รายงานฉบับสมบูรณ์...

รายงานฉบบสมบรณ

โครงการศกษาวจย เรอง การวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis)

โดย

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

เสนอตอ

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

ธนวาคม 2557

บทสรปสาหรบผบรหาร

กฎหมายเปนเครองมอสาคญทรฐบาลสามารถใชเพอใหบรรลวตถประสงคในการกาหนด

นโยบาย ในอดตทผานมา กระบวนการออกกฎหมายยงขาดการกลนกรองทด ทาใหมการตรา

กฎหมายจานวนมากทไมมประสทธภาพ อกทงการออกกฎหมายสงผลกระทบในวงกวางตอทง

รฐ เอกชน และ ประชาชน และตอการพฒนาประเทศทงในดานเศรษฐกจ สงคม การเมองและ

การปกครอง ผกาหนดนโยบายในหลายประเทศ จงหนมาใหความสาคญกบการปฏรปกฎหมายและ

กระบวนการในการออกกฎหมายเพอทจะใหไดมาซงกฎหมายทมคณภาพ

การประเมนผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment หรอ RIA) เปน

กระบวนการทใชในการตรวจสอบและประเมนผลกระทบทคาดวาจะเกดขนจากการออกกฎหมาย ซงการทา RIA มเปาประสงคหลกสองประการ คอ (1) เพอพฒนากระบวนการในการกาหนดกฎกตกา

ในการกากบดแลของภาครฐ และ (2) เพอปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐใหมคณภาพ

เนองจากกระบวนการในการจดทา RIA ใหความสาคญแกการเปดโอกาสใหผทมสวนไดเสยมสวนรวม

ในการแสดงความเหนและแลกเปลยนขอมลกบหนวยงานภาครฐทมดารทจะจดทากฎหมายขนมา

และกาหนดใหหนวยงานของรฐตองชแจงเหตผลและความจาเปนในการออกกฎหมาย ตลอดจน

ผลกระทบทคาดวาจะเกดขน ซงทาใหกระบวนการพฒนากฎหมายมความโปรงใสและรอบคอบ

มากขน ในขณะเดยวกน กระบวนการดงกลาวสามารถชวยใหกฎหมายทภาครฐกาหนดขนมานนม

คณภาพทดขนเพราะไดผานการซกถาม ชแจง ถกเถยง ตลอดจนการแลกเปลยนความคดเหนและ

ขอมลจากหลายภาคสวนแลว ดงนน รางกฎหมายทผานการทา RIA ทสมบรณแบบจะมแรงตานนอย

เนองจากไดรบการยอมรบจากกลมผทเกยวของแลวในระดบหนง

ประสบการณในการนาระบบ RIA มาใชในนานาประเทศชใหเหนวา การออกแบบ

“กระบวนการ” ในการจดทา RIA ใหถกตองมความสาคญมากกวาความแมนยาของเทคนคทใชใน

การประเมน กระบวนการทา RIA ทดนนจะตองใหหนวยงานทเปนผเสนอกฎหมายเหน RIA เปน

เครองมอในการชวยพฒนาคณภาพของกฎหมายอยางแทจรงมใชเปนเพยง “ขนตอน” ทตองทาตาม

กฎระเบยบเทานน มฉะนนแลวการประเมนจะมลกษณะ “ขอไปท” ทาใหรายงานไมมคณภาพ ไมสามารถใชประโยชนไดตามเจตนารมณ

สาหรบวธการประเมนในเชงเทคนคนน การสรรหาเทคนคการประเมนททนสมยแตซบซอน

มใชการประเมนทดหากหนวยงานทตองทาการประเมนยงขาดประสบการณและความรความเขาใจ

เกยวกบวธการประเมนดงกลาว ดงนน สาหรบประเทศทมการนา RIA มาใชเปนครงแรก ควรม

การกาหนดกรอบและวธการในการประเมนผลกระทบของกฎหมายทงาย ชดเจน ไมควรเปน

การตงคาถามกวางๆ ใหหนวยงานราชการตกรอบและกาหนดวธการในการจดทารายงานเอง

ii

ซงหมายความวา จะตองมหนวยงานกลางทกาหนดรายละเอยดของรปแบบและวธการในการทา RIA

ในระดบปฏบตเพอใหมมาตรฐานกลางของรายงานดงกลาว

อนง RIA เปนเพยงสวนหนงของกระบวนการออกกกฎหมาย ดงนน ผลการประเมน RIA

เพยงลาพงนนไมเพยงพอตอการตดสนใจในการตรากฎหมาย อยางไรกด RIA เปนเครองมอทดใน

การปรบปรงคณภาพของการตดสนใจทงดานการเมองและการบรหารจดการ อกทงชวยเพม

ความรบผดชอบของหนวยงานภาครฐและปรบปรงความโปรงใสและการมสวนรวมของผทเกยวของ

ใหกบกระบวนการออกกฎหมาย สงหนงทควรตระหนกคอ ไมมรปแบบ RIA ทถกตองทสด (correct

model for RIA) แนวทางทเหมาะสมทสดในการปฏรปกฎหมายควรขนอยกบลกษณะรปแบบ ทางการเมองการปกครอง วฒนธรรม และสงคมของแตละประเทศ

ประเทศสมาชกองคการเพอความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for

Economic Cooperation and Development หรอ OECD) มการนา RIA มาใชในการกลนกรอง

กฎหมายอยางแพรหลายในป พ.ศ. 2538 โดยกาหนดเปนเกณฑการตรวจสอบการตดสนใจดาน

กฎหมาย (OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making) ซงอยในรปแบบของ

คาถามทงหมด 10 ขอทหนวยงานทเสนอกฎหมายตองตอบเพอทจะใหเกดความชดเจนเกยวกบความ

จาเปนในการตรากฎหมายและผลกระทบของกฎหมายตอภาครฐ ธรกจ และประชาชน ทงน ประเทศ

ไทยไดนา checklist ดงกลาวมาปรบปรงเปน “หลกเกณฑในการตรวจสอบความจาเปนในการราง

กฎหมาย” ซงมทงหมด 10 ขอ ในป พ.ศ. 2548 อยางไรกตาม ความเขมขนในการนา RIA มาใช

ในแตละประเทศของ OECD มความแตกตางกน ใน 3 มต คอ

1. ระดบของกฎหมายทตองทา RIA ประเทศ OECD โดยสวนมากจะนา RIA มาใชกบ

กฎหมายระดบพระราชบญญต และกฎหมายในระดบรองลงมา แตบางประเทศจะเลอก

เฉพาะกฎหมายทมนยสาคญในเชงเศรษฐกจหรอสงคมเทานน

2. เนอหาสาระของรายงาน RIA รายงาน RIA อาจมรปแบบและรายละเอยดขอมลและความเขมขนของบทวเคราะหความคมคาทแตกตางกนสาหรบกฎหมายทมนยสาคญตอ

เศรษฐกจหรอสงคมทแตกตางกน จงควรทจะมการระบทชดเจนวา กฎหมายประเภท

ไหนตองการ RIA ทมรายละเอยดและบทวเคราะหทสมบรณมากนอยเพยงใดเพอทจะให

มความชดเจนตอผทมหนาทในการจดทารายงานดงกลาว

3. กระบวนการและขนตอนในการจดทา RIA เพอใหรายงาน RIA มความนาเชอถอและม

ความรอบคอบและสมบรณ บางประเทศจะใหความสาคญแกกระบวนการจดทา RIA ท

โปรงใส ประสบการณในประเทศสมาชกหลายประเทศ พบวา ความสาเรจในการ

จดระบบ RIA นนขนอยกบปจจยหลายประการ ทงปจจยทางการเมองทตองให

iii

การสนบสนน ความพรอมของหนวยงานทตองทา RIA ความพรอมของขอมลทตองใช

ในการประเมน ฯลฯ

ขนตอนในการทา RIA สามารถแบงไดเปน 2 ขน ขนแรกคอการประเมน “ความจาเปน

ในการออกกฎหมาย” ขนทสองคอ การประเมน “ความคมคาของกฎหมายเมอเทยบกบทางเลอก

อนๆ” ซงจะตองมวธการในการคานวณและเปรยบเทยบตนทนและผลประโยชนของทางเลอกตางๆ

เพอทจะตดสนใจวาควรหรอไมควรทจะมการออกกฎหมายดงกลาว หรอควรทจะมมาตรการอน

ทดแทนเพอแกไขปญหา

กอนทจะมการเกบขอมลเพอประเมนผลกระทบของกฎหมายควรมการศกษาวเคราะห ความจาเปนในการมกฎหมายนนๆ โดยการ (ก) วเคราะหลกษณะของปญหาททาใหจาเปนตองออก

กฎหมาย และ (ข) วเคราะหความสามารถในการบงคบใชกฎหมายเพอแกปญหาดงกลาว สาหรบขอมลท

ใชในการเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมายและการใชเครองมออนๆ สามารถ

จาแนกไดเปน 2 ประเภท ไดแก ขอมลเชงปรมาณ และขอมลเชงคณภาพ ซงการวเคราะหผลประโยชน

และตนทนทมการใชอยางแพรหลาย ไดแก การวเคราะหผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมาย

(Benefit-Cost Analysis หรอ BCA) การวเคราะหตนทนในการออกกฎหมายอยางเดยว (Cost-

Effectiveness Analysis หรอ CEA) และการวเคราะห Multi-Criteria Analysis (MCA)

อนง การออกกฎระเบยบในการกากบดแลของภาครฐยอมมผไดประโยชนและผเสยประโยชน

แตการวเคราะหผลประโยชนและตนทนโดยทวไปมกไมไดใหความสาคญกบประเดนวาใครได

ประโยชนและใครเสยประโยชน หากแตมงเปาไปทผลประโยชนสทธวาเปนบวกหรอเปนลบเทานน

ทาใหกฎหมายบางฉบบทอาจมผลดในภาพรวมตอเศรษฐกจหากแตกอปญหาใหแกกลมผมรายไดนอย

บางกลมไดรบการอนมต การวเคราะหผลประโยชนและตนทนในลกษณะดงกลาวมงเปาไปทประเดน

ของประสทธภาพในเชงเศรษฐกจมากกวาประเดนเชงสงคม ในกรณดงกลาว จงควรมการระบ

แนวทางการบรรเทาหรอเยยวยาภาระตนทนหรอคาใชจายแกผท เสยประโยชน ซงมวธการทหลากหลาย โดยแยกไดเปน 4 วธ คอ (1) การใหเงนชดเชย (2) การใหความชวยเหลอเพอบรรเทา

ความเดอดรอน (3) การใหระยะเวลาในการปรบตว และ (4) การใหขอยกเวนจากขอบงคบของ

กฎหมาย การเลอกทางใดทางหนงขนอยกบภาระทางการคลงทรฐตองแบกรบและผลกระทบตอ

เศรษฐกจและสงคมโดยรวม

การศกษาประสบการณในการนา RIA มาใชในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรม

ใหม พบวา ประเทศทไดรบความสาเรจในการปฏรปกระบวนการขนตอนในการออกกฎหมายนนตอง

มปจจยทสนบสนนบางประการ ประการแรก การปฏรปกฎหมายซงม RIA เปนเสาหลกนน จะตองม

เปาหมายในการดาเนนการทชดเจน มใชเปนไปตามกระแสความนยมในตางประเทศ หรอมาจาก

การผลกดนของกลมบคคลหรอหนวยงานทมไดมอานาจในการกาหนดนโยบายของประเทศ

iv

ประการทสอง เนองจาก RIA เปนเครองมอในการพฒนาคณภาพของการกากบดแลของ

ภาครฐทมความซบซอนสงจงยากทจะกระตนใหมการผลกดนในวงกวาง ดวยเหตผลดงกลาว

จงจาเปนตอง “พวง” RIA เขากบโครงการการปฏรปเศรษฐกจ สงคม หรอ สวนราชการ

ในระดบประเทศทไดรบการผลกดนโดยรฐบาล

ประการทสาม เพอทจะใหการปฏรปหรอการทบทวนกฎหมายสอดคลองกบความจาเปนของ

ภาคธรกจ การประสานงานและความรวมมออยางใกลชดระหวางภาครฐกบภาคเอกชนเปนปจจยท

สาคญยง กรณศกษาตางประเทศแสดงใหเหนวา ประเทศทไดรบการจดอนดบวาเปนประเทศท

นาลงทนจากการมกระบวนการและขนตอนทางราชการทเออตอการประกอบธรกจ เชน สงคโปร ฮองกง และเกาหลใตนนลวนมสถาบนทเออตอการทางานรวมกนระหวางภาครฐกบภาคเอกชน

ในการปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐทมประสทธภาพ

ประการสดทาย RIA เปนเครองมอทตองการขอมลและความเชยวชาญในการนามาใชอยางม

ประสทธภาพ ซงประเทศกาลงพฒนาไมมความพรอม ดงนน ประเทศกาลงพฒนาไมสามารถคาดหวง

วาจะผลกดนใหการนา RIA มาใชจากการออกกฎระเบยบโดยปราศจากการเตรยมพรอมดานขอมล

การฝกอบรมเจาหนาททเกยวของ และ การวางระบบการตรวจสอบและตดตามกระบวนการ

การจดทา RIA เพอทไมใหการทารายงาน RIA เปนเพยงการ "กากบาท” วา “ไดดาเนนการแลว”

โดยไมมสาระสาคญทเปนประโยชนในการตดสนใจเกยวกบการออกกฎระเบยบในการกากบดแลของ

ภาครฐแตอยางใด สงทจาเปนคอการกาหนดแผนงานทระบขนตอนตางๆ ทตองดาเนนการทเปน

รปธรรมเพอทจะพฒนาขดความสามารถในการนา RIA มาใชใหเปนประโยชนไดจรง

ประเทศไทยมกฎหมายทกาหนดใหหนวยงานราชการตองชแจงเหตผลและความจาเปน

ในการมกฎหมายตงแตป พ.ศ. 2531 แตขอกาหนดดงกลาวมสถานภาพเปนเพยงระเบยบสานก

นายกรฐมนตร ซงมเปาหมายในการอานวยความสะดวกและเพมประสทธภาพของฝายบรหาร

ในการพจารณารางกฎหมายเทานน ตอมาเมอประเทศไทยกาวเขาสยคทองทางเศรษฐกจไดม ความพยายามทจะกลนกรองและปรบปรงคณภาพของกฎหมายเพอมใหเปนอปสรรคตอการประกอบ

ธรกจของเอกชน โดยในป พ.ศ. 2534 ครม. ไดมมตเหนชอบหลกเกณฑและแนวทางการพจารณา

กฎหมายเพมเตมซงกาหนดใหหนวยงานราชการตองชแจงความจาเปนในการสรางขนตอนใหมๆ

ขนมา ไดแก การขอใบอนญาตเพอทากจการอยางหนงอยางใด วามความจาเปนเพยงไร และสราง

ภาระแกภาคเอกชนมากนอยเพยงใดดวย

หลงจากทประเทศไทยมรฐธรรมนญฉบบใหมทมาจากตวแทนของประชาชนในวงกวางในป

พ.ศ. 2540 กมพฒนาการในการปรบปรงกระบวนการในการกลนกรองคณภาพของกฎหมายอกครง

เนองจากมการกาหนดแนวนโยบายพนฐานของรฐทงในดานเศรษฐกจและสงคมและการกาหนดสทธ

พนฐานของประชาชนใหมๆ จานวนมากจงตองมการ “สงคายนา” กฎหมายทมอยวาสอดคลองกบ

v

บทบญญตของรฐธรรมนญใหมหรอไม โดยมการจดตงคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนา

ประเทศในป พ.ศ. 2544 เพอดาเนนการ คณะกรรมการดงกลาวไดยบเลกกฎหมายจานวนหนง และ

ไดออกหลกเกณฑในการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายทเปนมาตรฐานสากลคอ OECD

Reference Checklist for Regulatory Decision Making รวมทงมการจดตงคณะกรรมการพฒนา

กฎหมายขนมา ในสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเพอรบผดชอบเรองการพฒนากฎหมาย

อยางตอเนอง

พฒนาการของการออกกฎหมายของประเทศไทยกาวไปอกขนหนง เมอรฐธรรมนญ

ป พ.ศ. 2540 กาหนดใหประชาชนซงเปนผมสทธเลอกตงสามารถเขาชอเพอเสนอกฎหมายได จากเดมทคณะรฐมนตรและสมาชกรฐสภาเทานนทสามารถเสนอกฎหมายได แนวคดดงกลาวไดรบ

การสนบสนนในรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ. 2550 ซงกาหนดใหมการจดตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย

ซงมลกษณะเปนองคกรทอสระจากฝายบรหารขนมาเพอทาหนาทในการชวยเหลอประชาชน

ในการเสนอกฎหมายรวมทงเสนอใหมการปรบปรงกฎหมายตางๆ ทมอยเดมและรางกฎหมายใหมท

อยในกระบวนการพจารณาของรฐสภาดวย

แมประเทศไทยจะมววฒนาการในการพฒนากฎหมายมากวาสองทศวรรษ แตยงไมไดม

การทบทวนกฎหมายครงใหญดงเชนในเกาหลใต เวยดนาม หรอเมกซโกทมการโละกฎหมายนบ

พนฉบบ และในสวนของการประเมนผลกระทบของกฎหมายหรอ RIA นน แมจะมเกณฑทเปน

มาตรฐานสากลแตคณภาพของรายงานทจดทาขนจรงในทางปฏบตยงไมเปนไปตามมาตรฐานสากล

ดวยเหตผลหลายประการดงน

ประการแรกซงมความสาคญทสด การจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายในประเทศไทยม

เฉพาะในขนตอนทมรางกฎหมายออกมาแลว ทาใหหนวยงานราชการทเปนผเสนอกฎหมายม

เปาประสงคทจะใหมการตรากฎหมายดงกลาวอยางรวดเรวทสด จงมองวาการจดทารายงานดงกลาว

เปนเพยง “อปสรรค” ททาใหการตรากฎหมายลาชาจงดาเนนการในการจดทารายงานแบบ “ขอไปท” เพยงเพอใหเปนไปตามขอกาหนดของระเบยบสานกนายกรฐมนตรในการเสนอราง

กฎหมายตอ ครม. เทานน มไดหวงผลใดๆ ในการทจะใชกระบวนการดงกลาวในการปรบปรง

กฎหมาย ดวยเหตผลดงกลาว การทารายงานประเมนผลกระทบของกฎหมายของไทยจงมลกษณะท

เรยกวา “tick the box” หรอ “กากบาท” วาได “ทาแลว” เทานน

ประการทสอง การจดทารายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมายของไทยยงจากดเฉพาะ

กฎหมายทเปนพระราชบญญตเทานนทาใหมกรอบการบงคบใชทจากดมาก เนองจากกฎระเบยบทม

ผลกระทบตอธรกจหรอประชาชนโดยสวนมากจะเปนกฎหมายรองมากกวากฎหมายหลกซงไมไดผาน

การกลนกรองของสภานตบญญต เชน ประกาศกระทรวงซงรฐมนตรเจากระทรวงสามารถออกไดเอง

หรอ ประกาศตางๆ ของหนวยงานกากบดแลรายสาขา เชน หนวยงานกากบดแลกจการโทรคมนาคม

vi

พลงงาน หรอขนสงซงลวนมผลกระทบอยางมนยสาคญตอผประกอบการและผบรโภคในสาขานนๆ

การประเมนผลกระทบเฉพาะสาหรบรางกฎหมายหลกซงมสารบญญตทคอนขางกวางทาใหไมสามารถ

ประเมนผลไดผลเสยทเปนรปธรรมได

ประการทสาม ประเทศไทยยงขาด “คมอการประเมนผลกระทบของกฎหมาย” ซงกาหนด

รายละเอยดวธการในการจดทารายงานประเมน เชนในบางประเทศ หนวยงานกลางจะทา

“แบบฟอรมสาเรจรป (template)” ในการประเมนผลกระทบโดยใหหนวยงานทเสนอกฎหมายกรอก

ขอมลรายละเอยดลงในแบบฟอรมเทานน เพอใหการประเมนเปนไปตามมาตรฐาน อยางไรกด

คณะผวจยมความเหนวา การมคมอการประเมนผลกระทบของกฎหมายทละเอยดจะไมสามารถปรบปรงคณภาพของกฎหมายไดหากยงไมมการแกไขกระบวนการในการจดทารายงานผลกระทบตาม

ขอท 1 และ 2

ประการทส กระบวนการในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายของไทยยงขาด

กระบวนการรบฟงความคดเหนของผมสวนไดเสยและของสาธารณชน ซงเปนองคประกอบทสาคญ

ของการจดทารายงานผลการประเมนกฎหมายทด ทงนเนองมาจากประเทศไทยยงขาดกฎหมายวา

ดวยการรบฟงความเหนสาธารณะทกาหนดกรอบวธการในการจดทาความคดเหนทมประสทธภาพ

ซงหมายถงการจดทาเวททผเสนอกฎหมายและผทมสวนไดเสยหรอประชาชนสามารถแลกเปลยน

ขอมลและความเหนระหวางกนไดอยางสรางสรรค มใชเปนการเสนอรางกฎหมายโดยหนวยงาน

ราชการฝายเดยว หรอการรบฟงความเหนแบบกวางๆ โดยมไดมการกาหนดประเดนทตองการจะรบ

ฟงความคดเหนทชดเจน และมไดมการนาเสนอขอมลรายละเอยดเกยวกบประเดนนนๆ เพอทจะให

การแสดงความคดเหนอยบนพนฐานของขอมลเชงประจกษมใชการคาดคะเนหรออารมณ

ประการทหา ประเทศไทยยงขาดหนวยงานทตรวจสอบคณภาพของรายงานการประเมนผล

กระทบของกฎหมาย ทาใหคณภาพของรายงานไมไดมาตรฐานสากล

จากประเดนปญหาทง 5 ประการตามทไดกลาวมาแลว คณะผวจยเหนวาการปรบปรงระบบการทา RIA ในประเทศไทยเพอใหมประสทธภาพมากขนนนจะตองเรมจากกระบวนการในการทา RIA

กอนทจะลงรายละเอยดเกยวกบเนอหาสาระ ขอเสนอแนะในสวนนจงแบงออกเปน 3 สวน คอ (1)

ขอเสนอแนะเพอปรบปรงกระบวนการในการทา RIA (2) ขอเสนอแนะเกยวกบการปรบปรงกรอบและ

เนอหาสาระของ RIA ทเหมาะสมกบขดความสามารถของหนวยงานราชการและขอจากดของขอมล

ของไทย และ (3) ขอเสนอแนะยทธศาสตรในการผลกดน RIA ใหเกดขนจรงในทางปฏบต

vii

(1) ขอเสนอแนะเกยวกบกระบวนการในการทา RIA

ปจจยทสาคญทสด คอ (1) การทา RIA ในชวงระยะเวลาทถกตอง (2) การมวธการ

ในการรบฟงความคดเหนจากผมสวนไดเสยทเหมาะสม (3) การประสานงานใกลชดกบภาคเอกชน

ซงมรายละเอยดดงน

• กระบวนการและขนตอนในการประเมนผลกระทบของกฎหมาย คณะผวจยเหนวา ควรมการแกระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการประเมนผลกระทบ

ของกฎหมายเพอใหมการจดรบฟงความคดเหนทงหมด 3 ครง โดยครงแรกเปนการประเมนกอนทจะ

มการยกรางกฎหมาย เพอใหมการตรวจสอบความจาเปนในการออกกฎหมาย ทางเลอกตางๆ และ

เพอใหแนวทางในการกากบดแลหรอควบคมของภาครฐตามทระบไวในกฎหมายมความเหมาะสม

กลาวคอ เปนประโยชนโดยรวมตอสาธารณะ

เมอมการยกรางกฎหมายแลว ควรมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายอกสอง

ครง เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล โดยการประเมนในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบ

ผลประโยชนและตนทนของทางเลอกตางๆ และเพอประเมนรางกฎหมายในภาพรวม

• การรบฟงความคดเหน

เนองจากกระบวนการและขนตอนในการรบฟงความเหนสาธารณะเปนองคประกอบทสาคญ

ของการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย เพอทจะใหกฎหมายทจดทาขนมานนอยบนพนฐาน

ของขอมลทครบถวนและรอบดาน จงตองมรายละเอยดเกยวกบการดาเนนการมากกวาทปรากฎใน

ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการรบฟงขอคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ซงเปนระเบยบท

ออกแบบมาเพอใชกบการรบฟงความเหนของประชาชนในกรณของโครงการขนาดใหญของภาครฐ

มใชในการจดทารางกฎหมาย

หลกการทสาคญในการรบฟงความคดเหนของสาธารณชนในการจดทากฎหมายทกาหนดขน

โดย OECD มทงหมด 8 ขอ ไดแก

(1) การรบฟงความคดเหนสาธารณะจะตองเปนขอบงคบโดยไมมขอยกเวนและไมขนอยกบดลยพนจของหนวยงานราชการใดๆ

(2) การรบฟงความคดเหนตองดาเนนการกอนทจะมการยกรางกฎหมาย

(3) การรบฟงความคดเหนจะตองมแนวทางในการดาเนนการในรายละเอยดทเปนรปธรรม

ในรปแบบของ “คมอ” การจดรบฟงความเหนสาธารณะทออกแบบดวยหนวยงาน

กลาง

(4) ประชาชนทกคนสามารถเขารวมได

(5) ขอคดเหน ขอเสนอแนะหรอขอมลใดๆ ทไดรบจากเวทการแสดงความเหนจะตองม

การบนทกไวและตองเผยแพรแกสาธารณชนทางเวบไซต

viii

(6) หนวยงานทเสนอกฎหมายจะตองตอบขอคดเหน หรอ ขอซกถามตางๆ ทไดรบตอทง

สาธารณะและตอผทแสดงความเหนนนๆ เปนลายลกษณอกษร

(7) ขอคดเหน ขอเสนอแนะ และ ขอมลใดๆ ทไดรบจะตองบนทกไวในรายงานผลกระทบ

ของกฎหมายดวย

(8) มหนวยงานกลางทตรวจสอบคณภาพของการรบฟงความเหนสาธารณะของหนวยงาน

ราชการตางๆ

คณะผวจยเหนวา เพอทจะใหกระบวนการในการรางกฎหมายมความโปรงใสและไดรบ

ขอมลทครบถวนและรอบดาน ควรมการรางระเบยบวาดวยการรบฟงความเหนสาธารณะทมบทบญญตทสอดคลองกบหลกการทเปนมาตรฐานสากล

ในขณะเดยวกน คณะผวจยเหนวา อาจพจารณาทจะปรบปรง พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทาง

ปกครอง พ.ศ. 2539 โดยเพมบทบญญตวาดวยการ “ออกกฎ” (rule making) ของหนวยงานราชการ

ซงมรายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการออกกฎทโปรงใส ซงจะเปนประโยชนใน

การออกกฎหมายรองทกฉบบ

• การประสานงานใกลชดกบภาคเอกชน

ประเทศทไดรบการจดอนดบวานาลงทนมากทสดเพราะมกระบวนการในการกากบดแลทเปนมตรตอภาคธรกจ เชน สงคโปร ฮองกง และ เกาหลใตนนลวนมสถาบนทเออตอการรวมมอระหวาง

ภาครฐและเอกชนในการปรบปรงกฎหมายทมคณภาพ คณะผวจยเหนวา โครงสรางของคณะกรรมการ

ของหนวยงานทจะจดตงขนมาเพอรบผดชอบในการสงเสรมและกากบระบบการประเมนผลกระทบของ

กฎหมายทกลาวมาแลวนน ควรประกอบดวยภาคเอกชน ภาคประชาชน และภาครฐในสดสวนทเทากน

เพอทจะใหการปฏรปกฎหมายนนเปนไปเพอผลประโยชนของทกภาคสวนอยางแทจรง

(2) ขอเสนอแนะเกยวกบเนอหาสาระของกฎหมาย

ขอเสนอเกยวกบสาระของรายงาน RIA สามารถแบงไดเปน 2 สวน สวนแรกเปน

ขอเสนอแนะเกยวกบขอบเขตของขอบงคบในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายวาควรทจะ

ครอบคลมกฎหมายใดบาง เพอทจะใหการประเมนมประสทธภาพสงสดโดยคานงถงขอจากดของ

ทรพยากรดานบคลากรและทกษะในการจดทารายงานดงกลาว สวนทสองเปนขอเสนอแนะเกยวกบ

เนอหาสาระของรายงานในสวนของการประเมนผลกระทบของกฎหมายซงตองอาศยเทคนคในการ

จดทารายงานมากวาควรมโครงสรางหรอรปแบบในการประเมนอยางไร

ix

• ขอบเขตในการประเมนผลกระทบของกฎหมาย

กฎหมายในปจจบนกาหนดใหมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายเฉพาะสาหรบ

รางกฎหมายใหมทมการพจารณาโดยคณะรฐมนตรเทานน ไมครอบคลม (1) การแกกฎหมายเดม (2)

รางกฎหมายทเสนอโดยภาคประชาชน และ (3) กฎหมายลาดบรอง เชน พระราชกฤษฎกา ประกาศ

กระทรวง หรอระเบยบตางๆ ของหนวยงานราชการทมผลกระทบตอประชาชนและภาคธรกจ

คณะผวจยเหนวา เนองจากประเทศไทยยงไมมประสบการณในการประเมนผลกระทบของ

กฎหมายเทาใดนก จงควรทจะจากดกรอบในการประเมนเฉพาะสาหรบกฎหมายในระดบ

พระราชบญญต หากแตควรรวมถงการปรบแกกฎหมายดวย

อยางไรกด คณะผวจยเหนวา เนองจากกฎหมายลาดบรองบางประเภทมผลกระทบโดยตรง

และผลกระทบทมนยสาคญตอการประกอบธรกจโดยตรง เชน ประกาศของหนวยงานกากบดแลใน

รายสาขา เชน หนวยงานกากบดแลกจการโทรคมนาคมและวทยโทรทศน (คณะกรรมการกจการ

กระจายเสยง กจการโทรทศน และ กจการโทรคมนาคมแหงชาต หรอ กสทช.) กจการพลงงาน

(คณะกรรมการกากบกจการพลงงาน หรอ กกพ.) กจการขนสง (กรมการขนสงทางบก ทางนา และ

ทางอากาศ) กจการการธนาคาร (ธนาคารแหงประเทศไทย) และกจการประกนภย (คณะกรรมการ

กากบและสงเสรมการประกอบกจการประกนภย หรอ คปภ.) จงเหนควรใหกฎระเบยบของหนวยงานกากบดแลรายสาขาตองมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายดวยเชนกน

อนง ทผานมา คณะกรรมการกากบกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กทช.) ไดเคยมการออก

ระเบยบวาดวยการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎกตกาการกากบดแลขององคกรในป พ.ศ.

2549 หากแตระเบยบดงกลาวกลบถกยกเลกในป พ.ศ. 2555 เมอมการวจารณวาหนวยงานมได

ปฏบตตามระเบยบทตนเองไดกาหนดไว

• เนอหาสาระของรายงานในสวนของการประเมนผลกระทบของกฎหมาย

คณะผวจยมความเหนวา เนองจากประเทศไทยยงมประสบการณในการประเมนผลกระทบ

ของกฎหมายทจากดจงควรเลอกรปแบบการประเมนทคอนขางงายในเบองตน เพอทจะใหหนวยงานราชการสามารถปฏบตได ตวอยางเชน

o เลอกท จ า กดการประเมนผลกระทบเฉพาะใน 2 ม ต เ ชน ตอตนทนใน

การประกอบธรกจ สทธของประชาชน สงแวดลอม ความเสยงของการทจรต

คอรรปชน ฯลฯ

o กาหนดรปแบบและวธการทชดเจนในรปแบบของแบบฟอรมสาเรจรป (template)

เชน ในกรณของการคานวณตนทนของกฎหมายตองมการกาหนดประเภทของตนทน

ทตองคานวณ เชน ตนทนของหนวยงานราชการ ซงประกอบดวยคาจางพนกงานของ

x

หนวยงานราชการ คาอปกรณ คาสถานท เปนตน รวมทงมการกาหนดคามาตรฐานท

ใชในการคานวณ เชน อตราสวนลด (discount rate) จานวนปทใชในการคานวณใน

การประมาณการณณผลด ผลเสยในอนาคต อตราแลกเปลยน วธการถวงนาหนก

ผลประโยชนหรอตนทนแตละประเภท เปนตน อนง ในปจจบนมบรษททปรกษาท

จดทา spreadsheet สาเรจรปในการคานวณตนทนเหลานแลว

o การประเมนผลประโยชนอาจใชการประเมนในเชงคณภาพในเบองตน โดยให

ความสาคญแกขอมลทไดรบจากการจดรบฟงความเหนจากสาธารณชนเปนหลก

เพอทจะใหการวเคราะหและประเมนผลกระทบมความสมบรณครบถวน ไมเบยงเบน

(3) ขอเสนอแนะเกยวกบยทธศาสตรในการผลกดนใหเกดการปฏรประบบ RIA

การศกษาประสบการณในตางประเทศพบวา ประเทศทไดรบความสาเรจในการวางระบบ

การประเมนผลกระทบของกฎหมายลวนมองคประกอบทสาคญดงน

(1) การพฒนาหรอปรบปรงระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายเปนสวนหนงของ

การปฏรปประเทศ ในประเดนน คณะผวจยเหนวาความลมเหลวในการนาระบบ

การประเมนผลกระทบของกฎหมายมาใชในอดตเกดจากการทระบบการประเมนฯ

ดงกลาวมไดเปนสวนหนงของการปฏรประบบราชการของประเทศ และมไดเปนสวน

หนงของนโยบายทรฐบาลใหความสาคญ หากเปนเชนนน โอกาสทจะผลกดนให

การปฏรประบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายในปจจบนมคอนขางมากจาก

กระแสของการปฏรปประเทศไทยสบเนองมาจากวกฤตทางการเมองซงเกยวโยงกบ

ปญหาการทจรตคอรรปชน การเสนอใหมการนาระบบการประเมนกฎหมายทม

ประสทธภาพเปนหนงในปจจยทสามารถสรางภมคมกนตอการทจรตคอรรปชนได

โดยตรง ทงน อาจพจารณาใหรายงานประเมนผลกระทบของกฎหมายเปนเอกสารท

ตองใชในกระบวนการนตบญญตของรฐสภาเพอใหมการนารายงานไปใชในทางปฏบต

(2) การพฒนาระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายมเปาหมายทชดเจน ตรวจสอบ

ได คณะผวจยเหนวา ในเบองตน ประเทศไทยอาจกาหนดเปาหมายในการพฒนา

กฎหมาย คอ เพอใหประเทศไทยไดรบการจดลาดบในรายงาน Ease of Doing

Business ทธนาคารโลกจดทาขนทกปดงเชนในหลายประเทศทไดศกษาในบทท 4

แมดชนดงกลาวจะใหความสาคญเฉพาะแกความสะดวกรวดเรวในการประกอบธรกจ

ในประเทศเทานน แตการไดรบการจดอนดบทดขนยอมเปนผลดตอทงภาพลกษณ

ของประเทศและตอภาคเอกชนในภาพรวม

xi

(3) มหนวยงานกลางทรบผดชอบในการสงเสรม ตดตามและตรวจสอบการประเมนผล

กระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ คณะผวจยเหนวา ประเทศไทยจาเปนตองม

หนวยงานทมความเชยวชาญเกยวกบการประเมนผลกระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ

เพอทจะจดทาคมอในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย กาหนดขนตอนใน

การรบฟงความเหนของสาธารณะทเปนมาตรฐานกลาง ฝกอบรมเจาหนาทของ

หนวยงานราชการตางๆ ตรวจสอบคณภาพของรายงาน ตลอดจนกระบวนการใน

การรบฟงความเหนวาเปนไปตามมาตรฐานขนตาทกาหนดไว

อนง เนองจากหนวยงานททาหนาทดงกลาวตองมความเชยวชาญในการทา RIA โดยเฉพาะและทสาคญจะตองเปนหนวยงานทมความเปนอสระจากฝายบรหารและสวนราชการทมความ

ประสงคทจะผลกดนกฎหมายรวมทงเปนหนวยงานทไดรบความไววางใจจากสาธารณชนวามความ

เปนมออาชพอกดวย หนวยงานกลางทรบผดชอบเรองการกากบ ตดตาม ตรวจสอบ RIA อาจเลอก

วธการในการวาจางสถาบนหรอองคกรภายนอกทมองคความรใหดาเนนการแทนได

Executive Summary

Laws and regulations are crucial tools for governments to achieve their policy

goals. In the past, issuance of laws had lacked of effective screening process,

resulting in many unproductive laws. Moreover, introducing a law could widely affect

the state, both private and public sectors, as well as national development in areas

such as economic, social, and governance. Policy makers in many countries have

paid attention to legal reform and law issuance process in order to obtain effective

laws.

Regulatory Impact Assessment or RIA is a process to assess the possible impacts of issuing a law. RIA has two main objectives. Firstly, it aims to improve the

process of making rules and regulations by the state. Secondly, RIA helps improving

the quality of laws because it encourages participation from stakeholders to share

and exchange information with the state agency that wishes to introduce a new law.

It also requires the government to clarify the rationale and necessity of such law, as

well as the likely impacts of it. Meanwhile, RIA also increases the effectiveness of

laws as they had gone through scrutiny and examination from various parties. As a

result, laws that went through RIA would receive fewer objections since they had

been more or less accepted by stakeholders.

International experiences indicate that designing the “process” of RIA is more

important than the accuracy of assessing technique. The agency that wishes to

introduce the law must see RIA as a tool to improve the quality of the law, not a

mere procedure to follow. Otherwise, the assessment would result in an ineffectual

report that cannot be used according to its objectives.

The assessing technique should not be too advanced nor complex. For countries which had never adopted RIA before should set clear and straightforward

assessing framework and method instead of having a broad scope that could be

manipulated by the relevant governmental bodies. This means that there should be

a central agency who would set the practical format and procedure of RIA.

It should be noted that RIA is only a part of law issuance process. Therefore,

RIA alone is not sufficient to decide whether the law should be enacted. RIA,

xiv

nevertheless, is a good mechanism to improve the decision-making process, increase

the responsibility of government, develop transparency, as well as encourage more

stakeholder participation. There is no correct model for RIA as it needs to be

adjusted according to individual local condition in terms of political, cultural, and

social.

Organization for Economic Cooperation and Development or OECD had

employed RIA to screen laws and regulations since 1995. The OECD Reference

Checklist for Regulatory Decision Making comprises ten questions about the necessity and rationale of the law for the proposing agencies to answer. Thailand adopted and

adjusted the checklist in 2005, and named it the “Checklist for the Necessity of

Law”, which also comprises ten questions. Nevertheless, OECD members have

different levels of RIA enforcement, which can be divided into three dimensions as

followed.

1. Laws that must go through RIA. Most OECD countries apply RIA to acts

and ordinances, while some countries apply RIA to only laws with

economic and social impacts.

2. The detail of RIA report. As different countries have different economic

and social conditions, factors that need to be included in the analysis

thus vary.

3. The process of RIA. International experiences demonstrate that the

success of RIA depends on many factors such as supporting political body

and the readiness of the proposing agencies. The process of RIA can be divided into two steps. The first step involves the

assessment of the need to issue the law, followed by the assessment of the

worthiness of issuing such law comparing to its alternatives. This may be done in a

form of Benefit-Cost Analysis (BCA), Cost-effectiveness analysis (CEA), or Multi-criteria

analysis (MCA). It is found that these types of assessments often focus on the final

outcome which mostly put more weight on economic efficiency while leaving some

social problems. Therefore, there should plan to relieve the grievance of those who

might be negatively affected by the proposed law. This may be done in four ways

namely (1) offering compensation, (2) providing assistance, (3) allowing some time to

adjust, and (4) giving exemption from enforcement.

xv

The experience of adopting RIA in developing countries and newly-

industrialized countries indicates four successful factors in legal reform. First of all, If

RIA is to be used as the main mechanism of reforming the legal system, there must

be a clear strategic action for practical implementation. It should not be just a

mimicking of other countries, or pushed by a body that does not have the authority

to steer national policy.

Secondly, RIA involves highly complex procedure and thus is difficult to gain

acceptance from many sectors. As a result, RIA should be introduced along with a national reform projects by the government.

Thirdly, cooperation between public and private sectors is important in

driving RIA to correctly respond the need of businesses. Countries which are regarded

as having attractive investment environments such as Singapore, Hong Kong, and

South Korea all have institutions that facilitate the cooperation between the public

and private sectors in improving the quality of laws and regulations.

Lastly, implementing RIA requires high level of technique and specialization.

Developing countries must therefore prepare information and personnel. The process

should not be a mere routine of “ticking off the checklists” with no concrete

usefulness for governance. What is needed is a detailed work plan of how to employ

RIA effectively.

After the introduction of the so called People’s Constitution in 1997, the

process of screening laws and regulations was changed. A committee was formed in

2001 to study if there are laws contradicting the new constitution. A number of laws and regulations were then nullified. The committee also imposed the OECD

Reference Checklist for Regulatory Decision Making. A committee for legal

development was created within the Office of the Council of State.

Despite some progress during the past two decades, Thailand has yet to

review laws and regulations in a wide scope – unlike South Korea, Vietnam, and

Mexico which scraped thousands of ineffective laws. In addition, despite following an

international standard, the quality of RIA report in Thailand does not actually meet

the standard because of various reasons as followed.

xvi

Firstly and most importantly, RIA is only imposed when the proposed law had

already been drafted. As such, the responsible governmental bodies feel the urgency

to introduce the law as soon as possible and see RIA as a mere obstacle which

delays the law issuance. The objective of making the report is thus only to gain

approval from the cabinet, not to improve the quality of the law.

Secondly, RIA is only required in case of major laws such as acts and

ordinances issued by the legislative council, while those that affects business sector

tends to be regulations imposed by regulatory bodies such as those relating to telecommunication, energy, and transport.

Thirdly, Thailand still lacks a “Handbook for Legal Assessment” which

stipulates detailed procedure of writing the report. Some countries have used a

template to assess the impacts in order to create national standard. Nevertheless,

the research team is of an opinion that a handbook would not be useful if the two

problems stated above were not addressed.

Fourthly, RIA in Thailand has no participation from stakeholders. Public

hearing is not mandatory and thus there is no official forum for stakeholders to

exchange views on the proposed laws and regulations.

Lastly, Thailand still lacks an institution that evaluates the quality of RIA

report.

Recommendations can be divided into three parts namely (1)

Recommendations for improvement of RIA process, (2) recommendations for

improvement of framework and content of RIA, and (3) Recommendations for strategy to implement RIA.

(1) Recommendations for improvement of RIA process

Most important factors are correct timing, stakeholder participation, and

public-private cooperation. More details are as followed.

• The process of impact assessment

There should be in total three public hearings to assess the impacts of

the proposed laws. The first time must be done before the drafting in order to

xvii

evaluate the necessity of such law and its alternatives. Afterward, two public

hearings should be held to compare the costs and benefits of the law.

• Stakeholder participation

OECD employs eight major principles in arranging a public hearing:

(1) Public hearing must be mandatory and must not depend on

any governmental body.

(2) It must be held before the law is drafted. (3) It should be held according to the guideline made by a

central agency.

(4) Every person is allowed to participate.

(5) Records of public hearings must be made available to the

public.

(6) The responsible agencies must respond to the comments and

questions in writing.

(7) Comments, suggestions, and information received at public

hearings must be included in the RIA report.

(8) There must be an agency that monitors the public hearing.

The research team is of an opinion that public hearing process should be

made according to international standard in order to increase transparency in law

issuance.

• Cooperation with private sector

In order to have a report with comprehensive assessment, a committee or agency that is responsible for monitoring the RIA should have an equal share of

representatives from public and private sectors.

(2) Recommendations for the content of the RIA report

This can be divided into two parts. The first part concerns the scope of RIA,

i.e. which laws should be assessed. The second part deals with the format of the

report.

xviii

• The scope of RIA

Since Thailand still lacks experience in implementing RIA, it should limit

the scope of enforcement to only acts and ordinances, both newly drafted and

amended, as well as regulations in regulated sectors such as energy, telecom, and

broadcasting.

• The format of RIA

As RIA is still new to Thailand, the assessment should be carried out in a

simple format. For example, the assessment could limit its focus on two areas like

cost to business and risk of corruption. The template should also be clear about which information is needed (e.g. wage, rent, and discount rate). In the beginning, the

method of assessment might be qualitative by giving importance to findings from

public hearings to avoid bias.

(3) Recommendations for the strategy to implement RIA

Literature review indicates some key factors leading to the success of RIA in

many countries which include

(1) The improvement of development of RIA was a part of national

reforms in most countries. Therefore, Thailand may consider

promoting RIA as a tool to counter corruption as the problem has

received broad attention and called for a serious political reform.

(2) The assessment system has a clear objective. In the beginning,

Thailand could set a goal such as to increase its rank in the Ease of

Doing Business report made by the World Bank.

(3) There is a central agency that specifically promotes, monitors, and regulates the RIA. The research team believes that there should be

an agency in Thailand that has specialization in legal impact

assessment. This agency should provide a guideline of making RIA,

stipulate the public hearing process, offer trainings to state officers,

as well as evaluate the report.

It should be noted that such agency must be independent from both

executive branch and government bodies that wish to push laws and regulations.

Alternatively, the central agency may outsource the task to external institutions.

สารบญ

หนา

บทสรปสาหรบผบรหาร ...................................................................................................................................... i Executive Summary .................................................................................................................................. xiii บทท 1 บทนา............................................................................................................................................... 1-1

1.1 หลกการและเหตผล ............................................................................................................................. 1-1

1.2 ขอบเขตการศกษาวจย ......................................................................................................................... 1-2

1.3 วธการวจย ........................................................................................................................................... 1-2

1.4 การระดมความคดเหนและการจดสมมนา ......................................................................................... 1-10

1.5 แผนการดาเนนงาน ............................................................................................................................ 1-10

1.6 โครงสรางรายงาน .............................................................................................................................. 1-11

บทท 2 การวเคราะหผลกระทบของการออกกฎหมายของประเทศ ในกลม OECD ........................................ 2-1

2.1 ความเขาใจเบองตนเกยวกบการทา RIA ............................................................................................... 2-1

2.2 หลกการและเหตผล ............................................................................................................................. 2-4

2.3 การนา RIA มาปฏบตใชในประเทศ OECD ........................................................................................... 2-7

2.4 ขอมล ................................................................................................................................................. 2-13

2.5 หนวยงานทจดทา RIA ........................................................................................................................ 2-16

2.6 ขนตอนการดาเนนการเพอวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย .................................................. 2-17

2.7 การพจารณาผลกระทบในเชงสงคมและการเยยวยาผทเสยประโยชนจากกฎหมาย .......................... 2-27

2.8 ตวอยางรายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมายในตางประเทศ ................................................. 2-31

บทท 3 การศกษาประสบการณในการบงคบใช RIA ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม .. 3-1

3.1 บทนา ................................................................................................................................................... 3-1

3.2 ประสบการณในการนา RIA มาใชในกลมประเทศเอเปก ...................................................................... 3-4

3.3 ประสบการณในการนา RIA มาใชในกลมประเทศแอฟรกา ................................................................ 3-16

3.4 บทสรป .............................................................................................................................................. 3-19

3.5 ขอเสนอแนะเบองตน ......................................................................................................................... 3-22

บทท 4 แนวทางการปฏบตในการประเมนผล RIA ในประเทศไทย ................................................................. 4-1

4.1 ประวตและความเปนมา ....................................................................................................................... 4-1

4.2 รปแบบและหลกเกณฑการประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทยปจจบน .............. 4-4

4.3 บทสรป .............................................................................................................................................. 4-28

4.4 ขอเสนอแนะ ...................................................................................................................................... 4-33

xx

สารบญ (ตอ)

หนา

บทท 5 กรณศกษา ......................................................................................................................................... 5-1

5.1 ความเปนมา ......................................................................................................................................... 5-1

5.2 การวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย ....................................................................................... 5-3

5.3 บทสรป .............................................................................................................................................. 5-13

5.4 กรณศกษาเปรยบเทยบการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมายในตางประเทศ ......................... 5-13

5.5 กรณศกษาการออกกฎกตกาดานความปลอดภย..................................................................................... 5-15

บทท 6 ตวอยางคมอการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย .................................................................. 6-1

6.1 กระบวนการออกกฎหมายและการจดทา RIA ทเหมาะสม ................................................................... 6-1

6.2 รายการ (CHECKLIST) ทตองตรวจสอบประกอบการจดทา RIA .............................................................. 6-2

6.3 ขนตอนการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย ........................................................................... 6-6

บรรณานกรม ................................................................................................................................................. บ-1

ภาคผนวก .................................................................................................................................................... ผ-1

สารบญตาราง ตารางท 2.1 ความแตกตางระหวาง RIA เบองตน และ RIA แบบสมบรณ...................................................... 2-9

ตารางท 2.2 รายการตรวจสอบผลประโยชนและตนทนทอาจเปนผลกระทบจากการออกกฎหมาย ............. 2-21

ตารางท 2.3 ผลการประเมนความคมคาของการออกกฎหมายหรอทางเลอกอนๆ ........................................ 2-23

ตารางท 2.4 ตวอยางการวเคราะห MULTI-CRITERIA ANALYSIS ........................................................................ 2-26

ตารางท 2.5 ตวอยางตารางเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอก ................................... 2-27

ตารางท 2.6 จานวนนกเรยนในระบบโฮมสคลในมลรฐอนของออสเตรเลย ................................................... 2-34

ตารางท 2.7 ผลประโยชนและตนทนสาหรบกลมผทไดรบผลกระทบ ........................................................... 2-37

ตารางท 2.8 การวเคราะหตนทนและผลประโยชนของรางกฎหมายโดยใช BALANCED SCORECARD ................ 2-41

ตารางท 2.9 การวเคราะหตนทนและผลประโยชนของทางเลอกอน ............................................................. 2-42

ตารางท 3.1 การสงเสรม “การกากบดแลทด” ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม ........... 3-9

ตารางท 3.2 การจดอนดบความสะดวกในการประกอบธรกจจากรายงาน DOING BUSINESS

ป พ.ศ. 2556 ............................................................................................................................ 3-12

ตารางท 3.3 รปแบบ RIA ทนามาใชในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม ........................... 3-14

ตารางท 4.1 การประเมนคณภาพการจดทา RIA ของประเทศไทย ............................................................... 4-18

ตารางท 5.1 ผลประโยชนและตนทนสาหรบกลมผทไดรบผลกระทบ ............................................................ 5--6

ตารางท 5.2 คาเสยโอกาสจากการทไมไดเรมโครงการ 3G เปนเวลา 3 ป ..................................................... 5-10

ตารางท 5.3 เปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนของทางเลอกอน .............................................................. 5-12

ตารางท 5.4 การประเมนตนทนและผลประโยชนของการเปลยนระบบการบรหารคลนความถ

ในเชงปรมาณและในเชงคณภาพ .............................................................................................. 5-14

ตารางท 5.5 ผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอก ............................................................................. 5-17

สารบญรป รปท 2.1 กระบวนการในการจดทา RIA ................................................................................................................ 2-18

รปท 3.1 ขนตอนในการปฏรปกฎระเบยบของภาครฐ ............................................................................................ 3-2

รปท 6.1 กระบวนการในการออกกฎหมายทเหมาะสม .......................................................................................... 6-2

บทท 1 บทนา

1.1 หลกการและเหตผล

กฎหมายเปนขอกาหนดหรอขอบงคบของสงคมทตราขนเพอบงคบใหสมาชกในสงคมตอง

ปฏบตตาม ผทฝาฝนกฎหมายยอมตองถกลงโทษ กฎหมายจงเปนสงทจากดสทธและเสรภาพของ

บคคลในเรองตางๆ การมกฎหมายมากขนเทาใด จงเปนสงทจากดสทธและเสรภาพของบคคลมากขน

เทานน ดงนน เพอเปนการคมครองสทธและเสรภาพของบคคลมใหถกกระทบเกนสมควร ประเทศใน

กลมองคการเพอความรวมมอทางเศรษฐกจและการพฒนา (Organization for Economic

Cooperation and Development หรอ OECD) จงไดพฒนาหลกเกณฑการวเคราะหผลกระทบ

ของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ซงเปนกลไกหลกในการพจารณาขอเสนอใหม

กฎหมายและทบทวนกฎหมายทใชบงคบอยวาเปนกฎหมายทมประสทธภาพและไมกระทบตอสทธ

และเสรภาพของประชาชนหรอไม หลกเกณฑดงกลาวไดรบการพฒนาและนามาใชในการพจารณา

ตรวจสอบและทบทวนกฎหมายทไมเหมาะสม ซงสงผลใหกฎหมายของกลมประเทศ OECD พฒนา

เปนกฎหมายทด (Better Regulation) ทสามารถตอบสนองนโยบายของฝายบรหารไดอยางม

ประสทธภาพและเปนแนวทางในการพฒนากฎหมายใหมคณภาพดยงขน

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเลงเหนประโยชนในการนาหลกเกณฑการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมายดงกลาวมาใชในการพฒนาคณภาพของกฎหมายจงไดนาแนวคด

ดงกลาวมาปรบใชเปนหลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย (Checklist) อนเปน

หลกเกณฑทมวตถประสงคเพอใหหนวยงานของรฐทจะเสนอกฎหมายจะตองทบทวนความคมคาของ

รางกฎหมายฉบบนนกบภาระทจะเกดขนกบผใชบงคบและผถกใชบงคบกฎหมาย ซงคณะรฐมนตรได

มมตเมอวนท 4 กมภาพนธ พ.ศ. 2546 เหนชอบใหทกหนวยงานจะตองจดทาหลกเกณฑการ

ตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายเพอประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตรในการเสนอ

รางกฎหมาย และตอมาไดมการออกระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร

พ.ศ. 2548 กาหนดใหหนวยงานจะตองจดทาคาชแจงตามหลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนใน

การตรากฎหมายประกอบการเสนอรางพระราชบญญตและใหสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

ตรวจสอบความถกตองตามหลกเกณฑในการตรวจพจารณารางของพระราชบญญตดวย อยางไรกด

ในทางปฏบตทผานมา หนวยงานทเกยวของขาดความเขาใจและมไดใหความสาคญกบการจดทา

หลกเกณฑอยางเพยงพอ นอกจากน นบแตมการใชหลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการใช

กฎหมายในป พ.ศ. 2546 ยงไมเคยมการทบทวนหรอประเมนผลความสาเรจหรอความลมเหลวของ

การใชหลกเกณฑดงกลาวแตอยางใด ดงนน เพอเปนการพฒนาแนวทางการวเคราะหผลกระทบใน

โครงการวจย เรอง “การวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย” (Regulatory Impact Analysis)

1-2 บทท 1 บทนา

การออกกฎหมายใหมประสทธภาพ จงควรจะไดศกษาวจยถงสภาพปญหาในปจจบน และแนวทางใน

การวเคราะหผลกระทบของกฎหมายเพอจะไดนามาเปนแนวทางในการพฒนาหลกเกณฑเกยวกบการ

วเคราะหผลกระทบของกฎหมายการบงคบใชในประเทศไทยตอไป

1.2 ขอบเขตการศกษาวจย

1.2.1 ศกษาวตถประสงค แนวคดและความเปนมาของหลกเกณฑในการวเคราะหผลกระทบ

ของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ของประเทศในกลม OECD รวมทงศกษาแนว

ปฏบตในการนา RIA มาใชในการพฒนากฎหมายทเกยวของกบการกากบควบคม (Regulation)

กจกรรมทางเศรษฐกจ ของประเทศในกลม OECD โดยเนนระเบยบวธการประเมนผลกระทบ

(Methodology) ซงสามารถคานวณเปนตวเงน และวธประเมนผลกระทบอนทไมสามารถคานวณเปน

ตวเงน การประยกตระเบยบวธการประเมนผลกระทบของการตรากฎหมายใหม เพอใชควบคม

กจกรรมทางเศรษฐกจ และการประยกตระเบยบวธการประเมนผลกระทบของกฎหมายการกากบ

ควบคมทมอยแลว

1.2.2 ศกษาความเปนมาและแนวปฏบตในการใชหลกเกณฑ RIA ในกลมประเทศกาลง

พฒนา

1.2.3 เสนอแนะแนวทางการใช RIA ทเหมาะสมและเปนไปไดทจะนามาใชในประเทศไทย

1.2.4 นาเสนอแนวทางการแกไขปญหาและขอเสนอแนะในการทบทวนหลกเกณฑวาดวย

การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายเพอใชเปนแนวทางในการพฒนากฎหมายของ

ประเทศไทยใหมคณภาพยงขน

1.2.5 ศกษาวธวดผลกระทบทางเศรษฐกจและสงคม โดยศกษาตวอยางจากกฎหมายไทยทใช

บงคบในปจจบนอยางนอยหนงฉบบ

1.2.6 นาเสนอบทความวชาการทอาศยผลการศกษาวจยครงนเพอใชในการประชมระหวาง

ประเทศ ซงจะกาหนดใหมขนภายในเวลาไมเกน 12 เดอน นบจากวนลงนามในสญญา

1.3. วธการวจย

1.3.1 ศกษาวตถประสงค แนวคดและความเปนมาของหลกเกณฑในการวเคราะหผลกระทบ

ของกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis (RIA)) ของประเทศในกลม OECD รวมทงศกษาแนว

ปฏบตในการนา RIA มาใชในการพฒนากฎหมายทเกยวของกบการกากบควบคม (Regulation)

กจกรรมทางเศรษฐกจ ของประเทศในกลม OECD โดยเนนระเบยบวธการประเมนผลกระทบ

(Methodology) ซงสามารถคานวณเปนตวเงน และวธประเมนผลกระทบอนทไมสามารถคานวณเปน


สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย 1-3

ตวเงน การประยกตระเบยบวธการประเมนผลกระทบของการตรากฎหมายใหม เพอใชควบคม

กจกรรมทางเศรษฐกจ และการประยกตระเบยบวธการประเมนผลกระทบของกฎหมายการกากบ

ควบคมทมอยแลว

การศกษาในสวนนจะศกษาการทา RIA ตงแตในระดบของ “หลกการและเหตผล” ในการใช

RIA เปนเครองมอในการสงเสรมประสทธภาพและประสทธผลในการออกกฎหมาย ซงจะปรากฏใน

เอกสารหลายฉบบท OECD จดทาขนมา โดยเฉพาะ Introductory Handbook for Undertaking

Regulatory Impact Analysis ซงไดกาหนดวธการและกรอบในการประเมน RIA แบบกวาง

ตลอดจนในระดบปฏบตทมการถอดกรอบในการประเมน RIA หลกการทเปนนามธรรมมาเปน

รปธรรม เชน ในกรณของสหราชอาณาจกรทมการจดทา “คมอในการจดทา RIA” ทเรยกวา Better

Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment” หรอในกรณของแคนาดาทม Canadian Cost-Benefit Analysis Guide: Regulatory Proposals ซงจะมรายละเอยดเกยวกบ

วธการในการคานวณผลประโยชน และ ตนทนในการบงคบใชกฎหมายในระดบปฏบตอนจะเปน

ประโยชนแกหนวยงานทตองจดทารายงาน RIA

ตวอยางกรอบในการประเมนความคมคาและผลประโยชนของ OECD

• ตนทน (cost)

ธรกจ

o การปฏบตตามกฎหมาย

o ตนทนสนคาทเพมขนจากกฎหมาย

o รายไดทสญเสยจากการจากดการเขาถงตลาด

ผบรโภค o ราคาสนคาทสงขน

o ความลาชาในการเขาสตลาดของผลตภณฑใหม

รฐบาล

o การบงคบใชกฎหมาย o การตรวจสอบการปฏบตตามกฎหมาย (เชน การตรวจสอบคณภาพของ

อากาศ)

• ผลประโยชน (benefit)

ธรกจ

o ประสทธภาพในการผลต

o อตราการเกดอบตเหต

ผบรโภค



o ราคาสนคาทตาลง หรอ คณภาพของสนคาทสงขน

o ขอมลทใชในการตดสนใจเลอกสนคาทมากขน

รฐบาล

o การลดคาใชจายในการรกษาพยาบาลสบเนองจากอบตเหต

นอกจากการคานวณตนทนและผลประโยชนในเชงเศรษฐกจทสามารถแปลงเปนตวเลข

ไดแลว คณะผวจยจะศกษาการคานวณตนทนและผลประโยชนของผลกระทบในเชงสงคมดวย เชน

การคานวณผลกระทบดานสขภาพ (Cost of illness ) ของมาตรการของภาครฐ เชน การกอตง

โรงไฟฟาพลงงานถานหน เปนตน ซงสามารถคานวณไดจากการเปลยนแปลงของความถของ

อบตการณของโรคทางเดนหายใจ และตนทนในการรกษาพยาบาล การฟนฟรางกาย และการให

ความชวยเหลอ หากแตไมรวมถงตนทนทางออม เชน การสญเสยรายไดและเวลา เปนตน

อนง การคานวณผลกระทบท นา เสนอมานนจะม ง เ นนประเดน “ประสทธภาพ”

เชงเศรษฐศาสตรเปนหลก โดยการแปลงผลกระทบเปนมลคาของผลประโยชนทเปนหนวยของ

เงนตรา ซงอาจขดกบหลกของ “ความเทาเทยมกน (equity)” ตวอยางเชน การกอสรางโรงไฟฟา

ถานหนในพนทหนงอาจมผลกระทบในเชงบวกตอภาคอตสาหกรรมในพนททตองการกระแสไฟฟา

หากแตจะสงผลกระทบในเชงลบตอชมชนทอยรอบขาง ทฤษฎทางเศรษฐศาสตรแสดงวา หาก

ผลกระทบสทธในรปแบบของตวเงนเปนบวกแลว ผกาหนดนโยบายจะตองนาผลประโยชนทกลมผท

ไดรบประโยชนไดรบไปชดเชยความเสยหายแกกลมทเสยประโยชน แตในทางปฏบตคาของเงนตรา

สาหรบกลมคนทมฐานะทางเศรษฐกจทตางกนนนไมเทากน ความเดอดรอนทเกดขนกบกลมผยากจนนาจะรนแรงมากกวาประโยชนทกลมคนรวยไดเนองจากผทมฐานะยากจนมโอกาสปรบตวไดนอยกวา

เพราะขอจากดของเงน ดงนน ในการคานวณผลกระทบของกฎหมายจะตองพจารณาถงประเดนของ

ความเทาเทยมดวย โดยการใชระดบรายไดเปนตวแปรถวงนาหนกตวเลขตนทนและผลประโยชนท

กลมผทไดรบผลกระทบแตละกลมไดรบ เปนตน การศกษานจะนาเสนอวธการในการนาประเดน

ความเทาเทยมกนเขามาประกอบในการคานวณผลกระทบของกฎหมายในรายงาน RIA ดวย

แมการคานวณผลกระทบในเชงคณภาพใหเปนตวเลขมหลกการและวธการทมการนามาใช

อยางแพรหลาย แตขอทควรตระหนกคอ “ประเดนสาคญของการทา RIA มไดอยทความแมนยา

หรอความครบถวนของการประเมนผลกระทบในเชงปรมาณ หากอยทกระบวนการในการวเคราะห

ตงคาถาม และเขาใจเหตผล และขอสมมตฐานทใชในการคานวณผลกระทบดงกลาว”



1.3.2 ศกษาความเปนมาและแนวปฏบตในการใชหลกเกณฑ RIA ในกลมประเทศกาลง

พฒนา

รายงาน Good Regulatory Practices in APEC Member Economies – Baseline

Study ทจดทาขนโดย Scott Jacobs ใหแก APEC Committee on Trade and Investment

Committee on Standard and Conformance เมอป พ.ศ. 2554 ไดประเมนคณภาพของ

กระบวนการออกกฎ ระเบยบของประเทศสมาชกทง 21 ประเทศรวมถงประเทศไทย1 เทยบกบ GRP

(Good Regulatory Practices ของ APEC/OECD) ขอบเขตในการประเมนรวมถง กระบวนการทาง

นตบญญต (rule making activity) RIA และการรบฟงความเหนของสาธารณะ (Public

consultation mechanisms)

การประเมน RIA ใหความสาคญแกประเดน 4 ประเดน ไดแก

ความจาเปนในการตรากฎหมาย

การประเมนทางเลอก (ตนทนในการบงคบใช ความสอดคลองกบกลไกตลาด ฯลฯ)

การประเมนผลกระทบในเชงคณภาพ และ ปรมาณ

ความสอดคลองกบแรงจงใจ

การศกษาเกยวกบประสบการณในการนา RIA ไปใชในประเทศกาลงพฒนาในรายงาน

ดงกลาวและในรายงานอนๆ อกหลายฉบบลวนชใหเหนวาแมประเทศกาลงพฒนาหลายประเทศ

มขอบงคบใหตองมการจดทา RIA ในการเสนอกฎหมาย แตคณภาพของ RIA มปญหาคอนขางมาก

เนองจากประเทศกาลงพฒนา

• ขาดขอมล

• ขาดบคลากรทมความเชยวชาญในการจดทา RIA

• ขาดความตระหนกถงความสาคญในการทา RIA และ

• ขาดกระบวนการในการกาหนดนโยบายหรอตรากฎหมายทใหความสาคญแกขอมล

เชงประจกษ (evidence based) และขาดการมสวนรวมของผทเกยวของ2

1 เอกสารดงกลาวสามารถดาวนโหลดไดท aimp.apec.org/documents/2011/SOM/CSOM/11_csom_032.pdf 2 Darren Welch and Richard waddington, 2005, Introducing Regulatory Impact Assessment (RIA) in Developing

Countries: The Case of Uganda สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.businessenvironment.org/dyn/be/docs/80/Session3.4WaddingtonDoc.pdf 26 December 2013.



อยางไรกด แมคณภาพของ RIA ทประเทศกาลงพฒนาจดทาขนมาจะไมสมบรณเทาใดนก

แตการม RIA กยงคงมประโยชนในการทาใหกระบวนการในการเสนอรางกฎหมายมประสทธภาพมาก

ขนเนองจากมการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย และ มการนาเสนอขอมลและเหตผลท

ใชในการสนบสนน

การออกแบบ RIA มาปรบใชกบประเทศกาลงพฒนาจงตองคานงถงขอจากดเหลาน มฉะนน

แลวการม RIA ทไมสอดคลองกบขดความสามารถขององคกรและขอมลทมอยจะทาใหหนวยงาน

ราชการพยายามหลกเลยงแทนทจะสงเสรมการใช RIA

การศกษาในสวนนจะใหความสาคญแกประสบการณในประเทศกาลงพฒนาในการ (1)

ออกแบบ RIA ทคานงถงขอจากดตางๆ ทไดกลาวมา และ (2) ประสทธภาพและประสทธผลในการนา

RIA ทออกแบบไปบงคบใชในทางปฏบตเพอทจะเปนแนวทางในการออกแบบ RIA ในประเทศไทย

1.3.3 เสนอแนะแนวทางการใช RIA ทเหมาะสมและเปนไปไดทจะนามาใชในประเทศไทย

RIA เปนเครองมอในการกลนกรองคณภาพของกฎหมายทมประสทธภาพหากแตการ

ดาเนนการนนอาศยขอมลจานวนมากทใชในการคานวณตนทนและประโยชนจากการออกกฎหมาย

กอปรกบความรและความเชยวชาญของผประเมนและผทอานและวเคราะหผลการประเมนทาให

ความพยายามทจะนา RIA มาใชในประเทศไทยทผานมายงไมประสบความสาเรจ

การออกแบบระบบการทา RIA สาหรบกระบวนการในการตรากฎหมาย ใหแกประเทศใด

ประเทศหนงเปนกระบวนการทใชเวลาและขอมลมาก ผออกแบบตองเขาใจอยางลกซงเกยวกบ

กระบวนการทางนตบญญต ขดความสามารถและวฒนธรรมของหนวยงานและองคกรทเกยวของ

และ ความเชอมโยงระหวางกฎหมายกบผลลพธในเชงเศรษฐกจและสงคม การศกษาครงนเปนเพยง

การกาหนดแนวทาง (Roadmap) ในการพฒนา RIA ทเหมาะสมกบประเทศไทย การผลกดนใหม

การจดทา RIA ทไดมาตรฐานและทสามารถใชเปนเอกสารอางองในการพจารณาความจาเปน

ในการตรากฎหมาย จะตองคานงถงขอจากดทสาคญทงสองประการ คอ ขอมล และความเชยวชาญ

คณะผวจยจงใหความสาคญแกประเดนดงตอไปน

(1) การกาหนดประเภทหรอลกษณะของกฎหมายทตองทา RIA เพอมใหหนวยงานทเกยวของกบการเสนอและกลนกรองกฎหมายตองเสยเวลากบการจดทาและอานรายงาน RIA

จานวนมากจนกระทงเปนอปสรรคตอกระบวนการในการตรากฎหมายในภาพรวม ทงน กลไกทจะ

กาหนดวากฎหมายใดตองหรอไมตองทา RIA จะตองมความชดเจน โปรงใส ปราศจากการแทรกแซง

ของการเมอง หรอ กลมผลประโยชนใดๆ



(2) การออกแบบแนวทางและวธการในการประเมน ผลได ผลเสย จากการบงคบใชกฎหมาย

ในเชงปรมาณทปฏบตไดงาย เชน อาจมแบบฟอรมทมวธการคานวณตนทน หรอผลประโยชนในเชง

ปรมาณทเปนมาตรฐานใหผทเสนอกฎหมายตองกรอก ในลกษณะทคลายคลงกบทปรากฏใน “คมอ

การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ทฝายพฒนากฎหมาย สานกงานคณะกรรมการ

กฤษฎกาจดทาขนมาเปนตวอยาง หากแตจะมรายละเอยดเพมเตม เชน ประเภทของตนทนทผเสนอ

กฎหมายตองคานวณเปนเชงปรมาณ เชน ตนทนในการบรหารกฎหมายทหนวยงานทบงคบใช

กฎหมายตองแบกรบ (administrative cost) และ ตนทนทภาคธรกจตองแบกรบเพอปฏบตตาม

กฎหมาย (compliance cost) และ ผลประโยชนทคาดวาจะไดรบจาแนกตามกลมผทมสวนไดเสย

เชน กลมธรกจ กลมผบรโภค หรอ SME เปนตน

(3) การออกแบบกระบวนการและขนตอนในการรวบรวมขอมลปฐมภมในเชงคณภาพ เชน ว ธการในการสารวจผลกระทบตอกลมผทมสวนได เสยทมประสทธภาพ เ พอทจะไดมาซ ง

การประเมนผลกระทบในเชงคณภาพทครบถวนสมบรณ

(4) การออกแบบแนวทางและกระบวนการในการใหกลมผทมสวนไดเสยทมขอมล

เขามารวมในการตรวจทานผลการประเมน RIA เชน กลมธรกจ อาท สภาอตสาหกรรม และ

สภาหอการคา และกลมตวแทน SME ตลอดจนตวแทนผบรโภค หรอ ตวแทนภาคประชาชน

เพอทจะใหการประเมนผลอยบนพนฐานของขอมล และ ขอสมมตฐานทสอดคลองกบความเปนจรง

จากการไดรบความยอมรบจากผทเกยวของโดยตรง

1.3.4 นาเสนอแนวทางการแกไขปญหาและขอเสนอแนะในการทบทวนหลกเกณฑวาดวย

การตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายเพอใชเปนแนวทางในการพฒนากฎหมายของ

ประเทศไทยใหมคณภาพยงขน

การศกษาในสวนนจะเรมจากการทบทวนประวตในการนา RIA มาใชในประเทศไทยในอดต

ตงแตการออก ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2531 จวบจน

การออกระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 ทออกตาม

มาตรา 12 แหงพระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 ซงกาหนดหลกเกณฑในการตรวจสอบความจาเปนในการรางกฎหมาย 10 ประการ ซงเปนการ

ตรวจสอบเชงคาถามทหนวยงานทเกยวของกบการเสนอและยกรางกฎหมายจะตองตอบคาถามตางๆ

ตามทกาหนดไว การศกษาในสวนนจะองกบขอมลทตยภมเปนหลก นอกจากน คณะผวจยจะ

เสนอแนะแนวทางในการปรบปรงหลกเกณฑในการตรวจสอบรางกฎหมายเพอทจะใหเกดการปฏบต

จรง โดยองกบ



1) ประสบการณของประเทศไทยตามหวขอ 1.3.4

2) รปแบบของ RIA ทเหมาะสมตามหวขอ 1.3.3 และ

3) ประสบการณของประเทศกาลงพฒนาในหวขอ 1.3.2

จากนนจะเปนการประเมนผลการดาเนนการตามระเบยบ ฯ ในทางปฏบต ไดแก

(1) การประเมนคณภาพของรายงาน RIA ทหนวยงานทเสนอกฎหมายจดทาขนมา

วาสอดคลองกบหลกเกณฑในการตรวจสอบความจาเปนในการรางกฎหมาย 10 ประการ และม

ความครบถวนสมบรณเพยงใด โดยอางองถงผลการประเมนในรายงาน Good Regulatory

Practices in APEC Member Countries- Baseline Study ทไดอางถงมากอนหนานแลว รายงาน

ดงกลาวไดประเมน ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 คมอ

ในการทา RIA ทสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาไดจดทาขน คณภาพของการประเมนผลกระทบของกฎหมาย รวมถงกระบวนการในการรบฟงความคดเหนจากสาธารณะดวย

(2) การประเมนขดความสามารถของหนวยงานของรฐในการจดทา RIA และในการนา RIA

ไปใช การศกษาในสวนนจะใชประโยชนจากองคความรจากทปรกษาตางประเทศทมประสบการณใน

การประเมนระบบ RIA มาเปนเวลานาน 28 ปใน 75 ประเทศทวโลก นอกจากนแลวคณะผวจยจะให

ความสาคญแกกระบวนการในการตรวจสอบคณภาพของรายงาน RIA ทจดทาขน โดยเฉพาะในกรณ

ทหนวยงานทเปนผเสนอกฎหมายเปนผจดทาเอง ซงอาจมแรงจงใจทจะจดทารายงาน RIA ทแสดงผล

กระทบในเชงบวกมากกวาความเปนจรง

(3) การประเมนผลกระทบของการม RIA ตอคณภาพของกฎหมาย ซงจะอาศยความเหน

ของผทอยในกระบวนการนตบญญตจากการสมภาษณเชงลก

ผลการศกษาจะแสดงถงขอจากดหรอจดออนของกระบวนการจดทา RIA ทใชอยในปจจบน

ซงจะเปนขอมลทนาไปสการจดทาขอเสนอแนะในการปรบปรงแกไขหลกเกณฑวาดวยการตรวจสอบ

ความจาเปนในการตรากฎหมายและบทตรวจสอบ 10 ประการใหมประสทธภาพมากขน

อนง ขอเสนอแนะดงกลาวจะครอบคลมถงขอเสนอแนะในเชงเนอหาสาระทางกฎหมาย และ

ขอเสนอแนะในเชงสถาบนและกระบวนการขนตอนเพอทจะใหการจดทา RIA มประสทธภาพและประสทธผลในทางปฏบตดวย ผลงานวจยจะเปน Roadmap ในการพฒนากระบวนการออกกฎหมาย

และประเมนคณภาพของกฎหมายในประเทศไทย ซงจะเปนประโยชนในการกาหนดกจกรรมและ

มาตรการในการปรบปรงกระบวนการ RIA ใหมประสทธภาพมากขนในระยะตอไป



1.3.5 ศกษาวธวดผลกระทบทางเศรษฐกจและสงคม โดยศกษาตวอยางจากกฎหมายไทยทใช

บงคบในปจจบนอยางนอยหนงฉบบ

การศกษาในสวนน คณะผวจยจะคดเลอกกฎหมายทมการบงคบใชอยในปจจบนหนงฉบบ ซง

ไดมการจดทาคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายไวในขนตอนการยกรางกฎหมายเพอใช

ประกอบการพจารณาของฝายบรหารในขณะนน โดยจะศกษาวเคราะหผลกระทบทางเศรษฐกจและ

สงคมทเกดขนจรงนบจากกฎหมายนนมผลบงคบใชและเปรยบเทยบกบรายละเอยดการประเมนผล

กระทบในคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายของหนวยงานรฐทจดทาเพอใชประกอบการ

พจารณายกรางกฎหมายวาแตกตางกนอยางไร เพราะเหตใด กรณศกษาดงกลาวจะเปนประโยชนใน

การประเมนความครบถวนและสมบรณของแนวทางและวธการในการจดทาคาชแจงความจาเปนใน

การตรากฎหมายทปฏบตใชอยในปจจบน

นอกจากนแลว คณะผวจยจะเปรยบเทยบ RIA สาหรบกฎหมายทคลายคลงกนใน

ตางประเทศกบ RIA ทจดทาขนในประเทศไทย เพอทจะเหนความแตกตางของวธการและเนอหา

สาระ อนง ประเทศทพฒนาแลวหลายประเทศ เชน องกฤษ ออสเตรเลย และนวซแลนด เปนตน

ลวนเปดเผยรายการการประเมน RIA ทคณะผวจยสามารถนามาศกษาวเคราะหในรายละเอยดได

การเกบรวบรวมขอมลสาหรบการจดทา RIA เปนปจจยสาคญตอคณภาพของ RIA แต

การเกบรวบรวมขอมลมขอจากดดานเวลาและคาใชจาย จงตองมการวางแผนกระบวนการ

ในการเกบขอมลอยางระมดระวง เอกสาร OECD เรอง Introductory Handbook for

Undertaking Regulatory Impact Analysis อธบายถงกลยทธในการเกบรวบรวมขอมลสาหรบการ

ประเมน RIA ไว อาท การจดทาแบบสอบถาม การรวมกลมของภาคธรกจในการใหคาปรกษาเชง

ธรกจ (Business Test Panels) การทบทวนประสบการณจากตางประเทศ การเกบรวบรวมขอมล

จากหนวยงานอนในภาครฐ การรวบรวมขอมลทตยภม การรวบรวมขอมลจากผมสวนไดเสยในหลาย

รปแบบ เปนตน ซงคณะผวจยจะศกษาการเกบรวบรวมขอมลดงกลาวในภาพรวม รวมทงศกษาขอมล

ในเชงลกสาหรบตวอยางกฎหมายไทยทคดเลอกเปนกรณศกษาในสวนน

1.3.6 นาเสนอบทความวชาการทอาศยผลการศกษาวจยครงนเพอใชในการประชมระหวางประเทศ ซงจะกาหนดใหมขนภายในเวลาไมเกน 12 เดอน นบจากวนลงนามในสญญา

คณะผวจยจะจดทาสรปรายงานการวจยทเปนภาษาองกฤษจานวน 6-10 หนา และจะจดทา

power point เพอนาเสนอผลงานวจย



1.4. การระดมความคดเหนและการจดสมมนา

คณะผวจยจะจดการประชมเพอระดมความคดเหนเมอมขอเสนอเกยวกบรปแบบและวธการ

ในการปรบปรง RIA ในเบองตน โดยเชญบคคลและหนวยงานทเกยวของเขารวมประชมจานวนไม

เกน 20 คน เพอทจะใหมการแลกเปลยนขอมลในเชงลกทเปนประโยชนในการปรบปรงขอเสนอ และ

มการจดสมมนาเพอเผยแพรผลการศกษาสาหรบผทเกยวของจานวนไมเกน 40 คนทสถาบนวจยเพอ

การพฒนาประเทศไทย

1.5. แผนการดาเนนงาน

ภารกจ เดอนท

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

1. ศกษาวตถประสงค แนวคด

และความเปนมาของหลกเกณฑ

ในการวเคราะหผลกระทบของ

กฎหมายของประเทศในกลม

OECD รวมทงศกษาแนวปฏบต

ในการน า RIA มาใช ในการ

พฒนากฎหมายทเกยวของกบ

การกากบควบคมกจกรรมทาง

เศรษฐกจ ของประเทศในกลม

OECD

2. ศกษาความเปนมาและแนว

ปฏบตในการใชหลกเกณฑ RIA

ในกลมประเทศกาลงพฒนา

3. เสนอแนะแนวทางการใช

RIA ทเหมาะสมและเปนไปไดท

จะนามาใชในประเทศไทย

4. นาเสนอแนวทางการแกไข

ปญหาและขอเสนอแนะในการ

ทบทวนหลกเกณฑวาดวยการ

ตรวจสอบความจาเปนในการ

ตรากฎหมาย

5. ศกษาวธวดผลกระทบทาง

เศรษฐกจและสงคม โดยศกษา



ภารกจ เดอนท

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

ตวอยางจากกฎหมายไทยทใช

บงคบในปจจบนอยางนอยหนง

ฉบบ

6. สมภาษณผทเกยวของใน

กระบวนการนตบญญตเพอ

ประเมนผลกระทบของการม

RIA ตอคณภาพของกฎหมาย

7. จดประชมเพอระดมความ

คดเหนจากหนวยงานท

เกยวของ

8.นาเสนอบทความวชาการท

อาศยผลการศกษาวจยครงน

เพอใชในการประชมระหวาง

ประเทศ

9. จดสมมนาเพอเผยแพรผล

การศกษา

การสงมอบงาน

1. สงรายงานเบองตน

2. สงรายงานความกาวหนา

ครงท 1

3. สงรายงานความกาวหนา

ครงท 2

4. สงรางรายงานฉบบสมบรณ 5. สงรายงานฉบบสมบรณ

1.6. โครงสรางรายงาน

รายงานฉบบนประกอบดวยเนอหาใน 6 บท ดงน

บทท 1 ระบหลกการและเหตผลในการวจย รวมทงขอบเขตและวธการวจยตามทไดกลาว

มาแลว



บทท 2 ความเขาใจเบองตนเกยวกบการทา RIA แนวคดและความเปนมาของหลกเกณฑใน

การวเคราะหผลกระทบของกฎหมายของประเทศในกลม OECD และการนา RIA มาใชในทางปฏบต

ในประเทศ OECD รวมถงการศกษาวเคราะหตวอยางรายงาน RIA ตามหลกเกณฑทกลาวมาดวย

บทท 3 ความเปนมาและแนวปฏบตในการใชหลกเกณฑ RIA ในกลมประเทศกาลงพฒนา

โดยเนนถงปญหาและอปสรรคในการนา RIA มาใชในทางปฏบต เชน การขาดแนวทางการจดทา RIA

ทด การขาดแรงจงใจในการทารายงาน RIA ของหนวยงานราชการ การขาดบคลากรทมความ

เชยวชาญ ฯลฯ บทเรยนเหลานจะเปนประโยชนในการจดทาขอเสนอแนะในการวางระบบการ

ประเมนผลประโยชนและตนทนของการออกกฎหมายในประเทศไทย

บทท 4 การทบทวนกระบวนการและขนตอนในการจดทา RIA ในประเทศไทย ซงสามารถ

แยกไดเปนสามหวขอยอยไดแก (1) การทบทวนประวตในการนา RIA มาใชในประเทศไทยในอดตตงแตการออกระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร (2) การจดทา RIA

ในทางปฏบตวามคณภาพและประสทธภาพตามเจตนารมณของกฎหมายหรอไม เพราะเหตใด และ

(3) การวเคราะหตวอยางรายงาน RIA วาสอดคลองกบหลกเกณฑของ OECD หรอไม และ เนอหา

สาระมความครบถวนมากนอยเพยงใดเมอเทยบกบรายงาน RIA ทจดทาในประเทศทพฒนาแลว ตาม

ตวอยางในบทท 2 รวมทงการนาเสนอขอเสนอแนะในการพฒนากระบวนการและขนตอนการจดทา

RIA ของประเทศไทย ทงในมตเชงนโยบายและเชงสถาบน เพอทจะใหมการจดทาและมการใช

ประโยชนจากรายงาน RIA ของหนวยงานราชการไดอยางจรงจง

บทท 5 กรณศกษาวธวดผลกระทบทางเศรษฐกจและสงคม โดยศกษาตวอยางจากกฎหมาย

ไทยทใชบงคบในปจจบนอยางนอยหนงฉบบ

บทท 6 ตวอยางคมอการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย

บทท 2 การวเคราะหผลกระทบของการออกกฎหมายของประเทศ

ในกลม OECD

2.1 ความเขาใจเบองตนเกยวกบการทา RIA

การทา RIA มเปาประสงคหลกสองประการ คอ (1) เพอพฒนากระบวนการในการกาหนดกฎ

กตกาในการกากบดแลของภาครฐ และ (2) เพอปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐใหม

คณภาพ เนองจากกระบวนการในการจดทา RIA ใหความสาคญแกการเปดโอกาสใหผทมสวนไดเสยม

สวนรวมในการแสดงความเหนและแลกเปลยนขอมลกบหนวยงานภาครฐทมดารทจะจดทากฎหมาย

ขนมา และ กาหนดใหหนวยงานของรฐตองชแจงเหตผลและความจาเปนในการออกกฎหมาย

ตลอดจนผลกระทบทคาดวาจะเกดขน ซงทาใหกระบวนการพฒนากฎหมายมความโปรงใสและ

รอบคอบมากขน ในขณะเดยวกน กระบวนการดงกลาวสามารถชวยใหกฎหมายทภาครฐกาหนด

ขนมานนมคณภาพทดขนเพราะไดผานการซกถาม ชแจง ถกเถยง ตลอดจนการแลกเปลยนความ

คดเหนและขอมลจากหลายภาคสวนแลว ดงนน รางกฎหมายทผานการทา RIA ทสมบรณแบบจะม

แรงตานนอยเนองจากไดรบการยอมรบจากกลมผทเกยวของแลวในระดบหนง

รปแบบของกระบวนการและเนอหาสาระของรายงาน RIA นนหลากหลายขนอยกบปจจย

และสภาพแวดลอมในแตละประเทศ อนไดแก (1) กระบวนการในการออกกฎหมาย (2) จานวน

กฎหมายทตองการจะใหมการทา RIA และ (3) ทรพยากรและทกษะในการทา RIA ของหนวยงาน

ของรฐ

กระบวนการในการตรากฎหมายมความสาคญ เนองจากจะเปนตวกาหนดวาควรมการทา

RIA ในขนตอนใดบาง อนง มความเขาใจผดบอยครงวา การทา RIA นนจะดาเนนการเมอมราง

กฎหมายแลว ในขณะทในหลกการแลวจะตองมการทา RIA กอนทจะมการรางกฎหมาย เพอทจะ

วเคราะหทางเลอกตางๆ ในการแกไขปญหาททาใหมดารในการออกกฎหมาย โดยการศกษาถงผลด

ผลเสยของทางเลอกตางๆ หากมการทา RIA เมอมรางกฎหมายเรยบรอยแลว หนวยงานราชการจะ

มอง RIA เปนศตรมากกวาเปนเครองมอทจะชวยในการพฒนากฎหมาย เนองจากหนวยงานดงกลาว

ไดเสยเวลาและลงทนในทรพยากรบคคลและเงนงบประมาณในการรางกฎหมายดงกลาวไปแลว

หากผลของการทา RIA ชวารางกฎหมายดงกลาวไมเปนประโยชนหรอเปนประโยชนนอยไมคมทน

หนวยงานราชการดงกลาวจะเสยเวลาและแรงโดยไมไดผลตอบแทน ดวยเหตผลดงกลาว หนวยงาน

ราชการจะทา RIA แบบ “ขอไปท” เพอใหเปนไปตามระเบยบเทานน โดยมไดหวงผลใดๆ จาก

รายงานดงกลาว


2-2 บทท 2 การวเคราะหผลกระทบของการออกกฎหมายของประเทศในกลม OECD

ในหลกการแลว กระบวนการในการออกกฎหมายทดควรจะตองใชเวลาในการประเมน

ความจาเปนและทางเลอกตางๆ ถงรอยละ 50 ของเวลา รางกฎหมายรอยละ 25 ของเวลา และ

ผลกดนกฎหมายในกระบวนการทางนตบญญตในรฐสภาอกรอยละ 25 หากแตประสบการณใน

ประเทศทกาลงพฒนาโดยสวนมากแลว จะใชเวลารางกฎหมายถงรอยละ 80-90 ของเวลาและม

การรบฟงความคดเหนและแลกเปลยนขอมลกบบคคลภายนอกเฉพาะเมอมรางกฎหมายเรยบรอย

แลวเทานน ทาใหกฎหมายทตราขนมาไมมคณภาพเทาทควร เพราะการทา RIA ในขนตอนสดทาย

ของการรางกฎหมายทาใหไมสามารถเปลยนแปลงหลกการและสาระสาคญของกฎหมายไดเพราะได

ถกออกแบบมาเรยบรอยแลว

จานวนกฎหมายทตองจดทา RIA มความสาคญในการออกแบบเชนกน เนองจากหากม

กฎหมายระดบรอง เชน ประกาศกระทรวง หรอ พระราชกฤษฎกาจานวนมากทตองผานการประเมน RIA รายงานทจดทาขนจะไมสามารถมความละเอยดไดมากเทาใดนก เนองจากขอจากดดานบคลากร

และทรพยากรอนๆ ทตองใชในการจดทารายงานดงกลาว ตวอยางเชน ในสหรฐอเมรกาม

รางกฎหมายทตองผานกระบวนการ RIA ประมาณ 4,000 ฉบบตอป ในขณะทสหราชอาณาจกรม

เพยง 200 ฉบบ สาหรบประเทศไทยนน การตรวจสอบขอมลของคณะผวจยพบวา ในป พ.ศ. 2555

มรางกฎหมายทผาน ครม. ทงหมด 44 ฉบบ นบวาเปนจานวนคอนขางนอย

ทรพยากรและทกษะในการทา RIA ของหนวยงานของรฐ เปนอกปจจยหนงทมความสาคญ

อยางยงในการออกแบบ RIA โดยทวไปแลว ขดความสามารถในการจดทา RIA ของหนวยงานราชการ

ในประเทศกาลงพฒนาจะคอนขางจากด ดงนน รปแบบของ RIA อาจตองมลกษณะทเปน “คาถาม

ปด” มากกวา “คาถามเปด” ดงเชน Checklist ของ OECD เปนตน

คาถามเปดหมายถง คาถามทใชตรวจสอบเหตผล ความจาเปน และความเหมาะสมใน

การออกกฎหมายทกวางๆ ทาใหผปฏบตจะตองกาหนดกรอบในการตอบคาถามเอง เชน คาถามวา

“ผลประโยชนในการออกกฎหมายนนคมคาตนทนหรอไม?” ทาใหผปฏบตตองตกรอบเองวา

ผลประโยชนดงกลาวหมายถงผลประโยชนทางดานใดบาง เศรษฐกจ สงคม สงแวดลอม ฯลฯ และ

ผลประโยชนในระยะสนหรอระยะยาว สาหรบตนทนนนกจะมคาถามวา ตนทนทตองนามาคานวณนนหมายรวมถงตนทนใดบาง ตนทนในการบงคบใชกฎหมาย ตนทนทภาคเอกชนตองปฏบตตาม

กฎหมาย หรอ ตนทนทสงคมตองแบกรบภาระในระยะยาว? ตนทนทางออมควรคานวณรวมดวย

ไหม? ความไมชดเจนดงกลาวทาใหรายงาน RIA ทหนวยงานราชการจดทาขนอาจไมสอดคลองกบ

เจตนารมณของผทตองการจะตรวจสอบความเหมาะสม

ประเทศทยงไมคนเคยกบการทา RIA ควรเรมจากรปแบบทงาย คอ มการตงคาถามแบบ

“ปด” โดยมการระบชดเจนวา “ผลประโยชน” ทกลาวถงนนหมายถงผลประโยชนดานใดบาง



โดยทวไปแลว การประเมนผลกระทบนนไมจาเปนตองทาครบทกมตของเศรษฐกจและสงคม หากแต

สามารถเลอกเปนประเดนทมความสาคญตอประเทศเพยง 2-3 ประเดน เชน ในกรณของประเทศไทย

อาจใหความสาคญแกการประเมนผลกระทบตอ ผทมรายไดนอย ขดความสามารถในการแขงขนของ

ประเทศ และ ปญหาการคอรรปชน เปนตน ในลกษณะเดยวกน ในการประเมนตนทนของกฎหมายก

ตองระบชดเจนวารวมถงตนทนใดบาง โดยสวนมากจะรวมถงตนทนในการบงคบใชกฎหมายของ

หนวยงานทรบผดชอบ และ ตนทนทภาคธรกจหรอประชาชนตองแบกรบ นอกจากนแลว เพอทจะให

การคานวณผลประโยชนและตนทนมความถกตอง จะตองมการกาหนดรายละเอยดของวธ

การคานวณดวย เชน ระยะเวลา (จานวนป) ทใชในการประเมนผลกระทบ ตวแปรหรอขอมลทตองใช

วธการถวงนาหนกผลประโยชนหรอตนทนแตละประเภท ฯลฯ

ดงทไดกลาวมาแลววา การทา RIA นนจะตองดาเนนการตงแตเรมตนทหนวยงานเหนถงความจาเปนในการทจะมกฎระเบยบขนมาเพอแกไขปญหาบางประการ ทงน กระบวนการในการ

รางกฎหมายนนมไดมการทา RIA เพยงครงเดยว เนองจาก RIA สามารถใชเปนเครองมอในการพฒนา

คณภาพของกฎหมายในขนตอนตางๆ ไดดงน

(1) เพอประเมนความจาเปนในการออกกฎหมายเพอมากากบดแล ในขนตอนนจะเปน

การประเมนวา ปญหาทเกดขนนนจาเปนตองใชกฎกตกาเขาไปควบคมหรอไม หรอม

ทางอนทสามารถแกปญหาได เชน ปญหารถตดนนจาเปนตองแกดวยการออกกฎหาม

รถทมผ โดยสารคนเดยวใชถนนในชวงเวลาจราจรตดขดหรอไม หรอเพยงแต

การปรบปรงบรการขนสงสาธารณะใหประชาชนเขาถงไดงายขน และสะดวกมากขน

(2) เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล หากผลการประเมนในขอแรกเหนวาจาเปนตอง

มการออกกฎกตกาเพอจากดปรมาณรถยนตในทองถนนแลว การทา RIA ในขนตอนน

จะเปนการเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนของทางเลอกตางๆ เชน การออก

ระเบยบหามรถยนตทมผโดยสารคนเดยวใชถนนในเขตใจกลางเมองในชวงจราจรแออด

หรอการออกประกาศเพอจดเกบภาษจราจรสาหรบรถยนตสวนบคคลทตองการเขาไปใน

เขตใจกลางเมอง เปนตน (3) เพอประเมนรางกฎหมาย หากการประเมนในขอ 2 พบวา ทางเลอกในการเกบภาษ

คมทนกวาทางเลอกในการจากดสทธในการใชถนนของรถยนตทมผโดยสารรายเดยว

การทา RIA ในขนตอนนจะเปรยบเทยบวธการในการจดเกบและอตราภาษทเหมาะสม

เปนตน

กลาวโดยสรป สาหรบประเทศทตองการจะนาระบบ RIA มาใช การออกแบบ

“กระบวนการ” ในการจดทา RIA ใหถกตองมความสาคญมากกวาการออกแบบเนอหาสาระของ

การทา RIA กระบวนการและวธการทา RIA ทดนนจะตองมผลในการชวยกลนกรองใหกฎกตกาของ



ภาครฐมคณภาพมากขนจรงในทางปฏบต ซงหากจะเปนเชนนนได หนวยงานทจดทา RIA จะตอง

เหนความสาคญของการทา RIA

สาหรบเนอหาของ RIA นน ควรมการกาหนดกรอบและวธการในการประเมนผลกระทบของ

กฎหมายทชดเจน ไมควรเปนการตงคาถามกวางๆ ใหหนวยงานราชการตกรอบและกาหนดวธการใน

การจดทารายงานเอง ซงหมายความวา จะตองมหนวยงานกลางทกาหนดรายละเอยดของรปแบบ

และวธการในการทา RIA ในระดบปฏบตเพอใหมมาตรฐานกลางของรายงานดงกลาว

2.2 หลกการและเหตผล

กฎหมาย3เปนเครองมอสาคญทรฐบาลสามารถใชเพอใหบรรลวตถประสงคในการกาหนด

นโยบาย ในอดตทผานมา กระบวนการออกกฎหมายยงขาดการกลนกรองท ด ทาใหมการ

ตรากฎหมายจานวนมากทไมมประสทธภาพ เชน กฎหมายทไมมการบงคบใชจรงในทางปฏบต

เนองจากการตรวจสอบตดตามการปฏบตตามกฎหมายมตนทนทสงเกนไปทาใหไมบรรลเปาประสงค

ตามเจตนารมณของกฎหมายดงกลาว ในขณะเดยวกน มกฎหมายจานวนมากทสรางภาระตนทน

ใหกบภาคธรกจทอยภายใตขอบงคบโดยไมจาเปนเพราะมไดมการศกษาวเคราะหทางเลอกอนทดกวา

เนองจากการออกกฎหมายสงผลกระทบในวงกวางตอทงรฐ เอกชน และ ประชาชน และ

ตอการพฒนาประเทศทงในดานเศรษฐกจ สงคม การเมองและการปกครอง ผกาหนดนโยบายในหลายประเทศจงหนมาใหความสาคญกบการปฏรปกฎหมายและกระบวนการในการออกกฎหมาย

เพอทจะใหไดมาซงกฎหมายทมคณภาพ

การทรฐบาลตองเผชญกบปจจยหลากหลายทสงผลกระทบตอระบบเศรษฐกจ อาท

นวตกรรมทางเทคโนโลย ความตองการของผบรโภคทออนไหวและซบซอนมากขน ววฒนาการของ

ภาคอตสาหกรรม และการขยายตลาดไปยงภมภาคและตลาดโลกอยางเสร ฯลฯ ทาใหม

ความจาเปนตองปรบปรงประสทธภาพของกฎหมาย รฐบาลจงหนมาประยกตใชเครองมอใน

การกาหนดนโยบายรปแบบใหม อาท ทางเลอกในการออกกฎหมาย (Regulatory alternatives)

การวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis: RIA)

RIA เปนกระบวนการทใชในการตรวจสอบและประเมนผลกระทบทคาดวาจะเกดขนจาก

การออกกฎหมาย โดยนาหลกการวเคราะหทมความสอดคลองกนมาประยกตใช เชน Benefit-cost

3 กฎหมายในทนหมายถง กฎหมายลาดบหลกทตองผานกระบวนการทางรฐสภา ไดแก พระราชบญญต และ กฎหมายลาดบรองทไม

ตองผานกระบวนการทางรฐสภาไดแก พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ขอกาหนดกระทรวง รวมถงประกาศ หรอ

ระเบยบของหนวยงานของรฐทกแหงทมผลกระทบตอภาครฐ ภาคเอกชน หรอประชาชนดวย



analysis ซงเปนวธการทใชในการคานวณผลประโยชนและตนทนทเกดจากการบงคบใชกฎหมาย

โดยวเคราะหเปรยบเทยบผลกระทบทงทางบวกและทางลบทเกดกบผมสวนไดเสยทกภาคสวนตอ

การออกกฎหมาย เพอนาเสนอขอมลทไดสาหรบประกอบการพจารณาตดสนใจประเมนเลอก

ทางเลอกทมประสทธภาพและประสทธผลสงสดอยางเปนระบบ โดยประสทธภาพ หมายถง การทาให

กฎหมายนนบรรลผลโดยมตนทนตาทสด และ ประสทธผล หมายถง การทกฎหมายนนสามารถบรรล

วตถประสงคตามเจตนารมณของกฎหมายไดจรงในทางปฏบต

อนง RIA เปนเพยงสวนหนงของกระบวนการออกกกฎหมาย ดงนน ผลการประเมน RIA

เพยงลาพงนนไมเพยงพอตอการตดสนใจในการตรากฎหมาย อยางไรกด RIA เปนเครองมอทดใน

การปรบปรงคณภาพของการตดสนใจทงดานการเมองและการบรหารจดการ อกทงชวยเพมความ

รบผดชอบของหนวยงานภาครฐและปรบปรงความโปรงใสและการมสวนรวมของผทเกยวของใหกบกระบวนการออกกฎหมาย สงหนงทควรตระหนกคอ ไมมรปแบบ RIA ทถกตองทสด (correct

model for RIA) แนวทางทเหมาะสมทสดในการปฏรปกฎหมายควรขนอยกบลกษณะรปแบบทาง

การเมองการปกครอง วฒนธรรม และสงคมของแตละประเทศ4

ประเทศสมาชก OECD ตระหนกวา คณภาพของการออกกฎหมายมความสาคญตอระบบ

เศรษฐกจและการปรบปรงคณภาพชวตของประชาชน ในป 2538 OECD จงไดจดทาขอเสนอใน

การปรบปรงคณภาพของการออกกฎหมายซง สวนหนง คอ การกาหนดเกณฑการตรวจสอบ

การตดสนใจดานกฎหมาย (OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making) ซง

อยในรปแบบของคาถามทงหมด 10 ขอทหนวยงานทเสนอกฎหมายตองตอบเพอทจะใหเกด

ความชดเจนเกยวกบความจาเปนในการตรากฎหมายและผลกระทบของกฎหมายตอภาครฐ ธรกจ

และ ประชาชน (ดกรอบท 1) ทงน ประเทศไทยไดนา checklist ดงกลาวมาปรบปรงเปน

“หลกเกณฑในการตรวจสอบความจาเปนในการรางกฎหมาย” ซงมทงหมด 10 ขอ ในป พ.ศ. 2548

4 ทมา: OECD (2005), Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for Developing Countries, p. 3.

ดาวนโหลดไดท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf, 26 December 2013.



กรอบท 1 เกณฑการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

(OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making)

1. ลกษณะของปญหาททาใหมความจาเปนตองตรากฎหมายมความชดเจนและครบถวนหรอไม ทงน จะตอง

มการใหรายละเอยดเกยวกบลกษณะและระดบของความรนแรงของปญหา รวมทงเหตผลททาใหเกด

ปญหาดงกลาว

2. การเขาแทรกแซงของภาครฐเหมาะสมหรอไม ซงสามารถประเมนไดจากลกษณะของปญหาตามขอแรก

ผลประโยชนและตนทนของการแทรกแซงของรฐ และ ทางเลอกอนๆ ในการแกไขปญหา

3. การออกกฎหมายเปนวธทดทสดของการแทรกแซงของภาครฐหรอไม ทงน ควรจะมการประเมนผล

ประโยชนและตนทนของวธการแทรกแซงของรฐอนๆ เพอเปรยบเทยบ เชน การเกบภาษการใชถนน

ในชวงจราจรแออดแทนการหามรถทมจานวนผนงนอยกวา 2 คนใชถนนในชวงแออด เปนตน การ

เปรยบเทยบระหวางทางเลอกตางๆ ควรรวมถง ขนาดและการกระจายตวของผลประโยชน ตนทน ทเกด

จากกฎระเบยบ และกลไกทางปกครองทตองรองรบการบงคบใชกฎระเบยบดงกลาว

4. กฎระเบยบสอดคลองกบกฎระเบยบอนๆ หรอไม เชน กฎหมายทประเทศผกพนไวกบองคการนานาชาต

หรอในสญญาการคา กฎหมายวาดวยวธการปกครอง กฎหมายวาดวยการเปดเผยขอมลของภาครฐ ฯลฯ

ในกรณทเปนอนบญญตตองพจารณาวากฎหมายแมบทไดใหอานาจหรอไม รวมทงกฎหมายตองพจารณา

วาความสอดคลองในการออกกฎหมายอยบนพนฐานของขอบงคบของกฎหมายหรอไม

5. หนวยงานภาครฐในระดบใดทมความเหมาะสมในการรบผดชอบการดาเนนงานน ในกรณทมหนวยงาน

ทงในสวนกลางและในระดบทองถนทเกยวของ ควรมการออกแบบวธการในการประสานงานรวมกนดวย

6. ผลประโยชนทจะไดรบจากการออกกฎหมายเหมาะสมกบตนทนในการออกกฎหมายหรอไม โดยการ

คานวณผลประโยชนและตนทนในการออกกฎระเบยบทเสนอเปรยบเทยบกบทางเลอกอนๆ

7. มการประเมนผลกระทบตอกลมบคคลตางๆ ในเศรษฐกจและสงคมทโปรงใสหรอไม ทงน กฎระเบยบของ

ภาครฐยอมสงผลใหกลมบคคลหรอธรกจบางกลมไดประโยชนในขณะทบางกลมเสยประโยชน จงควรท

จะมการเปดเผยรายละเอยดเกยวกบกลมบคคลหรอธรกจทไดหรอเสยประโยชนจากกฎระเบยบตอ

สาธารณชน

8. ขอบญญตของกฎหมายมความชดเจน สอดคลองกน เขาใจงายสาหรบผใชกฎหมายและประชาชนหรอไม

ซงหนวยงานทเสนอกฎระเบยบควรประเมนดวยวาผใชกฎหมายมความเขาใจในขอบญญตของกฎหมาย

หรอไม

9. ผมสวนไดเสยทกภาคสวนมโอกาสแสดงความคดเหนเกยวกบกฎหมายนนหรอไม ขอบญญตของกฎหมาย

ควรไดรบการพฒนาอยางโปรงใสจากการมกระบวนการมสวนรวมจากทกภาคสวนทเกยวของ อาท ภาค

ธรกจ สหภาพการคา หนวยราชการในระดบตางๆ เปนตน

10. กลยทธและขนตอนทจะบงคบใชกฎหมายในทางปฏบตใหประสบผลสาเรจเปนอยางไร หนวยงานทเสนอ

กฎระเบยบควรศกษาวเคราะหถงการใชประโยชนจากองคกรทเกยวของและกลไกทสรางแรงจงใจ

เพอทจะใหการบงคบใชกฎระเบยบมประสทธภาพในทางปฏบต แหลงทมา: OECD (2005), Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for Developing Countries, p. 32. ดาวนโหลด

ไดท http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf, 26 December 2013.



2.3 การนา RIA มาปฏบตใชในประเทศ OECD

ประเทศ OECD มการนา RIA มาใชในการกลนกรองกฎหมายอยางแพรหลาย ตงแตชวงทม

การออก OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making 10 ขอตามทไดกลาว

มาแลวขางตน อยางไรกตาม ความเขมขนในการนา RIA มาใชในแตละประเทศมความแตกตางกน

ใน 3 มต คอ

(1) ระดบของกฎหมายทตองทา RIA

แมในหลกการ ควรมการทา RIA สาหรบกฎหมายทกลาดบศกด แตในสภาพความเปนจรง

แลว ขอจากดของทรพยากรทาใหประเทศสวนมากจะตอง “เลอก” ทา RIA เฉพาะกบกฎหมายทม

นยสาคญทางเศรษฐกจหรอสงคม ทงน การเลอกทา RIA สามารถชวยใหหนวยงานราชการสามารถ

ผลตรายงาน RIA ทมคณภาพมากขน และ หลกเลยงมใหการทา RIA ถกมองวาเปนเพยง “ขนตอน

ราชการ” ทตองดาเนนการตามขอกาหนดเปนประจาเทานน

ประเทศ OECD โดยสวนมาก จะนา RIA มาใชกบกฎหมายระดบพระราชบญญต และ

กฎหมายในระดบรองลงมา แตบางประเทศจะเลอกเฉพาะกฎหมายทมนยสาคญในเชงเศรษฐกจหรอ

สงคมเทานนทเรยกวา “Targeting RIA” เชน สหรฐอเมรกาจะทา RIA แบบสมบรณกบกฎหมายท

ทาใหรฐมคาใชจายมากกวา 100 ลานเหรยญ สรอ. ตอปขนไป หรอ กฎหมายทมผลกระทบในเชงลบตอการแขงขนในตลาด การจางงาน การลงทน ผลตภาพ หรอ การทานวตกรรม ทผานมา

สหรฐอเมรกาจะมการจดทารายงาน RIA สาหรบรางกฎหมายประมาณรอยละ 15-57 ของ

รางกฎหมายทมการเสนอทงหมดในแตละป ในขณะทเมกซโกมขอกาหนดใหกฎหมายทกฉบบและ

ทกลาดบศกดตองทา RIA หากแตมการกาหนดระดบของความเขมขนในการประเมนทตางกน

ขนอยกบความสาคญของกฎหมายนนๆ

(2) เนอหาสาระของรายงาน RIA

รายงาน RIA อาจมรปแบบและรายละเอยดขอมลและความเขมขนของบทวเคราะห

ความคมคาทแตกตางกนสาหรบกฎหมายทมนยสาคญตอเศรษฐกจหรอสงคมทแตกตางกน จงควรท

จะมการระบทชดเจนวา กฎหมายประเภทไหนตองการ RIA ทมรายละเอยดและบทวเคราะหท

สมบรณมากนอยเพยงใดเพอทจะใหมความชดเจนตอผทมหนาทในการจดทารายงานดงกลาว

ตวอยางเชน บางประเทศกาหนดวาในการจดทารายงาน RIA นน ไมจาเปนตองประเมนความคมคา

ของกฎหมายในเชงปรมาณ หากแตเปนการประเมนในเชงคณภาพเทานน บางประเทศตองการ

ประเมนความคมคาแบบสมบรณ คอ ครอบคลมผลกระทบทกมต (comprehensive RIA) ทงทาง

เศรษฐกจ และ สงคม ในขณะทบางประเทศตองการเพยงการวเคราะหผลกระทบในมตใดมตหนง



เทานนหรอทเรยกวาการประเมนเชงสวน (partial RIA) ขนอยกบวาประเทศดงกลาวใหความสาคญ

แกประเดนใด และขดความสามารถของหนวยงานในการจดทารายงานประเมนผลกระทบทมคณภาพ

ตวอยางเชน ประเทศทใหความสาคญแกกลไกตลาดทเสร จะกาหนดใหมการจดทา

การประเมนผลกระทบตอการแขงขนในตลาด และตนทนของภาคธรกจในการปฏบตตามขอกาหนด

ของกฎหมายทเสนอ ในขณะทประเทศทใหความสาคญแกฐานะการคลงของภาครฐอาจกาหนดใหม

การประเมนผลกระทบของรางกฎหมายตอภาระทางการคลงเทานน ตามทปรากฎในกรอบท 2

ดานลาง

ประเทศ OECD สวนมากแบงกระบวนการในการจดทา RIA เปน 2 ขน ขนแรกเปนการ

ประเมนเบองตน เพอทจะกลนกรองความจาเปนในการตรากฎหมาย ขนทสองเปนการจดทา RIA

แบบสมบรณ เกณฑในการกาหนดวารางกฎหมายฉบบใดตองทา RIA แบบสมบรณนนมหลากหลาย

เชน

• ขนาดของตนทนในการบงคบใชกฎหมาย เชน ในเกาหลใตใชเกณฑ 1 หมนลานวอน (ประมาณ 277 ลานบาท) สหรฐอเมรกา 100 ลานเหรยญ สรอ.(ประมาณ 3,000

ลานบาท) และ แคนาดา 50 ลานเหรยญแคนาดา (ประมาณ 1,500 ลานบาท)

• ผลกระทบตอปจจยทมความสาคญในระบบเศรษฐกจ เชน การแขงขนในตลาด ระดบของการเปดตลาด จานวนการจางงาน ระดบผลตภาพ นวตกรรม ปรมาณ

การลงทน เปนตน

กรอบท 2: กรอบการจดทา RIA ทหลากหลายในประเทศ OECD

• เนเธอรแลนดวเคราะหเฉพาะ ผลกระทบตอภาคธรกจ (Business Effects Analysis)

• สาธารณรฐเชกวเคราะหผลกระทบทางการเงนควบคไปกบผลกระทบทางเศรษฐกจซงรวมถงผลกระทบในเชง

เศรษฐกจสงคมดวย

• ฝรงเศสวดผลกระทบตอภาคธรกจและหนวยงานของรฐ

• ฟนแลนดประเมนผลกระทบตอ งบประมาณ แรงงาน สงแวดลอม สงคมและสขภาพ นโยบายในระดบภมภาค

และความเทาเทยมกนทางเพศ เปนตน การประเมนเหลานมลกษณะเปน Partial RIA เนองจากดาเนนการอยาง

เปนเอกเทศ โดยหนวยงานในตางกระทรวง มไดมการนามาประมวลผลรวมกน

• เบลเยยมประเมนความเสยงของการบงคบใชกฎหมายทเกยวกบสขภาพ ความปลอดภย และ สงแวดลอมเทานน

• เมกซโก และ ไอรแลนด มการจดทาRIA เตมรปแบบหากแตมระดบความเขมขนในการวเคราะหผลกระทบท

แตกตางกน

แหลงทมา: OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Makers, 2008.

ดาวนโหลดไดท http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf, 26 December 2013.



ตารางท 2.1 ความแตกตางระหวาง RIA เบองตน และ RIA แบบสมบรณ RIA เบองตน RIA สมบรณ 1. การอธบายลกษณะ

ของปญหา • ระบและอธบายแนวนโยบายท

เกยวของกบรางกฎหมายโดยสงเขป

• อธบายทางเลอกอนๆ ทไดมการพจารณา

2. การเสนอทางเลอกอน

• ประเมนผลกระทบกรณทไมมการออกกฎหมาย • ประเมนผลกระทบของทางเลอกอนๆ เชน การออกแนว

ปฏบตของภาคธรกจ เปนตน3. การประเมนความ

คมคา • ระบประเภทของตนทนทอาจ

เกดขน ประเมนขนาดของตนทนและกลมผทตองแบกรบภาระ

• อธบายผลประโยชนทไดรบและกลมผทไดรบผลประโยชน

• ยนยนวากฎหมายดงกลาวจะไมมผลกระทบในทางลบทมากเกนควรตอ (1) ขดความสามารถในการแขงขนของประเทศ (2) ประชากรทยากจน และ สงแวดลอม (3) ไมเปนการสรางภาระในการปฏบตตามกฎหมายแกบคคลทสาม (4) มไดเปนการเปลยนแปลงนโยบายเศรษฐกจอยางมนยสาคญ และ (5) ไมมผลกระทบตอสทธเสรภาพของประชาชน

• คานวณตนทนในการบงคบใชในเชงปรมาณเทาทจะเปนไปได

• ระบผลกระทบตอขดความสามารถในการแขงขนในเชงปรมาณหากเปนไปได

• ระบผลกระทบในทางลบตอเศรษฐกจหรอสงคมในเชงปรมาณหากเปนไปได

• ในกรณทมลคาของตนทนจากการบงคบใชกฎหมายสงมาก จะตองประเมนผลกระทบของขดความสามารถในการแขงขน สงคม และ สงแวดลอมดวย

4. การรบฟงความคดเหน

• ตองรวมถงผบรโภคและหนวยงานราชการทเกยวของ

• ตองมระยะเวลาในการเปดรบฟงขอคดเหนไมนอยกวา 6 สปดาห และ ตองมการสรปขอคดเหนและตอบขอสงสยตางๆ

5. การบงคบใช • มรายละเอยดเกยวกบแนวทางหรอวธการในการดาเนนการเพอทจะใหการบงคบใชกฎหมายไดอยางมประสทธภาพ

• ตองอธบายเกยวกบลกษณะของปญหาในการปฏบตตามกฎหมายและแนวทางในการแกไขปญหาดงกลาว

6. การตรวจสอบทบทวนกฎหมาย

• ระบกลไกในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย และ ดชนชวดความสาเรจในการบงคบใชกฎหมาย

• ระบแนวทางในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายและทางเลอกอนๆ ทกทางเลอก

• ระบดชนชวดความสาเรจของทกทางเลอก

7. สรป • จดทาบทสรปเปรยบเทยบผลการประเมนสาหรบแตละทางเลอก และ ขอเสนอแนะทางเลอกทเหมาะสมทสด

ทมา OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance for Policy Makers, 2008. ดาวนโหลดไดท

http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf, 26 December 2013..



(3) กระบวนการและขนตอนในการจดทา RIA

เพอใหรายงาน RIA มความนาเชอถอ มความรอบคอบและสมบรณ บางประเทศจะให

ความสาคญแกกระบวนการจดทา RIA ทโปรงใส เชน การกาหนดใหผจดทา RIA จะตองเปน

หนวยงานทไมเกยวของกบกระทรวงทเสนอกฎหมาย และกาหนดใหมการเปดเผยรายงานฯ เพอรบฟง

ความคดเหนของสาธารณชน ในขณะทบางประเทศไมมขอกาหนดเหลาน

ประสบการณโดยรวมพบวา ความสาเรจในการจดระบบ RIA นนขนอยกบปจจยหลาย

ประการ เนองจากการสรางระบบในการตรวจสอบผลกระทบของกฎหมายทมประสทธภาพจรง

ในทางปฏบตเปนสงทซบซอนมาก เพราะมปจจยทมาเกยวของมากมาย ทงปจจยทางการเมองทตอง

ใหการสนบสนน ความพรอมของหนวยงานทตองทา RIA ความพรอมของขอมลทตองใชใน

การประเมน ฯลฯ ทาใหในป พ.ศ. 2540 OECD ไดจดทาแนวปฏบต 10 ประการ ในการทา RIA ทไดจากการประมวลประสบการณในการทา RIA ในประเทศสมาชกหลายประเทศ ดงตอไปน

1. การสรางขอผกพนทางการเมองตอ RIA ใหมากทสด

การจดทา RIA ตองไดรบการสนบสนนจากผบรหารระดบสงของภาครฐเพอใหเกดผลสาเรจ

ในการเปลยนแปลงกระบวนการการตดสนใจของผทเกยวของ เชน การมมตคณะรฐมนตรทกาหนดให

หนวยงานราชการทเสนอกฎหมายตองสง RIA ไปยงรฐสภาหรอคณะรฐมนตรกอนการพจารณา

รางกฎหมาย เปนตน ตวอยางเชน ประเทศอตาลไดกาหนดใหมการจดทา RIA สาหรบรางกฎหมาย

เพอใชประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตร และมการจดทารายงานการวเคราะหกฎหมายเชง

เทคนค (a legal technical analysis) และ RIA ฉบบสมบรณเพอนาเสนอพรอมกบรางกฎหมายตอ

คณะรฐมนตรขน สวนประเทศเมกซโกไดแกไขกฎหมายใหมการจดทา RIA และมการนาเสนอรายงาน

RIA ตอหนวยงานทเกยวของกบการออกกฎหมาย

2. การจดสรรความรบผดชอบสาหรบขนตอนการจดทา RIA อยางรอบคอบ

ความรบผดชอบในการจดทา RIA ในแตละขนตอน อาท การกาหนดวตถประสงค

การวเคราะหกฎหมาย การตดสนใจ การประเมนผลกระทบ ควรไดรบการจดสรรอยางรอบคอบ

ระหวางกระทรวงเจาสงกดและหนวยงานกลางทเกยวของ ในฐานะทกระทรวงเจาสงกดเปนผยกรางกฎหมายในเบองตนพรอมทงจดทา RIA ดวย การทา RIA จงเปนเครองมอทดในการพฒนาทกษะและ

การมสวนรวมในกระบวนการออกกฎหมาย ซงกระทรวงเจาสงกดสามารถเขาถงขอมลและมทกษะ

ประสบการณทเกยวของกบรางกฎหมาย ซงเปนประโยชนในการจดทา RIA ใหมคณภาพ

อยางไรกตาม ประเทศ OECD บางประเทศ หนวยงานอสระบางหนวยงานซงไมไดสงกดกระทรวงใดๆ

มหนาททบทวน ตรวจสอบ RIA โดยอาศยแหลงขอมลและความสามารถทางเทคโนโลยดานตางๆ เพอ

ควบคมคณภาพของ RIA



3. การฝกอบรมผยกรางกฎหมาย

ผยกรางกฎหมายจาเปนตองมทกษะในการจดทา RIA ใหมคณภาพ โดยตองเขาใจ

กระบวนการและวธการในการรวบรวมขอมล รวมทงบทบาทของ RIA ในกระบวนการออกกฎหมาย

การฝกอบรมใหความรในการจดทา RIA ควรเปนขนตอนในชวงแรกๆ ของการดาเนนการ ซงอาจตอง

ลงทนในการฝกอบรมอยางตอเนองเพอเตรยมบคลากร และบคลากรทดแทนใหพรอมปฏบตหนาทได

ทนการณ คมอในการจดทา RIA และหลกเกณฑตางๆ ทเกยวของมความสาคญตอการฝกอบรม

เชนกน คมอทดไมควรอธบายในเชงกฎหมายมากเกนไป แตควรอธบายรายละเอยดในเชงปฏบตให

ชดเจน เรยบงาย และมตวอยางกรณศกษาประกอบ รวมทงควรปรบปรงใหทนสมยและเพมเตม

การเรยนรเกยวกบการจดทา RIA อยางสมาเสมอ

สหราชอาณาจกรไดจดทาคมอสาหรบผยกรางกฎหมายและผกาหนดนโยบายสาหรบ การเตรยมการจดทา RIA ในชอ “Good Policy Making: A Guide TO Regulatory Impact

Assessment” รวมทงการระดมความคดเหนจากผกาหนดนโยบาย หนวยงานดานการคา

ผประกอบการขนาดยอม และผมสวนไดเสยภาคสวนอนๆ เพอจดทาคมออกฉบบหนงในป พ.ศ. 2546

ชอ “Entitled Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment”

4. การใชวธการวเคราะหทสอดคลองกนแตมความยดหยน

การกาหนดวธการวเคราะหเปนกระบวนการทสาคญอยางหนงในการจดทา RIA ประเทศ

OECD ใชกระบวนการวเคราะห RIA ทหลากหลาย อาท Benefit/cost analysis (BCA), cost

effectiveness analysis, cost/output analysis, socio-economic analysis เปนตน แนวโนม

ของการนา Benefit/cost analysis มาใชมมากขนอาจเนองมาจากขอเสนอในรายงานของ OECD ท

ระบวาการออกกฎหมายควรคานงถงผลประโยชนทจะไดรบวามความเหมาะสมกบตนทนทใชไปใน

การออกกฎหมายหรอไม

ประสบการณของ OECD พบวา การจดทา RIA ควรนาหลกการวเคราะห BCA มา

ประยกตใชเพอประกอบการพจารณาตดสนใจในการออกกฎหมาย รฐบาลของหลายประเทศม

แนวโนมทจะปรบปรงรปแบบการจดทา RIA เพอพฒนาวธการวเคราะหผลประโยชนและตนทนอยางตอเนอง การวเคราะห BCA ในเชงปรมาณจาเปนตองอาศยวธการวเคราะหอนๆ ควบคกนดวย

ในขณะทการวเคราะหในเชงคณภาพคอนขางยากทจะวเคราะหเปนรปแบบเชงตวเลขหรอเชงปรมาณ

แตกนบเปนการวเคราะหทมความสาคญ ซงการจดทา RIA ควรใหนาหนกกบการวเคราะหทงในเชง

ปรมาณและเชงคณภาพควบคกน อยางไรกตาม ผยกรางกฎหมายควรมความยดหยนในการเลอก

วธการวเคราะหผลกระทบ โดยอาจวเคราะหวธการของแตละทางเลอกเพอใชเปรยบเทยบ แตไมควร

มทางเลอกทมากเกนไปเพอลดตนทนในการออกกฎหมาย



5. การพฒนาและกาหนดกลยทธการรวบรวมขอมล

การรวบรวมขอมลเปนหนงในขนตอนทยงยากในการจดทา RIA การใชประโยชนจาก RIA

ขนอยกบคณภาพของขอมลทใชในการประเมนผลกระทบของกฎหมายทบงคบใชในปจจบนหรอ

รางกฎหมาย วธการรวบรวมขอมลทไมไดคณภาพหรอไมเพยงพอ สงผลตอขอจากดในการวเคราะห

ผลกระทบ กลยทธและหลกเกณฑในการรวบรวมขอมลจงเปนอกปจจยทมความสาคญตอการประสบ

ความสาเรจในการจดทา RIA ในเชงปรมาณ

ขอมลทใชในการจดทา RIA สามารถรวบรวมไดหลายวธ การรบฟงความคดเหนสาธารณะ

(public consultation) เปนหนงวธการรวบรวมขอมลทสาคญแตตองจดทาอยางรอบคอบและ

ควรทาการตรวจสอบขอมลทไดรบเพอใหมนใจในคณภาพของขอมลทจะนามาใชในการวเคราะหเชง

ปรมาณ ทงน กอนการเกบรวบรวมขอมล ผยกรางกฎหมายอาจจดรบฟงความเหนหรอขอคาปรกษาจากกลมผเชยวชาญ อาท นกวชาการ นกวจย ซงไมมผลประโยชนไดเสยในประเดนทจดทาเพอใหได

ขอมลทมคณภาพมากขน

รฐบาลของอตาลจดทาคมอวธการรวบรวมขอมลแตละวธสาหรบการจดทา RIA อาท

การสารวจความคดเหน การสมภาษณเชงลก การประชมกลมยอย ในขณะท เดนมารกม

การดาเนนการทคลายคลงกนโดยจดทาคมอทเรยกวา “Business Test Panels”

6. การกาหนดเปาหมาย

โดยทวไป การจดทา RIA ควรบรรจเปนสวนหนงในกระบวนการทสาคญในการออกกฎหมาย

แตความสามารถในการวเคราะหผลกระทบเปนขอจากดหรออปสรรคททาใหตองมการทบทวนวธการ

อยางสมเหตสมผล ผกาหนดนโยบายควรกาหนดเปาหมายของ RIA ผานรางกฎหมายทคาดวาจะเกด

ผลกระทบอยางกวางขวางตอสงคม

7. การรวม RIA ไวในกระบวนการจดทานโยบาย

RIA เปนกระบวนการททาทายทควรไดรบการพฒนาอยางตอเนองจนเปนสวนหนงของ

ขนตอนของการจดทานโยบาย ทงน RIA ไมควรถกมองวาเปนอปสรรคในการทาใหกระบวนการ

จดทานโยบายลาชา

8. การตรวจสอบผลลพธ

สมมตฐานและขอมลทใชในการจดทา RIA สามารถปรบปรงใหมประสทธภาพมากขนหากม

การทดสอบผานการเปดเผยขอมลสสาธารณะ การเปดเผยขอมลการจดทา RIA พรอมกบเนอหาของ

รางกฎหมายซงเปนสวนหนงของกระบวนการรบฟงความคดเหนเปนวธการทมประโยชนตอ

การปรบปรงคณภาพของขอมลทมอยรวมทงสามารถปรบปรงคณภาพของกฎหมายดวย



9. การรบฟงความคดเหน

กระบวนการรบฟงความคดเหนในการจดทา RIA มประโยชนหลายประการ โดยผทมสวนได

เสยสามารถใหขอมลทเปนประโยชนตอการประเมนผลกระทบทไดรบจากการออกกฎหมายเพอทาให

การจดทา RIA มความสมบรณมากขน การรบฟงความคดเหนสามารถนามาเตมเตมขอมลสาหรบ

รางกฎหมาย รวมทงทางเลอกอนๆ ซงผมสวนไดเสยสามารถยอมรบไดในการออกกฎหมายนน

10. การจดทา RIA สาหรบกฎหมายทบงคบใชในปจจบน

การจดทา RIA สามารถนามาประยกตใชกบกฎหมายทมการบงคบใชอย การทบทวน

กฎหมายทมการบงคบใชอยจะมปญหาดานขอมลนอยกวาการใช RIA ในรางกฎหมายใหม ทาให

คณภาพในการวเคราะหผลกระทบจะมมากกวา การใช RIA ในกฎหมายทบงคบใชอยสามารถนามาใช

ในหวขอทไมเกยวของโดยตรงกบรฐบาลกลาง อาท กฎหมายของรฐบาลทองถน หรอ การดาเนนงานของหนวยงานอสระ เปนตน

2.4 ขอมล

การไดมาซงขอมลทสมบรณ และถกตองแมนยาเพอใชในการประเมนความคมคาของ

การออกกฎหมายเปนสงททาทายขนพนฐานสาหรบการทา RIA การใชขอมลทไมมคณภาพยอม

ทาใหผลการประเมนความคมคาไมมคณภาพ ไมสามารถใชประโยชนในการประกอบการตดสนใจในการออกกฎ ระเบยบได แตการเกบรวบรวมขอมลเปนกจกรรมทตองใชเวลาและมคาใชจายสง จง

ตองมการกาหนดยทธศาสตรในการสรางฐานขอมลทด

การสรางระบบขอมลสาหรบ RIA นนจะตองคานงถงขอจากดของขอมล และทรพยากรของ

รฐทสามารถจดหาขอมล การขาดขอมลหรอขาดขดความสามารถทจะจดหาขอมลมไดหมายความวา

การทา RIA จะไมมประโยชน เพราะความสาคญของ RIA มไดอยเพยงการจดทารายงานประเมนผล

กระทบในเชงปรมาณทแมนยา หากแตอยท “การตงคาถามทถกกบบคคลทถก (right questions to

the right people)”

ขอมลทนามาประกอบในการทา RIA สามารถแบงไดเปน 2 ประเภท คอ ขอมลปฐมภม และ

ขอมลทตยภม ขอมลปฐมภมหมายถงขอมลทมการจดเกบขนมาเพอการประเมนโดยเฉพาะ เชน

การทาการสารวจ (survey) การทาแบบสอบถาม (questionnaire) การระดมสมอง การรบฟง

ความคดเหน เปนตน ขอมลทตยภม หมายถง ขอมลทมอยแลว โดยอาจเปนขอมลทจดเกบ

โดยหนวยงานอนๆ ของรฐ เชน ขอมลของสภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมเหงชาต ธนาคารแหง

ประเทศไทย หรอ สานกงานสถตแหงชาต เปนตน สาหรบประเทศกาลงพฒนาทขอมลทตยภมม



จากดการทา RIA จะตองใชเวลากบการจดเกบขอมลปฐมภมซงใชเวลาและงบประมาณคอนขางมาก

แตหากมการดาเนนการเปนระบบแลว จะชวยลดภาระในการสรางฐานขอมลในอนาคตได

2.4.1 ขอมลปฐมภม

• การทาการสารวจ

การสารวจเปนเครองมอทสาคญในการทาการประเมนความคมคาของกฎหมาย

เนองจากผจดทารายงาน RIA กาหนดคาถามทเกยวของโดยตรงกบการประเมนผลกระทบของ

กฎหมาย การออกแบบการสารวจทดจะทาใหไดขอมลทถกตองแมนยาจากกลมบคคลทไดรบ

ผลกระทบจากกฎหมาย ในการจดทาการสารวจนน ควรคานงถงปจจยทสาคญดงตอไปน

1. การสารวจจะตองครอบคลมกลมบคคลทไดรบผลกระทบทกกลมเพอมใหผล

ประเมนบดเบอน 2. คาถามในแบบสารวจจะตองชดเจน และผตอบแบบสารวจจะตองมขอมลหรอ

ความรเพยงพอทจะใหคาตอบทใชประโยชนการประเมนได ทงน ควรมการทดสอบ

แบบสอบถามกบกลมเปาหมายของการสารวจในเบองตนเพอทจะสามารถปรบปรง

แบบสอบถามกอนทจะสารวจจรง

3. จานวนตวอยางในการสมสารวจจะตองไมนอยเกนไปเพอทจะใหแบบสอบถามม

ความนาเชอถอ โดยคานงถงขอจากดของทรพยากรของหนวยงาน

4. ในการตงคาถาม จะตองระมดระวงปญหาจากการทผตอบอาจบดเบอนความจรง

เพอผลประโยชนสวนตว เชน หากมการสอบถามธรกจเกยวกบตนทนในการตอง

ปฏบตตามกฎหมาย ธรกจจะมแรงจงใจทจะใหการประมาณการณตนทนทสงเกน

ความเปนจรงเนองจากไมตองการทจะมกฎหมายดงกลาว ดงนน จะตองมวธการ

ตงคาถามแบบออมเพอทจะไดขอมลตนทนทแทจรง เชน ในการสมภาษณหรอ

สอบถามอาจจะตองใหธรกจชแจงรายละเอยดของตนทนทคาดวาจะตองรบภาระ

เชน จานวนและความจาเปนในการจางพนกงานเพม หรอในการลงทนเพม รวมถง

วธการคานวณตนทนดงกลาว โดยมการประเมนความสมเหตสมผลของคาตอบดวย ในกรณทประเดนทตองการจะประเมนมความซบซอน อาจจะตองมการสมภาษณเชงลก

เพอทจะนาขอมลเชงคณภาพมาประกอบในการประเมนตนทนใหแมนยามากขน


การระดมสมองและรบฟงความคดเหนจากกลมผมสวนไดเสยเปนวธการทจะไดมาซงขอมลท

ตองใชในการทา RIA ทคมคาทสด นอกจากนแลว การรบฟงความคดเหนยงเปนกระบวนการทชวย

สรางความยอมรบอกดวย เนองจากผทมสวนไดเสยไดมโอกาสในการชแจงขอกงวลและอปสรรค



ปญหาตางๆ ซงหากไดรบการปรบแก กจะทาใหกฎหมายดงกลาวมประสทธภาพในการบงคบใช

ในทางปฏบตมากขน

การรบฟงความคดเหนมเครองมอทหลากหลายเพอทจะไดมาซงขอมลทเปนประโยชนใน

การประเมนและปรบปรงกฎหมาย เครองมอหลกทมการใชอยางแพรหลายในตางประเทศม 4

ประเภทดงตอไปน

1. การประกาศรบฟงความคดเหนผานสอ โดยเปดใหประชาชนในวงกวางสามารถสง

ความเหนตอรางกฎหมายได แตทงน หนวยงานทรบผดชอบจะตองใหขอมลเกยวกบ

หลกการและเหตผลของรางกฎหมาย และ ประเดนคาถามทตองการความเหนทชดเจน

การดาเนนการดงกลาวมจดเดนคอ เปนเวทเปดเพอทจะรบทราบความเหนของ

ประชาชนหากแตมกจะไมไดรบขอมลในเชงลก

2. การเวยนรางกฎหมายหรอระดมสมองเฉพาะกบกลมผมสวนไดเสย การดาเนนการ

ดงกลาวจะตองเรมตงแตขนตอนแรกในการพฒนากฎหมายมใชเมอมรางขนมาแลว

และตองมการดาเนนการอยางตอเนองเพอใหกฎหมายไดรบการปรบปรงใน

รายละเอยดยงขนเปนลาดบขนตอน

3. การจดทาประชาพจารณ เปนเวททสามารถสอสารกบประชาชนและผมสวนไดเสย

โดยตรงจากการพดคยโตตอบและจากการสงเอกสารมาลวงหนาไดดวย แตกมจดออน

คอ การประชมระหวางกลมผมสวนไดเสยทหลากหลายทอาจมผลประโยชนทตรงขาม

กน อาจทาใหเกดการทะเลาะววาท หรอการใชอารมณมากกวาเหตผล ทาใหไมได

ขอมลทตองการ นอกจากนแลว ผทมความเชยวชาญบางรายอาจไมสามารถเขารวม

ประชมได

4. การมคณะกรรมการทปรกษา ในการทา RIA ในประเทศ OECD สวนมากจะมการตง

คณะกรรมการทปรกษาขนมา ซงมหนาทสาคญ 2 ประการ คอ (1) ใหความเหนใน

ฐานะผเชยวชาญ และ (2) สรางการยอมรบจากผมสวนไดเสย

โครงสรางและองคประกอบของคณะกรรมการทปรกษาอาจเปนคณะกรรมการถาวรซงดแลกระบวนการและวธการการทา RIA เปนการทวไป บางประเทศมการตงคณะกรรมการเฉพาะกจเพอ

จดทารายงาน RIA สาหรบกฎหมายฉบบใดฉบบหนงเปนการเฉพาะเทานน จากประสบการณพบวา

คณะกรรมการถาวรมกจะใหความสาคญแกกระบวนการในการจดทา RIA เชน การมสวนรวมของผม

สวนไดเสย ในขณะทกรรมการเฉพาะกจจะใหความสาคญแกสาระสาคญของรางกฎหมายทไดรบ

มอบหมายใหประเมน เชน ประเดนทเกยวกบประสทธภาพในการบงคบใชกฎหมาย เปนตน

นอกจากนแลว องคประกอบของคณะกรรมการในแตละประเทศแตกตางกน บางประเทศ

กรรมการเปนบคคลภายนอก เชน นกกฎหมายจากสานกกฎหมาย หรอ อาจารยมหาวทยาลยท



เชยวชาญเกยวกบกฎหมาย บางประเทศกรรมการเปนตวแทนของกลมผไดเสยทหลากหลาย เชน

กลมผบรโภค ตวแทนชมชน ตวแทนภาคธรกจ เปนตน ในขณะทบางประเทศกรรมการเปนขาราชการ

ประจาจากหนวยงานทเกยวของกบการบงคบใชกฎหมาย

อนง การรบฟงความคดเหนทดนน จะตองมเอกสารขอมลในการรบฟงความคดเหนทพรอม

เพอทจะใหผเขารวมมความเขาใจถงเหตผลและความจาเปนในการออกกฎหมายและประเดนปญหาท

ตองการรบฟงความเหน และชวงเวลาทตองจดประชมรบฟงความคดเหนนนมความสาคญมาก

เพราะจะตองไมชาเกนไปและจะตองมระยะเวลาทยาวนานเพยงพอใหผทมสวนไดเสยมโอกาสในการ

เขามามสวนรวมในการแสดงความเหนตอรางกฎหมาย

2.4.2 ขอมลทตยภม

• ขอมลของหนวยงานราชการอนๆ

ในการทา RIA จะตองมการสารวจขอมลทมอยแลว ทงทอยกบหนวยงานราชการ

บรษททปรกษาเอกชน หรอ สมาคมธรกจ ฯลฯ

• การทบทวนวรรณกรรม

เนองจากในปจจบนมการทา RIA อยางแพรหลาย การหาตวอยางรายงาน RIA ของ

กฎหมายทมการประเมนในตางประเทศจากอนเทอรเนตมโอกาสเปนไปไดสง

• ประสบการณในตางประเทศ

โดยทวไปแลว กฎหมายทมการพจารณาวามความเหมาะสม คมคา หรอไมนนมกม

อยแลวในตางประเทศ การศกษาประสบการณในการนากฎหมายดงกลาวมาบงคบใชจะเปน

ประโยชนอยางยงในการประเมนผลกระทบทอาจจะเกดขนจากการออกกฎหมายดงกลาว

2.5 หนวยงานทจดทา RIA

หนวยงานใดควรเปนผจดทา RIA? รปแบบขององคกรทรบผดชอบในการจดทา RIA ในแตละ

ประเทศใน OECD แตกตางกนไป แตสวนมากแลวจะเปนหนวยงานภาครฐ คอ หนวยงานในระดบ

กรมในกระทรวง หรอ หนวยงานกากบดแลในรายสาขา เชน คณะกรรมการกจการพลงงาน

คณะกรรมการกากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพยซงเปนหนวยงานทออกกฎหมายหรอระเบยบจะ

เปนผดาเนนการเอง โดยองคกรเหลานจะมหนวยงานทรบผดชอบในการจดทา RIA โดยเฉพาะ

แมบางประเทศอาจวาจางบรษททปรกษาเอกชนเขามาจดทา RIA ในชวงแรก แตตอมากจะพฒนาขด

ความสามารถในสวนราชการเอง



เพอใหการจดทา RIA มมาตรฐานเดยวกน บางประเทศจะมหนวยงานกลางทให

การสนบสนนรวมทงตรวจสอบการจดทา RIA ของหนวยงานทออกกฎหมาย หนวยงานกลางดงกลาว

มกสงกดสานกนายกรฐมนตร หรอ สานกงบประมาณ หนวยงานดงกลาวจะตองมความสามารถใน

เชงเทคนคทจะประเมนรายงาน RIA ในทกสาขา และจะตองมอานาจในการสงการใหหนวยงานท

เสนอรายงานตองทาการปรบปรงหรอแกไขรายงานตามขอเสนอแนะ

2.6 ขนตอนการดาเนนการเพอวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย

ขนตอนในการทา RIA สามารถแบงไดเปน 2 ขน ขนแรกคอการประเมน “ความจาเปนใน

การออกกฎหมาย” ขนทสองคอการประเมน “ความคมคาของกฎหมายเมอเทยบกบทางเลอกอนๆ”

ซงจะตองมวธการในการคานวณและเปรยบเทยบตนทนและผลประโยชนของทางเลอกตางๆ

เพอทจะตดสนใจวาควรหรอไมควรทจะมการออกกฎหมายดงกลาว หรอ ควรทจะมมาตรการอน

ทดแทนเพอแกไขปญหา

กระบวนการในการทา RIA ทงในสวนของการประเมนความจาเปนในการออกกฎหมายและ

การเปรยบเทยบความคมคาของกฎหมายกบทางเลอกอนๆ มกจกรรมหลกทงหมด 9 กจกรรมตามท

ปรากฏในรปท 2.1 ดานลาง หากจกรรมแรกอยในสวนของการประเมนความจาเปนในการออกฎหมาย

และสกจกรรมหลงเปนการประเมนและเปรยบเทยบความคมคาของการออกกฎหมายกบทางเลอกอนๆ



รปท 2.1 กระบวนการในการจดทา RIA

ทมา: OECD (2004), Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, note prepared for the OECD Secretariat for the

Public Governance Committee Meeting, ดาวนโหลดไดท http://www.oecd.org/regreform/regulatory-

policy/35258430.pdf, 26 December 2013.

1. วตถประสงคในการออกกฎหมาย

2. ลกษณะของปญหาทตองการแกไข

3. อธบายรางกฎหมาย อานาจในการออกกฎหมาย กลมผทจะไดรบผลกระทบ และ แนวทางในการบงคบใช

4. การประเมนผลประโยชนและตนทนของกฎหมายในมตทางเศรษฐกจ สงคม สงแวดลอม

และ การบงคบใชกฎหมาย

5. เปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนในแตละมต

6. เสนอทางเลอกอน รวมถงแนวทางทไมตองใชกฎหมายในการแกปญหา

7.เปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอก

8. เปรยบเทยบความคมคาของทางเลอกอนๆ กบของกฎหมายทเสนอ

9. อธบายขนตอนในการรบฟงความคดเหนจากผมสวนไดเสย



2.6.1 การประเมนความจาเปนในการออกกฎหมาย

กอนทจะมการเกบขอมลเพอประเมนผลกระทบของกฎหมาย ควรมการศกษาวเคราะห

ความจาเปนในการมกฎหมายนนๆ โดยการ (ก) วเคราะหลกษณะของปญหาททาใหจาเปนตองออก

กฎหมาย และ (ข) วเคราะหความสามารถในการบงคบใชกฎหมายเพอแกปญหาดงกลาว

(ก) การวเคราะหลกษณะของปญหา

การวเคราะหในสวนนจะประเมนระดบความรนแรงของปญหาทตองการจะแกไขดวย

กฎหมายโดยพจารณาถงประเดนดงตอไปน

- กลมสงคมทไดรบความเดอดรอน เชน กลมผมรายไดนอย กลมผสงอาย กลมธรกจ

ขนาดยอม ฯลฯ

- ขนาดของกลมดงกลาววามจานวนสมาชกมากนอยเพยงใด - ลกษณะของปญหาทกลมสงคมเหลานตองเผชญ

- ลกษณะความรนแรงของปญหา

- ชวงระยะเวลาของปญหาวามลกษณะชวคราว หรอ ถาวร

การศกษาวเคราะหในสวนนจะใหภาพถงลกษณะและความรนแรงของปญหาทตองการ

กฎหมายเขามาแกไขโดยมขอมลเชงประจกษสนบสนน ในทางปฏบตเปนการยากทจะระบไดวา

ปญหาขนาดใหญเพยงใดจงสมควรทจะมการออกกฎหมายใหม อยางไรกด การพจารณาถง

ความจาเปนในการออกกฎหมายอาจใชปจจยเหลานประกอบการตดสนใจ

- ขอจากดของภาครฐในการบงคบใชกฎหมายไดอยางมประสทธภาพ หากมแนวโนม

วา การบงคบใชรางกฎหมายดงกลาวจะตองใชงบประมาณและบคลากรจานวนมาก

เมอเทยบกบความรนแรงของปญหาอาจไมคมคา

- ขนาดและความรนแรงของปญหาเทยบกบกรณปญหาอนๆ ทจาเปนตองม

การบญญตกฎหมายใหมเชนเดยวกน เพอทจะสามารถจดลาดบความจาเปนและ

เรงดวนในการตรากฎหมายและในการจดสรรทรพยากรของภาครฐในการผลกดน

และในการบงคบใชกฎหมาย ความสามารถของคนในกลมทไดรบผลกระทบในการแกไขปญหาทเกดขนไดเอง เชน ปญหาการจดสรรทรพยากรนาในพนทอาจไม

จาเปนตองมกฎหมายทระบวธการจดสรรทเปนธรรม หากชมชนทองถนสามารถ

ตกลงกนเองได

- ปญหาทเกดขนเปนปญหาทสงผลกระทบในระยะยาวหรอเปนเพยงปญหาชวคราวท

เกดจากปจจยภายนอก กฎหมายหลายฉบบมกออกมาเพอแกปญหาชวคราวเทานน

หากแตสรางภาระตนทนแกภาครฐอยางถาวร



หากพจารณาจากประเดนดงกลาวขางตนแลวเหนวาควรมการออกกฎหมายใหม ขอพจารณา

ตอไปคอ การออกกฎหมายใหมจะตองชวยแกไขปญหาทเกดขนไดโดยคานงถงตนทนทเกดขนและ

ทางเลอกในการแกไขผลกระทบทจะเกดขนดวย กลาวคอ ผลประโยชนทเกดขนจากการออกกฎหมาย

จะตองมากกวาตนทนทเกดขนโดยคานงถงสมาชกในสงคมทงหมด ไมใชเพยงกลมบคคลบางกลมท

ไดรบผลกระทบเทานน

2.6.2 การคานวณและเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมาย

ขอมลทใชในการเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมายและการใช

เครองมออนๆ สามารถจาแนกไดเปน 2 ประเภท ไดแก ขอมลเชงปรมาณ และขอมลเชงคณภาพ

ขอมลเชงปรมาณจะถกนาเสนอในรปของตวเลข ซงมประโยชนตอผกาหนดนโยบายเนองจากเปน

ขอมลทมประสทธภาพในการวเคราะหขนาดของผลประโยชนและตนทนใหเขาใจไดงาย โดยเฉพาะหากผลกระทบทเกดขนสามารถคานวณไดเปนจานวนเงน จะทาใหสามารถเปรยบเทยบตวเลข

ผลกระทบของการออกกฎหมายหรอกฎหมายทตางกนได ดงนน ผประเมนจงควรเกบรวบรวมขอมล

เชงปรมาณในดานตางๆ อาท ขนาดของปญหา ตนทนในการออกกฎหมาย ผลประโยชนทคาดวาจะ

ไดรบ เปนตน อยางไรกตาม ประสบการณของหลายกรณพบวาไมสามารถเกบขอมลในเชงปรมาณได

ครบทกขนตอน จงจาเปนตองใชขอมลเชงคณภาพประกอบการวเคราะหผลกระทบดวย แต

การวเคราะหขอมลเชงคณภาพจะคานวณไดคอนขางยาก จงตองมการนาเสนอขอมลใหชดเจนและ

ตรงประเดนทสด

การวเคราะหผลประโยชนและตนทนทมการใชอยางแพรหลายม 3 วธ คอ การวเคราะห

ผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมาย (Benefit-Cost Analysis หรอ BCA) การวเคราะห

ตนทนในการออกกฎหมายอยางเดยว (Cost-effectiveness analysis หรอ CEA) และการวเคราะห

Multi-criteria analysis (MCA)

(ก) Benefit-Cost Analysis (BCA)

BCA สามารถใชเปนแนวทางประกอบการตดสนใจของผกาหนดนโยบายและใชเปนเครองมอ

ในการจดทา RIA ดวย การจดทา RIA อยบนพนฐานของการนาหลกผลประโยชนและตนทนมาใช กลาวคอ จดประสงคของการจดทา RIA คอเพอใหมนใจวาการออกกฎหมายสามารถกอใหเกด

ผลประโยชนมากกวาตนทน รวมทงสงคมโดยรวมจะตองไดรบสงทดขนจากการออกกฎหมาย ดงนน

ผทมอานาจตดสนใจจงควรประเมนผลภายใตจดประสงคน โดยการตอบคาถามวามความมนใจหรอไม

วากฎหมายดงกลาวกอใหเกดประโยชนมากกวาตนทน หากยงไมสามารถตอบคาถามไดอยางชดเจนก

อาจพจารณาไดวายงไมควรมการออกกฎหมายดงกลาว



หากไมมการจดทา RIA อาจทาใหเกดความเสยงทตนทนจะมากกวาผลประโยชนทไดรบ ซง

เปนชองทางใหผทไดรบประโยชนจากการออกกฎหมายรบผลกดนใหมการออกกฎหมายนนขน

ในขณะทผทแบกภาระตนทนอาจไมไดตระหนกถงขนาดของตนทนทเพมมากขนได กรณเชนน ผท

แบกรบตนทนอาจจะไมไดตอตานการออกกฎหมาย โดยเฉพาะอยางยง หากพวกเขาไมสามารถ

รวมกลมกนเพอใหมอานาจตอรองหรอเรยกรองตอภาครฐ

BCA เปนเครองมอทดสาหรบการจดทา RIA เนองจากเปนวธการพนฐานในการคานวณ

ผลประโยชนและตนทนในเชงปรมาณในรปแบบของตวเงน และนามาเปรยบเทยบระหวางชวงเวลา

ตางๆ ได รวมทงเปนตวชวยในการพจารณาเปรยบเทยบทางเลอกอนๆ สาหรบผกาหนดนโยบายดวย

OECD ไดจดทารายการตรวจสอบผลประโยชนและตนทนทอาจเปนผลกระทบจากการออกกฎหมาย

ตอกลมผมสวนไดเสยแตละกลมดงรายละเอยดในตารางท 2.2

ตารางท 2.2 รายการตรวจสอบผลประโยชนและตนทนทอาจเปนผลกระทบจากการออกกฎหมาย

กลมทไดรบผลกระทบ ตวอยางตนทนทจะเกดขน กลมธรกจ - ตนทนในการทาความเขาใจกบกฎหมาย (เชน การจางทปรกษา)

- ตนทนวตถดบทเพมขนจากการมกฎหมาย เชน ในกรณของกฎหมายทจากดการ

แขงขนในตลาดสนคาวตถดบนนๆ

- ตนทนการผลตทเพมขนจากการเปลยนแปลงกระบวนการผลต การขนสง หรอ

การตลาดเพอเปนไปตามกฎหมาย เชน การออกกฎหมายหามใชแอสเบสทอสในการ

ผลตกระเบองมงหลงคา

- รายไดทสญเสยจากการจากดการเขาถงตลาด เชน กฎหมายหามโฆษณาสนคาบาง

ประเภท

- คาใบอนญาตหรอคาธรรมเนยมอนๆ

- ตนทนในการตรวจสอบเพอใหมการดาเนนการไปตามกฎหมาย เชน กฎหมายปองกน

การฟอกเงนทกาหนดใหธนาคารพาณชยตองตรวจสอบและสงรายงานการประกอบ

ธรกรรมทางการเงนทนาสงสยหรอทมวงเงนเกน 2 ลานบาท เปนตน

ผบรโภค - ราคาสนคาและบรการทสงขน เชน ในกรณทมการหามใชแอสเบสทอสในการผลต

กระเบองมงหลงคาทาใหผเลยงสกรตองใชสนคาทดแทนทมราคาทสงกวา

- ความหลากหลายของสนคาทลดลง

- ความลาชาในการเขาสตลาดของผลตภณฑใหม เชน ในกรณทกฎหมายกาหนดใหตอง

มการทดสอบคณภาพของสนคากอนวางตลาด

รฐบาล - ตนทนในการบงคบใชกฎหมายรวมถง ตนทนในการใหขอมลแกธรกจ การฝกอบรม

เจาหนาทของรฐ และ การออกใบอนญาต หรอ การรบรองคณภาพของสนคา

- ตนทนในการตรวจสอบวามการดาเนนการตามขอกาหนดของกฎหมายจรง

- ตนทนในการตรวจสอบและดาเนนการทางกฎหมายในกรณทมการละเมดกฎหมาย



กลมทไดรบผลกระทบ ตวอยางตนทนทจะเกดขน อนๆ - ตนทนทเกดจากการแขงขนทลดลง เชน กฎหมายทจากดการลงทนของคน

ตางดาวทาใหการแขงขนในตลาดลดลง

- ตนทนทเกดจากความเหลอมลาของภาระตนทน เชน กฎหมายบางฉบบกอใหเกด

ตนทนแกผมรายไดนอย เชน กฎหมายหามบกรกทปา เปนตน

- ผลกระทบทางลบตอการทานวตกรรมหรอการพฒนาสนคาใหมๆ เชน การทกฎหมาย

แขงขนฯ หามธรกจรวมมอกนในการทาวจยและพฒนา

กลมทไดรบผลกระทบ ตวอยางผลประโยชนทจะเกดขน กลมธรกจ - การลดอบตเหตและการไดรบบาดเจบในททางาน อนจะมผลตอการเพม

ผลตภาพในการผลต เชน กฎหมายทกาหนดมาตรฐานความปลอดภยในสถานท

กอสราง

- การเพมการเขาถงขอมลตลาด อนมผลในการเพมประสทธภาพในการผลตหรอในการ

กระจายสนคา

- การเพมประสทธภาพจากกฎหมายทเกยวของกบการปองกนการผกขาด

ผบรโภค - อตราคาบรการหรอราคาสนคาทลดลงจากกฎหมายทปองกนการผกขาดในตลาด

- สนคาทมความปลอดภยจากกฎหมายทกาหนดมาตรฐานความปลอดภยขนตาของ

สนคา

- ขอมลรายละเอยดเกยวกบสนคาหรอบรการทสมบรณมากขนทาใหผบรโภคสามารถ

ตดสนใจในการเลอกซอสนคาอยางมประสทธภาพมากขน เชน การออกกฎหมาย

เกยวกบการตดฉลากสนคา เปนตน

รฐบาล - สขภาพของประชากรทดขน สงผลใหตนทนในการรกษาพยาบาลตาลง เชน กฎหมาย

ทขนภาษสรรพสามตบหร

- ขอมลทรฐไดรบมความครบถวนสมบรณมากขน ทาใหสามารถกาหนดมาตรการในเชง

นโยบายไดอยางมประสทธภาพมากขน เชน กฎหมายทกาหนดใหสถานพยาบาลทก

แหงตองจดทาบญชรายรบรายจายทเปนมาตรฐานสากล

อนๆ - การแขงขนในตลาดทมประสทธภาพมากขน จากกฎหมายปองกนการผกขาด หรอ

การตกลงราคารวมกน

- การลดความเหลอมลาของรายไดของประชากร ในกรณทกฎหมายเออประโยชนใหแก

ผทมรายไดนอย เชน กฎหมายทจดตงกองทนชราภาพสาหรบลกจางนอกระบบ

เปนตน

ทมา: OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), p. 10-11,

Organisation for Economic Co-operation and Development, version 1.0, October 2008. ดาวนโหลดไดท

http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/44789472.pdf, 26 December 2013.



(ข) Cost-effectiveness analysis (CEA)

CEA คอวธการในการประเมนกฎหมายทใชขอมลและความเชยวชาญนอยกวาการทา BCA

มาก ทาใหเปนวธท เหมาะสมสาหรบหนวยงานทมทรพยากรงบประมาณและบคลากรทม

ความเชยวชาญจากด CEA จะเปนการประเมนเฉพาะในสวนของ “ตนทน” ในการตรากฎหมายและ

ตนทนของทางเลอกอนๆ เทานน โดยมขอสมมตฐานวามความจาเปนตองมการออกกฎระเบยบของ

ภาครฐเพอทจะแกไขปญหา การตดสนใจจงอยทวา กฎหมายหรอเครองมอของรฐในรปแบบใดจะ

สามารถแกไขปญหาไดโดยมตนทนทตาทสด ตวอยางเชน รฐมนโยบายทชดเจนวาจะตองลดอตรา

การเกดอบตเหตของรถจกรยานยนต แตแนวทางในการดาเนนการอาจเลอกระหวางการ

ออกกฎหมายใหยดใบขบขผขบขจกรยานยนต ทเกดอบตเหตบอยครง หรอ ออกกฎหมายใหบรษท

ประกนภย เปนตน

ไมวาการวเคราะหจะใชวธแบบ BCA หรอ CEA สดทายแลว ผลการวเคราะหจะทาใหไดผล

กระทบในทางบวก (ผลประโยชน) และผลกระทบในทางลบ (ตนทน) ในการออกกฎหมายในดาน

ตางๆ ซงสามารถนามาสรปเพอใชในการเปรยบเทยบกบทางเลอกอนๆ ในรปแบบของตารางไดดง

ตวอยางตารางท 2.3 ดานลาง

ตารางท 2.3 ผลการประเมนความคมคาของการออกกฎหมายหรอทางเลอกอนๆ

ผลกระทบทางบวกในเชงปรมาณ และ ในเชงคณภาพ

ผลกระทบทางลบในเชงปรมาณ และ ในเชงคณภาพ

ธรกจ ผบรโภค หนวยงานราชการ

ทตองบงคบใชกฎหมาย

การคลง

การจางงาน

ขดความสามารถในการแขงขน

ของภาคธรกจ

การพฒนาในระดบภมภาค

สงแวดลอม

ผลประโยชน/ตนทนสทธ

ทมา: OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), Organisation for

Economic Co-operation and Development, version 1.0, October 2008. ดาวนโหลดไดท




เมอไดผลการประเมนผลดผลเสยของรางกฎหมายแลว ขนตอนตอไปคอการวเคราะห

ทางเลอกอนๆ ทสามารถทดแทนการออกกฎหมายซงมหลากหลาย โดยทางเลอกทมกจะสามารถใช

ทดแทนการออกกฎหมายไดแก

• ใหขอมลขาวสารผานการประชาสมพนธกบประชาชนเพอทจะใหตระหนกถงปญหา

เ ชน การประชาสม พน ธ เ ก ยว กบความ เส ย งทางส ขภาพจากการ ใ ชยา

ลดนาหนกชนดหนง

• ใหขอมลในรายละเอยดแกผบรโภคโดยตรงเพอทจะสามารถคมครองตนเองได เชน

การกาหนดสนคาทอาจเปนอนตรายระบขอควรระวงในการใชสนคาไวในฉลากใน

กลองแทนการหามขายสนคา

• กาหนดใหผขายสนคาจะตองชแจงความเสยงในการใชสนคาแกผบรโภคกอนทจะ

จาหนายสนคาดงกลาว

• กาหนดใหสนคาดงกลาวตองเสยภาษสรรพสามตเพอลดปรมาณของอปสงคดงกลาว

เชน การจดเกบภาษสาหรบสนคาทเปนอนตรายตอสขภาพ เชน บหร และสรา

เปนตน

• ใหการอดหนนเพอทจะใหผบรโภคเลอกใชสนคาทปลอดภยตอสขภาพ หรอ

สงแวดลอม เชน การอดหนนการใชพลงงานทสะอาด นามนผสมเอทานอล เปนตน

แทนการออกกฎหมายหามหรอจากดปรมาณการจาหนายพลงงานทไมสะอาด

• สงเสรมใหสมาคมการคาออกกฎหมายเพอใหสมาชกสมาคมปฏบตตาม เชน

การสงเสรมใหสมาคมรานขายยาออกแนวทางปฏบตในการขายยาทมความเสยง

ดานสขภาพหากมการบรโภคในปรมาณทไมเหมาะสม หรอ ไมเปนไปตามขอกาหนด

ทางเลอกตางๆ ทนาเสนอมาขางตนน แตกตางกนทระดบและรปแบบของการแทรกแซงของภาครฐ บางทางเลอก เชน การสนบสนนใหภาคเอกชนออกแนวปฏบตเ พอแกไขปญหา

เปนทางเลอกทมการแทรกแซงของภาครฐนอยทสด เนองจากรฐมกมแนวโนมทจะใชอานาจมหาชน

ในการแกไขปญหาโดยขาดการคานงถงความจาเปน และตนทนในการบงคบใชกฎหมายหรอระเบยบ

ทสรางขนมา การพจารณาทางเลอกอนๆ จงมความสาคญในการกลนกรองมใหมการตรากฎหมายท

คมเขมเกนไป ทาใหเกดการบดเบอนของตลาด ธรกจตองแบกรบภาระตนทนในการปรบตวใหเปนไป

ตามขอกาหนดของกฎหมาย และ ภาครฐเองมตนทนคาใชจายในการบงคบใชกฎหมายโดยไมจาเปน

เมอมการกาหนดทางเลอกอนๆ และมการประเมนผลดผลเสยของแตละทางเลอกแลว

ขนตอนตอไปคอการนาผลการประเมนผลกระทบของรางกฎหมายทเสนอและของทางเลอกตางๆ มา



เปรยบเทยบกน การเปรยบเทยบความคมคาของแตละทางเลอกนนจะตองมความชดเจน และผล

การประเมนของทกทางเลอกควรทจะมการนาเสนอในหนวยเดยวกน เชน เปนหนวยของเงนตรา

เปนตน

(ค) Multi-criteria analysis (MCA)

Multi-criteria analysis (MCA) เปนการวเคราะหทเกยวของกบวตถประสงคของนโยบาย

เพอนามากาหนดปจจยหรอบรรทดฐานทจะเปนตวชวดความสาเรจของวตถประสงคเหลานน โดยจะ

มเกณฑของแตละวตถประสงคซงจะถกจดลาดบหรอถวงนาหนกตามความสาคญโดยเปรยบเทยบกน

ทางเลอกตางๆ ในการดาเนนการตามนโยบายจะถกใหคะแนนตามเกณฑตางๆ โดยการถวงนาหนก

ซงผลลพธทไดจะเปนทางเลอกทสามารถบรรลวตถประสงคไดมากทสด

ในทางปฏบต การแปลงผลกระทบในเชงคณภาพเปนหนวยเงนตราทงหมดมโอกาสเปนไปไดนอย ในกรณดงกลาว การเปรยบเทยบความคมคาของแตละทางเลอกจะตองใชวธ multi-factor

analysis ซงมขนตอนหลกดงน

- กาหนดหลกเกณฑในการเปรยบเทยบระหวางทางเลอก เชน ใหความสาคญทสดกบ

เรองสงแวดลอม รองลงมาคอเรองการจางงาน ฯลฯ ทางเลอกทมผลกระทบดานลบ

ตอกลมผมรายไดนอยจะไมไดรบการพจารณา

- กาหนดนาหนกของแตละตวแปรทชดเจน

- เปรยบเทยบคะแนนของแตละทางเลอกทคานวณตามเกณฑของการถวงนาหนกท

กาหนดไว

ตารางท 2.4 เปนตวอยางของ MCA ซงพจารณาทางเลอกของปญหาในการปรบปรงคณภาพ

ชองปาก (dental health) ประกอบดวย 3 ทางเลอก 1) ออกกฎหมายเพอกาหนดใหบรษทนาผสม

ฟลออไรดลงในนาดม 2) ปรบปรงการโฆษณาของรฐบาลเพอรณรงคใหประชาชนแปรงฟนดวยยาสฟน

ทมสวนผสมของฟลออไรดและพบทนตแพทยอยางสมาเสมอ 3) ออกนโยบายเพอกาหนดให

หนวยงานรฐบาลสวนทองถนใหบรการตรวจฟนฟรแกผยากจน โดยกาหนดบรรทดฐานไว 5

บรรทดฐาน ซง 2 บรรทดฐานทสาคญทสดคอ ประสทธภาพในการปรบปรงคณภาพชองปากและตนทนทเกดขน ดงนน การถวงนาหนกจงมมากทสด ทางเลอกท 1 ไดคะแนนมากทสดเพราะ

ถกพจารณาวาเปนทางเลอกทมประสทธภาพในการบรรล 2 บรรทดฐานทสาคญทสด รวมทงม

ประสทธภาพในการปรบปรงคณภาพชองปากของกลมผยากจนดวย

สวนทางเลอกท 3 มประสทธภาพเชนกนเนองจากบรรลบรรทดฐานในการปรบปรงคณภาพ

ชองปากของผยากจน อยางไรกตาม ทางเลอกนถกพจารณาวาตองใชตนทนสงหากตองใหบรการครบ



ตามวตถประสงค ในขณะททางเลอกท 2 ในการรณรงคของภาครฐมตนทนนอยกวาทางเลอกท 3 แต

มประสทธภาพนอยกวาทางเลอกท 1

วธหนงทใชทดสอบความนาเชอถอของผลลพธของ MCA คอ การเปรยบเทยบผลทไดแบบม

การถวงนาหนก กบผลการวเคราะหแบบไมถวงนาหนก หากทงสองกรณไดผลลพธเปนทางเลอก

เดยวกน กถอวาผลลพธคอนขางนาเชอถอ หากผลลพธของทง 2 กรณตางกนควรพจารณาบรรทดฐาน

และเกณฑการถวงนาหนกใหมวาเหมาะสมหรอไม MCA สามารถวเคราะหไดทงขอมลเชงปรมาณและ

เชงคณภาพ ดงนนจงนบเปนวธทดทจะมนใจไดวาการวเคราะหเชงคณภาพไดรบการถวงนาหนกอยาง

เหมาะสม

ตารางท 2.4 ตวอยางการวเคราะห Multi-criteria analysis บรรทดฐาน ถวงนาหนก ทางเลอกท 1

กาหนดกฎหมายเกยวกบฟลออไรด

ทางเลอกท 2 รณรงคและโฆษณา

โดยภาครฐ

ทางเลอกท 3ใหบรการ

ตรวจฟนฟร

ประสทธภาพในการปรบปรง

สขภาพชองปาก

4 5 (20) 3 (12) 3 (12)

ความสามารถในการแกไขปญหา

ชองปากทเกดขน

2 0 (0) 1 (2) 5 (10)

ความสามารถในการปรบปรง

สขภาพชองปากของกลมผยากจน

2 4 (8) 2 (4) 5 (10)

ความสามารถในการปรบปรง

สขภาพชองปากในทกภมภาค

1 5 (5) 5 (5) 3 (3)

ตนทนทเกดขน 4 5 (20) 4 (16) 2 (8)

คะแนนทไดรบ 53 39 43

ทมา: OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), p.15, Organisation for



ในกรณทผลประโยชนตนทนมการนาเสนอตามหนวยของเงนตรา ควรมการนาเสนอตวเลข

เปนรายปในชวง 10 ปขางหนาตามตวอยางในตารางท 2.5 อยางไรกด สาหรบมาตรการหรอนโยบาย

ทเกยวของกบผลประโยชนในระยะยาว เชน การออกกฎหมายปฏรประบบบานาญ ระยะเวลาในการ

เปรยบเทยบจะตองยาวพอทจะสามารถเกบเกยวผลประโยชนจากกฎหมายไดอยางครบถวน



ตารางท 2.5 ตวอยางตารางเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอก

ทางเลอก ตนทนเฉลยรายป ผลประโยชนเฉลยรายป

1. ไมออกกฎหมาย

2. ออกกฎหมาย

3. ออกแนวปฏบตของภาค

ธรกจ

ทมา: OECD (2008), Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), Organisation for



2.7 การพจารณาผลกระทบในเชงสงคมและการเยยวยาผทเสยประโยชนจากกฎหมาย

การออกกฎระเบยบในการกากบดแลของภาครฐยอมมผไดประโยชนและผเสยประโยชน แต

การวเคราะหผลประโยชนและตนทนโดยทวไปมกไมไดใหความสาคญกบประเดนวาใครไดประโยชน

และใครเสยประโยชน หากผลการประเมนชวาการกากบดแลของภาครฐสามารถสรางประโยชน

มากกวาตนทนแลว การออกกฎระเบยบดงกลาวกมความเหมาะสมเพราะจะทาใหเกดผลประโยชน

สทธตอสงคมโดยรวม

การวเคราะหผลประโยชนและตนทนในลกษณะดงกลาวมงเปาไปทประเดนของประสทธภาพ

ในเชงเศรษฐกจมากกวาประเดนเชงสงคม ตวอยางเชน การขนราคากาซหงตมจะชวยใหผผลตกาซม

รายไดมากขนและมแรงจงใจทจะผลตและจาหนายกาซในประเทศมากขนทาใหสามารถลดการนาเขา

กาซจากตางประเทศซงมราคาสง และลดภาระทางการคลงของภาครฐทตองชดเชยสวนตางระหวาง

ราคากาซนาเขาและราคากาซทสามารถขายไดในประเทศ ผทเสยประโยชนคอผทใชกาซหงตม

บางรายเปนผทมรายไดนอยจากการทตองแบกรบภาระคาใชจายทมากขน ในกรณน แมการคานวณ

ผลประโยชนและตนทนชวาการดาเนนการดงกลาวกอใหเกดประโยชนสทธแกประเทศเพราะ “ได

มากกวาเสย” แตกจะเกดคาถามวา รายไดทเพมขน 1 บาทของผผลตกาซ (ในกรณของประเทศไทย คอ บมจ. ปตท.) นนมคาเทากบคาใชจายทเพมขน 1 บาทของผใชกาซทมรายไดนอยหรอไม ซงเปน

ประเดนทางสงคมทเกยวกบการกระจายรายได

แนวทางในการแกไขปญหาดงกลาวม 2 แนวทาง คอ

(1) ในการคานวณผลประโยชนและตนทนมการถวงนาหนกผลกระทบตอกลมธรกจหรอ

ประชาชนตางกน โดยการใหนาหนกผลกระทบตอธรกจขนาดยอมหรอประชาชนทม

รายไดนอยมากกวาผลกระทบตอธรกจขนาดใหญหรอประชาชนทมรายไดสง



(2) มแนวทางและมาตรการในการเยยวยาหรอบรรเทาภาระทตกแกกลมบคคลหรอธรกจท

เสยประโยชน

การถวงนาหนก

การใหนาหนกแกกลมผไดประโยชนและกลมผเสยประโยชนทตางกนอาจมผลทาใหผลการ

ประเมนความคมคาของการกากบดแลของภาครฐตางไปจากเดม ตวอยางเชนในกรณของการขน

ราคากาซทไดกลาวมาแลวนน หากผลการประเมนแสดงวา การเพมราคากาซหงตมกโลกรมละ 1

บาทจะทาใหผทใชกาซตองแบกรบภาระคาใชจายเพมขน 1,000 ลานบาทตอเดอนจากปรมาณการใช

กาซ 1 ลานตนตอเดอน ในขณะท ผประกอบการจะมรายไดเพมขนเทากน คอ 1,000 ลานบาทตอ

เดอน ในขณะเดยวกนราคาทสงขนทาใหการลกลอบนากาซไปขายตางประเทศเนองจากไดราคาสง

กวาลดลง ทาใหรฐบาลซงมภาระในการชดเชยสวนตางระหวางราคากาซนาเขากบราคากาซทจาหนายในประเทศสามารถประหยดเงนอดหนนไดอก 500 ลานบาทตอป ทาใหการขนราคากาซม

ผลประโยชนสทธ 500 ลานบาทตอป แตในกรณทมการใหนาหนกแกผลกระทบตอผใชกาซหงตม

มากกวาผลกระทบตอผผลตและจาหนายกาซ สมมตวาเปน 1.5 เทาแลว ผลกระทบทางลบจากการ

ขนราคากาซจะเพมขนเปน 1,500 ลานบาทเทากบผลประโยชนทคานวณได ในกรณตวอยางน

ความคมคาของการขนราคากาซจงขนอยกบนาหนกทใหแกผลกระทบตอผใชกาซหงตมวามากหรอ

นอยกวา 1.5 เทาของผลกระทบตอผผลตและผจาหนายกาซ

ในการกาหนดนาหนกของกลมผทไดรบผลกระทบวาควรจะเปนเทาใดนนจะตองมการจาแนก

กลมผทสมควรจะไดรบการถวงนาหนกทแตกตางออกมาอยางชดเจนไมใชการ “เหมาเขง” เชน ใน

ตวอยางของการขนราคากาซนน หากรฐใหความสาคญกบผลกระทบตอผบรโภคกจะตองม

การวเคราะหในรายละเอยดวากลมผซอกาซหงตมนนประกอบดวยประชาชนทวไปกรายและธรกจก

ราย และจะตองพจารณาวาการขนราคากาซนนจะทาใหตนทนของภาคธรกจเพมขนเพยงใด และ

ตนทนทเพมขนดงกลาวจะถกผานตอไปยงผบรโภคมากนอยเพยงใด หากการศกษาพบวาภาคธรกจ

จะตองรบภาระตนทนทสงขนเองโดยไมสามารถผานตอไปยงผบรโภคดวยขอจากดของสภาพการ

แขงขนในตลาดแลว ผลกระทบตอภาคธรกจทเปนผใชกาซหงตมทเสยประโยชนจากการขนราคากาซกจะไมไดรบการถวงนาหนกทแตกตางไปจากผลกระทบตอผผลตกาซซงเปนผไดรบผลประโยชน

อนง โดยทวไปแลว การโอนยายกาไรจากผประกอบการรายหนง (ผใชกาซ) ไปยง

ผประกอบการอกรายหนง (ผผลตและจาหนายกาซ) ไมควรไดรบนาหนกทแตกตางกนมฉะนนจะเปน

การเลอกปฏบตยกเวนในกรณของธรกจขนาดกลางและขนาดยอมทรฐอาจตองการใหความชวยเหลอ

เปนพเศษ



ตวอยางของการประเมนผลกระทบของกฎกตกาการกากบดแลทมผลกระทบตอกลมผไดและ

ผเสยทมนยเชงสงคมไดแกกรณของการมมาตรการกาหนดโควตาการนาเขารถยนตในสหรฐอเมรกา

ในชวงป ค.ศ. 1980 เพอคมครองอตสาหกรรมรถยนตในประเทศ การประเมนผลกระทบของ

มาตรการดงกลาวพบวา ผบรโภคตองแบกรบราคารถยนตทสงขนเฉลยแลวประมาณ 105,000 –

204,235 เหรยญ สรอ. ตอการจางงาน 1 คนตอปในอตสาหกรรมการผลตรถยนตซงเปนวงเงนทสง

กวาเงนเดอนของพนกงานเหลานน5 นอกจากนแลว ภาระทพนกงานอตสาหกรรมรถยนตตองแบกรบ

อาจไมไดสงเทากบเงนเดอนทสญเสยไปเพราะพนกงานบางรายยอมสามารถหางานทาใหมไดแมอตรา

เงนเดอนอาจตากวาเดม ดงนน ในภาพรวมแลว มาตรการในการจากดการนาเขารถยนตเพอคมครอง

อตสาหกรรมภายในประเทศไมคมทน

อยางไรกด แมการยกเลกการคมครองหรอการปฏเสธทจะใหการคมครองอตสาหกรรมรถยนตจะเปนทางเลอกทมประสทธภาพสงกวา แตปญหาการตกงานของพนกงานในอตสาหกรรม

รถยนตมผลกระทบคอนขางรนแรงเมอเทยบกบผลไดจากการซอรถยนตไดในราคาตาลง ในกรณน

อาจมการใหนาหนกผลกระทบตอพนกงานมากกวาผลกระทบตอผบรโภค แตหากสดทายแลว

การคานวณผลประโยชนตนทนยงคงแสดงวามาตรการในการจากดการนาเขารถยนตนนไมคมทน รฐ

กควรจะเดนหนาในการยกเลกมาตรการดงกลาวหากแตตองหามาตรการในการชดเชยหรอเยยวยาผท

ไดรบผลกระทบเพอทจะลดแรงตาน

การเยยวยาหรอการบรรเทาภาระของกฎหมาย

แนวทางการบรรเทาหรอเยยวยาภาระตนทนหรอคาใชจายแกผทเสยประโยชนนนมวธการท

หลากหลาย โดยแยกไดเปน 4 วธการ คอ (1) การใหเงนชดเชย (2) การใหความชวยเหลอเพอบรรเทา

ความเดอดรอน (3) การใหระยะเวลาในการปรบตว และ (4) การใหขอยกเวนจากขอบงคบของ

กฎหมาย การเลอกทางใดทางหนงขนอยกบภาระทางการคลงทรฐตองแบกรบและผลกระทบตอ

เศรษฐกจและสงคมโดยรวม ซงมรายละเอยดดงน

(1) การใหเงนชดเชย

การใหเงนชดเชยมกเปนทางเลอกทใชกบผบรโภคทมรายไดนอย เพราะมความตองการ การชดเชยทเปนเงนมากทสด การชดเชยนนอาจเปนในรปแบบของการไดรบสทธในการซอกาซหงตม

5 Michael J. Trebilock, Marsha J. Chandler and Robert Howse (2001), Trade and Transitions: A Comparative Anaysis

of Adjustment Policies”, London, Routledge Publication. ดาวนโหลดไดท http://f3.tiera.ru/1/genesis/580-

584/581000/08d803d00f910dfb0fb36d48ec1623cb, 26 December 2013.



ในราคาตากวาราคาทขายทวไป หรอ การไดรบเงนชดเชยเปนกอน หลกเศรษฐศาสตรชวา การใหเงน

เปนกอนมประสทธภาพมากกวาเพราะไมบดเบอนกลไกตลาด เชน ในกรณทรฐมมาตรการทอนญาต

ใหผมรายไดตากวาเกณฑทกาหนดสามารถซอกาซหงตมในราคาตากวาตลาดกจะทาใหมการสวมสทธ

โดยภาคธรกจอาจวาจางใหผมรายไดนอยซอกาซเพอลดตนทน เปนตน ดงทเกดขนจรงในประเทศ

ไทยทมการนากาซหงตมไปใชกบรถยนตซงตองซอกาซในราคาทสงกวา

(2) การใหความชวยเหลอในการปรบตว

การใหความชวยเหลอในรปแบบอนๆ ทไมใชเงนมกใชกบธรกจหรอแรงงานทมโอกาสในการ

สรางรายได การเปดเสรทางการคาและการลงทนซงมผลกระทบตออตสาหกรรมและแรงงาน

ในประเทศดงเชนในกรณของการยกเลกโควตาการนาเขารถยนตในสหรฐอเมรกาทไดกลาวมาแลวนน

รฐมกมมาตรการในการชวยเหลอธรกจและพนกงาน เชน การชวยเหลอในการหางานใหม การชวยเหลอในการฝกอบรมใหพนกงานทถกปลดออกจากงานสามารถหางานใหมได เปนตน การให

ความชวยเหลอทางการเงนแกผตกงาน เชน การประกนการวางงานมกเปนมาตรการระยะสนเพราะ

นอกจากจะสรางภาระทางการคลงแลว ยงเปนการสรางแรงจงใจใหพนกงานทตกงานไมขวนขวายหา

งานใหม ซงจะทาใหประเทศสญเสยแรงงงานทสามารถสรางรายไดใหแกประเทศอกดวย

(3) การใหระยะเวลาในการเตรยมตว

การใหระยะเวลาในการเตรยมตวแกผทจะไดรบผลกระทบในทางลบมกใชกบภาคธรกจ

เนองจากการประกอบธรกจนนจะตองมการวางแผนลวงหนา โดยเฉพาะธรกจทมการลงทนสง จะตองม

การประมาณการณความคมคาของการลงทนภายใตสภาพแวดลอมของตลาดทคาดการณลวงหนา

การเปลยนแปลงกฎกตกาของภาครฐยอมทาใหการประมาณการณณดงกลาวคลาดเคลอน ดงนน

การเปลยนแปลงของกฎระเบยบของภาครฐจงเปนปจจยเสยงทางธรกจทสาคญ ดวยเหตผลดงกลาว

การเปลยนแปลงกฎกตกาการกากบดแลทมผลกระทบอยางมนยสาคญตอธรกจ จงไมควรดาเนนการ

อยางกะทนหน

ตวอยางเชนในกรณของการเจรจาการเปดเสรการคาและการลงทนนน มกมระยะเวลาของ

การเปดเสรทชดเจนเพอใหผประกอบการมโอกาสในการปรบตวเพอรองรบกบภาวะการแขงขนทจะรนแรงมากขน เชน กรณของออสเตรเลยทมการกาหนดระยะเวลาในการลดอตราภาษศลกากรทให

การคมครองอตสาหกรรมสงทอในประเทศทชดเจน6เพอใหอตสาหกรรมดงกลาวมเวลาปรบตว หรอ

ในกรณของประเทศไทยไดมการเจรจาใหมการเปดเสรการนาเขานมผงจากออสเตรเลยภายใต

6 Weller, Sally (2007), Retailing, Clothing and Textiles Production in Australia, Working paper no. 29, Victoria University, Melbourne, สามารถ

ดาวนโหลดไดท http://www.cfses.com/documents/wp29.pdf 26 December 2013.



ความตกลงการคาเสรไทย-ออสเตรเลยในป พ.ศ. 2567 หรอ 20 ปหลงจากทมการลงนามในขอตกลง

การคาเสรในป พ.ศ. 2547 เนองจากผผลตนมโคในออสเตรเลยมตนทนตากวาผผลตในประเทศไทย

อยางมนยสาคญ แตเนองจากรฐบาลมไดมมาตรการใดๆ ในการรองรบการเปดเสรทจะเกดขน7

การผอนระยะเวลาการเปดเสรดงกลาวจงไมเปนประโยชนใดๆ ในการใหโอกาสผผลตในประเทศ

ปรบตว

(4) การใหการยกเวนจากการบงคบของกฎหมายแกผประกอบการรายเดม (Grandfather Clause)

การใหการยกเวนจากขอบงคบของกฎหมายแกผประกอบการรายเดมในตลาดอาจม

ความจาเปนหากผประกอบการรายเดมมคาใชจายในการปรบตวสงมาก เชน ในกรณทประเทศไทยม

ดารทจะเปลยนนยามของนตบคคลตางชาตตาม พ.ร.บ. การประกอบกจการของคนตางดาว

พ.ศ. 2542 ใหเขมงวดมากขน โดยใหนบรวมถงการถอหนทางออมและการถอหนทมสทธออกเสยงดวยจากเดมทพจารณาเฉพาะจากการถอหนสามญเทานน การเปลยนแปลงนยามดงกลาวจะสงผลให

นตบคคลไทยจานวนมากกลายเปนนตบคคลตางดาวเนองจากการพจารณาหนสวนตางชาตแบบใหม

ทาใหสดสวนหนสวนตางชาตทคานวณไดเกนกงหนง แมมาตรการดงกลาวจะชวยปองกนการถอหน

แทนและนยามดงกลาวกสอดคลองกบมาตรฐานสากล แตจะมผลทาใหเกดการถอนทนครงใหญของ

ผถอหนตางชาตในธรกจบรการซงมขอจากดหนสวนตางชาตไวไมเกนกงหนง ซงอาจทาใหเกด

ความเสยหายแกเศรษฐกจในภาพรวม การใหการยกเวนการถอหนของตางชาตทมอยเดมจะชวย

ปองกนมใหเกดปญหาดงกลาวได

2.8 ตวอยางรายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมายในตางประเทศ

ในประเทศทพฒนาแลว การออกกฎหมายใดๆ จะตองมการประเมนผลกระทบตอกลมผท

เกยวของ และตอเศรษฐกจและสงคมในวงกวาง ในเวบไซตจงมรายงานการประเมนผลกระทบของ

การออกกฎ ระเบยบของหนวยงานของรฐตางๆ จานวนมาก เชน ในการกาหนดมาตรฐานการปลอย

กาซเรอนกระจกและประสทธภาพในการเผาผลาญเชอเพลงของยานพาหนะทมเครองยนตขนาดใหญ

(เชน รถบรรทก) ของสานกงานการขนสงและคณภาพอากาศ กระทรวงสงแวดลอมของสหรฐอเมรกา

ไดมการจดทารายงานผลกระทบของการกาหนดมาตรฐานดงกลาวตอตนทนในการประกอบธรกจของ

บรษทรถบรรทก เพอทจะคานวณตนทนตอหนวยในการลดกาซเรอนกระจก (ดอลลารตอตน) รวมทง

ประเมนผลกระทบในดานสขภาพและสงแวดลอมดวย รายงานดงกลาวมความยาวเกอบ 400 หนา8

7 ในทางตรงกนขาม การเพมราคาประกนนมโคสดยงทาใหมผเลยงโคนมทมตนทนสงเขามาในธรกจมากขนอยางตอเนอง 8Draft Regulatory Impact Analysis: Proposed Rulemaking to Establish Greenhouse



ออสเตรเลยเปนประเทศทมการทา RIA อยางเปนระบบ เวบไซตของรฐบาลมลรฐวกตอเรยได

อปโหลดรายงาน RIA ทกฉบบไวทเวบไซต www.vcec.vic.gov.au คณะผวจยไดเลอกรายงานหนง

ฉบบซงอานเขาใจงายมาเปนตวอยางในการจดทา RIA ตามทปรากฏในหวขอตอไปน

2.8.1 กฎหมายการปฏรประบบการศกษาแบบโฮมสคลของมลรฐวกตอเรย ประเทศออสเตรเลย9

กฎหมายการปฏรปการศกษาและการเรยนร ป พ.ศ. 2549 ของมลรฐวกตอเรย ประเทศ

ออสเตรเลย (Education and training reform Act 2006) ระบวตถประสงคในการใหการศกษา

อยางมคณภาพและโอกาสในการเรยนรสาหรบประชากรในมลรฐทกคน ซงหมายรวมถงการให

การศกษาทงในระบบโรงเรยนและแบบโฮมสคล (Home school) ทผปกครองจดการศกษาใหลก

ทบานโดยไมตองไปโรงเรยน

กฎหมายฉบบนมจดออนทมไดกาหนดใหมการขนทะเบยนการศกษาแบบโฮมสคล ทาให

รฐบาลไมทราบขอมลเกยวกบจานวนนกเรยนในระบบโฮมสคลและคณภาพของการศกษาทบาน

เนองจากทผานมามการขนทะเบยนการศกษาแบบโฮมสคลโดยสมครใจเพยง 100 กวารายเทานน

ดวยเหตผลดงกลาว จงมการเสนอรางกฎหมายการปฏรปการศกษาและการเรยนรแบบ

โฮมสคล (the proposed Education and training reform (Home Schooling) regulations

2006) ซงบงคบใหมการจดทะเบยนการศกษาแบบโฮมสคลเพอชวยใหรฐบาลสามารถจดเกบขอมล

ของเดกทไดรบการศกษาแบบโฮมสคลไดอยางครบถวน และสามารถแยกแยะความแตกตางระหวาง

เดกทไดรบการศกษาแบบโฮมสคลกบเดกทไมไดไปโรงเรยนและไมไดรบการศกษา (truants) หากราง

กฎหมายผานการบงคบใชจะชวยใชรฐบาลสามารถวางแผนการใหการศกษาแกเดกในมลรฐไดอยาง

ทวถง

ทง น ไดมการจดทารายงานการประเมนผลกระทบของการออกกฎหมายดงกลาว

ซงมหลกเกณฑทสอดคลองกบหลกเกณฑของ OECD ทไดกลาวมาแลว โดยมรายละเอยดดงน

Gas Emissions Standards and Fuel Efficiency Standards for Medium and Heavy Duty Engines and Vehicles ดาวน

โหลดไดท www.nhtsa.gov/staticfiles/rulemaking/.../HD_FE_GHG_DRIA_101025.pdf 26 December 2013. 9 ทมา: Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February

2007. สามารถดาวนโหลดไดท http://www.vcec.vic.gov.au/CA256EAF001C7B21/WebObj/HomeSchoolingRIS/

$File/Home%20Schooling%20RIS.pdf 26 December 2013




รางกฎหมายนมวตถประสงคเพอ

- ใหมนใจวาผลลพธของการใหการศกษาอยางมคณภาพสาหรบเดกในระบบ

โฮมสคล และเดกทไมไดรบการศกษาเกดประสทธภาพและความคมคาสาหรบผทม

สวนไดเสยและผเสยภาษ

- เตมเตมวตถประสงคในการใหการศกษาอยางมคณภาพและโอกาสในการเรยนร

สาหรบประชากรในมลรฐทกคนภายใตกฎหมายการปฏรปการศกษาและ

การเรยนร ป พ.ศ. 2549

- แยกแยะความแตกตางระหวางเดกในระบบโฮมสคลกบเดกทไมไดรบการศกษา

เพอชวยใหรฐบาลเขาใจสภาพปญหาของเดกท ไม ไดรบการศกษาและให ความชวยเหลอใหไดรบการศกษาทเหมาะสม

- ควบคมคณภาพของการใหการศกษาแบบโฮมสคลตามขอบงคบทรฐบาลกาหนดให


ปญหาในภาพรวมทเกดขนกบรฐบาลคอ รฐมนตรไมมอานาจในการดาเนนการใหบรรล

วตถประสงคภายใตกฎหมายการปฏรปการศกษาฯ ในการใหการศกษาภาคบงคบทมคณภาพกบ

เดกทกคนในมลรฐ เนองจากขาดขอมลจานวนนกศกษาและเนองจากกฎหมายมไดกาหนดขนตอนให

ผปกครองของเดกโฮมสคลตองแสดงหลกฐานขอมลเพอแสดงใหรฐบาลมนใจวาสามารถใหการศกษา

แบบโฮมสคลตามหมวดสาระการเรยนรทรฐบาลกาหนดไวอยางครบถวน ทาใหเดกโฮมสคลอาจไมได

รบการศกษาทมคณภาพและทมสาระทครบถวนดงเชนเดกในระบบการศกษาในโรงเรยน นอกจากน

รฐบาลยงไมสามารถจาแนกความแตกตางระหวางเดกในระบบโฮมสคลกบเดกทไมไดรบการศกษา

เพอใหความชวยเหลอแกเดกทไมไดรบการศกษาใหไดรบการศกษาทเหมาะสมได

ในปจจบน การทผปกครองทประสงคจะใหเดกเขาสระบบโฮมสคลไมขนทะเบยนไมถอวา

ขดตอกฎหมาย แมรฐบาลจะไดกาหนดขนตอนการรบจดทะเบยนทรฐบาลทองถน ในทางปฏบต

รฐบาลทองถนจะแจงเปนลายลกษณอกษรไปยงผปกครองของเดกทไมไดเขาสระบบการศกษาในโรงเรยนวา กฎหมายกาหนดใหเดกทมอายตามเกณฑการศกษาภาคบงคบจะตองไดรบการศกษา

แตไมสามารถบงคบใหผปกครองมาขนทะเบยนเดกทไมไดไปโรงเรยนได ดวยเหตน รฐบาลจงเกด

ความกงวลวา บางครอบครวอาจใชระบบโฮมสคลเปนขออางในการไมนาเดกเขาสระบบโรงเรยนโดย

ไมใหเดกไดรบการศกษาดวย การขาดเครองมอในการจาแนกเดกทงสองกลมนจงเปนปญหาทรฐบาล

ตองแกไข เครองมอทจาเปนไดแก ความครบถวนและถกตองของขอมลของเดกทเขาสระบบโฮมสคล

ซงสามารถรวบรวมขอมลไดโดยการบงคบใชรางกฎหมายการศกษาระบบโฮมสคลน



ในการวเคราะหขนาดของปญหา รายงานดงกลาวไดประมาณการณจานวนเดกทอยในระบบ

โฮมสคลในรฐวกตอเรย โดยมวธการประมาณการณสามวธ วธแรก จะเปนการประมาณการณจาก

จานวนเดกในชวงอาย 6-14 ปทไมเขาสระบบโรงเรยน โดยคานวณจากจานวนเดกทงหมดในชวงอาย

6-14 ปในรฐวกตอเรย ซงเปนขอมลทสานกงานสถตไดรวบรวมไว หกดวยจานวนเดกในชวงอาย 6-14

ปทเขาสระบบโรงเรยน ผลลพธทไดจะเปนจานวนเดกในระบบโฮมสคลรวมกบจานวนเดกทไมไดรบ

การศกษารวมทงสนจานวน 1,900 ราย

วธทสอง จะประมาณการณจากจานวนเดกในระบบโฮมสคลของรฐวกตอเรยคอ การใชขอมล

ของมลรฐอนในออสเตรเลยเปนบรรทดฐาน เนองจากมลรฐอนๆ มการจดทะเบยนในระบบโฮมสคล

และการเกบรวบรวมขอมลอยางเปนระบบ ตามทกฎหมายของแตละมลรฐกาหนดไว (ดตารางท 2.6)

โดยการหาสดสวนจานวนเดกทอยในระบบโฮมสคลของรฐอนๆ ทงหมด โดยใชผลรวมของจานวนเดกในระบบโฮมสคลในมลรฐอนๆ ทงหมดหารดวยผลรวมของจานวนเดกในระบบโรงเรยนทงหมดใน

มลรฐอนๆ จากนนนาสดสวนทไดคณดวยจานวนเดกในระบบโรงเรยนทงหมดในรฐวกตอเรย ผลลพธ

ทไดเทากบ 1,810 {(4,772/2,175,744)*825,947} ซงเปนคาโดยประมาณของจานวนเดกในระบบ

โฮมสคลในรฐวกตอเรย ภายใตขอสมมตฐานวาสดสวนเดกโฮมสคลตอเดกในระบบการศกษาใน

โรงเรยนในมลรฐวกตอเรยเทากบสดสวนซงเปนคาเฉลยของมลรฐอนๆ

ตารางท 2.6 จานวนนกเรยนในระบบโฮมสคลในมลรฐอนของออสเตรเลย

มลรฐ จานวนนกเรยนในระบบโฮมสคล จานวนนกเรยนในระบบโรงเรยน

นวเซาทเวลส 1,544 1,107,686

ควนสแลนด 1,474 647,254

ออสเตรเลยตะวนตก 1,304 338,300

แทสเมเนย 450 82,504

รวม 4,772 2,175,744

ทมา: Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February


$File/Home%20Schooling%20RIS.pdf 26 December 2013

ว ธทสาม เปนการหาสดสวนโดยเลอกบรรทดฐานท ใ ช เทยบเคยงเฉพาะของมลรฐ

นวเซาทเวลส (NSW) ซงมขนาดประชากรและความหนาแนนของประชากรทใกลเคยงกบรฐวกตอเรย

(VIC) ในขณะทมลรฐควนสแลนดและออสเตรเลยตะวนตกมขนาดความหนาแนนของประชากร



นอยกวาของวกตอเรยมาก ทาใหอตราสวนเดกในระบบโฮมสคลคอนขางสง สวนแทสเมเนยม

ภมประเทศเปนเกาะซงมสภาพแวดลอมและปจจยทตางกบวกตอเรย วธการคานวณคอ นาจานวน

เดกในระบบโฮมสคลในมลรฐ NSW หารดวยจานวนเดกในระบบโรงเรยนในรฐ NSW จากนนนา

สดสวนทไดคณดวยจานวนเดกในระบบโรงเรยนทงหมดในรฐ VIC ผลลพธทไดเปนคาโดยประมาณ

ของจานวนเดกในระบบโฮมสคลในรฐ VIC ซงเทากบ 1,150 {(1,544/1,107,686)*825,947} อยางไร

กตาม ตวเลขนจะตากวาจานวนเดกในระบบโฮมสคลทแทจรงเนองจากกฎหมาย Education Act

1990 ของมลรฐ NSW กาหนดใหผปกครองสามารถขอยกเวนจากการจดทะเบยนฯ ดวยเหตผลทาง

ศาสนา จงมนกเรยนโฮมสคลจานวนหนงทไมไดเขาสระบบ

กลาวโดยสรป ตวเลขทรฐวกตอเรยประมาณการณจากขอมลทรวบรวมไดภายในรฐวกตอเรย

มประมาณ 1,900 ราย ในขณะทหากคานวณจากสดสวนเดกในระบบโฮมสคลตอเดกในระบบโรงเรยนตามฐานขอมลตวเลขของรฐ NSW และของมลรฐอนๆ รวมกน จะไดจานวนเดกในระบบ

โฮมสคลในรฐวกตอเรยระหวาง 1,150 และ 1,810 คน

ขนตอนนเปนกระบวนการคานวณเพอแกปญหาในเบองตนจากการขาดขอมลโฮมสคลในรฐ

VIC ปญหาอกประการหนงคอ คณภาพของโฮมสคลซงยงไมมการกาหนดเครองมอสาหรบสนบสนน

การใหการศกษาในระบบโฮมสคล จงยงไมมหลกประกนใดๆ วาเดกทรบการศกษาในระบบโฮมสคล

จะไดรบการเรยนรในสาระวชาหลกอยางครบถวนเพยงใด

3. อธบายรางกฎหมาย อานาจในการออกกฎหมาย กลมผทจะไดรบผลกระทบ และ

แนวทางในการบงคบใช

รางกฎหมายฉบบนกาหนดใหผปกครองทตองการจะใหการศกษาเดกในระบบโฮมสคล

จะตองสมครลงทะเบยนท Victorian Registration and Qualification Authority ซงเปนหนวยงาน

ทรบผดชอบดแลโดยตรง โดยขอมลสาหรบการจดทะเบยนประกอบดวย ชอ ทอย อายของเดก ชอ

ทอยของพอแม และวนทจดทะเบยนเขาสระบบโฮมสคล ทงน ผปกครองตองแสดงหลกฐานใบสตบตร

ของเดก หากเปนเดกทยายถนฐานมาจากทอน สามารถนาหนงสอเดนทางมาแสดงไดหากไมมใบ

สตบตร หรอหากเปนเดกทอยในชนบททไมมหลกฐานการแจงเกด อาจขอใบรบรองจากแพทยทสามารถพสจนอายเดกได

จะเหนไดวา รางกฎหมายรองน กาหนดรายละเอยดขอมลเทาทจาเปน และใหความยดหยน

ในเรองหลกฐานของเดกเพอเปนการเพมภาระแกผปกครองใหนอยทสดและเพอใหผปกครองสามารถ

จดทะเบยนเขาสระบบโฮมสคลไดอยางสมบรณทสด อยางไรกตาม ผปกครองตองเซนชอเพอให

การรบรองวาจะสามารถใหการศกษากบเดกไดอยางครบถวนตามกลมสาระวชาภาคบงคบ และตอง



แจงใหรฐบาลทราบเปนลายลกษณอกษรทกปวายงใหการศกษากบเดกในระบบโฮมสคลอยางตอเนอง

เพอใหรฐบาลมรายละเอยดขอมลเกยวกบการศกษาในระบบโฮมสคลมากทสด

นอกจากน คณะกรรมการทปรกษาระบบโฮมสคลถกจดตงขนเพอใหคาปรกษาแกสมาชกใน

ระบบโฮมสคลทงดานทกษะและประสบการณในการจดการศกษาในระบบโฮมสคล รวมทงจดหา

ทรพยากรดานตางๆ ท เ กยวของกบการจดการดานโฮมสคลเพอสนบสนนใหกบผปกครองท

จดทะเบยนเขาสระบบ

กลมผทไดรบผลกระทบจากการออกรางกฎหมายนประกอบดวย

1. หนวยงานทรบผดชอบในการดาเนนการในระบบโฮมสคล ซงจะตองจดตงและ

จดการระบบขอมลสาหรบการจดทะเบยนเขาสระบบโฮมสคล

2. กลมผปกครองของเดกในระบบโฮมสคล ซงประมาณการณไววานาจะมมากกวา 1,150 รายขนไป จะตองสมครลงทะเบยนเขาสระบบโฮมสคลและใหการรบรองใน

การจดการศกษากบเดกใหครบถวนตามกลมสาระวชาทรฐกาหนดไว ซงจะตองม

คาใชจายดานการบรหารจดการเพมมากขน

3. กลมสาธารณะ ซงจะไดรบผลประโยชนทางออมจากการทรฐบาลสามารถจาแนก

เดกทไมไดรบการศกษาออกมาไดและใหการศกษาทเหมาะสมกบเดกกลมน ซงจะ

ไมกอใหเกดความเสยงทจะเปนภาระของสงคมตอไปในอนาคต

สาหรบการบงคบใชกฎหมายฉบบนมการกาหนดบทลงโทษผทไมใหการศกษากบเดกใน

ระบบโรงเรยนหรอในระบบโฮมสคลจะตองจายคาปรบวนละ 107.43 ดอลลารออสเตรเลย นบจาก

วนทหนาทรบผดชอบของผปกครองเกดขนตามทกฎหมายกาหนด ทงน รฐบาลสามารถเพกถอนการ

จดทะเบยนของผทไมไดปฏบตตามขอกาหนดไดหากตรวจพบวาผทเขาสระบบโฮมสคลไมไดให

การศกษากบเดกอยางครบถวนตามทกฎหมายกาหนด อนง รฐบาลไมไดใหความสาคญแกการลงโทษ

แกผทไมปฏบตตามกฎหมาย แตจะเนนเรองของการมขอกาหนดและขนตอนทเรยบงายทผปกครอง

สามารถเขาถงและดาเนนการไดงาย และไมเปนอปสรรคตอการปฏบตตามกฎหมาย

4. การประเมนผลประโยชนและตนทนของกฎหมาย

ในการประเมนผลประโยชนและตนทนของกฎหมายนน ไดมการจดกลมผมสวนไดเสยกบ

กฎหมายเปน 3 กลม ไดแก รฐบาลรฐวกตอเรย กลมผปกครองในระบบโฮมสคล และสาธารณชน

และไดมการระบผลประโยชนและตนทนของกฎหมายตอกลมผมสวนไดเสยแตละกลมตามทปรากฏใน

ตารางท 2.7 ดานลาง



ตารางท 2.7 ผลประโยชนและตนทนสาหรบกลมผทไดรบผลกระทบ กลมผทไดรบผลกระทบ

รฐบาลรฐวกตอเรย กลมผปกครองในระบบโฮมสคล สาธารณชน

ผลประโยชน - สามารถจาแนกและให

การสนบสนนเดกทไมได

รบการศกษาในระบบ

โฮมสคล

- เดกทกคนไดรบการศกษา

ทมคณภาพตามมาตรฐาน

ขนตาทกฎหมายกาหนด

- ไดรบความชดเจนและความมนใจ

เกยวกบสทธประโยชนทตนพง

ไดรบจากการจดทะเบยนเขา

ระบบโฮมสคล

- ไดรบสทธในการใชบรการและ

ทรพยากรตางๆ ทภาครฐจดให

สาหรบผทเขาสระบบโฮมสคล

- ไดรบผลประโยชน

ดานเศรษฐกจและ

สงคมจากการทรฐ

สามารถใหการ

สนบสนนเดกทไมได

รบการศกษาใหไดรบ

การศกษาทเหมาะสม

ตนทน - ตนทนดานการเงนและ

การบรหารจดการ

เกยวกบการดาเนนการใน

การจดทะเบยนในระบบ

โฮมสคล

- ตนทนดานการเงนและการบรหาร

จดการในการจดทะเบยนและ

เตรยมหลกฐานประกอบการจด

ทะเบยน และการดาเนนการใน

ระบบโฮมสคลตามทกฎหมาย

กาหนด

ทมา: รวบรวมโดยคณะผวจย

5. เปรยบเทยบผลประโยชนและตนทน

การวเคราะหผลประโยชนและตนทนของกลมผทไดรบผลกระทบสามารถคานวณไดตาม

รายละเอยดดงน

• รฐบาลรฐวกตอเรย

ผลประโยชนจากการออกรางกฎหมายนสาหรบรฐบาลรฐวกตอเรย และตอสาธารณชนใน

วงกวาง คอ การมการศกษาทมคณภาพสาหรบเดกโฮมสคล (ดรายละเอยดในหวขอกลมสาธารณะ)

สาหรบตนทนทเกดขนจากการบรหารจดการการจดทะเบยนในระบบโฮมสคล พบวา รฐบาล

จะตองจางเจาหนาทสาหรบดาเนนการในสวนนจานวน 3 คน การประมาณการณตนทนของภาครฐ

ตอปคานวณไดดงน



ประมาณการณจานวนผทจดทะเบยนเขาสระบบโฮมสคล 1,150 ราย

ประมาณการณเวลาทใชตอการจดทะเบยนหนงราย 0.5 ชวโมง

คาจางเจาหนาท 3 คนตอป $57,425

ชวโมงทางานเฉลยตอป (41 ชวโมง * 44 สปดาห) = 1,804 ชวโมง

ตนทนคาจางเจาหนาท 3 คนตอชวโมง $57,425/1,804 ชวโมง = $31.83 ตอชวโมง

ตนทนสวสดการอนๆ สาหรบเจาหนาท = 20.84% ของตนทนเงนเดอนตอชวโมง

ตนทนดานการบรหารจดการ = 10% ของตนทนเงนเดอนและสวสดการตอชวโมง

ตนทนตอชวโมงทงหมด ($31.83*120.84%*110%) = $42.31

ตนทนของรฐบาลทงหมด (1,150*0.5*$42.31) = $24,330

จากการคานวณพบวา ตนทนของรฐบาลตอปในการดาเนนการจดทะเบยนระบบโฮมสคล

เทากบ $24,330 หากคานวณมลคาปจจบนสทธของตนทนทงหมดโดยใชอตราสวนคดลด 5%

(Discount rate) เปนระยะเวลา 10 ป จะเทากบ $197,300

• กลมผปกครองในระบบโฮมสคล

ผลประโยชนของกลมผปกครองในระบบโฮมสคลคอ การไดรบความชดเจนและความมนใจมากขนเกยวกบสทธประโยชนทตนพงไดรบจากการจดทะเบยนเขาระบบโฮมสคล รวมทงความ

ยดหยนของขอกาหนดในรางกฎหมายเกยวกบการจดการศกษาในระบบโฮมสคล สวนตนทนทเกดขน

สาหรบกลมผปกครองในระบบโฮมสคลหากมการสงเอกสารการจดทะเบยนและการแจงตออายรายป

ผานทางไปรษณยสรปไดดงน

ตนทนทางตรง จานวนเดกในระบบโฮมสคล 1,150 ราย

ตนทนคาซองจดหมายและไปรษณย $2 (จากการสอบถามกลมผปกครองฯ)

รวมตนทนทางตรง (1,150*$2) = $2,300

ตนทนทางออม จานวนเดกในระบบโฮมสคล 1,150 ราย

เวลาทใชในการสมครจดทะเบยนเขาสระบบโฮมสคล

และเวลาในการเตรยมหลกฐานประกอบการสมคร

1.167 ชวโมง

คาจางเฉลยตอสปดาห $1,090

ชวโมงทางานเฉลยตอสปดาห 41 ชวโมง

ตนทนคาเสยเวลาของผปกครองตอชวโมง (1,090*52 สปดาห)/ (41 ชวโมง * 44 สปดาห) =

$31.42 ตอชวโมง

รวมตนทนทางออม (1,150*1.167*$31.42) = $42,200

รวมตนทนของผปกครองระบบโฮมสคล $44,500



จากการคานวณจะเหนไดวาตนทนของผปกครองในการจดทะเบยนเขาสระบบโฮมสคล

เทากบ $44,500 ตอป หากคานวณมลคาปจจบนสทธของตนทนทงหมดโดยใชอตราสวนคดลด 5%

(Discount rate) เปนระยะเวลา 10 ป จะเทากบ $360,800

กลาวโดยสรป ตนทนของรฐบาลและผปกครองจากการดาเนนการเขาสระบบโฮมสคลรวม

ทงสนตามมลคาปจจบนสทธของตนทนทงหมดเปนระยะเวลา 10 ปเทากบ $558,100

• สาธารณชน

รางกฎหมายนกอใหเกดประโยชนทงในดานการเงนและเศรษฐกจตอสาธารณชนในวงกวาง

เนองจากชวยใหรฐบาลสามารถแยกแยะกลมเดกในระบบโฮมสคลและเดกทไมไดรบการศกษา เพอ

จดเกบขอมลอยางเปนระบบ และจดระบบการศกษาแกเดกในระบบโฮมสคล พรอมทงใหโอกาส

การเรยนรและการศกษาแกเดกทไมไดรบการศกษาไดอยางเหมาะสม ซงจะชวยใหเดกทกคนสามารถพฒนาทกษะการเรยนรและปรบใชกบสภาพเศรษฐกจและสงคมทเปลยนแปลงไปอยางรวดเรวใน

ปจจบน รวมทงเพอใหการศกษาทมคณภาพแกเดกทกคนในมลรฐวกตอเรยอยางทวถง

เนองจากผลประโยชนจากการไดรบการศกษาทมคณภาพของเดกทอยนอกระบบการศกษา

ในโรงเรยนคอนขางเปนนามธรรม ประเมนคาไดยาก การประเมนผลประโยชนจงตององกบ

ผลการสารวจความคดเหน

การประเมนผลกระทบของการออกกฎหมายนพบวา ไมมผลประโยชนทางดานการเงน

เกดขนโดยตรง ผลกระทบทางการเงนมตนทนรวมตามมลคาปจจบนสทธของตนทนทงหมด

เปนระยะเวลา 10 ปเทากบ $558,100 สวนผลกระทบทเปนประโยชนทางเศรษฐกจและสงคมคอ

ความมนใจในคณภาพการจดการดานการศกษาในระบบโฮมสคล และการจาแนกเดกทไมไดรบ

การศกษาเพอใหบรการทางการศกษาแกเดกกลมนอยางเหมาะสม ซงอาจสรปไดวา ผลประโยชน

เหลานมมลคามากกวาตนทนทางการเงนทเกดขน

การพจารณาผลกระทบทประกอบดวยตวแปรทงในเชงปรมาณและในเชงคณภาพจาเปนตอง

ใชเครองมอในการวเคราะหเพมเตมเพอชวยในกระบวนการตดสนใจ เครองมอทรฐวกตอเรยนามาใช

คอ “balanced scorecard” ซงชวยในการวเคราะหตนทนและผลประโยชนของรางกฎหมายรวมทงผลกระทบดานตนทนและผลประโยชนในภาพรวม โดยการนาวตถประสงคของรางกฎหมายมาปรบใช

เพอกาหนดเปนบรรทดฐานในการประเมนผลกระทบ โดยบรรทดฐานทกาหนดขนจะตองคานงถงการ

วเคราะหเปรยบเทยบสาหรบทางเลอกอนๆ ดวย



บรรทดฐานทถกกาหนดขนประกอบดวย

- การจาแนกและสนบสนนเดกทไมไดรบการศกษา เปนวตถประสงคหลกของราง

กฎหมาย ซงเปนตวแปรเชงคณภาพ

- ความมนใจในคณภาพการศกษา เปนวตถประสงคหลกของรางกฎหมาย ซงเปนตว

แปรเชงคณภาพ

- ประสทธภาพของตนทน ซงรวมถงตนทนของรฐบาลและผมสวนไดเสย เปนตวแปร

เชงปรมาณ และเปนบรรทดฐานทกาหนดขนเพอใชวเคราะหเปรยบเทยบสาหรบ

ทางเลอกอนๆ ดวย

- ความยดหยนสาหรบผปกครองในการพฒนาแผนการศกษาใหเหมาะสมกบเดกและ

สอดคลองกบขอกาหนดของรางกฎหมาย เปนตวแปรเชงคณภาพ และเปนบรรทดฐานทกาหนดขนเพอใชวเคราะหเปรยบเทยบสาหรบทางเลอกอนๆ ดวย

ขนตอนถดไปคอการนา “balanced scorecard” มาใชวเคราะหตนทนและผลประโยชน

โดยการเปรยบเทยบระหวางผลของการออกรางกฎหมายนกบสถานการณปจจบน (status quo) ทไม

มการใชรางกฎหมายน ซงปจจยทนามาใชในการวเคราะหจะอางองกบวตถประสงคในการออก

รางกฎหมาย และมการกาหนดคะแนนวดผลกระทบเปน 5 ระดบไดแก

คะแนน ผลกระทบของรางกฎหมาย 2 เปนบวกมาก

1 เปนบวก

0 เปนกลาง

-1 เปนลบ

-2 เปนลบมาก

การถวเฉลยถวงนาหนกจะใหความสาคญกบผลกระทบทเกยวกบการศกษาประมาณรอยละ 60

โดยแบงเปน (1) ผลประโยชนจากการทรฐสามารถใหการสนบสนนเดกโฮมสคลทไมไดรบการศกษา และ

ผลกระทบทเกยวกบการออกกฎหมายรวมรอยละ 40 ผลลพธคะแนนคานวณโดยการคณคะแนนทไดรบ

กบอตราถวเฉลยถวงนาหนกแตละปจจย ซงการใหคะแนนจะดจากการประเมนและการคานวณตนทนทเกดขนกบแตละกลมทไดรบผลกระทบ คะแนนท status quo ไดรบจะเปน 0 เนองจากไมไดดาเนนการ

ใดๆ หากรางกฎหมายไดรบคะแนนรวมเปนบวกจะถอวาไดรบประโยชนเมอเปรยบเทยบกบ status quo

โดยคะแนนทรางกฎหมายไดรบเทากบ 0.5 ซงมากกวา 0 จงถอวารางกฎหมายนจะใหประโยชนกบ

ประชากรในรฐวกตอเรยเมอเปรยบเทยบกบ status quo (ดตารางท 2.8)



ตารางท 2.8 การวเคราะหตนทนและผลประโยชนของรางกฎหมายโดยใช balanced scorecard

ปจจย ถวงนาหนก(%)

status quo รางกฎหมาย คะแนนทได

คะแนนถวงนาหนก

คะแนนทได


การศกษา การจาแนกและสนบสนนเดกท

ไมไดรบการศกษา

30 0 0 2 0.6

ความมนใจในคณภาพการศกษา 30 0 0 1 0.3

กฎหมาย ประสทธภาพของตนทน 20 0 0 -1 -0.2

ความยดหยน 20 0 0 -1 -0.2

รวม 100 0 0 1 0.5 ทมา: Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February


$File/Home%20Schooling%20RIS.pdf 26 December 2013.

6. ทางเลอกอนๆ

รฐบาลไดนาเสนอทางเลอก 2 ทางเลอกเพอประกอบการตดสนใจออกรางกฎหมายในครงน

ไดแก การจดทะเบยนโดยไมตองกาหนดเงอนไขดานการใหการศกษา และการจดทะเบยนโดยเพม

ขอกาหนดในการจดทะเบยนและการใหการศกษาทมากขน

ทางเลอกท 1 การจดทะเบยนโดยไมตองกาหนดเงอนไขดานการใหการศกษา

ทางเลอกนมวตถประสงคเพอกาหนดระบบการจดทะเบยนและการแจงตออายรายปโดย

ปราศจากการกาหนดเงอนไขในการใหการรบรองทจะใหการศกษาแกเดกอยางครบถวนตามสาระวชา

หลกทรฐกาหนด ซงผลลพธของทางเลอกนกยงคงชวยใหรฐบาลสามารถจาแนกเดกในระบบโฮมสคล

และเดกทไมไดรบการศกษาโดยการเกบขอมลจากการจดทะเบยน รวมทงยงเพมความยดหยนให

ผปกครองไดมากกวารายละเอยดในรางกฎหมาย แตอาจจะไมมหลกประกนดานคณภาพของ

การศกษาในระบบโฮมสคล

ทางเลอกท 2 การจดทะเบยนโดยเพมขอกาหนดในการจดทะเบยนและการใหการศกษาทมากขน

ทางเลอกนมการกาหนดเงอนไขและขนตอนในการจดทะเบยนมากขนโดยการกาหนดใหแจง

รายละเอยดของพอแมมากขน เชน ชองทางในการตดตอผานทางโทรศพทหรอไปรษณย

อเลกทรอนกส รวมทงการนาเสนอแผนการจดการเรยนการสอนของผปกครองในระบบโฮมสคล



เพอใหรฐบาลพจารณาประกอบการจดทะเบยน ขอดของทางเลอกนคอ การไดรบขอมลในระบบ

โฮมสคลทถกตองสมบรณ รวมทงทาใหไดรบความมนใจในคณภาพการศกษาในระบบโฮมสคลมากขน

แตในทางตรงกนขามกลบเปนการเพมตนทนใหกบทงภาครฐและผปกครอง และยงไมมความยดหยน

มากเทากบรางกฎหมาย ซงอาจสงผลใหจานวนผปกครองทจะมาเขาสระบบโฮมสคลลดลงได

7. เปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอก

การประเมนผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอกสามารถใช “balanced

scorecard” มาชวยในการวเคราะห โดยทางเลอกท 1 ซงเปนการจดทะเบยนโดยไมมเงอนไข

ขอกาหนดดานการเรยนรไดรบคะแนนดานการจดทะเบยน แตมขอจากดดานคณภาพการศกษาจง

ไมไดรบคะแนนในสวนน ในขณะททางเลอกท 2 ไดคะแนนในดานการศกษาอยางเตมทแตไมได

คะแนนดานกฎหมายทเขมงวดเกนไป

ตารางท 2.9 การวเคราะหตนทนและผลประโยชนของทางเลอกอน

ปจจย ถวงนาหนก(%)

ทางเลอกท 1 ทางเลอกท 2 คะแนนทได


คะแนนทได


การศกษา การจาแนกและสนบสนนเดกท

ไมไดรบการศกษา

30 2 0.6 2 0.6

ความมนใจในคณภาพการศกษา 30 0 0 2 0.6

กฎหมาย ประสทธภาพของตนทน 20 -1 -0.2 -2 -0.4

ความยดหยน 20 0 0 -2 -0.4

รวม 100 1 0.4 0 0.4 ทมา: Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of Education, Australia, February


$File/Home%20Schooling%20RIS.pdf 26 December 2013.

8. เปรยบเทยบความคมคาของทางเลอกอนกบรางกฎหมาย

จากขอมลการประเมนผลประโยชนและตนทนของรางกฎหมาย และของทางเลอกอนทง 2

ทางเลอก จะเหนไดวา คะแนนรวมทไดรบสาหรบรางกฎหมายเทากบ 0.5 ในขณะททางเลอกอนทง 2 ทางเลอกไดคะแนนเทากนคอ 0.4 จงอาจกลาวไดวา การดาเนนการตามรางกฎหมายจะไดผลคมคา

กวาการดาเนนการตามทางเลอกทง 2 ทางเลอก



9. การรบฟงความคดเหนจากผทมสวนไดเสย

คณะกรรมการทปรกษาระบบโฮมสคลถกจดตงขนโดยรฐมนตรวาการกระทรวงศกษาธการ

ตงแตชวงเรมตนของการจดทารางกฎหมายฉบบน โดยมการประชมเพอใหความคดเหนในการจดทา

รางกฎหมายจานวน 3 ครง คณะกรรมการฯ ชดนประกอบดวยตวแทนจากภาคสวนตางๆ 7 คน ซง

สวนใหญจะเปนตวแทนจากกลมผปกครองทเขาสระบบโฮมสคลโดยไดรบการสนบสนนจากรฐบาลใน

การดาเนนการดานระบบโฮมสคลมาอยางตอเนอง จงเปนกลมทมความเชยวชาญและประสบการณ

เกยวกบระบบโฮมสคลเปนอยางด และสามารถใหคาปรกษาแกคณะกรรมการฯ เกยวกบการจด

การศกษาในระบบโฮมสคล โดยขอคดเหนสวนใหญทไดจากคณะกรรมการฯ ไดแก กระบวนการท

เหมาะสมในการจดทะเบยน ตนทนทควรคานงถง และผลประโยชนทกลมผไดรบผลกระทบจะไดรบ

เปนตน

บทท 3 การศกษาประสบการณในการบงคบใช RIA

ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม

3.1 บทนา

สภาพแวดลอมในการประกอบธรกจในประเทศกาลงพฒนามกไมเอออานวยตอการประกอบ

ธรกจ การลงทน หรอ การวจย คนควาหรอทานวตกรรมเทาใดนกเนองจากศกยภาพและความพรอม

ของหนวยงานราชการทจากด และ กฎระเบยบการกากบดแลการบงคบใชทไมมประสทธภาพ ทงน

เนองมาจากประเทศเหลานไมสามารถปฏรปกฎระเบยบการกากบดแลและองคกรทเกยวของให

สอดรบกบโครงสรางทางเศรษฐกจทเปลยนแปลงไปอยางรวดเรว อนสบเนองมาจากนโยบายของ

ภาครฐทองกบกลไกตลาดมากขนไมวาจะเปนการเปดเสรดานการคาและการลงทน การแปรรป

รฐวสาหกจ หรอการยกเลกกฎระเบยบตางๆ ภายในประเทศทจากดหรอกดกนการแขงขนในตลาด

ตวอยางเชน การแปรรปรฐวสาหกจ เชน การปโตรเลยมแหงประเทศไทย (ปตท.) อาจไมเออ

ผลประโยชนใดๆ ใหกบเศรษฐกจของประเทศหรอประชาชนหากการแปรรปดงกลาวขาดกฎระเบยบ

ในการกากบดแลทสงเสรมใหผประกอบการรายใหมสามารถแขงขนกบรฐวสาหกจรายเดมซงมอานาจ

ตลาดสงได หรอในกรณของการเปดเสรการคาและการลงทนนน หากไมมกฎระเบยบในการกากบ

ควบคมคณภาพของสนคาหรอผลกระทบของโครงการลงทนขนาดใหญตอสงแวดลอม ประชาชนและ

ประเทศกจะไมไดรบผลประโยชนจากเงนลงทนหรอจากการมสนคาทสามารถเลอกซอไดมากขน

ดงทควร

การขาดกระบวนการกลนกรองความจาเปนในการออกกฎหมายและคณภาพของกฎหมายทา

ใหผประกอบการหรอนกลงทนในประเทศกาลงพฒนามกตองเผชญปญหากบการตองปฏบตตาม

กฎระเบยบของภาครฐจานวนมากทมตนทนในการปฏบตตาม (compliance cost) สงในขณะทไมม

ความชดเจนวากฎระเบยบเหลานนมความจาเปนมากนอยเพยงใด และเมอมการบงคบใชแลว เปน

ประโยชนตอประเทศหรอประชาชนจรงหรอไม นอกจากนแลว กฎกตกาการกากบดแลในประเทศ

กาลงพฒนามกใหอานาจแหงดลยพนจอยางกวางขวางแกบคคล คณะบคคล หรอหนวยงานทมอานาจ

ในการบงคบ ทาใหเกดความเสยงในทางธรกจและเปดโอกาสใหเกดการทจรตคอรรปชนอกดวยซง

บนทอนความเชอมนของทงนกลงทนและประชาชน


3-2 บทท 3 การศกษาประสบการณในการบงคบใช RIA ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม

การปฏรปกฎระเบยบในการกากบดแลนนม 3 ขนตอนดงน 10 (ตามรปท 3.1 ดานลาง)

1. การยกเลกกฎระเบยบทเปนการจากดหรอกดกนการแขงขน (deregulation and

Simplification) เชน การยกเลกการผกขาดกจการของรฐวสาหกจ การยกเลกระบบ

โควตาในการนาเขาสนคาบางประเภท เปนตน

2. การปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบในการกากบดแล โดยการใชเครองมอตางๆ

รวมถง RIA

3. การบรหารจดการระบบการกากบดแล (regulatory management) ซงหมายถง

องคาพยพของนโยบาย เครองมอ และ โครงสรางสถาบนในการตรวจสอบคณภาพของ

การกากบดแลของภาครฐ

รปท 3.1 ขนตอนในการปฏรปกฎระเบยบของภาครฐ

ทมา: Jacobs and Associates (2003), Assisting Economic Transition: An RIA Strategy for Developing Countries. Presentation at the Conference on “Regulatory Impact Assessment: Strengthening Regulatory Policy and Practice, Centre on Regulation and Competition, University of Manchester, 26-27 November 2003. สามารถดาวนโหลดไดท https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/8.DevelopingCountriesManchester.pdf 26 December 2013.

10 Jacobs and Associates (2003), Assisting Economic Transition: An RIA Strategy for Developing Countries.

Presentation at the Conference on “Regulatory Impact Assessment: Strengthening Regulatory Policy and Practice,

Centre on Regulation and Competition, University of Manchester, 26-27 November 2003.สามารถดาวนโหลดไดท

https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/8.DevelopingCountriesManchester.pdf 26 December 2013.

การบรหารการกากบดแล(Regulatory

Management)

การปรบปรงคณภาพของกฎหมาย

(Regulatory Quality (RIA))

การยกเลกกฎระเบยบทจากดการแขงขนในตลาด

(Deregulation and Simplification)



ประเทศกาลงพฒนาจานวนมากอยในขนตอนของการยกเลกกฎระเบยบตางๆ ทจากดหรอ

กดกนการแขงขนในตลาด (deregulation) จากนโยบายการเปดเสรการคาและการลงทนและอยใน

ขนตอนของการจดทากฎระเบยบในการกากบดแลขนมาใหม เชน ในกรณทประเทศไทยไดม

การยกเลกกฎหมายท ใหอานาจผกขาดแกรฐวสาหกจและยกเลกระบบสมปทานและมการ

ตรากฎหมายเพอสรางองคกรและกรอบกฎกตกาในการกากบดแลตลาดภายใตระบบการแขงขน

อยางเสร เชน กฎหมายวาดวยการประกอบกจการโทรคมนาคม กจการวทยและโทรทศน กจการ

ประกนภย และ กจการพลงงาน เปนตน

ในปจจบน องคกรกากบดแลรายสาขาเหลานมภารกจในการออกกฎระเบยบในการกากบ

ดแลผประกอบการในกจการเหลานเพอใหการประกอบธรกจเหลานสอดคลองกบเปาหมายในเชง

เศรษฐกจและสงคม มการแขงขนทเปนธรรม และเพอทจะคมครองผบรโภค ดวยเหตผลดงกลาว การนา RIA มาใชเปนเครองมอในการกลนกรองกฎกตกาการกากบดแลใหมๆ ของภาครฐจงเปน

ประโยชนอยางยงสาหรบประเทศกาลงพฒนาทอยในชวงของการปรบโครงสรางเศรษฐกจและ

การเปลยนแปลงระบบการบรหารจดการเศรษฐกจ

สาหรบการบรหารจดการระบบการกากบดแลซงเปนพฒนาการของกระบวนการกากบดแล

ทดระดบสงสดนน มกพบเจอในประเทศทพฒนาแลวซงมองคกรทมภารกจเฉพาะในการตรวจสอบ

คณภาพของกฎระเบยบของภาครฐ เชน

• Office of Regulatory Review ในออสเตรเลยซงอยภายใต Productivity

Commission ซงเปนหนวยงานหลกของรฐทใหคาปรกษาเกยวกบนโยบายและ

มาตรการในการกากบดแลทเหมาะสมแกรฐบาลในหลายมตทงเศรษฐกจ สงคม

และสงแวดลอม

• Regulatory Control Council ซงสงกดสานกนายกรฐมนตรในเยอรมน หรอ

• Office of Information and Regulatory Affairs ในสหรฐอเมรกาซงเปน

สานกงานทอยภายใต Office of Management and Budget11

ประเทศกาลงพฒนาสวนมากยงไมมหนวยงานในลกษณะดงกลาว ซงสะทอนใหเหนวาการ

ตรวจสอบความจาเปนในการออกกฎหมายและคณภาพของกฎหมายยงมใชประเดนทรฐให

ความสาคญเพยงพอทจะจดตงหนวยงานขนมาเพอปฏบตหนาทดงกลาวโดยเฉพาะ

11 Jacobzone, Stephane et al (2007), Indicators of Regulatory Management Systems, OECD Working Paper on

Public Governance 2007/4. OECD Publication doe:10.1787/112082475604, สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.oecd.org/gov/39954493.pdf, 26 December 2013.



ยอนกลบมาประเดนของการนา RIA มาใชในประเทศกาลงพฒนา ประสบการณใน

ตางประเทศแสดงใหเหนวาการนา RIA มาใชจะไดรบความสาเรจหากการดาเนนการดงกลาวเปน

สวนหนงของกระบวนการปฏรปเศรษฐกจของประเทศในภาพรวม ซงมกมเปาหมายในการเปดให

ตลาดมการแขงขนมากขน สรางมาตรฐานในการกากบดแลกจการทสอดคลองกบมาตรฐานสากล

และลดการทจรตคอรรปชนในระบบเศรษฐกจ การปฏรปดงกลาวจะตองไดรบการยอมรบและม

แรงผลกดนจากผนาระดบสงสดของรฐบาล (Jacobzone 2007)

การศกษาประสบการณในการนา RIA มาใชในประเทศกาลงพฒนาในสวนตอไปแบงไดเปน

สองสวน สวนแรกจะเปนการศกษาประสบการณในประเทศสมาชกของเอเปก12 ซงจะครอบคลมถง

กรณศกษาของเศรษฐกจอตสาหกรรมใหม (Newly Industrialized Economies หรอ NIEs) ซงไดแก

ประเทศสงคโปร ฮองกง เกาหลใต และ ไตหวนดวย แมบางประเทศ เชน สงคโปร และเกาหลใต จะมสถานภาพเปนประเทศพฒนาแลวกตามจากระดบรายไดของประชากรทสง แตเนองจากประเทศ

เหลานซงลวนอยในภมภาคเอเชยตะวนออกมโครงสรางทางเศรษฐกจและสงคมไมตางจากประเทศ

ไทยมากเทาใดนกเมอเทยบกบประเทศพฒนาแลวในตะวนตก ทาใหประสบการณของประเทศเหลาน

มประโยชนตอประเทศไทย และสวนทสองเปนประสบการณของประเทศในทวปแอฟรกา

3.2 ประสบการณในการนา RIA มาใชในกลมประเทศเอเปก

รายงาน Good Regulatory Practices in APEC Member Economies – Baseline

Study ทจดทาขนโดย Scott Jacobs ใหแก APEC Committee on Trade and Investment

Committee on Standard and Conformance เมอป พ.ศ. 2554 ไดประเมนคณภาพของ

กระบวนการออกกฎ ระเบยบของประเทศสมาชกเอเปกทง 21 ประเทศซงรวมถงประเทศไทย13 โดย

การเปรยบเทยบกบมาตรฐานการกากบดแลทดของเอเปกและกลมประเทศ OECD (Good

Regulatory Practices ของ APEC/OECD) ขอบเขตในการประเมนรวมถง (1) กระบวนการทาง

นตบญญต (rule making activity) (2) การจดทา RIA และ (3) กระบวนการรบฟงความเหนของ

12 ความรวมมอทางเศรษฐกจเอเชย-แปซฟก (เอเปก) (Asia-Pacific Economic Cooperation : APEC) เปนกลมความรวมมอทาง

เศรษฐกจ ระหวางเขตเศรษฐกจในภมภาคเอเชย-แปซฟกซงกอตงขนเมอป พ.ศ. 2532 โดยมจดประสงค มงเนนความเจรญเตบโตและ

การพฒนาทยงยนของภมภาค และผลกดนใหการเจรจาการคาหลายฝาย รอบอรกวย ประสบผลสาเรจ สทธประโยชนทางการคาท

สมาชกเอเปกใหแกกน จะมผลตอผทมไดเปนสมาชกเอเปกดวย สมาชกประกอบดวย 21 เขตเศรษฐกจ ไดแก ออสเตรเลย

บรไนดารสซาลาม แคนาดา ชล สาธารณรฐประชาชนจน จนฮองกง อนโดนเซย ญปน สาธารณรฐเกาหล มาเลเซย เมกซโก นวซแลนด

ปาปวนวกน เปร สาธารณรฐฟลปปนส รสเซย สงคโปร จนไทเป ไทย สหรฐอเมรกา และเวยดนาม 13 เอกสารดงกลาวสามารถดาวนโหลดไดท aimp.apec.org/documents/2011/SOM/CSOM/11_csom_032.pdf



สาธารณะ (Public consultation mechanisms) ในสวนของการประเมนการนา RIA มาใชนนให

ความสาคญแก

การกาหนดเปาหมายหรอวตถประสงคในการนา RIA มาใช

ความสมบรณของรายงาน RIA โดยเฉพาะในสวนของการประเมนผลประโยชนและตนทนของทางเลอกอนๆ รวมถงทางเลอกทจะไมออกกฎหมายดวย

การมหนวยงานททาหนาทในการตรวจสอบคณภาพของรายงาน RIA

ผลการศกษาเกยวกบประสบการณในการนา RIA ไปใชในประเทศกาลงพฒนาในรายงาน

ดงกลาวชใหเหนวาแมประเทศกาลงพฒนาหลายประเทศมขอบงคบใหตองมการจดทา RIA ใน

การเสนอกฎหมาย แตคณภาพของ RIA มปญหาคอนขางมากเนองจากประเทศกาลงพฒนา

• ขาดขอมล

• ขาดบคลากรทมความเชยวชาญในการจดทา RIA

• ขาดความตระหนกถงความสาคญในการทา RIA และ

• ขาดกระบวนการในการกาหนดนโยบายหรอตรากฎหมายทใหความสาคญแกขอมล

เชงประจกษ (evidence based) และขาดการมสวนรวมของผทเกยวของ14

การออกแบบ RIA มาปรบใชกบประเทศกาลงพฒนาจงตองคานงถงขอจากดเหลาน มฉะนน

แลวการม RIA ทไมสอดคลองกบขดความสามารถขององคกรและขอมลทมอยจะทาใหหนวยงาน

ราชการพยายามหลกเลยงแทนทจะสงเสรมการใช RIA อยางไรกด แมคณภาพของ RIA ทประเทศ

กาลงพฒนาจดทาขนมาจะไมสมบรณเทาใดนก รายงานชนนยนยนวา การม RIA ยงคงเปนสงทจาเปนอยางยงสาหรบประเทศกาลงพฒนา เพราะ RIA สงเสรมใหมการใชหลกฐานและขอมล

เชงประจกษในการตดสนใจซงเปนสงทสาคญยงในการกาหนดนโยบายทมคณภาพของภาครฐ

นอกจากนแลว รายงานชนนยงเหนวาประเทศกาลงพฒนาจะไดประโยชนจากการม RIA

มากกวาประเทศทพฒนาแลว ไมใชเปนเพราะวาประเทศกาลงพฒนามกฎระเบยบในการกากบดแล

มากกวาประเทศทพฒนาแลว หากแตเปนเพราะวา

14 Darren Welch and Richard waddington, 2005, Introducing Regulatory Impact Assessment (RIA) in Developing

Countries: The Case of Uganda สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.businessenvironment.org/dyn/be/docs/80/Session3.4WaddingtonDoc.pdf 26 December 2013.



1. ประเทศกาลงพฒนามกจะออกกฎหมายทมผลในการบดเบอนกลไกตลาดเนองจาก

แนวทางในการบรหารจดการระบบเศรษฐกจมกใหความสาคญแกบทบาทของ

ภาครฐมากกวากลไกตลาด

2. การบงคบใชกฎหมายในประเทศกาลงพฒนามกไมมประสทธภาพ หรอไมตรงตาม

เจตนารมณของกฎหมายทาใหเกดตนทนแกเศรษฐกจ หรอ สงคม เชน การใช

ดลยพนจของผบงคบใชกฎหมายเพอประโยชนของตนเองมากกวาของสาธารณะ

3. โครงสรางและสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจของประเทศกาลงพฒนาเปลยนแปลง

อยางรวดเรว ทาใหกฎหมายทมอยเดมไมเหมาะสม การบงคบใชกฎหมายท

“ลาสมย” เหลานกลายเปนตนทนทประเทศกาลงพฒนาตองแบกรบ ตวอยางเชน

กฎหมายทใหอานาจผกขาดแกรฐวสาหกจอาจไมเหมาะสมกบสภาพตลาดในประเทศทเออใหภาคเอกชนสามารถเขามาแขงขนกนไดอยางเสร

4. ประเทศกาลงพฒนามกมหลกนตธรรม (rule of law) ทออนแอและศกยภาพของ

ภาคราชการมจากดทาใหสภาพแวดลอมในการประกอบธรกจมทงตนทนและ

ความเสยงทสง

การศกษาในสวนนจะใหความสาคญแกประสบการณในประเทศกาลงพฒนาในการ (1)

ออกแบบ RIA ทคานงถงขอจากดตางๆ ทไดกลาวมา และ (2) ประสทธภาพและประสทธผลในการนา

RIA ทออกแบบไปบงคบใชในทางปฏบตเพอทจะเปนแนวทางในการออกแบบ RIA ในประเทศไทย

การศกษาขอมลเกยวกบประสบการณในการนา RIA มาใชในประเทศทกาลงพฒนาและ

ประเทศอตสาหกรรมใหมในรายงานชนนตามรายละเอยดขอมลรายประเทศทไดสรปไวในตารางท

3.1 พบวา RIA เปนหนงในเครองมอสาคญทมการนามาใชเพอปรบปรงคณภาพของกฎหมาย หากแต

ไมใชเครองมอเดยว บางประเทศอาจมการนากลไกหรอมาตรการอนซงมเนอหาทคลายคลงกบ RIA

แตตางกนทรปแบบมาบงคบใช แมประเทศทพฒนาแลว เชน ประเทศสมาชก OECD มการนา RIA

มาใชในการตรวจสอบความจาเปนและความเหมาะสมในการออกกฎหมายเกอบทกประเทศ แต

ประเทศกาลงพฒนาซงมขอจากดดานประสบการณและดานทรพยากรทสามารถใชในการจดทา RIA หลายประเทศยงไมมกฎหมายทบงคบใหมการจดทารายงาน RIA ในการเสนอกฎหมาย หากแตม

กลไกอนๆ ทชวยในการกลนกรองคณภาพของกฎหมาย เชน

• การกาหนดกระบวนการและขนตอนในการรบฟงความคดเหนสาธารณะ (public

consultation)

ประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหมบางประเทศอาจไมมการนา RIA มาใช

หากแตมกระบวนการในการกลนกรองคณภาพของกฎหมายโดยการรบฟงและแลกเปลยน



ความคดเหนกบสาธารณชน เชน ในกรณของประเทศสงคโปรซงเปนประเทศทไดรบการจดอนดบเปน

ประเทศทนาลงทนมากทสดจากรายงาน Doing Business Report ของธนาคารโลก เปนเวลา 7 ป

ตดตอกนตงแต พ.ศ. 2549 – 2555 จากการทมกฎ ระเบยบทเออตอการประกอบธรกจมากทสด แม

สงคโปรจะไมมกฎหมายบงคบใหมการจดทารายงาน RIA หรอแมกระทงกฎระเบยบทกาหนดให

หนวยงานราชการตองจดเวทรบฟงความคดเหนกอนทจะมการออกกฎหมาย หากแตรฐบาลเลงเหน

ความสาคญและความจาเปนในการรบฟงและแลกเปลยนความคดเหนกบผมสวนไดเสย จงเปน

แนวทางปฏบตทจะมการจดรบฟงความเหนสองรอบกอนทจะมการออกกฎระเบยบใด รอบแรกจะ

เปนการรบฟงความคดเหนความจาเปนและทางเลอกตางๆ กอนทจะมการรางกฎหมายและรอบทสอง

เปนการรบฟงความคดเหนเมอมการรางกฎหมายแลว

นอกจากนแลว รฐบาลยงใหความสาคญแกความโปรงใสในการดาเนนการโดยม ขอกาหนดใหมการเปดเผยรางกฎหมายกอนและหลงการรบฟงความคดเหนสาธารณะในเวบไซต

วธการดงกลาวอาจเหมาะสมสาหรบประเทศทมขนาดเลก จานวนประชากรนอย จงสามารถเขาถง

ประชากรสวนมากไดโดยการจดเวทความคดเหน การสารวจความเหน ฯลฯ

• การทางานรวมกบภาคธรกจอยางใกลชด

ฮองกงซงไดรบการจดอนดบความนาลงทนเปนประเทศทสองรองลงมาจากสงคโปรในป

พ.ศ. 2555 มโครงสรางลกษณะทางเศรษฐกจทคลายคลงกบสงคโปรแตไมมกฎหมายทบงคบใหม

การจดทารายงาน RIA เชนเดยวกน หากแตฮองกงมกระบวนการในการตรวจสอบและทบทวน

กฎหมายทเปนอปสรรคตอการประกอบธรกจทมประสทธภาพ ภายใตคณะกรรมการของภาคเอกชนท

มชอวา Business Facilitation Advisory Committee คณะกรรมการดงกลาวจะเปนผนาเสนอ

กฎหมายทเปนอปสรรคในการประกอบธรกจตอภาครฐ ทนาสนใจคอคณะกรรมการดงกลาวม

Economic Analysis and Business Facilitation ซงมหนวยงานของภาครฐเปนฝายเลขานการท

พรอมตอบสนองขอเสนอของภาคธรกจทาใหการทางานรวมกนระหวางภาครฐและเอกชนม

ประสทธภาพ

สงคโปรมรปแบบการทางานรวมกนอยางใกลชดระหวางภาครฐและเอกชนเชนกน ภายใต

คณะกรรมการทมชอวา Pro-enterprise Panel ซงมเปาหมายในการลดกฎระเบยบทเปนอปสรรคในการประกอบธรกจของภาคเอกชนโดยเฉพาะ คณะทางานดงกลาวมเลขาธการคณะกรรมการ

ขาราชการพลเรอนเปนประธานและมตวแทนของภาคธรกจเปนกรรมการ



• การมโครงการเฉพาะกจทตงขนมาเพอทบทวน (review) คณภาพของกฎหมายทม

อยเดม

ประเทศกาลงพฒนาบางประเทศมการนา RIA มาใชในโครงการเฉพาะกจเพอปรบปรง

คณภาพของกฎหมายทมอยเดม อนง RIA มไดเปนเครองมอเฉพาะในการกลนกรองรางกฎหมายใหม

หากแตสามารถใชเปนเครองมอในการปรบปรงหรอทบทวนความจาเปนในการมกฎหมายเดมดวย

โดยขนตอนทดาเนนการม 3 ขนตอนไดแก สรางฐานขอมลกฎหมายหรอระเบยบทางปกครองท

เกยวกบการประกอบธรกจ – การทบทวน – การยกเลก (inventory – review – eliminate) วธการ

ในการ “โละ” กฎ ระเบยบทเปนอปสรรคดงกลาวเรยกวาวธการแบบกโยตน “guillotine

approach”

ประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหมบางประเทศทใหความสาคญแกการลดกระบวนการและขนตอนของภาครฐทไมมประสทธภาพ มกมการรเรมโครงการในการทบทวน

กฎหมายหลกและกฎหมายรองโดยใชวธการแบบกโยตน ในบางประเทศจะมการดาเนนการทม

ลกษณะเปนโครงการเฉพาะกจททาเปนครงๆ (ad hoc) หรอททาเปนประจาอยางตอเนอง

ประเทศเมกซโกเปนประเทศกาลงพฒนาประเทศแรกทมการทบทวนกฎหมายครงใหญ

ในชวงป พ.ศ. 2548 หลงจากการเขารวมเปนภาคของเขตการคาเสรทวปอเมรกาเหนอหรอ NAFTA

ซงมสมาชก 3 ประเทศไดแก สหรฐอเมรกา แคนาดา และ เมกซโก ในป พ.ศ. 2547 การดาเนนการ

ดงกลาวสงผลใหมการยกเลกกฎระเบยบการกากบดแลเกอบครงหนงและมการปรบปรงกฎระเบยบท

เหลอใหมความกระชบและงายขน ตงแตนนมา การตรวจสอบคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐ

กลายเปนเสาหลกทสาคญของการดาเนนนโยบายเศรษฐกจของเมกซโก

ประเทศเกาหลใตซงเปนประเทศอตสาหกรรมใหมมการทบทวนกฎหมายครงใหญในป

พ.ศ. 2541 โดยมการทบทวนกฎกตกาการกากบดแลของภาครฐถง 11,000 ฉบบ ในชวงเวลา 11

เดอน ซงสงผลใหมการยกเลกกฎระเบยบในการกากบดแลททบทวนถงครงหนง

เวยดนามมโครงการทบทวนกฎหมายครงใหญในลกษณะเดยวกนในป พ.ศ. 2550-2553

โครงการดงกลาวไดรบความรวมมอจากหนวยงานระหวางประเทศจานวนมาก ไดแก สภาหอการคา

สหรฐอเมรกา (AmCham) สภาหอการคายโรป (EuroCham) บรรษทการเงนระหวางประเทศ (International Finance Corporation) สานกงานสงเสรมการคาและการลงทนของเกาหล

(KOTRA) และ สมาคมการคาของเอกชนอก 13 สมาคม โดยมการทบทวนกระบวนการทางปกครอง

ทงหมด 6,000 กระบวนการ ซงหลงจากโครงการสนสดลงแลวในระยะเวลา 2 ป มการยกเลก

ประมาณรอยละ 10 และมการปรบปรงใหกระชบและงายขนอก รอยละ 77 ของจานวนกระบวนการ

ทางปกครองททบทวนทงหมด การดาเนนการดงกลาวสามารถประหยดตนทนใหแกประเทศไดถง



4 พนลานบาทตอป ความสาเรจของโครงการทาใหเวยดนามจดตงหนวยงานททาหนาทในการศกษา

ทบทวนกฎหมายโดยเฉพาะขนมา เรยกวา Administrative Procedure Control Agency

ประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหมอนๆ เชน ฮองกง เมกซโก และ มาเลเซย

มกระบวนการในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายอยางตอเนองเชนกน ในกรณของฮองกง

กระบวนการดงกลาวจะดาเนนการโดยมการจดตงคณะกรรมการทปรกษาการเอออานวยความสะดวก

ในการประกอบธรกจ (Business Facilitation Advisory Committee) ดงทไดกลาวมาแลวกอนหนา

น ในขณะทประเทศมาเลเซยกมหนวยงานในลกษณะดงกลาวทเรยกวา PEMUDAH (Special Task

Force to Facilitate Business) ซงมเปาหมายในการปรบปรงกฎระเบยบทเปนอปสรรคตอ

การประกอบธรกจ หนวยปฏบตการพเศษดงกลาวซงประกอบดวยตวแทนจากทงภาครฐและ

ภาคเอกชนขนโดยตรงกบนายกรฐมนตร ในชวงแรก หนวยงานดงกลาวจะใหความสาคญเฉพาะกบกระบวนการและขนตอนทมการประเมนในรายงาน Doing Business ของธนาคารโลกทาใหมาเลเซย

สามารถขยบขนมาจากอนดบท 12 ในป พ.ศ. 2555 เปนท 6 ในปลาสด

• การกาหนดใหกฎหมายทกฉบบมอาย (sunset clause)

เพอใหกฎหมายทกฉบบไดรบการทบทวนความเหมาะสมอยางเปนระบบ ประเทศเกาหลใต

กาหนดใหกฎหมายทกฉบบมอาย ซงจะตองมาทบทวนเปนระยะวาสมควรทจะตออายหรอไม

ในชวงแรกนน ใชบงคบเฉพาะกฎหมายทบญญตขนมาใหม แตตอมาไดขยายขอบเขตในการบงคบใช

ใหครอบคลมกฎหมายทมอยเดมดวย ในออสเตรเลยกเคยมการเสนอใหกฎหมายทไมไดรบเสยง

สนบสนนในรฐสภามากกวาสามในส (super majority) ใหมอายหาปเพอทจะมการทบทวน

ความเหมาะสมของกฎหมาย

ตารางท 3.1 การสงเสรม “การกากบดแลทด” ในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม

ประเทศ RIA บงคบตามกฎหมายหรอไม

เปาหมายในการปฏรปกฎหมาย กลไกอน

ทวปเอเชย

จน ไม ไมม ไมม

เกาหลใต ใช สงเสรมธรกจขนาดกลางและขนาดยอมและ

การเตบโตทางเศรษฐกจอยางยงยนยด

หลกการวากฎระเบยบของรฐจะตองไมเปน

การแทรกแซงการตดสนใจของภาคเอกชน

- มการจดตง Business Difficulties

Resolution Centre ซงเปนศนยทรบเรอง

รองเรยนเกยวกบกฎระเบยบของภาครฐ

- มการออกมาตรการเพอผอนปรนการบงคบใช

กฎระเบยบทเปนอปสรรคตอการประกอบ

ธรกจเปนการชวคราว Temporary

Regulatory Relief เพอเปนการลดตนทนของ

การประกอบธรกจและสงเสรมการลงทน





- มการจดตง Regulatory Reform Task

Force (RRTF) ภายใตสานกนายกรฐมนตรซง

เปนหนวยปฏบตงานรวมระหวางภาครฐและ

เอกชนทมภารกจในการเชอมโยงปญหาทภาค

ธรกจประสบกบการปรบปรงแกไขกฎระเบยบ

ของหนวยงานราชการภายใตกระทรวงตางๆ

ไตหวน ใช ปรบปรงกฎระเบยบในการประกอบธรกจ

โดยองกบรายงาน Doing Business Report

ของธนาคารโลก

มการใหรางวลแกหนวยงานของรฐทมขนตอนท

โป ร ง ใสและ เป ด ใ หประชาชน ม ส วน ร วม ใน

กระบวนการจดทา RIA

ฮองกง ไม ตรวจสอบนโยบายของภาครฐวาไมเปนการ

สรางภาระใหแกภาคธรกจโดยไมจาเปน • ฝายบรหารมระเบยบภายในทกาหนดใหการ

นาเสนอนโยบายและรางกฎหมายของ

หนวยงานของภาครฐตองมการประเมนผล

กระทบตอสภาพแวดลอมในการประกอบธรกจ

(partial RIA)

• Business Facilitation Advisory

Committee เปนคณะกรรมการภาคเอกชนท

ทาหนาทในการเสนอกฎหมายทรฐควรทบทวน

คณะกรรมการดงกลาวม Economic

Analysis and Business Facilitation Unit

ซงเปนหนวยงานของรฐภายใตสงกด

กระทรวงการคลงเปนสานกงานเลขานการ

เวยดนาม ใช ไมม • มกฎระเบยบทกาหนดให กระทรวง องคกร

ปกครองจงหวด และ เทศบาลตองทบทวน

ความเหมาะสมของกระบวนการทางปกครอง

ของตน (Decree on Controlling

Administrative Procedure)

มาเลเซย ไม อานวยความสะดวกในการประกอบธรกจ

ของภาคเอกชน โดยใหความสาคญใน

เบองตนแกกฎระเบยบทมการรองเรยน และ

กฎ ระเบยบทมการประเมนในรายงาน

Doing Business ของธนาคารโลก

• มการจดตง PERMUDAH ซงเปนหนวยงานกง

รฐกงเอกชนทมหนาทในการสงเสรมความ

สะดวกและรวดเรวในสภาพแวดลอมในการ

ประกอบธรกจของภาคเอกชน

สงคโปร ไม ไมม • มการจดตง Smart Regulation Committee

ในสวนราชการเพอทบทวนความเหมาะสมของ

กฎหมาย และ สงเสรมกระบวนการในการราง

กฎหมายทดตามมาตรฐานสากล

คณะกรรมการดงกลาวไดทบทวนกฎระเบยบ

ทงหมด 19,400 ฉบบในชวงป พ.ศ. 2545 -

2550 และในปจจบนยงคงอยในขนตอนของ

การทบทวนระยะทสอง





• มการจดตง Pro-enterprise Panel ซงม

เปาหมายในการลดกฎระเบยบทเปนอปสรรค

ในการประกอบธรกจของภาคเอกชน

โดยเฉพาะ คณะทางานดงกลาวมเลขาธการ

คณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนประธาน

และมตวแทนของภาคธรกจเปนกรรมการ

ฟลปปนส ไม ไมม ไมม

อนโดนเซย ไม ไมม • ในระดบเทศบาลมการนา RIA มาใชบาง

ทวปอเมรกา

ชล ไม ปรบปรงกฎระเบยบในการประกอบธรกจ

โดยองกบรายงาน Doing Business Report

กฎหมายทรอการบงคบใชกบธรกจขนาดกลางและ

ขนาดยอมตองมการประเมนตนทนท SMEs ตอง

แบกรบ (partial RIA)

เมกซโก ใช การปรบปรงขดความสามารถในการแขงขน

ของประเทศ

ทมา: OECD (2012) Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment System: selected OECD

countries and the European Union. สามารถดาวนโหลดไดท http://www.oecd.org/gov/regulatory-

policy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SG-SD(2011)6-FINAL.pdf 26 December 2013.

กลาวโดยสรป ประเทศกาลงพฒนาสวนมากยงไมมการนา RIA มาบงคบใช ตางจากประเทศ

อตสาหกรรมใหม คอ ไตหวนและเกาหลใต อยางไรกด การมกฎหมายทบงคบใหตองมการจดทา RIA

มไดเปนปจจยทกาหนดคณภาพของกฎหมาย หากการนา RIA มาใชเปนผลของการผลกดนของ

บคคลกลมเลกๆ ทมไดมอานาจในระดบนโยบาย และมไดเปนสวนหนงของยทธศาสตรการปฏรป

การบรหารจดการระบบเศรษฐกจของประเทศในภาพรวมซงไดรบการสนบสนนของฝายการเมอง

อยางชดเจน

ดงทไดกลาวไวแลวในบทท 2 วา การนา RIA มาใชในประเทศกาลงพฒนาหลายประเทศม

แตชอหากแตมไดมการปฏบตอยางจรงจง ดงจะเหนไดจากตารางท 3.2 วา ประเทศบางประเทศท

ไดรบการจดอนดบวามกฎระเบยบทเออตอการประกอบธรกจโดยธนาคารโลกยงไมมกฎหมายทบงคบใหตองทา RIA ในขณะเดยวกน ประเทศบางประเทศทมกฎหมายดงกลาวกลบไดรบการจดอนดบใน

ลาดบทายๆ อยางไรกดการจดลาดบดงกลาวอาจไมสะทอนคณภาพของการกากบดแลของภาครฐใน

ภาพรวม เนองจากกรอบในการประเมนคณภาพของกฎหมายดงกลาวจากดเฉพาะกฎหมายท

เกยวกบการประกอบธรกจทาใหประเทศทมงเปาไปทการปรบปรงกฎหมายเหลานโดยเฉพาะอาจ

ไดรบการประเมนทดขน เชน มาเลเซย และ ไตหวน เปนตน หากแตคณภาพกฎหมายอนๆ อาจไมได

รบการพฒนาในลกษณะเดยวกน สวนประเทศทนา RIA มาใชโดยไมไดมงเปาไปทกฎหมายทมการ



ประเมนโดยรายงาน Doing Business เชน เมกซโก หรอ เวยดนาม อาจไดรบการจดอนดบทายๆ ซง

ไมสะทอนคณภาพของการกากบดแลของประเทศในภาพรวมทดขน อยางไรกด ดชนชวดของ

Doing Business ยงคงเปนขอมลทนกลงทนใชอางองในการตดสนใจทางธรกจ

ตารางท 3.2 การจดอนดบความสะดวกในการประกอบธรกจจากรายงาน Doing Business ป พ.ศ. 2556

ลาดบ - ประเทศ ม RIA หรอไม ลาดบ – ประเทศ ม RIA หรอไม 1. สงคโปร ไมม 37. ชล ไมม

2. ฮองกง ไมม 48. เมกซโก ม

8. เกาหลใต ม 91. จน ไมม

12. มาเลเซย ไมม 99. เวยดนาม ม

16. ไตหวน ม 128. อนโดนเซย ไมม

18. ไทย ม 138 ฟลปปนส ไมม ทมา: World Bank (2013) Doing Business Report 2013.

การศกษารปแบบและวธการในการนา RIA มาใชในประเทศกาลงพฒนาและประเทศ

อตสาหกรรมใหมซงเปนสมาชกเอเปกทง 5 ประเทศไดแก ประเทศเกาหลใต ไตหวน ไทย เมกซโก และ เวยดนามตามทไดสรปโดยสงเขปในตารางท 3.3 พบวา สวนมากกฎหมายทกาหนดใหมการ

จดทารายงาน RIA มไดมการแยกแยะระหวางกฎหมายหลกและกฎหมายรอง

ซงตางจากในกรณของประเทศไทยทกาหนดใหมการทา RIA เฉพาะรางพระราชบญญตทผาน

การพจารณาของ ครม. เทานน อยางไรกด เนองจากขอจากดของทรพยากรทตองใชในการจดทา

รายงาน RIA ซงมความซบซอน ประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหมสวนมากมกจะ

จากดการทารายงาน RIA เฉพาะกฎหมายทผานรฐสภาเทานนในเบองตน เชน ไตหวน และ เวยดนาม

เมกซโกกาหนดวากฎหมายทสงผลกระทบตอภาคธรกจเทานนทตองทา RIA สาหรบเกาหลใตนนได

ออกแนวทางปฏบตในการทารายงาน RIA ซงระบวา กฎหมายทม “ผลกระทบตอเศรษฐกจและสงคม

อยางมนยสาคญ” เทานนทตองทา RIA ซงหมายถงกฎหมายทมผลกระทบดงตอไปน15

o มผลกระทบทมมลคาเกน 10,000 ลานวอน หรอ ประมาณ 300 ลานบาทตอป

o มผลกระทบตอประชาชนตงแต 1 ลานคนขนไป

15 OECD (2012) Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment System: selected OECD





o มผลในการจากดการแขงขนในตลาด

o มลกษณะทไมสอดคลองกบกฎระเบยบทเปนมาตรฐานสากล

สาหรบความครบถวนสมบรณของรายงาน RIA นน พบวา ม 3 ประเทศ ไดแก เกาหลใต

ไตหวน และเมกซโก ทมคมอการจดทารายงาน RIA ซงกาหนดใหมการประเมนผลประโยชนและ

ตนทนของการกากบดแลของภาครฐทครอบคลมทางเลอกอนๆ ดวยเพอทจะสามารถใชใน

การพจารณาเปรยบเทยบกบทางเลอกทมการนาเสนอ อยางไรกด ทง 3 ประเทศทกลาวมาไมม

ขอกาหนดวาจะตองมการประเมนผลประโยชนและตนทนของทางเลอกในกรณทรฐไมออกกฎหมาย

ดวยหรอทเรยกวา baseline assessment ซงมความสาคญอยางยงในการพจารณาความจาเปนและ

ความคมคาในการทรฐเขาไปแทรกแซงกอนทจะมการประเมนและเปรยบเทยบความคมคาของ

รปแบบตางๆ ของการแทรกแซงของภาครฐ

ประเทศไทยกบเวยดนามเปน 2 ประเทศทไมมขอกาหนดดงกลาว ในกรณของประเทศไทยนน

มเพยงการตงคาถามวามทางเลอกอนๆ ทสามารถทาใหบรรลวตถประสงคในการออกกฎหมายหรอไม

ซงหนวยงานราชการสวนมากจะตอบวา “ไมม” โดยไมไดมการเสนอรายละเอยดใดๆ ประกอบ

สดทาย ในสวนของโครงสรางสถาบนนน พบวาประเทศทใหความสาคญแกกระบวนการและ

ขนตอนในการจดทา RIA มกมการจดตงหนวยงานกลางขนมาเพอผลกดน ตดตามและตรวจสอบ

คณภาพของการทา RIA ของหนวยงานราชการ เชน ประเทศเกาหลใต และ เมกซโก เปนตน ประเทศ

เกาหลใตมหนวยงานทเรยกวา Regulatory Research Centre (RRC) ซงอยภายใต Korean Institute of Public Administration (KIPA) ซงเปนหนวยงานวจยของภาครฐเกยวกบแนวทาง

การปรบปรงการบรหารจดการของภาครฐ นอกจากการตรวจสอบเอกสารทเกยวกบ RIA ทง

หมดแลว RRC ยงเปนศนยกลางขอมล RIA อกดวย ทงนตงแตป พ.ศ. 2549 เกาหลใตเปดเผยเอกสาร

ทเกยวกบ RIA ทงหมดตอสาธารณชนเพอใหการดาเนนการมความโปรงใสมากขน RRC จงเปดเผย

เอกสารทงหมดในเวบไซตของหนวยงาน



ตารางท 3.3 รปแบบ RIA ทนามาใชในประเทศกาลงพฒนาและประเทศอตสาหกรรมใหม ประเทศ มการใช RIA กบกฎหมาย

หลกหรอกฎหมายรอง รายงาน RIA ตองมการประเมนทางเลอกอนๆ

หรอไม

มหนวยงานทตรวจสอบคณภาพของ RIA หรอไม

เกาหลใต รางกฎหมายทกลาดบชน

คมอการจดทารายงาน RIA

ระบวาตองมการประเมน

ทางเลอกอนๆ เพอ

เปรยบเทยบดวย

Regulatory Research Centre ซงอยภายใต

Korean Institute of Public Administration

(KIPA) เปนหนวยงานทสามารถจดทารายงาน

RIA แทนหนวยงานทเสนอรางกฎหมายได และ

เปดเผยเอกสารทเกยวกบการรางกฎหมาย

ทงหมดตอสาธารณชนในเวบไซต

ไตหวน รางกฎหมายทกลาดบชนแต

เรมจากกฎหมายทตองผาน

รฐสภาในการพจารณาเทานน




เปรยบเทยบดวยหากแตไมได

ระบถงทางเลอกทรฐจะไม

กากบดแล (baseline

assessment)

ไมม

ไทย รางกฎหมายทผานการ

พจารณาของคณะรฐมนตร

ไมไดกาหนด เพยงตงคาถาม

วามทางเลอกอนทสามารถ

บรรลวตถประสงคหรอไม

ไมม

เมกซโก รางกฎหมายทกลาดบชนททา

ใหภาคธรกจมตนทนในการ

ปฏบตตามกฎหมาย




เปรยบเทยบดวย

COFEMER หนวยงานทจดทา public hearing

และเปดเผยขอมลเกยวกบการจดทา RIA ทงหมด

ใหแกสาธารณชน รวมทงทาหนาทในการ

ตรวจสอบรายงาน RIA ดวย

เวยดนาม รางกฎหมายทกลาดบชนท

ออกโดยระดบทองถน ใน

เบองตนเนนเฉพาะราง

กฎหมายทตองผาน สภา

แหงชาต (National

Assembly) ซงปฏบตหนาท

เปนฝายนตบญญต

ไมไดกาหนด ไมมหนวยงานทตรวจสอบคณภาพของ รายงาน

RIA แตมหนวยงานทเรยกวา Administrative

Procedures Control Agency มหนาทในการ

เสนอแนะรฐบาลเกยวกบการตรวจสอบ

กระบวนการและขนตอนทางปกครองทควรมการ

ทบทวน และ เปนหนวยงานทบรหารจดการ

ฐานขอมลกฎระเบยบทางปกครองทงหมดของ

ประเทศ

ทมา: OECD (2012) Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment System: selected OECD





สาหรบประเทศเมกซโกนนไดมการจดตงหนวยงานในลกษณะเดยวกนทเรยกวา COFEMER

ซงเปนหนวยงานทอยภายใตกระทรวงเศรษฐกจทถกจดตงขนมาตามขอกาหนดของกฎหมายวาดวย

วธการทางปกครองของเมกซโกในป พ.ศ. 2543 หนวยงานดงกลาวซงประกอบดวยพนกงานทเปน

นกกฎหมายและนกเศรษฐศาสตรประมาณ 60 ราย มเปาประสงคในการสรางความโปรงใสใหแกการ

บรหารจดการของภาครฐ และมหนาทในการจดทาการรบฟงความคดเหนสาธารณะ และเปดเผย

ขอมลเกยวกบการจดทา RIA ทงหมดใหแกสาธารณชน รวมทงทาหนาทในการตรวจสอบรายงาน RIA

ดวยในลกษณะเดยวกบ RRC ในเกาหลใต ตามขอกาหนดของกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทาง

ปกครองของเมกซโก หนวยงานของรฐทกแหงทตองการออกกฎกตกาในการกากบดแลจะตองไดรบ

ขอคดเหนจาก COFEMER กอนจงจะประกาศใชได

รายงานผลการประเมนระบบการบรหารการกากบดแลของภาครฐของ OECD ในป พ.ศ. 255216 จดใหเมกซโกและเกาหลใตเปนประเทศสมาชกทมสถาบนทมศกยภาพในการบรหาร

จดการการปฏรปการกากบดแลเปนท 5 และท 7 จากสมาชกทงหมด 30 ประเทศ การศกษาใน

รายละเอยดของการนา RIA มาใชในสองประเทศนพบวา ความสาเรจเกดจากการมเปาหมายทชดเจน

และมแรงสนบสนนจากการเมองซงเปนผกาหนดนโยบายอยางชดเจนและตอเนอง

ในกรณของเกาหลใตนน มการนา RIA มาใชหลงวกฤตทางการเงนในภมภาคเอเชยในป

พ.ศ. 2540 โดยมวตถประสงคทจะใชเปนเครองมอในการปฏรปเศรษฐกจของประเทศในภาพรวม

และระบบการเงนในลกษณะเฉพาะเจาะจง การนา RIA มาใชดาเนนการไปพรอมกบการปฏรประบบ

ราชการครงใหญของเกาหลใตซงตองการจะเปลยนทศนคตเดมๆ ของขาราชการจากการมองวาตน

เปนผปกครองมาเปนผทอานวยความสะดวกแกภาคธรกจซงเปนหวจกรของการเจรญเตบโตทาง

เศรษฐกจ ดวยเหตผลดงกลาว การจดทารายงาน RIA จงใหความสาคญแกกฎหมายทเกยวของกบ

การประกอบธรกจ และ การเปดเสรตลาดสนคา บรการและการลงทนมากกวาทเกยวของกบ

สงแวดลอมหรอประเดนทางสงคมอนๆ (อานรายละเอยดเพมเตมไดในกลองขอมลท 1)

16 OECD Regulatory Policy Committee (2009) Indicators of Regulatory Management Systems.



3.3 ประสบการณในการนา RIA มาใชในกลมประเทศแอฟรกา

รายงานของ OECD Building an Institutional Framework for Regulatory Impact

Analysis ไดกลาวถงโครงการนารองในการนา RIA ไปใช (pilot project) ในประเทศแอฟรกา

ตะวนออก ซงไดแก ประเทศ ยกนดา เคนยา แทนซาเนย รวนดา และ แซมเบย โดยมกระทรวง

การพฒนาระหวางประเทศ (Department for International Development – DFID) ของ

สหราชอาณาจกรเปนผใหความชวยเหลอทางเทคนค เปาประสงคของโครงการดงกลาวแตกตางกน

ไปในแตละประเทศ เชน การจดทา RIA ในประเทศยกนดามเปาประสงค 3 ประการไดแก (1) เพอลด

การทจรตคอรรปชน (2) เพอตรวจสอบประสทธภาพของนโยบายของรฐ และ (3) เพอสงเสรม

การเตบโตทางเศรษฐกจทสามารถชวยลดความยากจนโดยการสงเสรมการกากบดแลทเปนประโยชน

กลองขอมลท 1 การปฏรปการกากบดแลในเกาหลใต

เกาหลใตรเรมปฏรปกฎหมายของประเทศ โดยการแตงตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมายของประเทศ (The

country constituted the Regulatory Reforms Committee: RRC) หลงจากวกฤตเศรษฐกจในป พ.ศ. 2540 ซงสงผลให

เกดภาวะตกตาทางเศรษฐกจ ในป พ.ศ. 2541 ผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (GDP) ของเกาหลใตลดลงถงรอยละ 7

ในระยะเรมตนของการปฏรปกฎหมาย จากจานวนกฎระเบยบในป พ.ศ. 2541 ทงหมด 10,544 ฉบบ ลดจานวนลง

เหลอ 7,812 ฉบบ ในป พ.ศ. 2546 และมจานวนเพยง 5,112 ฉบบ ในป พ.ศ. 2550 ซงสงผลใหตนทนในการดาเนนการของ

ภาคธรกจลดลงอยางมาก เนองจากกฎระเบยบในการบรหารจดการนอยลง การดาเนนการงายขน ลดเวลาและขนตอนในการ

ดาเนนงานไดมากถงรอยละ 40 นอกจากนยงชวยลดคาใชจายในการบรหารจดการไดถง 10 เทา

ความสาเรจในการปฏรปกฎหมายของประเทศเกาหลใตเกดขนจากการสนบสนนของทกภาคสวน ไมวาจะเปนภาค

ธรกจ การเมอง และกลมประชาชน ทมสวนรวมในการกาหนดเปาหมาย รปแบบ และวธการในการดาเนนการของภาครฐท

ชดเจน ในขณะทคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย (RRC) เปนผกาหนดทศทางและการประสานงานโดยรวม รวมถงการกากบ

ดแลเกยวกบความซาซอนของกฎระเบยบ และความไมสอดคลองกนของกฎระเบยบ และนโยบายระหวางกระทรวง ดวยการ

จดทารางกฎหมายขนมาใหมทงหมด

ในประเทศเกาหลใต กระทรวงตองรองขอใหคณะกรรมการ RRC ดาเนนการตรวจสอบกฎระเบยบของกระทรวง

โดยผานการรบฟงความคดเหนจากผมสวนไดเสย รวมถงประเมนผลกระทบดานกฎระเบยบ (Regulatory Impact

Assessment: RIA) และประเมนผลการดาเนนงานของตนเอง ในกระบวนการดงกลาว ประชาชน และองคกรภาคเอกชน

สามารถสงความเหนไปยงคณะกรรมการ RRC ได เพอมสวนรวมในกระบวนการตรวจสอบกฎระเบยบของกระทรวง จากนน

คณะกรรมการ RRC จะนาเสนอประเดนการตรวจสอบทงหมดไปยงคณะรฐมนตร สภา และสมชชาแหงชาต เพอรวม

พจารณา

คณะกรรมการ RRC จะดาเนนการสารวจความคดเหนทกป เพอรบฟงความคดเหนของประชาชน และผเชยวชาญ

ในการปฏรปกฎหมาย เพอนาผลทไดจากการสารวจไปใชในการกาหนดทศทาง นโยบายในการดาเนนงานในปตอไป



แกธรกจขนาดกลางและขนาดยอม และความเทาเทยมในสงคม สาหรบโครงการในประเทศเคนยา

นน มเปาหมายทชดเจนและแคบกวามาก คอ การปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบในการกากบดแล

กจการโทรคมนาคมสบเนองจากการทไดมการจดตงองคกรอสระกากบดแลกจการดงกลาวขนมา

ทงน ไดมการกาหนดดชนชวดคณภาพของการกากบดแลในสามประเดนคอ การเขาถงโครงขาย

โทรคมนาคมของผประกอบการ คณภาพของบรการ และอตราคาบรการ

รายงานของสามองคกรในเครอธนาคารโลก ไดแก IFC MIGA และ ธนาคารโลก (2010)17

เกยวกบระบบอภบาลของการกากบดแลในประเทศกาลงพฒนาไดทาการประเมนผลของโครงการ

เหลานซงมขอสรปสาคญ 7 ประการซงสามารถนามาเปนขอคดสาหรบประเทศกาลงพฒนาอนๆ ทม

ดารทจะนา RIA มาใช

ประการแรก การปฏรประบบการกากบดแลในประเทศเหลานมความทาทายมากกวาในประเทศ ทเปนสมาชก OECD ซงสวนมากเปนประเทศทพฒนาแลว เนองจากประเทศเหลานขาด

ระบบและกระบวนการในการตรากฎหมายและบงคบใชกฎหมายและการกาหนดนโยบายทด RIA

สามารถ "ฝงตว" และ "เตบโต" ไดอยางมประสทธภาพ เนองจากประเทศเหลานยงไมมความพรอมใน

การนา RIA มาใช ความกาวหนาของโครงการนารองจงจากดเฉพาะในสวนของการรบฟงความเหน

สาธารณะเทานน ซงเปนพฒนาการในกระบวนการราชการของประเทศเหลานโดยทวไป มได

เกดจากโครงการ RIA เทานน อยางไรกด กระบวนการรบฟงความคดเหนทใชยงไมสมบรณเทาใดนก

เนองจากผทเขารวมในเวทสาธารณะดงกลาวไมครอบคลมถงกลมผมสวนไดเสยรายยอยทไมสามารถ

เขาถงรฐบาลหรอหนวยงานราชการได และวธการรบฟงความคดเหนกยงไมเปนไปตามหลกการ

มาตรฐานทมการกาหนดไว

ประการทสอง ประเทศเหลานยงตองเผชญกบปญหาทาทายอกหลากหลายประการใน

ขณะเดยวกนไมวาจะเปนการปฏรประบบราชการ การกระจายอานาจ การตอสกบปญหาการทจรต

คอรรปชน การปรบปรงกฎระเบยบในการกากบดแลภาคธรกจ ฯลฯ ทาใหไมสามารถทมเทใหกบ

การปฏรปการกากบดแลของภาครฐได นอกจากนแลว เนองจากการปฏรปในแตละเรองตางม

ความเกยวโยงระหวางกน การประสานงานและการรวมมออยางใกลชดระหวางหนวยงานทเกยวของมความสาคญอยางยงในการทจะบรรลเปาประสงคของการปฏรประบบการกากบดแล

ตวอยางเชน ในประเทศเคนยาไดมการรเรมระบบการประเมนผลการดาเนนงานมาใชกบ

หนวยงานราชการโดยรฐมนตรและปลดแตละกระทรวงจะตองกาหนดผลงานของหนวยงานภายใต

17 International Finance Corporation, Multilateral Investment Guarantee Agency, World Bank (2010), Regulatory

Governance in Developing Countries.



บงคบบญชาทเปนรปธรรม แตจวบจนปจจบน ยงคงมการกาหนดดชนชวดผลงานมาใชเฉพาะกบ

หนวยงานระดบบน ไมมการแปลงดชนดงกลาวมาเปนดชนยอยสาหรบหนวยงานระดบปฏบต

การขาดขอมลการประเมนผลงานของหนวยงานของภาครฐทาใหขาดขอมลสถตทสามารถนามา

ประกอบในการจดทารายงาน RIA

ประการทสาม หนวยงานในแตละกระทรวงขาดแรงจงใจทจะนา RIA มาใชเปนเครองมอ

ในการกลนกรองคณภาพของกฎระเบยบของตนเอง การ “รณรงค” เกยวกบผลประโยชนของ RIA ม

ผลเฉพาะในระยะสนหากพฤตกรรมในการตดสนใจในระดบนโยบายยงไมองกบขอมลเชงประจกษ

ตวอยางเชนในประเทศยกนดา เจาหนาทของรฐในระดบปฏบตขาดแรงจงใจทจะนา RIA มาใช

เนองจากการตดสนใจของรฐบาลในประเดนทสาคญหลายครงไมเปนไปตามขอมลหลกฐาน

เชงประจกษทนาเสนอโดย RIA หากแตเปนไปตามดลยพนจของฝายการเมอง

ประการทส โครงการนารองของทง 5 ประเทศมไดเปนสวนหนงของโครงการปฏรป

ระดบชาต เชน การปฏรประบบราชการ ระบบสารสนเทศในการบรหารจดการภาครฐ ระบบ

การเปดเผยขอมลขาวสารของราชการเพอตอตานการทจรตคอรรปชน ฯลฯ หากแตเปนการ

ดาเนนการภายใตความชวยเหลอจากตางประเทศอยางเปนเอกเทศเทานน

ประการทหา ประเทศเหลานประสบปญหาในการพฒนาขดความสามารถของหนวยงานท

ทาหนาทในการผลกดน RIA ทงน ประเทศเคนยา ยกนดา และแทนซาเนยไดมการจดตงหนวยงาน

สงเสรมการกากบดแลทมคณภาพ (Better Regulation Unit) ภายใตความชวยเหลอของรฐบาล

ของสหราชอาณาจกร และกาลงมการพจารณาความเหมาะสมของการจดตงหนวยงานดงกลาวในอก

สองประเทศ คอ รวนดาและแซมเบย ประสบการณแสดงวา หนวยงานเหลานไมไดรบการสนบสนน

จากรฐบาล ในกรณของประเทศยกนดา หนวยงานไมไดรบงบประมาณทเพยงพอ ในกรณของ

ประเทศแทนซาเนย รฐบาลไมไดใหความสาคญแกภารกจในการตรวจสอบคณภาพของกฎระเบยบ

ของภาครฐ ทาใหสดทายแลวหนวยงานดงกลาวกลบกลายเปนหนวยงานทมภารกจในการบรหาร

โครงการจดซอจดจางของภาครฐ แทนทจะเปนแหลงทใหความรและคาปรกษาเกยวกบการพฒนา

คณภาพของกฎหมายแกหนวยงานราชการ การขาดการสนบสนนจากรฐบาลทาใหหนวยงานเหลานไมสามารถพฒนาศกยภาพได

ประการทหก ประเทศเหลานขาดขอมลทจาเปนในการทา RIA ดวยขอจากดของขอมล วธการ

ประเมนตนทนและผลประโยชนจะใช standard cost model ซงเปนการประเมนเฉพาะในสวนของ

ตนทนในการบงคบใชกฎหมายของภาครฐเทานน มไดมการประเมนตนทนทภาคเอกชนหรอประชาชน

ตองแบกรบ และไมมการประเมนผลประโยชนของการกากบดแลในเชงปรมาณ ถงกระนนการประมาณ

การณยงอยบนขอสมมตฐานหลายขอเพราะขาดตวเลขทสามารถนามาใชในการคานวณทแทจรง



อนง สงทประเทศเหลานขาดคอ การกาหนดขนตอนในการยกระดบขดความสามารถใน

การจดทารายงาน RIA ทมคณภาพ ไมวาจะเปนการเรมเกบขอมลสถตทจาเปนในเบองตน

การกาหนดวธการในการประมาณการณณทสมเหตสมผล วธการในการหาขอมล การฝกอบรม

เจาหนาททมหนาทในการจดทารายงานเกยวกบเทคนคในการประเมน ฯลฯ การขาดขนตอนเหลาน

ทาใหหนวยงานของรฐไมสามารถจดทารายงาน RIA ทมความซบซอนสงไดทาใหเกดความทอแท

ประการสดทาย ประสบการณจากโครงการรเรมการนา RIA มาใชใน 5 ประเทศนชใหเหน

ถงความจาเปนในการจดตงหนวยงานททาหนาทในการตรวจสอบ ตดตามและประเมนความกาวหนา

เพอทจะประเมนผลกระทบของโครงการดงกลาว และเพอทจะพฒนากรอบขอมลและสถตท

จาเปนตองใชในการประเมนผลประโยชนและตนทนของการกากบดแลตงแตตนของโครงการ ทงน

การประเมนนนจะตองใหความสาคญกบผลกระทบตอเศรษฐกจและสงคมของประเทศเหลาน มใชตอตวแปรหรอตวเลขทประเทศทใหความชวยเหลอทางเทคนคตองการเพอจดทารายงานผลการ

ดาเนนการของโครงการเทานน

3.4 บทสรป

การทบทวนประสบการณในการนา RIA มาใชในประเทศกาลงพฒนาและประเทศ

อตสาหกรรมใหมจากการศกษาและรายงานตางๆในอดต พบวา ประเทศทไดรบความสาเรจใน การปฏรปกระบวนการขนตอนในการออกกฎหมายนนตองมปจจยทสนบสนนบางประการ

ประการแรก การปฏรปกฎหมายซงม RIA เปนเสาหลกนน จะตองมเปาหมายใน

การดาเนนการทชดเจน มใชเปนไปตามกระแสความนยมในตางประเทศ หรอ มาจากการผลกดนของ

กลมบคคลหรอหนวยงานทมไดมอานาจในการกาหนดนโยบายของประเทศ เชน องคการระหวาง

ประเทศ หรอ กลมนกวชาการทมความเชยวชาญ (technocrat) ในบางยคบางสมยทไมไดรบการ

ตอบรบจากฝายการเมองและขาราชการประจา

ตวอยางเชนในกรณของประเทศเมกซโก โครงการ “การกากบดแลทด” ซงม RIA เปน

องคประกอบทสาคญนน เปนสวนหนงของยทธศาสตรในการพฒนาเศรษฐกจและขดความสามารถใน

การแขงขนของประเทศในทกรฐบาลตงแตกวาสองทศวรรษมาแลว (ดรายละเอยดในกลองขอมลท 2)

การกากบดแลทดไดกลายเปนสวนหนงของความโปรงใสและคณภาพในการปฏบตหนาทของ

หนวยงานราชการ มใชเปนยทธศาสตรโดยตวเองทไมเกยวของกบยทธศาสตรอนๆ

ในลกษณะเดยวกน ฮองกงมการ “ตรวจสอบ” ความเหมาะสมของการตดสนใจของรฐบาล

ในระดบ “นโยบาย” ซงสะทอนใหเหนวา การตดสนใจทงในระดบนโยบายและในระดบปฏบตของ



ประเทศเหลานอยบนพนฐานของขอมลเชงประจกษ การประเมนความคมคาหรอคมทนของนโยบาย

หรอกฎระเบยบของภาครฐอยในวฒนธรรมในการบรหารประเทศของรฐบาลในประเทศเหลานแลว

สาหรบในอกหลายประเทศ เปาหมายในการทา RIA อาจไมไดเปนสวนหนงของนโยบาย

เศรษฐกจในระดบประเทศ หากแตเปนการดาเนนการทมเปาหมายทเปนรปธรรมชดเจน คอ

การไดรบการปรบปรงอนดบความสะดวกในการเขาไปประกอบธรกจในประเทศตาง ๆ ทวโลกซง

ธนาคารโลกจดทาขนทกปทเรยกวา Ease of Doing Business Report การประเมนดงกลาวศกษา

ขนตอนและระยะเวลาในการใหบรการ การอานวยความสะดวก ตนทนคาใชจาย และกฎหมาย

กฎระเบยบตางๆ ของรฐวามสวนสนบสนน หรอเปนอปสรรคตอการดาเนนธรกจอยางไร โดยมงเนน

ธรกจขนาดกลางและขนาดยอม (SMEs) ซงมตวชวดในการศกษา 10 ดาน ครอบคลมพนฐานของ

วงจรธรกจตงแตการเรมตนจดตงธรกจจนถงการปดธรกจ

ประการทสอง เนองจาก RIA เปนเครองมอในการพฒนาคณภาพของการกากบดแลของ

ภาครฐทมความซบซอนสงจงยากทจะกระตนใหมการผลกดนในวงกวาง ดวยเหตผลดงกลาวจง

จาเปนตอง “พวง” RIA เขากบโครงการการปฏรปเศรษฐกจ สงคม หรอ สวนราชการใน

ระดบประเทศทไดรบการผลกดนโดยรฐบาล

ประการทสาม เพอทจะใหการปฏรปหรอการทบทวนกฎหมายสอดคลองกบความจาเปนของ

ภาคธรกจ การประสานงานและความรวมมออยางใกลชดระหวางภาครฐกบภาคเอกชนเปนปจจยท

สาคญยง กรณศกษาตางประเทศแสดงใหเหนวา ประเทศทไดรบการจดอนดบวาเปนประเทศท

นาลงทนจากการมกระบวนการและขนตอนทางราชการทเออตอการประกอบธรกจ เชน สงคโปร

ฮองกง และ เกาหลใต นน ลวนมสถาบนทเออตอการทางานรวมกนระหวางภาครฐกบภาคเอกชนใน

การปรบปรงคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐทมประสทธภาพ

ประการสดทาย RIA เปนเครองมอทตองการขอมลและความเชยวชาญในการนามาใชอยางม

ประสทธภาพซงประเทศกาลงพฒนาไมมความพรอม ดงนน ประเทศกาลงพฒนาไมสามารถคาดหวง

วาจะผลกดนใหการนา RIA มาใชจากการออกกฎระเบยบโดยปราศจากการเตรยมพรอมดานขอมล

การฝกอบรมเจาหนาททเกยวของ และ การวางระบบการตรวจสอบและตดตามกระบวนการ การจดทา RIA เพอทไมใหการทารายงาน RIA เปนเพยงการ "กากบาท” วา “ไดดาเนนการแลว”

โดยไมมสาระสาคญทเปนประโยชนในการตดสนใจเกยวกบการออกกฎระเบยบในการกากบดแลของ

ภาครฐแตอยางใด สงทจาเปนคอการกาหนดแผนงานทระบขนตอนตางๆ ทตองดาเนนการทเปน

รปธรรมเพอทจะพฒนาขดความสามารถในการนา RIA มาใชใหเปนประโยชนไดจรง



กลองขอมลท 2: การปฏรปการกากบดแลอยางบรณาการของเมกซโก

การนา RIA มาใชในเมกซโกนนมไดเปนการดาเนนการเชงเดยว หากแตเปนสวนหนงของการปฏรปการกากบ

ดแลของประเทศในภาพรวม ซงมเปาประสงคในการเพมขดความสามารถในการแขงขนของประเทศจากการมกฎกตกา

การกากบดแลทเออตอการประกอบธรกจและทมประสทธภาพดงจะเหนไดจากผงภาพดานลางวา การปฏรปการกากบ

ดแลของเมกซโกม 6 องคประกอบ

การจดตงคลงกฎหมาย – เพอเปนการสงเสรมความโปรงใสในการบงคบใชกฎหมาย กฎหมายทกลาดบชนจะตองไดรบการ

บรรจในคลงกฎหมายทประชาชนสามารถเขาถงโดยผานอนเทอรเนตได กฎหมายทไมปรากฎอยในคลงกฎหมายไมสามารถบงคบใชได

และ หนวยงานของรฐไมสามารถบงคบใชกฎหมายทตางไปจากทประกาศหรอระเบยบทปรากฎในคลงกฎหมายได การนา RIA มาใช – RIA เปนเครองมอในการตรวจสอบคณภาพของกฎหมายใหม การทบทวนกฎหมายเดม – การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทมอยเปนสงทจาเปนเนองจากเศรษฐกจมพลวตจง

เปลยนแปลงอยางตอเนอง กฎกตกาในการกากบดแลของภาครฐอาจลาสมยได จงตองมการทบทวนกฎหมายเดมโดยใช RIA เปนเครองมอเชนกน

แผนการปฏรปกฎหมาย 2 ป – หนวยงานของรฐทกแหงจะตองทาแผนการปฏรปกฎระเบยบของตนให COFEMER พจารณาทก 2 ป

การประสานงานกบทองถน - เพอใหการกากบดแลในระดบทองถนมคณภาพ COFEMER มภารกจในการใหคาปรกษาและ

ฝกอบรมทองถนเพอผลกดนใหมการดาเนนการเพอใหการออกและการบงคบใชกฎหมายมความโปรงใสมากขน เชน การสรางคลงกฎหมายทองถนทประชาชนสามารถเขาถงทางอนเทอรเนตได การมคณะกรรมการรวมภาครฐและเอกชนในการปรบปรงกฎหมาย ทงน แผนงานดงกลาวเปนความตกลงรวมกบ มลรฐเกยวกบการปฏรปการกากบดแล

การจดตงธรกจทรวดเรว – โครงการนเปนโครงการรวมระหวางรฐบาล 3 ระดบ ไดแก รฐบาลกลาง มลรฐ และทองถน ในการอานวยความสะดวกใหแกภาคเอกชนในการจดตงธรกจ ซงเกยวของกบขนตอนของรฐบาลทง 3 ระดบจานวนมาก โครงการนรบประกนวา

การขอจดตงธรกจจะตองดาเนนการแลวเสรจใน 72 ชวโมง โดยมการจดตงศนยบรการกลางทใหบรการทกขนตอนในทเดยว

ทมา: Martha Fabile Careon – Gomez (2007), COFEMER and the Mexican Experience on Regulatory Reform, Presentation

presented at the OECD Global Forum on Governance, Rio de Janeiro, October 2007.

การนา RIA มาใช

การทบทวนกฎหมายเดม

แผนการปฏรปกฎหมาย 2 ป

การประสานงานกบทองถน

การจดตงคลงกฎหมาย

การจดตงธรกจทรวดเรว



3.5 ขอเสนอแนะเบองตน

ประเทศไทยเปนประเทศกาลงพฒนาทไดรบการจดใหอยในกลมประเทศทมรายไดปานกลาง

คอนขางสง (upper middle-income countries) ซงมองไดวาอยในชวงหวเลยวหวตอทจะตดกบดก

ประเทศรายไดปานกลางตอไปหรอจะสามารถกาวขามมาเปนประเทศอตสาหกรรมใหม ดงเชน

เกาหลใต ไตหวน สงคโปร และ ฮองกง เปนตน

การทบทวนประสบการณในตางประเทศพบวา ประเทศอตสาหกรรมใหมทมใชประเทศ

ขนาดเลกตางมการนา RIA มาใชเปนเครองมอในการพฒนาขดความสามารถในการแขงขนของ

ประเทศโดยการยกเลกหรอปรบปรงกฎระเบยบของภาครฐทเปนอปสรรคตอธรกจและทกอใหเกด

ความเสยหายแกระบบเศรษฐกจของประเทศ ประเทศไทยจงควรทจะพจารณาทจะผลกดนใหม

การนา RIA มาใชในการพฒนาคณภาพของกฎระเบยบของภาครฐอยางจรงจง ดงน

1. ประเมนขอจากดของการนา RIA มาใชกบรางกฎหมายทผานการพจารณาของ

คณะรฐมนตรในปจจบนทมลกษณะเปนเพยงการทาไปตามขอบงคบเทานนหากแตไมม

การนารายงานมาใชประโยชนในทางปฏบตแตอยางใด เชน ขอจากดของขอมล

ขอจากดของความเขาใจในการทารายงาน RIA ฯลฯ

2. กาหนดแผนการเตรยมความพรอมเพอแกไขขอจากดตางๆ โดยมการกาหนดขนตอน

กจกรรม และระยะเวลาการดาเนนการทชดเจน

3. พวงโครงการนารองในการใช RIA เพอประเมนผลประโยชนและตนทนของการกากบ

ดแลทรฐบาลมดารวาจะผลกดน โดยเลอกการกากบดแลทหนวยงานหรอเจากระทรวง

ใหการสนบสนนพรอมในการทดลองการนา RIA เตมรปแบบมาใชในการประเมนตงแต

กอนทจะมการรางกฎหมาย โดยมการวาจางผเชยวชาญจากตางประเทศมาวางขนตอน

ในการดาเนนการทเหมาะกบสภาพแวดลอมและขอจากดของประเทศไทย

4. จดตงหนวยงานทมหนาทรบผดชอบในการปฏรปการกากบดแลของภาครฐในภาพรวมใน

ลกษณะทคลายคลงกบ COFEMER ของเมกซโก หรอ Regulatory research Centre

ของเกาหลใต และคณะกรรมการรวมภาครฐและเอกชนทจะเขามาผลกดน ตดตาม และ

ตรวจสอบการปฏรปดงกลาวดวย



นอกจากนแลว เพอใหหลกการและวธการทา RIA ในปจจบนมประสทธภาพมากขน

คณะผวจยมขอเสนอแนะใหมการปรบปรงกระบวนการดงน:

1) ควรบงคบใช RIA กบกฎหมายทกลาดบชนมใชเฉพาะกบกฎหมายในระดบ

พระราชบญญตเทานน และควรบงคบใชกบกฎหมายทมอยเดมดวยมใชเฉพาะ

สาหรบกฎหมายใหม (ในปจจบนมกฎหมายระดบพระราชบญญตทมการบงคบใช

กวา 600 ฉบบและกฎหมายลาดบรองกวา 30,000 ฉบบ) เนองจากบทบญญตทาง

กฎหมายทมผลกระทบตอภาคธรกจและภาคประชาชนในทางปฏบตมกถกกาหนด

ในกฎหมายลาดบรอง เชน พระราชกฤษฎกา กฎกระทรวง เปนตน นอกจากนแลว

ประเทศไทยมกฎหมายหลกและกฎหมายรองจานวนมากท เปนอปสรรคตอ

การประกอบธรกจจงควรทจะมกระบวนการในการ “โละ” กฎหมายดงเชนใน

ประเทศเวยดนาม เกาหลใต หรอเมกซโก ทไดกลาวมาแลว แตทงนจะตองม

การจดลาดบความสาคญของกฎหมายทตองทา RIA เชน อาจเรมจากกฎหมายท

บดเบอนกลไกตลาด และสงผลกระทบตอภาคธรกจ หรอ กฎหมายทจากดสทธ

เสรภาพของประชาชน เปนตน เพอทจะใหภาระในการทา RIA ไมมากเกนไปสาหรบ

หนวยงานราชการ

2) กาหนดแนวทางในการประเมนผลกระทบของกฎหมายทชดเจน โดยเรมจากแนว

รปแบบในการประเมนพนฐานทคอนขางงายกอนเนองจากขอจากดของขอมลและ

ทกษะในการประเมนของหนวยงานราชการ เชน ในเบองตนอาจเลอกประเมน

เฉพาะตนทนในการบงคบใชกฎหมาย ไดแก ตนทนในการปฏบตตามกฎหมาย

(compliance cost) ของภาคธรกจและประชาชน และ ตนทนในการบงคบใช

กฎหมาย (administrative cost) ของหนวยงานทบงคบใชกฎหมาย ทงน จะตองม

การกาหนดประเภทของตนทนและวธการประเมนตนทนดงกลาวอยางชดเจน

เพอทจะใหมมาตรฐานกลางในการประเมน โดยอาจกาหนดในรปแบบตารางทให

หนวยงานราชการกรอก และมการจดทาคมอในการกรอกตารางเหลานน

3) นอกจากมแบบฟอรมและวธการประเมนทเปนมาตรฐานกลางแลว ควรทจะม

แนวทางในการรวบรวมขอมลปฐมภมทเปนมาตรฐานสากลอกดวย เชนในเรองของ

วธการสมตวอยางทงจานวนและวธการสม เปนตน เพอทจะใหขอมลทใชใน

การประเมน RIA มความถกตองแมนยาในเชงวชาการ มใชขนอยกบดลยพนจของ



หนวยงานทเปนผจดทาทอาจเลอกใชวธการทไมเปนกลางเนองจากมผลประโยชน

เกยวโยงกบกฎหมายทตองการประเมนผลกระทบ นอกจากนแลว จะตองม

หนวยงานกลางทกาหนดตวแปรกลางทตองใชในการคานวณ เชน อตราสวนลด

(discount rate) ทใชในการคานวณมลคาปจจบน เปนตน อกดวย

4) เนองจากการรบฟงความคดเหนจากผทมสวนไดเสยเปนสวนหนงของการจดทา RIA

ทมความสาคญอยางยง และ ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟง

ความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ยงไมมรายละเอยดทเพยงพอ จงม

ความจาเปนทจะตองจดทาคมอการจดทาเวทการรบฟงความคดเหนทเปนมาตรฐาน

กลางเพอทจะใหหนวยงานราชการทกแหงนามาปฏบตใช โดยมรายละเอยดเกยวกบ

กระบวนการหรอวธการในการดาเนนการทสาคญเพอทจะใหการรบฟงความคดเหน

มประสทธภาพ เชน

• การกาหนดชวงระยะเวลาในการรบฟงความคดเหนกอนทจะมการราง

และหลงทมรางกฎหมาย

• การกาหนดกลมผทมสวนไดเสยทจะเขารวมในการแสดงความคดเหน

• การเตรยมและนาเสนอเอกสารขอมลใหแกผเขารวมแสดงความคดเหน

• การบนทกและเปดเผยขอมลทไดรบจากการรบฟงความคดเหนตอ

สาธารณะ

• วธการในการชแจง อธบาย หรอใหขอมลตอความคดเหน หรอ ขอซกถาม

ทไดรบจากเวทการรบฟงความคดเหน

• ฯลฯ

ตวอยางของคมอปฏบตดงกลาว ไดแก Commission Impact Assessment Guideline

ของสหภาพยโรป ซงไดกาหนดมาตรฐานขนตาในการจดรบฟงความคดเหนสาธารณชนทหนวยงาน

ราชการตองปฏบตตาม

บทท 4 แนวทางการปฏบตในการประเมนผล RIA ในประเทศไทย

4.1 ประวตและความเปนมา

การประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐหรอ RIA ในประเทศไทยเรมขนในป

พ.ศ. 2531 เมอมการออกระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร

พ.ศ. 2531 ซงในสวนท 2 วาดวยการเสนอรางกฎหมายนน ไดกาหนดใหสวนราชการทจะเสนอ

รางกฎหมายใหคณะรฐมนตรพจารณาตองจดทา “บนทกวเคราะหสรป” ในการเสนอรางกฎหมาย

ซงตองมการรวบรวมขอมล วเคราะหปญหา และแสดงเหตผลความจาเปนในการเสนอใหมกฎหมาย

โดยมรายละเอยดตามทระบไวในขอ 16 ของประกาศ 8 ขอดงน

(ก) ความจาเปนทจะออกกฎหมาย พรอมเหตผล

(ข) เหตผลทจาตองเสนอรางกฎหมายในเวลาดงกลาว

(ค) ความเกยวของกบกฎหมายอน โดยใหระบดวยวามลกษณะท ขดแยง หรอซาซอน

กน หรอไม และมการหารอกบสวนราชการตาง ๆ ทเปนผรกษากฎหมายอนๆ ท

เกยวของแลวหรอไม

(ง) ประโยชนของกฎหมายดงกลาวในการลดขนตอน หรอประหยดเวลาทงของสวน

ราชการและบคคลทอยภายใตบงคบของกฎหมาย รวมทงประโยชน อนตอ

ประชาชน

(จ) สทธและหนาทของบคคลทอยภายใตบงคบของกฎหมาย

(ฉ) มาตรการควบคมการใชดลยพนจของพนกงานเจาหนาทตางๆ

(ช) การวเคราะหผลกระทบตอเศรษฐกจ การเงนและงบประมาณของกฎหมายฉบบ

ดงกลาว

(ซ) การเตรยมการออกกฎกระทรวง ประกาศ ระเบยบ ตามกฎหมายดงกลาวได

ดาเนนการไปเพยงใด มสาระสาคญอยางไร

นอกจากนแลว เพอเปนการอานวยความสะดวกในการพจารณาความเหมาะสมของ

รางกฎหมาย ประกาศดงกลาวยงไดกาหนดรปแบบในการนาเสนอรางกฎหมายตอ ครม. ดงน

(1) รางกฎหมายทเสนอใหมใหสรปสาระสาคญเปนขอๆ พรอมทงเหตผลและความจาเปน

โดยใหระบมาตราหรอขอ


4-2 บทท 4 แนวทางการปฏบตในการประเมนผล RIA ในประเทศไทย

(2) รางกฎหมายทเสนอแกไขกฎหมายทใชบงคบอยในปจจบน ใหจดทาบญชเปรยบเทยบ

บทบญญตของกฎหมายทใชบงคบอยในปจจบนกบรางกฎหมายทแกไขใหม โดยระบถง

ความแตกตางของสาระสาคญ พรอมทงเหตผลทขอแกไข

(3) รางกฎหมายทเสนอปรบปรงอตราคาธรรมเนยมภาษอากรตางๆ ใหเทยบอตราทใชอยใน

ปจจบนกบอตราใหมดวย

ตอมาในป พ.ศ. 2534 รฐบาลในขณะนนตองการปรบปรงกฎหมายโดยลดกฎระเบยบทสราง

กระบวนการและขนตอนราชการทธรกจเอกชนหรอประชาชนตองปฏบตตามโดยไมจาเปน และหากม

ความจาเปนตองมกฎระเบยบดงกลาว ขนตอนและกระบวนการดงกลาวจะตองไมสรางภาระเกนควร

จงไดมมตเมอวนท 23 เมษายน พ.ศ. 253418 เหนชอบกาหนดหลกเกณฑเพมเตมเพอใหสวนราชการ

ใชเปนแนวทางปฏบตในการพจารณากอนการเสนอรางกฎหมายตางๆ ในสประเดน ดงน

1. จาเปนตองมกฎหมายนนๆ หรอไม ถาไมมกฎหมายนน จะกอใหเกดอปสรรคใน

การบรหารราชการอยางไร หรอจะทาใหการบรการประชาชนเกดความเสยหายอยางไร จะใชวธมมต

คณะรฐมนตร หรอคาสงอนใดในทางบรหารไดหรอไม

2. รางกฎหมายนนไดสรางขนตอนหรอมชองทางสรางขนตอนขนใหมหรอไม และขนตอนนน

จาเปนอยางไร ไดมการระบขนตอนและระยะเวลาของขนตอนนนไวใหชดเจนหรอไมและจะลดลงได

อกหรอไม

3. รางกฎหมายนนไดกาหนดใหมการขออนญาตเพอทากจการอยางหนงอยางใดหรอไม และ

จาเปนเพยงไร จะเปลยนจากการขออนญาตกอนกระทาเปนการกากบดแลในภายหลงจะไดหรอไม

4. ถาจาเปนตองใหมการขออนญาต ไดกาหนดหลกเกณฑและระยะเวลาไวชดเจนหรอไม

ถายงไมไดกาหนด กใหกาหนดไวใหชดเจน

ในป พ.ศ. 2544 มการเปลยนแปลงระบบการประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายทสาคญ

ดวยคณะรฐมนตรมมตจดตง “คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศ” เมอวนท

13 มนาคม พ.ศ. 2544 โดยมนายมชย ฤชพนธ ประธานกรรมการกฤษฎกา เปนประธานกรรมการ

คณะกรรมการดงกลาวมหนาทศกษาพจารณากฎหมายเปนอปสรรคตอการพฒนาประเทศใน ทางเศรษฐกจ สงคม การเมองการปกครองเพอเสนอใหปรบปรงแกไขหรอยกเลก เพอใหกฎหมายทใช

บงคบอยสอดคลองกบบทบญญตของรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540

18 หนงสอสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ท นร 0203/ว 65 ลงวนท 26 เมษายน พ.ศ. 2534 เรอง หลกเกณฑและแนวทางการพจารณา

กอนการเสนอรางกฎหมาย



คณะกรรมการชดดงกลาวมผลงานทโดดเดนดงน

1. จดทาหลกเกณฑเพอประกอบการเสนอรางกฎหมายตอคณะรฐมนตร เพอใหการเสนอ

กฎหมายทกระดบเปนไปเพอกรณจาเปนอยางแทจรง มการศกษา วเคราะหสภาพปญหา

ตลอดจนรบฟงผอาจไดรบผลกระทบจากการออกกฎหมายดงกลาวนน ซงหลกเกณฑท

ไดกคอ “หลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” โดยใชแบบอยาง

หลกเกณฑของ OECD (The OECD Reference Checklist for Regulatory

Decision-Making) เปนแนวทางในการดาเนนการจดทา และเมอดาเนนการแลวเสรจก

เสนอหลกเกณฑดงกลาวตอคณะรฐมนตรเพอพจารณา ซง ครม. ไดมมตเหนชอบและใหหนวยงานราชการปฏบตตามในป พ.ศ. 2546 และในปตอมา ครม.ไดมมตเหนชอบคมอ

ตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายตามหลกการดงกลาวท สานกงาน

คณะกรรมการกฤษฎกาเปนผจดทา

2. ยกเลกกฎหมาย 47 ฉบบ โดยการออกพระราชบญญตยกเลกกฎหมายบางฉบบท

ไมเหมาะสมกบกาลปจจบน พ.ศ. 2546 ซงระบรายชอกฎหมายทยกเลกในบญชทายของ

กฎหมายดงกลาว (ดรายละเอยดในภาคผนวกท 1) กระบวนการในการ “โละ”กฎหมาย

ดงกลาวดงเชนในเกาหลใต เวยดนาม และ เมกซโกตามทไดกลาวมาแลวเปนครงแรก

และครงเดยวในประเทศไทย

แตเนองจากคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศเปนเพยงคณะกรรมการ

ทจดตงขนโดยมตคณะรฐมนตรตามทไดกลาวไวขางตน จงเปนคณะกรรมการทมลกษณะของ

การทางานเฉพาะกจ ขาดการดาเนนการในลกษณะตอเนอง จงไดมการยกเลกคณะกรรมการชดน

อยางไรกตาม ในป พ.ศ. 2534 ไดมการจดตงคณะกรรมการพฒนากฎหมาย ภายใต

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาขนมา ตามมาตรา 17 ทวแหงพระราชบญญตคณะกรรมการ

กฤษฎกา พ.ศ. 2522 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา ฉบบท 3

พ.ศ. 2534 เพอทาหนาทในการตรวจสอบกฎหมายและทาการศกษาวจยเกยวกบกฎหมาย รวมทง

จดทารางกฎหมายเพอเสนอแกคณะรฐมนตร

ทกลาวมาเปนการสรปประวตและความเปนมาของการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบ

ของภาครฐในประเทศไทยโดยสงเขป การศกษาในสวนตอไปจะเปนการนาเสนอกฎหมาย และ

ระเบยบทมอยทงหมดทเกยวกบการประเมนผลกระทบฯ ดงกลาว



4.2 รปแบบและหลกเกณฑการประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทยปจจบน

ภายหลงการบงคบใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 การประเมนผลกระทบ

ในการออกกฎหมายมการพฒนาอยางตอเนอง โดยมการเปลยนแปลงเกยวกบรปแบบและหลกเกณฑ

การประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายทสาคญ ได แก ในป พ .ศ . 2544 มการจดตง

“คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศ” มหนาทตรวจสอบและเสนอแนะ ตอคณะรฐมนตรวาควรยกเลกกฎหมายใดหรอควรปรบปรงแกไขกฎหมายใดเพอใหกฎหมายทใช

บงคบอยเหมาะสมกบยคสมย ซงคณะกรรมการชดดงกลาวไดดาเนนการจดทาหลกเกณฑเพอ

ประกอบการเสนอรางกฎหมายตอคณะรฐมนตร เพอใหการเสนอกฎหมายทกระดบเปนไปเพอกรณ

จาเปนอยางแทจรง มการศกษา วเคราะหสภาพปญหาตลอดจนรบฟงผอาจไดรบผลกระทบจาก

การออกกฎหมายดงกลาวนน ซงหลกเกณฑทไดกคอ“หลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนใน

การตรากฎหมาย” โดยใชแบบอยางหลกเกณฑของ OECD (The OECD Reference Checklist for

Regulatory Decision-Making) เปนแนวทางในการดาเนนการจดทา และเมอดาเนนการแลวเสรจก

เสนอหลกเกณฑดงกลาวตอคณะรฐมนตรเพอพจารณา ตอมา คณะรฐมนตรมมตเมอวนท 4

กมภาพนธ พ.ศ. 2546 เหนชอบ “หลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ท

คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศเสนอ เพอใหหนวยงานของรฐถอปฏบต

และใหสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาจดทาคมออธบายหลกเกณฑดงกลาวเพอใหหนวยงานของ

รฐใชเป นแนวทางปฏบตดวย ดงนน เมอพจารณาถงทมาของการจดทาแลว จงกลาวไดว า

“หลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ของประเทศไทยมจดเชอมโยงกบ

หลกเกณฑของ OECD (The OECD Reference Checklist for Regulatory Decision-Making)

สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาไดเสนอ “คมอตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ตอคณะรฐมนตร และคณะรฐมนตรมมตเมอวนท 23 พฤศจกายน 2547 (หนงสอสานกเลขาธการ

คณะรฐมนตร ท นร 0503/ว 253 ลงวนท 8 ธนวาคม 2547) เหนชอบกบคมอดงกลาว และให

หนวยงานของรฐถอปฏบตตามโดยเครงครด

ในป พ.ศ . 2548 มการตราพระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชม

คณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 และโดยอาศยอานาจตามมาตรา 12 แหงพระราชกฤษฎกาดงกลาว

ออกระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 ซงระเบยบนเอง

กาหนดใหในการเสนอรางพระราชบญญตโดยหนวยงานของรฐเพอใหคณะรฐมนตรพจารณาตอง

จดทาคาชแจงตาม “หลกเกณฑในการตรวจสอบความจาเป นในการตราพระราชบญญต”



ทายระเบยบดงกลาวดวย ซงเปนหลกเกณฑเดยวกบ “หลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนใน

การตรากฎหมาย” ตามมตคณะรฐมนตร เมอวนท 4 กมภาพนธ พ.ศ. 2546 นนเอง

สาหรบหลกเกณฑ กรอบและแนวทางในการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐใน

ปจจบนอยในสารบญญตของกฎหมายหลายลาดบชน ตงแตรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยซงเปน

กฎหมายสงสด จนกระทงคมอการตรวจสอบกฎหมายทออกตามระเบยบคณะรฐมนตร ซงแบงไดเปน

5 ลาดบชนดงน

1. รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550

2. พระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

(ออกโดยอาศยอานาจตามมาตรา 221 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยและ

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534) 3. ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 (ออก

โดยอาศยอานาจตามความในมาตรา 12 แหงพระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรอง

และการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548)

4. หลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตราพระราชบญญต เสนอโดย

คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอพฒนาประเทศป พ.ศ. 2546

5. คมอตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย เสนอโดยคณะกรรมการกฤษฎกา

พ.ศ. 2547

ซงมรายละเอยดตามทจะนาเสนอตอไปน

4.2.1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

รฐธรรมนญเปนกฎหมายแมบททมบทบญญตเกยวกบการใชอานาจของรฐซงตองคานงถง

หลกการบรหารกจการบานเมองทด ควบคกบการสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนซงเมอพจารณาถง

ภารกจในกระบวนการรางกฎหมายแลว เครองมอหนงทจะทาใหบรรลวตถประสงคตามเจตนารมณของ

รฐธรรมนญกคอการนาเอา “การประเมนผลกระทบในการออกกฎหมาย” มาใชเปนเครองมอของรฐ เพอ

ใหการตดสนใจเชงนโยบายในดานกฎหมายเปนไปโดยสอดคลองกบหลกการดงกลาว นอกจากน มาตรา 76 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ฉบบปจจบน (พ.ศ. 2550) กาหนดใหมการจดทาแผน

การบรหารราชการแผนดน เพอแสดงมาตรการและรายละเอยดของแนวทางในการปฏบตราชการ โดย

คณะรฐมนตรตองจดใหมแผนการตรากฎหมายทจาเปนตอการดาเนนการตามนโยบายและแผน

การบรหารราชการแผนดนดงกลาว จงนาไปสการกาหนดใหหนวยงานของรฐตองมแผนการในการเสนอ

รางกฎหมายทสอดคลองกบนโยบายของรฐบาล โดยมการกาหนดกรอบระยะเวลาในการเสนอกฎหมาย

และเหตผลทรางกฎหมายดงกลาวสอดคลองกบนโยบายของรฐบาลทชดเจน



4.2.2 พระราชบญญต

พระราชบญญตซ งเ กยวข องกบการประเมนผลกระทบในการออกกฎหมาย ได แก

พระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ .ศ . 2522 ซ งแกไขเ พมเตมโดยพระราชบญญต

คณะกรรมการกฤษฎกา ฉบบท 3 พ.ศ. 2534 ในสวนของการกาหนดใหม“คณะกรรมการพฒนา

กฎหมาย” ซงมอานาจหนาทเกยวกบการพจารณาจดทาแผนงานหรอโครงการพฒนากฎหมายท

เกยวกบการตรวจสอบบรรดากฎหมายทใชบงคบอย ถาเหนวากฎหมายฉบบใดหรอเรองใดม

บทบญญตทจากดเสรภาพในรางกาย ทรพยสน หรอการประกอบอาชพของประชาชนโดยไมสมควร

หรอกอใหเกดภาระแกการประกอบอาชพหรอธรกจของบคคลโดยไมจาเปน หรอไมสอดคลองกบ

นโยบายของรฐบาลหรอการพฒนาเศรษฐกจ สงคม การเมอง หรอการบรหารราชการ หรอเหนวา

ประเทศไทยควรจะมกฎหมายขนใหมเพอคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนใหสมบรณยงขน หรอเพอประโยชนแกการพฒนาเศรษฐกจ สงคม การเมองหรอการบรหารราชการ

เนองจากรฐธรรมนญ ฯ พ.ศ. 2550 กาหนดใหการแตงตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย (คปก.)

ภายใน 90 วน จงไดมการรยกรางกฎหมายลก คอ ”พระราชบญญตคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย

พ.ศ. ....” เพอจดตงองคกรเพอการปฏรปกฎหมายซงใชเวลาเกอบ 4 ปเนองจากความลาชาในการตรา

กฎหมายล กด งกล าว ซ งม การประกาศใ ช เม อ วนท 19 พฤศจกายน พ .ศ . 2553 และม

พระบรมราชโองการโปรดเกลาฯ แตงตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมายตงแตวนท 12 พฤษภาคม

พ.ศ. 2554

ในชวงสองปครงทผานมา คณะกรรมการปฏรปกฎหมายไดจดทาบนทกความเหนและ

ขอเสนอแนะตอเลขาธการคณะรฐมนตรเพอใหคณะรฐมนตรพจารณาเกยวกบรางกฎหมายใหม

การปรบปรงแกไขกฎหมายทมอยเดม การแกไขรฐธรรมนญในบางมาตรา ฯลฯ ประมาณ 40 ฉบบ

ตามทปรากฏในภาคผนวกท 1

คณะกรรมการปฏรปกฎหมายไดใหความสาคญแกการจดทารางกฎหมายทประชาชนผมสทธ

เลอกตงจานวนไมนอยกวาหนงหมนคนยนเรองรองขอตอประธานรฐสภาตามบทบญญตของ

รฐธรรมนญฯ พ.ศ. 2550 ตามมาตรา 163 ของรฐธรรมนญฯ พ.ศ. 2550 โดยกระบวนการและขนตอนในการดาเนนการดงกลาวเปนไปตามหลกเกณฑและวธการทกาหนดไวในกฎหมายลก คอ

พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 และ ประกาศรฐสภา เรอง หลกเกณฑ

และวธดาเนนการเขาชอเสนอกฎหมาย ซงออกตามรฐธรรมนญฯ ฉบบป พ.ศ. 2540 ซงมบทบญญต

ใหประชาชนสามารถเขาชอเพอเสนอกฎหมายไดเชนกน หากแตจานวนผมสทธเลอกตงทจะเขาชอ

เสนอจะตองไมตากวา 50,000 คน ซงไดมการปรบลดลงมาเปนเพยงหนงหมนคนในรฐธรรมนญฯ

ฉบบป พ.ศ. 2550



ตวอยางของรางกฎหมายท คปก. ไดดาเนนการจดทาขนมาตามขอเสนอของประชาชนไดแก

ราง พ.ร.บ. การประมง พ.ศ. .... ทเสนอโดยสมาคมสมาพนธชาวประมงพนบานแหงประเทศไทย หรอ

ราง พ.ร.บ. องคการอสระเพอการคมครองผบรโภค พ.ศ. ..... ทเสนอโดยประชาชน เปนตน

(ดรายละเอยดเกยวกบการเสนอกฎหมายโดยประชาชนไดทกรอบท 1)

กรอบท 1

การพจารณารางพระราชบญญตทประชาชนเสนอ (มาตรา 163 วรรคสของรฐธรรมนญฯ)

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 163 กาหนดเรองการเขาชอเสนอกฎหมายไวโดยใหประชาชนผมสทธเลอกตง

ไมนอยกวาหนงหมนคนรวมกนเขาชอเสนอกฎหมายได และกฎหมายทจะเสนอตองเปนกฎหมายทมหลกการตามทกาหนดไวใน

หมวด 3 สทธและเสรภาพของชนชาวไทย หรอหมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแหงรฐ โดยวธการจะเปนไปตามทกาหนดไวใน

กฎหมายลก คอ พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556

สาหรบการเขาชอเสนอรางพระราชบญญตตอประธานรฐสภา ตองมผรเรมซงเปนผมสทธเลอกตงจานวนไมนอยกวายสบ

คนเพอดาเนนการจดใหมการรวบรวมลายมอชอของผมสทธเลอกตงโดยแจงใหประธานรฐสภาทราบเปนหนงสอพรอมดวยเอกสาร

ดงตอไปน

(1) รางพระราชบญญตพรอมดวยบนทกประกอบดงตอไปน บนทกหลกการแหงรางพระราชบญญต บนทกเหตผลในการเสนอราง

พระราชบญญต และบนทกวเคราะหสรปสาระสาคญของรางพระราชบญญต

(2) รายชอของผรเรมพรอมดวยสาเนาบตรประจาตวประชาชน บตรประจาตวประชาชนทหมดอาย หรอบตรหรอหลกฐานอนใด

ของทางราชการหรอหนวยงานของรฐทมรปถายสามารถแสดงตนได และมหมายเลขประจาตวประชาชนของผนน

จากนนประธานรฐสภาตรวจสอบความถกตองและครบถวนของเอกสาร ใหแลวเสรจภายในสสบหาวน เมอเหนวา

ถกตองครบถวนแลวใหประธานรฐสภาจดใหมการประกาศรายชอผเขาชอเสนอรางพระราชบญญตทางสอเทคโนโลยสารสนเทศ

ของสานกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร และจดเอกสารไวเพอใหประชาชนไดตรวจสอบ ณ สานกงานเลขาธการสภา

ผแทนราษฎร และใหมหนงสอแจงไปยงผมรายชอนนดวย

เมอรางพระราชบญญตเขาสการพจารณาของรฐสภา รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 กาหนดใหมผแทน

ของประชาชนผมสทธเลอกตงทเขาชอเสนอรางพระราชบญญตนนเปนผเสนอและชแจงหลกการของรางพระราชบญญตตอท

ประชมสภาผแทนราษฎร และทประชมวฒสภา และจะตองมผแทนของประชาชนทเขาชอเสนอรางพระราชบญญตนนเขาเปน

กรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตดวยจานวนไมนอยกวาหนงในสามของจานวนกรรมาธการทงหมด เพอใหผเสนอ

รางกฎหมายไดมโอกาสชแจงและแสดงเหตผลเพอปกปองเจตนารมณของรางกฎหมาย หลงจากนนสภากจะพจารณารางกฎหมาย

ตามขนตอนปกต



นอกจากการชวยประชาชนในการยกรางกฎหมายแลว คปก. มผลงานในการเสนอใหม

การปรบปรงกฎหมายทมการพจารณาในรฐสภาดวย เชน รางกฎหมายวาดวยขนตอนและวธการ

จดทาหนงสอสญญาระหวางประเทศตาม มาตรา 190 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.

2550 หรอ การเสนอใหมการปรบแกกฎหมายทมปญหาในการบงคบใช เชน พ.ร.บ. แขงขนทาง

การคา พ.ศ. 2542 เปนตน

ประสบการณในการปฏบตหนาททผานมาของ คปก. พบวายงไมบรรลเปาประสงคเทาทควร

เนองจากรฐบาลมกปฏเสธรางกฎหมายทเสนอโดยประชาชนโดยการจดทารางของตนขนมาซอนกบ

ของประชาชน19ซงสดทายแลวรางกฎหมายจากประชาชนจะไมไดรบเสยงสนบสนนจากสภาทาให

ตกไป ดงจะเหนไดวา จวบจนปจจบนยงไมเคยมรางกฎหมายภาคประชาชนฉบบใดเคยผานรฐสภา

และกลายเปนพระราชบญญตมผลบงคบใชไดจรง

ส าหร บการ เสนอแนะการปรบปร งร า งกฎหมายท ม การ พจารณาในร ฐสภา นน

สมาชกสภาผแทนราษฎรจากพรรคฝายคานอาจนาเอาผลการศกษาของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายไป

ใชในการอภปรายในวาระแรก ซงคอ การพจารณาหลกการทวไป และสาระสาคญของกฎหมาย หากแต

ไมมการนาไปใชในวาระทสอง เมอมการตรวจพจารณาในรายมาตราเนองจากสมาชกรฐสภาสวนมากขาด

ความรความเขาใจเกยวกบรางกฎหมายทมการพจารณาทาใหไมสามารถโตแยงกบฝายรฐบาลซงม

เจาหนาทจากสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาทมความรทางกฎหมายทแมนยาได อยางไรกด

ขอเสนอแนะของคณะกรรมการปฏรปกฎหมายมกไดรบการตอบสนองทดกวาจากวฒสภา ซงมกมการ

เชญให คปก. ไปใหขอมลและความเหนในคณะกรรมาธการและใชขอมลดงกลาวในกระบวนการ

นตบญญต (ดรายละเอยดเกยวกบกระบวนการนตบญญตโดยสงเขปไดในกรอบท 2)

19 มาตรา 142 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 ผมอานาจในการเสนอรางพระราชบญญตมดวยกนทงสน 4 ฝาย

ไดแก 1. คณะรฐมนตร 2. สมาชกสภาผแทนราษฎรจานวนไมนอยกวา 20 คน 3. ศาลหรอองคกรอสระตามรฐธรรมนญ เฉพาะ

กฎหมายทเกยวกบการจดองคกรและ กฎหมายทประธานศาลและประธานองคกรนนเปนผรกษาการ และ 4. ประชาชนผมสทธ

เลอกตงจานวนไมนอยกวาหนงหมนคนเขาชอกนเพอเสนอกฎหมายทเกยวของกบสทธเสรภาพและแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ



กรอบท 2

กระบวนการนตบญญตโดยสงเขป

การพจารณารางกฎหมายในรฐสภาจะแบงเปน 3 วาระตามลาดบ ไดแก วาระท 1 ขนรบหลกการ

วาระท 2 ขนการพจารณาโดยคณะกรรมาธการและการพจารณารายมาตรา วาระท 3 ขนลงมตเหนชอบ

หรอไมเหนชอบกบรางกฎหมาย

ในลาดบถดมา สภาผแทนราษฎรจะเสนอรางพระราชบญญตนนตอวฒสภา วฒสภาจะมหนาทพจารณา

กลนกรองรางกฎหมายอยางละเอยดรอบคอบอกครงหนง เมอวฒสภาไดรบรางนนแลว กจะดาเนนการโดยการ

แบงเปน 3 วาระเชนเดยวกบการพจารณาโดยสภาผแทนราษฎร ไดแก วาระท 1 ขนพจารณารบหลกการ วาระ

ท 2 ขนการพจารณาโดยคณะกรรมาธการทวฒสภาตงหรอคณะกรรมาธการเตมสภา (พจารณารายมาตรา)

วาระท 3 ขนลงมต โดยทวฒสภาตองพจารณารางพระราชบญญตทเสนอมาใหเสรจภายใน 60 วน แตถาเปน

รางพระราชบญญตทเกยวดวยการเงนตองพจารณาใหเสรจภายใน 30 วน เวนแตวฒสภาไดลงมตขยายเวลา

ออกไปเปนกรณพเศษซงตองไมเกน 30 วน ถาวฒสภาพจารณาไมเสรจภายในกาหนดเวลา ใหถอราง

พระราชบญญตนนผานความเหนชอบของวฒสภา

1. ผลการลงมตในวาระท 3 ของวฒสภาม 3 กรณดงนในกรณทเหนชอบโดยไมมการแกไข ใหถอไดวา

รางพระราชบญญตนนไดรบความเหนชอบจากรฐสภาแลว ใหนายกรฐมนตรนาขนทลเกลาฯ

เพอใหพระมหากษตรยทรงลงพระปรมาภไธย

2. ในกรณทไมเหนชอบ ตองยบยงรางพระราชบญญตนนไวกอน แลวสงรางคนไปยงสภาผแทนราษฎร

จนกระทงครบ 180 วน สภาผแทนราษฎรจงจะสามารถนากลบมาพจารณาอกครง

3. ในกรณทวฒสภาใหมการแกไขรางพระราชบญญต วฒสภาตองสงรางกฎหมายทแกไขเพมเตมนน

กลบไปยงสภาผแทนราษฎร เมอสภาผแทนราษฎรรบทราบและเหนชอบดวยกใหนายกรฐมนตรนา

ขนทลเกลาฯ ไดทนท แตถาสภาผแทนราษฎรไมเหนชอบ ใหทงสองสภาตงบคคลทมจานวนเทากน

ขนเปน “คณะกรรมาธการรวมกน” เพอพจารณารางพระราชบญญตนนอกครง โดยตองรายงาน

และเสนอรางกฎหมายทแกไขเพมเตมแลวตอทงสองสภา ถาสภาทงสองเหนชอบดวย

นายกรฐมนตรนาขนทลเกลาฯ ไดทนท แตถาสภาใดสภาหนงไมเหนชอบดวย ใหยบยงรางนนไว

กอน



กฎหมายระดบพระราชบญญตอกฉบบซงเกยวของกบการประเมนผลกระทบในการ

ออกกฎหมาย ไดแก พระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522 ซงแกไขเพมเตมโดย

พระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา ฉบบท 3 พ .ศ . 2534 ในสวนของการกาหนดใหม

“คณะกรรมการพฒนากฎหมาย” ซงมอานาจหนาทดาเนนการศกษาวจยและจดทารายงานพรอมทง

รางกฎหมายทเกยวของเพอเสนอใหคณะรฐมนตรพจารณาตอไป (มาตรา 17 จตวาแหง พ.ร.บ.

คณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522) ดงทไดกลาวมาแลวกอนหนานวา คณะกรรมการดงกลาวได

ถกจดตงขนมาในป พ.ศ. 2534

กรอบภารกจของคณะกรรมการพฒนากฎหมายทกาหนดไวในกฎหมายคอนขางกวาง

คณะกรรมการฯ อาจตรวจสอบบรรดากฎหมายทใชบงคบอย ถาเหนวากฎหมายฉบบใดหรอเรองใดม

บทบญญตทจากดเสรภาพในรางกายและทรพยสน หรอการประกอบอาชพของประชาชนโดยไมสมควรหรอกอใหเกดภาระแกการประกอบอาชพหรอธรกจของบคคลโดยไมจาเปน หรอไมสอดคลอง

กบนโยบายของรฐบาลหรอการพฒนาเศรษฐกจ สงคม การเมอง หรอการบรหารราชการ หรออาจ

เสนอรางกฎหมายใหมหากเหนวาประเทศไทยควรจะมกฎหมายขนใหมเพอคมครองสทธและเสรภาพ

ของประชาชนใหสมบรณยงขน หรอเพอประโยชนแกการพฒนาเศรษฐกจ สงคม การเมองหรอการ

บรหารราชการ (มาตรา 17 ตร แหงพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522 ซงแกไข

เพมเตมโดยพระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา ฉบบท 3 พ.ศ. 2534)

4.2.3 พระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

พระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 เปนกรอบ

กาหนดหลกเกณฑและแนวทางการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร ตลอดจนการประชมคณะรฐมนตร ซง

มาตรา 4(2)20 และมาตรา 12 แหงพระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตรฯ

กาหนดใหการเสนอรางพระราชบญญต รางพระราชกาหนดตองเปนไปตามระเบยบทคณะรฐมนตร

กาหนด ซงไดแก ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

4.2.4 ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ.2548

ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548 กาหนด หลกเกณฑโดยเฉพาะสาหรบการเสนอรางกฎหมายเพอใหคณะรฐมนตรพจารณา มหลกการและ

20 มาตรา 4 การเสนอเรองตอคณะรฐมนตรใหเสนอได เฉพาะเรองดงตอไปน ฯลฯ

(2) รางพระราชบญญต รางพระราชกาหนด ฯลฯ ฯลฯ



สาระสาคญ ดงน ในการเสนอรางกฎหมายเพอใหคณะรฐมนตรพจารณา นอกจากจะตองดาเนนการ

เชนเดยวกบการเสนอเรองทวไปแลว จะตองดาเนนการตอไปนดวย

1. กรณของการเสนอใหตราพระราชบญญต

1.1 จดทาคาชแจงตามหลกเกณฑ ในการตรวจสอบความจาเป นในการตรา

พระราชบญญต

1.2 จดทาสรปสาระสาคญของหลกการในรางพระราชบญญตนน

1.3 ในกรณแกไขเพมเตมหรอปรบปรงพระราชบญญตทใชบงคบอย ใหจดทา ตาราง

เปรยบเทยบประกอบการเสนอรางกฎหมายดงกลาวดวย ในกรณของการเสนอ

ใหมการตราพระราชบญญต หนวยงานของรฐจะเสนอ เปนรางพระราชบญญต

หรอจะระบเฉพาะรายละเอยดแหงหลกการสาระสาคญทประสงคจะใหม ในพระราชบญญตโดยไมตองทาเปนรางพระราชบญญตกได

2. กรณของการเสนอรางกฎหมายอนทมใชพระราชบญญต

2.1 จดทาสรปสาระสาคญของหลกการในรางกฎหมายดงกลาว

2.2 ในกรณแกไขเพมเตมหรอปรบปรงกฎหมายทใช บงคบอย ใหจดทาตาราง

เปรยบเทยบประกอบการเสนอรางกฎหมายดงกลาวดวย

ในกรณของการเสนอกฎหมายอนท มใชพระราชบญญตน หนวยงานของรฐตองจดทา

ร างกฎหมายดงกล าวประกอบการเสนอใหคณะรฐมนตรพจารณาดวย ซงตางจากในกรณของ

การเสนอรางพระราชบญญตซงหนวยงานราชการสามารถนาเสนอเพยงหลกการสาระสาคญท

ประสงคจะใหมในพระราชบญญตโดยไมตองทาเปนรางพระราชบญญตกได เนองจากกระบวนการใน

การเสนอ พ.ร.บ. จะตองชแจงรายละเอยดตามหลกเกณฑในการตรวจสอบความจาเปนในการ

ตราพระราชบญญตตามทไดกลาวมาแลว

การประเมนผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทยซงถกกาหนดขนในรปแบบของ

ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตรฯ ดงกลาวมขอจากดบางประการดงน

(1) ไมครอบคลมกฎหมายลาดบรองถงแมในทางปฏบต กฎระเบยบทมผลกระทบมากทสดคอกฎหมายลาดบรอง เชน พระราชกฤษฎกา หรอ ประกาศของหนวยงานของรฐ ดงจะเหนไดวา

รายงานการประเมน RIA ทมจานวนมากในเวบไซตของหนวยงานราชการในตางประเทศลวน

เปนการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐในลาดบรองโดยทงสน

(2) ไมครอบคลมรางพระราชบญญตทนาเสนอโดยประชาชน เนองจากรฐธรรมนญฉบบ

ปจจบน มาตรา 163 กาหนดใหประชาชนผมสทธเลอกตงไมนอยกวาหนงหมนคน

รวมกนเขาชอเสนอกฎหมายได โดยกฎหมายทจะเสนอตองเปนกฎหมายทมหลกการ

ตามทกาหนดไวใน หมวด 3 สทธและเสรภาพของชนชาวไทย หรอหมวด 5 แนวนโยบาย



พนฐานแหงรฐของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย แตในขณะนไมมกฎหมายใด ๆ

ระบใหรางพระราชบญญตทเสนอโดยประชาชนตองแนบความจาเปนในการตรวจสอบ

กฎหมายดวย

4.2.5 หลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย

คณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอการพฒนาประเทศไดจดทา“หลกเกณฑการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย” ซงคณะรฐมนตรมมตเมอวนท 4 กมภาพนธ

พ.ศ. 2546 อนมตหลกเกณฑดงกลาวขน เพอใชเปนแนวทางในการตรวจสอบความจาเปนในการ

ตรากฎหมาย โดยเสนอใหหนวยงานรฐทกหนวยงานตองพเคราะหเรองดงตอไปนโดยละเอยดกอน

การจดทากฎหมายดงตอไปน

1. วตถประสงคและเปาหมายของภารกจคออะไร 2. ใครควรเปนผทาภารกจนน

3. มความจาเปนทตองตรากฎหมายขนเพอใหการทาภารกจนนประสบความสาเรจ

หรอไม

4. ความซาซอนกบกฎหมายอน

5. ภาระตอบคคลและความคมคา

6. ความพรอมของรฐ

7. หนวยงานทรบผดชอบ

8. วธการทางานและการตรวจสอบ

9. อานาจในการตราอนบญญต

10. มการรบฟงความคดเหนของหนวยงานอนและผทอาจไดรบผลกระทบจากการม

กฎหมายนนแลวหรอไม

หากหนวยงานเจาของเรองพจารณาแลวเหนวาจาเปนตองมการตรากฎหมายขน

ใหหนวยงานจดทา “คาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมาย” ตามผลการตรวจสอบดงกลาวและใช

เปนแนวทางในการจดทารางกฎหมาย แลวจงเสนอคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายและ รางกฎหมายตอคณะรฐมนตรเพอพจารณาอนมตในหลกการของรางกฎหมาย (Policy Approval)

สาหรบขนตอนในการเสนอรางกฎหมายนน เมอหนวยงานพจารณาแลวเหนวาตองม

การตรากฎหมายขนและไดจดทาคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายเปนทเรยบรอยแลว และ

เหนวาเรองดงกลาวเปนไปตามพระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร

พ.ศ. 2548 หนวยงานจะสงเรองดงกลาวไปยงสานกงานเลขาธการคณะรฐมนตร โดยสานกงาน



เลขาธการคณะรฐมนตรจะทาหนาทตรวจสอบวาหนวยงานนน ๆ ไดสงคาชแจงความจาเปนในการ

ตรากฎหมายหรอไม และระบคาชแจงความจาเปนในการตรากฎหมายอยางครบถวนทงสบขอหรอไม

4.2.6 แนวทางตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย

ตอมาในป พ.ศ. 2547 สานกงานคณะกรรมการกฤษฏกาไดจดทาคมอตรวจสอบความจาเปน

ในการตรากฎหมาย ซงคณะรฐมนตรมมตเหนชอบไปแลวนน ไดระบคาอธบายสาหรบหลกเกณฑการ

ตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายไว ซงผวจยขอสรปดงน

1. การตรวจสอบวตถประสงคและเปาหมายของภารกจ

หนวยงานตองกาหนดวตถประสงคและเปาหมายของภารกจทจะดาเนนการใหชดเจน รวมทง

ตองศกษาสภาพปญหาทเกยวของโดยละเอยดอนจะเปนประโยชนตอการกาหนดมาตรการหรอ

แนวทางในการแกไขปญหาทเหมาะสม โดยพจารณาถง

วตถประสงคและเปาหมายของภารกจ

การทาภารกจนนเพอแกปญหาหรอขอบกพรองหรอเพออนวตการตาม

พนธกรณระหวางประเทศใด

มความจาเปนตองทาภารกจนนหรอไม

หากไมทาภารกจนนจะมผลประการใด

การทาภารกจนนเกยวของกบพนธกรณระหวางประเทศหรอไม

มทางเลอกอนหรอไม หากม ทางเลอกอนมขอดอยอยางไร

ผลสมฤทธของภารกจนนคออะไร

ผลสมฤทธของภารกจสามารถแกไขปญหาหรอขอบกพรองทเกดขนไดมาก

นอยเพยงใด

การกาหนดการตรวจสอบวตถประสงคน เพอเปนการวางกรอบและแนวทางเพอใหบรรลผล

สมฤทธทหนวยงานเจาของเรองประสงค

2. การกาหนดตวผรบผดชอบภารกจนน

เมอกาหนดแนวทางเรยบรอยแลว จะตองมการกาหนดตวผรบผดชอบ โดยจะตองพจารณา

วาระหวางรฐกบเอกชนนน ใครควรเปนผกระทา ซงตองพจารณาจาก

บทบญญตรฐธรรมนญ

ศกยภาพของรฐ

ศกยภาพของเอกชน



หนวยงานจะตองคานงถงการคมครองประชาชน ประสทธภาพ ตนทนและความคลองตวเปน

หลก วารฐหรอเอกชนควรจะทาภารกจนนและหากใหเอกชนเปนผกระทาภารกจ รฐเองกยงคงตอง

เปนผกากบดแลภารกจนน อนง หากพจารณาแลววารฐควรทา จะตองพจารณาวาควรจะเปนรฐบาล

หรอองคการบรหารสวนทองถนเปนผทาภารกจนน และหากเปนองคการบรหารสวนทองถนจะตอง

คา นงถงการดาเ นนงาน บคลากรและขดความสามารถขององคการบรหารสวนทองถน

แตละแหงดวย

3. ความจาเปนในการตรากฎหมาย

ในกรณทหนวยงานเหนวามความจาเปนตองทาภารกจและกาหนดตวผททาภารกจไดแลว

หนวยงานตองพจารณาความจาเปนในการตรากฎหมายขนใชบงคบกบภารกจนนเปนลาดบตอไป โดย

มขอพจารณาดงน

การใชมาตรการทางบรหาร จะทาใหการทาภารกจสาเรจลลวงไดหรอไม

หากการใชมาตรการทางบรหารไมสามารถทาใหการทาภารกจทกาหนดสามารถ

สาเรจลลวงได การตรากฎหมายใชบงคบจะแกไขปญหาหรออปสรรคทเกดจากการ

ใชมาตรการทางบรหารไดอยางไร

กฎหมายทจาเปนตองมขนนน ควรเปนกฎหมายระดบพระราชบญญตเพราะเหตใด

และหากเปนกฎหมายระดบพระราชบญญตควรบงคบใชกฎหมายนนพรอมกน

ทกทองททวประเทศ หรอควรทยอยใชตามความพรอมของแตละพนท

สภาพบงคบควรเปนโทษอาญา มาตรการบงคบทางปกครองหรอระบบผสมผสาน

สมควรกาหนดเวลาในการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายไวเปนระยะเวลา

เทาใด ทงน เพอใหมการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายกบสภาพสงคมและ

เศรษฐกจทเปลยนแปลงตลอดเวลา

4. ความซาซอนกบกฎหมายอน

บทตรวจสอบขอนเกดจากแนวคดทวาเมอมบทกฎหมายบญญตแลวถงกรณใดกรณหนง

ไมควรมบทบญญตของกฎหมายอนกาหนดถงกรณนนไวซาอก โดยมขอพจารณาดงน

ในเรองเดยวกนหรอทานองเดยวกนนน มกฎหมายอนบญญตไวแลวหรอไม หากม สมควรแกไขปรบปรงกฎหมายดงกลาวใหครอบคลมถงภารกจทจะทา หรอสมควรม

กฎหมายขนใหม

ถาสมควรมกฎหมายขนใหมจะดาเนนการอยางไรกบกฎหมายทมอยแลว สมควร

ยกเลก ปรบปรง หรอแกไขกฎหมายดงกลาวใหสอดคลองกนเพยงใดหรอไม



5. การจากดสทธเสรภาพของบคคลและความคมคา

กฎหมายสวนใหญจะมบทบญญตทจากดสทธเสรภาพของบคคล การตรากฎหมายจงตอง

เปนไปเทาทจาเปนเพอใหมผลกระทบกระเทอนตอสทธเสรภาพของประชาชนนอยทสด และใน

ขณะเดยวกนกฎหมายนนกจะตองเปนประโยชนตอสงคมดวยจงจะคมคากบสทธเสรภาพของ

ประชาชนทตองถกจากดลงรวมทงความคมคาของกฎหมายจงเปนสงทหนวยงานตองคานงถง โดยม

ขอพจารณาดงน

กฎหมายทจะตราขนไดสรางภาระหนาทใดใหเกดขนแกบคคลบาง

สทธหรอเสรภาพของบคคลในเรองใดบางทตองถกจากด และตองระบบทบญญต

ของรฐธรรมนญทใหอานาจในการตรากฎหมายขน

ประชาชนและสงคมสวนรวมจะไดประโยชนใดบางจากกฎหมายดงกลาว

เมอคานงถงงบประมาณทตองใช ภาระหนาททจะเกดขนกบประชาชนและการท

ประชาชนจะตองถกจากดสทธเสรภาพเทยบกบประโยชนทจะไดรบแลวจะคมคา

หรอไม

6. ความพรอมของรฐในการบงคบการใหเปนไปตามกฎหมาย

ความพรอมในการบงคบการใหเปนไปตามกฎหมายนนประสงคใหรฐหรอหนวยงานทเสนอให

มกฎหมายตองทาการประเมนศกยภาพของตนเองทงในดานบคลากร (จานวนและขดความสามารถ)

และงบประมาณ หนวยงานตองวเคราะหความพรอมของรฐในการบงคบการใหเปนไปตามกฎหมาย

นอกจากนน ความพรอมของผทจะตองถกกฎหมายบงคบกเปนปจจยหนงทหนวยงานรฐจะตองพจารณา โดยรฐจะตองพจารณาความพรอมในสองมตดงน

มตทหนง ตองพจารณาวามวธการใดทจะทาใหประชาชนไดรบรและเขาใจเจตนารมณ

เนอหาสาระ และมาตรการทกาหนดไวในกฎหมายนนอยางถกตอง

มตทสอง หนวยงานของรฐจะตองพจารณาวามวธการใดบางทจะทาใหประชาชนไดรบรและ

เขาใจเจตนารมณ เนอหาสาระ และมาตรการทกาหนดไวในกฎหมายนนอยางถกตอง รวมทงตอง

พจารณาถงแผนงานทจะทาใหบคลากรของหนวยงานนนและบคลากรของหนวยงานทเกยวของม

ความรความเขาใจ และหนวยงานมแผนงานหรอแนวทางในการระงบขอพพาททอาจเกดขนจากการ

บงคบใชกฎหมายอยางไร

7. ความซาซอนกบหนวยงานอน

หนวยงานรฐตองตรวจสอบถงหนวยงานทรบผดชอบเพอปองกนมใหการทางานระหวาง

ภาครฐมความซาซอนกนอนเปนแนวทางทสอดคลองกบการปฏรประบบราชการทพยายามทจะลด

และรวมหนวยงานทมความรบผดชอบเรองทมความใกลเคยงกนไวในทเดยวกน



8. วธการทางานและตรวจสอบ

มาตรา 81(1) ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย กาหนดใหรฐตองดแลใหมการปฏบต

ตามกฎหมายอยางถกตอง รวดเรว เปนธรรม และทวถง และมาตรา 78 (4) กาหนดใหรฐพฒนา

ระบบงานภาครฐ โดยมงเนนการพฒนาคณภาพ คณธรรมและจรยธรรมของเจาหนาทรฐ ดงนน

หนวยงานตองพจารณาถงแนววธการทางานและระบบการตรวจสอบการทางานตามทไดกาหนดใน

บทตรวจสอบนกเพอใหมการพจารณาถงแผนงานหรอยทธศาสตร ซงในสวนทเกยวของกบการกาหนด

ถงวธการทางานนน หนวยงานทเกยวของตองคานงถงระบบการทางานทสอดคลองกบหลกการ

บรหารกจการบานเมองทด (Good governance) ความชดเจน โปรงใส รวดเรวและเปนธรรม

9. ความเหมาะสมของหลกเกณฑในการออกกฎหมายลาดบรอง

หนวยงานตองกาหนดกรอบหรอมาตรการปองกนมใหมการตรากฎหมายลาดบรอง ในลกษณะทเปนการขยายอานาจเจาหนาทของรฐหรอเพมภาระแกบคคลเกนสมควรไวดวย

โดยมขอพจารณาดงน

กฎหมายทจะตราขนนนจาเปนตองออกกฎหมายลาดบรองดวยหรอไม ในกรณ

ใดบาง โดยมเหตผลประการใดบาง

กฎหมายลาดบรองทจะออกในแตละกรณมเนอหาสาระอยางไร และหนวยงานควรตองเสนอหลกการอนเปนสาระสาคญของรางกฎหมายลาดบรองแตละฉบบไปพรอม

กบรางกฎหมายดวย

หนวยงานวางกรอบในการตรากฎหมายลาดบรองเพอปองกนมใหมการตรากฎหมาย

ลาดบรองในลกษณะทเปนการขยายอานาจหนาทของรฐหรอเพมภาระแกบคคลเกน

สมควรไวแลวหรอไม

กาหนดเวลาในการพจารณาทบทวนกฎหมายลาดบรองเพอใหเหมาะสมกบสภาพสงคมและเศรษฐกจทเปลยนแปลงไปไวเปนระยะเวลาเทาใด

10. การรบฟงความคดเหนของหนวยงานหรอกลมผมสวนเกยวของ

การรบฟงความคดเหนของหนวยงานหรอผทอาจไดรบผลกระทบจากขอเสนอให

มกฎหมายเรองใดเรองหนง (Public Consultation) เปนกลไก ในการแสวงหา

ขอมลทถกตองเพอประกอบการพจารณาของรฐมนตรหรอหนวยงานทเกยวของ

วาการตรากฎหมายดงกลาวขน จะสงผลกระทบตอผมสวนเกยวของมากนอย

เพยงใด เมอเปรยบเทยบกบประโยชนทจะไดรบ



4.2.7 คณภาพของการประเมน RIA ในประเทศไทย

รายงานการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายของประเทศไทยถกจดทาขนโดย

หนวยงานทเสนอกฎหมายโดยยดตามหลกเกณฑหรอคมอในการตรวจสอบความจาเปนในการ

รางกฎหมาย 10 ประการทจดทาขนโดยสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา คณะผวจยไดสารวจและ

รวบรวมรายงานการจดทา RIA จานวน 46 ฉบบ (ดภาคผนวกท 2) ทหนวยงานตางๆ จดทาขนและ

เสนอตอส า นกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เ พอประกอบการยกร า งกฎหมายในชวง ป

พ.ศ. 2555 – 2556 ซงจากการตรวจสอบรายละเอยดของรายงานแตละฉบบพบวา รายงานสวนใหญ

จดทาขนในรปแบบทคลายคลงกนโดยเรยงลาดบหวขอและประเดนตางๆตามทกาหนดไวในคมอฯ

แตไมมการอธบายหรอวเคราะหประเดนตางๆ อยางละเอยดมากนก เปนเพยงการอธบายอยางสนๆ

หรอสรปเนอหาอยางยอ ซงความยาวเฉลยของรายงานแตละฉบบประมาณ 5 หนา (รวมเอกสารแนบ) โดยรายงานสวนใหญมหวขอตางๆ เรยงลาดบดงน

• ชอรางพระราชบญญต

• สวนราชการผเสนอ

• วตถประสงคและเปาหมายของภารกจ

• หนวยงานและผดาเนนการตามภารกจ

• ความจาเปนในการออกกฎหมาย

• ความซาซอนของกฎหมาย

• ภาระตอบคคลและความคมคา

• ความพรอมของรฐ

• วธการทางานและการตรวจสอบ

• อานาจการตราอนบญญต


รายงานบางฉบบมรายละเอยดของหวขออนๆ เพมเตม อาท ความเปนมา มาตรการทจะ

บรรลวตถประสงค และการสรปสาระสาคญของรางกฎหมาย เปนตน แตไมมการกลาวถงหรอประเมนผลกระทบของกลมผทมสวนไดสวนเสย อาจกลาวไดวา รายงานสวนใหญจดทาสอดคลองและ

มหวขอครบถวนตามทคมอกาหนดไว แตเนอหารายละเอยดยงขาดความสมบรณและขาดคณภาพของ

การประเมนผลกระทบของกฎหมาย หากเปรยบเทยบกบมาตรฐานการกากบดแลทดของเอเปกและ

กลมประเทศ OECD

รายงานการกากบดแลทดของเอเปก (Good Regulatory Practices in APEC Member

Economies) กาหนดหวขอในการประเมนคณภาพการจดทา RIA ไว 4 หวขอหลก ไดแก

1. การอธบายถงลกษณะของปญหาทตองการแกไข



2. การนาเสนอและวเคราะหทางเลอกอนในการแกปญหา

3. การประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบอยางสมเหตสมผล

4. การรบฟงความคดเหนของกลมผทมสวนไดสวนเสย

หากประเมนคณภาพการจดทา RIA ของประเทศไทยเทยบกบรายงานการกากบดแลทดของ

เอเปกทง 4 ขอพบวา รายงานสวนใหญมการอธบายถงลกษณะของปญหาทตองการแกไข แตเปนการ

อธบายแบบกวางๆ ไมไดเปนการอธบายในเชงลก โดยประมาณครงหนงของรายงานทงหมดไมได

กลาวถงสาเหตและความจาเปนในการเขาแทรกแซงของภาครฐโดยการออกกฎหมาย รายงานทกฉบบ

ไมมการวเคราะหหรอนาเสนอทางเลอกอนในการแกไขปญหา รวมทงไมมการเสนอทางเลอกอนท

ไมตองออกกฎหมาย มเพยงบางรายงานทระบวาไมพบทางเลอกอนทจะสามารถบรรลวตถประสงค

เดยวกนได

สวนการประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบ หรอการวเคราะหผลประโยชนและตนทน

พบวา รายงานทกฉบบไมมการวเคราะหผลประโยชนและตนทนในเชงปรมาณ และไมมการจดทา

Cost-Benefit Analysis แตมเพยงรอยละ 4 ของจานวนรายงานทงหมดทกลาวถงผลประโยชน

เชงคณภาพ

สาหรบการรบฟงความคดเหนของผทเกยวของ พบวา รายงานทกฉบบไมมการอธบาย

กระบวนการในการรบฟงความคดเหนอยางละเอยด แตมประมาณรอยละ 13 ของจานวนรายงาน

ทงหมดทมการสรปขอคดเหนทไดจากการประชมใสไวในรายงานดวย ในขณะทรอยละ 4 ของจานวน

รายงานทงหมดระบวาไมมการจดรบฟงความคดเหนเนองจากรางกฎหมายไมมผลกระทบโดยตรงตอ

ประชาชน และหากบงคบใชจะไมเปนภาระกบประชาชน สวนอกรอยละ 4 ของจานวนรายงาน

ทงหมดไมกลาวถงการรบฟงความคดเหนแตอยางใด

ตารางท 4.1 การประเมนคณภาพการจดทา RIA ของประเทศไทย หวขอ สดสวนของจานวนรายงาน

(รอยละ) หมายเหต

การอธบายถงลกษณะของปญหาทตองการแกไข 100 ไมไดอธบายในเชงลก

การนาเสนอและวเคราะหทางเลอกอนในการแกปญหา - ไมมการวเคราะหหรอนาเสนอทางเลอกอนในการแกไขปญหา

การประเมนผลกระทบทงทางบวกและทางลบอยางสมเหตสมผล

ผลประโยชนและตนทนในเชงปรมาณ การจดทา Cost-Benefit Analysis ผลประโยชนเชงคณภาพ

ตนทนเชงคณภาพ

- - 4

-

ไมมการวเคราะหผลประโยชนและตนทนในเชงปรมาณ และไมมการ

จดทา Cost-Benefit Analysis



หวขอ สดสวนของจานวนรายงาน (รอยละ)

หมายเหต

การรบฟงความคดเหนของกลมผทมสวนไดสวนเสย กลาวถงการรบฟงความคดเหนโดยยอ สรปขอคดเหนทไดจากการประชม

ไมมการจดรบฟงความคดเหน ไมกลาวถงการรบฟงความคดเหน

79 13

4 4

ไมมการอธบายกระบวนการในการรบฟงความคดเหนอยางละเอยด


ทงน คณะผวจยไดหยบยกรายงานการจดทา RIA ขางตนมา 2 ฉบบเพอทาการวเคราะห

เปรยบเทยบใหเหนถงความแตกตางของการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทย

กบมาตรฐานของกลมประเทศ OECD โดยฉบบแรกเปนรายงานการจดทา RIA หรอคาชแจงความ

จาเปนในการตรากฎหมายสาหรบรางพระราชบญญตการแขงขนทางการคา (ฉบบท ..) พ.ศ. .... และ

ฉบบท 2 สาหรบรางพระราชบญญตการขนสงทางบก (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

• รางพระราชบญญตการแขงขนทางการคา (ฉบบท ....) พ.ศ. .... รายงานการจดทา RIA สาหรบรางพระราชบญญตการแขงขนทางการคาฉบบนจดทาขนโดย

กรมการคาภายใน กระทรวงพาณชย มความยาวประมาณ 2.5 หนา โดยมวตถประสงคเพอเพมเตมเงอนไขในการกาหนดขอยกเวนการบงคบใชกฎหมายกบการกระทาของรฐวสาหกจตามกฎหมาย

วาดวยวธการงบประมาณ โดยยกเวนเฉพาะรฐวสาหกจทมไดประกอบธรกจเปนทางการคาปกต

แขงขนกบเอกชน เพอใหเกดความเสมอภาคในการแขงขน เนอหาของรายงานกลาวถงความจาเปน

และลกษณะของปญหาท ตองการแกไข ภาระตอบคคล ความพรอมของรฐ ว ธการทางาน

การตรวจสอบและการประเมนผลสมฤทธ และการรบฟงความคดเหน โดยรายละเอยดแตละหวขอม

ความยาวประมาณ 3-4 บรรทด ซงเปนการอธบายแบบคราวๆ ไมละเอยด ทาใหไมสามารถ

ประเมนผลกระทบทเกดขนไดอยางเปนรปธรรม

หลกเกณฑของ OECD รายงานการจดทา RIA ขอคดเหนของคณะผวจย การอธบายถงลกษณะของ

ปญหาทตองการแกไข

ปจจบนรฐวสาหกจหลายแหงประกอบธรกจ

แขงขนกบภาคเอกชน การมขอกาหนดยกเวน

ใหรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวยวธ

งบประมาณทกประเภท ในขณะทเอกชนตอง

อยภายใตบงคบของพระราชบญญตการ

แขงขนทางการคา พ.ศ. 2542 ทาใหการบงคบ

ใชกฎหมายอยบนพนฐานของความไมเสมอ

ภาคและเทาเทยมกน สมควรแกไข

พระราชบญญตเพอเพมเตมเงอนไขในการ

กาหนดขอยกเวนการบงคบใชกฎหมายกบการ

ควรอธบายถงสาเหตของปญหา

ในเชงลกวาปจจบนมปญหา

อยางไร ขนาดของปญหาใหญ

เพยงไร สงผลกระทบตอกลมท

เกยวของอยางไร รวมทงอธบาย

ถงรายละเอยดของบทบญญตท

ควรจะปรบปรงเพมเตมเพอแกไข

ปญหาทเกดขน



หลกเกณฑของ OECD รายงานการจดทา RIA ขอคดเหนของคณะผวจย กระทาของรฐวสาหกจตามกฎหมายวาดวย

วธการงบประมาณ โดยยกเวนเฉพาะ

รฐวสาหกจทมไดประกอบธรกจเปนทางการคา

ปกตแขงขนกบเอกชน

การบงคบใชกฎหมายและ

กลมผไดรบผลกระทบ

สมควรใหมกฎหมายใชบงคบทกทองททว

ราชอาณาจกร เมอประกาศใน

ราชกจจานเบกษารฐวสาหกจทประกอบธรกจ

แขงขนกบเอกชนทอยภายใตบงคบกฎหมาย

อาจตองปรบเปลยนวธการดาเนนธรกจให

สอดคลองกบกฎหมาย แตผลของการ

เปลยนแปลงดงกลาวทาใหเกดภาพลกษณทด

ตอนโยบายของรฐในการไมประกอบธรกจ

แขงขนกบเอกชน และการบงคบใชกฎหมาย

อยบนพนฐานของความเสมอภาค

ควรระบถงรายละเอยดของการ

บงคบใชกฎหมายวาครอบคลม

บคคลหรอพฤตกรรมลกษณะ

ใดบาง ผมอานาจดาเนนการ

บทลงโทษ ขอยกเวนตางๆ

รวมทงควรระบกลมผทจะไดรบ

ผลกระทบวาประกอบดวยภาค

สวนใดบาง อาท ผกากบดแล

รฐวสาหกจทเขาขายตามราง

กฎหมายน ภาคเอกชน กลม

สาธารณะ เปนตน

การประเมนผลกระทบทง

ทางบวกและทางลบอยาง

สมเหตสมผล

ไมมการวเคราะหผลประโยชนและตนทน

ควรวเคราะหผลประโยชนและ

ตนทนทงในเชงปรมาณและ

คณภาพ และควรจดทา Cost-

Benefit Analysis เพอวเคราะห

ผลประโยชนและตนทนของกลม

ผไดรบผลกระทบแตละกลมจาก

การออกกฎหมายน

การนาเสนอและวเคราะห

ทางเลอกอนในการแกปญหา

ไมมการวเคราะหหรอนาเสนอทางเลอกอนใน

การแกไขปญหา

ควรนาเสนอทางเลอกอนในการ

แกไขปญหา อาท ทางเลอกใน

การไมตองออกกฎหมาย และ

เปรยบเทยบผลการประเมนผล

ประโยชนและตนทนของแตละ

ทางเลอกรวมทงเปรยบเทยบ

ความคมคาของทางเลอกอนกบ

รางกฎหมายน

การรบฟงความคดเหนของ

กลมผทมสวนไดสวนเสย

จดประชมรบฟงความเหนจากผอยใตบงคบ

ของกฎหมายทงจากสวนราชการ นกวชาการ

สถาบนเอกชน ไดแก สภาหอการคาแหง

ประเทศไทย สภาอตสาหกรรมแหงประเทศ

การจดประชมรบฟงความ

ความคดเหนควรครอบคลมกลม

ผทไดรบผลกระทบทกภาคสวน

ทงกระทรวงพาณชย



หลกเกณฑของ OECD รายงานการจดทา RIA ขอคดเหนของคณะผวจย ไทย รวม 2 ครง ซงผลการประชมเหนดวยใน

หลกการ

กระทรวงการคลง สานก

งบประมาณ รฐวสาหกจ

หนวยงานเจาสงกดของ

รฐวสาหกจ ภาคเอกชน และภาค

ประชาชน รวมทงควรมการ

เปดเผยขอคดเหน และบทสรปท

ไดจากการจดประชมอยาง

ละเอยดดวย ทมา: รวบรวมโดยคณะผวจย

• รางพระราชบญญตการขนสงทางบก (ฉบบท ....) พ.ศ. .... รายงานการจดทา RIA สาหรบรางพระราชบญญตการขนสงทางบกฉบบนจดทาขนโดย

กรมการขนสงทางบก กระทรวงคมนาคม มความยาวประมาณ 6 หนา โดยมวตถประสงคเพอ

ปรบปรงแกไขบทบญญตใหมความชดเจน และสอดคลองกบสภาพเศรษฐกจและสงคมในปจจบน

โดยมรายละเอยดของปญหาพรอมทงมาตรการในการแกไขปญหารวม 7 ประเดน รวมทงแนวทาง

การดาเนนการในภาพรวม และการจดรบฟงความคดเหน อยางไรกตาม เนอหาในรายงานยงไม

กลาวถงรายละเอยดในเชงลก รวมทงไมมการนาเสนอทางเลอกอน และไมไดวเคราะหผลกระทบทง

ทางบวกและทางลบของแตละมาตรการทตองการแกไข

หลกเกณฑของ OECD รายงานการจดทา RIA ขอคดเหนของคณะผวจย

การอธบายถงลกษณะของปญหาทตองการแกไข

1. การกาหนดประเภทรถทอยภายใตบงคบกฎหมายวาดวยการขนสงทางบกใหเหมาะสม

สอดคลองกบรถทอยภายใตบงคบกฎหมายวาดวยรถยนต

2. ขอจากดในการมอบหมายอานาจหนาทของ

นายทะเบยนประจาจงหวดซงไมสามารถกระทาได

3. ปญหาองคประกอบของคณะกรรมการควบคมการขนสงทางบกกลางและคณะกรรมการควบคมการขนสงประจาจงหวดทยงไมม

ตวแทนหรอผแทนจากภาคเอกชนหรอหนวยงานทดแลและคมครองผบรโภค

4. ปญหาความไมชดเจนและเหมาะสมสอดคลอง

กบสภาพปจจบนของบทบญญตเกยวกบการประกอบการขนสงระหวางประเทศ

มการอธบายความเปนมา ความจาเปนและปญหาทตองการแกไข

พรอมทงระบมาตรการในการแกปญหาทง 7 ประเดนซงทาใหเหนภาพของปญหาแตละประเดน

ไดชดขน อยางไรกตาม รายงานดงกลาวควรอธบายถงสาเหตของ

ปญหาในเชงลก ขนาดของปญหา รวมทงอธบายถงรายละเอยดของบทบญญตทควรจะปรบปรง

เพมเตมเพอแกไขปญหาทเกดขน




5. ปญหาขอจากดทางกฎหมายทยงมไดใหอานาจ

ภาคเอกชนทไดรบใบอนญาตประกอบการขนสงจดการเดนรถใหเกดความคมคาทางเศรษฐกจ

6. ปญหาการควบคมกากบดแลสถานตรวจสภาพรถเอกชนใหมการจดการหรอการดาเนนการทดมประสทธภาพ และเปนไปตามกฎระเบยบท

ทางราชการกาหนด 7. ปญหาดานการตรวจสอบการกระทาผดซง

ปจจบนผขบรถมกไมปฏบตตามคาสงของเจาหนาทในการเรยกรถใหหยดเพอตรวจสอบ และการตรวจสอบความถกตองของรถมก

กระทาไดยากเพราะไมมกฎหมายกาหนดใหตองมหนงสอแสดงการจดทะเบยนไวประจารถ

การบงคบใชกฎหมายและกลมผไดรบผลกระทบ

มาตรการในการแกไขปญหาเปนมาตรการทจะตองดาเนนการใหเปนมาตรฐานเดยวกนทวประเทศ จง

สมควรกาหนดใหเปนกฎหมายทจะตองใชบงคบในทกทองททวราชอาณาจกร

กฎหมายนบญญตขนเพอใหมความเหมาะสมกบ

สภาพสงคม เศรษฐกจและเทคโนโลย เปนการปรบปรงบทบญญตเดม การฝาฝนและไมปฏบตตาม

ยอมทาใหไมไดรบอนญาต หรอไมไดรบดาเนนการเกยวกบเรองนนๆ หรออาจถกเพกถอนใบอนญาตนนๆ ไดและมบทกาหนดโทษทางอาญาสาหรบการ

ไมจดใหมหนงสอแสดงการจดทะเบยนไวประจารถและกรณผขบรถทฝาฝนคาสงของผตรวจการทสงใหหยดรถเพอตรวจสอบ

ควรระบถงรายละเอยดของการบงคบใชกฎหมายวาครอบคลม

บคคลหรอพฤตกรรมลกษณะใดบาง ผมอานาจดาเนนการ บทลงโทษ ขอยกเวนตางๆ

รวมทงควรระบกลมผทจะไดรบผลกระทบวาประกอบดวยภาค

สวนใดบาง

การประเมนผลกระทบทง

ทางบวกและทางลบอยางสมเหตสมผล

ไมมการวเคราะหผลประโยชนและตนทน

ควรวเคราะหผลประโยชนและ

ตนทนทงในเชงปรมาณและคณภาพ และควรจดทา Cost-Benefit Analysis เพอวเคราะห

ผลประโยชนและตนทนของกลมผไดรบผลกระทบแตละกลมจากการออกกฎหมายนในแตละ

มาตรการดวย

การนาเสนอและวเคราะห ระบไววาไมมทางเลอกอนทจะบรรลวตถประสงค ควรนาเสนอทางเลอกอนในการ




ทางเลอกอนในการแกปญหา

เดยวกน

แกไขปญหา อาท ทางเลอกใน

การไมตองออกกฎหมาย และเปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชนและตนทนของแตละ

ทางเลอกรวมทงเปรยบเทยบความคมคาของทางเลอกอนกบรางกฎหมายน

การรบฟงความคดเหนของกลม

ผทมสวนไดสวนเสย

รบฟงความคดเหนโดยวธการผานทางระบบ

เครอขายสารสนเทศของกรมการขนสงทางบก กระทรวงคมนาคม ตงแตวนท 10-31 มนาคม 2551 มผแสดงความคดเหน 3 คน โดยเสนอความเหนวา

รายละเอยดของปญหาและมาตรการยงไมชดเจนในหลายประเดน เสนอใหแกไขนยามของรถยนตนงสวนบคคล และเสนอใหแกไของคประกอบของ

คณะกรรมการควบคมการขนสงทางบกประจาจงหวด แตทประชมของกรมการขนสงทางบกซงม

ผแทนจากหนวยงานในสงกดกรมการขนสงทางบกและหนวยงานภายนอก อาท บรษท ขนสง จากด สมาคมผประกอบการขนสงรถโดยสารไมประจาทาง

สภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย และสมาคมอตสาหกรรมยานยนตไทย มมตไมเหนชอบกบ

ขอเสนอดงกลาว

รายงานฯ มขอมลสรปความ

คดเหนของการรบฟงความคดเหนซงมรายละเอยดพอสมควร แตเปนการรบฟง

ความคดเหนผานทางเวบไซตซงมผแสดงความคดเหนเพยง 3 รายเทานน

ควรมการจดประชมรบฟงความคดเหนใหครอบคลมกลมผทไดรบ

ผลกระทบทกภาคสวนทงหนวยงานในสงกดกระทรวงคมนาคมทเกยวของทงใน

สวนกลางและภมภาค ภาคเอกชน และภาคประชาชน

รวมทงควรมการเปดเผยขอคดเหน และบทสรปทไดจากการจดประชมอยางละเอยดดวย


จากการวเคราะหตวอยางรายงานทง 2 ฉบบจะเหนไดวา การอธบายถงลกษณะของปญหาท

ตองการแกไขเปนหวขอทหนวยงานราชการมการจดทาไวคอนขางตรงตามหลกเกณฑของ OECD

เพยงแตควรมการอธบายถงประเดนปญหาในเชงลกมากกวาทเปนอย ในขณะทหวขอการบงคบใช

กฎหมายและกลมผไดรบผลกระทบ และการรบฟงความคดเหนของกลมผทมสวนไดสวนเสยมการ

กลาวถงในรายงานแตยงประเมนไมครบถวนและไมตรงประเดน อาท ไมมการจาแนกกลมผไดรบ

ผลกระทบ และไมมการอธบายกระบวนการและรายละเอยดในการจดรบฟงความคดเหนของกลมผท

มสวนไดสวนเสยใหชดเจน สวนหวขอทไมมการวเคราะหไวในรายงานไดแก การประเมนผลกระทบทง

ทางบวกและทางลบอยางสมเหตสมผล และการนาเสนอและวเคราะหทางเลอกอนในการแกปญหา



4.2.8 รปแบบของหนวยงานปฏรปกฎหมายทไดรบความสาเรจ

ความพยายามในการปฏรประบบในการออกกฎหมายและการพฒนาคณภาพของกฎหมาย

จะไดรบความสาเรจมากนอยเพยงใดนนขนอยกบปจจยทหลากหลาย ประสบการณในตางประเทศ

ท งในประเทศท พฒนาแลวและประเทศท กาลงพฒนาพบวา ปจจยทมความสาคญไดแก

สภาพแวดลอมทางการเมอง และการออกแบบองคกรทเขามาปฏบตหนาท สภาพแวดลอมทาง

การเมองนนหมายความวา การผลกดนกระบวนการปฏรปกฎหมายจะตองไดรบการสนบสนนจาก

ฝายบรหารอยางจรงจง ซงหมายความวาจะตองเปนสวนหนงของยทธศาสตรการปฏรประบบราชการ

ในภาพรวม ดงนน จงหวะและชวงระยะเวลาในการผลกดนวาระดงกลาวเปนสงทสาคญอยางยง

อยางไรกด การออกแบบองคกรกมความสาคญไมยงหยอนกวากนเพราะหากไมเหมาะสมแลวกจะไม

สามารถปฏบตหนาทไดอยางมประสทธภาพทาใหไมมผลงานทเปนทประจกษตอสงคม อนจะเปนผลทาใหสดทายแลวรฐบาลอาจตองยบเลกภารกจดงกลาวหรอละเลยไมใหความสาคญอกตอไป

การศกษารปแบบขององคกรทปฏบตภารกจในการปฏรปกฎระเบยบของภาครฐจาก

ประสบการณหลากหลายประเทศทงในประเทศทพฒนาแลวและทกาลงพฒนาโดยบรรษทการเงน

ระหวางประเทศ (International Finance Corporation) ซงเปนหนวยงานในเครอของธนาคารโลก

ททาหนาทในการลงทนในตางประเทศ ในรายงาน Institutions for Regulatory Governance

(2010)21 พบวา หนวยงานปฏรปกฎหมายโดยทวไปจะเรมจากรปแบบของคณะกรรมการชวคราว

(ad hoc committee) ทมภารกจทมเปาประสงคทคอนขางแคบและชดเจน เชนในกรณของ

ประเทศเคนยา มการจดตงคณะกรรมการขนมาเพอทจะศกษาวเคราะหเฉพาะกฎระเบยบทเกยวกบ

การออกใบอนญาตใหแกภาคธรกจเทานน (licensing) โดยมการนาเอาวธการประเมนผลกระทบของ

กฎหมายมาใชในการประเมนตนทนทภาคธรกจตองแบกรบจากขนตอนในการขออนญาตตางๆ เมอ

หนวยงานดงกลาวมผลงานเปนทประจกษแลว จงคอยมการขยายขอบเขตของภาระหนาททกวางและ

ซบซอนขน ดงนน การลาดบขนตอนในการจดและออกแบบโครงสรางองคกรและกรอบภารกจของ

หนวยงานทจะเขามาปฏบตหนาทจงมความสาคญอยางยง

จากการทบทวนประสบการณในหลายประเทศพบวา โครงสรางและกรอบภารกจของหนวยงานททาหนาทในการปฏรปกฎหมายทดมดงน

21 IFC (2010), Institutions for Regulatory Governance สามารถดาวนโหลดไดท www.worldbank.org



โครงสรางองคกร

• อยภายใตหนวยงานของรฐทมความสาคญมากทสด เชน สานกนายกรฐมนตร

กระทรวงการคลง หรอกระทรวงเศรษฐกจ หรอ กระทรวงแผนงาน (Ministry of

Planning) เปนตน และรายงานตรงตอรฐมนตรหรอ ครม. โดยตรง

• มระเบยบหรอกฎหมายรองรบในระยะกลางหรอระยะยาวเพอทจะใหการปฏบต

หนาทมความชดเจน ปลอดจากการแทรกแซงของการเมองหรอกลมผลประโยชน

อนง หนวยงานทมลกษณะเฉพาะกจ เชน คณะกรรมการฯ ทจดตงขนตามระเบยบ

สานกนายกรฐมนตรฯ แมจะเหมาะสมในชวงเรมแรก หากแตจะมขอจากดเรองของ

อานาจหนาททตองพงพาอานาจของนายกรฐมนตร ซงมการเปลยนแปลงบคคลท

ดารงตาแหนงดงกลาวตลอดเวลาทาใหการปฏบตภารกจอาจขาดความตอเนอง

• เปนหนวยงานขนาดเลกในชวงเรมตน เชน อาจมพนกงานเพยง 5 – 20 คนหากแตพนกงานเหลานนจะตองเปนผมความเชยวชาญในการจดทารายงานผลกระทบของ

กฎหมายทด ซงตองมความร ความเขาใจทลกซงเกยวกบ หลกการ วธการ และ

เครองมอทใชในการประเมนอยางถองแท เมอหนวยงานดงกลาวสามารถปฏบต

หนาทไดอยางมประสทธภาพแลว จงจะเพมจานวนพนกงานเจาหนาทเพอรองรบ

ปรมาณงานทเพมขนอนเนองมาจากการเพมกรอบภารกจ เชน หนวยงาน Better

Regulation Unit ทอยภายใตกระทรวงอานวยความสะดวกดานกฎระเบยบของ

ภาครฐ (Ministry of Simplification) มพนกงาน 30 คนหลงจากทจดตงมาเปน

เวลาเกอบ 8 ป โดยพนกงานสวนมากเปนนกกฎหมาย นกเศรษฐศาสตร และ

ผเชยวชาญดานการบรหารจดการธรกจ

• องคประกอบหลกของพนกงาน คอ นกกฎหมาย และ นกเศรษฐศาสตร และบคคล

ทมประสบการณทงในภาคราชการและภาคธรกจดวย ความหลากหลายของ

ความเชยวชาญหรอประสบการณของผทปฏบตหนาทมความสาคญยงเนองจากรฐม

กฎระเบยบทครอบคลมทกภาคสวนของประเทศ ไมวาจะเปน เศรษฐกจ สงคม

สงแวดลอม ความมนคง ฯลฯ

• มความเปนอสระในการปฏบตหนาท ซงหมายถงการมอานาจในการตดสนใจ ม

แหลงเงนทนทมนคง และมขดความสามารถในเชงเทคนคในการประเมนผลกระทบของกฎระเบยบของรฐไดโดยเปนทเชอถอของสงคม

• มหนวยงานททาหนาทเปนทปรกษา (advisory) และหนวยงานททาหนาทการ

ผลกดนวาระการปฏรปกฎหมายกบบคคลหรอหนวยงานภายนอก (advocacy) เพอ



ผลกดนกระบวนการในการปฏรปกฎหมาย และเพอทใหการปฏบตหนาทสอดคลอง

กบความตองการของประชาชนและของภาคธรกจ

กรอบภารกจ และอานาจหนาท

• มอานาจในการสงการขามกระทรวงและสามารถรายงานตอผทมอานาจในการ

ตดสนใจระดบสงในกรณทไมไดรบความรวมมอจากหนวยงานทเกยวของ

• กรอบภารกจในเบองตนจะตองไมกวางเกนไปนกและเปาหมายในการปฏบตภารกจ

จะตองอยในวสยทศนทสามารถบรรลไดเพอทจะสามารถสรางความนาเชอถอใหแก

องคกร การศกษาประสบการณในนานาประเทศพบวา กรอบภารกจของหนวยงาน

ปฏรปกฎหมายในประเทศทกาลงพฒนามกจะกวางกวาของหนวยงานลกษณะ

เดยวกนในประเทศทพฒนาแลว รวมทงขาดเปาหมายทชดเจนทาใหปฏบตภารกจ

ไดยากกวา อนง กรอบภารกจและเปาหมายทกาหนดขนจะตองสอดคลองและโยงใยกบยทธศาสตรของนโยบายหนงใดทรฐบาลใหความสาคญเปนพเศษ ประสบการณ

ในตางประเทศพบวา สวนมากการปฏรปกฎหมายจะเกยวโยงกบยทธศาสตรในการ

ดงดดการลงทนจากตางประเทศ การสงเสรมการแขงขนและลดการผกขาดในระบบ

เศรษฐกจ หรอการอานวยความสะดวกใหแกภาคธรกจเปนหลก

• ในชวงเ รมแรก หนวยงานดงกล าวจะตองใ หความสาคญแกการพฒนา

ขดความสามารถของพนกงาน เชน การพฒนาคมอในการปฏบตหนาท การออก

ระเบยบ กระบวนการและขนตอนในการปฏบตหนาททมความชดเจน เปนตน

• มกระบวนการในการประเมนและตดตามผลการดาเนนงานของหนวยงานเพอทจะ

สามารถปรบปรงโครงสรางองคกร ตลอดจนกรอบภาระหนาทและวธการและ

ขนตอนในการปฏบตหนาทใหสอดคลองกบสภาพแวดลอม อนง การพฒนาองคกร

ททาหนาทในการปฏรปกฎหมายเปนงานทตองใชเวลาเนองจากไมมสตรสาเรจท

สามารถรบรองไดวา หนวยงานทจดตงขนจะสามารถปฏบตหนาทไดอยางม

ประสทธภาพภายใตสภาพแวดลอมทางสถาบน กฎหมาย การเมอง ฯลฯ ทเฉพาะตว

ของแตละประเทศ

โครงสรางและกรอบภารกจขององคกรททาหนาททปรกษาหารอในการผลกดนวาระการปฏรปกฎหมายกบบคคลหรอหนวยงานภายนอกมดงน



โครงสรางองคกร

• เปนหนวยงานทไมสงกดกระทรวงใดกระทรวงหนง ในกรณของหนวยงานททา

หนาทผลกดนวาระการปฏรปกฎหมายนนจะตองมความเปนอสระจากฝายบรหาร

และมความนาเชอถอในสายตาของประชาชน

• ตองมผแทนจากภาคธรกจและมผเชยวชาญ เชน นกวชาการเปนองคประกอบ

เพอทจะใหการปฏบตหนาทของหนวยงานสะทอนปญหาของภาคธรกจและของ

ประชาชนอยางแทจรง และในกรณของหนวยงานททาหนาทในการผลกดนฯ จะตอง

มกระบวนการและชองทางในการตดตอสอสารโดยตรงกบภาคธรกจโดย

การปรกษาหารออยางเปดเผย

• จะตองมการปฏบตหนาทอยางโปรงใส เชน มการเปดเผยบนทกของผลการ

ปรกษาหารอกบกลมผมสวนไดเสย ขอเสนอแนะตอหนวยงานราชการอนๆ ใน การปรบปรงกระบวนการหรอคณภาพของกฎหมาย รายงานทจดทาขนตอสาธารณะ

และรายงานตอสานกงานการตรวจเงนแผนดน เปนตน

• โดยทวไปแลว หนวยงานทปรกษามกมลกษณะทเปนหนวยงานเฉพาะกจ แต

หนวยงานทท าหนาท ผลก ดนวาระการปฏรปกฎหมายกบหนวยงานและ

บคคลภายนอกควรเปนองคกรถาวร ในทงสองกรณน ผบรหารระดบสงของประเทศ

จะตองเขามามสวนรวมและรบรการดาเนนงานเพอทจะสรางความนาเชอถอของ

องคกร

กรอบภารกจและอานาจหนาท

หนวยงานทปรกษา

• ประสานงานและปรกษาหารอกบหนวยงานตางๆ ของภาครฐ

• ปรกษาหารอกบผมสวนไดเสยเพอสะทอนความตองการและความคาดหมาย

ของสาธารณะตอหนวยงาน

• จดทาขอเสนอแนะในการปรบปรงการปฏบตหนาทของหนวยงานปฏรป

กฎหมาย

หนวยงานผลกดนการปฏรปกฎหมาย

• ผลกดนใหประเดนการปฏรปกฎหมายเปนวาระสาคญของการโตวาทกนทาง

การเมองเพอทจะใหสงคมเหนความสาคญ

• จดทาแนวทางในการปฏรปกฎหมายทมความชดเจน



• ในระยะยาวอาจทาหนาทในการประเมนคณภาพของ RIA และกระบวนการใน

การจดทา RIA

กลาวโดยสรป หนวยงานปฏรปกฎหมายทสามารถผลกดนใหเกดระบบการประเมนกฎหมาย

ทมประสทธภาพในทางปฏบตจะตองเรมจากการเปนหนวยงานทมขนาดเลก มกรอบภารกจทไมกวาง

แตชดเจน หากแตมพนกงานและเจาหนาททมองคความร ประสบการณและความเชยวชาญ และขด

ความสามารถในการปฏบตหนาทสงเพอทจะสามารถผลตผลงานทประจกษตอสาธารณชน

หนวยงานดงกลาวจะตองเปนหนวยงานของรฐทรายงานตรงตอนายกรฐมนตรหรอผทกม

อานาจนโยบายสง หากแตมความเปนอสระในการตดสนใจและในการปฏบตหนาทประจาวน ซงใน

กรณของประเทศไทยอาจมลกษณะทเปนองคการมหาชนทเปนหนวยงานภาครฐหากแตไมตองปฏบต

ตามกฎระเบยบทรดตวของหนวยงานราชการและมความยดหยนในการกาหนดคาตอบแทนของ

พนกงานมากกวา ซงมความจาเปนในการดงดดบคลากรทมคณภาพและมความเชยวชาญทตรงตอ

ภารกจทไดรบมอบหมาย

ในขณะเดยวกน หนวยงานดงกลาวควรมคณะทปรกษาทมตวแทนระดบสงของรฐบาลทม

ศกยภาพในการประสานงานขามกระทรวง ขามหนวยงานและคณะกรรมการททาหนาทใน

การประสานงานกบภาคสวนอนๆ ทเปนผทมสวนไดเสยโดยมตวแทนของภาคธรกจ ภาคประชาชน

และภาควชาการ โดยการทางานของคณะทปรกษาเหลานจะตองมความโปรงใส ตรวจสอบได

4.3 บทสรป

ประเทศไทยมกฎหมายทกาหนดใหหนวยงานราชการตองชแจงเหตผลและความจาเปนในการมกฎหมายตงแตป พ.ศ. 2531 แตขอกาหนดดงกลาวมสถานภาพเปนเพยงระเบยบสานก

นายกรฐมนตรซงมเปาหมายในการอานวยความสะดวกและเพมประสทธภาพของฝายบรหารในการ

พจารณารางกฎหมายเทานน ตอมาเมอประเทศไทยกาวเขาสยคทองทางเศรษฐกจ ไดม

ความพยายามทจะกลนกรองและปรบปรงคณภาพของกฎหมายเพอมใหเปนอปสรรคตอการประกอบ

ธรกจของเอกชน โดยในป พ.ศ. 2534 ครม. ไดมมตเหนชอบหลกเกณฑและแนวทางการพจารณา

กฎหมายเพมเตมซงกาหนดใหหนวยงานราชการตองชแจงความจาเปนในการสรางขนตอนใหมๆ

ขนมา เชน การขอใบอนญาตเพอทากจการอยางหนงอยางใด วามความจาเปนเพยงไร และสรางภาระ

แกภาคเอกชนมากนอยเพยงใดดวย

หลงจากทประเทศไทยมรฐธรรมนญฉบบใหมทมาจากตวแทนของประชาชนในวงกวางในป

พ.ศ. 2540 กมพฒนาการในการปรบปรงกระบวนการในการกลนกรองคณภาพของกฎหมายอกครง



เนองจากมการกาหนดแนวนโยบายพนฐานของรฐทงในดานเศรษฐกจและสงคมและการกาหนดสทธ

พนฐานของประชาชนใหมๆ จานวนมากจงตองมการ “สงคายนา” กฎหมายทมอยวาสอดคลองกบ

บทบญญตของรฐธรรมนญใหมหรอไม โดยมการจดตงคณะกรรมการปรบปรงกฎหมายเพอ

การพฒนาประเทศในป พ.ศ. 2544 เพอดาเนนการ คณะกรรมการดงกลาวไดยบเลกกฎหมายจานวน

หนง และไดออกหลกเกณฑในการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมายทเปนมาตรฐานสากลคอ

OECD Reference Checklist for Regulatory Decision Making

และหลงจากนนไดมการจดตงคณะกรรมการพฒนากฎหมายขนมาในสานกงาน

คณะกรรมการกฤษฎกาเพอรบผดชอบเรองการพฒนากฎหมายอยางตอเนอง

พฒนาการของการออกกฎหมายของประเทศไทยกาวไปอกขนหนง เมอรฐธรรมนญป พ.ศ.

2540 กาหนดใหประชาชนซงเปนผมสทธเลอกตงสามารถเขาชอเพอเสนอกฎหมายได จากเดมทคณะรฐมนตรและสมาชกรฐสภาเทานนทสามารถเสนอกฎหมายได แนวคดดงกลาวไดรบการ

สนบสนนในรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ. 2550 ซงกาหนดใหมการจดตงคณะกรรมการปฏรปกฎหมายซงม

ลกษณะเปนองคกรทอสระจากฝายบรหารขนมาเพอทาหนาทในการชวยเหลอประชาชนในการเสนอ

กฎหมายรวมทงเสนอใหมการปรบปรงกฎหมายตางๆ ทมอยเดมและรางกฎหมายใหมทอยใน

กระบวนการพจารณาของรฐสภาดวย

แมประเทศไทยจะมววฒนาการในการพฒนากฎหมายมากวาสองทศวรรษ แตยงไมไดมการ

ทบทวนกฎหมายครงใหญดงเชนในเกาหลใต เวยดนาม หรอ เมกซโกทมการโละกฎหมายนบพนฉบบ

และในสวนของการประเมนผลกระทบของกฎหมายหรอ RIA นน แมจะมเกณฑทเปนมาตรฐานสากล

แตคณภาพของรายงานทจดทาขนจรงในทางปฏบตยงไมเปนไปตามมาตรฐานสากลดวยเหตผลหลาย

ประการดงน

ประการแรกซงมความสาคญทสด การจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายในประเทศไทยม

เฉพาะในขนตอนทมรางกฎหมายออกมาแลว ทาใหหนวยงานราชการทเปนผเสนอกฎหมายม

เปาประสงคทจะใหมการตรากฎหมายดงกลาวอยางรวดเรวทสด จงมองวาการจดทารายงานดงกลาว

เปนเพยง “อปสรรค” ททาใหการตรากฎหมายลาชาจงดาเนนการในการจดทารายงานแบบ “ขอไปท” เพยงเพอใหเปนไปตามขอกาหนดของระเบยบสานกนายกรฐมนตรในการเสนอราง

กฎหมายตอ ครม. เทานน มไดหวงผลใดๆ ในการทจะใชกระบวนการดงกลาวในการปรบปรง

กฎหมาย ดวยเหตผลดงกลาว การทารายงานประเมนผลกระทบของกฎหมายของไทยจงมลกษณะท

เรยกวา “tick the box” หรอ “กากบาท” วาได “ทาแลว” เทานน

ประการทสอง การจดทารายงานการประเมนผลกระทบของกฎหมายของไทยยงจากดเฉพาะ

กฎหมายทเปนพระราชบญญตเทานนทาใหมกรอบการบงคบใชทจากดมาก เนองจากกฎระเบยบทม



ผลกระทบตอธรกจหรอประชาชนโดยสวนมากจะเปนกฎหมายรองมากกวากฎหมายหลก การ

ประเมนผลกระทบของกฎหมายหลกซงมสารบญญตทคอนขางกวางทาใหไมสามารถประเมนผลได

ผลเสยทเปนรปธรรมได

ประการทสาม ประเทศไทยยงขาด “คมอการประเมนผลกระทบของกฎหมาย” ซงกาหนด

รายละเอยดวธการในการจดทารายงานประเมน เชนในบางประเทศหนวยงานกลางจะทา

“แบบฟอรมสาเรจรป (template)” ในการประเมนผลกระทบโดยใหหนวยงานทเสนอกฎหมายกรอก

ขอมลรายละเอยดลงในแบบฟอรมเทานน เพอใหการประเมนเปนไปตามมาตรฐาน อยางไรกด

คณะผวจยมความเหนวา การมคมอการประเมนผลกระทบของกฎหมายทละเอยดจะไมสามารถ

ปรบปรงคณภาพของกฎหมายไดหากยงไมมการแกไขกระบวนการในการจดทารายงานผลกระทบตาม

ขอท 1 และ 2

ประการทส กระบวนการในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายของไทยยงขาด

กระบวนการรบฟงความคดเหนของผมสวนไดเสยและของสาธารณชน ซงเปนองคประกอบทสาคญ

ของการจดทารายงานผลการประเมนกฎหมายทด ทงนเนองมาจากประเทศไทยยงขาดกฎหมาย

วาดวยการรบฟงความเหนสาธารณะทกาหนดกรอบวธการในการจดทาความคดเหนทมประสทธภาพ

ซงหมายถงการจดทาเวททผเสนอกฎหมายและผทมสวนไดเสยหรอประชาชนสามารถแลกเปลยน

ขอมลและความเหนระหวางกนไดอยางสรางสรรค มใชเปนการเสนอรางกฎหมายโดยหนวยงาน

ราชการฝายเดยว หรอ การรบฟงความเหนแบบกวางๆ โดยมไดมการกาหนดประเดนทตองการจะ

รบฟงความคดเหนท ชดเจน และมไดมการนาเสนอขอมลรายละเอยดเกยวกบประเดนนนๆ

เพอทจะใหการแสดงความคดเหนอยบนพนฐานของขอมลเชงประจกษมใชการคาดคะเนหรออารมณ

ประการทหา ประเทศไทยยงขาดหนวยงานทตรวจสอบคณภาพของรายงานการประเมนผล

กระทบของกฎหมาย ทาใหคณภาพของรายงานไมไดมาตรฐานสากล

กลาวโดยสรป กระบวนการ RIA ในประเทศไทยยงเปนเพยงการปฏบตตาม “ขนตอน” เทานน โดยมไดมการนาเนอหาสาระของรายงานมาใชประโยชนอยางใด

อนง บทวเคราะหทกลาวมานนสอดคลองกบความเหนของอดตสมาชกสภาผแทนราษฎร พรรคประชาธปตย ทคณะผวจยไดสมภาษณ (นายเกยรต สทธอมร) ซงเหนวารายงานผลกระทบของ

กฎหมายทเปนเอกสารแนบทายรางพระราชบญญตนนมประโยชนบางเพราะจะใหภาพรวมวาราง

กฎหมายทมการเสนอเขามานนมเปาหมายเพอทจะแกปญหาอยางไร ซงสมาชกสภาผแทนราษฎรมก

ใชขอมลนในการพจารณารางกฎหมายในวาระหนงวาจะรบกฎหมายในหลกการหรอไมเทานน แตไม

สามารถนามาใชในการอภปรายในวาระทสองในชนของกรรมาธการซงจะมการลงรายละเอยด

เกยวกบสารบญญตของรางกฎหมายในรายมาตราเพราะขาดรายละเอยด สาหรบเนอหาสาระทมการ



นาเสนอยงมลกษณะทบดเบอนเพอตองการใหรายงานสนบสนนจดยนของผนาเสนอกฎหมายจงขาด

ความนาเชอถอ

ผใหสมภาษณใหความเหนเพมเตมวา รางกฎหมายหลายฉบบทมการพจารณากจะไมม

รายงานดงกลาวแนบทายทาใหเปนการดาเนนการทไมเปนระบบจงไมใชเอกสารทสมาชกสภาผแทน

ราษฎรใชประจาในการพจารณากฎหมาย อยางไรกด สมาชกสภาผแทนราษฎรดงกลาวยงเหน

ความสาคญของการมรายงานผลกระทบของกฎหมาย หากแตจาเปนตองมการปรบปรงเนอหาสาระ

โดยรายละเอยดเกยวกบการประเมนทางเลอกอนๆ และผลกระทบของกฎหมายเพอทจะสามารถใช

ประโยชนในการพจารณารางกฎหมายไดในทางปฏบต

แนวทางในการปรบปรงเนอหานน ผใหสมภาษณเหนวารายงานควรมการนาเสนอผล

การศกษาซงทบทวนกฎหมายลกษณะทคลายคลงกบรางกฎหมายทมการเสนอในตางประเทศวามรายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการบงคบใชอยางไร เพอทจะเปนขอมลใหสมาชก

ฝายนตบญญตสามารถเขาใจไดไมเพยงแตเหตผลและความจาเปนและวตถประสงคของรางกฎหมาย

ซงมกจะมใชเปนประเดนทสามารถถกเถยงได เชน การทจะออกกฎหมายวาดวยการรบฟงความ

คดเหนของสาธารณชนนนยอมเปนสงท ด และมความจาเปน หากแตรายละเอยดเกยวกบ

กระบวนการและขนตอนในการรบฟงความคดเหนดงกลาวเปนรายละเอยดทมความสาคญ รายงาน

ผลกระทบของรางกฎหมายสวนมากมการระบเพยงเปาประสงคและเหตผลและความจาเปนในการ

ตรากฎหมายโดยสงเขปจงไมมรายละเอยดทเปนประเดนทจะสามารถพจารณาและถกเถยงกนได

นอกจากนแลว ผใหสมภาษณยงเหนวา เนอหาสาระของรายงานทจะสมบรณนนจะตองใหผม

สวนไดเสยมสวนรวมในกระบวนการของการออกแบบและรางกฎหมายดวย ซงในทางปฏบตใน

ปจจบน กระบวนการในการยกรางกฎหมายของกระทรวงไมมขอกาหนดใหตองใหผมสวนไดเสยเขา

รวมในการรางกฎหมาย

ในลกษณะเดยวกน ในขนตอนของการพจารณารางกฎหมายในรฐสภากยงไมมหลกเกณฑ

เงอนไขใหผทมสวนไดเสยในการเขามามสวนรวมในคณะกรรมาธการทพจารณารางกฎหมาย ทงน

องคประกอบของคณะกรรมาธการฯ จะขนอยกบดลยพนจของประธานเปนหลก

ผใหสมภาษณมความเหนวา ควรมการนา RIA มาใชกบไมเพยงการพจารณารางกฎหมาย

เทานน หากรวมถง (1) กฎหมายลกทออกตามพระราชบญญตดวย คอ กฎกระทรวง และ พระราช

กฤษฎกา เนองจากกฎหมายลาดบรองเหลานมรายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการ

บงคบใชกฎหมายซงมผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง และ (2) กฎหมายทมอยเดมวามการบงคบใช

จรงหรอไม และการบงคบใชมปญหาหรอขอจากดอยางไร เพอทจะสามารถปรบปรงหรอยกเลก

กฎหมายทมปญหาได



สดทาย ผใหสมภาษณเหนวาเพอเปนการปรบปรงคณภาพของกฎหมาย ควรให “เขยวเลบ”

แกคณะกรรมการปฏรปกฎหมายมากขน โดยอาจมอบหมายใหคณะกรรมการฯ มภารกจในการ

ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทมอยและจดทาขอเสนอแนะใหรฐบาลปรบปรงกฎหมาย โดย

รฐบาลจะตองดาเนนการตามขอเสนอแนะภายในกาหนดระยะเวลา สาหรบรางกฎหมายใหมนน ควร

มการออกกฎหมายเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการตรากฎหมายทใหความสาคญแกการมสวน

รวมของผทมสวนไดเสยตงแตขนแรกของการพจารณาความจาเปนในการออกกฎหมาย การเลอก

รปแบบของกฎหมาย ตลอดจนการรางกฎหมาย รวมท งมการกาหนดองคประกอบของ

คณะกรรมาธการทพจารณารางกฎหมายใหตองมผทมสวนไดเสยมสวนรวมในการพจารณาดวย

การสมภาษณอดตสมาชกวฒสภา (สว.) (คณรสนา โตสตระกล) ไดรบขอคดเหนในทศทาง

เดยวกนวา รายงานผลกระทบของกฎหมายมใชเอกสารทสมาชกใชในการพจารณากฎหมายแตอยางใด เพราะเอกสารดงกลาวมใชเอกสารทมหลกวชาการสนบสนน ผใหสมภาษณเหนวาการมรายงาน

ผลกระทบของกฎหมายทสมบรณแบบนาจะเปนสงทดเพราะเนอหาสาระจะเปนประโยชนในการ

ตรวจสอบความเหมาะสมของรางกฎหมาย เนองจากสมาชกสภาผแทนราษฎร (สส.) และวฒสภามก

ไมมความรเกยวกบรางกฎหมายโดยเฉพาะหากเปนกฎหมายทเกยวกบประเดนทมความซบซอน

ทผานมาในการหาขอมลเพอตรวจสอบความเหมาะสมของรางกฎหมายนน สมาชกรฐสภา

ตองพงพารายงานการศกษาจากหนวยงานภายนอก แตกไมเสมอไปเพราะรางกฎหมายบางฉบบมได

อยในความสนใจของบคคลหรอหนวยงานภายนอกหรอไมมผเชยวชาญทไดทาการศกษาไวลวงหนา

การมรายงานผลกระทบของกฎหมายทดจงจะสามารถชวยใหสมาชกสามารถนามาใชไดในกรณของ

รางกฎหมายทรฐบาลตองการผลกดน อยางไรกดเพอทจะใหรายงานดงกลาวสามารถนามาใช

ประโยชนไดอยางเตมทควรมการดาเนนการดงตอไปน

1. ควรมการแจกรายงานดงกลาวกอนทจะมการพจารณารบหลกการในวาระท 1 เพอให

สมาชกรฐสภามโอกาสศกษารายงานโดยละเอยด ทเปนอยในปจจบน มกไดรบเอกสาร

ทมรายละเอยดเกยวกบขอคดเหนหรอการประเมนผลกระทบของรางกฎหมาย เชน

ขอคดเหนของคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย หรอ รายงานการประเมนผลกระทบของความตกลงทางการคาระหวางประเทศในวนทจะพจารณา ซงมกมขอมลจานวนมากไม

สามารถประมวลไดทน

2. ควรเปดเผยรายงานดงกลาวใหประชาชนไดรบทราบดวย มฉะนนแลว ถงแมจะม

รายงานทด แตหากพฤตกรรมในรฐสภาทมการกาหนดลวงหนาให สส. ของพรรคตอง

ใหการสนบสนนรางกฎหมายทรฐบาลเสนอโดยไมคานงถงความเหมาะสมของราง

กฎหมายนนๆ แลว เอกสารกจะไมเปนประโยชนเพราะการตรวจสอบจากบคคลสวน

นอยยอมแพในขนตอนของการลงคะแนนเสยง แตหากประชาชนทวไปมขอมลจะได



รบทราบเกยวกบการประเมนผลดผลเสยของรางกฎหมายดวย ภาคประชาชนกจะ

สามารถสรางแรงกดดนให สส. ทใหการสนบสนนออกมาตอบจดออนของรางกฎหมายท

นาเสนอไวในรายงานดวย

4.4 ขอเสนอแนะ

จากขอสรปทไดกลาวมาแลว คณะผวจยเหนวาการปรบปรงระบบการทา RIA ในประเทศ

ไทยเพอใหมประสทธภาพมากขนนนจะตองเรมจากกระบวนการในการทา RIA กอนทจะลง

รายละเอยดเกยวกบเนอหาสาระดงทกลาวมาแลวในบทท 2 ขอเสนอแนะในสวนนจงแบงออกเปน 3

สวน คอ (1) ขอเสนอแนะเพอปรบปรงกระบวนการในการทา RIA (2) ขอเสนอแนะเกยวกบ

การปรบปรงกรอบและเนอหาสาระของ RIA ทเหมาะสมกบขดความสามารถของหนวยงานราชการ

และขอจากดของขอมลของไทย และ (3) ขอเสนอแนะยทธศาสตรในการผลกดน RIA ใหเกดขนจรง

ในทางปฏบต

4.4.1 ขอเสนอแนะเกยวกบกระบวนการในการทา RIA

ปจจยทสาคญทสด คอ (1) การทา RIA ในชวงระยะเวลาทถกตอง และ (2) การมวธการใน

การรบฟงความคดเหนจากผมสวนไดเสยทเหมาะสม (3) มการประสานงานใกลชดกบภาคเอกชน ซง

มรายละเอยดดงน

• การมสวนรวมของผมสวนไดเสย

กฎหมายทมคณภาพจะตองมาจากการประมวลขอมลและขอวเคราะหของบคคลท

หลากหลาย โดยเฉพาะของผมสวนไดเสยโดยตรง ดงนน กระบวนการ RIA ทดจะตองมขอกาหนดให

ผทมสวนไดเสยมสวนรวมในการพจารณาความเหมาะสมของการมกฎหมาย ทางเลอก และรปแบบของกฎหมาย ตลอดจนการรางกฎหมาย และการพจารณาความเหมาะสมของกฎหมายในรฐสภาดวย

• กระบวนการและขนตอนในการประเมนผลกระทบของกฎหมาย คณะผวจยเหนวา ควรมการแกระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการประเมนผลกระทบ

ของกฎหมายเพอใหมการจดรบฟงความคดเหนทงหมด 3 ครง โดยครงแรกเปนการประเมนกอนทจะมการยกรางกฎหมาย เพอใหมการตรวจสอบความจาเปนในการออกกฎหมาย ทางเลอกตางๆ และ

เพอใหแนวทางในการกากบดแลหรอควบคมของภาครฐตามทระบไวในกฎหมายมความเหมาะสม

กลาวคอ เปนประโยชนโดยรวมตอสาธารณะ

เมอมการยกรางกฎหมายแลว ควรมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายอกสอง

ครง เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล โดยการประเมนในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบ

ผลประโยชนและตนทนของทางเลอกตางๆ และเพอประเมนรางกฎหมายในภาพรวม




อนง เนองจากกระบวนการและขนตอนในการรบฟงความเหนสาธารณะเปนองคประกอบท

สาคญของการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย เพอทจะใหกฎหมายทจดทาขนมานนอยบน

พนฐานของขอมลทครบถวนและรอบดาน จงตองมรายละเอยดเกยวกบการดาเนนการมากกวาท

ปรากฎในระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการรบฟงขอคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ซงเปน

ระเบยบทออกแบบมาเพอใชกบการรบฟงความเหนของประชาชนในกรณของโครงการขนาดใหญของ

ภาครฐมใชในการจดทารางกฎหมาย



(1) การรบฟงความคดเหนสาธารณะจะตองเปนขอบงคบโดยไมมขอยกเวนและไมขนอย

กบดลยพนจของหนวยงานราชการใดๆ

(2) การรบฟงความเหนตองดาเนนการกอนทจะมการยกรางกฎหมาย

(3) การรบฟงความเหนจะตองมแนวทางในการดาเนนการในรายละเอยดทเปนรปธรรมใน

รปแบบของ “คมอ” การจดรบฟงความเหนสาธารณะทออกแบบดวยหนวยงานกลาง (4) ประชาชนทกคนสามารถเขารวมได







(8) มหนวยงานกลางทตรวจสอบคณภาพของการรบฟงความเหนสาธารณะของหนวยงาน

ราชการตางๆ

คณะผวจยเหนวา เพอทจะใหกระบวนการในการรางกฎหมายมความโปรงใสและไดรบ

ขอมลทครบถวนและรอบดาน ควรมการรางระเบยบวาดวยการรบฟงความเหนสาธารณะทม

บทบญญตทสอดคลองกบหลกการทเปนมาตรฐานสากล

ในขณะเดยวกน คณะผวจยเหนวา อาจพจารณาทจะปรบปรง พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทาง

ปกครอง พ.ศ. 2539 โดยเพมบทบญญตวาดวยการ “ออกกฎ” (rule making) ของหนวยงานราชการ ซงมรายละเอยดเกยวกบกระบวนการและขนตอนในการออกกฎทโปรงใส ซงจะเปนประโยชนในการ

ออกกฎหมายรองทกฉบบ



• มการประสานงานใกลชดกบภาคเอกชน ประเทศทไดรบการจดอนดบวานาลงทนมากทสดเพราะมกระบวนการในการกากบดแลทเปน

มตรตอภาคธรกจ เชน สงคโปร ฮองกง และ เกาหลใตนนลวนมสถาบนทเออตอการรวมมอระหวาง

ภาครฐและเอกชนในการปรบปรงกฎหมายทมคณภาพ คณะผวจยเหนวา โครงสรางของคณะกรรมการ

ของหนวยงานทจะจดตงขนมาเพอรบผดชอบในการสงเสรมและกากบระบบการประเมนผลกระทบของ

กฎหมายทกลาวมาแลวนน ควรประกอบดวยภาคเอกชน ภาคประชาชน และภาครฐในสดสวนทเทากน

เพอทจะใหการปฏรปกฎหมายนนเปนไปเพอผลประโยชนของทกภาคสวนอยางแทจรง

4.4.2 ขอเสนอแนะเกยวกบเนอหาสาระของกฎหมาย

ขอเสนอเกยวกบสาระของรายงาน RIA สามารถแบงไดเปน 2 สวน สวนแรกเปน

ขอเสนอแนะเกยวกบขอบเขตของขอบงคบในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมายวาควรทจะ

ครอบคลมกฎหมายใดบางเพอทจะใหการประเมนมประสทธภาพสงสดโดยคานงถงขอจากดของ

ทรพยากรดานบคลากรและทกษะในการจดทารายงานดงกลาว สวนทสองเปนขอเสนอแนะเกยวกบ

เนอหาสาระของรายงานในสวนของการประเมนผลกระทบของกฎหมายซงตองอาศยเทคนคในการ

จดทารายงานมาก วาควรมโครงสรางหรอรปแบบในการประเมนอยางไร

• ขอบเขตในการประเมนผลกระทบของกฎหมาย

ดงท ไ ด ว เคราะหมากอนหนานแลว วา กฎหมายในปจจ บนกาหนดใหมการจดทา

การประเมนผลกระทบของกฎหมายเฉพาะสาหรบรางกฎหมายใหมทมการพจารณาโดยคณะรฐมนตร

เทานน ไมครอบคลม (1) การแกกฎหมายเดม (2) รางกฎหมายทเสนอโดยภาคประชาชน และ (3) กฎหมายลาดบรอง เชน พระราชกฤษฎกา ประกาศกระทรวง หรอ ระเบยบตางๆ ของหนวยงาน

ราชการทมผลกระทบตอประชาชนและภาคธรกจ ตวเลขสถตแสดงวาในป พ.ศ. 2555-2556 มเพยง

46 ฉบบเทานน

คณะผวจยเหนวา เนองจากประเทศไทยยงไมมประสบการณในการประเมนผลกระทบของ

กฎหมายเทาใดนก จงควรทจะจากดกรอบในการประเมนเฉพาะสาหรบกฎหมายในระดบ

พระราชบญญต หากแตควรรวมถงการปรบแกกฎหมายดวย

อยางไรกด คณะผวจยเหนวา เนองจากกฎหมายลาดบรองบางประเภทมผลกระทบโดยตรง

และผลกระทบทมนยสาคญตอการประกอบธรกจโดยตรง เชน ประกาศของหนวยงานกากบดแลใน

รายสาขา เชน หนวยงานกากบดแลกจการโทรคมนาคมและวทยโทรทศน (คณะกรรมการกจการ

กระจายเสยง กจการโทรทศน และ กจการโทรคมนาคมแหงชาต หรอ กสทช.) กจการพลงงาน

(คณะกรรมการกากบกจการพลงงาน หรอ กกพ.) กจการขนสง (กรมการขนสงทางบก ทางนา และ



ทางอากาศ) กจการการธนาคาร (ธนาคารแหงประเทศไทย) และ กจการประกนภย (คณะกรรมการ

กากบและสงเสรมการประกอบกจการประกนภย หรอ คปภ.) จงเหนควรใหกฎระเบยบของ

หนวยงานกากบดแลรายสาขาตองมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายดวยเชนกน

อนง ทผานมา คณะกรรมการกากบกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กทช.) ไดเคยมการออก

ระเบยบวาดวยการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎกตกาการกากบดแลขององคกรในป

พ.ศ. 2549 หากแตระเบยบดงกลาวกลบถกยกเลกในป พ.ศ. 2555 เมอมการวจารณวาหนวยงาน

มไดปฏบตตามระเบยบทตนเองไดกาหนดไว

• เนอหาสาระของรายงานในสวนของการประเมนผลกระทบของกฎหมาย

คณะผวจยมความเหนวา เนองจากประเทศไทยยงมประสบการณในการประเมนผลกระทบ

ของกฎหมายทจากดจงควรเลอกรปแบบการประเมนทคอนขางงายในเบองตน เพอทจะใหหนวยงานราชการสามารถปฏบตได ตวอยางเชน

o เลอกทจากดการประเมนผลกระทบเฉพาะใน 2 มต เชน ตอตนทนในการ

ประกอบธรกจ สทธของประชาชน สงแวดลอม ความเสยงของการทจรต

คอรรปชน ฯลฯ

o กาหนดรปแบบและวธการทชดเจนในรปแบบของแบบฟอรมตามตว

(template) เชน ในกรณของการคานวณตนทนของกฎหมายตองมการกาหนด

ประเภทของตนทนท ตองคานวณ เชน ตนทนของหนวยงานราชการ ซง

ประกอบดวยคาจางพนกงานของหนวยงานราชการ คาอปกรณ คาสถานท ฯ

รวมทงมการกาหนดคามาตรฐานทใชในการคานวณ เชน อตราสวนลด

(discount rate) จานวนปทใชในการคานวณในการประมาณการณณผลด

ผลเสยในอนาคต อตราแลกเปลยน วธการถวงนาหนกผลประโยชนหรอตนทน

แตละประเภท ฯลฯ เปนตน อนง ในปจจบนมบรษททปรกษาทจดทา

spreadsheet สาเรจรปในการคานวณตนทนเหลานแลว

o การประเมนผลประโยชนอาจใชการประเมนในเชงคณภาพในเบองตน โดยให

ความสาคญแกขอมลทไดรบจากการจดรบฟงความเหนจากสาธารณชนเปนหลกเพอทจะใหการวเคราะหและประเมนผลกระทบมความสมบรณครบถวน

ไมเบยงเบน



4.4.3 ขอเสนอแนะเกยวกบยทธศาสตรในการผลกดนใหเกดการปฏรประบบ RIA

การศกษาประสบการณในตางประเทศพบวา ประเทศทไดรบความสาเรจในการวางระบบ

การประเมนผลกระทบของกฎหมายลวนมองคประกอบทสาคญดงน

(1) การพฒนาหรอปรบปรงระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายเปนสวนหนงของ

การปฏรปประเทศ ในประเดนน คณะผวจยเหนวาความลมเหลวในการนาระบบ

การประเมนผลกระทบของกฎหมายมาใชในอดตเกดจากการทระบบการประเมนฯ

ดงกลาวมไดเปนสวนหนงของการปฏรประบบราชการของประเทศ และมไดเปน

สวนหนงของนโยบายทรฐบาลใหความสาคญ หากเปนเชนนน โอกาสทจะผลกดน

ใหการปฏรประบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายในปจจบนมคอนขางมากจาก

กระแสของการปฏรปประเทศไทยสบเนองมาจากวกฤตทางการเมองซงเกยวโยงกบ

ปญหาการทจรตคอรรปชน การเสนอใหมการนาระบบการประเมนกฎหมายทม

ประสทธภาพเปนหนงในปจจยทสามารถสรางภมคมกนตอการทจรตคอรรปชนได

โดยตรง ทงน อาจพจารณาใหรายงานประเมนผลกระทบของกฎหมายเปนเอกสารทตองใชในกระบวนการนตบญญตของรฐสภาเพอใหมการนารายงานไปใชในทาง

ปฏบต

(2) การพฒนาระบบการประเมนผลกระทบของกฎหมายมเปาหมายทชดเจน ตรวจสอบ

ได คณะผวจยเหนวา ในเบองตน ประเทศไทยอาจกาหนดเปาหมายในการพฒนา

กฎหมาย คอ เพอใหประเทศไทยไดรบการจดลาดบในรายงาน Ease of Doing

Business ทธนาคารโลกจดทาขนทกปดงเชนในหลายประเทศทไดศกษาในบทท 3

แมดชนดงกลาวจะใหความสาคญเฉพาะแกความสะดวกรวดเรวในการประกอบธรกจ

ในประเทศเทานน แตการไดรบการจดอนดบทดขนยอมเปนผลดตอทงภาพลกษณ

ของประเทศและตอภาคเอกชนในภาพรวม

(3) การสรางแรงจงใจใหหนวยงานปรบปรงกฎหมาย คณะผวจยเหนวา หนวยงาน

ราชการไมมแรงจงใจทจะรเรมกระบวนการปฏรปกฎหมายเนองจากเปนผทไดรบ

ผลประโยชนจากการมกฎหมายทใหอานาจแหงดลยพนจแกผทบงคบใช มไดเปนผท

ไดรบความเดอดรอนจากการมกฎหมายทไมด ดวยเหตผลดงกลาว จงตองมการ

สรางแรงจงใจใหหนวยงานของรฐตอง “ลกขนมา” ตรวจสอบคณภาพของกฎหมาย

เกาทตนดแลอยและกฎหมายใหมทเสนอรางตอสภา ในสวนของกฎหมายเกานน คณะผวจยเหนวา ควรมการออกกฎหมายใหกฎหมายทกฉบบมอายเวลา ในลกษณะ

เดยวกบการม Sunset clause ของกฎหมายในประเทศเกาหลใต สาหรบกฎหมาย



เกาอาจมกาหนดระยะเวลาสาหรบ “กฎหมายเกา” เชน กฎหมายกอนป พ.ศ. 2500

วากระทรวงทมอานาจกากบดแลจะตองประเมนความจาเปนในการมกฎหมาย

เหลาน และ การบงคบใชในทางปฏบต โดยการประเมนดงกลาวจะตองมผทมสวนได

เสยเขารวมในการประเมนดวย เพอทจะใหการประเมนมความเปนกลาง และ

ครบถวน สมบรณ หากกระทรวงไมดาเนนการตามกาหนดระยะเวลาทกาหนด

กฎหมายดงกลาวจะหมดอายไปโดยอตโนมต ซงจะทาใหกระทรวงจะตองขวนขวาย

ทจะดาเนนการเพอทจะรกษาอานาจในการบงคบใชกฎหมายของตนเอง

(4) การมหนวยงานกลางทรบผดชอบในการสงเสรม ตดตามและตรวจสอบการ

ประเมนผลกระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ คณะผ วจยเหนวา ประเทศไทย

จาเปนตองมหนวยงานทมความเชยวชาญเกยวกบการประเมนผลกระทบของกฎหมายโดยเฉพาะ เพอทจะจดทาคมอในการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย

กาหนดขนตอนในการรบฟงความเหนของสาธารณะทเปนมาตรฐานกลาง ฝกอบรม

เจาหนาทของหนวยงานราชการตางๆ ตรวจสอบคณภาพของรายงาน ตลอดจน

กระบวนการในการรบฟงความเหนวาเปนไปตามมาตรฐานขนตาทกาหนดไว

จากการศกษาในตางประเทศพบวา รปแบบขององคกรทปฏบตหนาทม

หลากหลาย บางกเปนหนวยงานของรฐ บางกเปนหนวยงานทเปนความรวมมอ

ระหวางรฐกบเอกชนซงมกเปนกรณของประเทศทตองการใช RIA ในการอานวย

ความสะดวกแกภาคธรกจเปนหลก แตยงไมพบประเทศใดทใหหนวยงานเอกชน

เปนผดาเนนการ

อนง เนองจากหนวยงานดงกลาวตองปฏรปกฎหมายจงไมควรเปนหนวยงาน

ราชการซงเปนผทมสวนรวมในการออกกฎหมายและในการบงคบใชกฎหมาย

นอกจากนแลว หนวยงานดงกลาวจะตองมความเชยวชาญในการทา RIA

โดยเฉพาะจงควรทจะเปนหนวยงานทมความเปนอสระจากฝายบรหาร

คณะผวจยมความเหนวาหนวยงานดงกลาวอาจเปนสานกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย เนองจากมผทมความรและความเชยวชาญทางดานกฎหมาย ซงเปน

หนวยงานทอสระจากฝายบรหาร มวธการทางานทใหความสาคญแกการมสวนรวม

ของประชาชน ไดรบความไววางใจจากสาธารณชนวามความเปนมออาชพอกดวย

หากแตจะตองเพมอานาจใหสานกงานฯ โดยการกาหนดใหสานกงานฯ มอานาจ

ในการ “ยบยง” รางกฎหมายหากรายงานผลกระทบไมเปนไปตามมาตรฐาน



ทงน ในการประเมนผลกระทบในเชงเทคนคทตองใชองคความรทางดานอนๆ

เชน เศรษฐศาสตร หรอ ธรกจนน สานกงานฯ อาจวาจางหนวยงานภายนอก

เพอทจะเขามาชวยในการประเมนได หากแตสานกงานเองจะตองมทงองคความร

และความเขาใจเกยวกบ RIA อยางถองแทเพอทจะสามารถกากบควบคมผลงาน

ขององคกรเอกชนทวาจางไดอยางมประสทธภาพ การใหเอกชนเขามารบหนาท

ทงหมดอาจไมเหมาะสมนกเนองจากเอกชนไมมอานาจมหาชนในการเรยกขอมล

หรอในการขอขอมลจากหนวยงานของรฐอนๆ และการพงพาภาคเอกชนโดย

ทงหมด ทาใหไมมการพฒนาทกษะในการตรวจสอบตดตามรายงานผลกระทบ

ของกฎหมายในหนวยงานราชการ ในขณะเดยวกน การใหหนวยงานราชการ

ดาเนนการกจะมขอจากดเนองจากระบบราชการไมมแรงจงใจทจะปฏรปกฎหมาย และ ระบบราชการไมเออตอการดาเนนงานในเชง “ตรวจสอบ” ดงกลาว การม

ลกษณะทเปนองคกรของรฐทเปนอสระจากฝายบรหารจงนาจะเหมาะสมทสด

บทท 5 กรณศกษา

การศกษากรณตวอยางของการทารายงานผลกระทบของกฎระเบยบของภาครฐทบงคบใชใน

ประเทศไทย คณะผวจยไดเลอกทจะศกษากรณของการจดสรรคลนความถยาน 1800 เมกะเฮรตซ

ของคณะกรรมการกากบกจการกระจายเสยง กจการโทรทศนและกจการโทรคมนาคม (กสทช.) ตาม

มาตรา 41 แหง พ.ร.บ. องคกรจดสรรคลนความถและกากบการประกอบกจการวทยกระจายเสยง

วทยโทรทศนและกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ซงกาหนดไววา “การอนญาตใหใชคลนความถเพอ

กจการกระจายเสยงและกจการโทรทศนตองคานงถงประโยชนสงสดของประชาชนในระดบชาต

ระดบภมภาคและระดบทองถน…”

ในป พ.ศ. 2556 กสทช. ไดออกประกาศ กสทช. เรองมาตรการคมครองผใชบรการชวคราว

ในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการใหบรการโทรศพทเคลอนท พ.ศ. 2556 ซงกาหนดใหมการเลอนการประมลคลน 1800 MHz หลงจากการสนสดสญญาสมปทานดวยเหตผล

เพอใหผใชบรการในระบบสามารถใชบรการไดอยางตอเนอง เนองจากกฎหมายดงกลาวไมม

การจดทา RIA ในขนตอนการยกรางกฎหมาย คณะผวจยจงขอวเคราะหผลกระทบในการ

ออกกฎหมายตามหลกการจดทา RIA ตามหลกเกณฑของ OECD ทไดกลาวไวในบทท 3 วาเปนไปเพอ

“ประโยชนสงสดของประชาชน” ตามบทบญญตของกฎหมายหรอไม รวมทงศกษาเปรยบเทยบ

การวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมายในตางประเทศ และตวอยางกรณศกษาการออกกฎกตกา

ดานความปลอดภยในตางประเทศ

5.1 ความเปนมา

บรษท กสท โทรคมนาคม จากด (มหาชน) หรอ CAT ซงเดมคอการสอสารแหงประเทศไทย

ทมฐานะเปนรฐวสาหกจ ไดรบการจดสรรในการใชคลน 1800 MHz จากกรมไปรษณยโทรเลข และได

นาคลนความถดงกลาวไปจดทาสญญาสมปทานในลกษณะสราง โอน ใหบรการ (Build Transfer

Operate) กบบรษทเอกชน 3 ราย เพอดาเนนการใหบรการวทยคมนาคมระบบเซลลลาร โดยม

ระยะเวลาดงน

1. บรษท ทรมฟ จากด ระยะเวลาใหบรการ 17 ป สญญาสนสดเดอนกนยายน ป พ.ศ. 2556

2. บรษท ดจตอลโฟน จากด ระยะเวลาใหบรการ 16 ป สญญาสนสดเดอนกนยายน ป

พ.ศ. 2556

3. บรษท โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน จากด (มหาชน) ระยะเวลาใหบรการ 27 ป สญญา

สนสดเดอนกนยายน ป พ.ศ. 2561


5-2 บทท 5 กรณศกษา

บรษทเอกชนทง 3 รายมหนาทจดหาเครองและอปกรณทงหมด และตองโอนกรรมสทธให

บมจ. กสท กอนเรมใหบรการ ระหวางใหบรการ และภายหลงสนสดสญญาสมปทาน บมจ. กสท ให

สทธแกบรษทนาเครองและอปกรณทไดโอนกรรมสทธไปใหบรการแกประชาชนผใชบรการตลอดอาย

สญญา โดยบรษทตกลงจายผลประโยชนตอบแทนขนตาและผลประโยชนตอบแทนสวนเพมเปนรายป

ให บมจ. กสท ตลอดอายสมปทาน

การสนสดอายของสญญาสมปทานของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด

ในเดอนกนยายน 2556 จะสงผลใหผใชบรการจานวน 17.84 ลานรายอาจไดรบผลกระทบจากการ

หยดใหบรการตามสญญาสมปทาน หรอทเรยกวา ปญหาซมดบ ซงเปนภารกจทตองดาเนนการ

เรงดวนเพอปองกนมใหการใหบรการสาธารณะหยดชะงกและมใหกระทบตอผใชบรการทยงเหลอคาง

อยในระบบ

หลงจากทพระราชบญญตองคกรจดสรรคลนความถและกากบกจการวทยกระจายเสยง วทย

โทรทศน และกจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 และพระราชบญญตการประกอบกจการโทรคมนาคม

พ.ศ. 2544 มผลใชบงคบ สงผลให บมจ. กสท เปลยนสถานะจากผใหสทธและกากบดแลกจการ

โทรคมนาคมตามพระราชบญญตการสอสารแหงประเทศไทย พ.ศ. 2519 เปนเพยงผใหบรการ

โทรคมนาคมรายหนงโดยไดรบใบอนญาตจากหนวยงานกากบดแลทเรยกวา คณะกรรมการกจการ

โทรคมนาคมแหงชาต (กทช.) ปจจบนคอ คณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และ

กจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) ซงเปนหนวยงานกากบกจการทเปนอสระภายใต พ.ร.บ.

องคกรจดสรรคลนความถและกากบกจการวทยกระจายเสยง วทยโทรทศน และกจการโทรคมนาคม

พ.ศ. 2553 ทงน มาตรา 80 แหง พ.ร.บ. การประกอบกจการฯ กาหนดให กสทช. ตองดาเนนการให

ผรบสมปทานแตละรายไดรบสทธประกอบกจการตอไปจนกวาสญญาสมปทานสนสดเทานน หลงจาก

นนตองนากลบมาจดสรรใหมโดย กสทช. ในระบบใบอนญาตดวยวธการประมลเทานน ซงเปน

เจตนารมณของกฎหมายทมงหมายใหเกดการเปลยนผานจากระบบสมปทานไปสระบบใบอนญาตซง

เปนระบบทมความโปรงใสและเกดการแขงขนทเทาเทยมกวาระบบสมปทาน

กสทช. ซงเขามาปฏบตหนาท ภายใต พ.ร.บ. องคกรจดสรรคลนความถฯ ในป 2554 ไดม การจดทาแผนแมบทการบรหารคลนความถในเดอนเมษายน 2555 โดยระบวา หลงจากสญญา

สมปทานสนสดลงแลว จะตองนาคลนความถกลบมาจดสรรใหมโดยการประมล ทงน กสทช. ได

แตงตงคณะอนกรรมการเตรยมความพรอมสาหรบการบรหารคลนความถวทยคมนาคมระบบ

เซลลลาร Digital PCN 1800 ซงคณะอนกรรมการฯ ดงกลาวไดรายงานผลการศกษา ตอ กทค. ใน

เดอนกมภาพนธ 2556 โดยเสนอให กสทช. ประชาสมพนธเกยวกบการหมดอายสญญาสมปทานอยาง

เรงดวนเพอใหผใชบรการรบทราบและมเวลาในชวงหลายเดอนทเหลอในการเลอกทจะยายคายไปยง



ผประกอบการตางๆ ไดตามสมครใจ รวมทงไดเสนอทางเลอกอนทชวยเยยวยาผบรโภคโดยไมตอง

ขยายเวลาคนคลนความถออกไป

อยางไรกตาม กสทช. มไดดาเนนการตามขอเสนอแนะของคณะอนกรรมการฯ ดงกลาว

ในทางตรงกนขาม กสทช. ไดยกรางประกาศ กสทช. เรองมาตรการคมครองผใชบรการชวคราวใน

กรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการใหบรการโทรศพทเคลอนท พ.ศ. 2556 โดยจดใหม

การรบฟงความคดเหนสาธารณะในเดอนสงหาคม พ.ศ. 2556 ซงประกาศ กสทช. ฉบบดงกลาวมผล

บงคบใชเมอวนท 25 สงหาคม พ.ศ. 2556 โดยกาหนดใหขยายระยะเวลาการดาเนนการเพอโอนยาย

ผใชบรการทคงคางอยในระบบนออกไปอก 1 ป ซงหมายความวา การคนคลนความถ 1800 MHz

กลบมาเพอจดสรรใหมโดยการประมลตองเลอนเวลาออกไปอก 1 ปเชนกน

5.2 การวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย

การออกประกาศของ กสทช. เรองมาตรการคมครองผใชบรการชวคราวในกรณสนสดการ

อนญาต สมปทาน หรอสญญาการใหบรการโทรศพทเคลอนท พ.ศ. 2556 ซงมผลบงคบใชตงแตเดอน

สงหาคม พ.ศ. 2556 ไมมการจดทา RIA เนองจากปจจบนกฎหมายกาหนดใหมการจดทา RIA เพยง

กฎหมายในระดบพระราชบญญตเทานน อยางไรกตาม คณะผวจยเหนวา การออกกฎหมายในระดบ

รองกควรมการจดทา RIA เชนกนเพอวเคราะหถงผลกระทบทเกดขนจากการบงคบใชกฎหมาย การประเมนผลกระทบจากการออกกฎหมาย (ซงในทนคอ ประกาศ กสทช.) ตามหลกเกณฑของ OECD

มรายละเอยดดงน

5.2.1 วตถประสงคในการออกกฎหมาย

บทบญญตในประกาศ กสทช. ขอ 3 ระบวา

“เมอสนสดสญญาสมปทาน เพอบรรเทาความเดอดรอนเสยหายของผใชบรการทยงไมอาจ

โอนยายไปยงผใหบรการโทรศพทเคลอนทรายอนไดและเปนการคมครองผใชบรการใหสามารถใช

บรการไดอยางตอเนอง รวมทงเพอเปนการเตรยมความพรอมสาหรบการจดประมลคลนความถและ

การโอนยายผใชบรการไปสผรบใบอนญาตทไดรบจดสรรคลนความถ ในระหวางทยงไมสนสด

ระยะเวลาความคมครองทคณะกรรมการกาหนดตามขอ ๙ ใหผใหบรการมหนาทใหบรการตอไปเปน

การชวคราว โดยจะตองแจงใหผใชบรการทราบถงการสนสดสญญาสมปทาน และสทธของผใชบรการ

ทจะไดรบความคมครองใหสามารถใชบรการไดอยางตอเนองภายใตสญญาใหบรการเดม รวมทงตอง

อานวยความสะดวกแกผใชบรการในการใชบรการคงสทธเลขหมายโทรศพทเคลอนทของตนจนสนสด

ระยะเวลาความคมครองซงตองไมเกนหนงป นบแตวนสนสดสญญาสมปทาน



ในกรณทผใชบรการโอนยายออกจากระบบไปยงผใหบรการโทรศพทเคลอนทรายอนหมด

กอนระยะเวลาหนงป หรอผใหบรการไดรายงานตอคณะกรรมการและพสจนไดวาเลขหมายทยงคงอย

ในระบบไมปรากฏขอมลการใชบรการเปนเวลาไมนอยกวาหกเดอน คณะกรรมการอาจสงใหยตหนาท

การใหบรการตามประกาศนได”

5.2.2 ลกษณะของปญหาทตองการแกไข

ผลจากการสนสดอายของสญญาสมปทานของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน

จากด ในเดอนกนยายน พ.ศ. 2556 ทบรษทเอกชนทง 2 รายทาไวกบ บมจ. กสท สงผลให กสทช. ซง

เปนหนวยงานกากบดแลฯ ตองเตรยมการใน 2 ประเดนหลกไดแก 1) การบรหารจดการคลนความถ

ภายใตสญญาสมปทานทหมดอาย ซงจะตองมการศกษาและเตรยมความพรอมสาหรบการประมล

คลนความถ และ 2) การกาหนดมาตรการเพอลดผลกระทบทจะเกดแกผใชบรการ หรอการเยยวยาผใชบรการ ซงประเดนปญหาเกยวกบการเยยวยาผใชบรการเปนวตถประสงคหลกในการออกประกาศ

กสทช. ฉบบน

ชวงตนป พ.ศ. 2556 คณะอนกรรมการเตรยมความพรอมสาหรบการบรหารคลนความถวทย

คมนาคมระบบเซลลลาร Digital PCN 1800 ซงแตงตงโดย กสทช. ไดเสนอแนวทางการเยยวยา

ผใชบรการโดยเรงดวนเพอปองกนปญหาทจะเกดขนดงน

1. การจดหา/มอบหมายผรบผดชอบในการดาเนนการสาหรบการประมลคลนความถ

2. การกาหนดมาตรการสาหรบการโอนยายผใชบรการโทรศพทเคลอนท เพอใหผ

ใหบรการตองดาเนนการตามกรอบหนาทในการทจะทาใหการโอนยายผใชบรการ

สาเรจลลวงไปไดดวยด

3. การกาหนดมาตรการเฉพาะเพอคมครองผใชบรการทงผใชบรการประเภท Pre-paid

และ Post-paid

4. การดาเนนการประชาสมพนธ เพอใหผใชบรการไดทราบขอเทจจรงและปญหาทจะ

เกดขนพรอมกบการดาเนนการเพอรกษาผลประโยชนของตนเอง ซงจะมเวลาในชวง

หลายเดอนทเหลอในการเลอกทจะยายคายไปยงผประกอบการตางๆ ไดตามสมครใจ นอกจากน คณะอนกรรมการฯ ไดเสนอทางเลอกอนทชวยเยยวยาผบรโภคโดยไมตองขยาย

เวลาคนคลนความถออกไปอก 2 แนวทาง ไดแก การโอนยายผบรโภคคงคางไปยงผใหบรการรายอน

และการนาคลน 1800 ในชวงคลนทยงวางอยมาใชรองรบลกคาคงคางเปนการชวคราว

อยางไรกตาม กสทช. มไดดาเนนการตามขอเสนอแนะของคณะอนกรรมการฯ ในชวงเวลา

ดงกลาว กสทช. มมตออกประกาศ กสทช. เรองมาตรการคมครองผใชบรการชวคราวในกรณสนสด

การอนญาต สมปทาน หรอสญญาการใหบรการโทรศพทเคลอนท พ.ศ. 2556 โดยมผลบงคบใชเมอ



วนท 25 สงหาคม พ.ศ. 2556 ซงอนญาตใหผใหบรการสามารถใหบรการบนคลนความถทหมดอาย

สมปทานไดตอไปชวคราว โดย กทค. ระบวาเปนการเยยวยาผใชบรการทยงคงคางอยหลงคลน

หมดอายสมปทานใหสามารถใชบรการอยางตอเนอง เพราะไมสามารถจดใหมการประมลคลนความถ

1800MHz ไดทนกอนหมดอายสมปทาน

ผใชบรการของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด ทอยภายใตสญญา

สมปทานทจะหมดอายมจานวน 17.84 ลานรายอาจไดรบผลกระทบจากการหยดใหบรการตาม

สญญาสมปทาน การทผใชบรการไมทราบขอมลเกยวกบการหมดอายสมปทาน ทาใหยงคงมการเปด

ใชบรการหมายเลขใหมและสมครบรการเสรมใหมทมรายการสงเสรมการขายหรออายการใชงานเกน

ระยะเวลาสมปทาน รวมทงมการเตมเงนจานวนมากทอาจใชไมหมดเมอสญญาสมปทานสนสดลง

เปนตน ซงอาจเปนสาเหตใหมผใชบรการยงคางอยในระบบจานวนมากซงจะไดรบความเดอดรอนหากมการระงบการใหบรการของผประกอบการรายเดม

สมปทานคลน 1800MHz ของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากดทสนสดลง

ในเดอนกนยายน พ.ศ. 2556 จะตองนากลบมาจดสรรใหมโดย กสทช. ในระบบใบอนญาตดวยวธการ

ประมลเพอรองรบการใหบรการ 4G ซงมความเรวในการดาวนโหลดขอมลสงสดถง 100 Mbps การ

กาหนดใหขยายระยะเวลาการดาเนนการเพอโอนยายผใชบรการทคงคางอยในระบบนออกไปอก 1 ป

หมายความวา การคนคลนความถ 1800MHz กลบมาเพอจดสรรใหมโดยการประมลตองเลอนเวลา

ออกไปอก 1 ปเชนกน

5.2.3 การบงคบใชกฎหมายและกลมผไดรบผลกระทบ

ประกาศ กสทช. ฉบบนเปนมาตรการคมครองผใชบรการเปนการชวคราวเพอมใหการไดรบ

บรการโทรศพทเคลอนททผใชบรการไดรบตามปกตตองสะดดหยดลง โดยกาหนดใหผใหบรการตอง

จดทาแผนความคมครองผใชบรการเสนอตอ กสทช. เพอพจารณาใหความเหนชอบซงแผน

ความคมครองตองมสาระสาคญเกยวกบขอมลการใหบรการ แผนงานประชาสมพนธใหผใชบรการ

ทราบถงการสนสดสญญาสมปทาน แผนงานสงเสรมใหผใชบรการสามารถคงสทธเลขหมาย

โทรศพทเคลอนทไดอยางมประสทธภาพ และคาใชจายในการใหบรการรวมถงภาระทเกดขนจากการทตองรกษาคณภาพมาตรฐานในขณะทจานวนผใชบรการลดลงตลอดเวลา อนง กฎหมายฉบบนไมม

การกาหนดบทลงโทษผใหบรการทไมดาเนนการตามขอบททกาหนดไวแตอยางใด

อยางไรกตาม นกวชาการดานกฎหมายไดแสดงความเหนวา กสทช. ไมมอานาจในการ

ออกกฎหมายเพอมารองรบการใชมาตรการคมครองผใชบรการฯ หรอประกาศ กสทช. ฉบบน

เนองจาก กสทช. ไมมอานาจทจะใหเอกชนเขามามสทธในคลนทหมดอายสมปทานแลวโดยไมผาน



กระบวนการจดสรรคลนโดยการประมล ซงจะขดกบหลกการของรฐธรรมนญและกฎหมายการ

ประกอบกจการโทรคมนาคมทกาหนดใหนาคลนทสนสดสมปทานมาจดสรรโดยวธประมลเทานน

สาหรบกลมผทไดรบผลกระทบจากการออกประกาศ กสทช. ประกอบดวย

1. หนวยงานทรบผดชอบในการกากบดแลผใหบรการในการดาเนนการตามประกาศ

กสทช. เพอใหการเยยวยาผใชบรการ ซงในทน คอ กสทช.

2. ผใหบรการ ไดแก บรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด ซงตองปฏบตตาม

ขอบทของประกาศ กสทช. ในการใหบรการผใชบรการทยงคงคางอยในระบบภายใต

สญญาสมปทานทหมดอาย

3. ผใชบรการ ทอยภายใตสญญาสมปทานทหมดอายจานวน 17.84 ลานราย ซงเปนกลมท

ไดรบผลกระทบจากการหยดใหบรการตามสญญาสมปทาน 4. กลมสาธารณะ ซงจะไดรบผลกระทบทางออมจากความลาชาในการประมลคลน

1800MHz ทตองเลอนเวลาไปอก 1 ป

5.2.4 การประเมนผลประโยชนและตนทนของกฎหมาย

ในการประเมนผลประโยชนและตนทนของกฎหมายนน สามารถประเมนโดยจดกลมผมสวน

ไดเสยกบกฎหมายเปน 4 กลม ไดแก หนวยงานกากบดแล กลมผใหบรการ กลมผใชบรการ และกลม

สาธารณะ โดยจาแนกผลประโยชนและตนทนของกฎหมายตอกลมผมสวนไดเสยแตละกลมดงน

ตารางท 5.1 ผลประโยชนและตนทนสาหรบกลมผทไดรบผลกระทบ กลมผทไดรบผลกระทบ

ผลประโยชน ตนทน

หนวยงานกากบดแล - สามารถกากบดแลการเยยวยาผใชบรการได

อยางมประสทธภาพ

- คาใชจายในการกากบดแลผใหบรการตามประกาศ

กสทช.

- ความเสยงตอการขดรฐธรรมนญ

กลมผใหบรการ - สามารถดาเนนการใหบรการเพอปองกนมให

การใหบรการสาธารณะหยดชะงกและมให

กระทบตอผใชบรการทยงเหลอคางอยใน

ระบบ

- คาใชจายในการใหบรการและภาระทเกดขนจาก

การทตองรกษาคณภาพมาตรฐานในขณะทจานวน

ผใชบรการลดลงตลอดเวลา

กลมผใชบรการ - ไดรบการคมครองในการใชบรการอยาง

ตอเนองอก 1 ป

- มระยะเวลาเพมในการเลอกทจะยายคายไป

ยงผประกอบการตางๆ ไดตามสมครใจ

- การดาเนนการในการยายคายไปยงผประกอบการ

รายอนหรอบรการอนๆ

กลมสาธารณะ - ตดตอสอสารกบกลมผใชบรการทไดรบ

ความคมครองจากกฎหมายฉบบนไดอยาง

ตอเนองอก 1 ป

- คาเสยโอกาสของภาคธรกจและประชาชนทจะไดใช

บรการคลน 4G จากการนาคลน 1800MHz มา

ประมลทนทหลงสนสดอายสมปทาน




5.2.5 เปรยบเทยบผลประโยชนและตนทน

การวเคราะหผลประโยชนและตนทนของกลมผทไดรบผลกระทบแตละกลม สามารถจาแนก

ไดดงน

• หนวยงานกากบดแล

การออกกฎหมายฉบบนสาหรบ กสทช. ซงเปนหนวยงานกากบดแล จะสงผลให กสทช.

มนใจไดวาจะสามารถกากบดแลผใหบรการในการดาเนนการโอนยายผใชบรการออกจากระบบได

ทงหมดโดยไมประสบปญหาซมดบ ซง กสทช. ไมสามารถดาเนนการทงหมดไดทนการณกอนวนสนสด

สญญาสมปทาน จงตองออกประกาศ กสทช. ฉบบนเพอเปนมาตรการคมครองการขยายระยะเวลา

การดาเนนการเพอโอนยายผใชบรการทคงคางอยในระบบนออกไปอก 1 ป

ในขณะทการออกกฎหมายฉบบนจะสงผลใหเกดตนทนจากการบรหารจดการและเจาหนาททตองดแลควบคมผใหบรการใหดาเนนการตามขอกาหนดภายใตประกาศ กสทช. รวมทงการแตงตง

คณะทางานขนมา 1 ชด22เพอทาหนาทตรวจสอบการดาเนนการของผใหบรการ

ตามทกลาวไปแลวขางตนวา นกวชาการดานกฎหมายไดแสดงความเหนวา กสทช. ไมม

อานาจในการออกกฎหมายฉบบน เนองจาก กสทช. ไมมอานาจทจะใหเอกชนเขามามสทธในคลนท

หมดอายสมปทานแลวโดยไมผานกระบวนการจดสรรคลนโดยการประมล ซงจะกอใหเกดความเสยง

ตอ กสทช. จากการดาเนนการทขดกบหลกการของรฐธรรมนญและกฎหมายการประกอบกจการ

โทรคมนาคมทกาหนดใหนาคลนทสนสดสมปทานมาจดสรรโดยวธประมลเทานน

• กลมผใหบรการ

กลมผใหบรการในทนประกอบดวย บรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด ซง

กฎหมายนกอใหเกดประโยชนตอทง 2 บรษทเนองจากเปนการอานวยความสะดวกในการดาเนนการ

ใหบรการผใชบรการทยงคงคางอยในระบบภายใตสญญาสมปทานทหมดอายแลวโดยการโอนยาย

ผใชบรการออกจากระบบโดยปราศจากขอจากดดานเงอนเวลาทกระชนชดเกนไป อกทงสามารถ

ใหบรการลกคาไดนานเกนกวาวนสนสดสมปทานไมเกน 1 ปอกดวย

สวนตนทนของผใหบรการจากการออกกฎหมายนไดแก คาใชจายในการใหบรการและภาระทเกดขนจากการทตองรกษาคณภาพมาตรฐานในขณะทจานวนผใชบรการลดลงตลอดเวลา โดยผ

22 คณะทางานจานวน 5 คนประกอบดวย ผแทนกระทรวงการคลง ผแทนกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร ผแทน

สานกงานอยการสงสด ผเชยวชาญดานบญชและการเงน และผเชยวชาญดานเศรษฐศาสตร โดยมผแทนสานกงาน กสทช. เปน

เลขานการคณะทางาน



ใหบรการจะตองจดทาแผนความคมครองผใชบรการและเสนอตอ กสทช. เพอใหความเหนชอบ

รวมทงตองใหบรการลกคาโดยรกษาคณภาพการใหบรการจนกวาจะดาเนนการโอนยายเลขหมาย

และตองดาเนนการประชาสมพนธแจงเงอนไขรายละเอยดความคมครองใหลกคาทราบ นอกจากน

ผใหบรการยงตองจดทารายงานจานวนผใชบรการคงเหลอในแตละเดอน และรายงานบญชรายรบ

หลงหกคาใชจาย สงให กสทช. เพอดาเนนการตรวจสอบตอไป ซงการดาเนนการทงหมดนกอใหเกด

ภาระตนทนตอผใหบรการทงสน

• กลมผใชบรการ

ผใชบรการทไดรบผลกระทบทอยภายใตสญญาสมปทานทหมดอายจานวน 17.84 ลานราย

ซงเปนลกคาของบรษท ทรมฟ จากด และบรษท ดจตอลโฟน จากด จะไดรบความคมครองในการใช

บรการอยางตอเนองในเลขหมายเดมไปอก 1 ปตามประกาศ กสทช. รวมทงมระยะเวลาเพมในการเลอกทจะยายคายไปยงผประกอบการตางๆ ไดตามสมครใจ

ในขณะเดยวกน ผใชบรการทยงคงคางอยในระบบหลงสนสดสมปทานมเวลาไมเกน 1 ป

สาหรบการดาเนนการในการยายคายไปยงผประกอบการรายอนหรอบรการอนๆ ซงกระบวนการใน

การโอนยายเลขหมายของลกคาแตละรายทาใหลกคาตองเสยเวลาในการดาเนนการตดตอและหา

ขอมลสาหรบการเลอกผใหบรการรายใหมหรอบรการสงเสรมการขายอนๆ

• กลมสาธารณะ

กลมสาธารณะในทนหมายถงประชาชนทวไป ภาคธรกจ และสงคมโดยรวมในประเทศ ซง

กฎหมายนกอใหเกดประโยชนตอสงคมในวงกวางในกรณทชวยแกปญหาซมดบได ซงทาใหผใชบรการ

สามารถใชบรการตดตอสอสารระหวางกนไดตามปกตโดยไมตองสะดดหยดลง

ในทางตรงกนขาม กฎหมายฉบบนกอใหเกดตนทนคาเสยโอกาสของภาคธรกจและประชาชน

ทจะไดใชบรการคลน 4G จากการนาคลน 1800MHz มาประมลทนทหลงสนสดอายสมปทาน ความ

ลาชาในการประมลคลน 1800MHz มตนทนทสงตอเศรษฐกจและสงคมของไทย ซงรวมถงความ

เสยหายจากรายไดจากการประมล และคาเสยโอกาสของภาคธรกจและผใชบรการทจะใชบรการ

สอสารขอมลรปแบบใหมทรวดเรว ซงประเมนไดวามมลคาประมาณ 5-7 เทาของราคาคลนความถทใชในการใหบรการตอป23 ทงน หากประเมนมลคาคลน 1800MHz หรอคลน 4G โดยเทยบเทากบ

มลคาคลน 3G (ดงจะเหนไดจากท True ไดนาคลนทประมลไดสาหรบ 3G เมอปลายป พ.ศ. 2555

ไปเปดใหบรการ 4G แทน 3G) หากนาราคาคลน 3G ท 4,500 ลานบาทตอ 5 MHz

23 Thomas Hazle, Roberto Munoz and Diego Avanzier (2012), What Really Matters in Spectrum Allocation Design?, Northwestern Journal of Technology and Intellectual Property, Vol. 10. Issue 3.



มาประมาณการณรายไดในกรณทมการประมลคลน 1800MHz ซงมทงหมด 25 MHz จะไดเปน

วงเงน 22,500 ลานบาท และเมอคณดวยมลคาประเมน 5-7 เทาของราคาคลนความถทใชในการ

ใหบรการตอป จะคดเปนคาเสยโอกาสประมาณ 112,500 – 157,500 ลานบาทตอป

การประเมนขางตนของคณะผวจยสอดคลองกบรายงานวจยของสถาบนอนาคตไทยศกษาซง

ไดคานวณคาเสยโอกาสจากความลาชาในการทไมไดเรมโครงการ 3G เนองจากถกคดคานไมใหม

การประมล โดยรายละเอยดในงานวจยกลาววา การไมตดสนใจลงทนในโครงการ 3G ในชวงป

พ.ศ. 2552-2555 ทาใหเสยรายไดทมองเหนใหแกประเทศไทยมลคาประมาณปละ 1.5 หมนลานบาท

ในขณะเดยวกนกทาใหประเทศเกดคาเสยโอกาสทมองไมเหนเปนมลคาไมนอยกวา 4.8 แสนลานบาท

หรอประมาณปละ 1.6 แสนลานบาท24 ประกอบดวย (ดตารางท 5.2 ประกอบ)

รฐเสยโอกาสปละ 0.2 หมนลานบาท o การดาเนนโครงการ 3G ทาใหรฐตองเสยรายไดจากการยายฐานลกคาประมาณปละ

1.7 หมนลานบาท แตเมอบวกรายไดจากสมปทานบนคลนความถใหมมลคา 41,625

ลานบาท หรอ 0.28 หมนลานบาทตอป จะทาใหรฐสญเสยสวนแบงรายไดสทธ

ประมาณ 1.5 หมนลานบาทตอป

o หากภาคธรกจทไดรบประโยชนจาก 3G สามารถสรางรายไดเพมขนถงปละ 9.6 หมน

ลานบาท รฐจะมรายได เพมขนจากการเกบภาษท งทางตรง (ภาษ เ งนได

นตบคคล) และทางออม (ภาษมลคาเพม) อกประมาณ 1.7 หมนลานบาท

ภาคธรกจเสยโอกาสปละ 9.6 หมนลานบาท o หากมการลงทนโครงการ 3G เมอ 3 ปทแลว คาดวาจะสรางโอกาสใหผประกอบการ

ในธรกจโทรศพทมอถอในการพฒนาผลตภณฑตอยอดและสามารถสรางรายไดใหแก

ผประกอบการดงกลาวประมาณปละ 3.3 หมนลานบาท

o การลงทนโครงการ 3G สงผลบวกตอเศรษฐกจโดยรวมทงอตสาหกรรมตนนา

(อตสาหกรรมพนฐานทเกยวของกบการลงทน 3G) และอตสาหกรรมปลายนา

(อตสาหกรรมทนาเอาประโยชนจาก 3G ไปใชในการผลต) คดเปนมลคารวม 1.9

แสนลานบาท หรอปละ 6.3 หมนลานบาท

ประชาชนเสยโอกาสปละ 6.2 หมนลานบาท

24 สถาบนอนาคตไทยศกษา (2555) , 3G: รายไดทมองเหน vs คาเสยโอกาสทมองไมเหน, ธนวาคม 2555



o เทคโนโลย 3G มความเรวกวา EDGE ถง 30-35 เทา ซงความเรวในการเขาชม

เวบไซตบนโทรศพทมอถอชวยใหผใชโทรศพทประหยดเวลาไดโดยแปลงเปนมลคา

ไดประมาณ 3.9 หมนลานบาทตอป

o การแยงใชทรพยากรบนคลนความถเดมทมจานวนผใชมากขนสงผลตอคณภาพ

ของการใชบรการ เชน สายหลดระหวางการสนทนา ซงคดเปนมลคาความเสยหาย

ประมาณ 2.3 หมนลานบาทตอป

ตารางท 5.2 คาเสยโอกาสจากการทไมไดเรมโครงการ 3G เปนเวลา 3 ป กลมทเสยโอกาส คาเสยโอกาส

(หมนลานบาท) สาเหต

รฐบาล -1.5 รฐเสยรายไดจากคาสมปทานสทธบนคลนความถเกา เมอม

การยานฐานลกคามาใชคลนความถใหม

1.7 รฐเสยโอกาสในการเรยกเกบภาษจากภาคเอกชนทได รบ

ประโยชนจากการใหบรการ 3G บนคลนความถใหม

ธรกจ 3.3 ผประกอบการในธรกจโทรศพทมอถอเสยรายไดจากการพฒนา

ผลตภณฑตอยอด

6.3 ผลกระทบตอเศรษฐกจในภาคสวนอนโดยรวม

ประชาชน 3.9 ประชาชนเสยเวลาจากการเขาชมเวบไซตบนมอถอหากยงไมใช

บรการ 3G

2.3 ประชาชนเสยคาใชจายโทรศพทเพมขนเพราะคณภาพของ

บรการทไมด เชน สายหลดขณะสนทนา เปนตน

รวม 1.6 แสนลานบาทตอป

ทมา: สถาบนอนาคตไทยศกษา (2555) , 3G: รายไดทมองเหน vs คาเสยโอกาสทมองไมเหน, ธนวาคม 2555

จะเหนไดวาตนทนของกลมสาธารณะมมลคาทสงมากจากคาเสยโอกาสในการไมไดเรม

ประมลคลน 1800MHz ซงเปนคาความเสยหายทสงกวาผลประโยชนของแตละกลมรวมกนหลายเทา

ท ง น ผลประโยชนและตนทนบางรายการคอนขางเ ปนนามธรรม ซ งประเมนคาไ ดยาก

สวนคาเสยโอกาสสามารถประเมนเทยบเคยงมาเปนตวเงนไดโดยมคาความเสยหายถงปละ 1.6 แสนลานบาท อยางไรกตาม การวเคราะหผลกระทบของการออกกฎหมายควรศกษาผลกระทบจาก

ทางเลอกอนๆ ดวยเพอใชเปรยบเทยบผลกระทบทจะเกดขน



5.2.6 ทางเลอกอนๆ

คณะอนกรรมการฯ ไดเสนอทางเลอกอนทชวยเยยวยาผบรโภคโดยไมตองขยายเวลาคนคลน

ความถออกไปอก 2 แนวทาง ไดแก การโอนยายผบรโภคคงคางไปยงผใหบรการรายอน และการนา

คลน 1800MHz ในชวงคลนทยงวางอยมาใชรองรบลกคาคงคางเปนการชวคราว

แนวทางท 1 การโอนยายผบรโภคคงคางไปยงผใหบรการรายอน

ทางเลอกนเปนการดาเนนการโอนยายผใชบรการทเหลออยในระบบใหไปใชบรการของ

ผใหบรการรายอน เชน การใหบรการโทรศพทเคลอนทยาน 800MHz ของ บมจ. กสท หรอการ

ใหบรการโทรศพทเคลอนทยาน 900MHz ของ บมจ. แอดวานซ อนโฟรเซอรวส หรอการใหบรการ

โทรศพทเคลอนทในยาน 1800MHz ของ บมจ. โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน หรอการใหบรการ

โทรศพทเคลอนทยาน 2.1 GHz ของผรบใบอนญาตทกราย เปนตน

แนวทางท 2 การนาคลน 1800MHz ในชวงคลนทยงวางอยมาใชรองรบลกคาคงคาง

เปนการชวคราว

ทางเลอกนเปนการใชประโยชนจากคลนความถยาน 1800MHz ชวง 1760.5-1785 MHz

และ 1855.5-1880 MHz ซงเปนชวงทถกกาหนดใหเปนคลนความถสารองสาหรบการใหบรการตาม

สญญาสมปทานระหวาง บมจ. กสท และ บมจ. โทเทล แอคเซส คอมมนเคชน โดยการดาเนนการ

ดงกลาวตองใหคสญญาเปนผจดทาแผนและแนวทางการดาเนนการ

การเสนอทางเลอกทง 2 ทางเลอกของคณะกรรมการฯ อยบนเงอนไขวา กสทช. ควร

ดาเนนการทนทตงแตตนป 2556 เพอใหการโอนยายสามารถดาเนนการไดแลวเสรจสมบรณกอนวน

สนสดสมปทานในเดอนกนยายน 2556 ซงทงสองทางเลอกเปนขอเสนอทไมสนบสนนใหมการออก

กฎหมาย

5.2.7 เปรยบเทยบผลการประเมนผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอก

จากการททางเลอกทงสองทางเปนแนวคดทตองการใหมการโอนยายลกคาใหเสรจสนกอนวน

สนสดสญญาสมปทาน ผลประโยชนและตนทนของทงสองทางเลอกจงคลายคลงกน โดย กสทช.

สามารถกากบดแลการโอนยายผใชบรการไดทนกอนสนสดสมปทาน และผใชบรการสามารถใชบรการไดอยางตอเนองจากการโอนยายไปยงผประกอบการรายใหมกอนวนสนสดสมปทาน สวนผใหบรการ

จะไดรบกลมลกคาเพมจากผทโอนยายเลขหมายกอนสนสดสมปทานโดยทางเลอกท 1 ผใหบรการจะ

มจานวนหลายรายและใหบรการในคลนความถทแตกตางกน ในขณะททางเลอกท 2 ผใหบรการม

เพยงรายเดยวและเปนคลนความถเดมคอ 1800 MHz สาหรบกลมสาธารณะจะไดประโยชนจากการ

ตดตอสอสารกบกลมผใชบรการทไดรบการโอนยายเลขหมายกอนสนสดสมปทานอยางตอเนอง



ผลประโยชนสงสดจากทง 2 ทางเลอกคอประชาชนมโอกาสไดใชบรการ 4G จากการจดสรรคลน

1800MHz โดยวธประมลในเดอนกนยายน พ.ศ. 2556

ทางเลอกทงสองทางมภาระตนทนในแตละกลมทเหมอนกนและใกลเคยงกบทางเลอกในการ

ออกกฎหมาย แตทางเลอกในการออกกฎหมายมตนทนทเพมขนมากหลายเทาจากคาเสยโอกาสของ

ภาคธรกจและประชาชนทจะไดใชบรการคลน 4G จากการนาคลน 1800MHz มาประมลทนทหลง

สนสดอายสมปทาน ในขณะททางเลอกในการโอนยายผบรโภคคงคางไปยงผใหบรการรายอน และ

การนาคลน 1800MHz ในชวงคลนทยงวางอยมาใชรองรบลกคาคงคางเปนการชวคราว ไมมภาระ

ตนทนในสวนนเกดขนแตอยางใด (ดตารางท 5.3 ประกอบ)

ตารางท 5.3 เปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนของทางเลอกอน ทางเลอก กลมผทไดรบ

ผลกระทบ ผลประโยชน ตนทน

ทางเลอกท 1 หนวยงานกากบดแล - สามารถกากบดแลการโอนยายผใชบรการไดทนกอนสนสดสมปทาน

- คาใชจายในการกากบดแลผใหบรการ

กลมผใหบรการ - ไดรบกลมลกคาเพมจากผทโอนยายเลขหมายกอนสนสดสมปทาน

- คาใชจายในการใหบรการ

กลมผใชบรการ - ไดรบบรการอยางตอเนอง โดยการเลอกทจะยายคายไปยงผประกอบการตางๆ ไดตามสมครใจ

- การดาเนนการในการยายคายไปยงผประกอบการรายอนหรอบรการอนๆ

กลมสาธารณะ - ตดตอสอสารกบกลมผใชบรการทไดรบการโอนยายเลขหมายกอนสนสดสมปทานอยางตอเนอง

- มโอกาสไดใชบรการ 4G จากการจดสรรคลน 1800MHz โดยวธประมลในเดอนกนยายน 2556

-

ทางเลอกท 2 หนวยงานกากบดแล - สามารถกากบดแลการโอนยายผใชบรการไดทนกอนสนสดสมปทาน

- คาใชจายในการกากบดแลผใหบรการ

ผใหบรการ - ไดรบกลมลกคาเพมจากผทโอนยายเลขหมายกอนสนสดสมปทาน

- คาใชจายในการใหบรการ

กลมผใชบรการ - ไดรบบรการอยางตอเนอง โดยการยายคายไปยงผประกอบการรายใหม

- การดาเนนการในการยายคายไปยงผประกอบการใหม

กลมสาธารณะ - ตดตอสอสารกบกลมผใชบรการทไดรบการโอนยายเลขหมายกอนสนสดสมปทานอยางตอเนอง

- มโอกาสไดใชบรการ 4G จากการจดสรรคลน 1800MHz โดยวธประมลในเดอนกนยายน 2556

-




5.2.8 เปรยบเทยบความคมคาของทางเลอกอนกบกฎหมาย

จากขอมลการเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนของทางเลอกในการออกกฎหมาย และ

ทางเลอกในการไมออกกฎหมายทง 2 ทางเลอก จะเหนไดวาทางเลอกในการออกกฎหมายมตนทนท

สงกวาประมาณ 1.6 แสนลานบาทจากคาเสยโอกาสของภาคธรกจและประชาชนทจะไดใชบรการ

คลน 4G จากการนาคลน 1800MHz มาประมลทนทหลงสนสดอายสมปทาน ในขณะททางเลอกใน

การไมออกกฎหมายทง 2 ทางเลอกมผลประโยชนเพมขนตางจากทางเลอกในการไมออกกฎหมายคอ

ประชาชนมโอกาสไดใชบรการ 4G จากการจดสรรคลน 1800MHz โดยวธประมลในเดอนกนยายน

2556 จงอาจกลาวไดวา ทางเลอกในการไมออกกฎหมายจะไดผลคมคากวาการดาเนนการในการ

ออกกฎหมาย

5.2.9 การรบฟงความคดเหนจากผทมสวนไดเสย

กสทช. ไดจดประชมรบฟงความเหนจากกลมผใหบรการท เ กยวของทกรายในชวงท

คณะอนกรรมการฯ จดทารายงานการศกษาเพอเสนอตอ กสทช. รวมทงไดจดใหมการรบฟงความ

คดเหนสาธารณะในเดอนสงหาคม 2556 สาหรบการยกรางประกาศ กสทช. เรองมาตรการคมครอง

ผใชบรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญาการใหบรการโทรศพทเคลอนท

พ.ศ. 2556

5.3 บทสรป

การโอนยายผใชบรการกอนสนสดสญญาสมปทานมกระบวนการในการดาเนนการหลาย

ขนตอนซงตองใชระยะเวลาในการเตรยมการและดาเนนการหลายเดอน ซงหลงจากเขามาปฏบต

หนาทในป 2554 กสทช. มเวลาในการวางแผนและเตรยมขนตอนในการโอนยายไดทนเวลาโดยไม

จาเปนตองมการออกกฎหมาย จากการวเคราะหการจดทา RIA ขางตนจะเหนไดวา ทางเลอกในการ

ไมออกกฎหมายจะไดผลคมคากวาการดาเนนการในการออกกฎหมายของ กสทช.

5.4 กรณศกษาเปรยบเทยบการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมายในตางประเทศ

ในป พ.ศ. 2556 รฐบาลสหราชอาณาจกรมดารทจะปรบปรงวธการจดสรรคลนความถใหม

ประสทธภาพมากขนเนองจากพบวามคลนความถจานวนมากทไมมการใชงานอยางเตมท ทาใหม

ตนทนคาเสยโอกาสในเชงเศรษฐกจ หนวยงานกากบดแลกจการโทรคมนาคมของสหราชอาณาจกร

(OFCOM) จงไดจดทารายงานผลกระทบของการเปลยนแนวทางการบรหารคลนความถแบบใหมซง

จะสรางแรงจงใจใหผประกอบการเอกชนทถอครองคลนความถใชคลนทมอยใหเกดประโยชนสงสดตอ

สาธารณะโดยใชมาตรการกระตนสองประการไดแก



(1) การกาหนดคาปรบสาหรบการถอครองคลนโดยไมใชประโยชนจากเดมท OFCOM

มอานาจเพยงการยดคนใบอนญาตในการใชคลนดงกลาวซงเปนมาตรการทรนแรงเกนไป ไมเหมาะสม

กบความรนแรงของความผดและทสาคญคอ ไมเปนประโยชนตอผบรโภคทอาจใชบรการอยเดม

(2) การสรางแรงจงใจใหผทถอครองคลนคนคลนใหแกหนวยงานกากบดแลเพอทจะ

นาไปประมลใหมโดยมการกาหนดสดสวนการแบงรายไดจากการประมลระหวางเจาของคลนรายเดม

กบภาครฐทเปนผประมลคลน

ในการพจาณาวาควรหรอไมควรทจะมการออกมาตรการดงกลาว OFCOM ไดจดทารายงาน

ผลกระทบ (Impact Assessment) ขนมาโดยมการเปรยบเทยบตนทนและผลประโยชนระหวางสอง

ทางเลอก คอ ทางเลอกทจะไมเปลยนแปลงกฎระเบยบในการบรหารคลนความถ และ ทางเลอกทจะ

เปลยนกฎระเบยบตามขอเสนอของรฐตามทไดกลาวมาแลวตามทปรากฏในตารางท 5.4 ดานลาง

ตารางท 5.4 การประเมนตนทนและผลประโยชนของการเปลยนระบบการบรหารคลนความถในเชงปรมาณและในเชงคณภาพ

ตนทนและผลประโยชน ทางเลอกท 1 (ไมมการเปลยนแปลง)

ทางเลอกท 2 (มการเปลยนแปลง)

ตนทน

ตนทนในการบรหารจดการระบบการ

ประมลใหม

0 0.93 ลานปอนด

ผลประโยชน

ผลประโยชนทตกแกผใชบรการจากการใช

ประโยชนจากคลนมากขน


การสงเสรมนวตกรรม 0 -

กาไรและการจดสรรทรพยากรทม

ประสทธภาพจากระบบใหม


พฒนาการทางดานเทคโนโลยการสอสาร 0 -

รวมผลประโยชนสทธ 0 6,241 ลานปอนด ทมา: Impact Assessment: Spectrum Mangament. IA No.: DCMS070. สามารถดาวนโหลดไดจากเวบไซต

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file /225787/Spectrum_IA.pdf

ในรายงานดงกลาวไดสรปวธการคานวณตนทนและผลประโยชนโดยสงเขปดงน

ตนทนในการบรหารจดการระบบใหม : ตนทนในการสรางระบบในการซอขายคลนความถท

ไมมการใชงานไดเตมประสทธภาพ บวกตนทนในการบรหารฐานขอมลคลนความถและในการออก

ใบอนญาตการใชคลนความถทมการเปลยนความเปนเจาของ



ผลประโยชนทตกแกผใชบรการ : คานวณจากรายไดตอเมกะเฮรตซท 12.42 ปอนดตอ

เมกะเฮรตซ ซงมการคาดการณวา มาตรการใหมจะทาใหมคลนความถประมาณ 130 เมกะเฮรตซ

เขามาสตลาดในชวง 10 ปขางหนา

การสงเสรมนวตกรรม: มการคาดการณวาธรกจขนาดกลางและขนาดยอมจะเขามาในระบบ

การซอขายคลนความถซงจะสรางแรงกดดนใหผประกอบการในตลาดใหคนคดนวตกรรมใหมๆ ในการ

ใชคลนความถใหเปนประโยชนสงสด เนองจากผลกระทบในสวนนประมาณการณไดยากมากจงไมม

การประเมนมลคาในเชงปรมาณ

กาไรและการจดสรรทรพยากรอยางมประสทธภาพ: มการคาดการณวาผประกอบการจะ

สามารถสรางกาไรจากการลดตนทนในการครอบครองคลนความถทไมมการใชประโยชนไดอยางเตม

ศกยภาพ ซงมลคาของกาไรประเมนไวทรอยละ 5 ของผลประโยชนทตกแกผบรโภค

พฒนาการของเทคโนโลยดานการสอสาร: การจดสรรคลนความถภายใตระบบใหมจะทาให

คลนความถตกอยในครอบครองของผประกอบการทมศกยภาพสงในการใชประโยชนจากคลนดงกลาว

ทาใหมการลงทนในการสรางโครงขายการสอสารและในการพฒนาเทคโนโลยทเกยวของ

กลาวโดยสรป ตวอยางดงกลาวแสดงใหเหนถงแนวทางในการคานวณตนทนและ

ผลประโยชนทเกยวโยงกบการบรหารคลนความถซงใหความสาคญอยางยงแกผลประโยชนทผบรโภค

จะไดรบจากการใชคลนความถและการจดสรรทรพยากรทมประสทธภาพโดยการใชระบบการประมล

หากเปรยบเทยบกบในกรณของ กสทช. ทกลาวมาแลว จะเหนไดวา ขออางของ กสทช. วาประกาศ

เรองมาตรการคมครองผใชบรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอสญญา

การใหบรการโทรศพทเคลอนท พ.ศ. 2556 วาประกาศดงกลาวมความชอบธรรมเนองจากเปนการ

คมครองผใชบรการในระบบเดมซงมประมาณ 17 ลานรายนนเปนการประเมนผลประโยชนทไม

รอบดาน เนองจากไมมการประเมนคาเสยโอกาสจากการใชประโยชนจากเทคโนโลยในการสอสาร

ของระบบ 4G ซงมความเรวกวาระบบ 2G อยางมาก รวมทงคาเสยโอกาสในการพฒนาเทคโนโลย

และนวตกรรมอกดวยหากมการนาคลนดงกลาวไปประมลใหแกผประกอบการทมศกยภาพสงสด

แทนทจะกาหนดใหผประกอบการรายเดมเปนผใชคลนความถตอไปอก 1 ป

5.5 กรณศกษาการออกกฎกตกาดานความปลอดภย

หนวยงานดานการทดสอบการขบรถและยานพาหนะของไอรแลนดเหนอซงเปนแควนหนง

ของสหราชอาณาจกรไดจดทารางกฎหมายฉบบแกไขเกยวกบการบงคบใชเขมขดนรภยสาหรบ

รถบรรทกสนคา รถบส และรถมนบส (Implementation of EU Bus and Coach Seat Belt

requirements into Northern Ireland Law) โดยไดทาจดหมายพรอมแนบรายงานการจดทา RIA



และรางกฎหมายสงไปยงผทเกยวของเพอขอความคดเหน สาระสาคญของการแกไขรางกฎหมายนคอ

การบงคบใชเขมขดนรภยสาหรบรถใหมทกคนทเปนรถบรรทกสนคาหนก รถโคช รถมนบส และรถบส

อนๆ แตในปจจบนเขมขดนรภยยงไมถกบงคบใชสาหรบทนงเบาะหลงในรถบส รถมนบส และรถโคช

ถงแมรถบสและรถโคชจะเปนยานพาหนะทมความปลอดภยสาหรบการขนสงทางถนน แต

เมอเกดอบตเหตอาจทาใหเกดความเสยหายทสาหสมาก ผโดยสารทโดยสารบนรถบสและรถโคชท

สวมเขมขดนรภยจะไดรบอนตรายนอยกวาผทไมสวมเขมขดนรภย จากสถตในชวงป 1990-1999 ใน

ไอรแลนดเหนอ สาหรบจานวนผโดยสารทไดรบอบตเหตขณะนงในรถโดยสาร พบวามผเสยชวต

จานวน 9 รายและบาดเจบสาหสจานวน 233 ราย ซงสถตขางตนรวมกลมทเขาขายอยในรางกฎหมาย

ฉบบนดวย25

รายงานฉบบนไดเสนอทางเลอกไว 3 แนวทาง ไดแก

• ทางเลอกท 1 ไมดาเนนการใดๆ โดยยดตามกฎหมายทใชอยเดม

• ทางเลอกท 2 ไมบงคบใชเขมขดนรภยเพมเตม แตหากมการตดตงเขมขดนรภยในรถใหม

โดยความสมครใจ จะตองดาเนนการตามมาตรฐานทางดานเทคนคของสหภาพยโรปทง

อปกรณเขมขดนรภยและวธการตดตง

• ทางเลอกท 3 บงคบใชเขมขดนรภยทงทนงเบาะหนาและเบาะหลงของทงรถบสใหมและ

รถโคชใหม และจะตองดาเนนการตามมาตรฐานทางดานเทคนคของสหภาพยโรปทง

อปกรณเขมขดนรภยและวธการตดตง

นอกจากน รายงานฉบบนไดวเคราะหผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอกโดย

ประเมนผลประโยชนในเชงคณภาพและประเมนตนทนแตละประเภทโดยการคานวณในเชงปรมาณ

โดยทางเลอกท 3 จะไดรบผลประโยชนมากทสดจากการลดลงของจานวนผโดยสารทตายและบาดเจบ

จากอบตเหตขณะนงในรถโดยสาร ซงเปนผลมาจากการปฏบตตามขอบงคบใชเขมขดนรภยในรถใหม

ตามมาตรฐานทางดานเทคนคของสหภาพยโรป

รายงานนมการวเคราะหความประหยดจากทางเลอกตางๆ โดยการคานวณความประหยด

รายปจากความเสยหายทเกดขนถวเฉลยตอป (Annual casualty savings) เพอนาไปประมาณการณความเสยหายทประหยดไดเปนสดสวนรอยละภายใตสมมตฐานวา ความเสยหายจากการมผเสยชวต

คดเปน 1,089,130 ปอนดตอราย และความเสยหายจากการมผบาดเจบสาหสคดเปน 122,380

ปอนดตอราย ซงเปนขอมลจากแผนกมาตรฐานยานยนตและความปลอดภยบนถนน โดยทางเลอกท

25 ทมา: Driver & Vehicle Testing Agency, 2001, Regulatory Impact Assessment in Respect of Seat Belts on Buses,

July 2001.



1 คานวณความประหยดไดจากความเสยหายทเกดขนคดเปน 159,407 ปอนดตอป และทางเลอกท 3

คดเปน 402,801 ปอนดตอป สวนทางเลอกท 2 ไมสามารถคานวณไดเนองจากขอมลไมเพยงพอ แต

ประมาณการณวาจะมมลคาใกลเคยงกบทางเลอกท 1

สาหรบการวเคราะหตนทนประกอบดวยตนทนในการดาเนนการตดตง ตนทนในการพฒนา

และตนทนในการบารงรกษาโดยตนทนในการดาเนนการตดตงจะคานวณแยกระหวางรถทมนาหนกไม

เกน 3,500 กโลกรม ไดแก รถมนบส เปนตน และรถทมนาหนกเกน 3,500 กโลกรม เนองจาก

ลกษณะและจานวนของเขมขดนรภยทจะตดตงในรถแตละขนาดไมเหมอนกน โดยจานวนรถทจะตอง

ทาการตดตงเขมขดนรภยประมาณการณจากจานวนรถทมาจดทะเบยนตอป ซงตนทนในการตดตง

คดเปน 7,700 ปอนดตอปการผลตสาหรบรถทมนาหนกไมเกน 3,500 กโลกรม และ 2,000 ปอนด

ตอปการผลตสาหรบรถทมนาหนกเกน 3,500 กโลกรม

ตนทนในการพฒนาประกอบดวยตนทนในการดาเนนการพฒนาอปกรณ วธการตดตง และ

การออกแบบใหเปนไปตามมาตรฐานทางเทคนคของสหภาพยโรป คดเปน 36,000 ปอนดสาหรบรถ

มนบส และ 36,000 ปอนดสาหรบรถบสขนาดใหญ สวนตนทนในการบารงรกษาคานวณจากจานวน

เขมขดนรภยทเพมขนตอปคณกบอายการใชงานของรถตอคนซงประมาณการณไวประมาณ 15 ปและ

คณดวยอตราคาบารงรกษาตอคนคดเปนคาใชจายในการบารงรกษา 24,900 ปอนดตอป

เมอพจารณาตนทนรวมของทง 3 ทางเลอกพบวา ทางเลอกท 1 ไมมตนทนใดๆ เนองจากไม

ตองดาเนนการใดๆ ทางเลอกท 2 มเพยงตนทนในการดาเนนการพฒนาอปกรณ วธการตดตง และ

การออกแบบใหเปนไปตามมาตรฐานทางเทคนคของสหภาพยโรปสาหรบรถบสขนาดใหญ คดเปน

36,000 ปอนด (สวนวธการตดตงสาหรบรถมนบสไมมการเปลยนแปลงจงไมเกดตนทนสวนเพม)

ในขณะททางเลอกท 3 มตนทนสงทสดประมาณ 106,600 ปอนดตอป

ตารางท 5.5 ผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอก ทางเลอก ความประหยด

จากความเสยหาย

ตนทนในการดาเนนการตดตง

ตนทนในการพฒนา-รถ มนบส

ตนทนในการพฒนา-รถบสขนาดใหญ

ตนทนในการบารงรกษา

1 159,407 ปอนด N/A N/A N/A N/A

2 N/A N/A N/A 36,000 ปอนด N/A

3 402,801 ปอนด 9,700 ปอนด 36,000 ปอนด 36,000 ปอนด 24,900 ปอนด

ทมา: Driver & Vehicle Testing Agency, 2001, Regulatory Impact Assessment in Respect of Seat Belts on Buses, July

2001.



สรปผลประโยชนและตนทนของแตละทางเลอกพบวา ทางเลอกท 1 มผลประโยชนจาก

ความประหยดจากความเสยหายประมาณ 159,407 ปอนด สวนทางเลอกท 2 มผลประโยชนท

ใกลเคยงกบทางเลอกท 1 แตจะตองยอมรบความเสยงทอาจเกดขนจากการไมสมครใจทจะตดตง

เขมขดนรภยเพมตามรายละเอยดในรางกฎหมายน ในขณะททางเลอกท 3 ไดประโยชนจากความ

ประหยดจากความเสยหายทมากกวาทางเลอกท 1 ประมาณ 243,394 ปอนด (402,801-159,407)

และมตนทนสวนเพมเทากบ 106,600 ปอนด

บทท 6 ตวอยางคมอการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย

จากรายละเอยดทกลาวมาแลวในบทท 2-5 เกยวกบหลกการของการวเคราะหผลกระทบใน

การออกกฎหมาย ประสบการณของตางประเทศ กรณศกษา รวมทงประสบการณการจดทา RIA ของ

ไทย บทนจะกลาวถงการจดทาคมอการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมายของไทย โดยปรบปรง

จากหลกการของ OECD และประยกตตามขอจากดของประเทศไทย

คมอการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมายประกอบดวยรายละเอยดหลก 3 สวน ไดแก

1) กระบวนการออกกฎหมายและการจดทา RIA ทเหมาะสม 2) รายการ (checklist) ทตอง

ตรวจสอบประกอบการจดทา RIA และ 3) ขนตอนการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย

6.1 กระบวนการออกกฎหมายและการจดทา RIA ทเหมาะสม

ตามหลกการของการจดทา RIA นนจะตองมการทา RIA กอนทจะมการรางกฎหมาย

เพอทจะวเคราะหทางเลอกตางๆ ในการแกไขปญหาททาใหมดารในการออกกฎหมาย โดยการศกษา

ถงผลด ผลเสยของทางเลอกตางๆ กระบวนการในการออกกฎหมายทดควรจะตองใชเวลาในการ

ประเมนความจาเปนและทางเลอกตางๆ ถงรอยละ 50 ของเวลาทงหมด ใชเวลาในการจดทาราง

กฎหมายรอยละ 25 ของเวลาทงหมด และใชเวลาผลกดนกฎหมายในกระบวนการทางนตบญญตใน

รฐสภาอกรอยละ 25 ของเวลาทงหมด หากแตประสบการณในประเทศทกาลงพฒนาโดยสวนมากแลว จะใชเวลารางกฎหมายถงรอยละ 80-90 ของเวลาทงหมด และมการรบฟงความคดเหนและ

แลกเปลยนขอมลกบบคคลภายนอกเฉพาะเมอมรางกฎหมายเรยบรอยแลวเทานน ทาใหกฎหมายท

ตราขนมาไมมคณภาพเทาทควร เพราะการทา RIA ในขนตอนสดทายของการรางกฎหมายทาใหไม

สามารถเปลยนแปลงหลกการและสาระสาคญของกฎหมายไดเพราะไดถกออกแบบมาเรยบรอยแลว

กระบวนการประเมนผลกระทบของกฎหมายควรกาหนดใหมการจดรบฟงความคดเหน

จานวน 3 ครง ครงแรกเปนการประเมนกอนทจะมการยกรางกฎหมาย เพอใหมการตรวจสอบความ

จาเปนในการออกกฎหมาย ทางเลอกตางๆ และเพอใหแนวทางในการกากบดแลหรอควบคมของ

ภาครฐตามทระบไวในกฎหมายมความเหมาะสม กลาวคอ เปนประโยชนโดยรวมตอสาธารณะ เมอม

การยกรางกฎหมายแลว ควรมการจดทาการประเมนผลกระทบของกฎหมายอกสองครง เพอ

ประเมนทางเลอกในการกากบดแล โดยการประเมนในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบผลประโยชน

และตนทนของทางเลอกตางๆ และเพอประเมนรางกฎหมายในภาพรวม (ดรปท 6.1)


6-2 บทท 6 ตวอยางคมอการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย

รปท 6.1 กระบวนการในการออกกฎหมายทเหมาะสม

ทมา: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

6.2 รายการ (checklist) ทตองตรวจสอบประกอบการจดทา RIA

การจดทา RIA มขอควรพจารณาในแตละขนตอนเพอใชวเคราะหตรวจสอบประกอบการจดทาดงตอไปน

วตถประสงคในการออกกฎหมาย

การจดทา RIA ตองสามารถอธบายถงผลลพธทตองการใหเกดขนวามอะไรบาง เกยวของกบ

นโยบายรฐบาลหรอไม อยางไร

ลกษณะของปญหาทตองการแกไข

การวเคราะหในสวนนจะประเมนระดบความรนแรงของปญหาทตองการจะแกไขดวย

กฎหมายโดยพจารณาถงประเดนดงตอไปน

- กลมสงคมทไดรบความเดอดรอน เชน กลมผมรายไดนอย กลมผสงอาย กลมธรกจ

ขนาดยอม ฯลฯ

- ขนาดของกลมดงกลาววามจานวนสมาชกมากนอยเพยงใด

- ลกษณะของปญหาทกลมสงคมเหลานตองเผชญ

- ลกษณะความรนแรงของปญหา

- ชวงระยะเวลาของปญหาวามลกษณะชวคราว หรอถาวร



การศกษาวเคราะหในสวนนจะใหภาพถงลกษณะและความรนแรงของปญหาทตองการ

กฎหมายเขามาแกไขโดยมขอมลเชงประจกษสนบสนน ในทางปฏบตเปนการยากทจะระบไดวา

ปญหาขนาดใหญเพยงใดจงสมควรทจะมการออกกฎหมายใหม อยางไรกด การพจารณาถง

ความจาเปนในการออกกฎหมายอาจใชปจจยเหลานประกอบการตดสนใจ

- ขอจากดของภาครฐในการบงคบใชกฎหมายไดอยางมประสทธภาพ หากมแนวโนม

วา การบงคบใชรางกฎหมายดงกลาวจะตองใชงบประมาณและบคลากรจานวนมาก

เมอเทยบกบความรนแรงของปญหาอาจไมคมคา

- ขนาดและความรนแรงของปญหาเทยบกบกรณปญหาอนๆ ทจาเปนตองม

การบญญตกฎหมายใหมเชนเดยวกน เพอทจะสามารถจดลาดบความจาเปนและ

เรงดวนในการตรากฎหมายและในการจดสรรทรพยากรของภาครฐในการผลกดนและในการบงคบใชกฎหมาย ความสามารถของคนในกลมทไดรบผลกระทบในการ

แกไขปญหาทเกดขนไดเอง เชน ปญหาการจดสรรทรพยากรนาในพนทอาจไม

จาเปนตองมกฎหมายทระบวธการจดสรรทเปนธรรม หากชมชนทองถนสามารถ

ตกลงกนเองได

- ปญหาทเกดขนเปนปญหาทสงผลกระทบในระยะยาวหรอเปนเพยงปญหาชวคราวท

เกดจากปจจยภายนอก กฎหมายหลายฉบบมกออกมาเพอแกปญหาชวคราวเทานน

หากแตสรางภาระตนทนแกภาครฐอยางถาวร

หากพจารณาจากประเดนดงกลาวขางตนแลวเหนวาควรมการออกกฎหมายใหม ขอพจารณา

ตอไปคอ การออกกฎหมายใหมจะตองชวยแกไขปญหาทเกดขนไดโดยคานงถงตนทนทเกดขนและ

ทางเลอกในการแกไขผลกระทบทจะเกดขนดวย กลาวคอ ผลประโยชนทเกดขนจากการออกกฎหมาย

จะตองมากกวาตนทนทเกดขนโดยคานงถงสมาชกในสงคมทงหมด ไมใชเพยงกลมบคคลบางกลมท

ไดรบผลกระทบเทานน

รายละเอยดของรางกฎหมาย อานาจในการออกกฎหมาย กลมผทจะไดรบผลกระทบ และแนวทางในการบงคบใช

เนอหาสวนนเปนการอธบายประเดนทสาคญทตองการจะบญญตไวในรางกฎหมายเพอแกไข

ปญหาทกลาวไวในหวขอขางตน รวมทงหนวยงานทมอานาจในการออกกฎหมายและการบงคบใช

กฎหมาย และมการระบบทลงโทษหากไมปฏบตตามหรอไม อยางไร

สวนกลมผไดรบผลกระทบจะตองครอบคลมถงกลมผบรโภค กลมนกเรยน กลมผสงอาย

รฐบาล กลมธรกจขนาดใหญ ขนาดยอม กลมสาธารณะ เปนตน ซงหมายรวมถงผทไดรบผลกระทบ

จากปญหาทเกดขนและผทจะไดประโยชนจากการออกกฎหมายน



การประเมนผลประโยชนและตนทนของกฎหมาย

หลงจากการจาแนกกลมผทไดรบผลกระทบแลว จะตองทาการประเมนผลประโยชนและ

ตนทนของกฎหมายในแตละมต อาท ทางเศรษฐกจ สงคม สงแวดลอม เปนตน โดยจะตองจาแนก

ผลประโยชนและตนทนทแตละกลมทไดรบผลกระทบจะไดรบจากการออกกฎหมาย (ดรายละเอยด

เพมเตมในตารางท 2.2)

การเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมาย

ขอมลทใชในการเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมายและการใช

เครองมออนๆ สามารถจาแนกไดเปน 2 ประเภท ไดแก ขอมลเชงปรมาณ และขอมลเชงคณภาพ

ขอมลเชงปรมาณจะถกนาเสนอในรปของตวเลข ซงมประโยชนตอผกาหนดนโยบายเนองจากเปน

ขอมลทมประสทธภาพในการวเคราะหขนาดของผลประโยชนและตนทนใหเขาใจไดงาย โดยเฉพาะหากผลกระทบทเกดขนสามารถคานวณไดเปนจานวนเงน จะทาใหสามารถเปรยบเทยบตวเลข

ผลกระทบของการออกกฎหมายหรอกฎหมายทตางกนได ดงนน ผประเมนจงควรเกบรวบรวมขอมล

เชงปรมาณในดานตางๆ อาท ขนาดของปญหา ตนทนในการออกกฎหมาย ผลประโยชนทคาดวาจะ

ไดรบ เปนตน อยางไรกตาม ประสบการณของหลายกรณพบวาไมสามารถเกบขอมลในเชงปรมาณได

ครบทกขนตอน จงจาเปนตองใชขอมลเชงคณภาพประกอบการวเคราะหผลกระทบดวย แต

การวเคราะหขอมลเชงคณภาพจะคานวณไดคอนขางยาก จงตองมการนาเสนอขอมลใหชดเจนและ

ตรงประเดนทสด

การวเคราะหผลประโยชนและตนทนทมการใชอยางแพรหลายม 3 วธ คอ การวเคราะห

ผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมาย (Benefit-Cost Analysis หรอ BCA) การวเคราะห

ตนทนในการออกกฎหมายอยางเดยว (Cost-effectiveness analysis หรอ CEA) และการวเคราะห

Multi-criteria analysis (MCA)

ทางเลอกอน

เมอไดผลการประเมนผลดผลเสยของรางกฎหมายแลว ขนตอนตอไปคอการวเคราะห

ทางเลอกอนๆ ซงสามารถทดแทนการออกกฎหมายได ซงอาจมหลากหลาย แตทางเลอกทมกจะสามารถใชทดแทนการออกกฎหมายไดแก

• ใหขอมลขาวสารผานการประชาสมพนธกบประชาชนเพอทจะใหตระหนกถงปญหา

• ใหขอมลในรายละเอยดแกผบรโภคโดยตรงเพอทจะสามารถคมครองตนเองได

• กาหนดใหผขายสนคาจะตองชแจงความเสยงในการใชสนคาแกผบรโภคกอนทจะ

จาหนายสนคาดงกลาว



• กาหนดใหสนคาดงกลาวตองเสยภาษสรรพสามตเพอลดปรมาณของอปสงคดงกลาว

• ใหการอดหนนเพอทจะใหผบรโภคเลอกใชสนคาทปลอดภยตอสขภาพ หรอ

สงแวดลอม

• สงเสรมใหสมาคมการคาออกกฎหมายเพอใหสมาชกสมาคมปฏบตตาม

ทางเลอกตางๆ ทนาเสนอมาขางตนน แตกตางกนทระดบและรปแบบของการแทรกแซงของภาครฐ บางทางเลอก เชน การสนบสนนใหภาคเอกชนออกแนวปฏบตเพอแกไขปญหา เปน

ทางเลอกทมการแทรกแซงของภาครฐนอยทสด เนองจากรฐมกมแนวโนมทจะใชอานาจมหาชนใน

การแกไขปญหาโดยขาดการคานงถงความจาเปน และตนทนในการบงคบใชกฎหมายหรอระเบยบท

สรางขนมา การพจารณาทางเลอกอนๆ จงมความสาคญในการกลนกรองมใหมการตรากฎหมายท

คมเขมเกนไป ทาใหเกดการบดเบอนของตลาด ธรกจตองแบกรบภาระตนทนในการปรบตวใหเปนไป

ตามขอกาหนดของกฎหมาย และภาครฐเองมตนทนคาใชจายในการบงคบใชกฎหมายโดยไมจาเปน

เปรยบเทยบความคมคาของทางเลอกอนๆ

เมอมการกาหนดทางเลอกอนๆ และมการประเมนผลดผลเสยของแตละทางเลอกแลว

ขนตอนตอไปคอการนาผลการประเมนผลกระทบของรางกฎหมายทเสนอและของทางเลอกตางๆ มา

เปรยบเทยบกน การเปรยบเทยบความคมคาของแตละทางเลอกนนจะตองมความชดเจน และผล

การประเมนของทกทางเลอกควรทจะมการนาเสนอในหนวยเดยวกน เชน เปนหนวยของเงนตรา

เปนตน

อธบายขนตอนในการรบฟงความคดเหนจากผมสวนไดเสย

เนองจากกระบวนการและขนตอนในการรบฟงความเหนสาธารณะเปนองคประกอบทสาคญ

ของการจดทารายงานผลกระทบของกฎหมาย เพอทจะใหกฎหมายทจดทาขนมานนอยบนพนฐานของขอมลทครบถวนและรอบดาน จงตองมรายละเอยดเกยวกบการดาเนนการมากกวาทปรากฎใน

ระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงขอคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ซงเปนระเบยบท

ออกแบบมาเพอใชกบการรบฟงความเหนของประชาชนในกรณของโครงการขนาดใหญของภาครฐ

มใชในการจดทารางกฎหมาย



(1) การรบฟงความคดเหนสาธารณะจะตองเปนขอบงคบโดยไมมขอยกเวนและไมขนอย

กบดลยพนจของหนวยงานราชการใดๆ

(2) การรบฟงความเหนตองดาเนนการกอนทจะมการยกรางกฎหมาย



(3) การรบฟงความเหนจะตองมแนวทางในการดาเนนการในรายละเอยดทเปนรปธรรมใน

รปแบบของ “คมอ” การจดรบฟงความเหนสาธารณะทออกแบบดวยหนวยงานกลาง

(4) ประชาชนทกคนสามารถเขารวมได







(8) มหนวยงานกลางทตรวจสอบคณภาพของการรบฟงความเหนสาธารณะของหนวยงานราชการตางๆ

แหลงขอมล

ขอมลทนามาประกอบในการทา RIA สามารถแบงไดเปน 2 ประเภท คอ ขอมลปฐมภม และ

ขอมลทตยภม ขอมลปฐมภมหมายถงขอมลทมการจดเกบขนมาเพอการประเมนโดยเฉพาะ เชน

การทาการสารวจ (survey) การทาแบบสอบถาม (questionnaire) การระดมสมอง การรบฟง

ความคดเหน เปนตน ขอมลทตยภม หมายถง ขอมลทมอยแลว โดยอาจเปนขอมลทจดเกบ

โดยหนวยงานอนๆ ของรฐ เชน ขอมลของสภาพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ธนาคารแหง

ประเทศไทย หรอ สานกงานสถตแหงชาต เปนตน

6.3 ขนตอนการวเคราะหผลกระทบในการออกกฎหมาย

การจดทารายงาน RIA ประกอบรางกฎหมายนนควรประกอบดวยรายละเอยดการวเคราะห

ผลกระทบในการออกกฎหมายดงตวอยางในแบบฟอรมตอไปน



ตวอยางแบบฟอรมการประเมนผลกระทบในการออกกฎหมาย

โครงการ.........................................................................................................................................

หนวยงานทรบผดชอบ...................................................................................................................

รายละเอยด


1.1 อธบายถงผลลพธทคาดหมายจากกฎหมายทเสนอวามอะไรบาง

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

1.2 ระบวามความเกยวของกบนโยบายรฐบาลหรอกฎหมายทบงคบใชอยในปจจบนหรอไม อยางไร

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................


2.1 ระบกลมทไดรบความเดอดรอนคอกลมใดบาง

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

2.2 ขนาดของกลมดงกลาวมจานวนสมาชกมากนอยเพยงใด

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................



2.3 ระบลกษณะของปญหาทกลมสงคมเหลานตองเผชญ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

2.4 ระบลกษณะความรนแรงของปญหา

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

2.5 ประเมนปญหาทเกดขนเปนปญหาทสงผลกระทบในระยะยาวหรอเปนเพยงปญหาชวคราวทเกด

จากปจจยภายนอก

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

2.6 ระบหลกฐานและขอมลเชงประจกษเพอสนบสนนปญหาทตองการแกไข

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

3. รายละเอยดของรางกฎหมาย อานาจในการออกกฎหมาย และแนวทางในการบงคบใช

3.1 อธบายประเดนทสาคญทตองการจะบญญตไวในรางกฎหมายเพอแกไขปญหาทกลาวไวในหวขอ

ขางตน

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................



................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

3.2 ระบหนวยงานทมอานาจในการบงคบใชกฎหมาย และ ระบอานาจแหงดลยพนจของหนวยงาน

ดงกลาว

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

3.3 อธบายแนวทางการบงคบใชกฎหมาย โดยเปรยบเทยบกบความเหมอนหรอแตกตางกบแนวทาง

ในตางประเทศ รวมถงประเทศทพฒนาแลว

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

3.4 มการระบบทลงโทษหากไมปฏบตตามบทบญญตของกฎหมายหรอไม อยางไร

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

4. การประเมนผลประโยชนและตนทนของกฎหมาย

ระบกลมทไดรบผลกระทบและรายละเอยดของผลประโยชนและตนทนทจะเกดขนของแตละกลม

กลมทไดรบผลกระทบ ผลประโยชนทจะเกดขน

กลมทไดรบผลกระทบ ตนทนทจะเกดขน



5. การเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนในการออกกฎหมาย

5.1 ระบเครองมอทใชในการวเคราะหผลประโยชนและตนทน

(อาท Benefit-Cost Analysis, Cost-effectiveness analysis, Multi-criteria analysis หรอ วธอนๆ)

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

เหตผลและขอจากดในการใชเครองมอ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

5.2 การประมาณการณตนทน

5.2.1 ตนทนของหนวยงานรฐ

รายการตนทน รายละเอยด จานวนรายการทตองดาเนนการ

จานวนเจาหนาทของรฐทใชในการดาเนนการจากการออกกฎ

ชวโมงทใชในการดาเนนการตอหนวย

คาจางเจาหนาทของรฐทเพมขนตอป

ชวโมงทใชในการดาเนนการตอป

ตนทนสวสดการอนๆ สาหรบเจาหนาท

ตนทนดานการบรหารจดการ

ตนทนตอชวโมงทงหมด

ตนทนของรฐบาลทงหมด



5.2.2 ตนทนของผบรโภค

รายการตนทน รายละเอยด

ตนทนทางตรง

จานวนรายการทตองดาเนนการ

ตนทนดานการบรหารจดการ

รวมตนทนทางตรง

ตนทนทางออม

จานวนรายการทตองดาเนนการ

ชวโมงทใชในการดาเนนการตอหนวย

ตนทนคาเสยเวลาในการดาเนนการตอชวโมง

รวมตนทนทางออม

รวมตนทนทงหมด

5.3 การประมาณการณผลประโยชน

5.3.1 ผลประโยชนทคานวณไดเชงปรมาณ (ถาม โปรดระบ)

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

5.3.2 ผลประโยชนเชงคณภาพ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................



6. ทางเลอกอน

6.1 รายละเอยดผลกระทบของแตละทางเลอก

6.1.1 ไมดาเนนการใดๆ เลย

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

6.1.2 การใหขอมลขาวสารแกผทเกยวของแทนการออกกฎ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

6.1.3 การทาขอตกลงระหวางผทเกยวของบนพนฐานของความสมครใจ

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

6.1.4 อนๆ (โปรดระบ)

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

................................................................................................................................................................

6.2 การประเมนผลกระทบของแตละทางเลอก

รายการ ทางเลอกท 1 ทางเลอกท 2 ทางเลอกท 3

กลมทไดรบผลกระทบ

ขอเสนอในการชวยแกไขปญหาทมอย

หนวยงานทรบผดชอบ

ตนทนและประโยชน

วธการนาไปสผลลพธ



7. เปรยบเทยบความคมคาของทางเลอกอนๆ

ตนทนและผลประโยชน ทางเลอกท 1

ทางเลอกท 2

ทางเลอกท 3

ตนทน

ผลประโยชน

รวมผลประโยชนสทธ

8. การรบฟงความคดเหนจากผมสวนไดเสย

การจดรบฟงความคดเหนตองดาเนนการจานวน 3 ครง

ครงท 1 เปนการประเมนกอนทจะมการยกรางกฎหมาย เพอใหมการตรวจสอบความจาเปนในการ

ออกกฎหมาย ทางเลอกตางๆ และเพอใหแนวทางในการกากบดแลหรอควบคมของภาครฐตามทระบ

ไวในกฎหมายมความเหมาะสม เปนประโยชนโดยรวมตอสาธารณะ

ครงท 2 เปนการประเมนเมอมการรางกฎหมาย เพอประเมนทางเลอกในการกากบดแล โดยการ

ประเมนในขนตอนนจะเปนการเปรยบเทยบผลประโยชนและตนทนของทางเลอกตางๆ

ครงท 3 เปนการประเมนในขนตอนหลงการยกรางกฎหมายแลว เพอเตรยมออกกฎหมาย และ

ประเมนรางกฎหมายในภาพรวม



การจดรบฟงความคดเหน ครงท 1 (การประเมนความจาเปนในการกากบดแล)

ครงท 2 (การยกรางกฎหมาย)

ครงท 3 (การออกกฎหมาย)

วธการรบฟงความคดเหน (อาท การประกาศรบฟง

ความคดเหนผานสอ การเวยนรางกฎหมายหรอ

ระดมสมองเฉพาะกบกลมผมสวนไดเสย การจดทา

ประชาพจารณ)

หวขอและวตถประสงคในการประชม

ชวงเวลาการจดประชม (กอนการจดทาราง

กฎหมาย หรอหลงจากจดทารางกฎหมายกสปดาห)

จานวนผเขารวม (ระบรายละเอยดขอมลผเขารวม

อาท กลมผทไดรบผลกระทบ หนวยงานทเกยวของ

ตาแหนงหนาท จงหวด ฯลฯ)

ระยะเวลาการประชม

สถานท

จานวนผแสดงความคดเหน

สรปขอคดเหนของแตละคน

การเปดเผยขอมลตอสาธารณะ

9. แหลงขอมล แหลงขอมล รายละเอยด

ขอมลปฐมภม

- การทาการสารวจ

- การรบฟงความคดเหน

ขอมลทตยภม

- ขอมลของหนวยงานราชการอนๆ

- การทบทวนวรรณกรรม

- การวเคราะหประสบการณใน

ตางประเทศ



10. เอกสารแนบ

กรณาแนบเอกสารตามรายละเอยดตอไปนมาพรอมกบรายงานการจดทา RIA

1. จดหมายแสดงความคดเหนอยางเปนทางการของกลมผทมสวนไดเสยทกกลมจากการ

ประชมทง 3 ครง

2. สรปประเดนจากการรบฟงความคดเหนทง 3 ครง และ การโตตอบและอธบายเกยวกบ

ประเดนหรอขอสงสยของสาธารณชนของหนวยงานทเปนผเสนอกฎหมาย

3. เอกสารเกยวกบกฎหมายในลกษณะเดยวกนในตางประเทศ และการศกษาผลด หรอ

ขอจากดในการบงคบใช

บรรณานกรม

ภาษาไทย

คมอการตรวจสอบความจาเปนในการตรากฎหมาย ฝายพฒนากฎหมาย สานกงานคณะกรรมการ

กฤษฎกา

ประกาศ กสทช. เรองมาตรการคมครองผใชบรการชวคราวในกรณสนสดการอนญาต สมปทาน หรอ

สญญาการใหบรการโทรศพทเคลอนท พ.ศ. 2556

พระราชกฤษฎกาวาดวยการเสนอเรองและการประชมคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

พระราชบญญตคณะกรรมการกฤษฎกา พ.ศ. 2522

ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2531

ระเบยบวาดวยหลกเกณฑและวธการเสนอเรองตอคณะรฐมนตร พ.ศ. 2548

หนงสอสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ท นร 0203/ว 65 ลงวนท 26 เมษายน พ.ศ. 2534 เรอง

หลกเกณฑและแนวทางการพจารณากอนการเสนอรางกฎหมาย

สถาบนอนาคตไทยศกษา (2555) , 3G: รายไดทมองเหน vs คาเสยโอกาสทมองไมเหน, ธนวาคม

2555

ภาษาองกฤษ

Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact

Unit, Cabinet Office, London, 2003.

Canadian Cost-Benefit Analysis Guide: Regulatory Proposals, Treasury Board of

Canada Secretariat, 2007.

Colin Kirkpatrick and David Parker, Regulatory Impact Assessment: Developing its Potential for use in Developing Countries, Centre on Regulation and

Competition, Working Paper Series, Paper No. 56, University of Manchester

and Aston University, July 2003.


บ-2 บรรณานกรม

Darren Welch and Richard Waddington, Introducing Regulatory Impact Assessment

(RIA) in Developing Countries. 2005. : The Case of Uganda สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.businessenvironment.org/dyn/be/docs/80/Session3.4WaddingtonD

oc.pdf 26 December 2013.

Delia Rodrigo, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for

developing countries, South Asian-Third High Level Investment Roundtable,

Bangladesh, June 2005. , สามารถดาวนโหลดไดท


Draft Regulatory Impact Analysis: Proposed Rulemaking to Establish Greenhouse

Gas Emissions Standards and Fuel Efficiency Standards for Medium and Heavy Duty Engines and Vehicles สามารถดาวนโหลดไดท

www.nhtsa.gov/staticfiles/rulemaking/.../HD_FE_GHG_DRIA_101025.pdf 26

December 2013

Driver & Vehicle Testing Agency, Regulatory Impact Assessment in Respect of Seat

Belts on Buses, July 2001.

Impact Assessment: Spectrum Mangament. IA No.: DCMS070. สามารถดาวนโหลดไดท

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/fi

le /225787/Spectrum_IA.pdf 26 December 2013

Jacobs and Associates, Assisting Economic Transition: An RIA Strategy for Developing

Countries. Presentation at the Conference on “Regulatory Impact

Assessment: Strengthening Regulatory Policy and Practice, Centre on

Regulation and Competition, University of Manchester, 26-27 November 2003.

สามารถดาวนโหลดไดท

https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/8.DevelopingCountriesManchester.pdf, 26 December 2013.

Jacobzone, Stephane et al, Indicators of Regulatory Management Systems, OECD

Working Paper on Public Governance 2007/4. OECD Publication

doe:10.1787/112082475604, 2007. สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.oecd.org/gov/39954493.pdf, 26 December 2013.


สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย บ-3

Martha Fabile Careon – Gomez, COFEMER and the Mexican Experience on Regulatory

Reform, Presentation presented at the OECD Global Forum on Governance,

Rio de Janeiro, October 2007.

Michael J. Trebilock, Marsha J. Chandler and Robert Howse, Trade and Transitions: A

Comparative Anaysis of Adjustment Policies, London, Routledge

Publication.2001. สามารถดาวนโหลดไดท http://f3.tiera.ru/1/genesis/580-

584/581000/08d803d00f910dfb0fb36d48ec1623cb, 26 December 2013.

OECD, Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, note prepared for the OECD

Secretariat for the Public Governance Committee Meeting, 2004. สามารถดาวน

โหลดไดท http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/35258430.pdf, 26 December 2013.

OECD, Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis: Guidance

for Policy Makers, 2008. สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/40984990.pdf, 26 December

2013.

OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), p.

10-11, Organisation for Economic Co-operation and Development, version 1.0,

October 2008. สามารถดาวนโหลดไดท http://www.oecd.org/gov/regulatory-

policy/44789472.pdf, 26 December 2013.

OECD, Sustainability in Impact Assessments: A Review of Impact Assessment System:

selected OECD countries and the European Union, 2012. สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.oecd.org/gov/regulatory-

policy/Sustainability%20in%20impact%20assessment%20SG-SD(2011)6-

FINAL.pdf 26 December 2013.

Pakorn Nilprapunt, Thailand’s RIA: A Brief History, Office of the Council of State,

2012.

Registration of home schooling Regulatory Impact Statement, Department of

Education, Australia, February 2007. สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.vcec.vic.gov.au/CA256EAF001C7B21/WebObj/HomeSchoolingRIS/$

File/Home%20Schooling%20RIS.pdf 26 December 2013


บ-4 บรรณานกรม

Scott Jacobs, Good Regulatory Practices in APEC Member Economies – Baseline

Study, Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) organization as part of the

APEC Technical Assistance and Training Facility program, สามารถดาวนโหลดไดท

http://www.aimp.apec.org/documents/2011/SOM/CSOM/11_csom_032.pdf 26

December 2013

Thomas Hazle, Roberto Munoz and Diego Avanzier, What Really Matters in Spectrum

Allocation Design?, Northwestern Journal of Technology and Intellectual

Property, Vol. 10.,Issue 3.2012.

Weller, Sally, Retailing, Clothing and Textiles Production in Australia, Working paper no. 29, Victoria

University, Melbourne, 2007. สามารถดาวนโหลดไดท http://www.cfses.com/documents/wp29.pdf 26 December 2013.

World Bank, Regulatory Governance in Developing Countries, International Finance

Corporation, Multilateral Investment Guarantee Agency. 2010.

World Bank , Doing Business Report 2013.

ภาคผนวก

ภาคผนวกท 1 รายชอรางกฎหมายทคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย

ไดมขอเสนอตอรฐบาล (พ.ศ. 2555-2556)

1. ความเหนและขอเสนอแนะเกยวกบรางกฎหมายวาดวยการประกอบธรกจคาปลกหรอคาสง

2. การปรบปรงแกไขรางกฎหมายวาดวยการประกนสงคม

3. การปรบปรงแกไขรางกฎหมายวาดวยการเขาชอเสนอรางกฎหมาย

4. เรองกฎหมายวาดวยขนตอนและวธการจดทาหนงสอสญญาระหวางประเทศ ตามมาตรา ๑๙๐

ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ 5. เรอง การปรบปรงแกไขกฎหมายวาดวยแรงงานสมพนธ

6. เรอง แนวทางในการตรากฎหมายวาดวยการชมนมสาธารณะ

7. เรองการคาปลกสมยใหมกบการปองกนการผกขาด

8. การปรบปรงกฎหมายวาดวยการแขงขนทางการคา

9. รางพระราชบญญตสญชาต (ฉบบท ....) พ.ศ. .....

10. รางพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. ... (ฉบบเดอนกมภาพนธ ๒๕๕๕)

11. เรอง การพฒนาและบรหารจดการระบบโลจสตกสเชงอเลกทรอนกส

12. รางระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยกองทนพฒนาบทบาทสตร พ.ศ. ๒๕๕๕

13. รางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย แกไขเพมเตม (ฉบบท ... )

14. รางพระราชกฤษฎกาจดตงสถาบนสงเสรมความปลอดภย อาชวอนามยและสภาพแวดลอมใน

การทางาน พ.ศ. ....

15. เรอง รางกฎหมายโดยการเขาชอของประชาชนตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

16. เรอง รางพระราชบญญตวาดวยการปรองดองแหงชาต พ.ศ. ....

17. เรอง รางพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอกฎหมาย พ.ศ. .... (ฉบบเดอนสงหาคม ๒๕๕๕)

18. เรอง การเสนอรางพระราชบญญตกองทนพฒนาสอปลอดภยและสรางสรรค พ.ศ. ....

19. เรอง รางพระราชบญญตสงเสรมและพฒนาคณภาพชวตคนพการ

(ฉบบท ..) พ.ศ. ....

20. เรอง รางพระราชบญญตสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

(ฉบบท ..) พ.ศ. ....

21. เรอง รางพระราชบญญตคณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต พ.ศ. ....

22. เรอง รางพระราชบญญตวชาชพการแพทยแผนไทย พ.ศ. ....


ผ-2 ภาคผนวก

23. เรอง การตรากฎหมายลาดบรองตามพระราชบญญตคมครองผรบงานไปทาทบาน พ.ศ.

๒๕๕๓

24. เรอง ขอใหชะลอรางพระราชบญญต ๓ ฉบบ

25. เรอง พระราชบญญตมหาวทยาลยกาฬสนธ พ.ศ. ....

26. เรอง พระราชบญญตการรบขนของทางถนนระหวางประเทศ พ.ศ. ....

27. เรอง รางพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน

(ฉบบท ..) พ.ศ. ....

28. เรอง รางพระราชบญญตวชาชพการสาธารณสขชมชน พ.ศ. ....

29. เรอง รางพระราชบญญตปองกนและปราบปรามการสนบสนนทางการเงนแกการกอการราย

พ.ศ. .... 30. เรอง รางพระราชบญญตปองกนและปราบปรามการฟอกเงน (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

31. เรอง รางพระราชบญญตการใหเอกชนรวมลงทนในกจการของรฐ พ.ศ. ....

32. เรอง รางพระราชบญญตองคการอสระเพอการคมครองผบรโภค พ.ศ. ....

33. เรอง รางพระราชบญญตการอานวยความสะดวกในการขนสงขามพรมแดน

พ.ศ. ....

34. เรอง พระราชบญญตศลกากร (ฉบบท ..) พ.ศ. .... (วาดวยการอนวตการตามความตกลงวา

ดวยการอานวยความสะดวกในการขนสงขามพรมแดนภายใน

อนภมภาคลมนาโขงตอนบน)

35. เรอง รางพระราชบญญตการประมง พ.ศ. ....

36. เรอง กระบวนการยตธรรมดานแรงงานและรางขอกาหนดศาลแรงงานวาดวย

การดาเนนกระบวนพจารณาคดแรงงาน พ.ศ. ....

37. เรอง การกาหนดใหมการตออายใบอนญาตประกอบวชาชพเวชกรรม

38. เรอง การปรบปรงแกไขประกาศคณะกรรมการคมครองขอมลเครดต

39. เรอง กฎหมายทตองอนวตการตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ๒๕๕๐ 40. เรอง การทบทวนกฎหมายทตราโดยสภานตบญญตแหงชาต ๒๕๕๐


สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ผ-3

ภาคผนวกท 2 รายชอรางพระราชบญญตทมการจดทารายงาน RIA พ.ศ. 2555-2556

1 รางพระราชบญญตสงเสรมและอนรกษพนธสตวพนเมอง พ.ศ. ....

2 รางพระราชบญญตคมครองพนธพช (ฉบบท..) พ.ศ. ....

3 รางพระราชบญญตเครองหมายราชการ พ.ศ. ....

4 รางพระราชบญญตมหาวทยาลยขอนแกน พ.ศ. ....

5 รางพระราชบญญตกองอาสารกษาดนแดน (ฉบบท..) พ.ศ. ....

6 รางพระราชบญญตใหอานาจกระทรวงการคลงกเงนเพอการพฒนาโครงสรางพนฐานดานคมนาคมขนสงของประเทศ

พ.ศ. ....

7 รางพระราชกฤษฎกาจดตงสานกงานกองทนพฒนาเทคโนโลยเพอการศกษา พ.ศ. ....

8 รางพระราชบญญตการคมครองคนไรทพง พ.ศ. ....

9 รางพระราชบญญตการตดตามทวงถามหนอยางเปนธรรม พ.ศ. ....

10 รางพระราชบญญตปองกนและปราบปรามองคกรอาชญากรรมขามชาต พ.ศ. ....

11 รางพระราชบญญตจราจรทางบก (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

12 รางพระราชบญญตสถาบนวคซนแหงชาต พ.ศ. ....

13 รางพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

14 รางพระราชบญญตมหาวทยาลยเกษตรศาสตร พ.ศ. ....

15 รางพระราชบญญตระเบยบขาราชการทหาร (ฉบบท..) พ.ศ. ....

16 รางพระราชบญญตศลกากร (ฉบบท..) พ.ศ. ....

17 รางพระราชบญญตขาวกรองแหงชาต (ฉบบท..) พ.ศ. ....

18 รางพระราชบญญตมหาวทยาลยกาฬสนธ พ.ศ. ....

19 รางพระราชบญญตบรหารการขนสง พ.ศ. ....

20 รางพระราชบญญตองคการมหาชน (ฉบบท..) พ.ศ. ....

21 รางพระราชบญญตการชลประทานราษฏร (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

22 รางพระราชบญญตสงเสรมกฬาอาชพ พ.ศ. ....

23 รางพระราชบญญตวทยาลยชมชน พ.ศ. ....

24 รางพระราชบญญตมาตรฐานสนคาเกษตร พ.ศ. ....

25 รางพระราชบญญตเครองหมายการคา (ฉบบท..) พ.ศ. ....

26 รางพระราชบญญตเหรยญพทกษไท พ.ศ. ....

27 รางพระราชบญญตรถยนต (ฉบบท..) พ.ศ. ....

28 รางพระราชบญญตสญชาต (ฉบบท..) พ.ศ. ....



29 รางพระราชบญญตความรวมมอระหวางประเทศในทางแพงวาดวยการละเมดอานาจปกครองเดก พ.ศ. ....

30 รางพระราชบญญตขายตรงและตลาดแบบตรง (ฉบบท..) พ.ศ. ....

31 รางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. ....

32 รางพระราชบญญตสถาบนการพลศกษา (ฉบบท..) พ.ศ. ....

33 รางพระราชบญญตวาดวยการกระทาความผดเกยวกบการบนทกภาพยนตรในโรงภาพยนตร พ.ศ. ....

34 รางพระราชบญญตจดแจงการพมพ (ฉบบท..) พ.ศ. ....

35 รางพระราชบญญตมาตรการการคลงเพอสงแวดลอม พ.ศ. ....

36 รางพระราชบญญตการประกอบธรกจบตรเครดต พ.ศ. ....

37 รางพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการนครแมสอด พ.ศ. ....

38 รางพระราชบญญตมาตราชงตรวงวด (ฉบบท..) พ.ศ. ....

39 รางพระราชบญญตฝนหลวงและการบนเกษตร พ.ศ. ....

40 รางพระราชบญญตควบคมการใชสารและวธการตองหามทางการกฬา พ.ศ. ....

41 รางพระราชบญญตการแขงขนทางการคา (ฉบบท..) พ.ศ. ....

42 รางพระราชบญญตหลกทรพยและตลาดหลกทรพย (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

43 รางพระราชบญญตการขนสงทางบก (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

44 รางพระราชบญญตคณสมบตมาตรฐานสาหรบกรรมการและพนกงานรฐวสาหกจ (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

45 รางพระราชบญญตการใหเอกชนรวมลงทนในกจการของรฐ พ.ศ. ....

46 รางพระราชบญญตมาตรการในการปราบปรามผกระทาความผดเกยวกบยาเสพตด (ฉบบท ..) พ.ศ. ....

ภาคผนวกท 3

สรปประเดนการประชมระดมความคดเหนวนท 10 เมษายน 2557

ผเขารวมประชม ประกอบดวยตวแทนจากหนวยงานราชการ องคกรอสระ และเอกชน จานวน 24 คน ไดแก

• ธนาคารแหงประเทศไทย

• สถาบนพระปกเกลา

• สถาบนพฒนาสยาม

• สานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ

• สานกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

• สานกงานการตรวจเงนแผนดน

• สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

• สานกงานปลดกระทรวงยตธรรม

• สานกงานปลดกระทรวงศกษาธการ

• สานกงานศาลปกครอง

• สานกงานเศรษฐกจการคลง

• สมาคมสงเสรมสถาบนกรรมการบรษทไทย

• สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย สรปความเหนของทประชม

• ขอบเขตในการประเมนผลกระทบของกฎหมายควรครอบคลมถงกฎหมายหลกและกฎหมายรองดวย โดยอาจเลอกกฎหมายทมผลกระทบกบประชาชนหรอคนสวนใหญมากทสดมาจดทา RIA กอน หรออาจจดลาดบความสาคญของกฎหมายลาดบรองตามกลมประเภทของเรองทมความสาคญในแตละชวงเวลา เชน กฎหมายเกยวกบภาษ เปนตน (เปนขอคดเหนทสอดคลองกบเนอหาในรายงาน)

• กระบวนการและขนตอนในการรบฟงความคดเหนสาธารณะควรมการจดประชมเพอรบฟงความคดเหนกครง ในขนตอนใดบางนน ตวแทนบางทานเหนวาควรขนอยกบประเดนและความซบซอนของปญหา ซงในทางปฏบตทผานมาขนอยกบความเรงรบในการผลกดนกฎหมาย ในขณะทตวแทนบางทานเหนวาการรบฟงความคดเหนควรดาเนนการหลงจากทมการกาหนดเปาประสงคของการทา RIA และสามารถจาแนก



กลมผทไดรบผลกระทบไดอยางชดเจนแลว (เปนขอคดเหนทไมไดเพมเตมไวในรายงาน)

• การรบฟงความคดเหนควรหมายถงการมารบฟงความคดจากทง 2 ฝาย และแสดงความเหนจากทง 2 ฝาย ทงฝายทจดรบฟงความคดเหน (รฐบาล) และภาคสวนอนๆ ทถกเชญ (เปนขอคดเหนทไมไดเพมเตมไวในรายงาน)

• หนวยงานของรฐสวนใหญจะมอบหมายใหฝายกฎหมายของสานกงานปลดกระทรวงแตละกระทรวงเปนผจดทารายงาน RIA ซงปญหาทพบคอเจาหนาทฝายกฎหมายอาจไมมขอมล ทกษะ หรอความเชยวชาญในการจดทารายงานและการวเคราะหขอมลผลกระทบในเชงลก ดงนน การจดทารายงาน RIA ควรเกดจากความรวมมอของหนวยงานภายในองคกรหลายฝาย รวมทงสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาควรจดทาคมอแนะนาการทารายงาน RIA ใหกบหนวยงานรฐอยางละเอยด (เปนขอคดเหนทสอดคลองกบเนอหาในรายงาน)

• ความเหนในประเดนเรองหนวยงานกลางทรบผดชอบในการสงเสรม ตดตามและตรวจสอบการประเมนผลกระทบของกฎหมายควรเปนหนวยงานใด และมบทบาทอยางไรนน ตวแทนบางทานเหนวาควรเปนสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเชนเดม บางทานเหนวาควรเปนคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย ในขณะทบางทานเหนวาควรมการจดตงเปนองคกรอสระขนมาเฉพาะเพอตรวจสอบการบงคบใชกฎหมายและการจดทา RIA นโดยไมควรมสถานะเปนหนวยงานราชการเพราะอาจเกดปญหาการเลอกปฏบตได (เปนขอคดเหนทไมไดเพมเตมไวในรายงาน)

• การสรางแรงจงใจในการจดทารายงาน RIA โดยกาหนดใหเปนตวชวดหนงในการประเมนผลการดาเนนงานของหนวยงานภาครฐซงจดทาโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการถอเปนสงทด แตอาจเกดผลกระทบในเชงลบหากหนวยงานของรฐใหความสาคญกบการจดทา RIA เพยงมองวาเปนการเพมคะแนนผลการประเมนมากกวาทจะมองเหนความสาคญของการรางกฎหมาย (เปนขอคดเหนทไมไดเพมเตมไวในรายงาน)

• หนวยงานของรฐอนๆ อาท สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต สานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ และสานกเลขาธการคณะรฐมนตร ควรมบทบาทในการสนบสนนและใหความรวมมอในการดาเนนงานของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาในกระบวนการจดทารายงาน RIA ใหมากยงขน (เปนขอคดเหนทไมไดเพมเตมไวในรายงาน)


สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย ผ-7

ขอสงเกตของคณะผวจย • จากการประชมครงนพบวา หนวยงานของรฐสวนใหญยงไมคอยมความเขาใจใน

แนวคดและกระบวนการในการจดทารายงาน RIA เทาทควร ซงอาจสงผลให

หนวยงานของรฐไมเหนความสาคญของการจดทารายงาน RIA และอาจดาเนนการ

จดทารายงาน RIA อยางไมมประสทธภาพ หากหนวยงานของรฐเกดความเขาใจและ

เหนความสาคญของการจดทารายงาน RIA และมการใหความรในการจดทารายงาน

RIA อยางเปนระบบ จะทาใหการจดทารายงาน RIA มคณภาพมากขน

ภาคผนวกท 4

สรปประเดนการประชมสมมนา วนท 27 พฤษภาคม 2557 ผเขารวมประชม ประกอบดวยตวแทนจากหนวยงานราชการ องคกรอสระ และสถาบนการศกษา จานวน 51 คน ไดแก

• กรมพระธรรมนญ กระทรวงกลาโหม

• สานกงานปลดกระทรวงการคลง

• ธนาคารแหงประเทศไทย

• สถาบนพระปกเกลา

• สานกกฎหมาย สภาผแทนราษฎร

• สานกงานคณะกรรมการกากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย

• สานกงานการตรวจเงนแผนดน

• สานกงานปลดกระทรวงแรงงาน

• สถาบนวจยรพพฒนศกด สานกงานศาลยตธรรม

• สานกงานเลขาธการวฒสภา

• สานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

• สานกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมาย

• สานกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ

• สานกงานปลดกระทรวงเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร

• สานกงานปลดกระทรวงยตธรรม

• สานกงานปลดกระทรวงวฒนธรรม

• สานกงานปลดกระทรวงสาธารณสข

• สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา

• สานกงานปลดกระทรวงศกษาธการ

• สานกงานศาลปกครอง

• มหาวทยาลยหอการคาไทย

• สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

สรปความเหนของทประชม

• นกกฎหมายในกระทรวงจาแนกเปน 3 ประเภทคอดแลดานวนย คด และการจดทา

กฎหมาย ซงนกกฎหมายทสงกดสานกงานปลดกระทรวงแตละกระทรวงจะเหมาะกบการ



จดทารายงาน RIA เพราะมหนาทในการจดทา และตรวจสอบรางกฎหมายของกระทรวง

นนๆ โดยไมไดเปนคนกมอานาจกฎหมายเอง (เปนขอคดเหนทไมไดเพมเตมไวในรายงาน)

• การตรวจสอบกฎหมายในระดบพระราชบญญตจะมขนตอนการตรวจสอบทเขมขน สวน

กฎหมายลกหากเปนพระราชกฤษฎกายงมระบบการตรวจสอบทคอนขางเขมขนลดลงมา

โดยผานสานกเลขาธการคณะรฐมนตร และสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ในขณะท

การออกประกาศ กฎกระทรวงตามอานาจรฐมนตรวาการกระทรวงจะมระบบการ

ตรวจสอบทนอยกวาโดยอาศยกฎหมายแมบททใหอานาจไว (เปนขอคดเหนทไมไดเพมเตมไวในรายงาน)

• ตวแทนจากสานกงานผตรวจการแผนดนเหนวาควรใสชอของสานกงานผตรวจการแผนดน

ไวในรายชอของหนวยงานทปฏบตหนาทเกยวกบการปรบปรงกฎหมายดวยเพราะมหนาท

ในการเสนอใหมการปรบปรงกฎหมายทเปนปญหาตอประชาชน ทงน สานกงาน

ผตรวจการแผนดนมการประสานงานกบสานกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมายเพอ

ดาเนนการดงกลาวอยางเปนระบบ (เปนขอคดเหนทไมไดเพมเตมไวในรายงาน) • ตวแทนบางทานเหนวาการจดทา RIA ควรบญญตเปนกฎหมายทมบทบงคบอยางจรงจง

เพอใหมเกณฑในการตรวจสอบและมหนวยงานทรบผดชอบโดยเฉพาะ (เปนขอคดเหนทสอดคลองกบเนอหาในรายงาน)

• การมองคกรตรวจสอบทเหมาะสมกบภารกจเปนเรองทสาคญมากทสด และการกาหนด

วธการทา RIA จะตองไมยากเกนไป มฉะนนจะไมมใครทา หาก RIA จดทาอยางสวยหร

แตองคกรตรวจสอบไมมคณภาพ จะทาให RIA กลายเปนเอกสารทอยบนหงเทานน (เปนขอคดเหนทสอดคลองกบเนอหาในรายงาน)

• จากประสบการณการจดทากฎหมายของสานกงานคณะกรรมการปฏรปกฎหมายพบวา

การจดทะเบยนคชวตภาคประชาชนซงใชเวลาในการรบฟงความคดเหนกบกลมบคคลท

เกยวของนาน 2 ป แตใชเวลาเพยง 6 เดอนในการยกรางกฎหมายเพราะไมมผคดคานแต

อยางใด ซงแสดงใหเหนวาเราอาจไมตองปรบปรงการจดทา RIA ทงระบบ เพยงแตขอใหม

การรบฟงความคดเหนทจรงจง (เปนขอคดเหนทสอดคลองกบเนอหาในรายงาน) ขอสงเกตของคณะผวจย

• จากการประชมครงนพบวา หนวยงานของรฐสวนใหญยงไมคอยมความเขาใจในแนวคด

และกระบวนการในการจดทารายงาน RIA เทาทควร แตบางหนวยงานมความเขาใจด

พอสมควร ซงหากมการปรบปรงระบบราชการโดยความรวมมอจากสานกงาน

คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ รวมทงมการอบรมใหความรความเขาใจกบหนวยงาน

ของรฐอยางตอเนองและทวถง จะชวยใหหนวยงานของรฐเหนความสาคญของการจดทา

รายงาน RIA และสามารถจดทารายงาน RIA ไดอยางมประสทธภาพมากขน

รายงานฉบับสมบูรณ์...

Documents