administração, orçamento e contabilidade pública - sérgio jund (3ª ed. - elsevier, 2008)
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( res publica no diferenciada da res prncipis;
> corrupo / nepotismo (protecionismo / filhotismo/ coronelismo)
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CAMPUS Parte 1 > Capitulo 2 Noes Bsicas
2.3 2 Burocrtica
Com o surgimento do capitalismo e da democracia, estabeleceu-se uma distino
clara entre res publica e bens privados A democracia e a Administrao Pblica
burocrtica emergiram como as principais instituies que visavam a proteger o
patrimnio pblico contra a privatizao do Estado Democracia o instrumento
poltico que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais
contra a explorao e que afirma os direitos pblicos em oposio ao rent-seeking
(busca, investigao, pesquisa) Burocracia a instituio administrativa que utiliza,
como instrumento para combater o nepotismo e a corrupo, os princpios de um
servio pblico profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e
racional
O surgimento da Administrao Pblica burocrtica, no sculo XIX, em
substituio as formas patrimonialistas de administrar o Estado, foi um grande
progresso Max Weber, principal terico desse modelo de administrao, defendia
que toda organizao deveria buscar a racionalidade, ou seja, adequar os meios aos
fins pretendidos, de forma a garantir a mxima eficincia possvel
O modelo burocrtico parte do pressuposto que o comportamento das pessoas
nas organizaes previsvel e deve ser conduzido por regras formais Dentre os
mais importantes princpios deste modelo, podemos citar;
> o carter racional legal das normas e regulamentos;
> o carter formal das comunicaes;
> o carter racional e a diviso do trabalho;
> impessoalidade nas relaes;
> hierarquia de autoridade;
> rotinas e procedimentos padronizados;
> competncia tcnica e meritocracia;
> especializao da administrao;
> profissionalizao dos participantes;
> completa previsibilidade do funcionamento
Na Administrao Pblica brasileira, tal modelo surgiu com o advento do
Departamento Administrativo de Servio Pblico - DASP, na dcada de 30,
caracterizando a primeira reforma administrativa brasileira, tendo como caractersticas
principais e disfunes inerentes misso da administrao pblica os itens
relacionados a seguirO
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Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Sergo Jund ELSEVIER
Caractersticas:
> combate coraipo e ao nepotismo patrimoniaista;
> acesso ao servio pblico por miito: criao do concurso pblico;
> profissionalizao, idia de carreira, hierarquia funcional;
> funo oramentria;
> poder racional-legal: normas e procedimentos universais;
> controle rgido e a priori dos processos administrativos;
> principio da desconfiana nos administradores pblicos e nos clientes''
Disfunes:
> perda da noo bsica de sua misso servir sociedade;
> o controle, a garantia do poder do Estado transforma-se na prpria razo
de ser do funcionrio;
> ineficincia e auto-referncia;
> incapacidade de voltar-se para o servio dos cidados;
> clientelismo e o fisiologismo
2 3 3 Gerencial
Na segunda metade do sculo XX, comeam a surgir as idias de uma nova
filosofia administrativa: a Administrao Pblica gerencial, que se contrape ao
modelo burocrtico Tendo como principal fundamento a concepo tanto de Estado,
quanto de sociedade democrtica pluralista, a administrao gerencial caracteriza-se
por decises e aes orientadas para resultados, tendo como foco as demandas dos
clientes/usurios, baseada no planejamento permanente e executada de forma
descentralizada e transparente
A reforma do Estado, que se tomou tema central nos anos 90 em todo o mundo,
uma resposta ao processo de globalizao em curso, que reduziu a autonomia dos
Estados de formular e implementar polticas, e principalmente crise do Estado,
que comea a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas s assume
plena definio nos anos 80 No Brasil, a reforma do Estado comeou nesse
momento, em meio a uma grande crise econmica, que chegou ao seu auge em
1990, com um episdio hiperinlacionrio A partir de ento, a reforma do Estado
se torna imperiosa Problemas considerados cruciais, como o ajuste fiscal, a
privatizao e a abertura comercial, cujo ataque vinha sendo ensaiado nos anos
anteriores, foram, ento, em algumas tentativas, encarados com maior vigor
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CAMPUS Parte I * Capitulo 2 Moes Bsicas
Amplamente, a Administrao Pblica gerencial est baseada em uma concepo
de Estado e de sociedade democrtica e plural, enquanto que a Administrao Pblica
burocrtica tem um vezo centralizador e autoritrio, sendo, ainda, mais permevel
aos resqucios da administrao patrimoniaiista
Enquanto a Administrao Pblica burocrtica pressupe uma racionalidade
absoluta, a Administrao Pblica gerencial pensa a sociedade como um campo de
conflito, cooperao e incerteza, na qual os cidados defendera seus interesses e
afirmam suas posies ideolgicas, que afinal se expressam na Administrao Pblica
Nestes termos, o problema no o de alcanar a racionalidade perfeita, mas de
definir, nas instituies, prticas administrativas suficientemente abertas e
transparentes, de forma a garantir que o interesse coletivo na produo de bens
pblicos ou quosi-pblicos pelo Estado seja razoavelmente atendido
A Administrao Pblica gerencial inspira-se, como visto anteriormente, na
administrao empresarial; contudo, no pode ser confundida com esta Enquanto
a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na
compra de seus produtos e servios, a receita do Estado deriva da cobrana
compulsria de tributos Enquanto o mercado controla a administrao das empresas,
a sociedade, por meio de representantes eleitos, controla a Administrao Pblica
Enquanto a administrao privada est voltada para o lucro e para a maximizao
dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por intermdio do mercado, o
interesse coletivo seja atingido, a Administrao Pblica gerencial est explcita e
diietamente voltada para o interesse pblico
Podemos inferir, portanto, que a modernizao ou o aumento da eficincia da
Administrao Pblica ser o resultado, em mdio ou em longo prazo, desse complexo
projeto de reforma, pelo qual se buscar, a um s tempo, fortalecer a Administrao
Direta ou o ncleo estratgico do Estado e descentraliz-la, por meio da implantao
de agncias autnomas e de organizaes sociais, controladas por contratos de gesto
O marco inicial da reforma administrativa gerencial na Administrao Pblica
brasileira surgiu na dcada de 60 com a publicao do Decreto-lei nQ 200/1967, sendo
tais medidas aperfeioadas ao longo desses anos por intermdio de programas que
visavam desburocratizao do modelo, culminando com a reforma administrativa
do Estado, iniciada em 1995, no Governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, sob a coordenao do Ministro Bresser Pereira O modelo gerencial busca
a insero e o aperfeioamento da mquina administrativa voltada para a gesto e a
avaliao a posteriori de resultados em detrimento ao controle burocrtico e a priori
de processos, tendo como caractersticas principais e disfunes inerentes misso
da Administrao Pblica os itens relacionados a seguir
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14 Administrao, Oramento e Contabilidade Pblica Sergio jund ELSEVIER
1967: marco inicial - Decreto-lei nQ 200/1967
Caractersticas:
> descentralizao/funcional: transferncia de atividades para autarquias,
empresas publicas, sociedades de economia mista e fundaes;
> princpios da racionalidade administrativa: planejamento e oramento,
descongesonamento das chefias executivas (desconcentraa/ descentralizao),
delegao de competncia e informao no processo decisrio;
> sistematizao, coordenao e controle
Disfunes:
> no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica
central, permitindo a coexistncia de ncleos de eficincia e competncia,
na Administrao Indireta, e formas arcaicas e ineficientes no plano da
Administrao Direta ou central
1970: criao da SEMOR- Secretaria de Modernizao
> buscou-se implantar as novas tcnicas de gesto e, particularmente, de
administrao de recursos humanos na Administrao Federal
1979-1981: Ministrio da Desburocratizao: Programa Nacional de
Desburocratizao - PrND
> nova tentativa de reformar a Administrao Pblica;
> objetivos: revitalizao e agilizao das organizaes do Estado;
> descentralizao de autoridade;
> melhoria e simplificao dos processos administrativos e promoo da
eficincia;
> conter excessos da expanso da administrao descentralizada
1988: Constituio Federal
Considerada por Bresser Pereira, sob o aspecto administrativo, um retrocesso
burocrtico administrao gerencial, tendo em vista os seguintes motivos
Caractersticas:
> engessamento do aparelho estatal: aplicao das regras burocrticas rgidas
adotadas no ncleo estratgico do Estado s empresas estatais e aos servios
do Estado;
> perda de autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos (art 48, IX);
> instituio do Regime Jurdico nico, para os servidores da U, dos E, M e DF;
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CAMPUS Parte I Capitulo 2 Noes Bsicas IS
> retirada da flexibilidade operacional da Administrao Indireta, ao atribuir
s fundaes e autarquias normas de funcionamento idnticas s que
regem a Administrao Direta
Resultados e disfunes:> abandono do caminho rumo administrao gerenciai;
> reafirmao dos ideais da administrao burocrtica clssica;
> ingerncia patrimoniaiista no processo;
> srie de privilgios que no se coadunam com. a prpria administrao
burocrtica: estabilidade rigida para todos os servidores, RJU;
> aposentadoria com proventos integrais sem correlao com o tempo de
servio ou com a contribuio do servidor;
> desprestgio da Administrao Pblica brasileira
1995: Plano Diretor da Reforma de Estado - MARE Caractersticas:
> definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir
em sua unidade;
> garantia de autonomia do administrador na gesto de recursos humanos,
materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que
possa atingir os objetivos contratados;
> controle ou cobrana a posteriori de resultados;
> competio administrada no interior do prprio Estado, concorrncia entre
unidades internas;
> descentralizao e reduo dos nveis hierrquicos;
> nfase em resultados (fins), e no em processos ou procedimentos (meios);
> inspira-se na administrao de empresas privadas sem se confundir com elas;
> v o cidado como contribuinte de impostos e cliente dos seus servios;
> fim da obrigatoriedade do Regime Jurdico nico, permitindo-se a volta
de contratao de servidores celetistas;
> exigncia de processo seletivo pblico para administrao de celetistas e a
manuteno do concurso pblico pata a admisso de servidores estatutrios;
> classificao de carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores
estatutrios no ncleo estratgico do Estado, e carreiras de empregados
celetistas, utilizados na Administrao Indireta e nos servios operacionais,
inclusive do ncleo estratgico;
Scric Provas
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Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Scrgio Jund ELSEVIER
> planos de carreira estruturados em classes hierarquizadas, segundo a
natureza e a complexidade das tarefas, fazendo-se a distribuio escalonada
dos cargos e empregos entre as classes e a promoo na carreira baseada
em avaliao de desempenho e aprovao em cursos especficos;
> limitao rgida dos proventos da aposentadoria e das penses ao valor
equivalente percebido na ativa;
> limitao rgida da remunerao dos servidores pblicos e membros dos
Poderes, inclusive vantagens pessoais, remunerao dos Ministros do STF;
> deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das
organizaes da sociedade civil;
> novas modalidades de organizao:
Agncias reguladoras;
Agncias executivas;
0 Organizaes sociais
Cabe mencionar que relacionamos apenas as caractersticas consideradas principais
e que algumas ainda dependem de regulamentao especifica, tendo sido a maioria
das propostas aprovadas e implementadas por intermdio da Emenda Constitucional
n2 19/1998
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Captulo
Direito e Administrao Pblica
3.1. INTRODUO
Para melhor compreenso do tema proposto nesta obra, torna-se necessrio e
fundamental abordarmos, ainda que, de forma simplificada, noes bsicas sobre o
estudo do Direito Acreditamos que, dessa forma, estaremos contribuindo para o
entendimento dos assuntos a serem tratados posteriormente
Nas primeiras palavras, desejamos traar uma noo bsica da cincia jurdica
Quando pensamos pela primeira vez em estudar Direito, o que vem mente so as
expresses lei e ordem Para os olhos do homem comum, escudar Direito
compreendera lei
Apesar de o Direito no ser sinnimo de lei - conhecer o Direito no decorar a
lei, partindo desta noo, podemos afirmar que um conjunto de regras obrigatrias
que garantem a convivncia social graas ao estabelecimento de limites ao de
cada um de seus membros Assim, o Direito est ligado idia de disciplina e
convivncia social, s existindo na sociedade - nas relaes entre as pessoas
O Direito tradicionalmente dividido em dois grandes ramos: Direito Pblico e
Direito Privado
Para Alexandrino
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13 Administrao, Oramento c Contabilidade Pblica Srgio jund ELSEVTER
3.2. DIREITO ADMINISTRATIVO
Conforme vimos no tpico anterior, o Direito Administrativo pertence ao ramo
do Direito Pblico, uma vez que rege a organizao e o exerccio de atividades do
Estado voltadas para a satisfao de interesses pblicos
Pela doutrina, em virtude dos critrios distintos adotados para demarcao do
campo de atuao desse ramo do Direito, so vrios os conceitos apresentados
Sendo assim, iremos adotar aqueles atribudos por dois renomados autores que
tratam dessa matria no critrio da Administrao Pblica e que atendem plenamente
o objetivo desse trabalho So eles:
O Direito Administrativo sintetiza-se no conjunto harmnico de
princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades
pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado (Meirelles, 1999)
Para Maria Sylvia Di Pietro (2000), o Direito Administrativo o ramo
do Direito Pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas
jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a
atividade jurdica no-contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza
para a consecuo de seus fins, de natureza poltica
3.2 I Objeto de Estudo
O objeto de estudo do Direito Administrativo a Administrao Pblica A
concepo moderna de Direito Administrativo atribui a esse ramo do Direito um
mbito de atuao cada vez mais amplo, que inclui todas as funes exercidas pelas
autoridades administrativas, qualquer que seja a natureza destas
Assim, podemos dizer que ser alcanada pelo Direito Administrativo, pois, toda
qualquer atividade de administrao, seja ela originria do Poder Executivo, do
Poder Legislativo ou do Poder Judicirio
Cabe ressaltar, no entanto, que o Poder Executivo exerce, alm de sua funo
administrativa, a chamada funo de Governo, de carter poltico, que no constitui
objeto de estudo do Direito Administrativo
3 2.2 Codificao do Direito Administrativo
O Direito Administrativo no Brasil no se encontra codificado, o que significa
dizer que os textos administrativos no esto reunidos num s corpo de lei, como
ocorre com outros ramos do nosso Direito, que possuem suas leis bsicas (Cdigo
Penal, Cdigo Civil e Cdigo Tributrio, dentre outros)
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CAMPUS Parte I Captulo 3 Direita e Administrao Pblica 19
Para Meirelles, "a questo da codificao do Direito Administrativo tem colocado
os doutrinadores em trs posies: os que negam as suas vantagens, os que admitem
a codificao parcial e os que propugnam pela codificao total
Tendo em vista que ainda no dispomos do "Cdigo Administrativo Brasileiro,
instituio que concorreria para a unificao de princpios jurdicos j utilizados na
nossa Administrao Pblica, as regras administrativas consubstanciadas no texto
da Constituio seguem numa infinidade de leis esparsas, tais como: Lei n 8 666,
de 1993 e alteraes - Lei das Licitaes e Contratos; Lei n 8 112, de 1990 -
Regime dos Servidores Pblicos Civis da Unio; Lei n2 9 784, de 1999 - Processo
Administrativo Federal, dentre outras Tal fato dificulta aos interessados o
conhecimento e a formao de uma viso sistmica desse importante ramo do Direito
3 2 3 Fontes do Direito Administrativo
O Direito Administrativo possui seu alicerce formado por quatro fontes principais
So elas: a lei, a doutrina, a jurisprudncia e o costume
A d , em sentido amplo, a fonte primria do Direito Administrativo
Abrangendo est expresso, em se tratando do estudo das fontes do Direito
Administrativo, a Constituio, as leis em sentido estrito (complementares,
ordinrias, delegadas) e os atos normativos com fora de lei, como as medidas
provisrias ou os antigos decretos-lei Devido ao seu contedo normativo
obrigatrio, a lei traa os limites de atuao dos indivduos e do prprio Estado
nas atividades administrativas
A doutrina, compreendida como conjunto terico de princpios aplicveis ao
direito positivo, emanado dos grandes estudiosos do Direito, constitui-se fonte
secundria do Direito Administrativo, exerce influncia no somente na elaborao
de novas leis, como tambm na deciso das contendas de carter administrativo
A jurisprudncia, traduzida pelas reiteradas decises judiciais num mesmo
sentido, tambm constitui fonte secundria do Direito Administrativo, influenciando
sobremaneira a construo e a consolidao desse ramo do Direito, tendo em vista
que se ressente de sistematizao doutrinria e de codificao legal
O costume, em face da evoluo do Direito Administrativo e em virtude do
principio da legalidade administrativa (CF, art 37), tem perdido muito de sua
importncia como fonte desse ramo do Direito No entanto, em situaes
concretas, em razo da deficincia da legislao, a prtica administrativa
costumeira ainda desempenha algum papel, especialmente como elemento
informativo da doutrina
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A,Captulo i
O Estado
4.1. INTRODUO
Partindo de uma anlise sucinta, o Estado constitudo de trs elementos: povo,
territrio e governo Alguns autores,5 incluem um quarto elemento, a finalidade, o que
nos parece correto Assim, os elementos do Estado so: povo, territrio, governo e
finalidade
Povo considerado o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado
(so os nacionais); j territrio a base espacial (fsica) onde est situado o Estado,
enquanto govemo o elemento condutor do Estado; por fim, o bem comum o
ideal a ser alcanado
O Estado, portanto, um ente personalizado (pessoa jurdica de Direito Pblico,
nos termos dos arts 40 e 41 do nosso Cdigo Civil), apresentando-se - tanto nas
relaes internacionais, no convvio com outros Estados soberanos, bem como
internamente ~ como sendo sujeito capaz de adquirir direitos e contrair obrigaes
na ordem jurdica, consistindo a sua organizao matria de cunho constitucional,
especialmente no tocante diviso poltica, organizao de seus Poderes, forma
de govemo adotada e ao modo de aquisio do poder pelos governantes
Resumindo-se:
[ ESTADO = POVO + TERRITRIO + GOVERNO + BEM COMUM
4 .2 . F O R M A D E E S T A D O
Tendo inicio a organizao poltica do territrio, surge, ento, a noo de Estado,
sendo ele considerado Estado unitrio - caso exista apenas um s poder poltico
central; e Estado federado (ou composto) - caso, no mesmo territrio, coexistam
poderes polticos distintos
! SILVA. Jos Afonso da Curso tie Dinrifo Constitucional Positivo S io Paulo: Revista dos Tribunais. 1989
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CAMPUS Parte l Captulo 4 0 Estado
Confoime previsto no art 18 da Constituio Federal, "a organizao polco-
administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e 05 Municpios, todos autnomos1'A forma federativa de Estado constitui clusula ptrea, insuscetvel de abolio
por meio de reforma constitucional (CF, art 60, 4C( )
No Brasil, portanto, em virtude de sua forma federativa, temos, uma Administrao
Pblica Federal, uma Administrao Estadual, uma Administrao Distrital e
Administraes Municipais, caracterizando uma "descentralizao poltica norteada
pela convivncia, num mesmo territrio, de diferentes entidades polticas autnomas,
distribudas regionalmente
importante ressaltar que no existe subordinao entre os diversos entes
federados no Brasil A relao entre eles caracterizada pela coordenao, tendo,
cada um. autonomia poltica, financeiia e administrativa Exatamente em virtude
dessa forma de organizao, verificamos a existncia de administraes autnomas
em cada uma das esferas da Federao
4 .3 . P O D E R E S D O E S T A D O
O texto constitucional, em seu art 22, adota a clssica tripartio de poderes,
formulada pelo filsofo francs Montesquieu
A nossa Constituio estabelece, portanto, que so Poderes da Unio,
independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e 0 JudicirioA separao de poderes no absoluta; na verdade, 0 que temos so trs funes
distintas, sendo que cada Poder exerce uma funo preponderante
A principal funo do Legislativo a elaborao de leis; 0 judicirio apresenta como destaque a soluo de litgios; e o Executivo tem como papel preponderante
a funo administrativa importante ressaltar a presena das trs funes em todos
os Poderes, sendo consideradas funes atpicas, tendo cada um a sua funo
principal
Portanto, os Poderes Legislativo e Judicirio, alm de suas funes precpuas de
legislar e julgar, exercem tambm algumas funes administrativas, como, por
exemplo, as decorrentes dos poderes hierrquico e disciplinar sobre os respectivos
servidores Ressaltamos que 0 desempenho dessas funes administrativas, seja qual for 0 Poder que as esteja exercendo, dever sempre observar as normas e os princpios relativos ao Direito Administrativo
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22 Administrao, Oramento e Contabilidade Pblica Scrgio Jund ELSEV1ER
4-4- A T IV ID A D E F I N A N C E I R A D O E S T A D O
A atividade financeira do Estado se caracteriza pelo instrumental necessrio
obteno de recursos, visando viabilizao do atendimento e satisfao das
necessidades pblicas
As finanas pblicas, no Estado moderno, no so somente um meio de assegurar
a cobertura para as despesas do governo; so, tambm, fundamentalmente, um meio
de intervir na economia, de pressionar ou estimular a estrutura produtiva e de
modificar as formas de distribuio de renda
Para Kiyoshi Harada, "a finalidade do Estado a realizao do bem comum,
conceituado como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de
sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas ( .)"
Visando realizao do bem comum, o Estado desenvolve inmeras atividades,
objetivando atingir determinada necessidade pblica Tais necessidades so
consideradas de natureza essencial, quando a sua realizao cabe ao Estado de forma
direta e exclusiva, como aquelas relativas segurana pblica, prestao jurisdiciortal,
justia e defesa nacional, dentre outras Essas atividades representam os interesses
primrios do Estado, sendo indelegveis em funo da indisponibilidade do interesse
pblico Encontramos, ainda, as chamadas atividades complementares do Estado,
que podem ser desenvolvidas diretamente pelo Poder Pblico ou por concessionrias
de servios pblicos, geralmente por intermdio da constituio de empresas estatais
Tais atividades representam interesses secundrios do Estado
Assim, para atender as suas obrigaes definidas constitucionalmente, o Estado
necessita:
> OBTER - Receitas Pblicas;
> CRIAR - Crdito Pblico (endividamento);
> PLANEJAR E GERIR - Oramento Pblico;
> DESPENDER - Despesa Pblica
Cabe salientar que, para exercer sua atividade financeira, o Estado dever observar
e cumprir as normas jurdicas especficas reguladoras da matria, caracterizada como
objeto de estudo do Direito Financeiro
A figura apresentada a seguir esclarece graficamente o tema
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CAMPUS Partc 1 * Captufo 4 0 Estado 23
Atividade Financeira do Estado
Torna-se importante mencionar que neste ambiente que a contabilidade
governamental estuda a atividade financeira do Estado, compreendendo a avaliao
da receita, da despesa, do oramento e do crdito pblico, aspectos que
consubstanciam formas de atuao da vida e do desenvolvimento da nao
4 .5 . I N T E R V E N O N A A T IV I D A D E E C O N M I C A
Por meio do seu poder normativo, o Estado intervm na atividade econmica,
elaborando leis de combate ao abuso do poder econmico, de proteo ao
consumidor, e leis tributrias de natureza extrafiscal, conferindo-lhes carter
ordinatrio, dentre outras Essa prtica intervencionista do Estado estimula ou
desestimula determinada atividade econmica pelo exerccio de seu poder de policia
Por intermdio de mecanismos administrativos, o Poder Pblico fomenta a atividade
econmica, promovendo os financiamentos pblicos a cargo das agncias financeiras
oficiais de fomento, quais sejam: BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal,
dentre outros rgos ou instituies com a mesma finalidade Cumpre, ainda, ao
Estado o seu papel de interventor direto na economia, por intermdio da explorao
de atividade econmica em carter excepcional
Utilizando os instrumentos de interveno econmica de que dispe o Estado, o
Governo desenvolve as seguintes funes com objetivos especficos, porm inter-
relacionados e, em muitos casos, conflitantes, demandando dessa forma coordenao
macroeconmica So as seguintes as funes e respectivos propsitos da interveno
econmica do Govemo na economia:
> Funo alocativa - coordenar o ajuste na alocao de recursos;
y Funo distributiva - ordenar a situao de equilbrio da distribuio da
riqueza e da renda; e
> Funo estabilizadora - garantir estabilidade ao processo econmico
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Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Scrgio jund ELSEVIER
4 5 1 Funo Aocativa
A poltica de alocao tem. por funo assegurar o ajustamento necessrio na
apropriao de recursos na economia, visando correo das imperfeies inerentes
prpria lgica do mercado O que se pretende oferecer determinados bens e
servios necessrios e almejados pela sociedade, e que no so providos pela iniciativa
privada
No estabelecimento do sistema de preos, o mercado, apesar de atuar com razovel
eficincia, propiciando uma variada oerta de bens e servios, altera a alocao dos
recursos, modificando o espectro das necessidades que devem ser atendidas pela poltica
governamental Visando a corrigir as inefcncias de alocao de recursos que atendam
eficientemente as necessidades privadas, o Estado necessita intervir nesse processo,
por intermdio de mecanismos polticos, com o intuito de promover tais ajustes
O Estado procurar alocar recursos na produo e na oferta de bens pblicos
que no seriam ofertados pela iniciativa privada, haja vista a inviabilidade econmica,
seja por riscos de incertezas ou financeiros quanto ao retomo dos investimentos e
ainda em funo da necessidade de elevada disponibilidade de recursos para sua
viabilidade, como ocorre com as atividades relacionadas s telecomunicaes, ao
setor petroqumico, energia eltrica, siderurgia, infra-estrutura de transporte,
que pr ovavelmente no seriam ofertados sem a interveno do setor pblico
O governo atuar, ainda, na correo dos efeitos provocados pelos mercados
imperfeitos, no que diz respeito oferta de bens privados que venham a prejudicar
a populao, como ocorre nos casos de formao de monoplios e oligoplios,
dentre outras imperfeies inerentes ao sistema capitalista
Outro aspecto atendido pela funo de alocao de recursos pelo Estado diz
respeito oferta dos chamados bens meritrios ou semipblicos Musgrave classifica
as necessidades pblicas em duas categorias: as necessidades sociais e as
necessidades meritrias
As necessidades sociais so aquelas satisfeitas por intermdio dos servios
consumidos sem distino e em quantidades iguais por todos os indivduos,
independente de sua contribuio, como ocorre ou deveria ocorrer, por exemplo,
nos servios inerentes Justia e segurana publica
As necessidades meritrias so aquelas parcialmente atendidas pela iniciativa
privada, uma vez que excluem parte da populao que no dispe dos recursos
necessrios ao seu consumo Tendo em vista a importncia que possuem, tornam-
se necessidades pblicas, devendo ser custeadas pelo Estado, como ocorre com os
servios de sade e educao
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CAMPUS Parte I Capitulo 4 0 Estado
A forma utilizada pelo Govemo no exerccio da funo alocativa, visando eficiente
alocao dos recursos, poder ocorrer pela produo direta dos produtos e servios
pelo setor pblico ou via mecanismos que propiciem condies para que sejam
viabilizados pelo setor privado, utilizando-se de mecanismos de iseno ou
postergao de pagamento de impostos, doao de terrenos para construo de
empreendimentos, financiamentos a juros subsidiados, dentre outros
4 5.2 Funo Distributiva
Diversos fatores colaboram para as desigualdades na distribuio da riqueza, ou
seja, a distribuio de renda e bens, dentre eles fatores sociais e econmicos, como
oportunidade educacional, mobilidade social, estrutura de mercado, legislao, polticas
econmicas, ressaltando-se que a concentrao a lgica inerente ao sistema capitalista
Assim, cabe funo distributiva do Govemo prover os meios para ajustar os rumos
em direo ao nivel de distribuio de riqueza ideal, segundo crenas, valores e premissas
que determinem esse parmetro, de acordo com a cultura de cada sociedade
As concentraes excessivas de riquezas provocam, alm das deseconomias de
escala, a inibio excessiva da demanda agregada, em face de a propenso marginal
consumidora decrescer, a despeito da elevao da renda pessoal A concentrao
excessiva de riqueza pode ocorrer nos nveis pessoal, regional e setorial
O instrumento mais utilizado pelo Governo para promover o ajustamento
necessrio o sistema de tributos e transferncias, produzindo resultados mais diretos
e satisfatrios para resoluo dessa questo No entanto, certo que somente os
mecanismos tributrios no so suficientes para determinar a redistribuio
Assim, poder o Estado utilizar-se de legislaes especficas que atuem na
determinao da poltica de subsdios, salrio mnimo, proteo tarifria e renuncias
fiscais, dentre outros, visando redistribuio de renda entre os agentes econmicos
da sociedade, ou seja, retirando de uns e transferindo a outros
Cabe ressaltar que, por intermdio da funo alocativa, o Govemo redistribui
renda ainda que de forma diversa da propagada pela funo distributiva, pois, na
medida em que os recursos so aplicados em atividades de educao, sade,
transporte, assistncia e previdncia social, que beneficiam as camadas menos
favorecidas da sociedade, est redistribuindo renda e, conseqentemente, riqueza
na sociedade, pois somente o Govemo tem condies de promover tal ajustamento
por intermdio de mecanismos estabelecidos de forma compulsria, que combatam
efetivamente as desigualdades
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26 Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Sergio Jund ELSEV7ER
4.5.3 Funao Estabilizadora
A funo estabilizadora diferencia-se das demais por no ter como objetivo
principal a destinao de recursos, mas sim a manuteno da estabilidade econmica
Para tanto, o Estado utilizar instrumentos de poltica macroeconmica, visando
manuteno adequada do nvel de utilizao dos recursos (pleno emprego),
estabilidade do valor da moeda (ausncia de inflao e poltica de preos) e do fluxo
de entrada e saida de recursos na economia (balana de pagamentos)
Essa funo., portanto, tem por finalidade promover e assegurar um nvel desejvel
de pleno emprego e estabilidade de preos, por intermdio da implementao de
polticas pblicas que viabilizem a utilizao de instrumentos de planejamento e
execuo de polticas fiscais, cambiais, monetrias, controle de preos e salrios,
dentre outros Visando a manter a harmonia entre as polticas e no intuito de alcanar
os objetivos propostos de manuteno da estabilidade econmica, torna-se
fundamental e necessria a existncia de um eficiente mecanismo de coordenao na
execuo de tais instrumentos
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Capitulo tzjf
Governo e Administrao Pblica
5 .1 . I N T R O D U O
muito comum a confuso entre as expresses Administrao e Governo, sendo
que alguns chegam a trat-ias como expresses sinnimas So conceitos paralelos,
mas distintos
H clara distino entre os dois vocbulos, pois, como veremos, os rgos do
governo no so necessariamente rgos da Administrao, exercendo outras funes
que nada tm a ver com a atividade administrativa, escapando, por conseguinte, do
estudo do Direito Administrativo
5 .2 . N O E S D E G O V E R N O
A expresso Governo, no mbito do Direito Administrativo, tem sido utilizada
para designar o conjunto de Poderes e rgos constitucionais responsveis pela
funo poltica do Estado
O vocbulo Govemo, portanto, pela sua etimologia, apresenta-se com o
significado de autoridade, poder de direo, que preside a vida do Estado e prov as
necessidades coletivas
Na viso de Hely Lopes Meirelles, a expresso govemo deve ser analisada em
dois sentidos: em sentido formal, o conjunto de Poderes e rgos constitucionais;
materialmente, o complexo de funes estatais bsicas
J a Administrao o conjunto de rgos institudos para a consecuo concreta
dos objetivos do govemo, em sentido formal, e a atividade publica (servio pblico),
em sentido material"
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28 Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Srgio jund ELSEVIER
Resumindo:
ENTE SENTIDO FORMAL SENTIDO MATERIAL
Govemo Trs Poderes Funes do Estado (atividade
administrativa, legislativa e
judiciria)
Administrao Conjunto de rgos e entidades
que realizam servio pblico
Servio pblico
(atividade administrativa)
53. ADM8NBSTRAO PUBLICA
A expresso Administrao deve ser analisada sob dois aspectos: o subjetivo
(forma!) e o objetivo (material)
Sob o aspecto subjetivo, Administrao o conjunto de rgos e entidades publicas
que exercem atividades administrativas, compreendendo pessoas jurdicas, rgos e
agentes pblicos incumbidos de exercer uma das funes em que se triparte a atividade
estatal: a funo administrativa Sendo assim, corresponde a todo o aparelhamento de
que dispe o Estado para a consecuo das polticas traadas pelo Governo
Em sentido objetivo, Administrao Pblica significa a atividade concreta do
Estado dirigida consecuo das necessidades coletivas de modo direto e imediato
Em outras palavras, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em
geral - a prpria atividade administrativa
A Administrao Pblica, como todas as organizaes administrativas, baseada
numa estrutura hierarquizada com graduao de autoridade, correspondente s
diversas categorias funcionais, ordenada pelo Poder Executivo de forma que distribua
e escalone as funes de seus rgos e agentes, estabelecendo a relao de
subordinao
Em suas lies, o Professor Hely Lopes Meirelles faz um paralelo entre Governo
e Administrao, conforme apresentado no resumo a seguir
GOVERNO ADMINISTRAO
atividade poltica e discricionria; atividade neutra, normalmente
vinculada lei ou a outra norma
tcnica;
conduta independente; conduta hierarquizada;
comanda com responsabilidade
constitucional e poltica
executa sem responsabilidade
constitucional ou poltica, mas
com responsabilidade tcnica e legal
-
CAMPUS Parte l Captulo 5 Governo e Administrao Pblica
5 .4 . O R G A N I Z A O D A A D M I N I S T R A O
J comentamos anteriormente que o Estado realiza a funo administrativa por
meio de rgos, agentes e pessoas jurdicas No desempenho de suas atribuies, o
Estado adota duas formas bsicas de organizao e atuao administrativas:
centralizao e descentralizao
A centralizao administrativa ocorre quando o Estado realiza suas tarefas de
forma direta, por intermdio dos rgos e agentes integrantes da Administrao
Direta Sendo assim, os servios so prestados diretamente pelos rgos do Estado,
despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa poltica, ou seja: Unio, Estados,
Distrito Federal ou Municpios
A descentralizao administrativa ocorre quando o Estado (Unio, Estados,
Distrito Federal ou Municpios) desempenha algumas de suas funes por intermdio
de outras pessoas jurdicas A descentralizao, portanto, pressupe a existncia de
duas pessoas jurdicas distintas, quais sejam: o Estado e a entidade que executar o
servio, por ter recebido do Estado essa atribuio
De acordo com a doutrina, o Estado pode utilizar-se de duas formas para efetivar
a chamada descentralizao administrativa, quais sejam:
8 outorga, quando o estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado
servio pblico Acontece normalmente por prazo indeterminado, ocorrendo
relativamente com as entidades da Administrao Indireta, quando o Estado
descentraliza a prestao dos servios, outorgando-os a outras entidades (autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas);
delegao, quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente
a execuo do servio, para que o ente delegado o realize ao pblico em seu
prprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalizao do Estado, efetivada
normalmente por prazo determinado, como acontece nos contratos de concesso
ou nos atos de permisso
5 .5 , A D M I N I S T R A O D IR E T A
A Administrao Direta constitui o conjunto dos rgos integrados na
estrutura central de cada poder das pessoas jurdicas de direito pblico com
capacidade poltica (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), sendo, portanto,
a gesto dos servios pblicos realizada pelas prprias pessoas polticas por
intermdio dos seus rgos
Sendo assim, a estrutura central do Poder Executivo Federal composta pela
Presidncia da Repblica e pelos Ministrios Desta forma, a Administrao Direta
do Executivo Federal composta pelos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios
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30 Administrao, Oramento e Contabilidade Pblica Sergio jund ELSEVIER
Consideramos, entretanto, que o legislador no foi feliz ao definir este tipo de
Administrao no Decreto-lei nu 200/1967, pois, de acordo com o dispositivo legal, a
Administrao Direta formada pelos rgos que integram a estrutura administrativa
da Presidncia da Repblica e dos Ministrios" Desta feita, no abrange o Poder Legislativo
e o Poder judicirio, confundindo Administrao Direta com Poder Executivo
A Administrao Direta, portanto, constituda dos seguintes rgos mximos
dos trs Poderes:
( Senado Federal
Federal Cmara dos Deputados
k Tribunal de Contas da Unio
Assemblia Legislativa
Tribunal de Contas do Estado
Conselho de Contas
(Cmara dos Vereadores
Tribunal de Comas do Estado
ou do Municpio
Federal I Presidncia da Repblica
1 Ministrios
PODER EXECUTIVO Estadual J Governado ria] Secretarias de Estado
Municipal I Prefeitura
^ [ Secretarias e rgos auxiares
PODER JUDICIRIOFederal
' Supremo Tribunal Federal
Superior Tribunal de justia
Tribunais Regionais Federais
Tribunal Superior do Trabalho
Tribunal Superior Eleitoral
k Superior Tribunal Militar
Estadual I Tribunal de Justia
I Tribunais de Alada
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CAMPUS Parte I C ap tu lo 5 Governo e Administrao Pblica
Os rgos da Administrao Direta possuem as seguintes caractersticas
5 5 i Ausncia de Personalidade jurdica
O conceito de personalidade jurdica est vinculado ao de sujeito de direito,
exprimindo a aptido (capacidade) genrica para adquirir direitos e contrair
obrigaes
Os rgos da Administrao Direta no so pessoas jurdicas, no podendo, por
conseguinte, contrair direitos e assumir obrigaes Esta capacidade pertence pessoa
poltica (Unio, Es[ados, Distrito Federal e Municpios)
5 5.2. Ausncia de Patrimnio Prprio
Como conseqncia da ausncia de personalidade dos rgos da
Administrao Direta, temos a caracterstica da inexistncia de patrimnio prprio:
se no possuem a capacidade para contrair direitos e assumir obrigaes, no tm
condies para ter patrimnio
Na verdade, os bens, direitos e obrigaes, pertencem s pessoas polticas (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios); o prdio ocupado pelo Ministrio da
Educao no lhe pertence, mas sim Unio
5.5,3, Capacidade Processual Excepcionai
A capacidade processual consiste na aptido de participar da relao processual,
ou seja, ser autor ou ru de uma ao
Em razo da despersonalizao dos rgos da Administrao Direta, temos a
incapacidade processual como regra
No obstante, existem alguns casos em que a lei conere capacidade processual
aos rgos pblicos, destacando-se o Cdigo de Defesa do Consumidor, que confere,
nos arts 82, ll, e 91, aos rgos da Administrao Direta legitimados para promover
a liquidao e execuo de indenizao
Conclui-se, desta forma, ser excepcional a capacidade processual dos rgos
pblicos, s sendo admissvel nos casos expressamente previstos em lei
No mbito da Administrao Direta, encontramos ainda o rgo de controle
interno, responsvel pela Contabilidade Pblica a quem incumbe, alm da fiscalizao
dos registros contbeis, a vigilncia sobre desvios e desperdcios bem como a
delimitao da responsabilidade dos agentes pblicos, constituindo-se num brao
forte" do Controle Externo, atuando internamente em cada Poder (CF, art 74)
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Administrao. Oramento c Contabilidade Pblica Sergio Jund ELSEVIER
5 .6 . A D M I N I S T R A O IN D I R E T A
A base central do conceito da Administrao Indireta encontra-se no instituto
da descentralizao, que vem a ser, conforme j visto, a distribuio de competncias
de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica
A Administrao Indireta constitu o conjunto dos entes (entidades com
personalidade jurdica) que, vinculados a um rgo da Administrao Direta, prestam
servios pblicos ou de interesse pblico e proporcionaro ao Estado a satisfao
de seus fins administrativos
Este tipo de descentralizao denominado descentralizao institucional por
conferir a organismos autnomos a personalizao ou personificao, que a marca
caracterstica dessa descentralizao
As entidades da Administrao Indireta possuem, necessria e cumulativamente,
as seguintes caractersticas
5 6 f Personalidade jurdica
Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da Administrao
indireta so dotadas de personalidade jurdica prpria; conseqentemente, podem
adquirir direitos e assumir obrigaes por conta prpria, no necessitando, paia
tanto, das pessoas polticas
5,6,2. Criao ou Autorizao por Lei Especfica
Conforme previso constitucional, fundamentada nos incisos XIX e XX do art 37,
ressaltando a alterao promovida pela Emenda Constitucional n 19/1998, todas as
pessoas integrantes da Administrao Indireta (de qualquer dos Poderes e qualquer
esfera administrativa) s podem ser institudas mediante lei especfica o seguinte o
teor do dispositivo constitucional previsto no inciso XIX do art 37:
XIXsomente porlei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade
de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo, definir as reas de sua atuao.
5,63. Patrimnio Prprio
Em funo da caracterstica anterior, as entidades possuem patrimnio prprio
(conjunto de bens, direitos e obrigaes), distinto das pessoas polticas
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CAMPUS Parte I Capitulo 5 Governo e Administrao Pblica
5.64. Vinculao aos rgos da Administrao Direta
As entidades da Administrao Indireta so vinculadas aos rgos da
Administrao Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verificao de seus
resultados, a harmonizao de suas atividades polticas com a programao do
Govemo, a eficincia de sua gesto e a manuteno de sua autonomia financeira,
operacional e financeira, atravs dos meios de controle estabelecido em lei
5.7. ENTIDADES INTEGRANTES DA ADMINISTRAO INDIRETA
So as seguintes as entidades que integram a estrutura da Administrao Indireta:
Autarquias;
Empresa Pblica;
Sociedade de Economia Mista;
8 Fundao Pblica
5.7 . Autarquia
A constituio de autarquia reside na necessidade de a pessoa poltica criar
uma entidade autnoma (com capacidade de administrar-se com relativa
independncia, e no de maneira absoluta, visto que h a fiscalizao do ente criador)
para a realizao de atividade tipicamente pblica, sendo uma das formas de
materializao da descentralizao administrativa
Nesta linha de pensamento, autarquias so entes administrativos ou "servio
autnomo, criado por lei especfica, com personalidade jurdica de direito pblico
interno, patrimnio e receita prprios, para a consecuo de atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
financeira e administrativa descentralizada (art 52,1, do Decreto-lei na 200/1967)
So classificadas nas seguintes categorias:
Autarquias institucionais ~ que prestam servios autnomos personalizados
Ex : Instituto Nacional de Seguridade Social - INSS; Comisso de Valores
Mobilirios-CVM; Depanamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER,
dentre outras
Autarquias corporativas - representadas por rgos fiscalzadores de profisses Ex : Conselho Federal de Contabilidade - CFC; Ordem dos
Advogados do Brasil - OAB; e Conselho Federal de Administrao -
CFA, dentre outros
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34 Administrao, Oramento c Contabilidade Pblica Scrgio Jund ELSEVIER
Autarquias de regime especial - aquelas que receberam da lei instituidora
privilgios especficos, a fim de aumentar sua autonomia comparativamente
com as autarquias comuns, representadas atualmente pelas chamadas
Agncias Reguladoras Ex : Agncia Nacional de Telecomunicaes -
AN ATEI., Agncia Nacional de Energia Eltrica -ANEEL; Agncia Nacional
de Petrleo - ANP; e Agncia Nacional de Sade Suplementar - ANS,
dentre outras
5 7,2. Empresa Pblica
A explorao da atividade econmica deve ser realizada, em regra geral, pelo
setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser realizada diretamente
pelo setor pblico, respeitado o disposto no art 173 da Constituio da Repblica
Por vrias vezes, o Poder Pblico institui entidades para a realizao de atividades
tipicas do setor privado, como a indstria, o comrcio e a bancria, regidas pelas
mesmas normas da iniciativa privada
Esses entes podem ser a empresa pblica ou a sociedade de economia mista Este
tpico dedicaremos ao estudo da primeira
As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado criadas ou
autorizadas por lei especifica, com capital exclusivamente pblico (100% do capital),
para realizar atividades econmicas ou servios pblicos de interesse da Administrao
instituidora, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma
admitida em direito (Ltda , S/A, dentre outras)
So exemplos de empresas pblicas em atividade atualmente no Brasil: Companhia
Estadual de gua e Esgoto - CEDAE; Caixa Econmica Federal - CEF; CASA DA
MOEDA do BRASIL; e Servio Federal de Processamento de Dados - SERPRO,
dentre outras
As empresas pblicas dividem-se em:
unipessoais - aquelas cujo capital per tence a uma nica pessoa pblica;
8 pluripessoais - aquelas cujo capital pode pertencer a diversas pessoas
pblicas
5,73. Sociedades de Economia Mista
As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, com
a participao do Poder Pblico e de particulares no seu capital, sendo a maior parte
das aes com direito a voto pertencente ao Poder Pblico (50% + 1), criadas para
-
CAMPUS Parte I Capitulo 5 Governo a Administrao Pblica 35
a realizao de atividade econmica de interesse coletivo, podendo, tambm, exercer
servios pblicos
So semelhantes empresa pblica, tendo como diferenas bsicas o fato de o
capital ser diversificado (capital pblico e privado), s podendo ter a forma de
sociedade annima (S/A)
So exemplos de Sociedades de Economia Mista em atividade atualmente no
Brasil: Petrleo Brasileiro S/A - Petrobras e Banco do Brasil S/A, dentre outras
5.7..4- Fundao Pblica
Existem dois tipos de fundao, uma regida pelo Direito Pblico e outra, por
normas privadas Preocuparemo-nos com as primeiras, deixando as demais para o
estudo do Direito Civil
Em primeiro lugar, devemos definir fundao como sendo a atribuio de
personalidade jurdica a um patrimnio, que a vontade humana destina a uma
finalidade social Trata-se de um patrimnio com personalidade
As Fundaes Pblicas, portanto, so entidades integrantes da Administrao
Indireta, voltadas ao desempenho de atividades de carter social, como assistncia
social, assistncia mdica e hospitalar, pesquisa, educao e ensino, atividades
culturais, dentre outras de carter assistncia! Essas entidades no podem ser criadas
para explorao de atividade econmica, de cunho lucrativo, pois, para esse fim,
existem as empresas pblicas e as sociedades de economia mista Com o advento da
EC n2 19/1998, o mbito de atuao das fundaes pblicas a serem institudas
dever enquadrar-se nas reas a serem previstas em lei complementar
So exemplos de Fundaes Pblicas em atividades atualmente no Brasil:
Fundao Nacional do ndio -FUNAl; Fundao Escola de Servio Pblico - FESP;
e Fundao Nacional de Sade - FNS, dentre outras
CARACTERSTICAS
As fundaes pblicas possuem as seguintes caractersticas:
so criadas por dotao patrimonial;
desempenham atividade atribuda ao Estado no mbito social;
0 sujeitam-se ao controle ou tutela por parte da Administrao Direta;
possuem personalidade jurdica de direito pblico, em regra;
* criao por autorizao legislativa especfica
PERSONALIDADE JURDICACom o advento da nova Constituio, como ensinam Hely Lopes Meirees e
Celso Antnio Bandeira de Mello, as fundaes pblicas passaram a ter o mesmo
Scrir. Trovas
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Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Sergio jund ELSEV1ER
tratamento jurdico das autarquias, sendo, assim, classificadas como pessoas jurdicas
de direito pblico
Entretanto, essa viso no unnime Maria Syivia Di Pietro entende que a
Fundao Pblica pode ser de Direito Pblico ou Privado, conforme a lei instituidora
Em nosso entender, a EC- n219/1998 tendeu a dar razo a esta ltima corrente,
pois estabeleceu a criao da fundao pblica de forma semelhante a das empresas
pblicas
CRIAO POR AUTORIZAO LEGISLATIVA ESPECFICA
De acordo com a nova redao dada pela j citada EC nc 19/1998 ao art 37, XIX,
da Constituio da Repblica, as fundaes pblicas, como as empresas pblicas e
as sociedades de economia mista, so criadas por autorizao legislativa especfica;
entretanto, para extingui-las, necessria apenas uma autorizao legislativa, no
necessitando ser especifica.
Conforme a posio apresentada pela corrente doutrinria majoritria, a redao
desse artigo no deve ser interpretada de forma literal O que temos o seguinte: se
a fundao tiver personalidade jurdica de direito pblico, dever ser criada por lei
especfica (recebendo o mesmo tratamento das autarquias); se for de direito privado,
sei criada por autorizao legislativa (semelhante s empresas pblicas e sociedades
de economia mista)
5 .8 . A D M 5 N J S T R A O A U X i U A R
Complementa a ao do Estado e pode ser assim dividida:
> descentralizao por cooperao;
y descentralizao por colaborao
Descentralizao por cooperao ou institucional uma forma que faz surgir
pessoas jurdicas prximas Administrao Publica, embora posicionadas fora
da mesma So organizaes para-administrativas de direitos privados, criadas
pelo Estado isoladamente ou em conjugao com particulares, tambm
chamadas de entes de cooperao (servios sociais autnomos)
Os entes de cooperao, representados pelos servios sociais autnomos, possuem
personalidade jurdica de Direito Privado, autorizados por lei, geridos em
conformidade com seus estatutos, geralmente aprovados por decreto, podendo ser
subvencionados pela Unio ou arrecadar em seu favor contribuies parafiscais para
prestar servio de interesse social ou de utilidade pblica, sem, entretanto, figurar
entre os rgos da Administrao Direta ou entidades da Administrao Indireta
-
CAMPUS Parte I Captulo 5 Governo e Administrao Pblica
Os servios sociais autnomos possuem a caracterstica de ser entidades
paraestatais,0 de cooperao com o Poder Pblico, tendo administrao e patrimnio
prprios, revestido da orma de instituies particulares Ex : o SENAC, o SENAI, o
SESI, o SESC e o SEBRAE
* Descentralizao por colaborao a que descentraliza a atividade
administrativa do Estado para a rbita privada Essa descentralizao consiste
na delegao do exerccio de encargos pblicos a terceiros, como, por
exemplo, os concessionrios e os permissionrios de servios pblicos
So concessionrios de servios pblicos os que recebem, por intermdio de
contrato, delegao para prestar servios, como os de energia eltrica, alguns servios
de telecomunicaes etc
So permissionrios de servios pblicos os que recebem, em carter precrio,
pelo qual o Poder Pblico faculta ao particular a execuo de servios de interesse
coletivo, ou o uso especial de bens pblicos, a titulo gratuito ou remunerado nas
condies estabelecidas pela administrao
O desenho a seguir resume o exposto
6 Pessoas jurdicas de direito privado que. agindo ao lado do Estado, colaboram com este. no desempenho
de atividade nao-lucrativa. recebendo por isso. especial proteo estatal, tais como: os servios sociais
autnomos as organizaes sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)
Integram o chamado Terceiro Setor, composto por entidades privadas da sociedade civil que prestam
atividade de interesse pblico, sem fins lucrativos coexistindo com o Primeiro Setor, caracterizado pelo
prprio Estado, e o Segundo Setor, desempenhado pelo mercado
-
Captulo
Novas Modaiidades Administrativas
6 .1 . I N T O O D U f l O
Em captulos anteriores, vimos que, a partir da dcada de 90, houve uma relevante
mudana de mentalidade por parte daqueles que detm o poder poltico e, sobretudo,
dos estudiosos do campo da Administrao Pblica brasileira, no que diz respeito
s relaes entre o Estado e os diversos setores da sociedade civil organizada
Seguindo as diretrizes do Plano Diretor da Reforma do Estado, vivenciamos uma
mudana de paradigmas, caracterizada por estratgias de gesto pblica tendentes a
reduzir o tamanho da mquina administrativa e, com isso, aumentar a sua eficincia
nas atividades em que se considere imprescindvel a atuao do Estado Tal modelo
de gesto foi implementado a partir da chamada Reforma do Estado, que guarda
semelhanas com outras reformas do Estado ocorridas anteriormente, em diversas
partes do mundo, e ficou conhecida como Administrao Gerencial
Ao ensejo da reforma, tivemos, alm de outras regras e providncias adotadas, a
criao e o fortalecimento, em decorrncia da reestruturao do Estado, de importantes
instrumentos e institutos jurdicos administrativos, os quais passaremos a descrever
em linhas gerais nos tpicos seguintes
6 .2 . A G N C I A S R E G U L A D O R A S
A motivao para implementao das agncias reguladoras no Estado brasileiro
possui como tema central a tese de que o Estado muito menos eficiente que o setor
privado quando desenvolve diretamente atividades econmicas em sentido amplo,
tais como a prestao de servios pblicos propriamente ditos, bem como a prestao
de servios de natureza puramente econmica e a explorao de atividades industriais
e comerciais
De acordo com essa tese e ainda seguindo tendncia mundial da doutrina do
Estado mnimo, caracterizada pela retirada do Estado das atividades de produo
-
CAMPUS Parte * Capitulo 6 Movas Modalidades Administrativas
direta de bens e servios, reduzindo ao mximo o tamanho da mquina administrativa,
e do fortalecimento da necessidade de interveno nos setores que ele deixa de
explorar diretamente., impulsiona o interesse do Governo e dos estudiosos da matria
pela implementao do instituto das agncias reguladoras no Brasil
Convm esclarecer que a criao das agncias reguladoras no sinnimo de
processo de privatizao das empresas estatais, prestadoras de servios pblicos ou
exploradoras de atividades puramente econmicas Apesar de tal processo conduzir
necessidade de regulao, trata-se de institutos distintos e, no obstante a intima
relao, no so reciprocos
As agncias reguladoras brasileiras so novas entidades jurdicas acrescentadas
estrutura formal da Administrao Pblica, uma vez que as leis instituidoras tm-lhes
conferido a forma de autarquias de regime especial
importante ressaltar que, em virtude da heterogeneidade de aspectos que essa
figura jurdica apresenta, no existe ainda uma definio legal de agncia reguladora
Assim, apresentaremos as caractersticas mais observveis nas principais agncias
reguladoras brasileiras atuais, quais sejam: entidades administrativas com alto grau
de especializao, integrantes da estrutura formal da Administrao Pblica, institudas
sob a forma de autarquias de regime especial, com funo de regular um setor
especfico de atividade econmica, ou de intervir de forma geral sobre relaes
jurdicas decorrentes destas atividades, devendo atuar com maior independncia e
autonomia possvel perante o Poder Executivo e com imparcialidade em relao s
partes interessadas, ou seja, Estado, setores regulados e sociedade
Atualmente, esto em atividade na Administrao Pblica brasileira diversas
agncias reguladoras, tais como as relacionadas a seguir
0 Agncia Nacional de Telecomunicaes ~ ANATEL, instituda pela Lei
na 9 472, de 16/07/1997, vinculada ao Ministrio das Comunicaes;
* Agncia Nacional do Petrleo - ANP, instituda pela Lei n2 9 478, de
06/08/1997, vinculada ao Ministrio das Minas e Energia;
Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL., criada pela Lei na 9 427,
de 26/12/1996, vinculada ao Ministrio das Minas e Energia;
0 Agncia Nacional de Sade Suplementar-ANS, criada pela Lei n2 9 961,
de 28/01/2000, vinculada ao Ministrio da Sade;
0 Agncia Nacional de guas - ANA, criada pela Lei n2 9.984, de 17/07/2000,
vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, dentre outras
-
Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Sergio jund ELSEVIER
6 .3 . C O N T R A T O D E G E S T O
Instituto intimamente relacionado idia de eficincia na administrao de recursos
pblicos, sendo um dos mais importantes instrumentos da chamada Administrao
Gerencial, adquiriu importncia e, principalmente, legitimidade com a promulgao de
Emenda Constitucional nQ 19/1998, mais especificamente o 82 do art 37 da CF/
1988, que afirma o seguinte:
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e
indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico,
que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
li - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.
Numa primeira hiptese, o contrato de gesto consiste num ajuste firmado entre
a Administrao Direta e entidades da Administrao Indireta, ou entre rgos da
pr pria Administrao Direta em funo do compromisso, assumido por estes rgos,
de cumprir determinadas metas e, em contrapartida, obter maior liberdade em sua
atuao administrativa, sujeitando-se, no entanto, ao controle relativo ao atingmemo
dos resultados firmados
Outra possibilidade seria o contrato de gesto pactuado entre a Administrao
Direta e as organizaes sociais no-integrantes da Administrao Pblica, mas que,
no entanto, administram recursos ou bens pblicos Cabe Administrao Direta
ofertar organizao social os recursos pblicos, devendo, porm, controlar o
atingimento das metas acordadas pela entidade
Para Maria Sylvia Di Pietro, o objetivo desses contratos conceder maior
autonomia a rgos e entidades da Administrao, permitindo a consecuo de
metas a serem atingidas no prazo do contrato, o qual dever prever um controle de
resultados que ir orientar a Administrao Pblica quanto convenincia ou no
de manter, rescindir ou alterar o contrato
Cabe esclarecer que o princpio da eficincia vem sendo apontado como a
motivao para celebrao do contrato de gesto No entanto, quando firmado com
entidades privadas denominadas organizaes sociais, estes contratos constituem-se
em instrumento para viabilizar o processo de publicizao ou terceirizao da
prestao de servios pblicos, constante da agenda governamental e proposta no
Plano Diretot de Reforma de Estado
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CAMPUS Parte I Captulo 6 Novas Modalidades Administrativas 41
6 .4 . A G N C I A S E X E C U T IV A S
Consiste numa qualificao especial que poder ser conferida pelo Poder Executivo
s autarquias e s fundaes pblicas responsveis por atividades e servios exclusivos
do Estado, que celebrem contrato de gesto com o respectivo Ministrio supervisor,
para o fim de cumprir objetivos e metas com este acordado, e que atendam aos
seguintes requisitos da Lei n 9 649. de 27/05/1998, quais sejam: periodicidade
mnima de um ano, estabelecimento de objetivos, metas e respectivos indicadores
de desempenho da entidade, os recursos necessrios, bem como os critrios e
instrumentos para a avaliao do seu cumprimento
A Lei nc 9 649, de 27/05/1998, alm de autorizar o Poder Executivo Federal a qualificar
como agncia executiva as autarquias e fundaes pblicas, estabelece, em seu art 51, os
seguintes requisitos a serem cumpridos para efetividade da qualificao:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da
qualidade da gesto e para reduo de custos, j concludo ou em andamento; e
II - ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio supervisor
Dever, ainda, o Poder Executivo editar as medidas de organizao administrativa
especficas para as Agncias Executivas, a fim de assegurar sua autonomia de gesto,
bem como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros necessrios ao
cumprimento dos objetivos e metas ajustados nos respectivos contratos de gesto
importante ressaltar que a Agncia Executiva no se constitui em figura nova da
estrutura formal da Administrao Pblica nem promove qualquer alterao nas
relaes de trabalho dos servidores das instituies que venham a ser qualificadas,
sendo, portanto, uma qualificao especial que poder ser concedida pelo Poder
Pblico s autarquias e s fundaes pblicas
Outra caracterstica relevante que a insero da instituio como Agncia
Executiva ocorre por adeso, ou seja, os rgos e entidades responsveis por
atividades exclusivas do Estado candidatam-se qualificao, se esse for o desejo da
instituio e, conseqentemente, do seu Ministrio supervisor
6 .5 , O R G A N I Z A E S S O C I A I S
Embora no representem uma nova figura jurdica, as Organizaes Sociais
constituem uma inovao institucional, pois so entidades paraestatais dotadas de
personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
estatutrias sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento
tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, conforme
previsto na Lei n 9 637/1998
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Para Maria Sylvia Di Pietro, as organizaes sociais so pessoas jurdicas de direito
privado sem fins lucrativos, instiaiidas por iniciativa de particulares, para desempenhar
servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder
Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de contrato de gesto"
As organizaes sociais representam um modelo de parceria firmado por meio
de contrato de gesto entre o Estado e a sociedade, destinado a absorver atividades
de interesse pblico no-exdusivas de Estado, ou seja, aquelas em que o Estado
atua simultaneamente com organizaes privadas, sem fins lucrativos e que atendam
determinadas exigncias legais, atuando nas seguintes atividades: cultura, sade,
educao e proteo ambiental, dentre outras
Os pressupostos bsicos a serem cumpridos, portanto, pelas pessoas jurdicas
qualificadas como organizaes sociais, so:
ter personalidade jurdica de direito privado;
no podem ter finalidade lucrativa;
devem atuar nas atividades de ensino, cultura, sade, pesquisa cientifica,
desenvolvimento tecnolgico e preservao do meio ambiente
O contrato de gesto, elaborado de comum acordo entre o rgo ou entidade supervisora
e a organizao social, discriminar as obrigaes do Poder Pblico e da organizao
social, devendo observar os princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, economicidade e, tambm, os seguintes preceitos:
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CAMPUS Parte I * Capitulo 6 Novas Modalidades Administrativas
apresentao ao trmino da cada exerccio ou a qualquer momento, conforme
recomende o interesse pblico, de relatrio enviado pela entidade qualificada
pertinente execuo do contrato, com o comparativo especfico das metas propostas
e os respectivos resultado alcanados, bem como a correspondente prestao de
contas do exerccio financeiro
Cabe ressaltar que a entidade supervisora nomear uma comisso de avaliao,
composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao A referida
comisso analisar periodicamente os resultados atingidos com a execuo do
contrato de gesto e encaminhar autoridade supervisora relatrio conclusivo
sobre a avaliao realizada
Quando constatado o descumprimemo das disposies contidas no contrato
de gesto, poder o Poder Executivo, por intermdio de processo administrativo,
em que seja assegurado o direito a ampla defesa, proceder desqualificao da
entidade como organizao social, respondendo os dirigentes da organizao,
individual e solidariamente, pelos danos ou prejuzos decorrentes de sua ao ou
omisso, bem como a reverso dos bens permitidos e valores entregues, visando
utilizao na organizao social
6 .6 . O R G A N I Z A E S D A S O C IE D A D E C IV IL D E IN T E R E S S E P B L I C O
( O S C IP )
Representam modalidade de qualificao jurdica passvel de ser atribuda a
algumas pessoas de direito privado, em virtude das atividades que estas venham a
realizar em regime de parceria com o Poder Pblico No consistem, portanto, em
nova categoria de pessoa jurdica, e sim numa qualificao especial, desde que
atendidos certos requisitos legais
Para Maria Sylvia Di Pietro, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico
so representadas pelas pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos,
institudas por iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais no
exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico, mediante
vnculo jurdico institudo por meio de termo de parceria
As OSCIP foram criadas por intermdio da Lei na 9 790, de 23 de maro de
1999, que disps sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado sem
fins lucrativos,7 como Organizao Civil de Interesse Pblico, instituindo e
disciplinando o Termo de Parceria A referida lei foi regulamentada peio Decreto
nQ 3 100, de 30 de junho de 1999, e os procedimentos para obteno da qualificao
7 De acordo com a defir.io da Lei rv1 9 790/1999 a entidade sem fins lucrativos aquela que 'no distribui'
emre os seus scios ou associados conselheiros diretores empregados ou doadores, eventuais excedentes
operacionais brutos ou lquidos dividendos bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos
mediante o exerccio de sua atividades e que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social
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Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Srgio Jund EL.SEVIER
das entidades disciplinados pelo Ministr io da Justia por meio da Portaria n2 361,
de 27 de julho do mesmo exerccio
O vinculo entre o Poder Pblico e as organizaes da sociedade civil de interesse
pblico ser estabelecido por intermdio da celebrao de termo de parceria, no
qual devero estar previstos, detalhadamente, os direitos e as obrigaes dos
pactuantes, tais como o objeto do ajuste, as metas a serem alcanadas, os critrios
de avaliao de desempenho, os prazos de execuo, a previso de receitas e a fixao
das despesas, a obrigatoriedade de apresentao de relatrio anual, acompanhado
da prestao de contas Cabe ressaltar que a execuo do respectivo termo ser
supervisionada pelo rgo do Poder Pblico da respectiva rea de atuao da atividade
autorizada e pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de
atuao existentes, em cada nvel de governo
As organizaes da sociedade civil de interesse pblico devem estar voltadas para
o alcance de objetivos sociais que tenham, pelo menos, uma das seguintes finalidades:
assistncia social;
0 promoo gratuita da educao ou da sade;
0 promoo da segurana alimentar e nutricional;
0 promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
0 promoo do voluntariado;
defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
0 experimentao, no-lucrativa, de novos modelos socioeducativos e de
sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo
e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos
Importante mencionar que a Lei nQ 9 790/1999 excluiu expressamente do regime
de parceria, e como conseqncia impossibilitou a qualificao como organizao
da sociedade civil de interesse pblico, as seguintes pessoas jurdicas:
0 sociedades comerciais, sindicatos, associaes de classe ou de
representao de categoria profissional;
0 instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos,
prticas e vises devocionais e confessionais;
0 organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
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CAMPUS Parte I * Capitulo 6 Movas Modalidades Administrativas
entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios
a um crculo restrito de associados ou scios;
entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados;
instituies hospitalares privadas no-gratuitas e suas mantenedoras;
escolas privadas dedicadas ao ensino formal no-gratuito e suas mantenedoras;
organizaes sociais;
cooperativas;
0 fundaes publicas;
fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por
rgo pblico ou por fundaes publicas;
organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao com o
Sistema Financeiro Nacional, a que se refere o art 192 da Consrftuio Federal
A qualificao como OSCIP, estabelecida pela Lei nQ 9 790/1999, bastante parecida
com o prescrito pela Lei nQ 9 637/1998, referente s organizaes sociais; no entanto,
so institutos jurdicos que apresentam caractersticas especificas definidas pelo
legislador, estabelecendo as seguintes diferenas:
a) formalizao da parceria: nas organizaes da sociedade civil de interesse
pblico, o vinculo entre a entidade privada e o Poder Publico formalizado
por intermdio da celebrao de termo de parceria, enquanto nas
organizaes sociais utiliza-se o contrato de gesto;
b) exigncia de documentao contbil/fiscal: para a qualificao como
organizao da sociedade civil de interesse pblico so exigidos da entidade
privada a apresentao dos seguintes documentos: balano patrimonial e
o demonstrativo de resultados do exerccio, bem como a declarao de
iseno de imposto de renda, entre outros documentos No caso da
qualificao como organizao social, no existe tal exigncia;
c) participao de agentes pblicos na estrutura da entidade: obrigatria
a participao de agentes do Poder Pblico no Conselho de Administrao
das organizaes sociais, no existindo tal exigncia nas organizaes da
sociedade civil de interesse pblico
Cabe ressaltar, finalmente, que a entidade qualificada com organizao da sociedade
civil de interesse pblico, caso deixe de atender, posteriormente, os requisitos
definidos na lei, perder a qualificao obtida, sendo exigido, no entanto, processo
administrativo instaurado a pedido do Ministrio Pblico ou de qualquer cidado
em que seja assegurado o contraditrio e ampla defesa
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Administrao, Oramento e Contabilidade Pblica Sergio jund ELSEVTER
VERIFICAO DE APRENDIZAGEM - MDULO I
A Lei federal n 4,320/1964, de I 7/03/1964, estatui normas gerais de Direito
Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos das:
a) empresas pblicas e privadas estabelecidas no Brasil;
b) entidades com fins lucrativos e filantrpicos;
c) entidades da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federa!;
d) organizaes da Administrao Pblica direta;
e) organizaes sociais, empresas pblicas e as agncias reguladoras
Administrao Pblica Indireta Federal :
a) o conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa federai;
b) a gesto de bens e interesses particulares;
c) a constituda dos servios atribudos a pessoas jurdicas diversas da Unio,
pblicas (autarquias) ou privadas (empresas pbicas e sociedades de economia
mista), vinculadas a um Ministrio, mas administrativamente e financeiramente
autnomas;
d) conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa dos Municpios;
e) as agncias executivas, as organizaes sociais e as agncias reguladoras
A autarquia, empresa pblica e sociedade de economia mista so entes:
a) totalmente independentes da respectiva Administrao Direta;
b) subordinados hierarquicamente respectiva Administrao Direta;
c) no-vnculados respectiva Administrao Direta, mas fiscalizadas por ela;
d) vinculados e, portanto, fiscalizadas peia respectiva Administrao Direta;
e) autnomos e subordinados respectiva Administrao Direta.
Lei Federal criou pessoa jurdica de direito privado, para o exerccio de
atividade econmica, sob a forma de S.A,, pertencendo a maior parte das
aes com direito de voto Unio e o restante das aes divididas entre
dois Estados membros Essa pessoa jurdica de direito privado recebe o
nome de:
a) empresa pblica unipessoal; d) empresa pblica pluripessoai;
b) fundao pblica; e) agncia reguladora
c) sociedade de economia mista;
O Banco do Brasil S.A. uma pessoa jurdica de direito ___________ poisrege se sob a forma de sociedade de economia mista, e seguir na confeco
de suas demonstraes financeiras a Lei:
a) pblico - nQ 4 320/1 964; d) socia! ~ na 6 4G4/1 976;
b) privado - n 6 404/1976; e) privado - n 4.320/1964.
c) misto ~ n 4 320/1 964;
A sociedade de economia mista federai ter a forma de:
a) sociedade em nome coletivo;
b) qualquer das formas admitidas em Direito;
c) sociedade limitada;
d) apenas a forma de sociedade annima;
e) agncia reguladora
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CAMPUS Parte 1 * Capitulo 6 Movas Modalidades Administrativas
7. De acordo com o Decreto-lei na 200/1967, a Administrao Direta federa!
constituda de(dos):
a) autarquias federais;
b) servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Republica;
c) servios integrados na estrutura administrativa do Conselho da Repblica;
d) empresas pblicas;
e) organizaes sociais, servios sociais autnomos e empresas publicas
8. um instrumento de descentralizao de servio pblico:
a) sociedade de economia mista;
b) servios sociais autnomos;
c) empresas pblicas;
d) organizaes sociais;
e) autarquia
9, As empresas pbicas dividem-se em:
a) unipessoais e pluripessoais;
b) pblicas e privadas;
c) sociais e autrquicas;
d) autrquicas e fundacionas;
e) mistas e privadas.
10, A Administrao Pblica se divide em:
a) direta, indireta e fundacional;
b) indireta e descentralizada;
c) direta e centralizada;d) direta e indireta;
e) indireta e fundacional.
11. So entidades com personalidade jurdica de direito pblico, criadas por
lei, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica:
a} as entidades estatais;
b) as sociedade de economia mista;
c) as autarquias;
d) as entidades paraestatais;
e) as empresas pblicas
12. So entidades de direito pblico, s quais se aplicam as mesmas normas,
direitos e restries pertinentes s autarquias:
a) fundaes pblicas; d) servios sociais autnomos;
b) empresas pblicas; e) sociedades de economia mista.
c) entidades paraestatais;
13. So princpios da Administrao Pblica, expressos na Constituio:
a) publicidade e razoabilidade;
b) iegaiidade e eficincia;
c) impessoalidade e finalidade;
d) moralidade e especialidade;
e) legalidade e supremacia do interesse pblico.
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48 Administrao. Oramento e Contabilidade Pblica Srgio Jund ELSEV1ER
14 (AFRF) As autarquias federais, pela sua natureza, so consideradas pessoas:
a) polticas;
b) administrativas, com personalidade jurdica de direito privado;
c) jurdicas de direito privado;
d) administrativas, sem personalidadejuridica prpria;
e) jurdicas de direito pubiico
15. Compem a Administrao Indireta, exceto:
a) as fundaes publicas; d) as sociedades de economia mista;
b) as empresas publicas; e) os servios sociais autnomos.
c) as autarquias;
16 Quando ocorre a distribuio de competncias, por parte do Estado, de
uma pessoa juridica para outra, atuando por intermdio da Administrao
Indireta, temos:
a) centralizao; d) desestatizao;
b) descentralizao; e) desmobtlizao..
c) desconcentrao;
17. So caractersticas com uns a todas as espcies de en tidades da
Administrao Indireta, exceto:
a) subordinao hierrquica para com a entidade estatal a que pertence;
b) possurem patrimnio prprio;
c) serem titulares de direitos e obrigaes distintos da pessoa poltica que as instituiu;
d) possurem personalidade juridica prpria;
e) estarem sujeitas reserva iegal para sua criao ou para autorizao de sua
instituio.
18. Dentre os rgos autnomos da Administrao Pblica, encontramos:
a) o Ministrio da Fazenda;
b) o Poder Executivo;
c) as Delegacias da Receita Federal;
d) a Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda;
e) a Secretaria da Receita Federal
19. Os rgos da Administrao Pblica so:
a) pessoas jurdicas de direito pblico;
b) titulares de direitos e obrigaes distintos da pessoa jurdica que os instituiu;
c) no possuem personalidadejuridica prpria;
d) pessoas jurdicas de direito publico ou de direito privado;
e) pessoas jurdicas de direito privado
20. (AFC) A espcie organizacional da Administrao Pblica Indireta, que deve
ter sua rea de atuao definida em lei complementar, :
a) autarquia;
b) fundao pblica;
c) sociedade de economia mista;
d) empresa publica;
e) rgo autnomo
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CAMPUS Parte I Capitulo 6 Movas Modalidades Administrativas
21.
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Administrao. Oramento e Contabilidade PbJica Sergio Jund ELSEVIER
26. (EPPGG/MPC3G/2002) A Administrao Pblica burocrtica surgiu no scuo
XIX, em substituio s formas patrimonialistas de administrar o Estado,,
Indique qual das informaes a seguir define as diferenas entre estas
duas abordagens,.
a) No patrimonialismo, no existe uma definio ciara entre patrimnio pblico e bens privados, com a proliferao do nepotismo e da corrupo, enquanto a
burocracia uma instituio administrativa que usa os principios da racionalidade,
impessoalidade e formalidade em um servio pbico profissional
h) No patrimonialismo, os governantes consideram-se donos do Estado e o administram como sua propriedade, sendo Weber um dos seus defensores. A
Administrao Pblica burocrtica surgiu como uma resposta ao aumento da
complexidade do Estado e necessidade de organizao das Foras Armadas
c) No patrimonialismo, a Administrao Pblica era um instrumento para garantir os direitos de propriedade, j a Administrao Pblica burocrtica estabeleceu uma
definio clara entre res publicci e. bens privadosd) No patrimonialismo, a Administrao Pblica governada pela preservao e
pelo desenvolvimento do patrimnio do Estado, sem se preocupar com a defesa
dos direitos civis e sociais A administrao burocrtica est ligada ao conceito
de Bem-Estar Socia!, combatendo o nepotismo e a corrupo
e) No patrimonialismo, a autoridade exclusivamente hereditria, gerando corrupo
e ineficincia, enquanto a estratgia adotada peia Administrao Pblica
burocrtica - o controle formalisfa dos procedimentos - garante uma melhor
utilizao dos recursos pblicos
27. (EPPCG/MPOC/2002) Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as frases que
indicam os elementos da crise do modelo burocrtico de Administrao
Pblica.
( ) Como provedor de educao pblica, de sade pblica, de cultura, de
infra estrutura, de seguridade social e de proteo ao meio ambiente, o
modelo burocrtico no atendeu expanso das funes do Estado,
( ) O modelo burocrtico no d nfase a resultados, e sim a processos e
controles.
{ ) Com o modelo burocrtico, aumentou a corrupo e o nepotismo,
( ) Com o fim da guerra fria e da corrida arm am entista, d im inu iu a
necessidade de estruturas organizacionais rgidas.
( ) A administrao burocrtica foi ineficiente em administrar o Estado
de Bem-Estar Social.
Escolha a opo correta,
a) V, F, V, V, F d) V, F, V, F, V
b) F, V> F, V, V. e) F, F, V, V, F
c) V, V, F, F, V
28. Para garantir a impessoalidade e evitar o patrimonialismo, a burocracia
weberiana orienta-se basicamente:
a) pela moralizao do servio pblico;
b) pela avaliao dos resultados das polticas pblicas;
c) por normas e procedimentos universais;
d) pelo controle do sistema politico democrtico s decises do corpo burocrtico;
e) pela capacidade de liderana dos gerentes.
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C A M P U S Parte I * Capitulo 6 Novas Modalidades Administrativas
29. (EPPGC/MPOG/2002) A partir do estudo de Max Weber, foi possive
identificar caractersticas e disfunes da burocracia. Assinale com a iatca
C as frases a seguir que expressam caractersticas do modelo ideal
weberiano e com a letra D , aquelas que expressam suas disfunes.
( ) Obedincia hierarquia dos cargos e nfase na comunicao formal.
( ) Relacionamento funcional baseado em atributos pessoais,
( ) Utilizao intensiva de sinais de status,
( ) Seleo com base