácticas y trata de que éstas se generalicen y adopten por

otros servicios similares, desarrollándose de este modo una dinámica de benchmarking muy

interesante entre las distintas unidades que componen la administración regional.

5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIÓN Y AUTOEVALUACIÓN DE LA CALIDAD EFQM.

LAS NORMAS ISO 9000. GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL.

En 1982 se dio a conocer el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad “Modelo EFQM de

Autoevaluación” promoviéndose su utilización mediante la creación del Premio Europeo a la

Calidad, por convocatorias anuales. Desde entonces la Administración española lo ha adaptado a

la realidad administrativa española y fomentado su aplicación.

El Modelo Europeo se asienta sobre los siguientes principios fundamentales:

20

1) La importancia de las personas. Se parte de la base de que son éstas las que hacen

posible el éxito de las organizaciones y quiénes pueden aportar mejores soluciones.

2) Los funcionarios están en puestos de primera línea y representan la imagen de la

Administración, son quienes pueden obtener una información directa sobre las

“expectativas” razonables de los “usuarios” y su grado de satisfacción con los servicios.

3) La implicación del personal y la consideración de su importancia en todo proceso de

mejora otorga un componente humanista de alto valor a la gestión de la calidad.

4) La razón de ser de las organizaciones es ofertar productos, bienes y servicios esperados

por sus clientes. Por tanto la mejora sólo es posible se va precedida de un diagnóstico de

cuáles son las expectativas de los usuarios o clientes.

Para la EFQM el sector público reúne una serie de características que lo diferencian del

sector público como son las siguientes:

- Responde a estrategias y políticas que escapan a su control directo.

- Satisface a múltiples clientes que no necesariamente aceptan voluntariamente sus

servicios.

- El sector público se ve limitado en la elección de mercados o grupos de clientes.

- Aborda las necesidades del individuo estableciendo un equilibrio entre éstas y las de

la comunidad, las del usuario del servicio y las del que no lo utiliza, las de quien se

beneficia y las a quién no.

- Dar servicio dentro de un entorno político, equilibrando las necesidades políticas y los

requisitos del cliente.

En los diagnósticos llevados a cabo en los últimos años por la EFQM se concluye que el modelo

europeo de evaluación en lo que se refiere al sector público es aplicable respecto a estos cinco

agentes facilitadores mencionados, pero que es mucho más difícil su puesta en práctica en lo

referido a la búsqueda de la satisfacción del usuario, el impacto social y los resultados. En este

sentido el modelo EFQM se basa en la satisfacción de los clientes y empleados y el impacto en la

sociedad se consigue mediante un liderazgo que impulse la política y estrategia, la gestión de

personal, los recursos y los procesos hacia la consecución de la excelencia en los resultados.

El concepto de agentes facilitadores se refiere a aquellos criterios mediante los que se pretende

evaluar el modo en el que se han alcanzado los resultados. El término resultado incluye los

21

criterios respecto a los que la organización ha conseguido y está consiguiendo. Los criterios que

componen los agentes facilitadores son los siguientes:

- Liderazgo.

- Política y estrategia.

- Gestión de personal.

- Recursos.

- Procesos.

- Satisfacción del cliente.

- Satisfacción del personal.

- Impacto en la sociedad.

- Resultados.

Los procedimientos que propone la EFQM para evaluar un organismo público son los

siguientes:

- Presentación a premios a la calidad o simulación.

- La autoevaluación.

- Las matrices de mejora.

- Reuniones de trabajo.

- Implicación paritaria.

- Cuestionarios de autoevaluación.

El aseguramiento de la calidad y las normas ISO 9000. Gestión de la Calidad Total (TQM).

Normalizar, en el sentido que emplea esta palabra la Guía ISO/CEI 2-1906, es la actividad

encaminada a establecer, respecto a problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a

un uso común repetido, con el fin de conseguir un grado óptimo de orden en un contexto dado. La

normalización se extiende al sistema de calidad y consiste en la elaboración, la difusión y la

aplicación de normas. Las normas proporcionan reglas, procedimientos y directrices o

características específicas para ciertas actividades o resultados. Los códigos de buenas prácticas

son aquellos documentos que recomiendan prácticas o procedimientos durante todo el proceso de

producción de un producto o servicio.

En el contexto de la búsqueda de la excelencia por las organizaciones, la preocupación se centra

no sólo en la Promoción y Evaluación de la Calidad, sino también por su aseguramiento. Por ello

la International Standard Organization (ISO) redactó en su día unas normas que son seguidas hoy

22

día en la mayor parte de sus especificaciones por todos los países europeos, EEUU y Canadá.

Estas normas reciben la denominación de ISO 9000. Según las normas ISO cualquier

organización tiene que atender los siguientes objetivos y responsabilidades para buscar la

calidad:

a. Obtener, mantener y buscar la mejora continua de la calidad de sus productos y

servicios en relación a los requisitos de la calidad.

b. Debe mejorar la calidad para satisfacer las necesidades y demandas de los

clientes y usuarios teniendo en cuenta sus demandas.

c. Debe dar confianza a su dirección interna y los empleados de que estás son

importantes y de que se están siguiendo los requisitos de calidad.

d. Dar confianza a los clientes de que los requisitos de calidad esperados se están

cumpliendo en los productos y servicios.

e. Dar confianza de que se cumplen los requisitos del sistema de calidad.

De todo ello se desprende el objetivo que ISO desea que tengan sus normas a fin de conseguir los

siguientes propósitos:

- Tener directrices para la gestión de la calidad,

- Cláusulas de un contrato entre primeras y segundas partes,

- Aprobación o registro por segunda parte,

- Certificación o registro por tercera parte.

El modelo de diagnóstico o evaluación de las Normas ISO 900 difiere en algunos aspectos

de modelo de la EFQM, puesto que las conocidas normas 9000 lo que buscan es un

aseguramiento de la calidad mientras que la EFQM va mucha más allá tratando de orientar a las

organizaciones globalmente consideradas hacia la excelencia, la responsabilidad social y la

transparencia.

El modelo de organización excelente de la EFQM difiere del modelo de las normas ISO,

pudiéndose afirmar que lo contiene y perfecciona. Hasta el punto de que es posible establecer una

relación de jerarquía entre control de la calidad, aseguramiento de la calidad y gestión de la

calidad total. La Gestión de la Calidad Total contiene el aseguramiento de la calidad, ya definido, y

consiste en todas las acciones planificadas y sistemáticas necesarias para proporcionar la

suficiente confianza de que un producto o servicio cumple las exigencias de calidad. El

23

aseguramiento hace referencia a los procesos o reglas mediante las que la organización efectúa

sus actividades y a la comprobación de que las mismas se llevan a cabo de acuerdo con lo más

generalmente aceptado y señalado en la norma como buena práctica. El aseguramiento de calidad

se convierte un poco más que una forma ampliada y refinada de la inspección de calidad con las

especificaciones ampliadas a normas de organización.

La Gestión de la Calidad Total se orienta a la mejora continua siendo un proceso que nunca

se completa, es posible asegurar la calidad comprobando que se cumplen las normas, pero no es

posible llegar a la excelencia que se concibe como un límite al que la organización puede

acercarse pero que siempre es difícil de alcanzar.