DOCTRINA 107

ADMINISTRACIÓN DE DERECHOS DE AGUAEXPERIENCIAS, ASUNTOS RELEVANTES Y

LINEAMIENTOS. MÉXICO* **(ANEXO 2)

MARIO CANTÚ Y HÉCTOR GARDUÑO

* El presente texto es el segundo anexo de la obra Administración de derechos de agua, experiencias, asuntos relevantes ylineamientos de Héctor Garduño con los aportes de Mario Cantú-Suárez, Pablo Jaeger, José Reta y Ana María Vidal, para elServicio del Derecho para el Desarrollo, Oficina Jurídica de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y laAlimentación (FAO), Roma, 2003.

** Este texto fue publicado originalmente en la obra Administración de derechos de agua, experiencias, asuntos relevantes ylineamientos, cuyos derechos de autor detenta la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación(FAO). La FAO autoriza su reproducción para fines educativos. Administración de derechos de agua, experiencias, asuntosrelevantes y lineamientos de Héctor Garduño con los aportes de Mario Cantú-Suárez, Pablo Jaeger, José Reta y Ana María Vidal,para el Servicio del Derecho para el Desarrollo, Oficina Jurídica de la Organización de las Naciones Unidas para la Agriculturay la Alimentación (FAO), Estudio legislativo 81, Roma, 2003. Disponible en <http://www.fao.org/DOCREP/006/Y5062S/Y5062S00.HTM> ISSN 1020-4377.

Las autoridades de administración delagua enfrentan el reto de compatibilizarel crecimiento de la actividad económicay de la población con la oferta del recursoen el marco de un desarrollo sustentable.Esta labor es muy importante si seconsideran los crecientes problemas quedeterioran el recurso: escasez del agua,contaminación de fuentes deabastecimiento, mayores demandaspara usos diversos y el surgimiento dedistintos actores enfrentados en conflictospor un mayor control y acceso al recurso.El propósito de este capítulo es compartirlas experiencias exitosas y las dificultadesa las que se ha enfrentado laadministración del agua en México, quepueden ser de utilidad para otros países.

Los autores de este capítulo hanenfrentado los retos anteriores endiferentes épocas. Mario Cantú fueSubdirector General de Administración delAgua de la Comisión Nacional del Aguade febrero de 2001 a julio de 2003 yHéctor Garduño ocupó ese mismo cargode abril de 1993 a febrero de 1997. Elrelato de este caso cubre una década,abarcando dos asuntos fundamentales:por una parte la regularización de losderechos de agua en toda la RepúblicaMexicana atendiendo el mandato de laLey de Aguas Nacionales que entró envigor en diciembre de 1992, y por otra laconsolidación del sistema deadministración de derechos de agua y elreforzamiento de las acciones para hacercumplir la Ley. Mayores detalles sobreantecedentes históricos y el proceso deregularización pueden leerse en laprimera versión de este capítulo(Garduño 2001).

NOTA DEL EDITOR: Cuando se preparóeste trabajo se encontraba en vigor laLey de Aguas Nacionales promulgada

en diciembre de 1992. Con fecha 24 deabril de 2003, como cámara de origen,la Cámara de Senadores aprobómodificaciones a la LAN, y la Cámara deDiputados las aprobó el día 29 del mismomes. A la fecha en que se preparó estedocumento la Ley modificada aún nohabía sido publicada y en consecuenciano había entrado en vigor; por lo tanto,no se incluye un análisis de lasconsecuencias de dichas modificaciones

Siglas

CFE Comisión Federal de Electricidad

CNA Comisión Nacional del Agua

COTAS Comité Técnico de Aguas Subterráneas

DBO Demanda Bioquímica de Oxígeno

ECOL Ecológica

EMA Entidad Mexicana de Acreditamiento

FAO Organización de las Naciones Unidas parala Agricultura y la Alimentación

LAN Ley de Aguas Nacionales

LFD Ley Federal de Derechos

NOM Norma Oficial Mexicana

OOAPASOrganismo Operador de Agua Potable,

Alcantarillado y Saneamiento

OyM Operación y Mantenimiento

PIB Producto Interno Bruto

REPDA Registro Público de Derechos de Agua

SEMARNATSecretaría de Medio Ambiente

y Recursos Naturales

SGAASubdirección General deAdministración del Agua

SST Sólidos Suspendidos Totales

en la administración de derechos deagua en México.

A. DISPONIBILIDAD Y USOS DELAGUA

2.1 México presenta un marcadocontraste territorial de escasez yabundancia de agua (Figura 2.1),

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Figura 2.2 - Precipitación Media

Fuente: CNA 2001

ya que más de dos terceras partesde su territorio son áridas osemiáridas, principalmente en elnorte y el centro, donde sólo ocurreel 28 por ciento del escurrimiento,mientras que el 72 por cientorestante se origina en el sureste delpaís. Tiene una población deaproximadamente 100 millones dehabitantes, de los cuales casi 20millones se concentran en la ZonaMetropolitana de la Ciudad deMéxico. La disponibilidad percapita promedio de agua es deunos 5,000 m3/año, cifra quesupera por mucho la normainternacional de escasez de 1,000m3. Sin embargo, los grandesdemandantes del agua seencuentran ubicados en el norte ycentro del país, donde el recursoes escaso, pero se concentrael 77 por ciento de la poblacióny se genera el 84 por cientodel Producto Interno Bruto(PIB). En estas regiones sedesarrollan importantes actividadeseconómicas como la industria,el comercio y la exportación debienes y servicios. Por su parte, enel sureste en donde existe agua enabundancia, vive sólo el 23 porciento de la población nacional yse genera apenas el 16 por cientodel PIB. A la variabilidad espacial

Fuente: CNA 2001

Figura 2.1 - Contraste entre el Desarrollo y la disponibilidad de Agua

de la disponibilidad se suma latemporal ya que, como seobserva en la Figura 2.2, el 67 por

ciento de la precipitación ocurredurante los meses de junio aseptiembre.

DOCTRINA 109

2.2 El número de conflictos por eluso del agua superficial en laszonas áridas y semiáridas del paísha ido en aumento Lo mismosucede con el agua subterránea,cuya importancia resulta evidente

si se considera que abastece al 70por ciento de la población, latercera parte de la superficie bajoriego y el 50 por ciento de laindustria. La fragilidad de esterecurso se pone de manifiesto por

el hecho de que, de los 650acuíferos identificados en el país,102 están sobrexplotados (Figura2.3), es decir que durante muchosaños se han extraído volúmenesmayores a la recarga natural.

2.3 Si se considera que transportaragua a grandes distancias essumamente costoso, en la prácticano es económicamente factibleaminorar la asimetría existenteentre la oferta y la demanda delrecurso en el norte y centrodel país, lo que origina laexistencia de mercados de agualocalizados regionalmente. Deesta manera, los problemas deagua en una cuenca tienen queser resueltos en su ámbitogeográfico. El primer paso paraabordar tales problemas esconocer quién usa cuánta agua yen dónde; el segundo que losusuarios tengan seguridadjurídica en cuanto a los caudales

que pueden utilizar. En la tabla 2.1se muestran las extraccionesanuales para los usos consuntivosdel agua, que sumadas a laextracción para generaciónhidroeléctrica da un total de 238km3/año, equivalentes a a lamitad de la disponibil idadmedia anual de 472 km3/año. En1992 se estimaba que habíaaproximadamente 300,000usuarios. Sin embargo, previo aeste año apenas se habían emitido2,000 títulos concesión. La Leyde Aguas Nacionales (LAN),aprobada por el Congreso endiciembre de 1992, ordenóregularizar la situación detodos los usuarios en un plazo de

un año; mientras que sureglamento (expedido 13 mesesdespués) otorgó dos añosadicionales para ciertos tipos deusos.

A la fecha se han expedidoaproximadamente 330,000 títulosde concesión de aguas nacionalesde los cuales el 47 por cientocorresponde al uso agropecuario,el 36 por ciento al uso públicourbano, el 1.3 por ciento al usoindustrial, y el 9.5 por ciento a usosmúltiples.

2.4 La situación de escasez enmuchas regiones del país se agravapor la contaminación del agua y

Figura 2.3 - Acuíferos Sobrexplotados

Fuente: CNA 2001

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Tabla 2.1 - Usos Consuntivos del Agua en México Estimados para 2002

USOOrigen Extracción

Porcentaje de la extraccióntotalSuperficial

(km3/año)Subterráneo

(km3/año) (km3/año)

Agrícola* 37.0 19.2 56.2 77.8

Público 2.6 5.7 8.3 11.5

Industrial** 2.5 3.6 6.1 8.5

Pecuario 1.6 0.0 1.6 2.2

TOTAL 43.7 28.5 72.2 100.00

Además se extraen 165.8 km3/año para generación hidroeléctrica y se evaporan 9 km3/año en las principalespresas y lagos del país.* El volumen de extracción de agua para Distritos de Riego en el ciclo 1999-2000 fue de 27.8 km3.

** Incluye industria autoabastecida, industria conectada a la red y termoeléctricas, excepto las que se enfrían conagua de mar.Fuente: Compendio Básico del Agua en México, 2002.

Figura 2.4 - Calidad de las Aguas Superficiales

en zonas de aparente abundanciala disponibilidad efectiva se reducepor la misma razón. Una de lasprincipales causas de talcontaminación es el gran número

de efluentes sin tratamientoprovenientes de descargas deaguas residuales municipales, y deindustrias, de comercios y deservicios. Por ejemplo, como se

muestra en la Figura 2.4, si bienmás de la mitad del aguasuperficial está poco contaminada,cerca de la quinta parte no es aptapara el consumo humano.

DOCTRINA 111

B. ASPECTOS JURÍDICOS EINSTITUCIONALES

i. Fundamentos legales del sistemade administración de derechos deagua

2.5 Antes de la conquista españolade 1521, la relación de los pueblosmexicanos con el agua era tantoreligiosa como práctica. El hechode que hubiera varias deidades delagua hace creer que el agua eraconsiderada un recurso público, yno un artículo que se podía poseerde manera privada. Además, las

realidades prácticas hicieronnecesario establecer normas paradefinir quién podía usar agua,cómo resolver conflictos entreusuarios de agua y cómo enfrentarlas inundaciones. Después de laconquista, durante 300 años elagua perteneció al Rey, y se requeríade una cédula real para poderutilizarla. Estos derechos pasaronal Estado con la independencia de1821. La Constitución actual datade 1917, tras la revolución de1910. Reconoce a la nación comopropietaria de toda el agua dentrode su territorio, con pocas

excepciones, y autoriza algobierno a administrar estosrecursos y a otorgar concesionespara usar el agua. El Cuadro 2.1resal ta las caracter ís t icasprincipales del Art ículo 27relacionadas con laadministración de los derechosde agua. Conforme al Artículo115, los gobiernos municipales,con apoyo de los gobiernosfederal y estatal son losresponsables de los servicios deagua potable, drenaje,alcantaril lado, tratamiento ydisposición de aguas residuales.

2.6 Por su parte, la LAN estipulalas facultades del Ejecutivo Federalen materia de administración deaguas nacionales y precisa losinstrumentos normativos de quedispone la Comisión Nacional delAgua (CNA) para formular, poneren práct ica y evaluar laplaneación hidráulica del país,administrar y custodiar las aguasnacionales, expedir títulos deconces ión1 y permisos dedescarga de aguas residuales,así como sus prórrogas ytransmisiones, y proyectos dereglamentos de cuencas. La LAN

también define a la CNA como porcientola autoridad federal única enmateria de agua del país porciento. En un principio,permaneció adscrita a la Secretaríade Agricultura y RecursosHidráulicos, pero en 1995 fuetransferida a la nueva Secretaría delMedio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca.

2.7 El consenso internacional deque por ciento la administracióndel agua debe basarse en unacombinación equilibrada deinstrumentos económicos, de

orden y control, regulatorios yparticipativos por ciento se reflejaclaramente en las leyes queconstituyen la legislación mexicanade aguas. Esta legislación estáconstituida principalmente por laLAN y las partes de la Ley Federalde Derechos (LFD)2 relacionadascon el agua, en donde seestablece el pago por uso deaguas nacionales, así como porel uso o aprovechamiento debienes del dominio público de lanación como cuerpos receptoresde descargas de aguasresiduales3. Ver Figura 2.5

1 La LAN distingue entre los permisos para usar agua a las concesiones que se otorgan a las personas y organismos particulares,y las asignaciones, que se otorgan a las entidades de la administración pública. En este trabajo ambas se denominanconcesiones.

2 En el caso de México, al impuesto que se paga por el uso de un bien de propiedad nacional, como es el agua, se le denominapor cientoderecho por ciento. Para evitar confusiones con el nombre genérico de por cientoderechos de agua por cientoutilizado en este libro, en este capítulo llamaremos por cientocargos por ciento a los pagos que ordena la LFD.

3 En adelante se denominará como pago por descarga de aguas residuales.

La Nación ha tenido y tiene el derecho de transferir el dominio de la tierra y del agua con el fin deconstituir la propiedad privada;

Toda el agua superficial y subterránea, excepto aquella que fluye por una única propiedad o yace bajo lamisma, pertenece a la Nación;

La única forma legal de usar aguas nacionales es por medio de una concesión otorgada por el EjecutivoFederal;

El dominio de la Nación sobre el agua es inalienable e imprescriptible; El Ejecutivo Federal tiene la facultad de establecer y suprimir vedas para el uso de aguas nacionales; Todas las concesiones de agua otorgadas entre 1876 y 1917 que violaron los derechos de

las comunidades quedan anu ladas e invalidadas; y Todos los contratos estipulados entre 1876 y 1917 que monopolizaban el agua serán sujetos a revisión.

Cuadro 2.1 - Principales Disposiciones del Artículo 27 de la Constitución de la República MexicanaRelacionadas con la Administración de los Derechos de Agua

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2.8 La LFD clasifica en nueve zonasde disponibilidad a cada uno delos municipios del país en funciónde la escasez o abundancia delrecurso hídrico y establece tarifasdiferentes para el derecho por usode aguas nacionales con valoresmayores para las zonas de mayorescasez. En la Tabla 2.2 semuestran los valores para 2002 dela tarifa general que se aplica aindustrias, comercios y servicios. Alos organismos operadores deagua potable, alcantarillado ysaneamiento (OOAPAS) se lesotorga una tarifa menor y a losusuarios de riego se les exenta delpago de cargos, hasta por elvolumen de agua concesionado.

Tabla 2.2 - Tarifas por el Uso de Aguas Nacionales

Zona de disponibil idadVigencia 1er. Semestre 2002

Pesos/m3

MAYOR ESCASEZ

1 $13.3885

2 $10.7105

3 $8.9253

4 $7.3636

5 $5.8014

6 $5.2431

7 $3.9466

8 $1.4023

MAYOR ABUNDANCIA

9 $1.0509

Tipo de cambio al primer semestre: Peso mexicano = 0.11 $ EE.UUFuente: Ley Federal de Derechos 2002

Figura 2.5 - Instrumentos para la Administración del Agua

DOCTRINA 113

2.9 El cobro por descarga de aguasresiduales se hace por tipo decontaminante y en función de quétanto se rebasan los límites máximospermisibles establecidos en laNorma Oficial Mexicana NOM-001-ECOL-1996 (Cuadro 2.2).Conforme a esta norma, losusuarios sólo tienen que cumplircon los valores límite establecidospara los contaminantes queproducen. La norma tiene encuenta tanto el uso del cuerporeceptor como su vulnerabilidad.Incorpora una política de procedergradualmente, afirmando que loscontaminadores principales debíancumplir en el año 2000, losintermedios en el 2005 y los

menores en el 2010. Sin embargo,las plantas de tratamiento queexistían cuando se publicó la normadebían seguir operando deacuerdo con sus permisosoriginales de descarga o con lasnormas nuevas, dependiendo dela voluntad del usuario. En casode que la calidad de la descargasuperara la nueva norma, elusuario podía solicitar que seaplicara un descuento a los cargospor extracción de aguasnacionales. Los usuarios cuyoscontaminantes excedieran losvalores límite marcados paracualquiera de los parámetros de lanueva norma tenían que presentar,un año después de que se adoptó

la norma, un programa de diseñoy construcción para mejorar lacalidad de sus aguas residuales.El resto de los usuarios debíapresentar un programa similarvarios años antes de su fecha decumplimiento (por ejemplo, segúnel esquema anterior, una ciudad ouna industria mediana tenía quepresentar su programa paradiciembre de 2000 y comenzar acumplir la norma para enero de2005). Aquellos usuarios quepresentaran sus programas atiempo quedarían exentos de pagarcargos por descarga durante elperiodo de construcción siavanzaban de acuerdo con susprogramas.

2.10 Los instrumentos económicosse refieren a la obligación del pagode los cargos previstos en la LFD,independientemente de que elusuario cuente o no con surespectiva concesión, y laposibilidad de transferir derechosde agua bajo las siguientesreglas:

los usuarios son libres detransferir sus derechos dentro delos distritos de riego, sinintervención alguna de laComisión;

cuando sólo cambia el usuarioy no se modifiquen lascaracterísticas del título deconcesión, los usuarios también

están en libertad de transferir susderechos, aunque todas lastransacciones deben registrarse;

en las áreas designadas por laComisión, registrando lastransacciones correspondientes;

todas las demástransacciones están sujetas aaprobación con el fin deproteger al ambiente y aterceros.

2.11 Los instrumentos de orden ycontrol de la LAN incluyen lainspección y medición paraverificar que los usuarios cumplancon los términos y condiciones desus concesiones y permisos dedescarga, así como las sanciones

en caso de incumplimiento. Losinstrumentos regulatorios serefieren principalmente alotorgamiento de concesiones ypermisos de descarga, por plazosque pueden ir de 5 a 50 años.Adicionalmente, se cuenta con elREPDA, el cual tiene como objetivo“Proporcionar seguridad jurídica alos usuarios de aguas nacionalesy bienes inherentes, a través delregistro oportuno y confiable de lostítulos de concesión, asignación ypermisos así como lasmodificaciones que se efectúen enlas características de los mismos“.Finalmente los instrumentosparticipativos prevén laorganización de los usuarios -por

Cuadro 2.2 - Norma de Descarga de Aguas Residuales Expedida en 1996

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Figura 2.6 - Gerencias Regionales y Entidades Federativas

ejemplo para distribuir el agua enun módulo de riego y operar ymantener la infraestructura- y elestablecimiento de consejos decuenca para conciliar losintereses de los gobiernos federal,estatales y municipales con los delos usuarios y otros gruposinteresados.

ii. Estructura organizativa actual

2.12 Para cumplir con su misiónde compatibilizar el bienestarsocial y el crecimiento económicoy poblacional con la oferta delrecurso en un marco desustentabilidad, la CNA opera conla siguiente estructura en la ciudadde México:

Dirección General

9 Subdirecciones GeneralesAdministraciónAdministración del AguaInfraestructura

HidroagrícolaProgramaciónInfraestructura HidráulicaUrbanaTécnicaJurídicaProgramas Rurales yParticipación SocialGerencias Regionales

5 UnidadesRevisión y LiquidaciónFiscalComunicación SocialAgua Potable ySaneamientoAsuntos FronterizosServicio MeteorológicoNacional

3 CoordinacionesEvaluaciónAtención a OrganismosFiscalizadoresProyectos Especiales

La Subdirección General deAdministración del Agua (SGAA)cuenta con las siguientes gerenciascentrales,

Servicios a UsuariosRecaudaciónRegistro Público deDerechos de Agua(REPDA)Normatividad de AguasNacionalesInspección y Medición

Además de una subgerenciaregional en cada una de lasgerencias regionales y unaventanilla de atención a usuariosen cada uno de las 32 entidadesfederativas4 en donde no estáubicada alguna GerenciaRegional. El personal a cargo dela administración de del agua,incluyendo los ámbitos central,regional y estatal, consiste en 1,751personas. Sin embargo, no todo elpersonal tiene el perfil adecuado.En efecto, la CNA ha pasado deser una institución encargadaprincipalmente de la planificacióny la ejecución, operación ymantenimiento de obrashidráulicas, a un ente regulador yadministrador del recurso, en elmarco de un desarrollo sustentable.

Consecuentemente, hace faltapersonal con el perfil adecuadopara llevar a cabo las actividadesen materia de administración delagua, en particular abogadosespecializados en derecho deaguas y fiscal para asuntos tanrelevantes como la interpretacióncorrecta de la LAN y la LFD conobjeto de fundamentar conforme aderecho las decisiones técnicas yatender los procedimientosadministrativos que se derivan delas visitas de inspección. Se havenido realizando un importanteesfuerzo para remediar estasituación, pero todavía falta muchopor hacer.

2.13 La distribución geográfica dela institución responde a losdistintos límites municipales ehidrológicos, de tal modo que anivel regional existen 13 Gerenciasconstituidas por cuencashidrológicas, mismas que puedenincluir municipios de diferentesentidades federativas. Asimismo,una o más gerencias regionalespueden tener ámbitos decompetencia en un mismoestado. En la Figura 2.6 seilustran los límites de las gerenciasregionales superpuestos conlas fronteras políticas del país.

4 En México hay 31 estados y un Distrito Federal (ciudad de México) en donde se encuentra la capital de la República.

DOCTRINA 115

iii. Procedimiento para laadministración de derechos deagua

2.14 En el procedimiento generalintervienen varios actores: elsolicitante, el usuario, diversosgrupos interesados (en inglésstakeholders), la CNA y el PoderJudicial. La Figura 2.7 muestra lasinterrelaciones entre ellos.

El proceso inicia cuando unapersona solicita unaconcesión de extracción o unpermiso de descarga de aguasresiduales5. Por lo general, sepresenta la solicitud con lainformación y los documentosrequeridos en una de lasagencias estatales de la CNA.Dependiendo del volumen deextracción requerido y de larelativa escasez de agua, el

gerente estatal decide oprepara una opinión y latransmite, ya sea al gerenteregional correspondiente o alas oficinas centrales. Si no haysuficiente agua, la solicitud esdenegada. Si es aprobada, seemite el título correspondiente,se registra en el REPDA y seentrega al solicitante.

Todos los documentosrelevantes, sin importar si ladecisión resultó favorableo no, deben integrarseapropiadamente en elexpediente y salvaguardarsepara su consulta futura. Elproceso implica varias etapasy la participación de diferentesoficinas, y es necesario llevarcuenta del tiempo porque laComisión tiene que responderen un plazo máximo de 90

días laborales después de lafecha en la que el solicitantehaya entregado todos losdocumentos requeridos. Untítulo es la prueba legal de losderechos de agua de unusuario, por lo que se debemantener su registro en elREPDA, así como cualquiercambio de la situación, comola fecha de caducidad u otroscambios debidos a latransferencia de derechos.

Los usuarios deben acatar lostérminos y condiciones de sustítulos de concesión y de lospermisos de descargade aguas residuales, asícomo hacer declaracionestrimestrales de los cargospagados de acuerdo con elvolumen extraído y la cargacontaminante de la descargade aguas residuales. Llenanformularios de pago y paganen bancos designados. Elmonitoreo lo lleva a cabo laCNA en forma de muestreo,para verificar si los usuariosestán cumpliendo con lostérminos y condiciones de sustítulos y permisos y si hanpagado la cantidad correcta.Se llevan registros conpropósitos estadíst icos ylegales. La CNA tiene lafacultad de sancionar a losusuarios que no cumplan y alos usuarios ilegales quedetecte.

Si el usuario está en desacuerdo,ya sea con la decisión sobresu solicitud o con lassanciones impuestas por laCNA, puede interponer unrecurso de apelación ante laCNA misma o los tribunales.La ley exige un seguimientocercano de cada recurso deapelación.

5 Para efectos ilustrativos sólo se describe el procedimiento relacionado con la concesión para usar agua.

Figura 2.7 - Diagrama del Procedimiento de Administración de Derechos de Agua

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C. REGULARIZACIÓN Y COBRO

i. Regularización de los usos de aguaexistentes

2.15 Como se mencionóanteriormente, se estimaba quepara 1992 había unos 300,000usuarios de agua pero sólo sehabían emitido 2,000 concesionesentre 1917 y 1992, principalmenteporque durante décadas lafacultad de otorgar derechos deagua era exclusiva del Presidentede México. La LAN de 1992contemplaba que durante 1994deberían inscribirse en el REPDAlos permisos precarios, permisos oautorizaciones provisionalesexpedidos por la autoridadcompetente, los cuales daríanderechos a sus titulares paraexplotar o usar aguas nacionalespor un periodo que no podríaexceder a 10 años. Además,solamente otorgaba un año paraque todos los usuarios deagua existentes obtuvieran unaconcesión y se registraran-concretamente, para diciembre de1993. El Reglamento establecía quepara ciertos usuarios dicho periodopodía extenderse por dos años más-concretamente, para diciembre de1995. Esto significa que los límitestemporales eran muy estrictos, perola LAN investía al Director Generalde la CNA con la autoridad paraotorgar concesiones y contemplabala delegación de ciertas funciones.Desde 1993, incluso antes de quese emitiera el Reglamento, se habíadelegado la autoridad para otorgarconcesiones y permisos dedescarga de aguas residuales alSubdirector General deAdministración del Agua, así comoa los gerentes regionales yestatales. También, con el fin deaumentar la apropiación del nuevoenfoque y apresurar el proceso deregistro, se entrenó personalinmediatamente después de que laley fue adoptada.

2.16 De 1993 a mediados de1995, el avance en laregularización fue lento, porque losrequisitos legales y reglamentarioseran difíciles de acatar, ya que laComisión Nacional del Agua notenía suficiente capacidad paraatender la regularización dentrodel periodo de transición quecontemplaban la ley y sureglamento. Por ello, se considerónecesario simplificar los requisitospara obtener y registrar los títulosde concesión y los permisos dedescarga de aguas residuales.Adicionalmente, fue necesarioemitir varios DecretosPresidenciales sucesivamente de1995 hasta 2002, otorgandofacilidades administrativas y fiscales(exención de cargos no pagados)para que los usuarios queestuviesen usando aguasnacionales antes de la fecha deemisión de los primeros Decretos,obtuviesen su concesión de uso ypermiso de descarga y losregistraran en el REPDA.

2.17 La Ley de Aguas Nacionalescontempla que las concesionestengan una duración de 5 a 50años. Sin embargo, los DecretosPresidenciales establecieron que

todos los usuarios que ingresaronsu solicitud obtendrían unaconcesión de diez años. Elrazonamiento fue que en unperiodo de diez años mejoraríanlos conocimientos sobre ladisponibilidad del agua y su uso yde esa manera, cuando losusuarios solicitaran la renovaciónde sus concesiones, se podríantomar decisiones más informadas.También se supuso que en eselapso se consolidarían los consejosde cuenca, lo cual haría factibleque, mediante procesosparticipativos, los usuariosaccedieran a que sus títulos deconcesión se renovaran porvolúmenes inferiores para lograr elequilibrio hidrológico en cuencasy acuíferos. En 1993 se lanzó unavigorosa campaña de información.Más adelante, la campaña seintensificó y también se llevaron acabo cientos de reuniones en todoel país con el fin de inducir a losusuarios de agua a regularizar susituación administrativa y fiscalingresando su solicitud paraobtener los beneficios de losDecretos.

2.18 Como resultado de lasimplificación de procedimientos,

Figura 2.8 - Miles de Títulos de Concesión Acumulados para el Usode Aguas Nacionales Registrados en el REPDA de 1992 a 2003

DOCTRINA 117

de los Decretos Presidenciales y dela campaña de comunicación,para diciembre de 1997 cerca de200,000 usuarios habíanpresentado su solicitud y haciadiciembre de 2000 se habían

Año Medidas clave legislativas y administrativas

1992 Diciembre: Promulgación de la LAN

1993Octubre: El Director General de la CNA delega el otorgamiento de

títulos y se inicia una vigorosa campaña de comunicación

1994Enero: El Presidente de México emite el Reglamento de la LAN

Agosto: El Director General de la CNA simplifica los procedimientos

1995 Octubre: El Presidente de México emite el primer juego deDecretos de regularización

1996Octubre: El Presidente de México emite el segundo juego de

Decretos de regularización

2001Diciembre: El Presidente de México emite Decretos específicos para

Organismos Operadores de Agua potable y Saneamiento

2002Diciembre: El Presidente de México emite unDecreto específico para usuarios agrícolas

se estaría usando más aguade lo prudente.

Numerosos usuarios declararonvolúmenes mayores a losefectivamente usados.Algunos de estos usuarios,posteriormente han transmitidoen forma parcial losexcedentes de agua noutilizados, propiciando unapresión sobre la demanda yprovocando una mayorexplotación del recurso, locual ocasiona daños a losdemás usuarios y al ambiente-especialmente en acuíferossobrexplotados.

Parte de la información en elREPDA es de dudosaconfiabilidad. A causa de lagran velocidad que seimprimió al proceso deregularización, existe unnúmero importante de títuloscon diversos tipos de erroresu omisiones.

2.20 Adicionalmente, existenusuarios con título de concesión

para uso agrícola que emplean elrecurso para fines distintos,incurriendo en delitos fiscales y endesviaciones del subsidio, yaque no solamente gozanindebidamente de la exención delpago del derecho, sino del subsidioque se otorga a los usuariosagrícolas en la tarifa eléctrica.Consecuentemente, deterioran larecaudación de la CNA y por endeel financiamiento de los programasinstitucionales.

2.21 Con objeto de solventar lasfallas en que se incurrió en elproceso de regularización yasegurar que los usuarios utilizanel agua conforme a sus títulos deconcesión, la CNA realiza visitasde inspección, que son la principalherramienta con la que cuenta laadministración del agua, paraconformar un padrón confiable deusuarios. Estas visitas tienen porobjeto validar en campo lainformación contenida en los títulosde concesión así como verificar elcumplimiento de las obligacionesestablecidas en la Ley de AguasNacionales y demás disposiciones

otorgado y registrado unos320,000 títulos de concesión deaguas nacionales. La última cifrade títulos registrados es de cercade 330,000 títulos de concesión.En la figura 2.8 se presenta la

evolución del número de títulos deconcesión de aguas nacionales enel periodo 1992-2003 en relacióncon las medidas clave legislativasy de administración del agua quese fueron tomando.

2.19 Se logró la meta de regularizarprácticamente a la totalidad deusuarios de aguas nacionales, peroel proceso demoró 10 años enlugar del año previsto por la LANy los dos años adicionalesestablecidos en su reglamento.Además, dado que en los Decretosse estableció que los volúmenes aconcesionar fueran los quelos usuarios declarasen a laautoridad bajo protesta de decirverdad, ocurrieron los siguientestropiezos:

En numerosos acuíferos ycuencas los volúmenesconcesionados exceden a ladisponibilidad de agua. En sumomento se razonó que,dado que era imposibleinspeccionar todo el territorionacional para detectarusuarios ilegales, era preferibleinvitarlos a regularizarse ytener una información muyvaliosa para la gestión de losrecursos hídricos y que si nose hubiera hecho de esamanera, de cualquier formaen los acuíferos y las cuencas

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Tabla 2.3 - Fechas de Cumplimiento de laNOM-001-SEMARNAT-1996

A partir deCarga Contaminante (toneladas/día)

DBO5 Sólidos Suspendidos Totales

1 enero 2000 mayor de 3.0 mayor de 3.0

1 enero 2005 de 1.2 a 3.0 de 1.2 a 3.0

1 enero 2010 menor de 1.2 menor de 1.2

iii. Cobro de cargos por uso y descarga

2.23 Uno de los instrumentoseconómicos más importantespara la administración del aguaes el cobro de cargos porconcepto de uso de agua. En1989, cuando la CNA fueestablecida, tal cobro seintrodujo por primera vez en

reglamentarias aplicables. Elprograma de visitas de inspecciónha dado prioridad a verificar a losusuarios que aprovechan agua deacuíferos sobrexplotados y cuencassobre-concesionadas.

ii. Regularización de las descargasde aguas residuales existentes

2.22 Con el objeto de corroborarque los usuarios de descargas deaguas residuales en cuerposreceptores de propiedad de la

nación, cumplieran con lanormatividad en las fechasestipuladas (Tabla 2.3), seestableció el programa para elcumplimiento de la NOM-001-SEMARNAT-1996. La estrategia delprograma ha sido realizar visitasde verificación a los usuarios queestaban obligados a cumplir conla NOM a partir del 1 de enero de2000, en donde se toman muestrasde las descargas y se analizan enlaboratorios acreditados porEMA (Entidad Mexicana de

Acreditamiento). Durante elperiodo 2000-2001 se visitarona 226 usuarios industriales,comerciales y de servicios delos que deben cumplir la NOM-001-SEMARNAT-1996 a partir del1 de enero de 2000. Se detectó que168 usuarios no cumplían laNOM (Figura 2.9), por lo quese estableció un programade seguimiento tomando encuenta las condiciones específicasde cada industria (ver párrafos1.31 -1.33).

México, con un doble propósito:(a) mejorar la eficiencia en el usodel agua, promover un cambiogradual hacia usos más rentableseconómicamente y disuadir lacontaminación, y (b) obtenerfondos para la gestión y eldesarrol lo de los recursoshídricos. La Figura 2.10 muestralos ingresos por el cobro de

cargos por concepto de uso deagua de 1989 a 2002 en pesosmexicanos. Obsérvese elincremento anual consistente(inclusive en términos reales)hasta 1993, y cómo empezó adescender en 1994 a causa deuna crisis económica nacional yno ha podido recuperar el nivelrécord de 1993.

Figura 2.9 - Usuarios por t ipo de industria que no cumplieroncon la NOM-001-SEMARNAT-1996

DOCTRINA 119

2.24 Los ingresos por concepto deaprovechamiento de lasaguas nacionales provienenprincipalmente de los pagos queefectúa la industria y la generaciónde energía eléctrica; larecaudación a los OOAPAS es muyinferior y el riego estabacompletamente exento de esteimpuesto hasta antes de lasmodificaciones recientes a la LFD(párrafo 2.36). Tradicionalmente,los subsidios de agua en Méxicohan sido usados para lograrobjetivos sociopolíticos específicosde seguridad alimentaria, aguapotable, y aumento de los ingresosy mejoramiento de la salud de laspoblaciones rurales de bajosrecursos. Aunque esto en sí esloable, la eficiencia total del usode agua en el país como untodo necesita racionalizarse,particularmente en lo que respectaal uso agrícola. El ideal económicosería eliminar los subsidioscruzados; sin embargo, la CNAnecesita el dinero que recibe de laindustria. Además, la mayoría delos servicios de agua potablemunicipales tienen problemasfinancieros y los agricultores tienenun estatus social y político alto. Aun

así, los subsidios cruzados se estáneliminando, aunque muylentamente.

2.25 Uno de los beneficiosasociados con la aplicación delcobro del agua es que hafomentado el ahorro de agua enla industria y una distribucióngeográfica más racional de lasactividades que requieren de agua.También la amenaza de multar alos contaminadores que nocumplan con las normas dedescarga de aguas residuales hamotivado la construcción denumerosas plantas de tratamiento.Además hay un incentivo adicionalen la construcción de plantas detratamiento, y es que las industriasy los municipios que lo hacenquedan exentos de pagar loscargos de descarga de aguasresiduales durante el periodo deconstrucción.

iv. Sistema de información

2.26 Se ha desarrollado unametodología para estructurar yvincular las diversas bases de datosque apoyan las labores deadministración del agua y con

apoyo en empresas especializadasse llevan a cabo mejoras continuas.Una de los beneficios de estasacciones es la obtención de un soloPadrón de Usuarios integrado, aefecto de dar cumplimiento a loestablecido en la Ley de AguasNacionales y su Reglamento, conel propósito de mejorar y dar mayortransparencia al registro y controlde la recaudación a través delSistema Red Agua y el REPDA. Lacomparación de ambas bases dedatos permite identificar a losusuarios que presentanirregularidades en el cumplimientode sus obligaciones fiscales. Porejemplo, en el año 2002 sedetectaron a 8,696 usuariosomisos con un adeudo estimadode 416 millones de pesos, de loscuales, a través de gestiones nofiscales, se han regularizado3,268; recuperando un monto de127 millones de pesos.

D. FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DEADMINISTRACIÓN DE DERECHOS DEAGUA

2.27 Hacer valer la ley, mediantela vigilancia del cumplimiento delos términos y condiciones de los

* Valores en millones de pesos constantes a 2002. En 2002 un peso mexicano equivalía aproximadamente a 0.11 $ EE.UU.

Figura 2.10 - Cobro de Cargos por Concepto de Uso de Agua de 1989*

C O D H E M120

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títulos de concesión y permisos dedescarga es seguramente la tareamás difícil, pero más importante dela administración de derechos deagua. Por ello, una vez que lamayor parte de los usuarios habíansido regularizados, la CNA sepropuso reforzar el mensaje a lasociedad de que la autoridad delagua en efecto está ejerciendo elpoder que le otorga la Constitucióny la legislación de aguas. Lasmedidas descritas a continuaciónhan sido tomadas a partir de 2001y seguramente contribuirán a

incrementar la credibilidad de laCNA.

i. Refuerzo de la aplicación de laley

2.28 Se inició un gran esfuerzopara aplicar estrictamente la Ley deAguas Nacionales, en particular,para ejecutar sanciones diferentesa las económicas, las cualespueden ir desde la suspensióntemporal del proceso generador dela descargas de agua residual y lasuspensión del derecho a usar

aguas nacionales, hasta laclausura definitiva de losaprovechamientos o descargas, locual contribuye a abatir laimpunidad de los infractores de laLAN. La Tabla 2.4 contrasta lascifras de actos de autoridaddurante el período deregularización de usuarios y losaños posteriores. Además, haciamediados de 2003, estaban encurso 145 procedimientosadministrativos que puedentraducirse en sanciones diferentesa las económicas.

2.29 Se pusieron en prácticaacciones para abatir ladiscrecionalidad en los procesosde otorgamiento de concesiones ypermisos, encaminadas aestablecer claramente lanormatividad de los trámitesnecesarios para obtener títulos deconcesión y difundirla entre losusuarios y servidores públicos. Seelaboraron los manuales deprocedimientos de los principalestrámites inscritos en el RegistroFederal de Tramites y Servicios,entre los que destacan los detransmisión de derechos, prórrogasy caducidades de concesiones ypermisos de descarga de aguasresiduales; así como la difusión deesta normatividad a los usuarios através de carteles, folletos e Internety por medio de la comunicacióndirecta con grupos de usuarioscomo son los Comités Técnicos deAguas Subterráneas (COTAS) y losConsejos de Cuenca.Adicionalmente, se trabajó para

Tabla 2.4 - Actos de Autoridad en el Período 1995-2002

1995-2000 2001 2002

Clausura de aprovechamientos irregulares 3 7 7

Suspensión de procesos generadores de descargasresiduales

n.d 0 2

Denuncias penales* n.d 0 58

n.d. No disponibles* Independientemente del número de clausuras y suspensiones

dar transparencia a losprocedimientos para verificar lainformación contenida en los títulosde concesión y permisos otorgadosa usuarios de aguas nacionales.De esta manera, se actualizó laguía para la realización de lasvisitas de inspección y se establecióla obligación de dar a conocer alusuario los derechos yobligaciones que tiene ante unavisita de inspección.

2.30 Lucha contra la corrupción.Como muchos otros países, laadministración de derechos deagua en México no escapa aeventos de cohecho y corrupción.Entre las medidas que se estántomando para enfrentar esteproblema se encuentran:

Vigilancia más estrecha deltrabajo del personal, paradetectar comportamientos noéticos y aplicar sancionesseveras.

Preparación y difusión alpersonal y los usuarios demanuales de procedimientospara transferencia dederechos, caducidad yrenovación de concesiones,entre otros.

Mejoramiento de lasactividades de monitoreo ycomunicación con losusuarios para que esténconscientes de sus derechos yobligaciones.

Respuesta en tiempo y formaa las quejas de usuarios yotros grupos interesados.

ii. Mayor control de los usuariosindustriales, comerciales y servicios

2.31 Tomando en cuenta que estesector es el que más contribuye ala recaudación de cargos enmateria de agua, la CNAdesarrolló un programa para la

DOCTRINA 121

detección de usuarios morosos oevasores que consta, entre otrosaspectos, de la identificación deusuarios omisos, morosos o paralos que existe presunción decomportamientos evasores, asícomo un programa para lapromoción del cumplimiento

voluntario, mediante el seguimientoa los pagos de gruposseleccionados. De esta manera laaplicación de la normatividadpermite que la CNA fortalezca supresencia fiscal entre los distintosusuarios. Por otra parte, la CNAha intensificado su programa de

visitas de inspección, como puedeobservarse en la Figura 2.11. Enefecto, en 2002 se efectuaron4,545, cifra 159 por ciento mayora las efectuadas en el 2001 y289 por ciento superior alpromedio anual durante el período1995-2000.

2.32 También se han intensificadolas medidas de prevención ycontrol de contaminación delagua. De los 226 usuariosverificados durante el período2000-2002, que se mencionadosen el párrafo 2.22, se encontró queel 74 por ciento no cumplió con lanorma (Figura 2.12). En México,los aportes de carga contaminante,medida en materia orgánica, estánconcentrados en un númerolimitado de actividades, entre lasque destacan la industriaazucarera, la fabricación dealcohol y bebidas alcohólicas, laindustria del papel y celulosa, laindustria química y la industriapetrolera. En consecuencia, se hadado prioridad al control de estos

giros. Por ejemplo, de conformidadcon los tiempos establecidos porla NOM-001-ECOL-1996, losingenios azucareros debieronhaber cumplido con los límitesmáximos permisibles deconcentración de contaminantes apartir del 1 de enero del 2000. Sinembargo, más del 75 por cientode los ingenios a los que se lesefectuó visitas de inspección nocumplieron. El adeudo generadopor estos conceptos asciende a casi26 mil millones de pesos. Derivadode lo anterior, se estableció unprograma específico con losingenios azucareros; haciamediados de 2003 12 ingenios yacumplían con la NOM. Asimismo,se están llevando a cabo reuniones

con los otros ingenios en dondeasumen el compromiso de que sellevarán a cabo las accionesnecesarias para cumplir la NOM.

2.33 Otro ejemplo es la industriaalimenticia, cuyas descargas deaguas residuales requieren enmuchos casos de tratamientoscostosos; en este caso, sólo el 17por ciento de las empresasverificadas cumplió. En un tercerejemplo, la industria química,en la que a causa de laheterogeneidad de sus descargas,los sistemas de depuración debendiseñarse para cada caso enparticular; sólo el 30 por ciento delas empresas cumplió con lanorma.

Figura 2.11 - Visitas de Inspección en el Período 1995-2002

Figura 2.12 - Resultados de la Verificación de 226 Descargas de AguasResiduales durante el Período 2000-2002

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iii. Depuración del padrón deusuarios agrícolas e incentivos paraaumentar la eficiencia en el usoagrícola

2.34 Detección de usuarios noagrícolas que se ostentan comotales. Los usuarios agrícolas,además de ser los principalesconsumidores del agua y estarexentos del pago de cargos, estánsujetos a las tarifas eléctricaspreferenciales 9 y 9M, queabaratan la extracción del aguasubterránea. Para verificar que losusuarios que disfrutan del subsidiode las tarifas eléctricas sonefectivamente usuarios agrícolas, laCNA y la Comisión Federal (CFE)celebraron un convenio decolaboración para cruzar las basesde datos y detectar a los posiblesusuarios que desvían el usoautorizado y disfrutan de laexención del pago de cargos asícomo de las tarifas eléctricassubsidiadas. A mediados de 2003se habían identificado 425usuarios que en sus títulos deconcesión tienen autorizados unuso diferente al agrícola, por lo quese llevarán a cabo losprocedimientos correspondientespara sancionarlos.

2.35 Decreto adicional pararegularizar usuarios. Por otra parte,cifras preliminares a enero de 2002indican la existencia de un númeroimportante de usuarios conactividad agrícola que no sehabían adherido a los Decretos defacilidades administrativas de1995 y 1996, y que no habíanregularizado su situación ante laCNA después de esta fecha6. Conel fin de que estos usuariospudiesen acreditarse comoconcesionarios de aguasnacionales de uso agrícola ybeneficiarse de las tarifas

subsidiadas de energía eléctrica, sepublicó nuevamente un Decreto defacilidades administrativas el 4 defebrero de 2002. Este Decretoestableció que sólo se podríanregularizar a los usuarios quedemostraran que habían estadoutilizando el recurso desde antesdel 12 de octubre de 1995,requisito que evitaba laregularización de pozosclandestinos posteriores a esafecha; asimismo establecía que lasconcesiones se otorgarían por unvolumen anual en función de unalámina de riego de 60 centímetros,con objeto de reducir el desperdiciodel recurso.

2.36 Modificación a la LFD Conla finalidad de transmitir a losusuarios agrícolas el costo deoportunidad del recurso y corregirlas externalidades provocadas porel desperdicio y la contaminacióndel mismo se modificó la LFD.Tratándose de agua destinada ausos agropecuarios -quienesestaban exentos del derecho porla explotación, uso oaprovechamiento de aguasnacionales por el total delconsumo-, se estableció el pagode $0.10 por cada metro cúbicoque exceda el volumenconcesionado7. La reformaestablece que la CNA podrá utilizarmétodos indirectos para determinarel consumo de agua del sectoragrícola. Para tal efecto, se hanestablecido convenios con la CFEpara que proporcione a la CNAun estimado de los consumos delos usuarios agrícolas que gozande tarifas eléctricas preferencialesa través de la entrega de recibos oconstancias de consumo deenergía eléctrica.

2.37 En forma complementaria,en enero de 2003, se publicó en el

Diario Oficial de la Federación elAcuerdo Tarifario que establece latarifa eléctrica preferencial 9-CUpara usuarios agrícolas, que estodavía menor a las tarifaseléctricas ya subsidiadas. Losusuarios agrícolas podrán accedera esta nueva tarifa hasta undeterminado monto de kilowatts-hora suficiente para bombear elvolumen de agua concesionado,de tal manera que los usuariosagrícolas que excedan el montodeterminado de kilowatts-horadeberán de pagar la tarifa 9 y 9Mpor los kilowatts-hora adicionales.La CNA tendrá acceso a estainformación, que podrá serutilizada para determinarindirectamente el volumen de aguaque los usuarios agrícolasconsuman en exceso. Esto ayudaráa cumplir la modificación a la LDFen el sentido de que los usuariosagrícolas deben pagar $ 0.10 porcada metro cúbico que exceda loconcesionado.

iv. Medidas de apoyo y control paralos organismos operadores deagua potable, alcantarillado ysaneamiento

2.38 Los OOAPAS son organismosdescentralizados encargados deejercer las funciones y serviciosde agua potable, drenaje,alcantaril lado, tratamiento ydisposición de las aguas residualesde los municipios conforme elArticulo 115 de la ConstituciónPolítica de México. Como semencionó en el párrafo 2.8, estosorganismos disfrutan de una tarifapreferencial en la LFD lo cual lesda un amplio margen deganancias cuando abastecen delrecurso a las industriascobrándoles tarifas muy superioresa lo que ellos pagan por la materiaprima.

6 Al 31 de diciembre de 2001 se tenía conocimiento de aproximadamente 5,000 usuarios agrícolas que no se habían adheridoa los Decretos.

7 Esta reforma entrará en vigor a partir del 1° de octubre de 2003, en términos del artículo primero transitorio del Decreto dereformas; artículos 223, Apartado C y 224, fracción IV de la LFD.

DOCTRINA 123

2.39 Apoyos. Hasta el año 2001,los Organismos Operadorespresentaban importantes adeudospor concepto de uso de aguasnacionales y descarga de aguasresiduales, respectivamente. Lamayoría de los organismos nohabían llevado a cabo unprograma para el tratamiento desus aguas residuales ante la faltade recursos financieros, a pesar deque la descarga de aguasresiduales en los cuerposreceptores, sin el debidotratamiento, pone en riesgo lasalud pública y el equilibrioecológico. Por lo que el 21 dediciembre de 2001 se publicaronlos Decretos por los que secondonan a OrganismosOperadores las contribuciones yaccesorios en materia de descargasde aguas residuales en cuerposreceptores, así como por el derechodel uso de aguas nacionales. El23 de diciembre de 2002 sepublicaron nuevos decretos con elpropósito de que los prestadoresde estos servicios tuvieran mayoresfacilidades para adherirse a ellos,tales como la ampliación del plazode la solicitud de adhesión, asícomo ofrecerles alternativas paracumplir con las garantías que losmunicipios deben otorgar a laSecretaría de Hacienda y CréditoPúblico para acceder a susbeneficios. Adicionalmente, semodificó la LFD para que losingresos que se obtengan de losprestadores de servicios se destinena la realización de acciones demejoramiento de eficiencia y deinfraestructura de agua potable,alcantarillado y tratamiento deaguas residuales, contenidas en losprogramas que al efecto establezcala CNA para lo cual los municipiosdeberán destinar una cantidadigual que la de los derechosdevueltos. La recaudación de loscargos por pago de agua potable,correspondientes al año 2002

ascendió a poco más de 1,250millones de pesos; de esta manera,se han destinado más de 2,500millones de pesos a la realizaciónde obras y acciones demejoramiento en beneficio de losOOAPAS. Hacia mediados de2003, 1007 municipios,aproximadamente la tercera partedel total del país, habían cumplidocon la LFD.

2.40 Controles . Dentro de lasreformas a la Ley Federal deDerechos para el ejercicio fiscal2003 se estableció, en el caso deaguas provenientes de fuentessuperficiales o extraídas delsubsuelo destinadas a uso de aguapotable, el pago de una tarifacuando el consumo de agua en elperiodo sea inferior o igual a unvolumen equivalente a los 300litros por habitante por día, y deotra tarifa mayor cuando elconsumo sea superior a losvolúmenes antes señalados8. Estamodificación tiene por objetotransmitir a los organismosoperadores el costo de oportunidaddel recurso y evitar que abastezcanal sector industrial, comercial y deservicios, a tarifas inferiores a lasde la LFD que deben pagar estesector cuando se auto abastece. Deesta manera, también se evita quelos OOAPAS utilicen el agua parafines distintos a los señalados ensus títulos de concesión. En formacomplementaria, se formalizó elprograma de visitas integrales paraverificar los aprovechamientos deagua de los 125 organismosoperadores correspondientes alocalidades con una poblaciónmayor a 50,000 habitantes.

E. PERSPECTIVAS

2.41 Con la promulgación de laLey de Aguas Nacionales en 1992inició una etapa nueva en lagestión de los recursos hídricos en

México, que transforma a laComisión Nacional del Agua deun organismo constructor yoperador de grandes obrashidráulicas, en una institución cuyaprincipal responsabilidad es la deadministrar el recurso. Uncomponente fundamental en esteproceso es la administración dederechos de agua y al respecto enlos últimos diez años se han idosentando bases sólidas,principalmente con:

Un REPDA que incluye a lacasi totalidad de usuarios deaguas nacionales, imperfecto,pero cuyas fallas se estáncorrigiendo.

Apoyos y controles específicospara cada grupo de usuarios(agrícolas, municipales eindustriales) con objeto de quepor una parte tengan lacapacidad de cumplir con laley y por otra seansancionados cuando no lohagan.

2.42 El reto para los próximosaños es el de consolidar el sistemade administración de los derechosde agua, para compatibilizar elcrecimiento económico ydemográfico con la disponibilidadde agua, en el marco de undesarrollo sustentable. Para ello esindispensable insertar plenamentela administración de derechos deagua en la gestión de los recursoshídricos. Hace falta que dentro delas diversas actividades genéricasde la planeación y gestión de losrecursos hídricos se le dé larelevancia que deben tener losderechos de agua. Por ejemplo, losbalances hídricos deben estarbasados en los valores de uso ydescarga de agua registrados enel REPDA, y las decisiones deinversión en infraestructurahidráulica de riego y agua potable

8 Artículo 223, Apartado B, fracción I.

C O D H E M124

MARZO / ABRIL 2004

deben estar precedidas por unanálisis serio de disponibilidad deagua y el otorgamientocorrespondiente de títulos deconcesión, para evitar quelas decisiones de inversiónapresuradas presionen paraotorgar títulos de concesión endonde no hay agua.

A continuación se discute el papelde las concesiones de agua, lospermisos de descarga y los cargosque ordena la LFD, en dos asuntosvitales para el país: el manejosustentable de los acuíferos y elcontrol de la contaminación.

i. Contribución al manejo sustentablede los acuíferos

2.43 El pasado 31 de enero de2003, se publicó en el DiarioOficial de la Federación el Acuerdopor el que se dan a conocer loslímites y la disponibilidad mediaanual de 188 acuíferos. Estainformación establece con claridadel nivel de sobreexplotación decada uno de los acuíferos del país.Por otra parte, la CNA ha realizadodiversos estudios en los acuíferoscon problemas más agudos, queindican las reservas de aguasubterráneas que puedenaprovecharse económicamente. Enalgunos casos sería factibleestabilizar los niveles freáticos einclusive recuperarlos reduciendoextracciones mediante un uso máseficiente del agua y sustituyendoagua de primer uso por aguasresiduales tratadas. En los casosmás graves, sin embargo, laestrategia tendría que ser extenderlo más posible el número de añosdurante el cual se agotaría elrecurso para inducir cambios queresulten en una economía quedemande menos agua y buscarfuentes alternativas de abastecimiento.

2.44 En la Tabla 2.5 se ilustran lasmedidas de tipo económico, de

orden y control, regulatorias yparticipativas que pueden aplicarsepara lograr diversos resultados(mostrados en las seis columnas)

tendentes al manejo sustentable deun acuífero En todas ellas laadministración de los derechos deagua juega un papel fundamental.

2.45 Es importante otorgarincentivos económicos que haganfactible la tecnificación del riegoque efectivamente conduzca aahorros en el consumo del recurso.Se debe tener en cuenta que ennumerosas ocasiones las medidasde uso eficiente del agua por sísolas pueden reducir el consumounitario, pero no disminuyen lasextracciones del acuífero, puestoque frecuentemente los ahorros sonutilizados para ampliar lassuperficies de riego o sembrardobles cultivos. En otras ocasiones,en el riego superficial disminuyenlas infiltraciones y si bienrepresentan un ahorro de energíaal no tener que bombear delacuífero, no producen ahorrosreales de agua. Es evidenteentonces que solamente con unaconjugación de incentivoseconómicos, orden y control,medidas reglamentarias y una

intensa participación social podríaaspirarse a realizar un manejosustentable de los acuíferosmexicanos. Por su parte, se debentransmitir las señales de precioscorrectas a los usuarios en losmunicipios, para aumentar elcontrol de las pérdidas de las redesde distribución en las ciudades.

2.46 Revisión de las Zonas deDisponibilidad. El costo del aguaes un factor determinante quealgunas empresas consideran paradefinir su ubicación dentro delterritorio nacional, por lo cual lastarifas de la LFD deben serefectivamente una señal demercado que proporcioneinformación sobre la escasez delrecurso y su costo de oportunidad.Existen nueve zonas dedisponibilidad de agua en el país,pero la metodología que en sumomento se utilizó para clasificar

Tabla 2.5 - Conjugación de Medidas para Lograr el ManejoSustentable de los Acuíferos.

DOCTRINA 125

a los municipios está basada en laescasez relativa de aguassubterráneas, sin considerar ladisponibilidad de las aguassuperficiales. De esta manera,existen municipios que sonabundantes en aguas superficialesy que están clasificados enzonas de disponibilidad endonde el recurso se consideraescaso. Consecuentemente, laSubdirección General deAdministración del Agua y laSubdirección General Técnicaestán revisando tal metodología,tomando en cuenta ladisponibilidad, las condiciones y lacalidad de las aguas superficiales,a fin de realizar, en su caso, lasrecomendaciones a la Secretaría deHacienda y Crédito Público que esla encargada de preparar laspropuestas de modificaciones a lasleyes fiscales que posteriormente sesometen a consideración delCongreso9.

2.47 Reglamentos de acuíferosconsensuados con los usuarios. Yasea que se trate de un acuíferofactible de ser recuperado o de unacuífero destinado a agotarse, seráindispensable reducir lasextracciones de agua subterráneaLas peculiaridades del aguasubterránea -ser un recursoinvisible y depender de la voluntadde los usuarios para que extraiganmás o menos agua- han hechoque a nivel internacional se acepteque las medidas coercitivas no sonsuficientes y que para reducir lasextracciones es indispensable laparticipación de los usuarios, peroque la participación sin unreglamento que la autoridad hagavaler tampoco es suficiente. EnMéxico, hace unos diez años seempezaron a formar los ComitésTécnicos de Aguas Subterráneas(COTAS), con objeto de favorecerla participación mencionada. Estos

Comités jugarán un papelfundamental en la elaboración eimplementación de reglamentosconsensuados.

2.48 Polít ica Proactiva deCaducidad de Volúmenes.Conforme a la LAN y sureglamento, la CNA puede iniciarprocedimientos de caducidad paralos volúmenes concesionados quelos usuarios dejen de usar durantetres años consecutivos, siempre queno se encuentre de los siguientessupuestos: (i) no estéaprovechando el recurso porque loreserva para sus programas decrecimiento, (ii) haya construidoobras o instalaciones tendentes ausar de manera más eficiente elagua, o (iii) requiera más de tresaños para contar con lainfraestructura para aprovecharlos volúmenes de aguaconcesionados. La finalidad de lapolítica de caducidad devolúmenes es ajustar los títulos deconcesión a la realidad.

2.49 Mejorar la asignación delrecurso. Durante el periodocomprendido entre 2000 y 2003,se efectuaron alrededor de 1,700transmisiones de derechos.Adicionalmente, durante 2002 seregistraron aproximadamente 950solicitudes de transmisiones dederechos. Estas cifras dan una ideadel potencial para mejorar laasignación del recurso hacia usosmás productivos, para lo cual sedeben fortalecer las transmisionesde derechos de agua. El principalproblema que hay que enfrentar esla ausencia de informaciónconfiable y veraz, entre los usuariosque requieren el recurso y los queestán en condiciones detransmitirlo. El desconocimiento delas condiciones y de lascaracterísticas de las transmisionesde derechos propicia la existencia

de usuarios que transmitenequivocadamente derechos de unacuenca o acuífero diferente al quees de su interés. Por lo tanto, serequiere un sistema de informaciónel cual debería estar a cargo delos Consejos de Cuenca; talsistema incluiría:

Datos personales del usuarioque requiere agua y lascaracterísticas de la concesiónsolicitada: cuenca, región,acuífero de la solicitud, volumende consumo requerido y uso quese le dará al recurso.

Información sobre los usuariosque están en condiciones detransmitir el recurso, tal comolos datos personales delpropietario del título y lascaracterísticas de la concesión,como son: cuenca, región ylocalidad en donde seubica el acuífero, puntode extracción, volumen,tipo de uso y fecha devencimiento.

Información complementaria,tal como el reglamento delacuífero y las condiciones paraque se realice la transmisión:título vigente, estar al corrienteen pagos, no estar sujeto aprocedimientos administrativosy otros requisitos señalados enla ley.

2.50 Promoción del Reuso de lasAguas Residuales. Actualmenteexisten 2,192 plantas detratamiento en operación, con lascuales se trata menos del 30 porciento del caudal de aguasresiduales urbanas. Sin embargo,como resultado de los decretos del21 de diciembre de 2001 por losque se condonan a losOrganismos Operadores losadeudos en materia de descargas

9 Artículo 231 de la Ley Federal de Derechos.

C O D H E M126

MARZO / ABRIL 2004

de aguas residuales, se estima quepara el año 2006 el 65 por cientode las aguas residuales colectadassean tratadas (Figura 2.13), lo cualda una idea del enorme potencialde este recurso. Si se plantea unaestrategia integral puedentratarse las aguas residuales,conservando la materia orgánicay los nutrientes, aprovecharlas enla agricultura, así como usaragua residual tratada en usos queno requieran calidad potable y asíliberar aguas de primer uso y evitarla contaminación. Sin embargo,para hacer realidad esteplanteamiento, hay que tomar lassiguientes medidas, sobre lascuales ya se ha empezado atrabajar:

Campañas de comunicaciónpara lograr la participaciónconvencida de los usuariosagrícolas en el uso de aguasresiduales tratadas.

Tomando en cuenta que,conforme al artículo 115constitucional, los municipiostienen a su cargo los serviciosde agua potable,alcantarillado, tratamiento ydisposición de aguas

residuales, es necesarioincentivar a los OrganismosOperadores para queabastezcan con agua tratadaa los usuarios que norequieren calidad potable.Para lograr lo anterior, la CNAcolabora con los Estados yMunicipios en la elaboraciónde proyectos de legislaciónlocal que incluya, entre otrosaspectos:

El uso obligatorio de aguatratada para cierto tipo deactividades que norequieran calidad potable.

Lineamientos para el reciclajeo reúso del agua encomplejos habitacionales,edificios de oficinas, centroscomerciales y hoteles;

Incentivos para el empleode agua tratada ensustitución de agua potable.

Homologar los lineamientosestablecidos en la LFD, enmateria de descargas deaguas residuales del sectorindustrial, con la normatividadestatal y municipal

Reforzar los mecanismos deorden y control para evitar quelas industrias incumplan conla normatividad vigente enmateria de descargas deaguas residuales

Reforzar los mecanismos deorden y control para evitar quelas industrias incumplan conla normatividad vigente enmateria de aguas residuales

Analizar las opciones dentrodel marco legal vigente paraque, por causa de utilidadpública, cuando se requieraproteger el abasto de las aguasnacionales debido a lasobreexplotación y necesidadde recuperar un acuífero, yhaya disponibilidad de aguasresiduales, se sustituya el usode aguas nacionales deprimer uso por agua residualtratada.

Propuesta de modificacionesen la LFD a fin deproporcionar incentivoseconómicos a los usuarios quesustituyan el uso de aguapotable o de primer uso poragua residual tratada.

Fuente: CNA, 2001.

Figura 2.13 - Volumen de Agua Residual Tratada como Porcentajedel Volumen de Agua Residual Colectada, 2001-2006

DOCTRINA 127

ii. Contribución al control de lacontaminación

2.51 En el párrafo 2.9 y el Cuadro2.2 se describe el sistema de cobrovigente por descarga de aguasresiduales. Por diversas causas,entre las que se encuentran lacomplejidad en la aplicación dela norma y del sistema de cobro(tanto para la CNA como parael usuario), la escasa capacidadeconómica de algunos usuariosy el incipiente ejercicio de losins t rumentos de orden ycontrol, no ha sido posible hacervaler plenamente el sistema ymuchos de los usuar iosno cumplen con la cal idadde sus descargas establecidasen la norma NOM-001-ECOL-1996, lo cual ha ocasionadoque:

Existan elevados niveles decontaminación en cerca de 40acuíferos y en 22 por cientode los cuerpos receptores delpaís.

La recaudación resulteinsuficiente para luchar contrala contaminación.

Para enfrentar esta problemática,se están tomando las siguientesmedidas:

Mejoramiento de laNOM-001-ECOL-1996 ysimplificación del sistema decobro.

Definición de incentivospara la inversión en elsaneamiento.

Sanciones por incumplir loslímites máximos permisibles eincentivos económicos paraaquellos usuarios cuyasdescargas sean de unacalidad superior a los límitesmáximos permisibles.

F. PRINCIPALES LECCIONES

2.52 De la experiencia de Méxicodurante la última década -tantode los logros como de lasdificultades- se obtienen lassiguientes lecciones que pueden serútiles para otros países. para eldiseño y operación de sistemas deadministración de derechos deaguas:

Los ajustes como resultado deprueba y error son unacaracteríst ica legít ima.México ha progresadosustancialmente en la puestaen práctica de su Sistema deAdministración de Derechosde Agua. Ni la estructuraorganizativa ni la legislacióndel agua que apoya dichosistema es perfecta, puesresulta imposible anticipartodo asunto relevanteconcebible de la puesta enpráctica. Algunas fallas hansido identificadas por mediode la práctica y hansido abordadas demanera dinámica, ajustandogradualmente los marcosorganizativos y legales. Laslecciones obtenidas en esteproceso pueden resultarbenéficas para otros paísesque podrían estar en laposición de anticipar asuntosrelevantes de la puesta enpráctica cuando redactensus leyes, reglamentos yherramientas de puesta enpráctica en materia de agua.

Es preferible verificar losaprovechamientos antes deotorgar las concesiones. Sibien en su momento resultómuy atractivo adquirir un buenconocimiento de la demandapor el recurso (usuarios ymontos demandados) en elmenor tiempo posible, a travésde la regularización masiva de

los usuarios del agua, lo ciertoes que a posteriori este procesocondujo a importantesproblemas tales como que ennumerosos acuíferos ycuencas los volúmenesconcesionados exceden ala disponibi l idad delagua, gran cant idadde usuar ios declararonvolúmenes mayores a losefectivamente utilizados y lainformación del REPDA no escompletamente confiable.

Se necesitan el iminarlos obstáculos legalesconfirmados por la práctica yla experiencia. Las siguientesprovisiones legales yadministrativas fueronintroducidas entre 1995 y 2003con el fin de eliminar algunosobstáculos que impedían lapuesta en práctica:

Tanto la LAN como suReglamento entraron envigencia en todo el paísal día siguiente deser respectivamentepublicados en elDiario Oficial, por loque fue necesariopreparar lineamientos,procedimientos, formas ymanuales paralelamentecon la puesta en práctica.

El tiempo prescrito por laLAN y su Reglamento pararegularizar los usos y ladescarga de aguasresiduales existentes fuemuy corto. Por ende, unconjunto de DecretosPresidenciales extendiólos periodos deregularización, simplificólos requisitos para lossolicitantes y condonó elpago de cargos por usode agua que no habíansido pagados.

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MARZO / ABRIL 2004

Diversas modificaciones ala Ley Federal deDerechos y variosacuerdos institucionalespermitirán inducir un usomás eficiente del agua enriego y en agua potable.

Debe construirse yalimentarse una relaciónburocrática-política fructífera ydinámica. La situación ideal(una legislación de aguaperfecta, una estructuraorganizativa perfecta,suficientes recursos humanos/económicos/materiales) quese requiere para un sistema deadministración de derechos deagua no se podría concebir niconseguir desde un principio.Lo que se necesita es quequienes están a cargo deoperar el sistema sepan venderel proyecto con el fin de quese cumplan sus requisitos.Pero esto no es suficiente;también se necesita que losresponsables de la toma dedecisiones y los políticosrespondan de manera sensatay apoyen a los profesionales.Esto ha sucedido en México,desde que en 1992 fue emitidauna Ley de Aguas Nacionalesmoderna que propicia lagestión sustentable delrecurso. Por ejemplo, ha sidoevidente el apoyo político alnivel más alto por medio dediversos Decretos Presidencialesque han ayudado a poner enpráctica el sistema. Otroejemplo es el hecho de quedespués del exceso desolicitudes de usuariosexistentes, el Director Generalproporcionó recursos(personal, computadoras yvehículos nuevos) paraenfrentar el aumento en lacarga de trabajo. Un tercerejemplo es que recientemente,ante la escasez de personal

para realizar visitas deinspección, el Director Generalordenó transferir personal deotras áreas a la SGAA conobjeto de apoyar esta tarea.

La comunicación juega unpapel crítico para tener éxitoen el registro de usuariosexistentes. Una vigorosacampaña en los medios y larelación directa con losusuarios de agua, enreuniones con individuos ysus representantes, han jugadoun papel importante, nosolamente en el proceso deregularización sino en lapuesta en práctica de medidasreglamentarias y de orden ycontrol.

Los sistemas de informaciónpueden ser un apoyo valiosopara la administración de losderechos de agua, siempre ycuando se mantengansencillos y se mejorengradualmente.

Es necesaria la localizaciónde las diferentes funciones deadministración del agua enuna sola unidad administrativaque permita para hacerposible la toma de decisionesoportuna, ofrecer unaimagen única al usuario ycontribuir al manejo integraldel recurso

Se necesita reconocer el valoreconómico del agua, a pesarde las dificultades prácticasde poner en práctica losprincipios económicos. Dehecho, a pesar de lossubsidios cruzados de laindustria a los servicios deagua potable y saneamiento ydel hecho de que no se cobrapor el agua para riego, elingreso ha sido substancial yha representado un porcentaje

considerable de los egresos dela CNA (92 por ciento en1993). También, los cargospor extracción de agua haninducido al ahorro de agua ya una distribución másracional, y los cargospor descarga de aguasresiduales han inducido a laconstrucción de numerosasplantas de tratamiento.

Se deben fomentar losmercados de agua. Losmercados de agua en Méxicopueden jugar un papelsignificativo en el futuro. Lamayoría de los usuariosexistentes de agua han sidoregistrados y se estánmejorando las bases de datossobre cantidad y calidad deagua. Si la tendenciacontinúa, los mercados deagua podrán jugar un papelimportante en la reasignaciónde recursos hídricos parafinales de la próxima década.En esta tarea los Consejos deCuenca deben jugar un papelprimordial como facilitadoresde las transmisiones dederechos de agua.

La vigilancia del cumplimientode los términos y condicionesde los títulos de concesión ypermisos de descarga deaguas residuales constituye latarea más difícil y crítica de lapuesta en práctica delos derechos de agua. Sinllevar a cabo esta tarea, nose puede lograr la imposicióndel cumplimiento de laley. Sin embargo,probablemente sea laactividad que más dependade un adecuado desarrollode la capacidad. La CNAha iniciado esta tareapor medio de visitasperiódicas a usuarios deagua en el campo y la

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mejora permanente de susprocedimientos de monitoreo.

Sin restarle importancia aldiseño y puesta en prácticade un sistema deadministración de derechosde agua que opere muyeficientemente, el verdaderoreto estriba en insertarlo enforma robusta dentro de lasactividades cotidianas y lasdecisiones relevantes de lagestión de los recursoshídricos. En México, ya se haestablecido el sistema y está enproceso de consolidarse, altiempo que se lucha por: (i)convertir al REPDA en la fuenteprimaria de la informaciónsobre los usos del agua y las

descargas de agua residualespara la planeación, (i i )establecer la administración delos derechos de agua como eleje del manejo sustentable delos acuíferos y las cuencas delpaís y los permisos dedescarga de aguas residualescomo el eje del control de lacontaminación, y (iii) convertiren práctica cotidiana queprimero se otorguen títulos deconcesión, cuando hay aguadisponible, y después sepromuevan y apruebenproyectos de inversión eninfraestructura hidráulica yambiental.

La única forma sustentablede abordar los problemas

del agua en México esmediante una conjugaciónintel igente de medidaseconómicas, de orden ycontrol, reglamentarias yparticipativas.

REFERENCIAS

CNA. Programa NacionalHidráulico 2001-2006.CNA. 2001. Compendio Básico delAgua en México 2002, terceraedición.CNA. 2003. Estadíst icas delAgua en México, primeraedición.Garduño, H. 2001. Water RightsAdministration: Experience, Issuesand Guideline, FAO LegislativeStudy 70.