actores y dinámicas de la inseguridad en la república
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aNÁLISIS2/2017
Actores y dinámicas de la inseguridad
en la República ArgentinaMaría Eugenia Carrasco / Tobías J. Schleider
n La concentración poblacional en las grandes ciudades, las altas tasas de pre-
carización, informalidad laboral y desempleo, el deterioro de los lazos so-
ciales y el aumento de la sensación de inseguridad, son solo algunos de los
factores que favorecen que desde hace más de una década la seguridad sea
el principal asunto en la agenda pública. Aun así, las medidas que se adoptan
están enfocadas, mayoritariamente, en la disuasión y en la represión, rele-
gando el trabajo sobre las condiciones de fondo.
n La separación histórica entre la seguridad interior y la defensa nacional está
comenzando a ser cuestionada en gran medida, con el argumento de la
situación agravante del país en materia de narcotráfico. La apelación a esta
problemática, sin suficientes datos oficiales que la sustenten, es común a
otras medidas que dejan en las sombras problemáticas relevantes.
n La falta de información desagregada y el empleo casi exclusivo de categorías
jurídicas para medir la conflictividad violenta impiden identificar regularida-
des y estudiar dinámicas. Si bien se observan algunas iniciativas tendentes a
mejorar los sistemas de recolección de datos, aún queda mucho trabajo por
hacer para favorecer la producción de análisis cuantitativo y cualitativo útil
para el diseño de políticas públicas.
Contenido
Introducción ................................................................................................................ 3
Factores políticos, institucionales y sociales ............................................................ 4
Breve aproximación al escenario argentino ..................................................................... 4
El legado de la última dictadura militar y el rol de las fuerzas armadas ............................ 5
Conducción política de la seguridad ............................................................................... 9
La policía, un recurso tan protagónico como letal ......................................................... 12
Interceptación de comunicaciones e inteligencia .......................................................... 17
El sistema de justicia .................................................................................................... 18
Cárceles para inseguridad y castigo de los “reos” ........................................................ 20
Miedo al delito............................................................................................................. 22
Lo que indican los datos (disponibles) .................................................................... 24
Indicadores básicos ...................................................................................................... 24
Seguridad objetiva: datos insuficientes ante la complejidad de la violencia urbana........ 25
Violencia de género ..................................................................................................... 28
Narcocriminalidad ........................................................................................................ 30
Armas: el medio como fin ............................................................................................ 33
Conflictos relegados .................................................................................................... 33
Paliativos y propuestas ............................................................................................ 36
La frontera como enemigo ........................................................................................... 36
Reforma migratoria ...................................................................................................... 36
Barrios seguros o asegurados ....................................................................................... 37
Mejoras del sistema de recolección de datos ................................................................ 38
Creación del Instituto Conjunto de Conducción Estratégica (ICCE) ............................... 38
Violencia de género ..................................................................................................... 39
Cámaras y otras tecnologías ......................................................................................... 39
Policías locales y programas de policía de proximidad ................................................... 39
Observatorios y centros de análisis ............................................................................... 39
Conclusiones .............................................................................................................. 39
Bibliografía ................................................................................................................ 41
3
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
Introducción
Este documento delinea los principales conflictos,
especialmente aquellos de índole violenta o delicti-
va, que atraviesan a la República Argentina. Como
todo modelo de la realidad, la imagen que se re-
produce aquí aspira solo a ser un boceto. Esto debe
enfatizarse por cuanto en las páginas que siguen
se describirá el estado en la materia de un país que
alberga a más de cuarenta millones de habitantes,
conformado por regiones heterogéneas y cuya or-
ganización política y administrativa enriquece y
complejiza las relaciones entre los actores involucra-
dos. Si el trabajo cumple la función de guía para
quien quiera adentrarse en el entendimiento local
de las problemáticas vinculadas con la inseguridad,
habrá cumplido su cometido.
Los conflictos, entendidos como relaciones sociales
en las cuales dos o más actores persiguen objetivos
que son incompatibles o que aparentan serlo para
alguno de ellos, son constitutivos de la sociedad.
Teniendo en cuenta que no todos los conflictos se
manifiestan de manera violenta, que no siempre la
confrontación recae sobre una acción prohibida o
regulada por el sistema jurídico y que solo algunos
son absorbidos por él, el mapeo se hizo apelando a
fuentes diversas.
En este sentido, siguiendo una reflexión ya clásica
que Alberto Binder aplica al análisis de la política
criminal en general y al de la seguridad ciudadana
en particular, evitamos caer en el error de limitarnos
a la categoría de “delito”. Buscamos, en cambio,
presentar ciertas regularidades que dan sentido a
las problemáticas analizadas. Rechazamos también
la pretensión de cierta criminología de concentrarse
en “tipos de personas” o “tipologías de criminales”.
No se trata de rechazar la idea de que factores per-
sonales influyen en la criminalidad. Pero si esa crimi-
nalidad se entiende como una forma de conflictivi-
dad, lo más importante es el tipo de conflicto y no la
personalidad de los involucrados en él (Binder, 2011:
250-253).
Como se dijo, el trabajo pone el foco en los con-
flictos relacionados con la seguridad ciudadana.
Esto es, con la protección de las personas ante actos
violentos o delictivos, considerada desde una pers-
pectiva amplia y democrática. No obstante, no hay
que olvidar que la seguridad ciudadana es una de
las dimensiones de la seguridad humana. Este último
concepto, acuñado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) y desarrollado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, subraya,
entre otros aspectos, “el derecho de las personas a
vivir en libertad y con dignidad, libres de la pobreza
y la desesperación”1. Es por eso que no se pueden
obviar las problemáticas sociales que generan las
condiciones para el aumento de la violencia, de la
criminalidad y, como se desarrollará luego, del temor
al crimen.
En la primera parte (“Factores políticos, institucio-
nales y sociales”) se describen los principales facto-
res políticos, institucionales y sociales que permiten
comprender cómo se entienden y gestionan los
conflictos violentos y delictivos en la Argentina. Se
expone sintéticamente la división tripartita en defen-
sa, seguridad interior e inteligencia, que únicamente
puede comprenderse teniendo en consideración los
hechos ocurridos durante la última dictadura militar
(1976-1983), y se señalan aspectos que hacen a la
conducción política de esos tres sistemas. También,
se hace referencia a la administración de justicia, al
estado preocupante del sistema carcelario y a la in-
seguridad subjetiva.
La segunda parte (“Lo que indican los datos (dispo-
nibles))” muestra la evolución de algunos indicado-
res básicos, que dejan al descubierto que la mejora
nacional en determinadas áreas no implica, necesa-
riamente, que los sectores más vulnerables se hayan
visto beneficiados. La insuficiencia y baja calidad de
la información sobre problemáticas delictivas redun-
da en dificultades para analizar la dinámica de los
conflictos. A su vez, mientras algunas problemáticas
como la violencia de género y la narcocriminalidad
1 ONU, A/RES/69/1.
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ganan repercusión, otras, como la circulación de ar-
mas, la siniestralidad vial, los conflictos ambientales
y las violaciones sistemáticas de derechos que sufren
los pueblos originarios quedan relegadas en la agen-
da pública.
Las distintas propuestas e iniciativas que se descri-
ben en la tercera parte (“Paliativos y propuestas”)
corroboran que la formulación de políticas integrales
y la coordinación interjurisdiccional son aún deudas
pendientes. Además, la concentración de esfuerzos
en determinadas problemáticas y en algunos secto-
res de la sociedad, así como el intento de flexibilizar
el límite entre defensa y seguridad, abonan la impor-
tancia de reflexionar sobre lo que significa gobernar
la seguridad desde el paradigma de la seguridad ciu-
dadana democrática.
El trabajo concluye con consideraciones generales,
a modo de conclusiones breves, sobre los asuntos
tratados.
Factores políticos, institucionales y sociales
Breve aproximación al escenario argentino
Antes de adentrarnos en los factores que inciden
directamente sobre la gestión del conflicto de índole
delictual o violento, son necesarios algunos pasos
previos. Por eso, haremos algunas consideracio-
nes generales sobre el marco en el que se gestan y
transforman los conflictos sociales en la República
Argentina.
Las más de cuarenta millones de personas que ha-
bitan el país se concentran mayoritariamente (91%)
en zonas urbanas (Indec, 2010). Las disputas por los
usos de la ciudad involucran a una gran cantidad de
actores y tratan sobre temáticas diversas. Algunas de
ellas son las problemáticas vinculadas con la seguri-
dad, los conflictos ambientales, el acceso a la vivien-
da, los servicios públicos, el transporte y los usos del
espacio público. Dentro del repertorio de acciones
para la visibilización de los conflictos, encontramos
las manifestaciones, las tomas de tierra2 y los cortes
de rutas, puentes o accesos vehiculares a las ciuda-
des. Si bien se tomaron medidas para controlar la
forma en que los conflictos se expresan en las ciu-
dades3, los avances sobre cuestiones de fondo han
tenido un menor impacto.
El lugar que otrora tenían el desempleo y la pobreza
en la centralidad de la agenda pública, desde hace
más de una década lo ocupa la seguridad. No por-
que los primeros hayan sido gestionados de manera
efectiva: el porcentaje de población en situación de
pobreza registra un aumento a partir de 20134; para
el segundo semestre de 2016, el organismo oficial
estimaba que 30,3% de la población vivía en con-
diciones de pobreza y 6,1% de indigencia (Indec,
2017a), mientras que los altos niveles de informali-
dad y la precariedad laboral coexisten con una tasa
de desocupación del 9,2% (Indec, 2017b). Sin em-
bargo, como resalta Mariano Ciafardini,
El deterioro económico social no deriva, directa e
inmediatamente, en violencia delictiva sino a través
de complejos procesos de degradación de las for-
mas de organización económica y social que inclu-
yen aspectos individuales y familiares, y también ins-
titucionales y políticos. Es la resultante de la nefasta
combinación de la destrucción de los individuos con
la destrucción de la organización social y política.
Tanto una como otra tienen en su base la destruc-
ción económica y social (Ciafardini, 2006: 46).
2 Considérense, entre otros, el desalojo del parque Indoame-ricano, en diciembre de 2010, y el desalojo del barrio Papa Francisco, en 2014. Ver, por todos, Ferme, Vera Belli y Zapa-ta, 2014.
3 Ver, entre otros, el “Protocolo de actuación de las fuerzas de seguridad del estado en manifestaciones públicas”, conoci-do como “protocolo antipiquetes”, aprobado por el Consejo de Seguridad Interior a principios de 2016, y que mereció críticas de diversos organismos.
4 Conforme registros de Cifra-CTA y Odsa-UCA. El Indec dejó de publicar los datos de pobreza en el primer semestre de 2013 y retomó su publicación recientemente.
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Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
Las formas tradicionales de organización social hoy
se encuentran en tela de juicio. Actores que históri-
camente fueron centrales para la política argentina
se hallan debilitados y ganan espacio movimientos
sociales nuevos, que promueven consignas como las
de “Ni una menos” (contra los femicidios y otras for-
mas de violencia machista)5, pero que aún se enfren-
tan al desafío de lograr un impacto sin pacto políti-
co. Las grandes ciudades crecen sin que la cohesión
social sea un eje de su planificación, mientras que
las ciudades pequeñas y medianas aguardan políti-
cas de descentralización que tomen en cuenta los
requisitos necesarios para convertirlas en alternativas
sostenibles.
La última dictadura militar marcó un punto de quie-
bre en la historia argentina, con repercusiones cen-
trales a la hora de pensar la seguridad, la defensa y
la inteligencia. Por este motivo, la descripción de los
cambios que se sucedieron a partir del regreso a la
democracia es un punto de partida ineludible para
recorrer un panorama de los factores institucionales
que favorecen el incremento de los conflictos.
El legado de la última dictadura militar y el rol de las fuerzas armadas
El 10 de diciembre de 1983 asumió la presidencia de
la nación el abogado Raúl Alfonsín (1983-1989). Lo
precedían siete años de una dictadura cívico-militar
que dejó como saldo 30.000 desaparecidos, cen-
tenares de niños secuestrados, miles de personas
desplazadas forzadamente, un país en estado deplo-
rable y una herida social que aún hoy permanece
abierta. En su primer discurso dijo:
La democracia aspira a la coexistencia de las diver-
sas clases y actores sociales, de las diversas ideo-
logías y de diferentes concepciones de la vida […]
La seguridad, sin libertad, pierde todo su conteni-
do. Los argentinos no se sentían seguros y sabían
que podían ser detenidos, o aun sufrir peor suerte,
5 Véase “Lo que indican los datos (disponibles)”, infra.
sin posibilidad alguna de defenderse. Los órganos
supremos del Estado dividiéndose entre sus com-
ponentes, agrupándose, disolviéndose o reapare-
ciendo sucesivamente; los argentinos expuestos a la
muerte o muriendo efectivamente sin participar de
ninguna de las decisiones; todo eso era lo contrario
de la verdadera seguridad, que se nutre de la liber-
tad y de la responsabilidad.
La instauración democrática marcó el inicio de un
debate complejo sobre el rol de las fuerzas armadas,
el modelo de seguridad pública y el sistema de inteli-
gencia, que aún hoy continúa. El juzgamiento de los
responsables de los actos ilícitos cometidos durante la
dictadura y la reforma del sistema de defensa fueron
los desafíos que demandaron una mayor atención
al gobierno responsable de gestionar pacíficamente
la transición. El juicio a las juntas militares instruido
por decreto6, la creación de la Comisión Nacional de
Desaparición de Personas (Conadep)7, la reforma del
Código de justicia militar8 y la derogación de la ley de
autoamnistía9 fueron hitos que marcaron el rumbo
de los primeros años de gobierno.
En diciembre de 1986 fue sancionada la ley de punto
final10 y en junio de 1987, la ley de obediencia debi-
da11. El análisis de las consideraciones y del contexto
histórico de la sanción de esas leyes excede amplia-
mente el objetivo de este trabajo. No obstante, es
indispensable tener en cuenta la evolución del con-
6 Decreto 158/83. Los decretos, leyes y resoluciones citados en este trabajo pueden recuperarse de www.infoleg.gob.ar
7 Decreto 187/83.
8 Ley 23.049.
9 Ley 23.040.
10 La ley 23.492 fijó un plazo de sesenta días para la extinción de la acción penal en aquellos casos en que no se hubiera ordenado la citación a declaración indagatoria
11 La ley 23.521 estableció la aplicación de oficio de la presun-ción de haber obrado en virtud de obediencia debida apli-cable a los oficiales jefes, oficiales subalternos, suboficiales y personal de tropa de las Fuerzas Armadas, de seguridad, policiales y penitenciarias. En virtud de esa presunción, los beneficiarios de la medida fueron declarados no punibles por los delitos cometidos, con excepción de los delitos de viola-ción, sustracción y ocultación de menores de edad o sustitu-ción de estado civil y apropiación extensiva de inmuebles.
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flicto por la persecución penal de los autores de los
hechos cometidos durante la dictadura. En los años
1989 y 1990, el entonces presidente Carlos Menem
(1989-1995; 1995-1999) indultó por decreto a mili-
tares y civiles, entre ellos a jefes militares procesados
y a los condenados en el juicio a las juntas. En marzo
de 1998, en un acto meramente simbólico, ya que
no modificó la situación legal de los beneficiarios,
el Congreso derogó las leyes de punto final y de
obediencia debida12. Unos años más tarde, en mar-
zo de 2001, el juez federal Gabriel Cavallo declaró
la inconstitucionalidad de esas leyes, decisión con-
firmada por la Cámara Federal ese mismo año. En
agosto de 2003 fue sancionada la ley 25.779, que
declaró insanablemente nulas las denominadas “le-
yes del perdón” y posibilitó la reapertura de causas
por violaciones de derechos humanos. Finalmente,
en junio de 2005, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación (CSJN) declaró la inconstitucionalidad de la
ley de punto final y de la ley de obediencia debida
y, en julio de 2007, de los indultos a favor de varios
jefes militares.
Tras catorce años desde la reapertura de las causas
instruidas por delitos de lesa humanidad, en marzo
de 2017 aún casi la mitad de las 593 se encontraban
en etapa de instrucción, solo 175 causas contaban
con sentencia, menos de un tercio de los 2.780 impu-
tados fueron condenados, y son más los imputados
con arresto domiciliario que los alojados en unida-
des penitenciarias (Procuraduría de Crímenes contra
la Humanidad, 2017). Recientemente, la CSJN, por
mayoría, declaró aplicable el beneficio previsto en la
ya derogada ley 24.390 a un caso de condena por
delitos de lesa humanidad13. De esta manera, allanó
el camino para que otros condenados por este tipo
de delitos soliciten que, luego de los dos primeros
años de prisión preventiva, se le computen dos días
de prisión por cada día de encarcelamiento caute-
lar cumplido. Esta decisión encontró, al margen del
debate sobre su acierto o error desde el punto de
12 Ley 24.952.
13 CSJN, 1574/2014/RH1 “Bignone, Reynaldo Benito Antonio y otros/recurso extraordinario”, rta. 3/5/2017.
vista estrictamente procesal, un fuerte rechazo en
distintos sectores de la sociedad y provocó marchas
multitudinarias en distintas partes del país.
Ahora bien, como señalamos antes, el retorno a la
democracia marcó el comienzo de una redefinición
sobre los límites de actuación de las fuerzas arma-
das, de las fuerzas de seguridad y del personal de
inteligencia. La ley de defensa nacional 23.554, san-
cionada en 1988 y reglamentada recién en el año
200614, confinó la incumbencia del sistema de de-
fensa nacional a los conflictos originados en agresio-
nes de origen externo, fortaleció el rol del Ministerio
de Defensa como órgano de conducción y adminis-
tración y aumentó las competencias del Estado Ma-
yor Conjunto (Emco) de las Fuerzas Armadas.
La ley de seguridad interior15, promulgada en 1992,
y la ley de reestructuración de las Fuerzas Armadas16,
de 1998, clarifican la distinción entre seguridad y de-
fensa. Sin embargo, al regular el uso excepcional de
las fuerzas armadas en el restablecimiento de la se-
guridad interior habilitan el debate sobre cuáles son
las situaciones que ameritan ese uso extraordinario.
La necesidad de una declaración previa de estado de
sitio aparece como un requisito indispensable para
el empleo que exceda el apoyo ante situaciones pro-
pias de la defensa civil. Por otro lado, la prohibición
es tajante en lo que hace a la no incidencia de esa
excepcionalidad en la doctrina, organización, equi-
pamiento y capacitación de las fuerzas armadas17.
Si observamos la relación de los gobiernos democrá-
ticos posteriores a la última dictadura con las fuer-
zas armadas, podemos distinguir una primera etapa
durante la presidencia de Raúl Alfonsín en la cual la
política de derechos humanos fue rechazada abier-
tamente por algunos grupos militares. El desconten-
to se manifestó por medio de una serie de levanta-
14 Decreto 727/06.
15 Ley 24.059.
16 Ley 24.948.
17 Artículo 32, ley 24.059.
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mientos armados que se extendieron a la presidencia
de Carlos Menem18. La reforma organizacional se-
ñalada antes, la reducción de los salarios militares,
del personal y del presupuesto en defensa, tuvieron
como telón de fondo los avances y retrocesos desa-
rrollados en materia de juzgamiento de los autores
de los delitos cometidos durante la dictadura.
Los indultos otorgados por Carlos Menem fueron
acompañados por una inclusión de las fuerzas arma-
das en operaciones de mantenimiento de paz, recibi-
da favorablemente desde el ámbito militar, y por una
profundización de la reforma organizacional, fuente
de una serie de conflictos por la redefinición del ins-
trumento militar. El asesinato del soldado Omar Ca-
rrasco, quien se encontraba cumpliendo con el ser-
vicio militar obligatorio, en 1994, legitimó el avance
sobre él y dio pie para cambios, en principio, algo
más profundos. El servicio militar obligatorio fue
derogado por un decreto de Menem meses antes
de las elecciones presidenciales mediante las cuales
renovó su mandato. Aún hoy, algunos sectores polí-
ticos enarbolan la vuelta al servicio militar obligatorio
como una herramienta necesaria para la contención
de jóvenes, más por el simbolismo de esta medida
que por un debate serio en torno al asunto.
De acuerdo con Paula Canelo (2013), durante la
corta presidencia (10 de diciembre de 1999-21 de
diciembre de 2001) de Fernando de la Rúa cobraron
impulso iniciativas para la visibilización de los hechos
ocurridos durante la última dictadura y la confor-
mación de centros documentales. También se pre-
sentaron algunos proyectos con el fin de repensar la
división entre defensa y seguridad, y dar un mayor
poder a las fuerzas armadas. Todas esas iniciativas
fracasaron19. La crisis social, económica y política del
2001 brindó a las fuerzas armadas la oportunidad
de revalidar sus recursos logísticos, puesto que in-
tentaron posicionarse como un actor relevante en la
cooperación con la comunidad, principalmente por
18 El último alzamiento tuvo lugar en diciembre de 1990.
19 Para más información sobre estas iniciativas, véase Ugarte, 2003.
medio de la distribución de alimentos y la prestación
de servicios de salud. Los avances fueron disímiles
en las distintas regiones del país y encontraron serias
resistencias políticas. Aun así, como refiere José Ma-
nuel Ugarte (2003), el trabajo social solidario apare-
ció como una actividad útil a los fines de recuperar el
reconocimiento social perdido.
Durante la presidencia de Néstor Kirchner (2003-
2007) y, luego, las de Cristina Fernández de Kirchner
(2007-2011; 2007-2015), un discurso que puso en
su centro a la política de derechos humanos, la pers-
pectiva de género y la transparencia fue central en lo
que a transformación organizacional de las fuerzas
se refiere. Ese rol se vio acentuado a partir de diciem-
bre de 2005, con la asunción de Nilda Garré como
titular de la cartera de Defensa. Asimismo, hubo al-
gunos avances en materia de equipamiento, reade-
cuación salarial y planeamiento militar. Resta ver en
qué medida las acciones implementadas tuvieron un
impacto perdurable.
Pocos meses después de la asunción del presidente
Kirchner el Congreso sancionó la ley que posibilitó la
reapertura de las causas judiciales por delitos de lesa
humanidad. La imagen del jefe del Ejército, general
Bendini, descolgando a instancias del presidente los
cuadros de los dictadores Videla y Bignone del Cole-
gio Militar, provocó un vínculo emotivo y simbólico
entre la gestión kirchnerista y las políticas de respeto
a los derechos humanos, que fue cuestionado como
oportunista por diversos sectores, pero tuvo algunas
consecuencias positivas en este ámbito.
Un avance importante que se cristalizó en esa época,
y fue producto del proceso de discusión iniciado a
fines de los años 90, fue la reforma integral del siste-
ma de justicia militar, con la sanción de la ley 26.394.
Ella se caracterizó por la eliminación de la jurisdicción
militar en materia de delitos, la previsión de figuras
penales especiales en el código de fondo, la creación
de la Auditoría General de las Fuerzas Armadas, una
definición más clara de las faltas acorde a la grave-
dad de cada una, la erradicación de la pena de muer-
te y un procedimiento que posibilita garantizar los
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derechos procesales mínimos. A este respecto, Ileana
Arduino (2015) entiende que la reforma tuvo como
valor agregado el haber sido producto de un proceso
multisectorial, del cual participaron representantes
de las fuerzas, de distintas áreas estatales, universi-
dades y organizaciones no gubernamentales.
Otra medida para destacar, ya que facilitó el acceso
a documentación útil para el avance de las causas
judiciales por delitos de lesa humanidad, fue el re-
levo, en 2010, de la clasificación de secreta “a toda
información y documentación vinculada con el ac-
cionar de las Fuerzas Armadas durante el periodo
comprendido entre los años 1976 y 1983, así como
a toda otra información o documentación, produci-
da en otro periodo, relacionada con el anterior”20.
En 2012 esta medida fue profundizada al dejarse sin
efecto el carácter secreto o reservado de los decre-
tos y decisiones administrativas dictadas por el poder
ejecutivo nacional y por el jefe de gabinete de mi-
nistros y ordenándose su publicación, previo releva-
miento y análisis21. También, en consonancia con la
política de memoria, verdad y justicia, fueron hechos
públicos archivos secretos hallados el 31 de octubre
de 2013 en el edificio Cóndor, sede de la Fuerza Aé-
rea Argentina22.
El Libro blanco de la defensa, publicado en 2015,
da cuenta del posicionamiento del país, sintetiza las
bases normativas de la defensa, permite apreciar el
estado del área de conducción civil y de las fuerzas
armadas y, mediante la selección de los ejes trata-
dos, facilita identificar los lineamientos políticos que
marcaron los años previos al cambio de gobierno
que tuvo lugar a fines de ese año. De la información
20 Decreto 4/10.
21 Decreto 2103/12. Como paso previo a la desclasificación es necesario un análisis de estos documentos a la luz de la excepción de publicidad prevista en la norma: que las deci-siones ameriten la clasificación de seguridad por razones de defensa nacional, seguridad interior o política exterior, o bien estén vinculadas a algún conflicto de carácter interestatal.
22 Para más información, ver http://www.mindef.gov.a r / a rch i vosAb ie r tos / cen t roDeDocumentos .php?documentos=edificioCondor
brindada surge que, a 2014, el instrumento militar
argentino contaba con aproximadamente 79.060
integrantes (tabla 1) (Ministerio de Defensa, 2015)23.
En lo que se presentó como un giro copernicano
en la política nacional, el 10 de diciembre de 2015
asumió la presidencia el ingeniero Mauricio Macri.
A cargo de la cartera de defensa designó, en primer
lugar, al radical Julio Martínez y en julio de 2017, a
Óscar Aguad. La designación del nuevo ministro fue
reprochada por organismos de derechos humanos
por sus vínculos con represores24.
Entre las medidas a tener en cuenta en lo que va del
periodo se encuentran la delegación presidencial de
las designaciones de la conducción superior de las
Fuerzas Armadas al ministro de Defensa y, median-
te la derogación del decreto 436/8425, el recorte de
competencias al área de conducción civil. Entre las
últimas se encuentran la de intervenir en los cambios
de destino del personal militar, participar del control
de antecedentes para las designaciones e intervenir
en la designación de personal militar retirado en car-
gos docentes. La delegación de competencias en los
jefes de los estados mayores generales de las Fuerzas
Armadas es otro aspecto a considerar teniendo en
cuenta el posible debilitamiento del Emco.
Por otra parte, el ministro Martínez, en el mes de
junio de 2016, modificó la decisión tomada en su
momento por el titular anterior de la cartera, Agus-
tín Rossi, de limitar la atención médica en hospitales
militares a condenados o procesados por delitos de
lesa humanidad26. Esa medida había sido tomada
luego de la fuga de dos procesados del Hospital Mi-
litar Central.
23 Ese documento no incluye la cantidad de personal civil de las tres fuerzas.
24 Ver, por todos, https://www.pagina12.com.ar/49474-un-fiel-servidor
25 Decreto 721/16.
26 La resolución que prohibió la atención médica es la MD 85/2013, derogada por resolución MD 65/2016.
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Tabla 1. Integrantes del instrumento militar argentino
Estado Mayor Conjunto Ejército Argentino Armada Argentina Fuerza Aérea Argentina
Militar superior 398 6.188 2.492 2.542
Militar subalterno 642 22.768 14.433 10.365
Soldados voluntarios 63 17.319 1.630 -
Civil 220 s/d s/d s/d
Total 1.323 46.275 18.555 12.907
Pensar en la actualidad el rol de las fuerzas armadas
en la Argentina no es posible sin tener en cuenta
el que tuvieron en la última dictadura. A su vez, la
herida aún no zanjada siquiera desde la perspectiva
judicial nos permite analizar las diversas aristas del
conflicto por la definición del lugar que ocupan y
que sería deseable que ocuparan las fuerzas arma-
das en democracia. Unos meses después de asumir
el cargo, el presidente Macri señaló que el siglo vein-
tiuno le requería a las Fuerzas Armadas un compro-
miso con las misiones de paz, el cuidado del medio
ambiente y la amenaza del terrorismo27. Poco tiem-
po más tarde, al declarar la emergencia de seguri-
dad pública fundada, principalmente, en la proble-
mática del narcotráfico, señaló que esta última “no
solo afecta a la salud y la seguridad ciudadana, sino
que importa una violación a la soberanía nacional en
tanto se trata de un crimen cuya naturaleza es clara-
mente transnacional”28. El mismo decreto aprobó las
reglas de protección que regulan, entre otros aspec-
tos, el uso de la fuerza por medio del sistema de de-
fensa aeroespacial para el derribo o destrucción de
“vectores incursores declarados hostiles”, como se
comentará más abajo. En consonancia con ello, en
la última Cena de Camaradería el presidente Macri
destacó el trabajo de las fuerzas armadas para luchar
contra el narcotráfico.
A más de treinta años de la recuperación de la de-
mocracia, aún faltan políticas claras en materia de
defensa que consoliden el camino recorrido y pon-
27 Discurso en el marco de los festejos por el día del Ejército, 30 de mayo de 2016.
28 Decreto 228/16.
gan fin al debate sobre el empleo de las fuerzas ar-
madas en actividades de seguridad interior (Canelo,
2015). Este debate, como se verá un poco más aba-
jo, se encuentra en un punto álgido de su desarrollo.
Conducción política de la seguridad
La ley que fija los principios básicos de funcionamien-
to del sistema de seguridad y lo diferencia del siste-
ma de defensa fue sancionada en 199129 y regla-
mentada al año siguiente30. Esta norma de adhesión
a la cual sumaron su apoyo las veintitrés provincias
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), le
asigna la dirección superior de los cuerpos policiales
y las fuerzas de seguridad del estado nacional a la
máxima autoridad civil en la materia, crea el Conse-
jo de Seguridad Interior y, en el seno parlamentario,
una comisión bicameral de fiscalización de los órga-
nos y actividades de seguridad interior.
Argentina es un estado federal en el cual las pro-
vincias conservan su autonomía política y jurídica
y, a su vez, se encuentran organizadas según pará-
metros disímiles en gobiernos locales que también
gozan (o deberían gozar) de esas autonomías31. No
29 Ley de seguridad interior 24.059.
30 Decreto 1273/92.
31 La reforma de la Constitución nacional de 1994 introdujo la autonomía municipal en el artículo 123, interpretada por algunos autores como un régimen de descentralización ad-ministrativa. No obstante, no todas las constituciones pro-vinciales fueron modificadas con posterioridad ni todas las provincias han sancionado normas internas que permitan clarificar el alcance del principio constitucional, en especial en lo relativo a seguridad.
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
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obstante, el panorama en materia de coordinación
de los esfuerzos para brindar un servicio adecuado
de seguridad es aún bastante desolador. A nivel na-
cional, el órgano encargado de la seguridad origi-
nariamente tuvo rango de Secretaría y, tras algunas
idas y vueltas entre las carteras de Interior y Justicia,
fue recién a fines de 2010 que ascendió a rango mi-
nisterial32. Hasta diciembre de 2015 tuvo tres minis-
tros a cargo y varias oscilaciones en su orientación. A
nivel provincial, nueve jurisdicciones cuentan con un
ministerio dedicado exclusivamente al gobierno de
la seguridad33. En las restantes, las funciones están
asignadas a una secretaría o subsecretaría depen-
diente de una cartera con competencia compartida
con justicia, gobierno, derechos humanos o, incluso,
trabajo y ambiente (tabla 2).
Hasta aquí, señalamos a veinticinco estructuras or-
gánicas de conducción de la seguridad: una nacional
y veinticuatro subnacionales. De cada una de ellas
depende, al menos, un cuerpo policial. En el caso
del Ministerio de Seguridad de la Nación, él conduce
las cuatro fuerzas de seguridad federales: la Policía
Federal Argentina, la Prefectura Naval, la Gendarme-
ría Nacional y la Policía de Seguridad Aeroportuaria,
con funciones diferenciadas en la teoría pero, en
ocasiones, desdibujadas en la práctica. En las provin-
cias la situación no es pareja: mientras que algunas
cuentan con una única policía, otras, como Santa Fe,
suman hasta once cuerpos policiales.
Como resultado del incremento de la demanda de
seguridad, que suele ser canalizada principalmente
por medio del responsable político local, y suma-
do al nuevo escenario en materia de competencias
municipales al que dio lugar la última reforma cons-
titucional, a los actores ya señalados se les deben
sumar los intendentes, los responsables de las áreas
locales de gobierno de la seguridad y, en algunos
casos, los jefes de las policías locales. A este respec-
to, es importante tener presente que la organización
32 Decreto DNU 1993/10.
33 Buenos Aires, Chaco, Corrientes, Jujuy, La Pampa, Mendoza, Salta, San Luis y Santa Fe.
subprovincial difiere en cada caso, así como las facul-
tades asignadas a los municipios en materia de segu-
ridad y, especialmente, del uso de la fuerza pública.
Para poner en contexto lo que implica en cantidad
de nuevos actores, el total de gobiernos locales re-
levados en 2010 fue de 2.28134. De los resultados
provisorios de la investigación que está realizando el
grupo de estudio de gobiernos locales y seguridad
del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Demo-
cracia (Ilsed) surge que en la provincia de Buenos Ai-
res cerca del 60% de los ciento treinta y cuatro mu-
nicipios cuentan hoy con una dependencia dentro
de la estructura municipal a cargo de la seguridad35.
Para asegurar la distribución equitativa del bien pú-
blico, es necesario fortalecer el gobierno democrá-
tico del sistema de seguridad. La dificultad inicial
para afrontar ese desafío en Argentina es la falta
de estructuras estatales adecuadas. Como se seña-
ló, tanto nacional como provincial y localmente (en
general, en ese orden cronológico), la creación o re-
forma de ministerios o secretarías de seguridad es
muy reciente (Binder, 2010). A diferencia de lo que
sucedía pocos años atrás, hoy el ministro o secre-
tario de Seguridad de cada jurisdicción es un actor
político, social y mediático relevante, con un nivel de
conocimiento muchas veces mayor que el de cual-
quiera de los integrantes de los demás gabinetes. Sin
embargo, los equipos políticos y técnicos han tenido
dificultades para mostrarse a la altura de los desafíos
temáticos y particulares que debieron afrontar.
Gobernar un sistema como el de seguridad involucra
dos aptitudes. La primera, establecer prioridades. La
segunda, orientar los recursos de acuerdo con ellas.
Esto es, tomar decisiones. La escasa capacidad de
anticipación de la política de seguridad que, en ge-
neral, se despliega en los últimos años (aun después
de la creación de órganos específicos en todos los
34 Indec, Censo 2010. No obstante, no todos ellos son gobier-nos locales con jerarquía municipal. Para más información sobre las categorías y niveles de gobierno local, véase Iturbu-ru, 2001.
35 Informe de uso interno, inédito.
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Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
Tabla 2. Funciones de seguridad en Argentina
Buenos Aires Ministerio de Seguridad
Ciudad Autónoma de Buenos AiresMinisterio de Justicia y Seguridad Secretaría de Seguridad
CatamarcaMinisterio de Gobierno y Justicia Secretaría de Seguridad Democrática
Chaco Ministerio de Seguridad Pública
ChubutMinisterio de Gobierno Subsecretaría de Protección Ciudadana
CórdobaMinisterio de Gobierno Secretaría de Seguridad
Corrientes Ministerio de Seguridad
Entre RíosMinisterio de Gobierno y Justicia Secretaría de Seguridad
FormosaMinisterio de Gobierno, Justicia, Seguridad y Trabajo Subsecretaría de Seguridad
Jujuy Ministerio de Seguridad
La Pampa Ministerio de Seguridad
La RiojaMinisterio de Gobierno, Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Secretaría de Seguridad
Mendoza Ministerio de Seguridad
MisionesMinisterio de GobiernoSubsecretaría de Seguridad y Justicia
NeuquénMinisterio de Seguridad, Trabajo y AmbienteSubsecretaría de Seguridad
Río Negro Ministerio de Seguridad y Justicia
Salta Ministerio de Seguridad
San JuanMinisterio de Gobierno Secretaría de Seguridad y Orden Público
San Luis Ministerio de Seguridad
Santa CruzMinisterio de GobiernoSecretaría de Estado de Seguridad
Santa Fe Ministerio de Seguridad
Santiago del Estero Secretaría de Seguridad
Tierra del Fuego Secretaría de Seguridad
TucumánMinisterio de Gobierno, Justicia y SeguridadSecretaría de Estado de Seguridad Ciudadana
niveles de gobierno) implica un despliegue de ac-
ciones más o menos inconexas que responden a la
repercusión pública de los hechos aislados, y sin nin-
guna clase de evaluación (salvo con categorías muy
generales, como “delincuencia”, o impropias, como
“arrestos” sin indagar en sus causas o efectos). Se
corre detrás de las urgencias, que tampoco son es-
tablecidas con algún grado de estrategia. El riesgo
de que el rumbo de la cartera quede atrapado en la
lógica de las empresas de comunicación es muy alto.
Termina, así, por establecerse una dinámica conser-
vadora, en el sentido de que se plantea como objeti-
vo primario (y, en ocasiones, único) que el statu quo
se altere (o se note alterado) lo menos posible. Estas
gestiones temerosas y con énfasis en lo coyuntural
nunca encuentran el tiempo para escapar de su ló-
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
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gica perversa con anticipación, aprendizaje previo y
preparación de equipos (Binder, 2010).
A su vez, es importante tener en cuenta que una
de las manifestaciones más claras del denominado
desgobierno político sobre los asuntos de seguridad
es la lógica identificada por Marcelo Saín como el
“doble pacto”: por un lado, una delegación táci-
ta o manifiesta a favor de la institución policial del
manejo de la seguridad, incluyendo la protección y
promoción de cierto personal policial, así como la
protección de modalidades de regulación de activi-
dades delictivas; y, por el otro, el compromiso de las
altas autoridades policiales de mantener en un nivel
socialmente aceptable la conflictividad delictiva y de
poner a disposición de la clase política ciertos servi-
cios de seguridad informales (Saín, 2008a). El peligro
de esta estrategia yace en que, a pesar de haber fra-
casado y de ser incompatible con los principios que
sostienen un modelo democrático de la seguridad,
“todavía hay sectores políticos y policiales que año-
ran volver a ella” (Binder, 2010).
Estamos ante un escenario complejo debido al au-
mento de los conflictos, a un incremento de los
reclamos ciudadanos, a la multiplicidad de acto-
res intervinientes y a las competencias exclusivas,
compartidas y, en algunos casos, pendientes de ser
definidas, que se distribuyen en los tres niveles de
gobierno. En él, la policía continúa reafirmando su
autonomía y consolidando sus prácticas.
Esto último es posible debido a la mencionada ca-
rencia de cuadros técnicos especializados, a estruc-
turas que no llegan a consolidarse, a la preeminen-
cia de la política partidaria sobre las necesidades de
articulación intra e interjurisdiccional, a la falta de
institucionalización de los procesos de toma de de-
cisión, a deficiencias en la gestión de la información,
a la ausencia reiterada de diagnósticos y de evalua-
ciones, a la alta rotación del funcionariado incluso en
niveles directivos, a debates pendientes que impac-
tan sobre los modos en que la dirigencia se vincula
con las fuerzas de seguridad y, en lo fundamental,
a un escaso liderazgo civil, técnico y político. A juz-
gar por las reiteradas declaraciones de emergencia
en seguridad decretadas nacional y provincialmente,
cuyo único efecto parece ser el de habilitar la adqui-
sición de bienes con mayor celeridad y pocos o nulos
controles, nos encontramos ante una materia que
cuestiona a la conducción política.
La policía, un recurso tan protagónico como letal
Las distintas policías en Argentina fueron desarro-
llándose como estamentos al servicio de los gobier-
nos de turno y no de las comunidades, porque el
paradigma imperante era el de la seguridad para la
protección del estado y no de la ciudadanía. En los
periodos democráticos se solapó la militarización
manifiesta de la policía que se impuso durante los
gobiernos de facto. Pero fue recurrente la delegación
sistemática y exclusiva del manejo de la problemática
de la seguridad ciudadana en las fuerzas. Y el per-
fil militarista se mantuvo, tanto hacia adentro como
hacia afuera de las instituciones. De esa manera, las
agencias policiales se conformaron como guardianes
militarizados y estatalistas del orden político, y no
como policías ciudadanas y civiles (Saín, 2003).
El subsistema policial argentino continúa siendo,
según Bayley (2010), múltiple (diferentes organiza-
ciones policiales coexisten en el mismo territorio) y
coordinado (las jurisdicciones entre delitos federa-
les y no federales se encuentran divididas). Sin em-
bargo, las relaciones entre las fuerzas de seguridad
federales, por una parte, y las de las veintitrés pro-
vincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por
la otra, se modificaron de manera contundente en
los últimos años, sobre todo en tres grandes aspec-
tos. Primero, el rol y la presencia de la Gendarmería
Nacional (que dependió, hasta 1983, del Ejército)
desplazó en sectores del territorio a las otras fuerzas
policiales (en especial, a la Policía Federal). Segundo,
los cambios en las modalidades de las operaciones
policiales, que paulatinamente restaron importancia
al patrullaje ostensivo con base en precintos y comi-
sarías para dar cada vez más lugar a la vigilancia en
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Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
sectores territoriales extensos, controles de circula-
ción y operativos de saturación u ocupación episó-
dica de sectores urbanos (Hathazy, 2016). Tercero,
el traspaso, en enero de 2017, de la mitad de los
efectivos de la Policía Federal a la nueva Policía de la
Ciudad de Buenos Aires, con la consiguiente recon-
figuración de competencias y distribución territorial
de la primera de estas fuerzas.
Durante 2016, conflictos numerosos, potenciales y
actuales tuvieron lugar en el ámbito de las reformas
policiales que los nuevos gobiernos llevaron a cabo,
con diferente impronta y alcance, en la mayoría de
las jurisdicciones del país. Los dos más importantes,
por magnitud y relevancia, son los que aún se desa-
rrollan en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
La provincia de Buenos Aires atravesó, entre 2014 y
2015, un proceso de crecimiento cuantitativo de sus
cuerpos policiales. La Policía de la provincia de Buenos
Aires, conocida como “la Bonaerense”, prácticamen-
te duplicó en ese periodo sus efectivos, que alcanza-
ron casi los 100.000 agentes. La principal fuente de
este crecimiento fue la creación, por un decreto del
entonces gobernador y una resolución de su ministro
de seguridad36, de una nueva división denominada
“Unidad de Policía de Prevención Local”, que pre-
tendió paliar los reclamos de los intendentes (de las
ciudades de más de 70.000 habitantes) de refuerzos
policiales, con un cuerpo de supuesta orientación mu-
nicipal, de proximidad y prevención, y con formación
específica para desenvolverse en los territorios. En ri-
gor, lo que significó esta creación del ejecutivo fue la
clausura de la discusión que venía dándose sobre la
descentralización de las policías y la creación de nue-
vas policías municipales con incumbencias propias y
recursos genuinos, sin esperar a que se consiguiera
un consenso mínimo sobre la cuestión. Esta realidad
fue criticada de manera prácticamente ubicua, lo que
puede ilustrar como ejemplo este pasaje del Informe
anual 2015 de la Comisión Provincial por la Memoria:
36 Decreto 373/14, resolución 835/14 y disposiciones comple-mentarias.
En el análisis de las políticas de seguridad preocu-
pa la consolidación de la policialización como eje y
bastión de la política pública. La incorporación de
nuevos contingentes de policías ha sido la respuesta
predominante a la demanda de seguridad. La mera
sumatoria de nuevos efectivos no puede conside-
rarse sin más un dato positivo sino todo lo contra-
rio: los nuevos agentes y recursos se suman a una
policía que sigue guardando, como rasgos centra-
les, el dominio territorial en base a prácticas ilegales
o arbitrarias, su vínculo con el delito y la gestión de
mercados ilegales […] la promocionada ‘descentra-
lización’ de las policías locales quedó limitada a una
desconcentración de recursos que no cuenta con
un diseño organizacional capaz de afrontar las exi-
gencias de una policía de prevención democrática
(CPM, 2015: 25-28)37.
En 2016 este proceso de inflación policial se detuvo
de manera gradual. Los cuerpos de Prevención Local
dejaron de incorporar aspirantes y el número total
de efectivos disminuyó levemente por una reorgani-
zación (a la sazón, cosmética) de la estructura poli-
cial, el pase a retiro de gran parte de la cúpula de la
fuerza, la separación de agentes involucrados en ca-
sos judiciales y otros reacomodamientos funcionales.
El primer jefe policial de la nueva gestión dejó el car-
go a mediados de 2017, en medio de un escándalo
judicial y mediático38, y asumió uno nuevo con cues-
tionamientos de organismos de derechos humanos,
sectores del poder judicial y de la propia policía39.
La situación general de la fuerza es de inestabilidad
expectante, aunque todavía parecen demasiado le-
janas situaciones como la virtual huelga policial que
tuvo lugar en diciembre de 2013.
37 La Comisión por la Memoria de la provincia de Buenos Aires es un organismo público autónomo y autárquico, que tiene por objetivo desarrollar actividades de investigación y trans-misión sobre las violaciones a los derechos humanos para incidir en las políticas públicas de memoria, verdad y justicia.
38 Ver, por todos, https://www.clarin.com/policiales/maria-eugenia-vidal-echo-jefe-policia-bonaerense-pablo-bressi_0_ryusf6klb.html
39 Ver, por todos, http://www.infobae.com/politica/2017/05/12/fabian-perroni-de-poli-de-la-calle-a-la-jefatura-de-la-bonae-rense/
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
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Respecto a esto último, un conflicto que fue provi-
soriamente desescalado pero que merece especial
atención es el reclamo por el derecho a la sindicali-
zación policial. En el mes de abril de 2017, la CSJN,
por mayoría, resolvió que el personal de la Policía de
la Provincia de Buenos Aires no tiene un derecho co-
lectivo a sindicalizarse40. Sin embargo, señaló que “el
derecho a sindicalizarse de los miembros de la poli-
cía está sujeto a las restricciones o a la prohibición
que surjan de la normativa interna” y que son las
provincias las que “pueden establecer restricciones
o prohibir la actividad sindical para los miembros de
las fuerzas de policía locales”. Este debate, foco de
opiniones encontradas, suele ser lamentablemente
ignorado. El acuartelamiento policial en Córdoba de
fines de 2013 por una mejora salarial, que resultó en
víctimas fatales, saqueos, destrozos y un efecto ré-
plica en veinte distritos del país, dio lugar a “la huel-
ga policial más extendida de la historia argentina”
(CENM, 2013). No obstante ello, la discusión sobre
quién debería discutir con la conducción política las
condiciones laborales del personal policial y cuáles
son las medidas de protesta a su alcance es una asig-
natura pendiente. No puede desconocerse que en la
gran mayoría de las provincias, con prescindencia del
reconocimiento jurídico, hoy funcionan asociaciones
y agrupaciones policiales, muchas de ellas nucleadas
en la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y
Penitenciarios.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por su
parte, la nota saliente en el ámbito policial es la ya
mencionada creación de la nueva Policía de la Ciu-
dad. Esta fuerza es producto de la fusión de la Policía
Metropolitana con casi la mitad del personal de la
Policía Federal Argentina traspasado a la jurisdicción
de la CABA, para que la ciudad capital de la Repúbli-
ca pudiera contar con una fuerza de seguridad pro-
pia y autónoma, un reclamo que el actual presidente
de la República reiteró durante sus últimos años al
frente del gobierno de la Ciudad. Este planteo dio
40 CSJN, “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ley de asociaciones sindicales”, 909/2010 (46-S)/CS1, 11 de abril de 2017.
lugar a conflictos con respecto no solo a los recursos
para sostener a la nueva fuerza, sino también por la
conducción política del cuerpo policial de la ciudad.
Hasta finales de 2016 el servicio de policía en la
CABA era brindado mayoritariamente por la Policía
Federal, bajo la conducción del Ministerio de Segu-
ridad de la Nación41. En octubre de 2016 comenzó
el proceso efectivo de traspaso, que culminó oficial-
mente el 2 de enero de 2017. La Policía de la Ciudad
cuenta con unos 25.000 efectivos: 19.000 transfe-
ridos desde la Policía Federal y 6.000 provenientes
de la Policía Metropolitana. Continúan actualmente
los debates acerca de las incumbencias de la fuer-
za y de su coordinación con fuerzas federales que
permanecen trabajando en territorio en el marco de
operativos específicos.
El traspaso de parte de la Policía Federal a la CABA
aparejó un reacomodamiento tanto funcional como
físico de las fuerzas federales que quedaron a cargo
del Ministerio de Seguridad de la Nación. La Policía
Federal Argentina se encuentra en un proceso de re-
definición de sus objetivos. Se pretende reorientar su
trabajo a la investigación de delitos complejos y el
crimen organizado, y sus agentes están siendo des-
tinados a alguna de las nuevas veintinueve agencias
regionales distribuidas por todo el país. Las conse-
cuencias de esta refuncionalización se verán en el
mediano plazo.
Por otra parte, uno de los puntos más lábiles del de-
sarrollo de las fuerzas de seguridad en el país tiene
que ver con su formación. El Ministerio de Seguridad
de la Nación, con apoyo del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), realizó un diagnóstico y análisis
de los diseños curriculares de los institutos provincia-
les de formación de agentes de calle42. La conclusión
más inmediata que se extrae de la investigación es
41 En 2010 se creó la Policía Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, que tenía competencia para intervenir en al-gunos delitos y en zonas determinadas de la ciudad.
42 “Informe diagnóstico de diseños curriculares de institutos de formación de agentes de calle”, Ministerio de Seguridad, 2017.
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Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
que existe un nivel muy disparejo en cuanto a canti-
dad y calidad de la formación policial. Por ejemplo,
la carga horaria total de formación varía en un rango
que va de las 600 a las 2.100 horas, con un pro-
medio de 1.117. Solo 10% de los institutos brinda
una formación de más de dos mil horas reloj a los
aspirantes a policía. Hay 42% de los institutos que
otorga menos de mil. Todo esto, en un promedio de
once meses de formación, pero con menos de meses
en más de 40% de los casos. Por otra parte, 62%
de las instituciones no posee un plan de formación
continua entre sus previsiones curriculares.
En cuanto a los contenidos, se encontraron deficien-
cias en grandes temas tan cruciales, para la visión
actual del policiamiento que cunde en Argentina,
como la conducción vehicular, el manejo de armas y
el acondicionamiento físico. El grueso de los policías
de calle desempeña sus tareas a pie o en vehículos
automotores, y casi todos portan un arma las vein-
ticuatro horas.
La formación de los altos mandos de las fuerzas de
seguridad, sobre todo en gestión y conducción es-
tratégica, ha sido deficiente, cuando no inexisten-
te, durante toda la vida de las instituciones. Si bien
en el caso de las fuerzas federales sí se cuenta con
una formación y capacitación relativamente im-
portante y reconocible de sus respectivas especiali-
dades, con una fuerte impronta de sus misiones y
funciones específicas, adolecen de instrucción para
la coordinación. Las fuerzas necesariamente deben
complementarse entre ellas, y aun con las policías
provinciales, en actividades tan sensibles como la in-
vestigación de delitos complejos. Pero no existen ins-
tancias de capacitación, gestión, toma de decisiones
ni actuación integradas o articuladas. En 2017, con
la creación, en el seno del Ministerio de Seguridad,
del Instituto Conjunto de Conducción Estratégica
(Icce)43, esto comienza a paliarse, al menos desde lo
programático.
43 Ver, por todos, http://www.minseg.gob.ar/inauguramos-el-ins-tituto-conjunto-de-conducci%C3%B3n-estrat%C3%A9gica
Por otro lado, la violencia institucional continúa sien-
do un eje problemático, tanto por la asimilación y
falta de escrutinio público de determinadas prácti-
cas, como por la persistencia del uso letal de la fuer-
za. En Argentina, asociado de manera indisoluble a
la policía se encuentra el llamado “estado policial”.
Para las leyes del país44, quien elige integrar las fuer-
zas de seguridad es policía, no trabaja de tal. Esto
significa que tiene la obligación de “Defender contra
las vías de hecho, la vida, la libertad y la propiedad
de las personas aun a riesgo de su vida o integridad
personal” (artículo 8°, inc. d, ley 21.965)45. En los he-
chos, esto implica que los agentes policiales portan
el arma no solo durante sus horas de servicio, sino
que la llevan consigo todo el día, todos los días. El re-
sultado de esta situación no puede sino ser catastró-
fico. La mayor parte de las muertes provocadas por y
a policías lo son de agentes fuera de servicio activo.
En el último informe sobre homicidios que publicó el
Ministerio de Seguridad46, si bien no se distingue si
los miembros de fuerzas de seguridad se encontra-
ban o no en prestación de servicios al momento en
que protagonizaron, como perpetradores o víctimas,
los hechos luctuosos, sí arroja datos contundentes.
Durante 2015, setenta policías (sesenta y cuatro
hombres y seis mujeres) fueron víctimas de homi-
cidios y ciento sesenta, victimarios (ciento treinta y
cuatro hombres, siete mujeres y diecinueve sin deter-
minar). En un 5,4% (nueve casos) de los homicidios
cometidos por policías, la víctima era su cónyuge o
pareja actual o anterior. A ellas deben sumarse tres
víctimas (1,8%) que tenían otra clase de vínculo fa-
miliar con el perpetrador, y cuatro (2,4%) que man-
tenían una relación no familiar. Más del 90% de los
homicidios perpetrados por policías lo fueron con el
arma reglamentaria.
44 Salvo el caso de la Policía de Seguridad Aeroportuaria.
45 Disposiciones semejantes se pueden encontrar, por ejemplo, en la ley provincial 13.982, que rige la actividad de la Policía de la provincia de Buenos Aires.
46 “Informe sobre homicidios en el año 2015. Sistema de Aler-ta Temprana (SAT)”, Ministerio de Seguridad, 2016.
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En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, es im-
portante en este sentido destacar el rol de los inte-
grantes de las Unidades de Policía de Prevención Lo-
cal. El número estimado de muertos por efectivos de
fuerzas de seguridad (sin distinción de pertenencia
de fuerza) registra un aumento escalonado a partir
del año 2006, con un pico en el año 2014 de cien-
to cincuenta y cuatro muertos y un descenso leve
para el 201547. Ahora bien, si observamos el nivel
de participación de las unidades locales en el año
2016, ellas representan 22%, porcentaje significati-
vo teniendo en cuenta la cantidad de personal que
las integran. Estos hechos, sumados a otros tantos
de corrupción, ponen en evidencia que la creación
de nuevos cuerpos no garantiza por sí sola la erradi-
cación de prácticas policiales ilegales.
En efecto, un tema al que se le presta escasa aten-
ción pero que resulta central para abordar las prác-
ticas espurias que aún subsisten en las instituciones
policiales es el de los sistemas de control disciplina-
rio. En Argentina, tanto a nivel federal como pro-
vincial, coexisten diferentes sistemas que se carac-
terizan por ser reactivos y sancionatorios, en lugar
de preventivos y ordenadores. Si bien prevalecen los
sistemas de control interno, esto es, ubicados dentro
de la estructura orgánica de las propias fuerzas, las
reformas de las últimas décadas y la creación de nue-
vas fuerzas policiales (como la Policía de Seguridad
Aeroportuaria y la Policía de la Ciudad de Buenos
Aires) tienden a instaurar sistemas externos (Carba-
jo, 2009). Ahora bien, por más que exista un disposi-
tivo externo de control o supervisión, las potestades
disciplinarias internas subsisten en la mayoría de las
fuerzas policiales. En general, las faltas graves están
47 Presentación realizada por Manuel Tufró, coordinador del equipo Seguridad Democrática y Violencia Institucional del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en el IV Encuen-tro de la Red de Observatorios Locales sobre Violencias y Delitos (Rolvyd), cuyo eje fueron los homicidios dolosos, las muertes a mano de integrantes de las fuerzas de seguridad, los femicidios y los crímenes de odio (presentación disponi-ble en http://www.rolvyd.org/download/547/). Este encuen-tro tuvo lugar en el mes de noviembre de 2016. Para más información, ver http://www.rolvyd.org.
a cargo de los auditores externos y las leves, de los
internos (Carbajo, loc. cit.).
No deja de ser habitual, por otra parte, que se dé
una internalización de hecho de los sistemas exter-
nos, por estar conformados en su mayoría por poli-
cías en actividad o retirados, o por la dependencia
administrativa de la institución que tienen que con-
trolar. Estas situaciones generan problemas comunes
con los sistemas internos puros, como la camarade-
ría o complicidad entre pares, o incluso situaciones
de extorsión, y el “respeto” de las jerarquías, lo que
de hecho implica la impunidad de los altos mandos
de las fuerzas. Por otra parte, el personal asignado
a estas áreas suele ser temporario, con baja o nula
capacitación específica y posibilidad de regresar al
cuerpo que, en un momento de su carrera, debió
controlar (Armas et al., 2011; Neustadt, 2016). In-
cluso, se ha concluido en que la estructura de los
sistemas disciplinarios genera, deliberadamente,
obediencia al personal superior, más allá de que no
existen garantías procesales para el investigado y la
discrecionalidad de los juzgadores, en cuanto al ini-
cio, la consecución y la resolución de los sumarios,
es prácticamente absoluta (CELS, 1998; Palmieri et
al., 2007).
Es necesario instaurar un real control político de las
fuerzas de seguridad, que incluya la participación
ciudadana por medio de órganos colegiados de su-
pervisión, y que propicie la transparencia, el respeto
por los derechos de los investigados y su protección
procesal para que puedan declarar y defenderse li-
bres de presiones. Asimismo, es crucial separar las
actuaciones administrativas o disciplinarias de las
judiciales o penales, para que corran por carriles
separados y con órganos especializados e indepen-
dientes. De lo contrario, el autogobierno policial
continuará haciendo estragos y no podrán paliarse
ni la corrupción ni el uso ilegal de la fuerza con que
el estado dota a los cuerpos policiales. Sin duda, este
proceso debe ir de la mano del debate por la sindica-
lización de los policías, que hoy se encuentra prohi-
bida y es, en sus estamentos más o menos de hecho,
castigada de manera expresa o subterránea.
17
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
Interceptación de comunicaciones e inteligencia
El sistema de inteligencia, en comparación con los de
seguridad y defensa, quedó un tanto relegado en el
proceso de democratización. Recién en el año 2001
fue sancionada la ley 25.520, que sentó sus bases
jurídicas, orgánicas y funcionales, y asignó a la Secre-
taría de Inteligencia del Estado (Side), luego Secre-
taría de Inteligencia (SI) y ahora Agencia Federal de
Inteligencia (AFI)48, el rol de organismo superior del
sistema. Lo integran, también, la Dirección Nacional
de Inteligencia Criminal (del Ministerio de Seguri-
dad) y la Dirección Nacional de Inteligencia Estraté-
gica Militar (del Ministerio de Defensa). El órgano de
contralor es la Comisión Bicameral de Fiscalización
de los Organismos y Actividades de Inteligencia que
funciona –o, al menos, existe– en el ámbito del Con-
greso de la Nación49 y está compuesta por catorce
legisladores.
Si bien fueron varios los escándalos y causas judicia-
les que pusieron el foco en el funcionamiento del
sistema de inteligencia, solo en los últimos años pu-
dieron observarse algunos intentos de reforma. En
enero de 2015, una semana después de la aparición
sin vida del fiscal Alberto Nisman –quien estaba a
cargo de la investigación del atentado contra el edi-
ficio de la Asociación Mutual Israelita Argentina50–
fue anunciado por la presidente Cristina Kirchner
la elevación del proyecto de creación de la AFI. Uno
de los principales puntos a destacar, porque modi-
ficó parcialmente la distribución de poder entre los
distintos actores, fue la decisión de transferir las in-
terceptaciones telefónicas a la órbita del Ministerio
Público Fiscal51. Históricamente, fueron los servicios
48 Ley 27.126.
49 Esta comisión fue creada por la ley 25.520. Con anteriori-dad, el rol de fiscalización estaba a cargo de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia (ley 24.059).
50 Para información sobre el atentado y sobre la Unidad Fiscal AMIA, ver https://www.mpf.gob.ar/ufiamia/
51 Ley 27.126, artículo 17.
de inteligencia quienes monopolizaron las escuchas
legales. La nueva doctrina de inteligencia nacional52,
hoy parcialmente vigente, declamaba que:
La inteligencia nacional debe velar por la protección
y el cuidado de los argentinos, y no ‘espiarlos’. Por
ello, el sistema de inteligencia nacional se configu-
ra como un ‘observatorio’ abocado exclusivamente
a la producción y gestión de conocimientos acerca
del conjunto de problemáticas relevantes en mate-
ria de defensa nacional y seguridad interior (decreto
1311/05, Anexo I).
El accionar del personal de inteligencia fue limitado
en modalidad y temática al trabajo sobre problemá-
ticas de defensa nacional y a algunas específicas de
seguridad interior (terrorismo, atentados contra el
orden constitucional y la vida democrática, criminali-
dad organizada y acciones que atenten contra la ci-
berseguridad). Por parte del Ministerio Público Fiscal,
fue la Dirección de Apoyo Técnico a las Investigacio-
nes Fiscales (Datif)53, ahora Dirección General de In-
vestigaciones y Apoyo Tecnológico a la Investigación
Penal (Datip)54, la dependencia que quedó a cargo
de las escuchas, a través del Departamento de Inter-
ceptación y Captación de las Comunicaciones (Di-
com). Por primera vez en la historia, organismos de
la sociedad civil fueron convocados a la mítica base
de avenida de los Incas para conocer más sobre el
funcionamiento de la Dirección. Además, se publica-
ron datos oficiales sobre la cantidad de escuchas en
trámite, el tipo de causas en el marco de las cuales se
solicitaban y otros aspectos relevantes para conocer
cómo se empleaba una de las medidas de investiga-
ción más intrusivas que admite la legislación del país:
la mayoría de los requerimientos, un 40%, corres-
ponden a investigaciones por infracción a la ley N°
23.737 […] las intervenciones son solicitadas, infor-
mando únicamente el número de causa sin detalle
52 Decreto 1311/15.
53 Resolución PGN 2308/14.
54 A su cargo se encuentran los laboratorios forenses, el cuerpo de investigadores y la realización de medidas técnicas que requieran el empleo de medios tecnológicos.
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
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de la carátula o del hecho que se investiga (22%). Se
encuentran incluidos también en esa categoría aque-
llos requerimientos donde la carátula informada por
la autoridad requirente es vaga y hace menciones del
tipo: ‘Averiguación de hecho’ (Dicom, 2015).
El cambio de gobierno de fines de 2015 fue un nue-
vo punto de inflexión en el proceso de reforma del
sistema de inteligencia. Pocos días después de asumir
el presidente Macri, en vísperas de Navidad, la deci-
sión política plasmada en la ley 27.126 de otorgarle
al Ministerio Público Fiscal las escuchas fue revertida
mediante un decreto55. La Dicom fue transferida a
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y quedó
a cargo de la Dirección de Asistencia Judicial en De-
litos Complejos y Crimen Organizado. Esta decisión
de debilitar al Ministerio Público Fiscal fue una de las
tantas señales del descontento del titular del poder
ejecutivo con la procuradora General de la Nación,
relación tensa que aún persiste.
Un paso más que reafirmó el cambio de rumbo fue
la aprobación del estatuto para el personal de la AFI,
aprobado mediante el decreto 656/16. Esta misma
norma fue la que derogó la mayoría de los anexos
que conformaban la nueva doctrina de inteligencia
referida56. También recibieron críticas desde diversos
sectores los nombramientos del director y la subdi-
rectora de la Agencia57. La Iniciativa Ciudadana para
el Control del Sistema de Inteligencia (ICCSI)58, uno
de los pocos espacios de la sociedad civil desde el
cual se está realizando un seguimiento del tema e
impulsando acciones en pos de la transparencia y
democratización del sistema de inteligencia, presen-
55 Decreto 256/15.
56 Para más información sobre los cambios, ver http://www.iccsi.com.ar/agencia-federal-de-inteligencia-vuelta-al-oscu-rantismo/
57 Se trata del notario Gustavo Arribas y la exlegisladora y em-presaria Silvia Majdalani.
58 La iniciativa está integrada por la Asociación por los Dere-chos Civiles, el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, la Fundación Vía Libre, el Núcleo de Estudios Gobierno y Seguridad de la UMET y el Centro de Estudios Legales y Sociales. Para más información, ver http://www.iccsi.com.ar/
tó junto a otras organizaciones una impugnación a
los nombramientos de las nuevas autoridades59. A la
fecha, aún continúan en sus cargos.
Por otro lado, aun cuando sus competencias y fa-
cultades de supervisión son sumamente amplias e
incluyen el monitoreo de gastos reservados60 y el
control de las interceptaciones de comunicaciones
realizadas por la AFI, es poco lo que puede decirse
sobre el trabajo de la Comisión Bicameral Permanen-
te de Fiscalización de los Organismos y Actividades
de Inteligencia. No obstante las facultades otorga-
das por la ley y a pesar de contar la comisión con
un presupuesto al 2016 de más de 14 millones de
pesos61, el conocimiento público sobre su trabajo es
prácticamente nulo: no se informan reuniones y solo
un proyecto de los cuatro que ingresaron desde el
1 de enero de 2015 cuenta con dictamen. Es des-
tacable que la propia Comisión, al reglamentar su
labor, haya optado por interpretar restrictivamente
sus facultades y extensivamente las actividades sobre
las cuales debe recaer el secreto.
El sistema de justicia
Argentina, como se mencionó, es un país federal.
Por lo tanto, si bien existen códigos de fondo (civil
y comercial, penal, etcétera) que rigen en todo el
territorio nacional, cada provincia y la Ciudad Au-
tónoma de Buenos Aires cuentan con su propio
sistema procesal. En cuanto al fuero penal en par-
59 http://www.iccsi.com.ar/agencia-federal-de-inteligencia-im-pugnacion-a-arribas-y-majdalani-por-falta-de-idoneidad/
60 En 2006, el Congreso Nacional sancionó la ley 26.134, que deja sin efecto el carácter secreto o reservado de toda ley y ordena la publicación de las leyes secretas o reservadas. La única excepción al principio de publicidad recayó sobre los créditos de carácter reservado o secreto destinados a actividades de inteligencia, cuyas rendiciones de gastos son controladas por la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia (artículo 5°, ley 26.134).
61 DP 378/16. Para los años 2014 y 2015, el presupuesto fue de poco más de diez millones de pesos (cfr. DP 188/14 y DP 1547/15). Al cambio promedio de agosto de 2017, 14 millo-nes de pesos equivalen a unos 800.000 dólares.
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Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
ticular, la organización de la justicia es engorrosa.
Existe una jurisdicción federal, cuya competencia se
define principalmente por el territorio, pero también
por las materias que comprende (delitos considera-
dos complejos, como los vinculados con la narcocri-
minalidad, la trata de personas, los delitos de lesa
humanidad, el secuestro extorsivo, etcétera, o afec-
tadores del poder estatal central, como los delitos
cometidos contra el fisco nacional en particular o
la administración pública nacional en general, et-
cétera) o los sujetos involucrados (por ejemplo, re-
presentantes de potencias extranjeras, causas entre
habitantes de provincias diferentes, o en las que sea
parte la nación). La competencia federal se conside-
ra excepcional, por cuanto son las provincias (y la
CABA) las que administran ordinariamente los con-
flictos penales.
La coexistencia en el país de distintos regímenes pro-
cesales genera discordancias y atemporalidades que
repercuten en el servicio de justicia y en el respeto
de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Así, mientras hay provincias en las cuales el juicio
por jurados es cada vez más habitual, en otras con-
tinúa existiendo la figura del juez de instrucción, un
órgano en el que conviven, esquizofrénicamente, el
investigador y el decisor de la situación penal de los
imputados. Poco a poco, el sistema acusatorio (que
propone una igualdad procesal entre las partes y la
separación personal y funcional entre investigación
y juicio, entre sus características principales) comien-
za a prevalecer, en un proceso reformatorio que co-
menzó hace más de dos décadas en la Provincia de
Buenos Aires y aún hoy continúa.
Pero además de los tribunales penales, federales y
ordinarios, existen en las provincias regímenes con-
travencionales y de faltas, que se ocupan de conduc-
tas consideradas de menor cuantía y de afectación
local. Por eso, tienen una regulación provincial y
hasta municipal. En ellas se comprenden cuestiones
como la infracción a normas municipales, a ciertas
reglas de tránsito, al ejercicio irregular del comercio
y a cuestiones convivenciales en general, que no
tienen entidad suficiente para considerarse delitos,
aunque es común que se superpongan descripcio-
nes de acciones y se susciten controversias sobre el
órgano que debe decidir sobre las problemáticas que
las involucran.
Este sistema múltiple también multiplica problemas.
Por ejemplo, con respecto a la llegada a cada uno
de los canales para el tratamiento de los conflictos.
Ellos pueden ingresar por distintas dependencias, del
sistema judicial o de otros. Y convierte al acceso a la
justicia en un problema de difícil resolución desde
su inicio.
Es habitual que los órganos dedicados a la resolu-
ción de los conflictos, tanto judiciales como admi-
nistrativos, se encuentren saturados. El estado, en
consecuencia, no tiene capacidad para dar respuesta
oportuna a los ciudadanos, que finalmente resuel-
ven sus conflictos de manera autónoma, muchas
veces catastrófica.
En Argentina, en los distintos niveles del estado (na-
cional, subnacional, hasta municipal) se emplean
métodos de resolución de conflictos, como instan-
cia prejudicial obligatoria o voluntaria. Se rige por
una red compleja de normativas, algunas aplicadas
y otras no. En el ámbito federal, aunque con inser-
ción territorial, se destacan los Centros de Acceso a
la Justicia (CAJ) del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de la Nación. Son dispositivos de alcance
federal, “preventivos y tempranos”, que tienen el
objeto de brindar respuestas a problemas sociolega-
les de la comunidad. Atienden consultas, concien-
tizan a la población beneficiaria y efectúan media-
ciones comunitarias sobre asuntos relacionados con
sus derechos. En cada CAJ trabaja un equipo multi-
disciplinario con profesionales del derecho, la psico-
logía y el trabajo social, con capacitación específica.
Los CAJ se distribuyen en todas las provincias. Por
ejemplo, existen veintisiete en la provincia de Bue-
nos Aires, quince en la CABA, y dos en algunas de
las principales jurisdicciones, como Córdoba y San-
ta Fe62. En el último año y medio, algunos de estos
62 http://www.jus.gob.ar/accesoalajusticia/caj/centros.aspx#
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
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centros cerraron sus puertas, provocando reclamos
por parte de los vecinos63.
También es importante mencionar al Programa de
acceso comunitario a la justicia de la Procuración Ge-
neral de la Nación, cuyo objetivo es facilitar el acceso
a la justicia de las personas en condición de vulnera-
bilidad y su participación en el sistema de adminis-
tración judicial. Si bien existen algunas experiencias
piloto en ciudades del interior del país, las principales
Agencias se encuentran en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, específicamente en Villa 21/24 (Barra-
cas), Villa 31 (Retiro), Villa 1-11-14 (Flores), barrio
Mitre (Saavedra) y Villa 20 (Lugano). Actualmente, el
Programa se encuentra atravesando un proceso de
reestructuración.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la Na-
ción creó en septiembre de 2007 la Comisión Nacio-
nal de Acceso a la Justicia, a través de la acordada
37/07, como un modo de operativizar los objetivos
contenidos en el Plan de políticas de estado del poder
judicial64. Sus motivaciones prácticas se centraron en
la litigiosidad creciente de las últimas décadas, que
generó el congestionamiento de los tribunales, la
consiguiente demora en obtener pronunciamientos
judiciales, la ausencia de políticas comunes en ma-
teria de resolución de conflictos y la dificultad que
algunos sectores de la sociedad tenían en el acceso
a justicia, sobre todo aquellos de bajos recursos o re-
sidentes en zonas alejadas de los tribunales. En una
primera etapa de su desarrollo, la CNAJ elaboró un
Mapa judicial que contiene un relevamiento exhaus-
tivo (actualizado periódicamente y disponible a través
de la web) de los diversos métodos de acceso a justi-
cia existentes en todas las jurisdicciones del país y los
resultados obtenidos en su aplicación. En una segun-
da etapa, se realizó la difusión de todas las prácticas,
con sus características y resultados. Finalmente, se
63 Entre otros, fueron cerrados en la provincia de Buenos Aires, el CAJ de Avellaneda y en Santa Fe, el de Villa Moreno.
64 http://www.cnaj.gob.ar/cnaj/
avanzó en el diseño e implementación de las expe-
riencias más exitosas65.
Cárceles para inseguridad y castigo de los “reos”
La población carcelaria en la Argentina experimenta
un crecimiento cada vez más marcado, que no pare-
ce detenerse. Aumentó casi un 190% en los últimos
veinte años: de 25.163 en 1996 a 72.693 a finales
de 201566, tendencia que sigue en alza hasta el pri-
mer trimestre de 201767. En el país hay doscientas
ochenta y cinco unidades de detención, entre las fe-
derales (treinta y tres) y provinciales (la provincia de
Buenos Aires se destaca con cincuenta y cuatro). Los
presos son, en su mayoría, provenientes de los sec-
tores menos preparados para defenderse del sistema
penal: hombres jóvenes (62% menores de 34 años,
85% menores de 44), con bajo nivel de instrucción
y residentes en ámbitos urbanos pobres. Más de la
mitad espera su condena en prisión68. Los delitos
más habituales por los cuales se encuentran deteni-
dos son robos y sus tentativas, homicidios dolosos,
hechos vinculados con la narcocriminalidad y viola-
ciones. Esto no es proporcional a la distribución de
la estadística general sobre delitos registrados, sino
que responde a las características de funcionamiento
del sistema penal del país.
La tasa de encarcelamiento por cada 100.000 ha-
bitantes fue, para 2015, cercana a 170 (el décimo
quinto lugar mundial)69. Si se consideran, además,
65 Los servicios diversos que ofrecen todas las jurisdicciones del país pueden consultarse en http://www.cnaj.gob.ar/cnaj/docs/cuadro.jsp
66 Informes del Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecu-ción de la Pena (SNEEP) 2015 y de la Procuración Penitenciaria de la Nación (PPN) 2016.
67 Informe de la PPN, primer trimestre de 2017.
68 Ibídem.
69 International Centre for Prison Studies (King’s College, Uni-versidad de Londres, http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/), sobre datos oficiales más recientes disponibles en cada país.
21
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
los detenidos en comisarías, la tasa roza los 180. La
detención en comisarías –lugares aun menos aptos
que las unidades carcelarias para el alojamiento de
personas privadas de su libertad– es otro problema
que se ha reeditado en los últimos años. Si las con-
diciones de detención en las cárceles supuestamente
preparadas para ello son inaceptables desde un es-
tándar mínimo de dignidad, en las comisarías esto se
agrava por las limitaciones edilicias y su variablidad,
y las mayores dificultades para el control descentrali-
zado de las condiciones de alojamiento70.
Como nota destacada que conecta el fenómeno de
la inflación carcelaria con las políticas de seguridad
ciudadana en general y penitenciarias en particular,
alrededor del 90% de las personas encarceladas en
la provincia de Buenos Aires ingresó al sistema a par-
70 Un ejemplo nefasto de este agravamiento es el dado por el incendio que, en marzo de 2017, tuvo lugar en la Comi-saría 1ª de Pergamino, provincia de Buenos Aires. El origen del fuego no terminó de aclararse, pero las consecuencias sí fueron ciertas: siete muertos, que podrían haber sido más de veinte, ya que se comprobó una situación de hacinamiento marcado en el lugar. Además, todos los fallecidos eran pro-cesados que esperaban la definición de su situación procesal privados de su libertad. Solo en la provincia de Buenos Aires se conocieron cuatro casos más de incendios en comisarías (en seccionales de La Plata, Hudson, Quilmes y Lomas del Mirador), con el saldo luctuoso de catorce muertos en to-tal (ver, por todos, los trabajos del periodista especializado Horacio Cecchi, en particular https://www.pagina12.com.ar/23509-las-siete-muertes-del-hacinamiento). También se produjeron incendios, fundamentalmente motivados por la violencia habitual en los lugares de detención y una de sus formas particulares, el hacinamiento, en unidades peniten-ciarias. El más atroz fue el que tuvo lugar en 2005 en el penal de Magdalena, en el que treinta y tres personas de las cin-cuenta y ocho alojadas en el pabellón copado por el fuego murieron por asfixia o quemaduras. Se trataba, en su mayo-ría, de jóvenes menores de 26 años, encarcelados por delitos de poca monta, con conducta ejemplar durante su vida en la prisión. Solo dos estaban condenados. Familiares de los fallecidos y organismos de derechos humanos denunciaron que los miembros del servicio penitenciario encargados de la custodia omitieron deliberadamente asistir a los detenidos, impidieron su evacuación y trabaron la salida de emergencia. Además, las bombas de agua carecían de conexión eléctrica y los extinguidores no funcionaban en su mayoría. El juicio oral a diecisiete agentes penitenciarios comenzó a mediados de agosto de 2017 (ver, por todos, “Masacre de Magdale-na: 12 años después del fuego”, http://www.andaragencia.org/12-anos-despues-del-fuego-17-penitenciarios-seran-enjuiciados-por-la-masacre-de-magdalena/).
tir de intervenciones policiales y no de investigacio-
nes judiciales71. Ese es un fuerte indicio de que con-
tinúa siendo un lugar común la delegación de tareas
de investigación en la policía por parte de fiscales y
jueces, sin una conducción clara y con cierta toleran-
cia de la debilidad probatoria de las imputaciones.
Por otra parte, entre 2006 y 2015 los delitos denun-
ciados aumentaron 28%72, pero la población peni-
tenciaria más de 35%. Además, la sobrepoblación
subió casi nueve puntos porcentuales en promedio
(en 2015 alcanzaba a un 6,3%, mientras que en
2006 era negativa en un 2,3%)73. Existen casos pun-
tuales en los que la sobrepoblación es inexplicable,
como unidades de las provincias de San Luis (supe-
rior al 75%), Neuquén o La Rioja (100%), La Pampa
y Chubut (150%) o Chaco (260%)74.
Los casos de tortura y de muertes ocurridas en de-
tención también son un dato a tener en cuenta. En
2015 tuvieron lugar doscientos sesenta y siete falle-
cimientos, ciento treinta de ellos en establecimientos
de la provincia de Buenos Aires. En 2014 habían sido
doscientos veintiséis y no se cuenta con datos oficia-
les completos para años anteriores75.
71 Según datos del Registro Único de Detenidos (RUD) de la Pro-curación General de Justicia de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires.
72 Informes del Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC).
73 SNEEP, 2015.
74 A esto debe sumarse que los criterios para establecer el cupo de cada unidad carcelaria son muy poco claros, y que se presentan no pocos casos de ampliación nominal de la capacidad de los establecimientos, como la utilización de lugares de esparcimiento como dormitorios o la colocación de camas dobles en habitaciones colectivas o aun en celdas individuales. Ver Informe de la PPN, citado.
75 En el ámbito del Servicio Penitenciario Federal, se aprecian oscilaciones notorias en la cantidad de presos fallecidos tan-to año a año como en el análisis intertrimestral. Entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de junio de 2017, tuvieron lugar tres-cientas sesenta y tres muertes en ese ámbito. Desde 2011, se aprecia una incidencia mayor de las muertes violentas por sobre las no violentas. Ver Informe estadístico sobre muertes en prisión, PPN, junio 2017.
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
22
En síntesis, en la Argentina se evidencia una inflación
penitenciaria que conduce a la superpoblación y el
hacinamiento, el agravamiento de las condiciones de
detención y un sesgo sociodemográfico muy marca-
do en cuanto a la población privada de su libertad. A
pesar de estas características, la política penitenciaria
es casi inexistente. Y las pocas modificaciones que
se realizaron en los últimos tiempos tienden a agra-
var la situación. Para muestra, sobra el caso de la
reciente ley 27.375, que en julio de 2017 modificó el
sistema de ejecución de penas privativas de libertad.
La ley elimina la progresividad de la ejecución penal
para la mayoría de los condenados, impidiendo así la
reinserción social. Se canceló la posibilidad de acce-
der a salidas transitorias, a un régimen de semiliber-
tad, a la libertad condicional y asistida a un enorme
porcentaje de la población penitenciaria. Eso atenta
contra la reincorporación progresiva del condena-
do a la sociedad. Además, otorga más facultades a
los servicios penitenciarios, en lugar de promover la
mejora técnica de los juzgados de ejecución penal,
lo que transforma a un sistema opaco en uno com-
pletamente oscuro. Con esto, la situación de sobre-
población se agrava, con todas sus consecuencias a
cuestas.
Es predecible el surgimiento de conflictos de he-
cho dentro de las unidades penales y el aumento
de planteos ante organismos internacionales, que
podrían aparejar responsabilidad del estado ante el
agravamiento inusitado de las condiciones de pri-
vación de libertad. A esta realidad debe sumarse la
inminente habilitación para construir nuevas cárceles
a partir del sistema de participación público-privada,
con gestión particular y supervisión –en algún gra-
do– estatal76.
Miedo al delito
En términos más generales, no suele repararse en que
la política de seguridad es sofisticada. Tanto como la
76 En el marco de la ley 27.328, promulgada en noviembre de 2016.
económica. En ambas existen variables entremezcla-
das, culturalmente arraigadas, que incluso pueden
ser comunes. Un control completo es imposible,
principalmente porque existen límites (legales y fácti-
cos) a las acciones del estado. Además, la dimensión
subjetiva del problema condiciona la implementa-
ción de las políticas y puede distorsionar sus efectos
(Binder, 2010). La complejidad interna condice con
la externa. El contexto objetivo (desigualdad, inequi-
dad, deseos insatisfechos frente al favorecimiento
del consumo ostentoso) sienta las condiciones para
un ambiente violento. El subjetivo (debilitamiento
de aspiraciones y vínculos tradicionales, mutaciones
culturales veloces) provoca un desconcierto general
en muchos sectores de la sociedad, que incide en la
sensación de inseguridad o el temor al crimen.
Es que junto a la violencia y el delito en términos
subjetivos, coexiste ese factor subjetivo ineludible: el
temor a ser víctima de ellos, que también es parte
del objeto de la seguridad ciudadana (PNUD, 2015;
BID, 2014; CAF, 2014). De esa clase de resquemor
son víctima tanto los afectados de manera directa
(por ser sujetos pasivos de delitos o violencias) como
quienes toman contacto con esos sucesos de un
modo oblicuo, a través de los medios de comunica-
ción y aun por comentarios de familiares o vecinos.
Los factores principales que deben ser tenidos en
cuenta con relación a la dimensión subjetiva de la
seguridad son tres. El primero es que, aun cuando
sí hay un vínculo entre la suba de delitos y el mie-
do a ser víctima de ellos, esta relación no es direc-
ta: distintos condicionantes tienen la potencialidad
de influir, de modos diversos, en esas variables. Así,
tendrá más relevancia el impacto mediático de los
delitos y su divulgación (aun su microdifusión) que
la cantidad o, incluso, la calidad o gravedad de ellos.
Por ejemplo, pocos delitos infrecuentes o extraordi-
nariamente violentos pueden conllevar a mayores
índices de miedo, a modificación de conductas o
modos de vida, a migraciones internas o a medidas
de autoprotección (efectivas o no) que una elevación
real de los índices delictuales (CAF, 2014; Graham y
Chaparro, 2011).
23
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
El segundo factor a considerar, estrechamente ata-
do al primero, es que, aun cuando es bastante claro
que la dinámica del aspecto subjetivo de la seguri-
dad tiene sus propias reglas, es infrecuente que se
desarrollen políticas específicas para ocuparse de él.
En general, se asume que las (numerosas o nume-
radas, efectistas o efectivas) políticas de seguridad
empleadas para ocuparse de los delitos y las violen-
cias repercutirán en el temor al crimen. Y eso, como
se indicó, no es necesariamente así. Por lo tanto,
se requieren políticas específicas, diferenciadas,
para disminuir la sensación de inseguridad, evitar
los cambios en los planes de vida, las costumbres
convivenciales y la vida en sociedad que se motivan
en esta causa.
El tercero –que, tal vez, explique al anterior–, es que
se conoce bastante poco sobre la percepción del fe-
nómeno de la seguridad por parte del ciudadano
de a pie. No solo porque los datos sobre registros
administrativos tienen –cuando la tienen– una di-
vulgación limitada, sesgada y, por lo común, es-
pectacular, sino también porque no existe tradición
política de medir esta parte de la problemática. Fue
recién en 2017 cuando el Ministerio de Seguridad
de la Nación llevó a cabo, junto al Indec y con apo-
yo de Unodc y el BID, la primera encuesta nacional
de victimización y percepción de la inseguridad. Los
resultados de esta investigación serán publicados
cerca de fin de año. Los únicos datos preliminares
que se han dado a conocer fueron la “Tasa de no
denuncia para el total de los delitos”, de 67,7% en
2016, y la “Tasa de prevalencia delictiva para el total
de los delitos (en porcentaje del total de hogares)”,
de 27,5%.
Con anterioridad se hicieron encuestas con distintos
grados de profundidad y desagregación. A partir
de 1996, la Dirección Nacional de Política Criminal
(del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de
la Nación) realizó estudios en algunos de los gran-
des centros urbanos del país. El último, a nivel país
(Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Gran Buenos
Aires y principales aglomerados del interior del país:
ciudad de Rosario, Córdoba y Gran Mendoza), fue
en 201077. En ese momento, un poco más de un
tercio de la población declaró haber sido víctima de
un delito, principalmente delitos contra la propiedad
no violentos y fuera de su vivienda. Entre los delitos
con violencia, el principal fue el robo. La tasa de de-
nuncia también era baja, similar a la de 2016, funda-
mentalmente por escasa confianza en las fuerzas de
seguridad, percibidas además como las principales
responsables de la inseguridad. Es significativo que
la sensación de seguridad –esto es, aquellos entrevis-
tados que declararon no sentirse seguros al caminar
solos, por la noche, en sus barrios– prácticamente
duplicó a la tasa de victimización, un dato que re-
fuerza la hipótesis comentada antes sobre las diná-
micas diferentes de la condición real de víctima y el
miedo a convertirse en una.
Por otra parte, organismos internacionales validan la
afirmación de que la inseguridad se ha transformado
en la principal preocupación de los argentinos, por
encima de las tradicionales, como la economía en
general y el empleo en particular. Más de un tercio
de los encuestados por LAPOP en 2014 consideraron
que la (in)seguridad era el problema más importante
de la Argentina, con uno de los más altos niveles
de preocupación de América Latina78. Las estadísti-
cas sobre la incidencia y las tendencias del delito dan
indicios de los motivos de esta preocupación: para
esta fuente, algo menos de un tercio de los argenti-
nos fue víctima de un delito en ese año. Se trató de
la tercera tasa más alta de toda la región, luego de
Perú y Ecuador, y estuvo por encima del promedio de
América Latina79.
77 Disponible en http://www.jus.gob.ar/media/3128414/vic-ti2010Argentina.pdf.
78 Latin American Public Opinion Project (LAPOP), 2014. Dispo-nible en http://www.vanderbilt.edu/lapop
79 Ibídem.
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
24
Lo que indican los datos (disponibles)
Indicadores básicos
Del último censo realizado en el país en 2010 sur-
ge que, como se indicó en el capítulo anterior, 91%
de la población reside en áreas urbanas. Esto es, en
áreas con 2.000 habitantes o más. Este incremen-
to poblacional vino de la mano de una disminución
de la población rural que residía en campo abierto
(población rural dispersa). Por su parte, porcentual-
mente la población rural que habita en localidades
menores a los 2.000 habitantes se mantuvo bastante
estable (tabla 3).
En cuanto a la migración interna, Tierra del Fuego,
Santa Cruz y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
son las únicas jurisdicciones que superan el 30% de
población nacida en otra provincia. Por otro lado, el
porcentaje de población extranjera residente en el
país es de 4,5%80, levemente mayor a la registrada
en 2001: 4,2%, porcentaje más bajo conforme a lo
registrado a partir de 1869. La mayoría de estas per-
sonas proviene de países limítrofes, especialmente
Paraguay, Bolivia y Chile. El mayor receptor es la Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires (13,2%). Por cerca-
nía geográfica y aspectos económicos, se observan
ciertas distribuciones generales en la región patagó-
nica y el nuevo Cuyo, principalmente con población
proveniente de Chile; el Noroeste, de Bolivia; y el No-
reste, de Paraguay. Aún así, la cantidad de inmigran-
tes es insignificante mirada a la luz de ciertas críticas
y resquemores por parte de sectores de la sociedad.
80 Ibídem.
La esperanza de vida nacional supera los 75 años. La
tasa de desocupación abierta en los principales aglo-
merados urbanos es de 9,2, la de empleo de 41,3, y
la de subocupación de 9,9 (Indec, 2017b). El porcen-
taje de alfabetismo es de 98,1 y la tasa de mortali-
dad infantil registra un descenso continuo, habiendo
sido en 2014 de 10,6 por 1.000 (Ministerio de Salud,
2016). Estos indicadores nacionales normalizan dife-
rencias significativas no solo entre regiones y provin-
cias, sino principalmente entre distintos sectores de
una misma ciudad. Tan solo en la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, el censo de 2010 dio cuenta de
un crecimiento de más de 50% de la población que
reside en villas, asentamientos o núcleos habitacio-
nales transitorios durante los últimos diez años: de
veintiún asentamientos y villas pasaron a cuarenta
y dos, alojando 170.054 personas en 36.003 vivien-
das:
Comparado con el resto de la Ciudad, el porcentaje
de jefes desocupados en asentamientos precarios
es más del doble; la proporción de jefes con secun-
dario incompleto se multiplica por 2,6; el peso de
los hogares con NBI es más de 5,4 veces mayor y el
de los hogares sin computadora casi 3 veces más
(DGEyC, 2015).
Como se señaló en el capítulo anterior, el desempleo
y la precariedad laboral son problemas tan instala-
dos en la Argentina como la pobreza y la indigencia.
La migración hacia los grandes centros urbanos dio
lugar a nuevas formas y expresión de estas últimas,
acompañando un proceso creciente de segregación
y de marginalidad. Las principales víctimas de situa-
ciones de violencia se encuentran en estas poblacio-
Tabla 3. Argentina: población por áreas
1991 2001 2010
Población urbana 87% 89% 91%
Población rural agrupada 3% 3% 3%
Población rural dispersa 9% 7% 6%
25
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
nes marginadas que, a falta de una respuesta estatal
integral, naturalizan su estigmatización.
Seguridad objetiva: datos insuficientes ante la complejidad de la violencia urbana
En la Argentina, el aspecto objetivo de la seguridad,
como en la mayor parte de los países de la región,
se conoce de una manera limitada, al menos en
tres sentidos. Primero, en la cantidad de los datos
disponibles. Segundo, en su calidad. Tercero, en su
accesibilidad. La mayor parte de los registros con los
que se cuenta son los administrativos tradicionales:
policiales y, en menor medida, judiciales y de salud.
La fuente principal de información oficial nacional
es el informe anual del Sistema Nacional de Infor-
mación Criminal (SNIC). Si bien se encuentra en
un proceso de rediseño y reformulación81, y volvió
a publicarse en 2015 después de ocho años (con
datos desde 2014), lo cierto es que la información
que ofrece no está lo suficientemente desagregada
como para dar fundamento a políticas de seguridad
precisas y oportunas. Para privilegiar el objetivo de la
uniformidad, ya que recoge información de las vein-
titrés provincias argentinas y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, las categorías con las que se mide
la realidad delictual son extremadamente amplias, su
máximo nivel de desagregado era el provincial (aun-
que desde 2016 llega a nivel departamental) y con
un fuerte sesgo jurídico-penal.
En efecto, el sistema cuenta con treinta y una cate-
gorías, que se detallan en la tabla 4.
Como se aprecia, aun luego de una lectura superfi-
cial, la tipología adoptada –que sigue en gran parte
a los títulos que organizan, de un modo peculiar, el
Código penal– mezcla clases de conductas de distin-
ta relevancia estadística y social, agregadas en cúmu-
los desde poco específicos hasta inexplicables, con el
81 Ver debajo, “Paliativos y propuestas”.
Tabla 4. Categorías para medir la realidad delictual
1 Homicidios dolosos.
2 Homicidios dolosos en grado de tentativa.
3 Muertes en accidentes viales.
4 Homicidios culposos por otros hechos.
5 Lesiones dolosas.
6 Lesiones culposas en siniestros viales.
7 Lesiones culposas por otros hechos.
8 Otros delitos contra las personas.
9 Delitos contra el honor.
10 Violaciones.
11 Otros delitos contra la integridad sexual.
12 Delitos contra el estado civil.
13 Amenazas.
14 Otros delitos contra la libertad.
15Robos (excluye los agravados por el resultado de le-siones y/o muertes).
16 Tentativas de robo (ídem anterior).
17Robos agravados por el resultado de lesiones y/o muertes.
18Tentativas de robo agravado por el resultado de lesio-nes y/o muertes.
19 Hurtos.
20 Tentativas de hurto.
21 Otros delitos contra la propiedad.
22 Delitos contra la seguridad pública.
23 Delitos contra el orden público.
24 Delitos contra la seguridad de la nación.
25Delitos contra los poderes públicos y el orden cons-titucional.
26 Delitos contra la administración pública.
27 Delitos contra la fe pública.
28 Ley 23.737 (estupefacientes).
29 Otros delitos previstos en leyes especiales.
30 Figuras contravencionales.
31 Suicidios (consumados).
resultado de una utilidad práctica muy relativa. Las
categorías del sistema que son consideradas princi-
pales –una vez más, con criterios no explicitados y,
en ciertos casos, poco adivinables– son las de homi-
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
26
cidios dolosos, lesiones dolosas, violaciones, amena-
zas, robo y muertes en accidentes viales82.
Ateniéndonos a los totales delictuales, es indiscutible
el aumento de la violencia y del delito en el país,
especialmente a partir de comienzos de la década
del 90 (Saín, 2008b) y reflejado, especialmente, en
los delitos contra la propiedad. En cuanto a los ho-
micidios dolosos, indicador comúnmente empleado
para analizar y comparar los niveles de violencia, la
República Argentina no ocupa ni ha ocupado históri-
camente un lugar relevante en la región: luego de un
pico en 2002 con 9,32 homicidios cada 100.000 ha-
bitantes, se registró un descenso gradual. En 2015,
la tasa fue de 6,6 cada 100.000 habitantes, con
una alta concentración (73,15%) en las provincias
de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en especial en
algunos de sus territorios con mayor vulnerabilidad
socioeconómica (tabla 5).
Dos aspectos centrales que quedan ocultos por las
tasas nacionales y provinciales son la zona de con-
centración de los hechos y la dinámica de escalada
de violencia que deriva en los sucesos que ellas
engloban. En esta crítica radica uno de los ejes cen-
trales del problema de pensar a la seguridad solo
desde categorías propias del sistema penal. Si las
relaciones de conflicto se definen por la incompa-
tibilidad de los objetivos que persiguen los involu-
crados en ellas, deberíamos ser capaces de estudiar
sus características sin un sesgo jurídico. Una o varias
causas por desobediencia a la autoridad por incum-
plimiento de una prohibición de acercamiento, una
causa por lesiones y un femicidio, por ejemplo, bien
podrían representar diferentes instancias de un mis-
mo conflicto.
82 Existe un anexo al SNIC, el Sistema de Alerta Temprana (SAT), que recoge información más desagregada para algunos delitos específicos, aunque de peor calidad y con mayores dificultades de control y validación. Este sistema comple-mentario no escapa al paradigma jurídico-penal en sus cate-gorizaciones, aunque también se encuentra en una etapa de reformulación. Ver debajo, “Paliativos y propuestas”.
Con relación a la distribución desigual y heterogénea
de los delitos y la violencia, estudios focalizados la
corroboran. Un informe realizado por la CSJN para el
año 2015 señala que la tasa de homicidios (víctimas)
en los barrios de emergencia y asentamientos de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires asciende a 49,45
cada 100.000 habitantes, lo cual representa 46,85%
de la totalidad de los homicidios dolosos cometidos
en la ciudad (Codino, 2016). Teniendo en cuenta
que la tasa calculada en ese mismo estudio para la
ciudad era de 6,05 por 100.000 habitantes, la dife-
rencia es más que notoria. Situaciones semejantes se
evidencian en el conurbano bonaerense y en otras
áreas metropolitanas o de urbes en expansión, como
las de Córdoba, Mendoza, Rosario, Comodoro Riva-
davia, Neuquén y Mar del Plata.
Respecto a la dinámica de escalada de violencia, tanto
el informe nacional (Ministerio de Seguridad, 2016b)
como otros estudios83, corroboran que el principal
motivo que da lugar a los homicidios dolosos son
las discusiones, “ajustes de cuentas” o venganzas. A
este le siguen los homicidios en ocasión de robo y la
violencia intrafamiliar (la alta incidencia de las armas
de fuego en la gestión violenta de los delitos será
tratada más adelante). Sin embargo, estas categorías
no nos permiten conocer el objeto de las discusiones
ni las causas de los “ajustes de cuentas”, así como
tampoco si hubo alguna intervención estatal previa,
en especial en los casos de violencia intrafamiliar. Es-
tos datos posibilitarían pensar políticas públicas que
trabajen sobre las problemáticas de fondo.
La información limitada a nivel nacional, proveniente
principalmente de fuentes policiales, sí nos permite
observar un crecimiento gradual y sostenido, desde
2001 a 201584, del uso de la violencia verbal por me-
dio de amenazas y del empleo deliberado de fuerza
física en el marco de un conflicto (lesiones dolosas)
(gráfico 1).
83 Entre ellos, Codino, 2016.
84 Tal como se mencionó, no se cuenta con información para los años 2009 a 2013 por falta de publicidad de los informes del SNIC.
27
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
Tabla 5. Tasa de homicidios
Población Tasa Cantidad Porcentaje
Buenos Aires 16’659.931 7,4 1.240 43,7
Santa Fe 3’397.532 12,2 413 14,6
CABA 3’054.267 5,4 165 5,8
Mendoza 1’885.551 7,5 141 5,0
Córdoba 3’567.654 3,8 136 4,8
Tucumán 1’592.878 5,4 86 3,0
Salta 1’333.365 6,4 85 3,0
Chaco 1’143.201 5,5 63 2,2
Entre Ríos 1’321.415 4,8 63 2,2
Misiones 1’189.446 4,8 57 2,0
Formosa 579.250 9,5 55 1,9
Río Negro 698.874 7,4 52 1,8
Neuquén 619.745 6,9 43 1,5
Chubut 566.922 6,7 38 1,3
Jujuy 727.780 5,2 38 1,3
Santiago del Estero 928.097 3,8 35 1,2
Corrientes 1’070.283 3,2 34 1,2
San Luis 476.351 5,7 27 1,0
San Juan 738.959 3,1 23 0,8
Santa Cruz 320.469 5,0 16 0,6
La Pampa 343.056 2,9 10 0,4
La Rioja 367.728 1,9 7 0,2
Catamarca 396.895 1,8 7 0,2
Tierra del Fuego 152.317 2,0 3 0,1
Gráfico 1. Tasa de lesiones dolosas y de amenazas por 100.000 habitantes, 2001-2015
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
276,4
281,7286,4
315,7 314,7 323,1288,7
325,4
322,6333,9 346,9 372,1 368,2 367,7 348,6 365,4
447,5 449,7
418,6420,4
“Lesiones dolosas” Amenazas
0 0 0 0 0
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
28
En cuanto a los robos, otro de los delitos que preo-
cupan a la ciudadanía y que ocupan un mayor tra-
tamiento mediático, en 2015 Argentina tuvo la tasa
más alta de la región, tres veces mayor que el prome-
dio de América Latina85. En 2016 se produjo una baja
en la tasa y no se cuenta aún con datos comparati-
vos. Aquí también vuelve a aparecer la necesidad de
contar con información sobre su distribución geográ-
fica barrial, bienes sobre los cuales recaen los desapo-
deramientos, medios con los que se cometen y otros
aspectos que favorecerían un análisis sectorizado.
Por otra parte, existe un desarrollo notorio de formas
nuevas de conflictividad penal y violenta relaciona-
das con el crimen organizado. Están comprendidos
en ellas tanto delitos de mercados ilegales como
modos más sofisticados de preparación, comisión y
ocultamiento de los delitos y de sus efectos. Estas
problemáticas se alojan en una zona de penumbra,
en la que conviven sistemas legales y clandestinos,
lo cual complica su tratamiento y comprensión86. Se
encuentran en pleno desarrollo mercados que pue-
den catalogarse como “criminales”, por el origen de
los productos que se intercambian (autopartes pro-
venientes de vehículos robados, por ejemplo), por
las cualidades de esos bienes o “servicios” (drogas
ilícitas, por caso), o por el modo de intercambio pre-
valeciente (desvío de precursores químicos, tráfico
de armas, etcétera)87.
La trata de personas mereció en su oportunidad una
atención especial, que derivó en la sanción, en 2008,
de la ley 26.364 y en la posterior creación de la Pro-
curaduría de Trata y Explotación de Personas (Protex)
en el Ministerio Público Fiscal de la Nación. Entre
2009 y 2014 fueron dictadas ciento seis sentencias
85 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc), 2015; Argentina: Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC), 2016.
86 Ver, por todos, Fernández Steinko, 2008.
87 En realidad, estos aspectos suelen presentarse entrelazados (así, el comercio ilegal de armas suele nutrirse tanto de bienes lícitos que son desviados para ser comerciados ilegalmente como de otros que son sustraídos y, posteriormente, comer-cializados). Ver, por todos, Binder, 2009 y Concaro, 2012.
condenatorias por este delito, por las cuales fueron
penadas doscientas veinte personas por hechos que
tuvieron como víctimas a quinientos sesenta y cinco
hombres, mujeres y niños, principalmente mujeres
mayores de edad. Las jurisdicciones que concentra-
ron una mayor cantidad de sentencias condenatorias
fueron Mar del Plata, Paraná, Comodoro Rivadavia,
Rosario, La Plata, Córdoba y Salta (Protex, 2015). El
análisis por tipo de explotación permite observar una
distribución diferenciada: la trata con fines de explo-
tación sexual se concentraría mayoritariamente en
las jurisdicciones de Comodoro Rivadavia, Mar del
Plata, Córdoba, Paraná, Posadas, Salta y Bahía Blan-
ca88, mientras que la trata con fines de explotación
laboral, en la CABA, La Plata, San Martín y Salta.
Ahora bien, no debe soslayarse que esta visión del
fenómeno de la seguridad desde la perspectiva esta-
dística se traduce, en el mejor de los supuestos, en
el diseño de políticas basadas en información parcial
y de calidad cuestionable. En general, como estos
productos son demasiado inespecíficos, termina re-
curriéndose a otras fuentes. O a ninguna.
Violencia de género
El fenómeno de la violencia de género en la Argen-
tina ha pasado de ser una de las problemáticas de
violencia más ocultas a una de las más visibilizadas,
al menos en sus modalidades más crudas. Veremos
enseguida que esto podría repercutir favorablemen-
te en su abordaje, aunque no de manera necesaria,
ni inmediata.
En 2009 se sancionó la ley 26.485 de “Protección in-
tegral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra las mujeres en los ámbitos en que desarrollen
sus relaciones interpersonales”. Esta ley (reglamen-
tada mediante el decreto 1011/10) recogió las dis-
posiciones de los dos instrumentos internacionales
principales sobre la materia. Por una parte, la Con-
88 Tomando en cuenta la suma de procesamientos y sentencias condenatorias.
29
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
vención para la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW, sigla en in-
glés), de 1979. Por la otra, la Convención interameri-
cana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra la mujer (“Convención de Belem do Pará”),
de 1994. Además, la ley fue calificada como inte-
gral, ambiciosa e innovadora en materia de políticas
públicas, y superadora del paradigma de la violencia
doméstica para pasar al de la violencia contra la mu-
jer. El organismo rector creado por ley es el Consejo
Nacional de las Mujeres.
Otro avance legislativo importante se produjo en
2012. La ley 26.791 incorporó al Código penal, como
agravante del homicidio simple, la circunstancia de
que la muerte sea provocada por un hombre contra
una mujer si media violencia de género y cuando exis-
ta el propósito de causar sufrimiento a una persona
con la que se mantiene o ha mantenido una relación
de pareja, o exista un vínculo de consanguinidad, sea
ascendente o descendente (incisos 1, 4, 11 y 12 del
artículo 80 del Código penal). La pena que se prevé
es la máxima del ordenamiento penal.
La falta, hasta 2015, de estadísticas oficiales sobre
los femicidios (según la organización La Casa del En-
cuentro, en el país se comete un asesinato de odio
contra una mujer cada dieciocho horas)89, el impac-
to que tuvo en la sociedad una serie de femicidios
en manos de sus parejas90 y la falta de respuestas
estatales, motivaron que un grupo de escritoras, pe-
riodistas, activistas y artistas convocaran a una “ma-
ratón de lectura”, en marzo de 2016, en una plaza
de la Ciudad de Buenos Aires. Su objetivo era con-
cientizar sobre el problema y reclamar al gobierno
medidas concretas.
89 Sobre la base de estadísticas no oficiales. Ver https://www.lacasadelencuentro.org/femicidios.html
90 El 16 de marzo de 2015 se halló el cuerpo de Daiana García, que había desaparecido cinco días antes, en una bolsa de ba-sura. La joven de 19 años había sido asesinada por su expa-reja, quien se suicidó. Este caso, un eslabón de una cadena extensa y cada vez más difundida, produjo un gran impacto en los medios y motivó las primeras reacciones colectivas que se materializaron en la maratón de lectura y luego en las marchas que se refieren en el texto.
Pocos días después, un nuevo caso de femicidio
conmocionó al país. Chiara Díaz, de 14 años, fue
asesinada a golpes por su novio de 16 y enterrada
en el patio de la casa donde vivía el homicida con su
familia. En el momento de su muerte, la joven se en-
contraba embarazada de cuatro meses. Este hecho
fue el detonante para convocar a una movilización
frente al Congreso Nacional, en Buenos Aires, que
poco más tarde se extendió a las principales ciuda-
des de cada provincia. El 30 de junio de 2015, en
cientos de plazas de la Argentina se concentraron
agrupaciones, partidos políticos, movimientos y ciu-
dadanos bajo la consigna “Ni Una Menos”91. Estas
manifestaciones se repitieron en dos oportunidades
durante 2016 y una en 2017 (la más numerosa)92,
con consignas básicas similares y algunas accesorias.
El reclamo fundamental fue que el estado se hiciera
cargo de una política integral contra la violencia de
género, en particular contra los femicidios. No pasó
mucho tiempo para que el movimiento pasara a ser
internacional93.
El Registro de Femicidios que inauguró la Oficina de
la Mujer (OM) de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación luego de la primera marcha del colectivo Ni
Una Menos, reveló un aumento de 8% de los casos
(judicializados) de femicidios en 2016 con respecto
al año anterior. Durante 2016, doscientas cincuenta
y cuatro mujeres perdieron la vida por esta causa. La
mayor parte (ciento veintitrés), tenía entre 21 y 40
años al momento de su muerte. El grueso de sus vic-
timarios (ciento cuarenta y nueve) compartían esta
franja etaria. En el 61% de los casos, el autor del
asesinato fue una pareja o expareja, y en un 14%
adicional se trató de familiares. Si bien el fenómeno
se distribuyó por todo el país, es destacable que el
mayor número de femicidios se cometió en la pro-
91 Solo en Buenos Aires se reunieron, en esta primera marcha, más de 300.000 personas (https://www.clarin.com/socie-dad/violencia-genero-femicidios_0_BJEJPdYDQx.html).
92 Ver, por todos, http://www.infobae.com/sociedad/2017/06/03/el-reclamo-por-ni-una-menos-vuelve-a-las-calles-en-un-marco-de-femicidios-en-aumento/
93 Ver, por todos, http://www.laizquierdadiario.com.uy/En-Uru-guay-Chile-y-Mexico-tambien-Ni-una-menos
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
30
vincia de Buenos Aires (noventa, con una tasa de
1,05 cada 100.000 habitantes). La siguieron Córdo-
ba (veintitrés y 1,25) y Mendoza (veintiuno y 2,16).
La provincia con mayor tasa de femicidios fue Jujuy:
sus diez víctimas representaron una tasa de 2,68
cada 100.000 habitantes (OM-CSJN, 2016).
El último informe del Ministerio de Seguridad sobre
homicidios (no específicamente femicidios) se refiere
a 2015. Allí, se registra que fueron asesinadas tres-
cientas setenta y siete mujeres. En ciento veinticinco
casos (el 33,2%), se determinó como motivo del ho-
micidio una situación de violencia de género (pero
en ciento setenta y tres casos, el 46% del total, el
motivo no pudo determinarse, por lo que la probabi-
lidad de un subregistro al respecto es muy alta). Para
el mismo periodo, la Oficina de la Mujer de la CSJN
había identificado doscientas treinta y cinco víctimas
de femicidio en el país (MinSeg, 2015b; OM-CSJN,
2015). La ONG La Casa del Encuentro, por su par-
te, basándose en datos de los principales medios de
prensa nacionales y provinciales, identificó doscien-
tas ochenta y seis víctimas.
En julio de 2016, el Poder Ejecutivo presentó el “Plan
nacional de acción para la prevención, asistencia y
erradicación de la violencia contra las mujeres”, do-
cumento elaborado por el Consejo Nacional de las
Mujeres (CNM, 2016). El documento se encuentra
organizado sobre tres ejes: una descripción del plan
a la luz del marco normativo nacional e internacio-
nal que regula la materia, un diagnóstico del cual
se desprende la justificación para la implementación
del plan y una planificación que contempla sesenta y
nueve medidas y ciento treinta y siete acciones, sis-
tematizadas en un marco lógico. Dos de los puntos
centrales del Plan son la creación de los hogares de
protección integral y la implementación de tobille-
ras electrónicas para el control de las medidas de
restricción de acercamiento de los agresores. La pri-
mera es fundamental y debería fortalecerse cuanto
antes, junto con medidas específicas para el empo-
deramiento económico de las mujeres vulneradas.
En cuanto a las tobilleras, como en toda aplicación
de una política de prevención, no debería confiarse
ciegamente en la tecnología, sino asegurarse que
los organismos encargados de su aprovechamiento
para los fines expuestos funcionen y coordinen de-
bidamente.
Narcocriminalidad
Se mencionó antes la declaración de emergencia en
seguridad por parte del poder ejecutivo nacional a
comienzos de 2016, prorrogada en 2017. El núcleo
de la fundamentación de esa resolución es, en pala-
bras del propio decreto 228/16 ya citado, “la proble-
mática del narcotráfico”. Antes y, en especial, con
posterioridad a esa medida (muy criticada por varios
aspectos, en especial los que tienen que ver con esta
cuestión), el gobierno nacional, pero también repre-
sentantes de fuerzas políticas opositoras, se valieron
de un lenguaje belicista (“la guerra contra las dro-
gas” y sus variantes), tan perimido como las medi-
das que promueve, condenadas aun por la ONU, sin
apoyo en evidencia clara. La presentación del narco-
tráfico como la suma de todos los males y la causa
principal de la seguridad en todas las escalas ha sido
y sigue siendo una herramienta fundamental en la
comunicación de las medidas adoptadas en materia
de seguridad ciudadana (ASD, 2016; Unodc, 2017).
Lo cierto es que la información (pública, al menos)
con respecto a la narcocriminalidad es escasa, de
mala calidad y poco accesible. En cuanto a consu-
mo de estupefacientes, entre 2010 y 2017 no hubo
estudios oficiales exhaustivos. En 2017 se publicó el
primer estudio oficial con representatividad para las
veintitrés provincias argentinas y la CABA94. Sus prin-
cipales conclusiones generales son las siguientes:
w Aumentó el consumo de drogas (principalmente,
tabaco, marihuana, cocaína, éxtasis) y alcohol en
la población de entre 12 y 17 años, y existe un
alto consumo de sustancias en su red social.
94 El Observatorio Argentino de Drogas, dependiente de la Se-dronar, encuestó a 20.658 personas de entre 12 y 65 años, que representan a 18’960.593 personas (Sedronar, 2017).
31
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
w El acceso a las drogas por parte de adolescentes
se percibe como sencillo.
w Niños y adolescentes expresaron curiosidad por
consumir drogas.
w Aumentó el consumo de alcohol de manera ries-
gosa para su salud, sobre todo en mujeres.
w Es elevada la prevalencia de consumo de mari-
huana entre la población en general.
w El 18% de los consumidores de marihuana en-
cuestados y el 33% de los de cocaína presenta-
ron indicadores de dependencia.
En síntesis, las sustancias que representan la mayor
prevalencia en el país son las legales: alcohol 70% y
tabaco 47,3%. Muy por detrás están la marihuana
(8,1%), los tranquilizantes usados sin prescripción
médica (3,1%) y la cocaína (2,6%). Con respecto al
consumo reciente, 56,3% de la población declaró
haber consumido alguna bebida alcohólica, 29,3%
manifestó haber fumado tabaco, 3,2% marihuana,
1,3% tranquilizantes sin prescripción médica, 0,8%
cocaína, 0,1% sustancias inhalantes, 0,05% éxtasis
y 0,02% pasta base/paco.
Frente a la situación descrita, la Secretaría de Polí-
ticas Integrales sobre Drogas de la Nación Argenti-
na (Sedronar) tomó medidas que aún esperan una
evaluación de impacto. Entre ellas se destacan el
relanzamiento del Consejo Federal de Drogas, un
“espacio consultivo, de debate federal y de deci-
sión entre todos los representantes de las áreas de
adicciones del país”; la creación de un “Sistema de
alerta temprana”, para gestionar información sobre
drogas emergentes o nuevos patrones de consumo;
la ampliación de alternativas de tratamiento; la pre-
vención en el ámbito educativo, por medio de ma-
terial didáctico y metodológico, y una campaña de
prevención de abuso de alcohol. Por otra parte, se
diseñó un Plan nacional de reducción de la deman-
da de drogas 2016-2020, que declara priorizar un
abordaje integral e interdisciplinario para favorecer
el desarrollo sostenible de la sociedad, y adoptar una
perspectiva de derechos, desestigmatizante, con
enfoque de género e intercultural, participativa, ar-
ticuladora, con base en evidencia, calidad, transpa-
rencia institucional, proporcionalidad y especificidad
(Sedronar, 2016). Más allá de estas declaraciones de
intención, en la práctica estas iniciativas se encuen-
tran en estado incipiente, por lo que sus efectos se
conocerán, en caso de que sean medidos, en los
próximos años.
La contracara de la situación epidemiológica, esto
es, el abordaje securitario, parece alejarse de esos
principios. A la declaración de emergencia ya co-
mentada se suma, en lo principal, el plan “Argenti-
na sin narcotráfico”, que en agosto de 2016 lanzó
el propio presidente de la nación. En rigor, se trata
de un documento de diez páginas que contiene un
listado de objetivos y compromisos y recrea el len-
guaje belicista –además, exitista y épico– en su máxi-
ma expresión: “nos comprometemos no solo a dar
la pelea sino también a ganarla”; “Comprometerse
es avanzar en una política pública que no distingue
banderas políticas e incluye a todos para combatir
el narcotráfico…”, “Argentina sin narcotráfico es un
compromiso con cada persona, con cada familia y
con el futuro de nuestro país”.
Sobre la base de esos dos pilares, las políticas contra
la fabricación, distribución y comercialización de sus-
tancias prohibidas no son claras en sus fundamentos
u objetivos, más allá de las declaraciones públicas
bien generales de las autoridades del área. Y pare-
cen reproducir historias que mostraron eficacia esca-
sa y afectación de derechos fundamentales.
La ley madre que rige la narcocriminalidad es la
número 23.737, de 1989. Si bien fue reformada y
complementada por más de setenta disposiciones95,
su núcleo sigue siendo el mismo: la persecución y
represión de la tenencia, distribución y comercia-
lización de sustancias estupefacientes, sin mayor
95 La última, la ley 27.350 de uso medicinal de la planta de cannabis y sus derivados, que al momento de redacción de este trabajo aún no ha sido reglamentada por el Poder Ejecu-tivo Nacional (http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/270000-274999/273801/norma.htm).
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
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distinción de gravedades o cantidades. En efecto,
y a pesar del último pronunciamiento de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, que tuvo lugar
en 2009 y determinó que el castigo por la tenencia
de marihuana para consumo personal es inconsti-
tucional96, las causas penales por esta razón siguen
multiplicándose97.
En efecto, si bien en la Argentina parte de las causas
menores por delitos vinculados con estupefacien-
tes corresponden a la justicia de las provincias98, la
competencia respecto de los delitos más importan-
tes sobre la temática recae en la justicia federal. El
último informe de la Procuraduría de Narcocrimina-
lidad (Procunar) da cuenta de que casi la mitad de
las causas iniciadas en el fuero federal de todo el
país tienen que ver con la temática de las drogas.
Y de esas causas, 50% son iniciadas por tenencia
de cantidades ínfimas de sustancias, generalmente
marihuana. En los últimos años, los expedientes por
estos motivos –que rara vez prosiguen su trámite y
en su enorme mayoría son, directamente, archiva-
das– revirtieron una tendencia bajista que venía sos-
teniéndose desde el fallo de la Corte mencionado.
A ello debe sumarse que las causas por comerciali-
zación descendieron en número y en calidad entre
2013 (49% del total) y 2015 (39%). La conclusión
del informe de la Procunar es contundente:
una parte importante de los recursos de las fuerzas
de seguridad terminan estando destinados a la cri-
minalización de las personas consumidoras de este
tipo de sustancias, manteniendo así la inercial selec-
tividad del sistema penal (…) Cuando se desglosa el
real significado de la actividad de todos los organis-
mos del Estado involucrados en la persecución pe-
nal, se pone de manifiesto que la respuesta visible a
96 Fallo “Arriola” (A. 891. XLIV).
97 Ver, e.g., Procunar, Informe estadístico sobre narcocriminali-dad 2016, disponible en http://www.mpf.gob.ar/procunar/files/2016/10/Informe-estad%C3%ADstico-sobre-Narcocri-minalidad-2016.pdf.
98 Es el caso de Buenos Aires, Córdoba, Salta, Formosa, Chaco, Entre Ríos, La Rioja y Tucumán (y, próximamente, Jujuy).
este problema no opera en verdad sobre sus causas,
sino en gran medida sobre sus consecuencias99.
Más allá de estos esfuerzos aislados por establecer,
sobre la base de conocimiento, la situación de la nar-
cocriminalidad en el país, es difícil contar con datos
que permitan profundizar sobre la problemática. El
SNIC, tal como se señaló previamente, registra has-
ta ahora todas las causas penales por infracción a
alguna de las disposiciones de la ley de drogas de
manera agregada. Esto hace imposible comprender
el fenómeno y diseñar políticas específicas en conse-
cuencia. A partir del próximo relevamiento y con la
revisión del sistema que tuvo lugar a finales de 2016,
se decidió introducir la desagregación de tipologías
como siembra y producción de estupefacientes, co-
mercialización y entrega, tenencia o entrega atenua-
da, desvío de importación de drogas, organización y
financiación, tenencia simple, tenencia simple ate-
nuada para uso personal, confabulación, contraban-
do de estupefacientes y otros delitos previstos en la
ley100. Esto permitirá, en lo futuro, contar con mejor
información oficial y basar sobre ella políticas nue-
vas que, si ese es el objetivo del poder ejecutivo, se
acerquen más a la realidad y menos al impacto me-
diático101.
99 Procunar, Informe estadístico…, cit.
100 El informe está disponible en https://estadisticascriminales.minseg.gob.ar
101 Son constantes los anuncios de incautaciones “récord” de sustancias estupefacientes por parte del gobierno nacional. No obstante, como el mismo Ministerio de Seguridad de la Nación se encarga de aclarar cuando explica cómo interpre-tar las estadísticas criminales, el aumento de las incautacio-nes “puede ser el producto de: un aumento de la magnitud verdadera del narcotráfico (…) y/o un aumento de las de-nuncias de traficantes por parte de la población, porque, por ejemplo, sufre más de sus consecuencias, y/o un aumento del esfuerzo de la policía en la lucha contra el narcotráfico” (Ministerio de Seguridad de la Nación, “Estadísticas crimina-les en la República Argentina – Año 2016”, junio 2017: 33, disponible en https://estadisticascriminales.minseg.gob.ar/reports/Informe%20estadisticas%20criminales%20Republi-ca%20Argentina%202016.pdf)
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Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
Armas: el medio como fin
De acuerdo con estadísticas recogidas por la Red Ar-
gentina para el Desarme, en este país las muertes
por armas de fuego superan a otras causas como
el HIV, la tuberculosis, la leucemia y la meningitis102.
Según el Ministerio de Salud de la Nación, casi tres
mil personas murieron en 2014 por el disparo de un
arma de fuego. Aunque las estadísticas por delitos
cometidos con armas de fuego son difíciles de ras-
trear por la falta de desagregación del sistema (que
estaría subsanándose)103, sí se conoce que en 2015
el 57% de los homicidios dolosos ocurridos en Ar-
gentina fue causado por un arma de fuego: 1.581
víctimas murieron por ese motivo104. Y la mayor par-
te de estas muertes tienen como origen un conflicto
social o familiar que desencadena en esta violencia
extrema, combinada con un control muy lábil de la
circulación de armas que las pone, prácticamente, al
alcance de la mano de cualquiera105.
Ante el problema endémico y creciente de la vio-
lencia armada, en 2007 se puso en marcha el Pro-
grama nacional de entrega voluntaria de armas de
fuego, con el fin de reducir el circulante de armas en
la sociedad, su uso y proliferación; la reducción de
accidentes, hechos de violencia y delictuales que las
involucren; sensibilizar acerca de los riesgos de las
armas y “promover una cultura de la no tenencia y
no uso de las armas de fuego” (ley 26.216, artículo
4°). Pueden participar del Programa, que consiste en
la entrega anónima y voluntaria de armas y muni-
ciones a cambio de un incentivo económico, todas
las personas, sean o no legítimos usuarios (autoriza-
dos) de armas. Las armas, que se reciben en sedes
de la Agencia Nacional de Materiales Controlados
(Anmac, ex Renar) o en sitios móviles ubicados es-
tratégicamente, son inutilizadas en forma inmediata
102 www.redparaeldesarme.org
103 Ver Informe del SNIC 2016, ya citado.
104 Ministerio de Seguridad de la Nación, “Informe sobre homi-cidios en el año 2015. Sistema de Alerta Temprana (SAT)”, 2016.
105 Ver, por todos, Fleitas, 2016.
en presencia de la persona que realiza la entrega.
Esta política de desarme ha sobrevivido al cambio de
gobierno, aunque con una pausa de más de un año
luego de la transición, y ha sido prorrogada, al me-
nos, hasta finales de 2017. Desde el comienzo del
Programa se han recibido y destruido casi 300.000
armas.
Según la Anmac, en Argentina hay más de un millón
y medio de armas registradas, con poco menos de
un millón de usuarios autorizados. La propia Agencia
estima que en el mercado negro hay otro millón y
medio de armas. Evaluaciones del sector civil, que
hay más de cuatro millones. A finales de 2016, la
Agencia contaba con veinte inspectores para todo
el país.
Conflictos relegados
Hay ciertos conflictos que persisten pero que, aun
así, no logran adquirir un lugar significativo en la
agenda pública. En algunos casos se debe a que los
actores minimizan sus manifestaciones, salvo cuan-
do tienen consecuencias mayores, como es el caso
de la violencia vial. Pero esto puede suceder por
otros motivos: porque el impacto se prevé a futuro, a
causa del desequilibrio de poder entre los actores y la
invisibilización de ciertos grupos o, también, debido
a la resignación frente a cierta distribución inequita-
tiva de bienes y servicios.
A lo largo de los últimos años, la tasa de homici-
dios culposos por siniestros viales se ha mantenido
estable en un nivel que supera ampliamente a la
tasa de homicidios dolosos: en 2015 era de 10,1,
involucrando un total de 4.340 víctimas106 (cifra que
contrasta con los 7.472 registrados por la asociación
civil Luchemos por la Vida)107. Los últimos informes
106 Desde 2006, por lo menos, la tasa supera los 10 por cada 100.000 habitantes.
107 Téngase presente que el SNIC toma como su fuente principal a los registros policiales cuyas calificaciones se corresponden con el estado de la víctima al momento del hecho. Por su parte, las estadísticas que presenta la asociación civil señala-
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
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incluso han dejado de referirse a estos hechos como
homicidios culposos: los registra como “muertes en
accidentes viales”. En el caso de las lesiones culpo-
sas en siniestros viales, la tasa, históricamente, ha
superado las 220 víctimas cada 100.000 habitantes,
también con estabilidad en el tiempo. En 2016, el
total de homicidios culposos y lesiones vinculadas
con accidentes viales representó el 6,5 del total de
delitos registrados (SNIC, 2017). La desaprensión ha-
cia las normas viales y los conflictos de transporte en
las grandes ciudades son un caldo de cultivo para la
violencia vial. No obstante ser una de las principales
causas de muerte en la Argentina, el tema no parece
preocupar en demasía.
Entre los actores que han sido reconocidos tardía-
mente como víctimas de violaciones sistemáticas a
sus derechos se encuentran los pueblos originarios.
Cerca de un millón de personas se declararon des-
cendientes de pueblos originarios (2,83% del total
de la población) en el censo de 2010. El 93,3% de
ellos se encuentran alfabetizados y se nuclean en
un total de 368.893 hogares. De la encuesta com-
plementaria realizada unos años antes por el Indec,
surge que los pueblos más numerosos son los ma-
puches, los kolla, los toba y los wichi, y que cerca de
30% residen en una comunidad indígena.
Difícilmente sea comprensible para alguien ajeno a la
cosmovisión de estos pueblos su relación con la natu-
raleza y, particularmente, con la tierra. Del mapa de
conflictos no exhaustivo que lleva adelante Amnistía
Internacional108, surge que actualmente hay cerca de
doscientos conflictos en desarrollo en la República
Argentina que tienen lugar en territorios indígenas,
más de 60% de ellos por disputas territoriales. En
2006 fue sancionada la ley 26.160, que declara la
emergencia en materia de posesión y propiedad de
da registran los fallecidos en el hecho o como consecuencia de él hasta dentro de los treinta días posteriores. Para más información sobre la metodología aplicada, ver http://www.luchemos.org.ar/es/estadisticas/muertosanuales/muerto-sarg2015
108 http://www.territorioindigena.com.ar. La información fue consultada en el mes de agosto de 2017.
las tierras ocupadas por las comunidades indígenas
originarias, suspendiendo los desalojos y desocupa-
ciones e instando al Instituto Nacional de Asuntos
Indígenas al relevamiento de tierras. Los retrasos en
la aplicación del programa nacional “Relevamiento
territorial de comunidades indígenas – Ejecución de
la ley Nº 26.160” llevaron no solo a la prórroga del
plazo originario previsto109, sino también al recru-
decimiento de algunos de los conflictos. Esta ley, si
bien aspira a frenar temporariamente los desalojos,
no resuelve el conflicto de fondo de titulación y es-
crituración de las tierras110.
El mapa de conflictos señalado nos permite identifi-
car ciertos patrones en el uso de la violencia contra
estos pueblos:
w El hostigamiento, intrusión e intento de expul-
sión de las comunidades por parte de privados,
empleando estrategias como la quema de vivien-
das y el cercado de los terrenos111. En algunos
casos, estos hechos han sido perpetrados por
grupos parapoliciales112.
w Desalojos violentos que, entre otras violaciones,
desoyen lo previsto en la ley 26.160113.
w El empleo y la ostentación de la fuerza, incluso
pública, contra los integrantes de estas comu-
nidades, con extremos como el secuestro y el
homicidio114. En algunos casos, agravado por el
109 Por ley 26.894 se prorrogaron los plazos hasta el 23 de no-viembre de 2017. Una nueva prórroga está siendo puesta en duda por organismos defensores de los derechos de los pueblos originarios y por sus propios representantes.
110 Para más información, véase Kosovsky e Ivanoff, 2015.
111 Véase, entre otros, el caso de la comunidad wichi El Colora-do y la comunidad 503, ambas en Formosa, y el de la comu-nidad Guaycuarú en Santiago del Estero.
112 Ver los casos de las comunidades de Puerta Grande y de Tres Leones en Santiago del Estero.
113 Entre ellos, el caso de la comunidad originaria Cuña Inkavi de Salvador Mazza, Salta, y de la comunidad india Quilmes en Tucumán.
114 Entre otros, el asesinato de Javier Chocobar, miembro de la comunidad indígena Los Chuschagasta, en octubre de 2009, el asesinato de Cristian Ferreyra en noviembre de 2011 y de
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Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
hecho de que son expolicías quienes trabajan
para los empresarios en conflicto con los pueblos
o, incluso, policías en actividad durante la realiza-
ción de servicios adicionales115.
w Hechos intimidatorios calificados como acciden-
tes, como la muerte de Celestina Jara y de su
nieta de 10 meses, ambas qom, en diciembre de
2012, atropelladas por un gendarme116.
w La atención diferenciada por parte de la justicia
que desoye o demora la tramitación de denun-
cias presentadas por integrantes de la comuni-
dad por los hechos de violencia de los que son
víctimas117.
w El empleo ilegal de los servicios de inteligencia
contra estos pueblos, cuyo entramado recién co-
mienza a investigarse118.
Vinculados con estos actores, pero sin excluirlos, se
encuentran los conflictos socioambientales “ligados
al acceso y control de los bienes naturales y el te-
rritorio, que suponen por parte de los actores en-
frentados, intereses y valores divergentes en torno
de los mismos, en un contexto de gran asimetría de
poder” (Svampa, 2017: 80). Como manifiesta Ma-
ristella Svampa, hacer una investigación exhaustiva
de los conflictos y actores resulta prácticamente im-
posible, pero sí se puede destacar que en nuestro
Miguel Galván el 10 de octubre de 2012, ambos del pueblo Lule-Vilela en Santiago del Estero, y el de Roberto López, de la comunidad qom, en noviembre de 2010.
115 Comunidad Tres Leones y comunidad Guaycuarú en Santia-go del Estero.
116 “Ricardo Coyipé, también atropellado (esposo de Celestina y abuelo de Lila), denunció que “no fue accidente, lo hizo a propósito” y precisó que el gendarme que los chocó –le-jos de auxiliarlo– lo pateó en el piso y amenazó para que no realice la denuncia” (http://www.agenciacta.org/spip.php?article8040).
117 El asesinato de Miguel Galván referido previamente fue pre-cedido de una serie de denuncias por amenazas, desoídas por las autoridades.
118 Ver, entre otros, el caso del espía de la Agencia Federal de Inteligencia procesado por las tareas de espionaje sobre in-tegrantes de la comunidad Leleque. https://www.tiempoar.com.ar/articulo/view/70051/las-fichas-que-prueban-el-es-pionaje-ilegal-de-la-afi-en-zona-mapuche
país el principal foco conflictivo es la megaminería.
Como consecuencia de esta problemática, en 2006
surgió la Unión de Asambleas Ciudadanas como un
espacio que nuclea a asambleas, vecinos autocon-
vocados, organizaciones no partidarias y ciudadanos
de todo el país.
El Observatorio de Conflictos Mineros de Améri-
ca Latina registra actualmente veintisiete conflictos
distribuidos en todo el territorio nacional119. Tras la
elevación a rango ministerial de la cartera ocupada
de la minería en diciembre de 2015, en junio de este
año veinte provincias adhirieron al Nuevo acuerdo
federal minero. El observatorio referido manifestó
recientemente su preocupación por el impulso gu-
bernamental de la minería:
las medidas tomadas por el gobierno desconocen
las luchas ciudadanas que desde hace años prota-
gonizan las comunidades y, ante los intentos por
implantar el modelo minero incluso en aquellas
provincias donde la megaminería está prohibida
por ley, los diferentes actores sociales movilizados
ratifican la necesidad de rechazar la actividad y pro-
fundizar la movilización en defensa de los territorios
(Ocmal, 2017: 13).
Por último, si bien su complejidad excede el alcan-
ce de este documento, es necesario mencionar a los
conflictos derivados de las dificultades de grandes
sectores de la población para acceder a una vivienda
y a un hábitat dignos. Si bien existen numerosos ins-
trumentos normativos internacionales y nacionales
que garantizan el acceso a la vivienda, este proble-
ma estructural aún persiste. En un estudio oficial que
analiza la situación habitacional de manera compa-
rativa entre 2001 y 2010, se destaca al respecto:
la magnitud de la complejidad en los 24 partidos del
Gran Buenos Aires, ya que representan el 24,7%
de la población total del país, con importantes ca-
rencias para que la vivienda garantice condiciones
básicas de habitabilidad a los hogares. En el mismo
sentido, surge que pese a la evolución favorable de
119 http://basedatos.conflictosmineros.net/ocmal_db/
María E. Carrasco / Tobías J. Schleider | ACTorES y dináMiCAS dE lA inSEguridAd En lA rEpúbliCA ArgEnTinA
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los indicadores de calidad habitacional y extensión de
redes de servicios en la última década, aún subsisten
situaciones deficitarias de gran relevancia respecto
del conjunto de aspectos analizados, principalmen-
te en las provincias de Chaco, Formosa, Corrientes,
Santiago del Estero, Misiones, Tucumán, Salta y Jujuy,
todas pertenecientes a la región norte (DNPH).
El Consejo Nacional para un Hábitat Digno, creado
por el colectivo multisectorial Habitar Argentina120,
ha identificado una serie de ejes que merecen es-
pecial atención. Entre ellos se encuentran la impor-
tancia de contar con políticas territoriales integrales,
la regulación del suelo y la redistribución de rentas
inmobiliarias, la regulación del mercado de alquile-
res, el fomento de formas de producción social del
hábitat, la regularización de la tierra rural y urbana y
la problemática de los desalojos y realojamientos no
voluntarios.
Paliativos y propuestas
A continuación se describen y analizan brevemente
algunas de las principales iniciativas que fueron pro-
puestas en el último tiempo desde los tres niveles ju-
risdiccionales para gestionar y, en teoría, desescalar
los conflictos estudiados.
La frontera como enemigo
En 2011, el gobierno nacional creó el operativo Es-
cudo Norte como medida pretendidamente dirigi-
da a paliar el narcotráfico, la trata de personas y el
contrabando. El plan sumó recursos de Seguridad
–Gendarmería y Prefectura– y de Defensa –Ejército
y Fuerza Aérea– (decreto 1091/11). Si la ley de se-
guridad interior, que veda la intervención de fuerzas
militares en la prevención o conjuración de delitos
internos, ya se veía tensionada por las disposiciones
de ese operativo, mucho más lo está con la sanción
de la comentada declaración de emergencia nacio-
120 http://www.habitarargentina.org.ar
nal por el nuevo gobierno (decreto 228/16). Allí,
un operativo Fronteras reemplaza al Escudo Norte,
otorgando más facultades (y discrecionalidad) para
las fuerzas armadas y de seguridad involucradas. El
punto más álgido lo marca la aprobación de “reglas
de protección aeroespacial”, bajo la autoridad de las
Fuerzas Armadas, que habilitan, además de la iden-
tificación, advertencia e intimidación a aviones que
incurran en el espacio aéreo argentino, su derribo
(decreto 228/16, Anexo I). A ello debe sumarse que,
a diferencia del operativo Escudo Norte, que tenía
una vigencia determinada (aunque prorrogable), el
operativo Fronteras, a pesar de su indiscutible excep-
cionalidad, tiene “carácter permanente”.
La habilitación a las fuerzas armadas para intervenir
en seguridad interior, además por decreto, llamó la
atención del Comité de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas. Varios expertos del Comité trans-
mitieron su “inquietud” al gobierno nacional121, que
se comprometió a presentar un proyecto de ley para
cumplir con los estándares internacionales. Hasta
ahora, este compromiso no ha sido honrado.
Reforma migratoria
A principios de enero de 2017 fue modificada por
decreto de necesidad y urgencia122 la ley 25.871,
que fija la política migratoria argentina. En los consi-
derandos del decreto se apela a los hechos de “cri-
minalidad organizada de público y notorio conoci-
miento”, a las “dificultades para concretar órdenes
de expulsión dictadas contra personas de naciona-
lidad extranjera” y al incremento de los extranjeros
en custodia del Servicio Penitenciario Federal123. En-
121 http://www.cels.org.ar/web/2016/06/el-comite-de-dere-chos-humanos-de-la-onu-analizo-la-situacion-de-los-dere-chos-civiles-y-politicos-en-la-argentina/
122 Decreto 70/17.
123 Los datos citados a nivel federal y para los delitos previstos en la ley 23.737 contrastan con los que surgen del SNEEP, en especial teniendo en cuenta la cantidad total de extranje-ros detenidos en el país, los cuales representan tan solo 6% (SNEEP, 2015).
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Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
tre las medidas adoptadas se redujo la validez de la
residencia precaria, se ampliaron los impedimentos
de ingreso y permanencia de extranjeros y se fijó un
procedimiento migratorio sumarísimo para su ex-
pulsión. Varias organizaciones manifestaron su pre-
ocupación ante la reforma, particularmente por la
asociación entre delito y la condición de migrante124.
Barrios seguros o asegurados
Apenas asumido el nuevo gobierno federal, las au-
toridades del Ministerio de Seguridad afirmaron
que sus políticas estarían principalmente dirigidas a
la prevención de las causas del delito. Se apoyaron
en las conclusiones de estudios que muestran que,
como se comentó más arriba, existe una concentra-
ción desproporcionada de la violencia en territorios
con menor presencia del estado. Además, en que en
estos territorios ciertos grupos sociales y demográfi-
cos son particularmente vulnerables a ser víctimas o
susceptibles de ser cooptados por redes criminales.
La punta de lanza de estas políticas, con inspiración
en experiencias internacionales semejantes125, ha
sido el programa Barrios seguros, que propone, en
el marco del Plan nacional de prevención del deli-
to y la violencia126, “intervenciones integrales” en
barrios identificados como críticos por el gobierno
nacional127. Barrios seguros cuenta con cuatro mó-
124 Algo similar ocurre con la estigmatización de los jóvenes. A pesar de que su participación en delitos graves es ínfima, se suele apelar a algunos casos extremos para promover medi-das en su contra, como la baja de la edad de imputabilidad, que está siendo debatida actualmente.
125 Ver, por todos, Muggah et al., 2016.
126 En el ámbito de este Plan se distinguen tres niveles de in-tervención, de acuerdo con la población a la que se dirigen: primario, enfocado a la población en general, que busca generar y reforzar las interacciones sociales que sirvan de contención y coadyuven al accionar estatal en la prevención de delitos y violencias; secundario, orientado a poblaciones específicas en situación de riesgo de ser perpetradores o víc-timas de delito o violencia; y terciario, que busca la integra-ción al resto de la comunidad de personas que se han encon-trado en conflicto con el sistema penal o contravencional.
127 El Plan clasifica los barrios críticos para la seguridad según sean de complejidad media o alta, en razón de catorce indi-
dulos generales: diagnóstico o mapeo comunitario,
“hitos sociales” (aportes para el mejoramiento de
infraestructura emblemática), intervenciones comu-
nitarias para poblaciones vulnerables y la implemen-
tación de Unidades Policiales de Prevención Barrial o
UPB (un cuerpo de policía de proximidad que busca
aumentar la presencia del estado y “reestablecer la
autoridad”)128.
Es difícil establecer la pertinencia y la eficacia del
programa Barrios seguros, en particular porque –en
sus intervenciones iniciales– no se pudo contar con
una línea de base clara que permita evaluaciones de
impacto ulteriores. Además, el problema que busca
solucionar no se encuentra delimitado –al menos,
públicamente– con precisión: no está claro si se di-
rige solo a las problemáticas que se desarrollan en
“villas de emergencia” o maneja un concepto de
vulnerabilidad más amplio. Tampoco, si se aborda el
aspecto subjetivo de la inseguridad, en un ámbito en
el que la confianza en las instituciones y la cohesión
social se encuentran muy debilitadas.
En cuanto a su dimensión objetiva, el programa
parece concentrarse en dos tipos de violencia: la
asociada con el tráfico de drogas y la vinculada con
conflictos interpersonales. Estos factores parcializan
desde su propio diseño una intervención que se pre-
tende integral. El mayor riesgo que aparejan estas
dificultades es el de que el programa se reduzca a
la intromisión violenta de fuerzas de seguridad pre-
cadores. Estos incluyen, entre otras, variables de característi-cas demográficas y urbanas, presencia de servicios públicos, tasas de delitos violentos contra las personas y la propiedad, presencia policial, gubernamental, y de la sociedad civil, et-cétera.
128 El programa, ambicioso en un inicio, pero más modesto a medida que fue desarrollándose, comenzó a implementarse en la Villa 31 de la CABA y continuó con una de sus instan-cias en el barrio Alto Verde de la ciudad de Santa Fe. Se planea su extensión a otros barrios vulnerables, como la Villa 1-11-14 de la CABA, el Nylon, Marques Anexo, Zona Quinta (Córdoba), Malvinas Argentinas (Río Negro) y Carlos Gardel (Morón, provincia de Buenos Aires). Ver, por ejemplo, http://www.casarosada.gob.ar/informacion/actividad-oficial/9-noticias/35958-el-estado-llega-a-los-barrios-para-combatir-el-narcotrafico
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paradas, mejor o peor, para actuar de arietes en
territorios que resisten las intervenciones estatales
por vías tradicionales. Y, así, que el programa se con-
vierta en un mero operativo de saturación policial129.
Con todo esto, las declaraciones del poder ejecutivo
acerca de que se han logrado reducir los homicidios
en los barrios vulnerables “gracias a la intervención
del programa Barrios seguros”130 son, por lo menos,
aventuradas.
Mejoras del sistema de recolección de datos
Como se mencionó antes, el Sistema Nacional de In-
formación Criminal (SNIC), fuente oficial principal de
datos sobre seguridad, se encuentra en un proceso
de actualización, mejora y reforma. Con el regreso
de la publicación de datos en 2014, fue realizado
un análisis exhaustivo de las formas y los contenidos
del sistema en todo el país, que arrojó un diagnósti-
co preocupante en cuanto a la calidad, consistencia,
comparabilidad y confiabilidad de los datos aporta-
dos por las jurisdicciones y las fuerzas federales de
seguridad131. Más allá de modificaciones puntuales
por provincias, de metodología y de equipamiento,
se está planteando una mayor desagregación de los
registros en fenómenos claves como la narcocrimina-
lidad, delitos ambientales, delitos vinculados con el
129 Otras experiencias con objetivos declarados similares y estra-tegias de area-based policy, como el plan de Protección inte-gral de barrios, el operativo Centinela, el operativo Cinturón Sur y otros despliegues de fuerzas federales, terminaron con-virtiéndose en controles masivos de accesos y egresos de los barrios, sin resultados positivos constatables, y con muchas consecuencias vinculadas con abusos policiales y restricción ilegítima de derechos de los ciudadanos.
130 http://www.minseg.gob.ar/programa-barrios-seguros-0
131 Un equipo de consultores contratados por el Banco Intera-mericano de Desarrollo estudió y analizó todos los sistemas estadísticos y de las fuerzas federales, y su articulación con el SNIC. Las dificultades más notorias en la cadena de gestión de la información tuvieron relación con la falta de sistemas automatizados e integrados, problemas de infraestructura y conectividad, escaso control sistematizado de los datos, la existencia de ventanillas alternativas de denuncia y poca adaptabilidad entre el SNIC y los sistemas locales. Ver Informe SNIC, 2016.
tráfico y portación de armas, delitos de trata de per-
sonas, delitos de contrabando, migratorios, y contra
el orden económico y financiero132.
No obstante, aun si se satisficieran estas ambiciones
recientes (recién operativas, según los anuncios ofi-
ciales, para las estadísticas de 2017), se estará lejos
de cumplir con las recomendaciones de expertos
que sugieren adoptar una clasificación nacional es-
tandarizada de los delitos, que además de permitir el
análisis con fines estadísticos –y que debería seguir a
la Clasificación Internacional de Delitos con Fines Es-
tadísticos (ICCS, Unodc, versión 1.0)–, incluya desa-
gregados por modalidades delictivas relevantes para
los distintos tipos de análisis delictual, en particular
aquellas con alta incidencia local, para evitar, parti-
cularmente, que las policías intenten cubrir falencias
recurriendo a clasificaciones poco rigurosas desde el
punto de vista metodológico. Una oportunidad para
darle mayor entidad a la definición podría ser su in-
clusión en la aún pendiente reglamentación de la ley
25.266 (modificatoria de la ley 22.117), que regula
el Registro Nacional de Reincidencia y la estadística
criminal y carcelaria en la Argentina.
Creación del Instituto Conjunto de Conducción Estratégica (ICCE)
La creación de este instituto en el marco del Minis-
terio de Seguridad de la Nación busca capacitar en
gestión de la seguridad a las planas superiores de las
fuerzas federales y provinciales y a los funcionarios
políticos de segundo rango. Ellos son los que, even-
tualmente, ocuparán puestos de conducción de su
organización o cartera en los próximos años.
132 Además, para el Sistema de Alerta Temprana (SAT) de homi-cidios dolosos, se solicitó como información adicional datos para la geolocalización de los hechos, datos filiatorios de las víctimas y categorías adicionales a su respecto. Ver Informe SNIC, 2016.
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Violencia de género
La aprobación del “Plan nacional de acción para la
prevención, asistencia y erradicación de la violencia
contra las mujeres”, la creación de registros de fe-
micidios, la producción de investigaciones, y la crea-
ción de programas de atención dirigidos a mujeres
víctimas de violencia, son algunas de las medidas a
destacar. Sin perjuicio de ello, en lo referente al plan,
preocupa el presupuesto asignado para su imple-
mentación atendiendo a los amplios objetivos que
fueron fijados133. También, que aun contando con
programas de atención y, en el mejor de los casos,
con hogares de tránsito, queda pendiente trabajar
sobre el empoderamiento económico que les permi-
ta a estas mujeres desarrollar un proyecto de vida
sustentable.
Cámaras y otras tecnologías
La incorporación de tecnología, especialmente la
creación o fortalecimiento de centros de monito-
reo, es la principal respuesta en materia de seguri-
dad efectuada desde la órbita provincial y munici-
pal. Esto, a pesar de la inexistencia de estudios en el
país que den cuenta de la eficacia de estos recursos
en función de los usos preventivos para los que se
los promociona. También, y más recientemente, se
multiplica la puesta a disposición de dispositivos de
alerta y de aplicaciones de denuncia134.
133 El presupuesto original, según el Plan, era de 750 millones de pesos para tres años. Pero 600 de esos millones tenían un destino prefijado: la construcción de treinta y seis Hoga-res de Protección Integral (ese monto era solo para erigir los edificios: no contemplaba su equipamiento, mantenimiento, la contratación de personal especializado, los gastos de alo-jamiento, etcétera). 150 millones de pesos (unos ocho millo-nes de dólares al cambio de agosto de 2017) para el resto de los objetivos del Plan no parecen suficientes desde ninguna perspectiva. El presupuesto tuvo cambios durante los meses que siguieron a su lanzamiento.
134 Programa “Vecino avisa” en Jujuy, “Denuncia activa” y “Tri-buna segura” en Tucumán, entre otros.
Policías locales y programas de policía de proximidad
La creación de policías o unidades policiales loca-
les –en un sentido amplio–, y la implementación de
programas de policía de proximidad en algunas ciu-
dades, advierten sobre la necesidad de repensar los
modelos de articulación entre distintos actores.
Observatorios y centros de análisis
A falta de información desagregada subnacional,
algunas provincias y municipios han avanzado en la
conformación de áreas dedicadas a la producción y
análisis de información sobre problemáticas delictivas
y violentas. Su necesidad de fortalecimiento y capaci-
tación por vías extragubernamentales ha subrayado
su necesidad de nuclearse. Es así que en 2014 nació
la Red de Observatorios Locales sobre Violencias y
Delitos (Rolvyd), una iniciativa del Instituto Latinoa-
mericano de Seguridad y Democracia (Ilsed). La Red
está compuesta por observatorios y centros de aná-
lisis de la Argentina que esperan nutrirse a partir de
la colaboración, el aprendizaje y la difusión sobre la
producción de información en materia de seguridad.
Ya fueron realizados cuatro encuentros nacionales. El
quinto tendrá lugar en noviembre de 2017135.
Conclusiones
La Argentina es un país federal, culturalmente hete-
rogéneo y con más de cuarenta millones de personas
distribuidas, de manera muy desigual, en 2,8 millo-
nes de kilómetros cuadrados. Un país con pobla-
ción eminentemente urbana y problemas serios de
vivienda, usos del espacio público y transporte. Con
biodiversidad, climas variados y conflictos ambienta-
les en crecimiento. Con índices elevados de pobreza
y desocupación, pero preocupado, sobre todo, por
la seguridad. Argentina es el estado más austral del
continente y, en muchos sentidos, el más lejano.
135 Para más información, ver http://www.rolvyd.org.
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Sin haber superado las heridas profundas que dejó
la última dictadura militar y que condicionan muchos
aspectos de su vida social, cada instancia del uso de
la fuerza por parte del estado es un conflicto poten-
cial. La seguridad, por lo tanto, es una problemática
sensible y compleja por factores que no operan en
otras latitudes. Considerando que el replanteo del
rol de las Fuerzas Armadas con respecto a la segu-
ridad interior es paulatino pero constante desde la
asunción del último gobierno, en 2015, es entendi-
ble que el cuerpo militar vuelva a ser un actor central.
De cualquier modo, no hay protagonista más actual
y contundente que la policía. A pesar de que la con-
ducción política de las fuerzas no deja lugar a dudas
desde el punto de vista normativo, en los hechos las
fuerzas de seguridad continúan ejerciendo un poder
notorio y palpable. Esto se percibe de la manera más
crucial en la selectividad de las conductas y los auto-
res (vulnerables, jóvenes, desclasados) que son per-
seguidos con más asiduidad, y en los casos numero-
sos de abusos por parte de miembros de las fuerzas,
durante sus horas de servicio y fuera de ellas.
Una parte relevante de las decisiones que importan a
la política criminal y la investigación de los delitos y la
violencia se encuentra relegada a la conducción po-
licial, con visión y prioridades muchas veces diversas
a los definidos por métodos más democráticos. En
parte, como se desarrolló más arriba, esto se debe a
la ausencia de funcionarios y técnicos especializados,
tanto en los organismos del poder ejecutivo (donde
también entran a jugar intereses de la política parti-
daria) como en la justicia.
El poder judicial, por su parte, tiene un rol (tal vez,
deliberadamente) secundario, pero no por eso me-
nos importante, en la administración de los recursos
del estado vinculados con la seguridad. El ciudadano
que es parte de un conflicto tiene que enfrentarse
a una paradoja difícil de sortear. Por un lado, la re-
solución (más o menos) pacífica de las disputas está
prácticamente monopolizada por el sistema judicial.
Por el otro, el acceso a la justicia es engorroso, por
burocracia, costos (económicos y simbólicos) y lími-
tes propios de las alternativas ofrecidas. Y aun cuan-
do se logra acceder a ella, la justicia no brinda, en la
mayor parte de los casos, respuestas adecuadas u
oportunas.
Una manera clara de apreciar este problema es po-
sando la mirada sobre la realidad carcelaria nacional.
Cada vez más presos, más jóvenes y vulnerables, por
delitos menos graves y encerrados por más tiempo,
sin políticas que faciliten la reinserción en la socie-
dad y con vulneración constante de derechos (las
probabilidades de padecer hacinamiento son casi
una certeza, y de morir en situación de encierro, in-
aceptablemente altas): nada bueno puede salir de
allí. La respuesta que el gobierno ha publicitado al
respecto en los últimos tiempos ha sido tan simple
como absurda: el endurecimiento de las leyes que
regulan las condiciones de detención (aun durante el
proceso, a la espera de una pena) y la construcción
de nuevas cárceles (especialmente, con aportes de
empresas privadas).
Con todo, y a pesar de que –salvo en territorios,
circunstancias o temáticas puntuales– la seguridad
objetiva no se presenta como un problema tan gra-
voso para el país, el miedo a ser víctima de un delito
es desproporcionadamente elevado. Esto afecta la
calidad de vida de los habitantes y predispone a un
clima de conflictos más álgidos, violentos y difíciles
de resolver. De cualquier manera, la información con
la que se cuenta con respecto a las dos dimensiones
del problema, la registrada y la subjetiva, es escasa
y poco aprovechable. La ausencia de datos de cali-
dad (en varios sentidos), su accesibilidad dificultosa,
la falta de capacitación específica de agentes y fun-
cionarios para comprenderlos y tomar decisiones a
partir de ellos y una agenda que responde a priori-
dades motivadas en intereses y no en evidencia, dan
lugar a políticas que, en su mayor parte, son pobres,
espasmódicas y poco sustentables.
El conocimiento de la situación de la seguridad en
el país es, en efecto, insuficiente. Pero el que exis-
te permite dar cuenta de los grandes rasgos de los
conflictos más violentos, que sirven como punto de
41
Actores y dinámicAs de lA inseguridAd en lA repúblicA ArgentinA | maría e. carrasco / tobías J. schleider
partida para conjeturar sobre sus causas. Es claro
que hay una escalada, aunque no vertiginosa, sos-
tenida de disputas que se solucionan de maneras
poco pacíficas, sobre todo en ciertos sectores de las
ciudades. A esto colabora de manera crucial la circu-
lación relativamente sencilla de las armas de fuego,
principal catalizador de las lesiones a la integridad
personal y la muerte causadas con intención. No se
aprecia la existencia de políticas que aborden esta
cuestión con la importancia que merece.
Si la información sobre los delitos más simples y co-
munes es deficiente, poco queda para decir respecto
de la referida a los complejos, en especial los que res-
ponden a una estructura de mercado. La problemáti-
ca de las armas entra en esta clase, como la de cierta
clase de robos, más o menos relevantes (automoto-
res, teléfonos celulares), y las vinculadas con la trata
de personas y la narcocriminalidad. Desde el discur-
so, se endilga a “las drogas” el origen principal de
todas las violencias y los delitos, pero las propuestas
estatales están lejos de reflejar esa importancia de-
clarada. Los esfuerzos por separar el enfoque epide-
miológico del securitario (o, directamente, castrense)
del problema han sido aislados y de corta duración.
Así, los esfuerzos principales del estado terminan
concentrándose en la persecución de consumidores
o vendedores de poca monta, y la investigación de
redes u organizaciones con estructuras complicadas,
incluso encabalgadas entre la delincuencia y la lega-
lidad, es excepcional.
Como se da importancia a cuestiones con alto im-
pacto mediático pero escaso (al menos, en principio)
real, también se da la situación conversa: la sobrein-
visibilización de otros conflictos que tienen una rele-
vancia tan sigilosa como superlativa. Para nombrar a
unos pocos, no ocupan lugar destacado en la agen-
da política los siniestros viales, las violaciones a los
derechos de los pueblos originarios, las dificultades
para acceder a la vivienda y, hasta hace poco tiempo,
la violencia de género. Hoy, este es un tema que ha
cobrado una entidad mediática única en la historia
del país, aunque todavía está pendiente conocer si
los funcionarios dedicados al asunto estarán a la al-
tura de las circunstancias y si las diversas medidas
que se encuentran en ciernes darán los resultados
que se prometen. Un signo poco auspicioso en ese
sentido es que el “Plan nacional de acción para la
prevención, asistencia y erradicación de la violen-
cia contra las mujeres”, ambicioso desde su propio
nombre, que es la principal medida adoptada para
tratar esta problemática, cuenta con un presupuesto
relativamente escaso, que ha sufrido recortes cons-
tantes.
En resumen, a más de treinta años del regreso a la
democracia, aún queda mucha institucionalidad que
construir en materia de gestión participativa y pací-
fica de los conflictos. En este trabajo se han ofreci-
do algunas pautas, ojalá útiles, para iniciarse en la
comprensión de los fenómenos que los motivan, los
alimentan y los persiguen.
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ISSN 2422-0663
Acerca de los autores
María Eugenia Carrasco. Abogada. Mediadora.
Directora ejecutiva del Instituto Latinoamericano de
Seguridad y Democracia. Consultora en seguridad
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y secto-
rialista en seguridad del Ministerio del Interior, Obras
Públicas y Vivienda. Correo de contacto: eugenia.
Tobías J. Schleider. Abogado y especialista en de-
recho penal por la Universidad Nacional de Mar del
Plata y doctor de la Universidad de Buenos Aires,
área filosofía del derecho. Es docente e investigador
de la UNMdP e investigador de la Universitat de Gi-
rona, España. Durante 2014 y 2015 fue el director
general del Centro Municipal de Análisis Estratégi-
co del Delito (CeMAED) de Mar del Plata. Consultor
nacional e internacional en seguridad ciudadana y,
actualmente, sectorialista en seguridad del Ministe-
rio del Interior, Obras Públicas y Vivienda. Correo de
contacto: [email protected].
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El Programa de Cooperación en Seguridad Regional de la FES busca contribuir al debate y a la construcción de propuestas de política pública para atender los diversos problemas de seguridad en América Latina, en donde amenazas globales, regionales y locales plantean un panorama complejo, ante todo por el desafío que estos problemas, en particular el crimen organizado, representan a la gobernabilidad democrática en la región.
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Bogotá, diciembre de 2017