actul administrativ
TRANSCRIPT
1.Actul administrativ-definitie
n cadrul formelor concrete de realizare a activitatii administratiei publice, locul central il
ocupa actele administrative.IActul administrativ sau actul de drept administrativ (cele doua notiuni exprima acelasi
continut) face parte din categoria formelor concrete de realizare a administratiei publice
producatoare de efecte juridice. Cand spunem ca o forma concreta de activitate produce efecte
juridice, intelegem ca aceasta da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. In aceasta
categorie mai pot fi incluse si contractele administrative.
Unii autori includ in aceasta categorie si faptele materiale juridice caracterizate ca
transformari in lumea materiala inconjuratoare datorate producerii de efecte juridice, In
temeiul legii, independent de existenta unei manifestari de vointa in acest scop1.
A doua categorie o formeaza formele de activitate ale administratiei publice care nu
produc efecte juridice proprii, in care se cuprind operatiunile tehnico-administrative, precum
si actele exclusiv politice ale acesteia (spre exemplu, o declaratie)2.
In categoria formelor de activitate care nu produc efecte juridice proprii pot fi incluse
si anumite acte juridice (spre exemplu, acte caduce precum: legea adoptata de Parlament, dar
neurmata de promulgare sau actul de numire intr-o functie publica neurmat de acceptul
persoanei numite care se afla intr-o situate de incompatibilitate).
In categoria de mai sus pot fi incluse si actele administrative constatatoare, precum
hotararea consiliului local de alegere a comisiei de validare, hotararea de validare a
mandatelor de consilieri locali, hotararea de constituire a consiliului local ori hotararea de
alegere a presedintelui de sedinta. Curtea Constitutionala a statuat ca „hotararile despre care s-
a facut mentiune nu intrunesc conditiile pentru declansarea unei actiuni in contencios
administrativ, deoarece nu produc efecte juridice, ele avand doar rolul de a constata
parcurgerea unor proceduri prevazute de lege".3
Administratia publica se realizeaza prin doua categorii de activitati: activitati cu
caracter dispozitiv si activitati prestatoare care constituie si obiectul sau specific.
Prin activitatile cu caracter dispozitiv, autoritatile administrative stabilesc ce trebuie sa
faca sau sa nu faca persoanele fizice si juridice, putandu-se interveni, in conditiile legii, cu
aplicarea de sanctiuni in caz de nerespectare a conduitei prescrise. Aceasta activitate se
1 A se vedea R.N.Petrescu,Drept admiinistrativ, Ed.Cordial Lex, Cluj-Napoca,2001,p.244.2 A se vedea I. Iovanas ,Drept administrative, Ed. Servo-Sat, Arad,1997,p.9.3 Curtea Constitutionala, Decizia nr. 18/2005(M.Of.nr 255 din 28 martie 2005).
1
realizeaza prin acte juridice (acte administrative) de catre autoritatile administratiei publice si
functionarii acestora ca activitati specifice principale.
Activitatile executive cu caracter de prestatie se realizeaza tot pe baza si in executarea
legii, de catre autoritatile administrative sau reprezentantii sai, din oficiu sau la cererea
persoanelor fizice sau juridice. Prestatiile sunt realizate de organele administratiei publice si
de functionarii acestora in cele mai diverse domenii de activitate: stare civila, autoritate
tutelara, gospodarie comunala si locativa, servicii de telefonie, posta, transport in comun etc.
Aceasta categorie de activitati se realizeaza in principal prin fapte materiale si, uneori, prin
emiterea de acte juridice, pe baza si in conditiile legii.
2.Trasaturile caracteristice ale actelor administrative
A.Prima trasatura caracteristica este aceea ca actele administrative sunt acte
juridice.
Aceasta caracterizare distinge actul administrativ de operatiunile tehnico-
administrative, actul avand rezultatul de a schimba ceva in ordinea juridica existenta.
Actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa facuta in scopul nasterii,
modificarii sau stingerii raporturilor juridice, a carei realizare este garantata prin forta de
constrangere a statului sau constata situarii juridice reglementate de lege (de exemplu,
diploma universitara).
Actul administrativ reprezinta forma juridica principala a activitatii structurilor
administratiei publice.
Din cele de mai sus rezulta ca nu orice manifestare de vointa este un act juridic, simpla
exprimare a unei opinii din partea unei institutii publice administrative nefiind un act
administrativ.
Printr-un act administrativ iau nastere drepturi si se stabilesc noi obligatii sau se sting
unele vechi. De asemenea, pot fi refuzate pretentii juridice, pe care le formuleaza persoanele
fizice sau juridice in fata organelor administratiei publice. Asa cum arata prof. Al. Negoita4,
refuzul nejustificat de a rezolva o pretentie privitoare la un drept recunoscut de lege sau
tacerea structurilor administratiei publice la formularea unor astfel de pretentii juridice au
valoare de acte administrative. Caracterul de act administrativ pe care il are refuzul manifest
sau tacit de satisfacere a pretentiei juridice formulate de o persoana fizica sau juridica in fata
4 Al.Negoita , op.cit., p.134.
2
autoritatilor administratiei publice, decurge din interpretarea dinamica a principiului legalitatii
care guverneaza activitatea organelor administratiei publice. Potrivit acestui principiu,
persoanele administrative au dreptul de a actiona pe baza si in executarea legii, dar si obligatia
de a face in conditiile prescrise de lege. Inactiunea acestora este, in interpretarea dispozitiilor
art. 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, asimilata actului
administrativ nelegal si poate face obiectul unei actiuni la instanta judecatoreasca specializata.
B.Actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica.
Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul ca ar fi opera unei singure
persoane - la emiterea sa putand participa mai multe persoane -, ci pentru ca el degaja o
singura vointa juridica, care provine de la o persoana administrativa. Vointa manifestata
trebuie sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva in ordinea juridica.
Pe baza caracterului unilateral, actele administrative se deosebesc de alte acte juridice pe
care le emit sau in care sunt parti persoanele administrative. Intr-adevar, institutiile
administratiei publice, care au personalitate juridica civila, pot intra in raporturi juridice
civile, de munca, financiare etc. Este de subliniat faptul ca manifestarea unilaterala de vointa
pe care o reprezinta actul administrativ este realizata in regim de drept public, ceea ce o
deosebeste de actul civil unilateral (testament, donatie etc.).
C.Vointa juridica unilaterala este supusa unui regim specific.
Manifestarea unilaterala de vointa juridica pe care o cuprinde un act administrativ este supusa
unui regim juridic specific, de drept public, numit regim administrativ. Regimul juridic
administrativ cuprinde o serie de reguli de forma si de fond care reglementeaza emiterea
actelor administrative, conditiile lor de valabilitate, controlul legalitatii lor etc.
Regimul juridic administrativ deosebeste actul administrativ de alte acte juridice care
presupun manifestarea unei vointe juridice unilaterale.
D.Actul administrativ este emis in temeiul si pentru realizarea puterii publice.
Emitentul actului este investit cu putere publica, actul administrativ reprezentand un
instrument de realizare a acesteia.
3.Procedura de elaborare, emitere sau adoptare a actului
administrativ
3
In proiectul Codului de procedura administrative operandu-se o sinteza a normelor de
drept administrativ in vigoare se reglementeaza si procedura emiterii/adoptarii actelor
administrative intr-o ordine logica si intr-un limbaj accesibil, motiv pentru care apreciem ca
fiind foarte util din punct de vedere didactic sa abordam intr-o asemenea succesiune
procedura de elaborare a actului administrativ.
Trebuie, mai intai, sa ne reamintim din cele tratate pana in prezent ca autoritatile
administratiei publice au dreptul ori, dupa caz, obligatia, de a initia, emite/adopta ori incheia
acte juridice, potrivit competentei legale care le revine si ca actele juridice care nu respecta
cerintele de fond sau de forma prevazute de lege sunt lovite, dupa caz, de nulitatea absoluta
sau de nulitate relativa ori sunt considerate inexistente. De regula, proiectele de acte
administrative cu caracter normativ pot fi initiate de persoane cu functii de conducere sau de
alte persoane, in conditiile legii si sunt insotite, dupa caz, de o nota de fundamentare, de
referatul sau de raportul intocmit de catre institutia sau de compartimentul de specialitate din
aparatul propriu, precum si de avizele de specialitate, dupa care se transmite autoritatilor
interesate si celor stabilite de lege, care au obligatia, ca in termenul legal sau in cel stabilit de
initiator, sa examineze proiectul, prin prisma specialitatii lor si sa comunice avizele sau, dupa
caz, observatiile, recomandarile, propunerile si opiniile formulate. Dupa primirea avizelor si
solutionarea eventualelor observatii si propuneri formulate, proiectul se supune
adoptarii/emiterii autoritatilor administrative competente5. In cazul autoritatilor administrative
colegiale, adoptarea se face cu majoritatea prevazuta de lege. Opiniile contrare se
consemneaza separat. Proiectele de acte administrative cu caracter individual se adopta/emit
din oficiu sau, dupa caz, la cerere.
In proiectul codului se mai reglementeaza si procedura de emitere a actelor
administrative prin exercitarea dreptului de petitionare, statuandu-se ca prin petitie, se
urmareste dobandirea, recunoasterea, exercitarea, promovarea, apararea sau restabilirea unui
drept legal recunoscut ori a unui interes legitim, personal sau public, iar procedura privind
exercitarea dreptului la petitionare se declanseaza prin petitii formulate in nume propriu,
cuprinse in scrisori ori prezentate in audiente si consemnate in scris sau transmise prin
mijloace electronice, adresate de cei interesati autoritatii administrative competente.
Petitia poate imbraca forma de cerere, reclamatie, sesizare, propunere sau oricare alta
forma specifica dreptului de petitionare, in conditiile legii si va fi insotita de acte doveditoare
necesare in sustinerea ei.
5 Legea nr 24/2000 privind normele de tehnica administrativa.
4
In ceea ce priveste persoanele juridice legal constituite au dreptul sa adreseze, la
randul lor, petitii, dar doar in nume propriu. Exercitarea dreptului de petitionare in fata unei
autoritati administrative este scutita de taxa, acestea avand obligatia sa primeasca, sa
examineze, sa verifice, sa solutioneze petitiile si sa comunice in scris raspunsurile in cel mai
scurt timp, fara a depasi 30 de zile de la inregistrarea lor6.
Petitiile nesemnate nu se iau in considerare, exceptand cazul cand semnaleaza
incalcari ale legii, iar cele gresit adresate vor fi trimise in termen de pana la 5 zile de la
inregistrare autoritatii administrative competente, iar petentul va fi instiintat cu privire la
autoritatea administrativa in favoarea careia s-a declinat competenta de solutionare.
Petitia se redacteaza, de regula, in limba romana, dar cetatenii apartinand minoritatilor
nationale pot adresa petitii, in conditiile legii, oral sau scris, si in limba minoritatii respective.
Raspunsul va fi redactat in limba romana, iar la cerere, si in limba minoritatii in cauza.
Strainii aflati pe teritoriul Romaniei pot folosi limba materna in relatiiie cu autoritatile
administrative, urmand a suporta cheltuielile de traducere in limba romana. Petitia va
cuprinde, de regula, urmatoarele elemente, afara de cazul in care legea mai indica (si) altele:
nume, prenume/denumire, domiciliul/sediul;
obiectul detaliat al solicitarii si justificarea acesteia, dupa caz;
imputernicirea data reprezentantului legal, daca este cazul;
semnatura petitionarului sau a reprezentantului sau legal;
data intocmirii (solicitarii) petitiei.
Orice persoana care are un drept sau un interes legitim personal, poate cere autoritatii
administrative punerea la dispozitie a unor informatii, date sau documente pe care aceasta le
detine si care au legatura cu solicitarea sa, precuim si orice alta informatie de interes public,
daca prin lege nu se interzice accesul la documentele respective.7
Dreptul recunoscut unui tert interesat se poate exercita prin studierea documentatiei la
sediul autoritatii administrative sau prin eliberarea unei copii,in conditiile legii.
Normele juridice si practica administrativa au statuat ca procedura administrativa
declansata poate fi continuata si de alte persoane decat petitionarul in urmatoarele situatii:
in cazul decesului petitionarului, de catre mostenitorii acestuia;
in cazul instrainarii unui bun care are legatura cu petitia introdusa catre
dobanditorii legali ai bunului;6 Legea nr. 233/2002 privind aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor.7 Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica publicata in Monotorul Oficial al Romaniei , Partea 1,nr.70 din 3 februarie 2003 si Legea nr 544/2001 privind accesul liber la informatiile de interes public publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr.663 din 23 octombrie 2001.
5
in cazul desfiintarii sau transformarii organizatiei legal constituite catre
lichidatorii acesteia sau de catre succesorii legali, in conditiile legii.
Participantii la procedura administrativa trebuie sa-si exercite drepturile si obligatiile
cu buna credinta, fara sa incalce drepturile sau interesele legitime celorlalti
Exercitarea abuziva, cu rea-credinta a dreptului de petitionare atrage raspunderea
petentului, potrivit legii.
Participantii la procedura administrativa au obligatia de a coopera cu autoritatile
administrative la rezolvarea petitiilor.
Petitionarii au obligatia de a prezenta actele sau inscrisurile necesare rezolvarii petitiei,
in original si copie, iar autoritatea administrativa va certifica copiile si va restitui originalele.
Necomunicarea in termenul legal a modului de solutionare a petitiei echivaleaza, in
conditiile legii, cu aprobarea tacita a solicitarii, daca s-a depus integral si la termen
documentatia justificativa de catre solicitant sau nu s-a primit comunicarea raspunsului
negativ al autoritatii administrative.8
In ceea ce priveste formalitatile procedurale anterioare necesare
emiterii/adoptarii actelor administrative, trebuie sa retinem ca exista mai multe categorii de
forme procedurale si ca in situatiile prevazute de lege, emiterea/adoptarea actului
administrativ poate fi supusa unor conditii procedurale anterioare, concomitente sau ulterioare
momentului emiterii/adoptarii actului. Aceste formalitati vor fi indeplinite in succesiune, la
termenele, in limitele si potrivit conditiilor prevazute de lege.
Astfel, sunt formalitatile procedurale anterioare emiterii/adoptarii actului
administrativ: avizul, acordul prealabil, si propunerea/proiectul.
Avizul reprezinta opinia de specialitate, solicitata de autoritatea administrativa
competenta sa emita/adopte actul administrativ, cu privire la necesitatea si oportunitatea
emiterii/adoptarii si la continutul actului. Avizele, de regula, nu se pot solicita autoritatilor
administrative ierarhic superioare emitentului, iar revocarea avizului ulterior actului
administrativ emis/adoptat cu respectarea lui nu influenteaza valabilitatea actului
administrativ.
Avizele sunt: facultative, consultative si conforme.
Avizele sunt facultative, atunci cand autoritatea administrativa care emite/adopta actul
nu este obligata sa le solicite. In cazurile in care avizul a fost solicitat si obtinut, initiatorul
actului nu este obligat sa se conformeze acestuia.
8 Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.27/2003 adoptata cu modificari prin Legea nr. 486/2003.
6
Avizele sunt consultative, atunci cand initiatorul actului administrativ este obligat sa
le solicite, dar nu este obligat sa se conformeze continutului acestora la emiterea/adoptarea
actului administrativ.
Avizele sunt conforme, atunci cand initiatorul actului administrativ este obligat, atat
sa le solicite, cat si sa le respecte.
In cazurile avizului facultativ si consultativ, actul administrativ poate fi emis/adoptat,
daca avizul nu a fost emis in termenul prevazut de lege sau stabilit de autoritatea
administrativa care l-a solicitat.
Acordul prealabil reprezinta consimtamantul unei autoritati administrative
determinate, cu privire la emiterea/adoptarea in viitor a unui act administrativ, de catre o alta
autoritate administrativa.
Emiterea/adoptarea actului administrativ, fara acordul prealabil prevazut de lege,
atrage nulitatea actului administrativ. Actul administrativ este valabil tn cazul in care acordul
prealabil sau refuzul emiterii sale nu au fost comunicate solicitantului in termenul prevazut de
lege.
Propunerea reprezinta operatiunea pregatitoare prin care este sesizata o autoritate
administrativa in vederea luarii unei masuri, iar proiectul reprezinta o propunere initiata de
autoritatea administrativa privitoare la un anumit mod de rezolvare juridica a unei situatii intr-
o forma apropiata sau identica cu viitorul act administrativ avand un mod de alcatuire
conform cerintelor impuse de tehnica legislativa.
In ceea ce priveste formalitatile concomitente emiterii/adoptarii actului, acestea
sunt: cvorumul, majoritatea necesara, consensul, emiterea/adoptarea in comun, motivarea,
redactarea, semnarea si, dupa caz, contrasemnarea.
Cvorumul reprezinta majoritatea ceruta de lege pentru intrunirea valabila a unui organ
colegial, care, de regula, lucreaza in prezenta majoritatii membrilor lor in afara cazurilor in
care legea dispune altfel.9
Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului este reprezentata de numarul
minim de voturi necesar pentru ca actul administrativ sa fie adoptat in mod valabil. Ea poate
fi: simpla, absoluta si calificata.
Majoritatea simpla reprezinta regula generala si impune ca, pentru adoptarea actului,
sa voteze favorabil cel putin jumatate plus unu din numarul membrilor prezenti.
9 Decizia Curtii Constitutionale a Romaniei nr.4/11.01.1994 in Culegerea de decizii si hotarari pe anul 1994,pg.13
7
Majoritatea absoluta impune ca, pentru adoptarea unui act administrativ sa voteze
favorabil cel putin jumatate plus unu din numarul membrilor care compun organul colegial.
Majoritatea calificata impune ca, pentru adoptarea unui act administrativ, sa voteze
favorabil un anumit numar, legal determinat, din numarul memrilor organului colegial. Acest
numar va fi in toate cazurile mai mare decat maoritatea absoluta.10
Consensul impune ca adoptarea actului administrativ sa se realizeze prin acordul de
vointa al tuturor membrilor care compun organul colegial de conducere.
Emiterea/adoptarea in comun a unui act administrativ reprezinta constituirea
acestuia prin vointa simultana a cel putin doua autoritati admininistrative ori cu participarea si
a unei alte organizatii sau structuri legal constituite neaflata in raporturi ierarhice.
Motivarea este operatiunea administrativa prin care se expun considerentele de
fapt si de drept, care justifica emiterea/adoptarea unui act administrativ. Motivarea in drept
este obligatorie pentru toate actele administrative cu exceptiile prevazute de lege.
Motivarea actului administrativ se face in temeiul notelor de
fundamentare ,rapoartelor, referatelor, avizelor sau alte asemenea cerinte procedurale,
intocmite de initiatorul actului ori de compartimentele de resort.
Redactarea actelor administrative trebuie sa se faca intr-un stil concis,clar si
neechivoc, cu respectarea stricta a regulilor gramaticale si ortografice,iar la redactarea textelor
normative se va utiliza forma prescriptiva, conform legii.
Semnarea actului administrativ se face, dupa caz, de conducatorul autoritatii
administrative ori de catre imputernicitii acestuia, dupa care va avea loc inregistrarea,
numerotarea, datarea si stampilarea actului. Semnarea actelor administrative este conditia de
forma obligatorie prin care se atesta autenticitatea acestora. Lipsa semnaturii atrage
inexistenta actelor administrative emise de organele unipersonale. Refuzul persoanelor
competente de a semna actul adoptat in mod valabil de organele colegiale poate fi acoperit
prin semnarea actului de catre inlocuitorii desemnati de insusi organul colegial sau stabiliti de
lege, cu exceptia cazurilor cand legea dispune altfel, iar atunci cand legea prevede in mod
expres, actele administrative vor fi contrasemnate de persoanele abilitate.
Pentru a fi valabile, actele administrative trebuie sa mentioneze denumirea
emitentului, numarul de inregistrare, numerotarea, data, stampila sau sigiliul si semnaturile
legale. De asemenea, ar trebui ca actele administrative sa mentioneze initialele persoanelor
care le-au initiat, redactat sau dactilografiat, numarul de exemplare si persoanelor carora le
10 In acest sens si V. Duculescu, C.Calinoiu,G.Duculescu,Constitutia comentata si adnotata,Ed.Lumina Lex,Bucuresti,1997,pg.285;A.Iorgovan,op.cit.vol 2,pg.60.
8
vor fi comunicate in cazul actelor cu caracter normativ se va preciza modalitatea de aducere la
cunostinta publica.
Inregistrarea si numerotarea actelor administrative se face intr-o evidenta unica, in
ordine cronologica, pe ani calendaristici si pe categorii de acte.
In fine, sunt formalitati procedurale ulterioare emiterii/adoptarii actului
administrativ: aprobarea/ratificarea, confirmarea, comunicarea, sau aducerea la cunostinta
publica, rectificarea, reconstituirea si arhivarea.
Aprobarea/ratificarea reprezinta incuviintarea data de o autoritate administrativa
ierarhic superioara cu privire la un act administrativ emis/adoptat in mod valabil de catre o
autoritate administrativa. Procedura aprobarii/ratificarii se aplica numai in cazurile expres
prevazute de lege.
Confirmarea reprezinta actiunea de validare a unui act administrativ, realizata in
scopul de a-i intari forta juridica, de a acoperi eventualele vicii de fond sau de forma ori in
vederea repunerii sale in executare. Actele administrative supuse confirmarii produc efecte
juridice numai de la data confirmarii lor.
Actele administrative cu caracter individual se pun in executare de la data comunicarii
lor persoanelor interesate, cu exceptia cazurilor in care legea dispune altfel.
Autoritatea administrativa care a emis/adoptat actul administrativ trebuie sa faca
dovada comunicarii actului.
In cazul actelor administrative individuale pentru care legea impune aducerea la
cunostinta publica sub sanctiunea inexistentei acestora, punerea in executare se face de la
aceasta data. In aceste situatii, comunicarea actului administrativ este facultativa.
Actele administrative cu caracter normativ intra in vigoare in termen de trei zile de la
data aducerii lor la cunostinta publica, in formele prevazute de lege sau de la o data ulterioara
prevazuta in continutul actului, cu exceptia celor pe care legea le excepteaza de la publicare.
In situatia in care legea nu prevede in mod expres modalitatea de aducere la cunostinta
publica, autoritatea administrativa care a emis/adoptat actul administrativ are obligatia sa-1
aduca la cunostinta celor interesati, intr-una din urmatoarele forme:
a)afisare la sediul emitentului;
b)publicare intr-un cotidian central sau local de larga circulate;
c)prin orice alte mijloace de publicitate prevazute sau permise de lege.
Modalitatea de aducere la cunostinta se precizeaza in continutul actului administrativ
si in registrul de evidenta a acestora.
9
Actele administrative sunt obligatorii pentru autorul acestora din momentul
emiterii/adoptarii lor legale.
Rectificarea este operatiunea de indreptare a erorilor materiale din inscrisurile
administrative. Rectificarea poate avea ca obiect erori materiale, omisiuni sau mentiuni
gresite din inscrisurile administrative. Rectificarea inscrisurilor administrative care au
produs schimbari in statutul civil al persoanelor fizice, opereaza in conditiile legii.
Reconstituirea este operatiunea de refacere a unui inscris administrativ.
Inscrisurile administrative sunt supuse regimului juridic al arhivarii in conditiile legii.
Arhivarea reprezinta operatiunea de: evidenta, inventariere, selectionare, pastrare si folosire a
inscrisurilor administrative create sau detinute de autoritatile administrative.
Exista si unele reguli generale privind conditiile procedurale. Astfel autoritatea
administrativa sau persoana careia i s-a solicitat un aviz, acord prealabil, aprobare/ratificare,
confirmare sau alta operatiune procedurala este obligata sa o comunice in termen de maxim
15 zile de la data solicitarii, afara de cazul in care legea prevede un alt termen, iar in cazul
nerespectarii acestui termen, avizul, acordul prealabil, aprobarea/ratificarea sau confirmarea
sunt prezumate daca solicitantul a depus documentatia legala prevazuta.
Avizul, acordul, aprobarea/ratificarea sau confirmarea se intocmesc in scris, sub
sanctiunea nulitatii, iar avizele favorabile cu observatii, avizele nefavorabile, refuzul de
aprobare/ratificare, confirmare sau emitere a acordului trebuie sa fie motivate in toate
cazurile.
Dupa obtinerea avizelor, initiatorul actului definitiveaza proiectul, retinand sau
respingand motivat propunerile, recomandarile sau observatiile formulate de avizatori. Daca
in urma propunerilor, recomandarilor si observatiilor primite,se aduc modificari de esenta
proiectului initial, se vor solicita alte avize, note de fundamentare sau referate decat cele
initiale, in functie de schimbarile intervenite
Actele administrative cu caracter normativ se adopta de conducerea autoritatii
administrative, cu majoritatea prevazuta de lege ori, dupa caz, se emit de conducatorul
acesteia.
Actele administrative se emit/adopta numai pe baza si in executarea legilor, a
ordonantelor si hotararilor Guvernului sau a altor acte normative cu forta juridica superioara.
Actele normative, pentru a caror punere in executare se emite/adopta actul
administrativ, vor fi mentionate in formula introductiva, alaturi de prevederile din actul de
organizare si functionare a autoritatii administrative prin care se stabileste competenta
emiterii/adoptarii actului.
10
Actele administrative dispun de prezumtia de legalitate. Actele administrative
normative sunt opozabile tuturor, iar actele administrative individual sunt opozabile partilor.
4. Efectele juridice ale actelor administrative
Vom analiza in cadrul acestui paragraf intrarea in vigoare si incetarea efectelor
juridice ale actelor administrative, precum si abrogarea, anularea, modificarea, revocarea,
suspendarea, completarea si, in sfarsit, executarea actelor administrative.
Actele administrative intra in vigoare si se pun in executare de la data aducerii lor la
cunostinta sau la o alta data indicata de ele, in formele prevazute de lege.
In situatia in care legea impune aprobarea sau confirmarea ulterioara a actului
administrativ, aducerea la cunostinta se face numai dupa primirea aprobarii sau confirmarii.
Actele administrative produc efecte juridice pana in momentul iesirii din vigoare sau
al desfiintarii, prin anulare sau revocare, potrivit legii, iar cele cu caracter normativ produc
efecte juridice nu numai pentru dreptul administrativ, ci si pentru alte ramuri de drept.11
Actele administrative pot fi :abrogate, anulate, revocate, suspendate,
modificate ori completate.
Abrogarea reprezinta situatia de incetare definitiva a efectelor actului administrativ
prin emiterea/adoptarea unui nou act administrativ. Dupa modul in care se dispune, abrogarea
poate fi expresa sau implicita, iar, dupa intinderea efectelor pe care le produce, aceasta poate
fi totala sau partiala.
Prevederile cuprinse intr-un act administrativ anterior cu caracter normativ contrare
unei noi reglementari avand aceeasi forta juridica sau o forta superioara se
socotesc abrogate implicit.
Abrogarea totala se dispune, de regula, printr-o dispozitie expresa cu mentionarea
elementelor de identificare ale actului abrogat: tipul, numarul, data si locul publicarii sau
aducerii acestuia la cunostinta publica. In cazul abrogarii partiale, in actul de abrogare vor fi
mentionate si textele a caror aplicare inceteaza.
In cazul unor abrogari partiale, intervenite succesiv, ultima abrogare trebuie sa se
refere la intregul act administrativ si va viza toate textele scoase sau ramase in vigoare, fiind
urmata de republicarea intregului act administrativ, cu o noua numerotare a articolelor, dupa
caz.
11 V.Vedinas,Drept administrative si institutii politice-administrative,Ed.Lumina Lex,Bucuresti,2002,pg.108.
11
Abrogarile partiale sunt asimilate modificarilor. Actul administrativ abrogat partial
ramane in vigoare prin dispozitiile ramase neabrogate. Abrogarea unui act administrativ are
intotdeauna caracter definitiv.
Daca o norma dintr-un act administrativ de nivel inferior, cu acelasi obiect, nu a fost
abrogata expres de noul act normativ de nivel superior, aceasta obligatie ii revine autoritatii
administrative care a emis actul initial.
Este interzis ca prin abrogarea unui act administrativ sa se repuna in vigoare actul
administrativ initial, anterior desfiintat.
Anularea reprezinta sanctiunea aplicata actelor administrative emise/adoptate cu
incalcarea legii si consta in lipsirea acestora de efectele juridice in vederea carora au fost
emise/adoptate.
Anularea poate privi atat actele administrative cu caracter normativ, cat si cele cu
caracter individual.
Cauzele anularii pot viza legalitatea si /sau oportunitatea actului administrativ. Ele pot
fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptarii actelor.
Anularea se dispune de autoritatea administrativa ierarhic superioara, de autoritatile de
inspectie sau control, de cele cu activitate administrativ-jurisdictionala stabilite de lege ori de
instance judecatoresti, in conditiile si in cazurile prevazute de lege. Actele de anulare
desfiinteaza efectele actelor administrative anulate, atat pentru trecut, cat si pentru viitor. De
regula, in cazul in care anularea intervine exclusiv pentru cauze de oportunitate, actul
inceteaza sa produca efecte juridice numai pentru viitor.
Modificarea este operatiunea juridica prin care se schimba partial continutul unui act
administrativ si poate fi determinata, dupa caz, de schimbarea starii de drept sau a starii de
fapt, avute initial in vedere la adoptarea/emiterea actului administrativ.
Modificarea unui act administrativ cu caracter normativ se face, de regula, de catre
emitentul actului si se poate face si printr-un act cu forta juridica superioara.
Pe data intrarii in vigoare a actului modificator, dispozitiile acestuia se integreaza in
actul modificat, inlocuind dispozitiile care au fost schimbate.
Modificarea poate fi expresa sau implicita: este expresa in situatiile in care noul act
juridic exprima in mod explicit vointa de a schimba un act administrativ in vigoare si este
implicita atunci cand rezulta din reglementarea diferita data acelorasi probleme printr-un act
ulterior.
Nu pot face obiectul modificarii sau desfiintarii de catre emitent urmatoarele categorii
de acte administrative individuale:
12
a)actele care au intrat in circuitul civil;
b)actele care produc efecte juridice garantate de lege sub aspectul stabilitatii;
c)actele jurisdictionale;
d)actele care au fost executate material;
e)actele pe care legea le excepteaza in mod expres de la modificare sau desfiintare.
De asemenea, nu vor putea fi supuse modificarii sau desfiintarii actele individuale care au dat
nastere la drepturi, libertati si interese legitime. Fac exceptie actele obtinute prin frauda, ele
nu sunt exceptate de la modificare sau desfiintare.
Revocarea este operatiunea juridica prin care autoritatea administrativa autoarea
actului, isi retrage propriul act.
Cauzele care pot determina revocarea actelor administrative tin de legalitatea sau
oportunitatea acestuia si pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptarii lor.
In situatia in care cauzele revocarii sunt anterioare sau concomitente emiterii/adoptarii
actului administrativ, efectele revocarii au caracter retroactiv, iar daca revocarea intervine
pentru cauze ulterioare emiterii/adoptarii actului administrativ, efectele revocarii se produc
numai pentru viitor.
Actele administrative cu caracter normativ si individual sunt, de regula, revocabile, cu
exceptia celor mai sus mentionate.
Suspendarea este operatiunea juridica prin care inceteaza, in mod vremelnic, efectele
juridice ale actelor administrative si poate avea loc din oficiu sau la solicitare, in conditiile
legii.
Suspendarea unui act administrativ poate fi dispusa de: autoritatea administrativa
emitenta, autoritatea administrativa ierarhic superioara, de autoritatea cu atributii
jurisdictionale stabilite prin lege si de instanta judecatoreasca.
Suspendarea poate opera si de drept, in temeiul unei prevederi legale.
Suspendarea intervine in mod exceptional, atunci cand exista suspiciuni cu privire la
legalitatea sau oportunitatea actului si, in mod obligatoriu, in cazurile expres prevazute de
lege.
In cazurile in care suspiciunile privind legalitatea actului administrativ nu se confirma,
acesta va fi repus in vigoare sau in executare, dupa caz, iar atunci cand se stabileste cu
certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ suspendat, se va dispune
desfiintarea sa, prin revocare sau anulare.
13
Completarea actelor administrative consta in introducerea unor dispozitii noi,
cuprinzand solutii normative si ipoteze suplimentare, exprimate in texte, care se adauga
elementelor structurale existente.
In ceea ce priveste executarea actelor administrative trebuie precizat ca acestea sunt
executorii de drept de la data aducerii lor la cunostinta si pot fi executate silit asemenea
oricarui titlu executoriu.
Daca prin lege se prevad alte termene de intrare in vigoare sau posibilitatea exercitarii
unei cai de atac, actele administrative pot fi executate numai dupa expirarea acestor termene
sau dupa respingerea caii de atac.
Actele administrative cu caracter normativ intra in vigoare la 3 zile de la data
publicarii sau aducerii lor la cunostinta publica in formele prevazute de lege sau la o data
ulterioara prevazuta in actul administrativ respectiv.
Actele administrative individuale se pun in executare din momentul comunicarii lor
catre cei interesati atunci cand ele au fost emise in beneficiul acestora.
In cazul in care actul administrativ este de natura sa produca pierderea sau
restrangerea unui drept, instituirea unei obligatii sau sanctiuni ori provocarea unui
prejudiciu destinatarului sau unui tert, punerea in executare s-ar putea face dupa un
termen de 15 zile de la comunicare, daca in acest termen nu a fost atacat. In aceasta situate,
actul administrativ ar trebui suspendat de drept, pana la solutionarea tuturor cailor de atac.
Punerea in executare a actelor administrative se realizeaza de catre autoritatea
administrativa emitenta, prin structurile sale organizatorice sau, dupa caz, de agenti anume
abilitati, in conditiile legii, iar executarea se face de catre subiectele de drept legal obligate,
carora le este destinat actul.
Impotriva modului de executare se poate exercita calea de atac in fata autoritatii
administrative emitente, a celei superioare ierarhic sau a altor autoritati competente, in
conditiile legii.
Respectarea principiului ierarhiei in exercitarea caii de atac este obligatorie de catre
cel ce recurge la utilizarea ei, cat si in cazurile sau ordinea expres prevazute de lege, iar in
cazul unei exercitari gresite va opera din oficiu declinarea competentei in mod corespunzator.
Autoritatea administrativa poate dispune suspendarea executarii actului administrativ
pe durata cercetarii si solutionarii unei petitii, in afara situatiilor cand aceasta opereaza de
drept, in cazurile prevazute de lege.
14
5. Nulitatea si inexistenta actului administrativ
Teoria nulititilor in dreptul administrativ trebuie sa aiba in vedere ca in aceasta materie
avem fata in fata mai multe categorii de interese, cum ar fi: interese generale, interese
regionale, locale sau speciale si interese individuale care trebuie conciliate12. Asadar, in aceste
conditii, avand in vedere si faptul ca actul administrativ este acea forma juridica principala a
activitatii administratiei publice care consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa
de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, in realizarea puterii publice, sub
controlul de legalitate al instantelor judecatoresti13, precum si specificul conditiilor de
valabilitate ale acestuia (conditii generale de legalitate si conditii specifice de legalitate pe
considerente de oportunitate) se considera ca a sustine o teorie unitara a nulitatii actelor
juridice (civile si administrative) este inacceptabila teoretic si practic. De altfel, chiar si
sustinatorii acestei teorii recunosc existenta unor "particularitati specifice fiecarei ramuri de
drept". Se constata astfel ca, pe de o parte, majoritatea teoreticienilor de drept administrativ
sunt de acord ca exista aspecte care disting fundamental nulitatea in dreptul civil de nulitatea
in dreptul administrativ, iar pe de alta parte, majoritatea autorilor de drept administrativ sunt
de acord cu faptul ca viciile care afecteaza legalitatea actelor de drept administrativ nu au
toate o valoare egala.
In dreptul administrativ, discutiile s-au purtat si se poarta in legatura cu admiterea sau
nu a teoriei nulitatii absolute si relative; admiterea sau nu a teoriei anulabilitatii; admiterea sau
nu a teoriei inexistentei si raportului dintre nulitate si revocabilitate. Intr-adevar, analizand
doctrina se poate constata ca pozitiile diferite in stabilirea categoriilor de nulitati, structurarea
diferita a acestora se datoreaza, in primul rand, criteriilor utilizate.
Astfel, intr-o prima opinie se arata ca distinctia intre acte nule si anulabile nu poate fi
in nici un caz facuta pornind de la caracterul esential sau neesential al lipsurilor care afecteaza
un act de drept administrativ, acest criteriu fiind "nesatisfacator pentru simplul motiv ca
viciile neesentiale nu pot avea nici o consecinta asupra valabilitatii unui act administrativ"14si
ca delimitarea isi are izvorul intr-o alta "distinctie, si anume, in opozitia care exista intre legile
imperative si cele dispozitive".
In acelasi sens, un alt autor, dupa o ampla analiza a acestor criterii conchidea in sensul
ca in dreptul administrativ, ca si in alte ramuri ale dreptului, nu pot fi aplicate alte criterii de
distingere intre nulitatile absolute si cele relative, ca sanctiuni ale incalcarii normelor juridice,
12 Paul Negulescu,Tratat de drept administrative,Institutul de Arte Grafice ,Bucuresti,1934,pg.426.13 Antonie Iorgovan,op.cit.,editia a III-a ,vol.1,pg.274.14 T.Draganu ,op.cit.,pg.162-163.
15
decat acela al caracterului normei juridice infrante, determinat la randul sau de natura
relatiilor sociale si a intereselor pe care norma juridica le reglementeaza si le apara, iar altii au
in vedere "gravitatea diferita a viciilor de legalitate care duc la anularea actelor"15 sau sustin
ca sanctiunile se constata in functie de importanta conditiei de valabilitate nerespectate, de
gravitatea incalcarii.16
Plecand de la necesitatea calificarii nuantate a nerespectarii conditiilor de fond si
respectiv de forma, profesorul Antonie Iorgovan17 precizeaza ca nimic nu se opune de a prelua
terminologia consacrata: nulitate absoluta, nulitate relativa si inexistenta actului administrativ,
dar nici nu ne impiedica a folosi notiunea de anulabilitate.
De retinut ca in doctrina romaneasca exista unele constante ale evolutiei conceptiei
despre nulitatea si inexistenta actului administrativ.
In perioada interbelica dominanta este teoria nulitatilor tripartita, potrivit careia actele
administrative pot fi inexistente, acte nule de drept si acte anulabile, pornind de la faptul ca
respectarea regulilor de competenta, de forma, de mijloace, este ceruta si de interesul public si
de interesul particularului (spre deosebire de dreptul privat care impune protectia intereselor
private).
Actele inexistente sunt definite in acea perioada ca fiind acele acte carora le lipseste
unul din elementele constitutive necesare si esentiale pentru formarea actului juridic in
general sau pentru formarea acelui act special ("lipsite de orice fundament si forta legala")
fiecare purtandu-se fata de dansul ca si cand nu ar exista, nulitatea lui putand fi invocata de
oricine are interesul18. In prezent, preluandu-se aceasta teza se defineste inexistenta ca fiind
acea sanctiune care opereaza ori de cate ori unui act administrativ ii lipseste o conditie
esentiala prevazuta de lege pentru adoptarea lui.
Asadar, putem retine drept elemente esentiale in definirea notiunii de inexistenta a
actului administrativ faptul ca aceasta este o sanctiune cu caracter exceptional, care inlatura
prezumtia de legalitate a actului administrativ si ca inexistenta poate fi juridica sau materiala
si oricine o poate sesiza si, de asemenea, nu are caracter obligatoriu. Comparand nulitatea cu
inexistenta putem observa ca, atat nulitatea, cat si inexistenta sunt sanctiuni datorate incalcarii
unor conditii de valabilitate ale actului administrativ, dar de grade diferite de gravitate. In
timp ce actul administrativ nul se bucura de prezumtia de legalitate, actul administrativ
inexistent nu se mai bucura de aceasta prezumtie, motiv pentru care in primul caz actul este 15 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrative,vol.1,Ed.Cordial lex, Cluj-Napoca,1997,pg.280,16 Valentin I.Prisacaru,op.cit.,pg.389.17 A.Iorgovan,op.cit.,Editia a III-a ,vol 1,pg.323-325.18 C-tin Rarincescu,Contenciosul administrative roman,Editia a II –a,Ed. Universala Alcalay&CO,Bucuresti,1936,pg.340-341.
16
obligatoriu pana la constatarea nulitatii sale, in timp ce in cel de-al doilea caz acesta nu este
obligatoriu.
Din punct de vedere al naturii sale, intelegem prin nulitate o sanctiune care intervine
atunci cand actul este lovit de unele vicii de legalitate, prin a caror constatare inceteaza
prezumtia de legalitate a actului, iar prin inexistenta actului o nulitate atat de grava incat nu
prezinta nici macar o "umbra a unei aparente de legalitate".19
Si in doctrina straina, inca din anul 1925, se sustinea ca anumite neregularitati ale
actului administrativ pot avea ca urmare chiar inexistenta actului insusi, acesta nemaiavand
natura de act juridic administrativ si nemaifiind necesar ca o autoritate publica sau un
judecator sa constate inexistenta lui, caci acest act nu va mai produce nici un fel de efect
juridic dorit de autorul sau.
Mai tarziu, teoreticienii francezi au definit inexistenta actului administrativ relativ
asemanator. Astfel, intr-o prima opinie20, se sustine ca un act inexistent este acela caruia ii
lipseste un element esential si care nu are nevoie de anulare, intrucat noi nu putem decat sa
constatam ca el nu exista in realitate si, de asemenea, in situatia in care ne aflam in prezenta
unor acte a caror existenta nu poate fi stabilita in materialitatea ei, ne aflam tot in fata unui caz
de inexistenta.
Intr-o alta opinie, se sustine ca pe langa forma normala de invalidare care corespunde
nulitatii absolute din dreptul civil, in dreptul administrativ sunt cunoscute, cu titlu de exceptie,
o forma de invaliditate mai putin grava (nulitate relativa), dar si o forma agravata de
invaliditate (inexistenta).
Intelegand inexistenta actului administrativ ca fiind un grad mai grav de neregularitate,
unii autori au considerat ca putem distinge intre acte literalmente inexistente material care nu
prezinta nici o aparenta si care nu sunt efectiv realizate si acte inexistente juridic, inexistenta
acestora din urma fiind determinata de gradul de gravitate a neregularitatii care le afecteaza.
In sfarsit, Charles Debbasch definea actul inexistent ca fiind "actul viciat de o grava
ilegalitate".
19 A.Iorgovan,op.cit.,Editia a III-a,vol 1,pg.327.20 M.Waline,op.cit,.pg.325.
17