administración pública y populismo en...

Revista Venezolana de GerencIa Vol 1 No 1 1996 39-58

Vlcerectorado Acadeacutemico middotLUZISSN 1315-9984

Administracioacuten puacuteblica y populismo en Venezuela

Haydeacutee Ochoa Henriacutequez Mlrtha L6pez Valladares

Isabel Rodriacuteguez Colmenares

Resumen El objetivo de este trabajo es estudiar los rasgos generales de la Administracioacuten

Puacuteblica venezolana durante el perrodo democraacutetico Se plantea la hipoacutetesis que la Administracioacuten Puacuteblica venezolana se ha caracterizado por praacutecticas populistas que constituyeron una necesidad de profundizacioacuten de la economra por sustitucioacuten de importaciones y de implantacioacuten de la democracia A partir de esta hipoacutetesis se realiza una exploracioacuten a las siguientes variables sujetos y procesos de decisioacuten grado de regulacioacuten y control tamantildeo organizativo administracioacuten del personal y planificacioacuten Los resultados demuestran la presencia de praacutecticas populistas que tienden a modificarse a raiacutez de la promocioacuten por parte del Estado de un nuevo modelo econoacutemico Palabras claves Administracioacuten Puacuteblica Populismo Economiacutea Democracia

Venezuela

Recibido 27-05-95 Aceptado 19-06-96

bull Dra en Estudios del Desarrollo Investigadora del Centro de Estudios de la Empresa de la FacuHad de Ciencias Econoacutemicas y Sociales (FCES) de La Universidad del Zulla (LUZ) EMall hoshychoadinoconicitve Autor para la correspondencia

Maestriacutea en Gerencia Puacuteblica Becaria de Investigacioacuten del Centro de Estudios de la Empresa de la FCES de LUZ

Maglster en Ciencias Poliacuteticas Investigadora del Centro de Estudios Socioloacutegicos y Antropoloacutegishycos de la FCES de LUZ

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Administracioacuten Puacuteblica y Populismo Haydeacutee Ochos Mirths Loacutepez Isabel Rodrfguez

Public administration and populism in Venezuela

Abstract The opjective of this article is to study general aspects of Venezuelan Public

Administration during the democratic periodo Tha authors use the hipothesis that the Venezuelan Public Administration has been characterized by populist practices needed to give depth to the economy for import substitution and also to implement democracy From this hypothesis there are explorations of thase variables subjets and decision making processes degrees of regulation adn control organization magnitude personnel management and planning Results shaw the presence of populist practices whiche tend to be modified though the prometiens by the State of a new economic model Key words Public Administration Populism Economy Democracy Venezuela

Introduccioacuten

Nos proponemos en este trabajo explorar los rasgos generales que caracshyterizan a la administracioacuten puacuteblica veneshyzolana desde los oriacutegenes de la democrashycia en 1958

Sostenemos que desde los inicios de la democracia los procesos en base a los cuales se formulan y ponen en accioacuten las poliacuteticas en el poder ejecutivo lo que denominamos administracioacuten puacuteblica se han orientado con criterios populistas y clientelares producto de la necesidad de implantar la naciente democracia y de contribuir al crecimiento de los partidos y muy especialmente de profundizar la economiacutea por sustitucioacuten de importacioshynes

Observamos que a la polftica de promocioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones le correspondioacute el estilo de administracioacuten puacuteblica denominado buroshycraacutetico-populista por algunos autores (De la Cruz 1986) Este modelo estaacute siendo

desplazado desde mediados de la deacutecashyda del 70 en las instituciones puacuteblicas vinculadas a la economiacutea de mercado por un estilo que denominamos tecnocraacutetico El desplazamiento es maacutes evidente desshyde fines de los antildeos 80 cuando el Estado a la vez que promueve globalmente la economiacutea de mercado realiza cambios en su administracioacuten puacuteblica y reformas tendentes a la tecnocratizacioacuten que comshypiten con las praacutecticas populistas

La relacioacuten entre Administracioacuten Puacuteblica y Economfa se ha venido planteashydo teoacutericamente desde fines de los antildeos setenta en el marco de un paradigma alternativo de explicacioacuten del aparato puacuteshyblico que intenta trascender el nivel desshycriptivo que ha predominado en el estudio del funcionamiento del aparato estatal Estas tesis estaacuten tomando fuerza en los uacuteltimos antildeos frente a los cambios ocurrishydos en el aparato administrativo simultaacuteshyneamente con los cambios en la econoshymfa y en la poliacutetica estatal

Revista Venezolana de Gerencia Vol 1 No 1 1996

El contexto de la administracioacuten burocraacutetlco-popullsta

La calificacioacuten de burocraacutetico-poshypulista al modelo administrativo puacuteblico iniciado con la democracia se debe a que se impone una concepcioacuten de la conducshycioacuten del aparato puacuteblico basada en la buacutesqueda de colaboracioacuten de clases a traveacutes del gasto puacuteblico para el logro de los objetivos de altr que para algunos autores el populismo se asocia a la renta petrolera (Romero 1987) aunque en deshyfinitiva no es la renta petrolera sino el uso que a eacutesta se le ha dado lo que ha permitido el mantenimiento de este estilo de direccioacuten puacuteblica por tan largo tiempo

Brito Flgueroa expresa que a peshysar de la imprecisioacuten del teacutermino populisshymo en las diferentes tesis dos rasgos unen la diversidad polfticamente todos buscan el reacomodo de las relaciones de clases o su colaboracioacuten pero no la desaparicioacuten de las mismasmiddot y culturalshymente centran el mensaje en la tradicioacuten popular (Brito 1988 15) Efectivamelte la colaboracioacuten de clases con base en el gasto puacuteblico es la caracteriacutestica que la mayoriacutea de los autores le asignan a la polftica populista y es a nuestro juicio siguiendo las tesis de OConnor sobre las funciones del Estado el principal instrushymento de legitimacioacuten del cual los granshydes beneficiados son los empresarios

La adopcioacuten de este tipo de instrushymento de legitimacioacuten estaacute vinculada al proyecto polftico-econoacutemico pero espeshycialmente al econoacutemico impulsado desde la deacutecada de los cuarenta y a las condishyciones socio-poliacuteticas para su profundizashy

cioacuten a partir de 1958 con la caiacuteda del reacutegimen militar Tal como dice Luis G6shymez

El orden poUtico democraacutetico ha estashydo asociado a un modelo de desarrollo econoacutemico que ya venfa desplegaacutendoshyse casi sin Interrupciones desde la deacuteshycada de los cuarenta El mismo otorga al Estado un papel de coordinador y estimulador de los actores econoacutemicos y sociales utilizando sus recursos para absorber los costos y errores de dichos actores (GOacutemez 1995 107)

La industrializacioacuten para el consushymo intemo es como sentildealan diversos autores el centro dinaacutemico alrededor del cual va a girar lo fundamental de la estrashytegia econoacutemica de 1958 en adelante (Loacutepez et al 1989 37)

Cuando se produce el derrocashymiento del gobiemo militar en 1958 el Estado venezolano debe atender dos cuestiones fundamentales 1) La promoshycioacuten y estiacutemulo de la economiacutea por susshytitucioacuten de importaciones y 2) Las demanshydas sociales reprimidas que estaban dishyrecta o indirectamente relacionadas con el modelo econoacutemico Sobre la base de estos dos ejes con grandes requerimienshytos de gasto puacuteblico se inicia el experishymento democraacutetico

El estiacutemulo estatal al sector privado para la industrializacioacuten se habiacutea iniciado formalmente desde los antildeos treinta con la creacioacuten del Banco Industrial de Veneshyzuela pero maacutes claramente en los cuashyrenta con la constitucioacuten de la Corporashycioacuten Venezolana de Fomento sin embarshygo en la praacutectica hasta el derrocamiento

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de la dictadura dicho apoyo era incipiente el mayor porcentaje de creacuteditos (75) correspondra al sector agropecuario

Con el derrocamiento de la dictadushyra militar los sectores econoacutemicos reclashymaron un mayor apoyo del Estado al proshyceso de industrializacioacuten lo cual se ve favorecido seguacuten Purroy por 1) los srntoshymas de agotamiento de la dinaacutemica de expansioacuten simple 2) consciencia de la dependencia estructural de la economra interna a rarz de las oscilaciones de la produccioacuten petrolera en 1958 y 1959 Ypor uacuteltimo

Ia confluencia de intereses entre secshytores de la burguesra que veran peligrar el proceso de acumulacioacuten de capital la dirigencia de los pertidos poliacuteticos algushynos de ellos con cierto tinte populista que necesitaba legitimacioacuten econoacutemica y las crecientes reivindicaciones popushylares en pro del empleo y acceso a niveles elementales de consumo (Pushyrroy 1982 185)

En este contexto el Estado veneshyzolano no tiene otra alternativa que presshytar apoyo directo al sector privado para promover activamente la industrializacioacuten por sustitucioacuten de importaciones pero de modo maacutes coherente y continuada (Pushyrroy 1982 219)

Paralelamente como parte del proshyyecto democraacutetico que sustentoacute la carda del reacutegimen el Estado tuvo que dar resshypuesta a las demandas de satisfaccioacuten de necesidades sociales En tal sentido inshycrementa el gasto social a traveacutes de una considerable ampliacioacuten de la cobertura gratuita de asistencia en los campos de la

salud y la educacioacuten entre otros y el otorgamiento de subsidios a la poblacioacuten en algunas aacutereas tales como la de vivienshyda y servicios baacutesicos

El gasto social es un medio imporshytante en la buacutesqueda de consolidacioacuten de la naciente democracia y se constituye en un significativo instrumento de legitimashycioacuten de Estado sin embargo compartishymos la tesis que el gasto social es fundashymentalmente un requerimiento del moshydelo econoacutemico para asegurar el consushymo interno por un lado el gasto social contribuye a la reproduccioacuten de la fuerza de trabajo y por otro lado es una vra para incrementar la demanda (Barrios 1983) cuestioacuten necesaria debido a la estrechez del mercado

A los requerimientos populistas del modelo econoacutemico y de la estrategia para impulsar la democracia se suma el temor a la extensioacuten del socialismo en Ameacuterica Latina a rarz de la revolucioacuten cubana lo cual movilizoacute a las organizaciones intershynacionales (CEPAL BIDy OEA) apromoshyver la colaboracioacuten de clases para el proshygreso en el marco de relaciones capitalisshytas de produccioacuten y a los gobiernos latishynoamericanos a insertarse en la polrtica de corte populista universalista y proveeshydora de servicios para la poblacioacuten

La colaboracioacuten de clases con base en el gasto puacuteblico toma expresioacuten tanto en el contenido de la poJrtica como en los procesos de formulacioacuten y ejecucioacuten en los que estamos interesados en detenershynos Si en el estilo weberiano el principio fundamental de direccioacuten es el cumplishymiento de la ley para el modelo que en este momento nos preocupa el cumplishymiento de la ley cuenta muy poco lo


importante es lograr la participacioacuten arshymoacutenicamiddot de los distintos sectores en el proyecto econoacutemico y polrtico siendo la disponibilidad de recursos fiscales el fadshytor favorable al despliegue de este modeshylo

La implantacioacuten del populismo tuvo como base estas condiciones objetivas no se trata de una imposicioacuten producto simplemente de la voluntad de los Irderes del momento como sugiere Anlbal Romeshyro para quien era posible tomar otro rumshybo middotsi el liderazgo polrtico nacional hubieshyse rechazado la tentacioacuten populista y los mitos estatistas de nuestro tiempo adopshytandobull una Ideologra econoacutemica favorashyble a los mecanismos de mercado a la competencia y la iniciativa de los indivishyduosbull (Romero 1987 34)

Los principales sujetos de decisioacuten hombres de partido y empresarios

[Os~pntildencipales sujetos de decisioacuten_ en la administracioacuten puacuteblica burocraacuteticoshypopulista han sido hombres de los partishydos poUticos que se encuentran en el poder y sectores dominantes de la burshyguesra En otras palabras poUticos y emshypresarios son los sujetos que han motorishyzado las praacutecticas administrativas buroshycraacutetico-populistas desde las instancias decisorias del aparato puacuteblico Los emshypresarios se ubicaron fundamentalmente en Ministerios claves para la economra

Polfticos y empresarios dirigen tal

como dice Juan Carlos Rey con unos pocos grupos organizados (grupos de presioacuten institucionales y asociacionales) (Rey 1991 544) entre los que el autor identifica a los empresarios de la Federashycioacuten Venezolana de Caacutemaras y Asociashyciones de Comercio y Produccioacuten (Fedeshycaacutemaras) a los trabajadores por intermeshydio de la Central de Trabajadores de Veshynezuela (CTV) y a las Fuerzas Armadas a traveacutes del Alto Mando Militar

La ubicacioacuten de los teacutecnicos en insshytancias de decisioacuten ha sido hasta mediashydos de los antildeos setenta una excepcioacuten porque incluso en organismos creados para la tecnificacioacuten de la administracioacuten puacuteblica tales como la Oficina de Coordishynacioacuten y Planificacioacuten (CORDIPLAN) la cuacutepula era ocupada por teacutecnicos vinculashydos discretamente al partido de goQierno

La insercioacuten de los partidos potrtishycos se consagroacute en el llamado pacto de Punto Fijo1 La mediacioacuten de los partidos fue posible en tanto garantizaba no soacutelo el proyecto democraacutetico sino tambieacuten la continuidady-profoodiza9ioacuten del modelo econoacutemico concretamente proteccioacuten a la oferta y esUmulo al crecimiento de la demanda cuestiones fundamentales para la economra por sustitucioacuten de imshyportaciones Los partidos se ubicaron en los niveles maacutes altos del aparato puacuteblico en el proceso de toma de decisiones con lo cual se irradioacute su presencia a lo largo y ancho del aparato administrativo para ello la seleccioacuten del personal directivo de distintos niveles (Gobernadores Minis-

Asr fue llamado el acuerdo entre los partidos Accioacuten Democraacutetica (AD) COPEI y Unioacuten Republicana Democraacutetica (URO) para la defensa de la democracia excluyendO al partidoComunista debido a incompatibilidad de las propuestas programaacuteticas

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tros Presidentes de Empresas Puacuteblicas directores y gerentes de distintos niveles) se realiza de las filas del Partido Polrtico que se encuentra gobemando lo cual es posible legalmente dada la calificacioacuten de cargos de confianza que se da en la Ley de Carrera Administrativa a los puestos de direccioacuten

Los organismos de presioacuten intervishynieron a traveacutes de otros mecanismos middotconsejos consultivos ad hoc para proshyyectos o leyes especiacuteficos comites aseshysores a nivel de burocracia represhysentacioacuten de intereses privados en instishytutos autoacutenomos entes descentralizados y empresas del Estados fondos de admishynistracioacuten de subsidios estatales etcmiddot (Rey 1991 555) La CTV se asegura desde 1966 la participacioacuten permanente de uno de sus directivos en los niveles de decisioacuten de los entes descentralizados a traveacutes de la Ley de Representacioacuten de los Trabajadores en los Institutos Autoacutenoshymos Empresas y Organismos de Desashyrrollo del Estado Dada la subordinacioacuten de eacutesta a la polltlca de Accioacuten Democraacuteshytica este partido garantiza con dicha ley un mrnimo de intervencioacuten en el proceso de decisiones al salir del poder

La incorporacioacuten de los grupos de presioacuten especialmente en oacuterganos resshyponsables del disentildeo de la polftica econoacuteshymica es para Rey una forma de dejar un conjunto de decisiones socio-econoacutemishycas al margen del control y del debate democraacutetico pero hay que destacar que los partidos pollticos conjuntamente con los empresarios son en este modelo los principales sujetos participantes en la forshymulacioacuten de pollticas econoacutemicas por un lado porque dirigen los oacuterganos rasponshy

sables de definir la polftica (Ministerios) y por otro lado porque algunos organismos de presioacuten estaacuten ligados a los partidos inicialmente la CTV pero maacutes adelante incluso las Fuerzas Armadas fueron peshynetradas por los partidos lo cual se evishydencia en los ascensos militares y la preshysioacuten que se establece en tomo a ello

De acuerdo a esta estructura de decisiones el poder se funda para algushynos autores en un complejo juego de fuerzas entre intereses y corporaciones privadas organizaciones burocraacuteticas gobiemos locales partidos polfticos sinshydicatos parlamento y gobiemo centra (Oszlak 1984 29) sin embargo en defishynitiva los grandes beneficiarios son los sectores econoacutemicos y los partidos poUtishycoso Nuestra tesis es que maacutes allaacute de la insercioacuten directa de esos grupos de preshysioacuten en el aparato estatal los partidos pollticos y empresarios como principales sujetos de decisioacuten estaban compromeshytidos con promover activamente el modeshylo de sustitucioacuten de importaciones el cual constituiacutea la uacutenica opcioacuten econoacutemica con la democracia burguesa con liderazgo de los partidos poUticos

En palabras de Rey desde 1958 ha habido un acuerdo baacutesico entre los principales actores poliacuteticos y socialesbullbullbull sobre el papel central que el Estado debe desempentildear en el proceso de desarrollo en sus dos aspectos de crecimiento y distribucioacuten (Rey 1991 545) de modo que los partidos como principales mediashydores entre el Estado y la SOCiedad deben impulsar el modelo de sustitucioacuten de imshyportaciones y el bienestar social necesashyrio para la legitimacioacuten de la democracia

Es necesario antildeadir que los parti~


dos pollticos buscaron ademaacutes su propio crecimiento hecho que se evidencia en el establecimiento de una praacutectica adminisshytrativa en la cual los propoacutesitos econoacutemishycos pollticos y sociales del Estado se vieron mediatizados por praacutecticas clienteshylares es decir se subordinan tales propoacuteshysitos a intereses partidistas y personales de este modo se pasa de la lealtad difusa preservada por polfticas generales redisshytributivas a un sistema de incentivos maacutes particulares e individualizados (Borges 1992 94) como dirra Goacutemez Buendra es la praacutectica de ofrecer a individuos o a grupos no categoriales acceso privilegiashydo a empleos puacuteblicos o servicios del Estado a cambio de apoyo polftico partishycularista (Goacutemez 1984 91)

Centralizacioacuten de las decisiones

La administracioacuten puacuteblica la constishytuye el poder ejecutivo en las tres instanshycias poUtico-territoriales Nacional Estashydal y Municipal Caracteriza a la adminisshytracioacuten populista la centralizacioacuten de las decisiones estrateacutegicas y cotidianas en la cuacutepula de la administracioacuten puacuteblica nacioshynal hecho que estaacute cambiando hoyen dla paralelo a la promocioacuten por parte del Esshytado de una economla de mercado

Por una parte la Administracioacuten Puacuteblica Nacional ha asumido funciones propias del Municipio A pesar de que formalmente eacuteste es una unidad poliacutetica autoacutenoma que tal como dice QuinUn se expresa en la eleccioacuten de sus propias autoridades en la libre gestioacuten en las materias de su competencia yen la creashy

cioacuten recaudacioacuten e inversioacuten de sus inshygresos propios (QuinUn 1989 30) la Administracioacuten Puacuteblica Nacional desde los inicios de la democracia ha venido asumiendo servicios propios del nivel mushynicipal con lo cual se debilita el poder local los ejemplos maacutes claros son el sershyvicio de agua y electricidad

Por otra parte los gobiernos estashydales han visto reducidas sus competenshycias al respecto dice Qulntfn

hasta ahora gran parte de sus potesshytades estaacuten sujetas a limitaciones e Inshytervenciones de dicho Poder Por otra parte en materia de Ingresos propios la Constitucioacuten establece una larga lista de limitaciones a las potestades tributashyrias de los Estados lo cual las reducen a la Inexistencia En definitiva la autoshynomla de los Estados es una autonoshymla dependiente del Poder Nacional existe y tiene aacutembito e Importancia en tanto el Poder Nacional lo determine (Quintiacuten 1989 23)

La centralizacioacuten de las decisiones en la Administracioacuten Puacuteblica Nacional aparte de dificultar la democratizacioacuten del poder trae consecuencias negativas en la eficiencia al respecto opina la Comisioacuten Preside(lcial para la Reforma del Estado (COPRE) que podrfapensarse que

Ia centralizacioacuten Indica una organizashycioacuten eficiente sobre la base de directishyvas coherentes con estructuras verticashyles y funcionales aunque poco demoshycraacuteticas Pero lo cierto es que el proceso de cantralizacloacuten no muestra la coheshy

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rancia de una estructura vertical sino maacutes bien una concentracioacuten de autorishydad y atribuciones de alto grado de ineficacia Esta forma de funcionamiento genera paradoacutejicamente una gran dispersioacuten distorsioacuten de competencias y anarqula El funcionamiento tiende a ser Inopeshyrante y las decisiones y poliacuteticas praacutectishycas el producto de una confrontacioacuten de disposiciones contradictorias marshychas y contramarchas que terminan produciendo resultados tardiacuteos mushychas vecas incoherentes y de difiacutecil seshyguimiento (COPRE 1988 52)

Esta situacioacuten aunada a los requeshyrimientos de eficiencia estatal planteados por la economra neoliberal son e motor que ha impulsado recientemente la desshycentralizacioacuten polftico-territorial del estashydo venezolano de hecho la COPRE insshytitucioacuten que ha liderizado este proceso ha sentildealado que la descentralizacioacuten es middotun poderosfsimo impulso para descongesshytionar al Estado y permitir su eficiencia (COPRE 1988 60)

Adicionalmente a la centralizacioacuten poUtico-territorial a lo interno de adminisshytracioacuten puacuteblica nacional tambieacuten se censhytraliza el poder en la cuacutepula de la organishyzacioacuten en gran medida en el Presidente de la Repuacuteblica y el Consejo de Ministros

La llamada administracioacuten descenshytralizada iniciada en 1928 y con un gran crecimiento a partir de 1958 especialshymente con la regionalizacloacuten iniciada a fines de la deacutecada de los sesenta ha sido una forma de atenuar las Ineficiencias de la centralizacioacuten y ceder espacios de poshyder en el funcionamiento y en algunos

niveles de decisioacuten conservando el poder la cuacutepula del aparato puacuteblico donde se decide sobre el sujeto de direccioacuten de la administracioacuten descentralizada De alU que se ha considerado que este es un proceso de descentralizacioacuten centralizashydo Producto de este fenoacutemeno la Admishynistracioacuten Puacuteblica Nacional se ha dividido en Administracioacuten central ydescentralizashyda con un crecimiento vertiginoso de esta uacuteltima donde se ha concentrado la activishydad empresarial del Estado (Ochoa 1995)

La centralizacioacuten de las decisiones responde a la necesidad del Estado intershyvencionista poseedor de cuantiosos reshycursos de ejercer control sobre la distrishybucioacuten de los mismos en palabras de la COPRE hace posible una relacioacuten maacutes directa entre los nuacutecleos del ejercicio del poder y los recursos puacuteblicosmiddot (COshyPRE 1988 50)

La planificacioacuten Instrumento de legitimacioacuten

En el marco de una importancia significativa asignada a la planificacioacuten en Ameacuterica Latina como instrumento de deshysarrollo bajo el liderazgo de la CEPAL desde los inicios de la democracia en 1958 el Estado ha realizado acciones formales para implantar un sistema de planificacioacuten Como parte de las acciones se creoacute en 1958 la Oficina Central de Coordinacioacuten y Planificacioacuten (COROIshyPLAN) En el decreto de creacioacuten de esta oficina quedan plasmadas las bases de un sistema de planificacioacuten que debra Involucrar a todas las instituciones y niveshyles de la administracioacuten puacuteblica Vinculashy


do al proceso de planificacioacuten estariacutea el Presupuesto-Programa

Despueacutes de nueve planes nacionashyles y de haber transitado por varias metoshydologiacuteas (normativa y estrateacutegica) el Esshytado ha gastado cuantiosos recursos al ampliar su estructura organizativa y su burocracia no soacutelo a traveacutes de Cordiplaacuten sino de todo el aparato puacuteblico debido a la creacioacuten de unidades de planificacioacuten aunque algunas en definitiva nada tengan que ver con la planificacioacuten

En la praacutectica la planificacioacuten no ha funcionado como soporte de la accioacuten administrativa la planificacioacuten que debra ser orientadora de la direccioacuten puacuteblica anda por un camino y el presupuesto (tradicional al margen de su denominashycioacuten de presupuesto por programa) sigue viacuteas diferentes a pesar de la creacioacuten de los planes operativos en 1976 como inshytento de viacutenculo entre la planificacioacuten yel presupuesto Treinta antildeos despueacutes de haberse iniciado el proceso de implantashycioacuten de un sistema de planificacioacuten en el aparato estatal la COPRE sentildeala lo sishyguiente En teacuterminos generales la planishyficacioacuten en Venezuela ha sido una activishydad teacutecnica con participacioacuten limitada en los niveles decisorios y normativos de la Administracioacuten Puacuteblica (COPRE 1989 176)

Efectivamente la planificacioacuten en la administracioacuten puacuteblica a todos los niveles (nacional sectorial institucional etc) no ha constituido fuente para la toma de decisiones pero sr ha servido para increshymentar la burocracia y legitimacioacuten del Estado frente a los organismos internashycionales que reclaman su uso

Las razones por las cuales la planishy

ficacioacuten no ha alimentado el proceso de decisiones son seguacuten la COPRE (1989176)

- La relativa abundancia de recursos del Estado le ha permitido enfrentar sus obligaciones sin necesidad de afinar la toma de decisiones - El sentimiento de transitoriedad en los cargos conduce generalmente a un pragmatismo frente al cual la planificashycioacuten en su forma tradicional no tiene respuestas oportunas - La Insuficiencia de mecanismos legalshymente establecidos para obligar a la participacioacuten y para permitirla en la praacutectica

Para otros autores la planificacioacuten en Venezuela ha fracasado por probleshymas teoacuterico-metodoloacutegicos concretashymente por el uso de la planificacioacuten norshymativa la cual no considera la viabilidad poliacutetica entendida como la posibilidad de contar con consenso miacutenimo para la efishycacia de los planes Esta la posicioacuten de los proponentes de la planificacioacuten estrashyteacutegica

Coincidimos con Oszlak en cuanto a que Los planificadores fracasan habishytualmente porque pretenden aunque no lo planteen asf o no sean conscientes de ello influir en un juego -la polltica- que se rige por reglas diferentes Nada maacutes ajeshyno a la poliacutetica que las premisas de neushytralidad valorativa racionalidad sustantishyva y certidumbre propias de la planificashycioacuten (1984 14)

El proceso de decisiones especialshymente en sistemas democraacuteticos obedeshyce a una dinaacutemica poliacutetica compleja en la

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cual entran en juego los intereses de los sectores dominantes las presiones de diversos actores resistencias burocraacutetishycas y finalmente condiciones Objetivas que obligan a decisiones que muchas veces nada tienen que ver con lo planifishycado o con la voluntad de quienes formal mente dirigen el aparato estatal

Entonces por queacute se gastan cuanshytiosos recursos en la planificacioacuten Osshyzlak dice la respecto siguiendo a WiIshydavky

bullno persiste tanto por lo que consigue como por lo que simboliza racionalidad Los esfuerzos de los planificadores preshysuntamente resultan en propuestas de polrtlca eficientes sistemaacuteticas coordishynadas y consistentes Teacuterminos como eacutestos revelan la superioridad de la plashynificacioacuten pues al igual que la mano invisible de la economiacutea claacutesica proshyporciona un mecanismo de control soshycial que permite regular oacuteptimamente la asignacioacuten de valores en la sociedad Su virtud reside entonces en que corposhyriza criterios universales de eleccioacuten rashyclonal(Oszlak 1~84 14)

En esta misma Ifnea de pensashymiento se ubican otros autores para quieshynes el Estado venezolano ha mantenido en sus tres uacuteltimas deacutecadas un Sistema Nacional de Planificacioacuten donde la activishydad de planificacioacuten ha actuado como una ideologra legitimadorabull (Giordani et al 1992 22)

Ciertamente la planificacioacuten ha cumplido un rol ideoloacutegico tanto por el discurso a favor de lo social (COPRE 1988 65) como por su connotacioacuten de

eficiencia Pero es necesario precisar que el mantenimiento de la planificacioacuten ha requerido de cuantiosos recursos es decir de incremento del gasto puacuteblico y eacuteste es necesario para el modelo econoacuteshymico ypara la democracia de esta maneshyra la planificacioacuten ha logrado mantenerse como instrumento ideoloacutegico

Con la promocioacuten estatal de una economra de mercado plasmada en el VIII Plan de la Nacioacuten para algunos autoshyres la planificacioacuten cambia la presentashycioacuten con fraseologra neoliberal pero el plan sigue siendo un instrumento de legishytimacioacuten (Giordani et al 1992 96) sin embargo la profundizacioacuten del aparato estatal a favor de la funcioacuten de acumulashycioacuten a rarz de la economra de mercado hace suponer que habraacuten cambios en el papel de la planificacioacuten en tal sentido es significativo que entre las proposiciones actuales de la COPRE (1994 145) resshypecto a la reforma estructural de la admishynistracioacuten puacuteblica se encuentra la adsshycripcioacuten del Sistema de Planificacioacuten y Presupuesto a un propuesto Ministerio de Desarrollo Econoacutemico aunque se planshytea que no tendrra un sesgo econoacutemico es difrcil creer que en tiempos de profunshyda hegemonra de la dimensioacuten econoacutemishyca el Ministerio en cuestioacuten no priorice lo econoacutemico

Regulacioacuten excesiva y deacutebil control

Desde los inicios de la democracia la solucioacuten de gran nuacutemero de problemas ha pasado por la creacioacuten de instrumenshytos legales leyes reglamentos decretos etc cuyo contenido responde fundamenshy


talmente a las dos vertientes sobre las cuales se orienta la actividad estatal desshyde 1958 la promocioacuten de una economra para el consumo interno y la implantacioacuten de la democracia

Con frecuencia este cuerpo normashytivo es contradictorio en muchas cirshycunstancias El Congreso de la Repuacuteblica aprueba una legislacioacuten sin tomar en cuenta el antagonismo y la contrariedad que puede tener sobre otra existente tal como ha sucedido con la Ley Orgaacutenica de Descentralizacioacuten delimitacioacuten y transfeshyrencia del Poder Puacuteblico y con la Ley Orgaacutenica del Sistema Nacional de Salud Asimismo al entrar en funciones un nuevo gobierno eacuteste autoriza disposiciones no compatibles con las vigentes y a veces ni siquiera las deroga (Quiroz 1992 120)

Con algunas excepciones en el cuerpo normativo se plasman no soacutelo las polrticas maacutes generales sino tambieacuten esshytrategias estructuras organizativas y en general el modelo administrativo que ha de utilizarse formalmente para poner en marcha las polrticas para decirlo en pashylabras de Garcfa Pelayo al referirse a la racionalidad burocraacutetico jurfdica

La divisioacuten de tareas se configura como distribucioacuten de comiexclatencfas es decir de clrculos Jurfdlcos que delimitan aacutemshybitos de actuecloacuten deberes y atribucioshynes la asignacioacuten de funciones Institushycionales y personales se expresa en el cargo osea en una posicioacuten dentro del sistema jeraacuterquico y definida por la ley

todo procedimiento y toda decisioacuten han de tener fundamento legal (Garcfa 1974 28)

Esta rigidez formal da poca cabida a la discrecionalidad debido al caraacutecter estaacutetico del derecho el derecho por lo mismo que trata de asegurar una regulashycioacuten cierta y constante de las cosas tienshyde a ser estaacutetico a fijar las relaciones de una vez por todas o para grandes perroshydos de tiempo (Garcfa 1974 29)

A juicio de algunos autores la neshycesidad de reducir la discrecionalidad es la razoacuten de la profusioacuten y complejidad de las normas Al respecto dice Oszlak

La profusioacuten de normas y complejidad de procedimientos resultante produce otras consecuencias En conjunto norshymas y procedimientos permiten reducir al mfnlmo el aacutembito de responsabilidad de cada rol a fin de evitar al maacuteximo los posibles riesgos de la decisioacuten La norshyma es Invocada para diluir estos riesgos y mentener las formalidades (Oszlak 1984 31)

Pero si bien es cierto que las cashyracterfsticas de las normas reducen la discrecionalidad en las decisiones la mashyrantildea legal incrementa la capacidad de decisioacuten porque las contradicciones deshyben resolverse y allr entra en juego la posibilidad de favorecer a uno u otro secshytor de modo que en definitiva es un sisshytema legal que por su naturaleza y proceshyso de aplicacioacuten beneficia a los sectores dominantes

La creacioacuten de normas es ademaacutes una forma de filtrar demandas y disentildear soluciones a problemas por parte de alshygunos sectores sociales en el marco de una cultura que ve en la Ley la solucioacuten

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Administraci6n Puacuteblica y Populismo Haydeacutee Ochoa Mlrlha L6pez Isabel Rodriacuteguez

de los problemas aunque en la praacutectica el esquema normativo se constituya en letra muerta esto se demuestra con el escaso cumplimiento de muchas leyes basta tener presente que existiendo una Ley de Salvaguarda del Patrimonio Puacuteblishyco tenemos una corrupcioacuten sin preceshydentes en la historia del pafs

La profusioacuten de la leyes tambieacuten una necesidad del crecimiento burocraacutetishyco detraacutes de cada instrumento legal por lo general se encuentran algunos sectoshyres sociales esperando para incorporarse al ejercicio del poder en determinados espacios de la sociedad

Debido a la excesiva regulacioacuten una de las crfticas maacutes resaltantes que se hace a la administracioacuten puacuteblica burocraacuteshytico-populista es que tiene exceso de conshytrol

Pero contradictoriamente en la praacutectica los controles son deacutebiles tanto los controles a lo interno del aparato puacuteshyblico como los controles a la sociedad civil de modo que muy lejos estaacute el moshydelo burocraacutetico populista de un estilo administrativo weberiano

Si entendemos por control el proceshyso de seguimiento de polfticas objetivos y metas plasmados en leyes reglamenshytos decretos planes programas proyecshytos etc tenemos que concluir que hay ausencia de control y en el mejor de los casos un deacutebil control En este sentido estamos en desacuerdo con Prats i Catashylaacute para quien en la administracioacuten del Estado de bienestar la legitimidad legal de la accioacuten administrativa se impuso como legrtima uacutenica y suficiente (Prats 1992 61)

La administracioacuten puacuteblica venezoshy

lana ha diseilado procedimientos para operacionalizar el cumplimiento del cuershypo normativo a traveacutes de los cuales se debe exigir cumplimiento a la sociedad civil y al propio Estado Formalmente esshytos procedimientos constituyen un sisteshyma de entrabamiento maacutes que de control con las caracterlsticas que muchos crrtishycos le han asignado al modelo weberiano rigidez demora mecanicismo y frialdad humana entre otras (Kliksberg 1973 152)

Este sistema formal de control esshycasamente se cumple en la praacutectica el buroacutecrata que nada tiene que ver con la burocracia weberiana responde maacutes a los intereses de los sectores dominantes del partido y de sus amigos que al cumshyplimiento de la ley Como ejemplo de esta ausencia de control basta tener presente la reciente crisis de las instituciones finanshycieras del pars la cual estuvo favorecida por un deacutebil control por parte de las insshytancias del Estado responsables de tal funcioacuten

Es comuacuten el uso de praacutecticas clienshytelares para dar cumplimiento a la regulashycioacuten y a los procedimientos establecidos Estas praacutecticas se iniciaron teniendo como contraprestacioacuten el voto para el parshytido o el apoyo que interviene en la solushycioacuten del problema pero posteriormente la contrapartida ha sido la comisioacuten creaacutenshydose un sistema de corrupcioacuten que preshysiona a los ciudadanos a involucrase en eacutel en tanto en muchos casos es la uacutenica forma de encontrar la prestacioacuten del sershyvicio

De esta forma el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos se suborshydina a intereses de los partidos e intereshy


ses personales de quienes intervienen en las decisiones y acciones del aparato puacuteshyblico

Como parte de las actuales deshymandas de reforma ocupan un lugar imshyportante la desregulacioacuten y el sistema de control el nuevo modelo econoacutemico neshycesita garantfa de respuestas aacutegiles y de cumplimiento legal y de hecho se estaacuten dando avances en este sentido ello nos revela que los cambios econoacutemicos consshytituyen el motor de las reformas adminisshytrativas del aparato puacuteblico

Crecimiento burocraacutetico

El crecimiento burocraacutetico (institushyciones y empleo) constituye el rasgo coshymuacutenmente identificado en el modelo Roshyberto Esteso nos dice que una de las caracterfsticas de la burocraciapropia del patroacuten de autonomfa capitalista nacional es el crecimiento del empleo (Esteso 1986 14)

Ese crecimiento tuvo lugar a traveacutes de la conformacioacuten de un amplio aparato puacuteblico y la creacioacuten de un gran nuacutemero de cargos En general frente a nuevos objetivos la respuesta inmediata es el creshycimiento burocraacutetico Globalmente este crecimiento no es exagerado las cifras revelan que Venezuela estaacute muy por deshybajo de muchos paises en tamantildeo buroshycraacutetico (Quintrn 1996) el problema es la distribucioacuten exagerado nuacutemero de instishytuciones y cargos en algunas aacutereas y reducido en otras lo cual es producto del uso de criterios de crecimiento para dar respuesta a demandas de diversos secshytores sociales

Si bien la estructura ministerial se

mantuvo hasta 1976 (13 ministerios) se produjo la expansioacuten interna de los minisshyterios tanto a nivel de la administracioacuten central como de la descentralizada Se crearon ademaacutes las oficinas adscritas a la Presidencia de la Repuacuteblica personal planificacioacuten presupuesto e informacioacuten

A partir de 19741a disponibilidad de cuantiosos recursos fiscales por parte del Estado derivados del boom petrolero motivaron un crecimiento descomunal del aparato puacuteblico intensificado en 1976 con la ampliacioacuten de la estructura minisshyterial a traveacutes de la Ley Orgaacutenica de la Administracioacuten Central al elevarse de 13 a 17 los ministerios

Las instituciones creadas conforshymaron un amplio aparato puacuteblico estreshychamente vinculado a la economfa se destaca la constitucioacuten de numerosas empresas puacuteblicas ubicadas en diversas ramas de la economla para dar respuesshyta a las demandas de los sectores econoacuteshymicos especialmente crediticias e Igualshymente se conformoacute un considerable apashyrato puacuteblico de tipo social que debla dar respuesta a las presiones en tomo a vishyvienda salud seguridad social etc y que a su vez contribufa a incrementar la deshymandas cuestioacuten necesaria para la proshyduccioacuten dirigida al consumo interno

Es importante sentildealar que a rafz del boom petrolero comienza aadoptarse de modo sistemaacutetico un estilo de adminisshytracioacuten puacuteblica diferente al populista en las empresas nacionalizadas (petroacuteleo hierro y electricidad) en nuevas empreshysas del Estado y en viejas empresas puacuteshyblicas redimensionadas para vincularlas al mercado internacional (petroqurmica y carboacuten) Ese modelo lo hemos denominashy

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Administracioacuten Puacuteblica y Populiacutesmo Haydeacutee Ochos Mirtha Loacutepez Isabel Rodrguez

do tecnocraacutetico su criterio baacutesico de dishyreccioacuten es el crecimiento econoacutemico y el logro de ciertos niveles de eficiencia en las instituciones puacuteblicas De tal manera que el crecimiento burocraacutetico a partir de 1974 se distribuye entre criterios populisshytas y tecnocraacuteticos y si bien el espacio institucional populista pierde importancia relativa no deja de ser importante debido a su estrecha relacioacuten con las institucioshynes ligadas a la legitimacioacuten de la demoshycracia y al modelo por sustitucioacuten de imshyportaciones el cual recibioacute cuantiosos reshycursos para su dinamismo

La creacioacuten de numerosas institushyciones trae consigo el crecimiento del emshypleo pero ademaacutes eacuteste se vio favorecido por la incorporacioacuten de personal para dar respuesta a las demandas clientelares de los partidos polfticos

El crecimiento burocraacutetico se cashyracterizoacute por la constitucioacuten de organizashyciones con similares propoacutesitos y funcioshynes aisladas unas de otras con bastante frecuencia hasta el punto que para algushynos autores el gran problema del Estado es la falta de coordinacioacuten (Combellas 1996) Esto es considerado un problema teacutecnico es decir de incapacidad adminisshytrativa eacutesta es la concepcioacuten que han sustentado los proyectos de reforma orshyganizativa de la administracioacuten puacuteblica los cuales en definitiva no han logrado atacar estos problemas

En el fondo este desorden y dupU cacioacuten de funciones es una respuesta a la necesidad de atender demandas simishylares de diversos sectores en su lucha

por obtener recursos del Estado Sobre el caraacutecter polftico de esta situacioacuten dice Oszlak las duplicaciones y superposishyciones deben interpretarse a la luz de las exigencias y restricciones de un juego polftico que altera la dinaacutemica de las relashyciones intra-burocraacuteticas formales pero que es parte constitutiva y hace a la esenshycia del reacutegimen que contribuye a caracteshyrizarmiddot (Oszlak 1984 32)

El crecimiento de cargos a que da lugar la expansioacuten institucional da resshypuesta a las demandas de empleo loque a su vez favorece el incremento de la demanda de bienes y servicios producIshydos por el aparato industrial Esta es la manera fundamental a traveacutes de la cual los partidos polfticos han podido responshyder a las cuantiosas demandas de trabajo de sus miembros

Administracioacuten de personal cllentelar

La Comisioacuten de Administracioacuten Puacuteshyblica (CAP) creada en 1958 por recomenshydacioacuten de Herbart Henmerich funcionario de las Naciones Unidas se planteoacute la administracioacuten de personal como Unea de reforma desde sus inicios como conseshycuencia de eacutesto se aproboacute en 1960 el Reglamento de Administracioacuten de Persoshynal para los servidores del Gobierno Nashycional La CAP llega incluso a concentrar la atencioacuten en esta Unea de trabajo proshyducto de lo cual 1) Se promulgoacute en 1970 la Ley de Carrera Administrativa2 que contempla los siguientes subsistemas

2 El aacutembito de accioacuten de esta ley cubre solamente la Administracioacuten central y Jos Institutos Autoacutenomos excluyendo algunos segmentos de estos espacios de la administracioacuten puacuteblica

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reclutamiento y seleccioacuten clasificacioacuten y remuneracioacuten calificacioacuten de servicios adiestramiento registro y control 2) Se creoacute la Oficina Central de Personal como oacutergano rector de la poUtica de personal del Estado

Se buscaba con estas propuestas modernizar la administracioacuten puacuteblica teshyniendo como mOdelo las propuestas weshyberlanas que de alguacuten modo han funcioshynado en los paises desarrollados en tal sentido

El reclutamiento se supone que se hace en base a la preparacioacuten de los Indivishyduos medida por exaacutemenes objetivos y no por criterios de otra Indole como pueden ser amistad familiares partidos polftlcos etc La ubicacioacuten traslado y

promocioacuten debe hacerse en base a crishyterios teacutecnicos en vez de criterios como los recieacuten mencionados Los funcionashyrios actuacutean como profesionales aselashyrlados se considera su trabajO como una carrera De allf la idea de que la carrera administrativa es una profesioacuten que estaacute por encima de la profesioacuten o especializacioacuten que pueda tener cada persona(Sllva 1982 87)

En la praacutectica los subsistemas de administracioacuten de personal definidos en la Ley de Carrera Administrativa y otros que de hecho existen presentan caracteshyrlsticas muy particulares en el modelo burocraacutetico-populista que lo distinguen

claramente de otros estilos de direccioacuten esl como del cu~rpo normativo existente

Fonnalmente el subsistema de Reshyclutamiento y Seleccioacuten tiene como finashylidad la escogencia de los mejores en tal sentido reza el articulo 35 de la Ley de Carrera Administrativa

La seleccioacuten para el Ingreso a la carrera administrativa se efectuaraacute mediante concursos a los cuales se daraacute la mayor publicidad posible Tales concursos esshytaraacuten abiertos atoda persona que reuacutena los requisitos previstos en el articulo anterior y los que se establezcan en las especificaciones del cargo corresponshydiente sin discriminaciones de ninguna Indole La referida seleccioacuten se efectuashyraacute mediante la evaluacioacuten de los aspecshytos que se relacionen directamente con el correspondiente desempelio de los cargos

Muy lejos estaacute la praacutectica de reclushytamiento y seleccioacuten de esta nonnativa El reclutamiento lo realizan en gran medishyda los partidos pollticos con posibilidades de poder los aspirantes a ingresar a la administracioacuten puacuteblica acuden a los parshytidos a solicitar empleo en la administrashycioacuten puacuteblica en consecuencia el proceso de reclutamiento es una fase de la admishynistracioacuten de personal que tiene lugar exshycepcionalmente A juicio de la Comisioacuten de Refonna y Estudio Fiscat3las razones por las cuales la Administracioacuten Puacuteblica

3 Esta Comisioacuten constituye una Iniciativa de la Caacutemara de Diputados del Congreso Nacional acogida por el Presidente Luis Herrara Camplns y creada seguacuten Decreto No 550 del 2-3-80 con el propoacutesito de estudiar la problemaacutetica fiscal venezolana corno parte de lo cual se estudiaron algunos sistemas edmlnlstratlvos entre ellos el de administracioacuten de personal

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Administracioacuten Puacuteblica y Populismo Hsydeacutee Ochos Mirths Loacutepez Isabel Rodrfguez

minimiza el esfuerzo de reclutamiento son la alta oferta espontaacutenea y respecto a los criterios utilizados en el proceso de reclutamiento ha sentildealado lo siguiente Los criterios utilizados para el reclutashymiento estaacuten fundados en las recomenshydaciones de los directores o del resto del personal que trabaja dentro del organisshymomiddot (Comisioacuten de Estudio y Reforma Fisshycal 1983 637)

La seleccioacuten se realiza de la lista de elegibles que presenta el partido en algushynos instituciones maacutes abiertamente que en otras pero en esencia este es el meshycanismos dominante Seguacuten la Comisioacuten de Estudio y Reforma fiscal lo middotcriterios o medios de seleccioacuten de personal acshytuacutean como simples formalidades para proceder a ingresar a un personal previashymente seleccionado en base a recomenshydacionesmiddot (Comisioacuten de Estudio y Reforshyma Fiscal 1983 638)

Se han dedicado importantes reshycursos en la constitucioacuten de unidades de

reclutamiento y seleccioacuten a lo intemo de las Oficinas de Personal en las distintas instituciones puacuteblicas las cuales en defishynitiva son tramitadoras de decisiones toshymadas con criterios clientelares

En cuanto a la capacitacioacuten la ley preveacute que es una responsabilidad de la OCP conjuntamente con las oficinas de personal pero a lo intemo de eacutestas ni siquiera ha habido intereacutes en la conformashycioacuten de unidades organizativas responsashybles por la organizacioacuten de la capacitashycioacuten En general este es un problema

latinoamericano al respecto dice Bemarshydo Kliksberg

En los organismos puacuteblicos de la mayoshyrla de los paises de la regloacuten tales actividades tienen une Identidad muy baja en la organizacioacuten O no existen unidades de capacitacioacuten o bien se hallan mezcladas con otras divisiones o constituyen oficinas marginales ubicashydas en los uacuteltimos casilleros del organishygrama sin acceso a los niveles gerenshyciales (Kliksberg 1989 31)

En una investigacioacuten realizada por la OCP a inicios de los antildeos 80 se enmiddot cuentra que el 40 de las instituciones encuestadas no disponra de unidad orgashynizativa responsable del adiestramiento (Arapeacute 1981 117) es decir que constishyMa una funcioacuten inorgaacutenica

Pero al margen de esta situacioacuten tenemos que desde los inicios de la deshymocracia bajo la influencia de la asesorra de las Naciones Unidas el Estado creoacute en 1962 el Centro de Adiestramiento y Formacioacuten Profesional en el Ministerio de Hacienda4 y adscrita a la CAP la Escuela Nacional de Administracioacuten Puacuteblica (ENAP) En ambos centros se hicieron esfuerzos importantes de tecnificacioacuten de los funcionarios puacuteblicos hasta mediados de los antildeos 70 cuando a rarz del boom petrolero se intenta darle una nueva orientacioacuten a la ENAP que termina redushycieacutendola a su mrnima expresioacuten (Ochoa 1986 10)

4 Este centro tiene como antecedente el Curso de Teacutecnico Ascal dictado por primera vez desde 1944

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Estos esfuerzos de oferta de capashycitacioacuten por parte del Estado a sus funcioshynarios tienen lugar aliado de una profunshyda indiferencia a lo interno de las institushyciones puacuteblicas respecto a la necesidad de formacioacuten del personal la inexistencia de organicidad relativa a esta funcioacuten asf lo revela

La capacitacioacuten no constituye una demanda de la direccioacuten del aparato puacuteshyblico en la praacutectica tienen lugar en medishyda considerable a partir de solicitudes de los interesados sin mayor consideracioacuten sobre su pertinencia en este contexto las mayores posibilidades de formacioacuten las tienen los funcionarios maacutes cercanos al poder proceso en el cual la praacutecticas clientelares entran en juego

Esta indiferencia hacia la formacioacuten del personal puacuteblico es explicable por la escasa importancia que el modelo admishynistrativo le asigna a la eficiencia como criterio de direccioacuten

Con el boom petrolero hay mayores posibilidades de capacitacioacuten sin embarshygo -con excepcioacuten del grupo de empreshysas tecnocraacuteticas- el proceso tiene la misma tendencia De all( que para inicios de los ochenta en la evaluacioacuten realizada por la OCP entre sus conclusiones se tiene

El valor praacutectico del adiestramiento tieshyne una estrecha relacioacuten con el grado en que estaacute orientado hacia objetivos realmente prioritarios y perfectamente determinados En este aspectola situashycioacuten presenta serias insuficienciasexisshyte todavla una fraccioacuten de organismos que no cuentan con objetivos generales establecidos hay otro sector que los

tienen pero sin el adecuado nivel de operatividad las metodologfas empleashydas para fijar objetivos difieren en casi tres cuartas partes de las organizacioshynes de lasque los mismos responsables de adiestramiento consideran las maacutes convenientes para ellas (Arapeacute y Kliksshyberg 1981 118)

En el marco de las propuestas de reforma del Estado que se realizan desde mediados de los ochenta paralelo a preshysiones por nuevos rumbos en la orientashycioacuten econoacutemica del Estado se pone esshypecial cuidado en la capacitacioacuten como un requerimiento fundamental para transshyformar el Estado pero el eacutenfasis se realishyza en los niveles gerenciales la capacitashycioacuten es hoy en dfa una funcioacuten que estaacute cambiando calladamente sin planes gloshybales las instituciones estaacuten avanzando En este sentido sostenemos la hipoacutetesis que su contenido apunta a la tecnocratishyzacioacuten del funcionario al margen de los requerimientos sociales en todo caso es un tema para discutir en otro trabajo

Finalmente en cuanto a la organishyzacioacuten del trabajo es decir la forma como se reparten y como se reuacutenen las tareas y funciones distintas en los puesshytos o grupos de trabajo (PRIES 1993 59) lo que en administracioacuten de personal se denomina clasificacioacuten se conforma en la praacutectica en gran medida producto de las relaciones clientelares e intereses de los grupos en el poder

La divisioacuten horizontal del trabajo formalmente estaacute influenciada por las teacutecshynicas administrativas modernas pero la praacutectica estaacute muy distante de eacutestas Si bien es cierto que en toda institucioacuten la

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Administracioacuten Puacuteblica y Populismo Haydaacutee Ochoa Miacutertha Loacutepez Isabel Rodrfguez

organizacioacuten formal es diferente a la llashymada organizacioacuten informal producto esencialmente de la contradiccioacuten de inshytereses entre la direccioacuten y la burocracia en la administracioacuten burocraacutetico-populisshyta tales diferencias se profundizan debido a la violacioacuten del modelo normativo por parte de la propia direccioacuten al asumir praacutecticas clientelares Es frecuente el inshygreso de personal para realizar tareas que nada tienen que ver con el cargo asignado porque asumen funciones difeshyrentes o se ubican en la praacutectica en otras instituciones entre ellas el partkfo polrtico En definitiva el trabajo se orgashyniza maacutes en funcioacuten de las necesidades de los funcionarios que de los objetivos formales de la institucioacuten

Conclusiones

Con el advenimiento de la demoshycracia en VeneZltela a partir de 1958 se imponen criterl9ipopulistas y clientelares en los procesoacute s a traveacutes de los cuales se formulan y ponefIacute en ejecucioacuten las polftishycas es decir en la administracioacuten puacuteblica

El estilo administrativo populista ha favorecido el dinamismo del modelo de sustitucioacuten de importaciones y la implanshytacioacuten de una democracia de partido enshytre otros medios a traveacutes de La conforshymacioacuten de un cuadro de direccioacuten capaz de generar las polrticas puacuteblicas comproshymetidas con ambos proyectos la centrashylizacioacuten del poder necesaria para orientar los recursos fiscales hacia los proyectos en referencia el crecimiento burocraacutetico para incrementar la demanda que requieshyre una economfa para el consumo intershyno asf como la satisfaccioacuten de necesidashy

des baacutesicas por parte de algunos sectoshyres de la poblacioacuten la conformacioacuten de funcionarios comprometidos con los parshytidos ycon bajo nivel de capacitacioacuten para que no puedan constituirse en fuente de presiones para el cambio el uso aparente de modernos sistemas teacutecnico-adminisshytrativos que han servido de Instrumento de legitimacioacuten frente a organismos Intershynacionales y presiones tecnocraacutetlcas y un deacutebil sistema de control que ha permitido a los sectores dominantes evadir la comshypleja estructura de regulacioacuten aplicable en gran medida a quienes no tienen acshyceso al poder

Los grandes beneficiarios de este modelo de administracioacuten estatal han sido los empresarios y los partidos polftishycoso La democracia se vio afectada al frenarse su desarrollo reducieacutendose a una democracia electoral cada cinco antildeos para elegir Presidente de la Repuacuteshyblica y Cuerpos Legislativos La accioacuten de los partidos como princl~ales sujetos de direccioacuten puacuteblica estuvo dirigidltala buacutesshyqueda de crecimiento para mantenerse en el poder con adormecimiento de la poblacioacuten la cual al recibir ciertos benefishycios e informacioacuten manipulada acepta pashysivamente las praacutecticas clientelares que han marginado a gran parte de la poblashycioacuten

De este proceso resuhoacute un aparato estatal con muy poca eficacia en el cumshyplimiento de los fines declarados poco efectivo en la atencioacuten de las necesidashydes baacutesicas de la poblacioacuten y elevados costos todo lo cual ha contribuido a que estos problemas sean sentildealados como la causa de la crisis actual del Estado para justificar la reduccioacuten de su tamantildeo oculshy

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Administracioacuten Puacuteblica y Populismo Haydeacutee Ochoa Mirtha Loacutepez Isabel Rodrlguez

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tando las razones reales de la implantashyci6n de lo que se ha denominado modelo burocraacutetico populista

Para Oszlak estos rasgos adminisshytrativos son propios de los regfmenes deshymocraacuteticos sin embargo en los uacuteltimos antildeos se ha observado que el estilo de direcci6n que hemos denominado popushylista ha venido siendo desplazado en los Estados democraacuteticos para dar paso a otro modelo que a juicio de Oszl~k coshyrresponde a los regfmenes autoritarios Este proceso nos confirma que si bien la administraci6n puacuteblica es producto de la incidencia de muacuteltiples variables la mashyyor influencia la tiene la dimensi6n econ6shymica y no la polltica

Desde mediados de los antildeos 70 se estaacuten produciendo discretamente camshybios en las empresas puacuteblicas vinculadas al mercado internacional estos cambios son maacutes claros y ampliados a rafz de la promoci6n por parte del Estado de una economla de mercado observamos algushynas tendencias en la administraci6n puacuteshyblica que hemos denominado tecnocraacutetlshycas porque prlorlzan el crecimiento de la economla en cuyo marco los problemas sociales se agudizan el manto de la efishyciencia oculta las razones reales de este nuevo modelomiddot

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Administracioacuten Puacuteblica y Populismo Haydeacutee Ochos Mirths Loacutepez Isabel Rodrfguez

Public administration and populism in Venezuela

Abstract The opjective of this article is to study general aspects of Venezuelan Public

Administration during the democratic periodo Tha authors use the hipothesis that the Venezuelan Public Administration has been characterized by populist practices needed to give depth to the economy for import substitution and also to implement democracy From this hypothesis there are explorations of thase variables subjets and decision making processes degrees of regulation adn control organization magnitude personnel management and planning Results shaw the presence of populist practices whiche tend to be modified though the prometiens by the State of a new economic model Key words Public Administration Populism Economy Democracy Venezuela

Introduccioacuten

Nos proponemos en este trabajo explorar los rasgos generales que caracshyterizan a la administracioacuten puacuteblica veneshyzolana desde los oriacutegenes de la democrashycia en 1958

Sostenemos que desde los inicios de la democracia los procesos en base a los cuales se formulan y ponen en accioacuten las poliacuteticas en el poder ejecutivo lo que denominamos administracioacuten puacuteblica se han orientado con criterios populistas y clientelares producto de la necesidad de implantar la naciente democracia y de contribuir al crecimiento de los partidos y muy especialmente de profundizar la economiacutea por sustitucioacuten de importacioshynes

Observamos que a la polftica de promocioacuten del modelo de sustitucioacuten de importaciones le correspondioacute el estilo de administracioacuten puacuteblica denominado buroshycraacutetico-populista por algunos autores (De la Cruz 1986) Este modelo estaacute siendo

desplazado desde mediados de la deacutecashyda del 70 en las instituciones puacuteblicas vinculadas a la economiacutea de mercado por un estilo que denominamos tecnocraacutetico El desplazamiento es maacutes evidente desshyde fines de los antildeos 80 cuando el Estado a la vez que promueve globalmente la economiacutea de mercado realiza cambios en su administracioacuten puacuteblica y reformas tendentes a la tecnocratizacioacuten que comshypiten con las praacutecticas populistas

La relacioacuten entre Administracioacuten Puacuteblica y Economfa se ha venido planteashydo teoacutericamente desde fines de los antildeos setenta en el marco de un paradigma alternativo de explicacioacuten del aparato puacuteshyblico que intenta trascender el nivel desshycriptivo que ha predominado en el estudio del funcionamiento del aparato estatal Estas tesis estaacuten tomando fuerza en los uacuteltimos antildeos frente a los cambios ocurrishydos en el aparato administrativo simultaacuteshyneamente con los cambios en la econoshymfa y en la poliacutetica estatal











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