หน่วยที่ 4 พัฒนาการการกระจายอ...

1

หนวยท 4

พฒนาการการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย __________________________________________________

รองศาสตราจารย ดร.อชกรณ วงศปรด

ชอ รองศาสตราจารย ดร.อชกรณ วงศปรด วฒ ปรญญาเอก อาณาบรเวณศกษา (เอเซยตะวนออกเฉยงใต) มหาวทยาลยเกยวโต

ปรญญาเอก รฐศาสตร (การเมองเปรยบเทยบและรฐประศาสนศาสตร) จฬาลงกรณ มหาวทยาลย ปรญญาโท อาณาบรเวณศกษา (เอเซยตะวนออกเฉยงใต) มหาวทยาลยเกยวโต ปรญญาตร รฐศาสตร (เกยรตนยมอนดบหนง เหรยญทอง) จฬาลงกรณมหาวทยาลย

ต าแหนง รองศาสตราจารย ประจ าคณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร หนวยทเขยน หนวยท 3, หนวยท 4, หนวยท 11, หนวยท 14 และ หนวยท 15

2

แผนการสอนประจ าหนวย __________________________________________________

ชดวชา การเมองการปกครองทองถน

หนวยท 4 พฒนาการการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย

ตอนท 4.1 พฒนาการการกระจายอ านาจกอนป พ.ศ. 2540

เรองท 4.1.1 เหตการณหลงการเปลยนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธปไตย

เรองท 4.1.2 การปกครองทองถนกอนแนวคดการปฏรปทางการเมอง 2535

เรองท 4.1.3 การปกครองทองถนภายหลงแนวคดการปฏรปทางการเมอง 2535

บทสรป

ตอนท 4.2 พฒนาการการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2540 - 2549

เรองท 4.2.1 จดเรมตนการกระจายอ านาจตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540

เรองท 4.2.2 การก าหนดเครองมอทส าคญเกยวการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย

เรองท 4.2.3 กระบวนการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย

บทสรป


เรองท 4.3.1 กระบวนการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2)

เรองท 4.3.2 การกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550

บทสรป



เรองท 4.4.2 ประกาศคณะรกษาความสงบแหงชาตเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถน

เรองท 4.4.3 การกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ พ.ศ.2560

บทสรป

3

แนวคด การปกครองทองถนเปนลกษณะของความสมพนธในเชงอ านาจของการจดสรรทรพยากรใหกบทองถน ซง

โดยทวไปจะเปนลกษณะของการจดท าบรการสาธารณะในทองถน ภายใตการผองถายอ านาจจากรฐบาลกลางสการตดสนใจของประชาชน โดยมเปาหมายอนแทจรงคอการสงเสรมใหประชาชนสามารถปกครองตนเอง ซงแนวคดดานการปกครองทองถนนนไดรบการยอมรบวาเปนรากฐานของการพฒนาประชาธปไตยและการพฒนาประเทศชาต หนวยนผเขยนมงอธบายพฒนาการการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนของไทย

นบตงแตเปลยนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธปไตยเมอป 2475 การประกาศใชพระราชบญญตองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ซงเปนจดเรมตนทท าใหองคกรปกครองสวนทองถนทมฐานะเปนนตบคคลขนาดเลกทสดและกระจายไปสระดบต าบลเปนครงแรก (อชกรณ วงศปรด ,2548:44) สบเนองมาจนถงการประกาศใชรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 หนวยงานภาครฐในประเทศไทยไดมแนวนโยบายในการกระจายอ านาจสองคกรปกครองสวนทองถนทเปนรปธรรมมากขนกวาในอดตทผานมา เรมตนจากการรบรองความเปนอสระของทองถนในการบรหารกจการสาธารณะภายในเขตพนทชมชนทองถนของตนเอง ดงปรากฏในรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 และโดยเฉพาะอยางยงรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 นน ในมาตรา 284 ไดก าหนดใหมกฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแก อปท. ซงน าไปสการถายโอนภารกจหนาท อ านาจในการจดเกบรายได และการปรบสดสวนการจดสรรภาษอากรระหวางรฐกบทองถน และระหวาง อปท. ประเภทตางๆ (อชกรณ วงศปรด และ ธชเฉลม สทธพงษประชา.2560:14)

ส าหรบทศทางการปกครองสวนทองถนตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 ทเกยวของกบการปกครองสวนทองถน และการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน(อปท.) หมวด 14 การปกครองสวนทองถน ใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) มอสระในการบรหาร การจดท าบรการสาธารณะ การสงเสรมและสนบสนนการจดการศกษา การเงนและการคลง และการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ซงตองท าเพยงเทาทจ าเปนเพอการคมครองประโยชนของประชาชนในทองถนหรอประโยชนของประเทศเปนสวนรวม การปองกนการทจรต และการใชจายเงนอยางมประสทธภาพ

ส าหรบพฒนาการการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย ไดมนกวชาการอธบายถงพฒนาการของการปกครองทองถนในประเทศไทย อาทเชน ไททศน มาลา (2560) จ าแนกพฒนาการ ออกเปน 4 ยคดวยกนคอ (1) ยคเรมตน (พ.ศ. 2435-2475) (2) ยครฐราชการ (พ.ศ. 2475-2535) (3) ยคปฏรป (พ.ศ. 2535-2540) และ (4) ยคเปลยนผาน (พ.ศ. 2540-ปจจบน) โดยชใหเหนถง พฒนาการดานการปกครองทองถนไทยตลอดระยะเวลา 120 ป ทผานมานน เปนสงยนยนวาเสถยรภาพทางการเมองในระดบชาตของรฐไทย สงผลอยางมากตอการสรางความส าเรจหรอความลมเหลวของแนวคดการปกครองทองถนและการกระจายอ านาจในประเทศไทย อนเปนสงทสะทอนใหเหนวาเงอนไขทางประวตศาสตรของรฐไทยทมตอแนวคดการปกครองทองถนและการกระจายอ านาจคอ การทนโยบายทางการเมองระดบชาตขาดเสถยรภาพและการทรฐไทยมวฒนธรรมการปกครองแบบรวมศนย

4

อ านาจทหยงรากลกมาอยางยาวนาน ขณะทวระศกด เครอเทพ และคณะ (2558) ไดตงขอสงเกตวา นโยบายการกระจายอ านาจของไทยสามารถแบงออกไดเปน 3 ยค คอ ยคเฟองฟ (พ.ศ. 2540-2544) ยคตกต า (พ.ศ. 2545-2555) และยคฟนฟ (พ.ศ. 2556-2557) โดยในแตละยคมความเคลอนไหวทางการเมองและสงคมทเปนแรงผลกดนกอใหเกดขอกฎหมายตางๆ ทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถน

การกระจายอ านาจใหชวงระหวางป พ.ศ. 2540-2544 เปน “ยคเฟองฟ” ของ การปกครองทองถน เนองจากมการปรบปรงแกไขกฎหมายตางๆ อนน าไปสการปรบโครงสราง อปท. ใหสอดคลองกบหลกการปกครองตนเองของทองถน ยกตวอยางเชน การยกสถานะของสขาภบาลทวประเทศขนเปน “เทศบาลต าบล” และการก าหนดโครงสรางใหมของ อปท. ทตองประกอบไปดวยสภาทองถนและคณะผบรหารทองถนทมาจากการเลอกตงโดยตรง ซงการเลอกตงคณะผบรหารทองถนโดยตรงนนเกดขนเมอป พ.ศ. 2548 นอกเหนอจากน กฎหมายส าคญทเกดขนในยคเฟองฟของการกระจายอ านาจ คอ พ.ร.บ. ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจฯ ทก าหนดใหมแผนแมบทก าหนดทศทางการกระจายอ านาจ ทงทางดานการจดสรรรายไดใหแก อปท. และการถายโอนภารกจหนาทใหแก อปท. โดยเฉพาะในดานการศกษาและการจดการสขภาพ

การกระจายอ านาจเขาส “ยคตกต า” ในชวงระหวางป พ.ศ. 2545-2549 เมอรฐบาลในขณะนนมนโยบายการบรหารจงหวดแบบบรณาการ (Integrated Provincial Management) หรอ “นโยบายผวาฯ ซอโอ”ขนมา นโยบายดงกลาวมงเนนบทบาทของนายกรฐมนตรและรฐบาลในการบงคบบญชาสงการ และจดบรการสาธารณะ โดยมผวาราชการจงหวดรบบทบาทหนาทเปน “ซอโอ” ในการขบเคลอนนโยบายรฐบาลในสวนภมภาคภายใตการบงคบบญชาโดยตรงของนายกรฐมนตร ซงนโยบายดงกลาวสงผลกระทบโดยตรงตอกระบวนการกระจายอ านาจทด าเนนมาตงแตป พ.ศ. 2540 นอกจากนแลว รฐบาลยงไดชะลอแผนการถายโอนภารกจหนาทและบคลากรไปยง อปท. ตามแผนการกระจายอ านาจฯ โดยเฉพาะการชะลอการถายโอนบคลากรและภารกจดานการจดการสขภาพและสาธารณสขอนเนองมาจากการปฏรปกระทรวงสาธารณสขในชวงป พ.ศ. 2545-2546 และประการส าคญคอ การแกไข พ.ร.บ. ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจฯ พ.ศ. 2542 ซงปรบลดเปาหมายสดสวนรายไดของ อปท. ตอรายได สทธของรฐบาลเปน “ไมนอยกวารอยละ 25” โดยปราศจากกรอบระยะเวลาทชดเจนเพอบรรลเปาหมายดงกลาว

นอกจากน สถาบนพระปกเกลา (2547) ได จ าแนกพฒนาการและรปแบบการปกครองทองถนไทยออกเปน

1. การปกครองทองถนในสมยสมบรณาญาสทธราชย (ร. 5 - ร. 7): การปฏรปการปกครองสมยรชกาลท 5 ก าเนดการสขาภบาล ความพยายามในการปรบปรงสขาภบาลไปสเทศบาลในสมยพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว

2. การปกครองทองถนในชวง พ.ศ. 2475 - 2489: ก าเนดและการกอตวของเทศบาล ในชวง พ.ศ. 2475 - 2480 การปรบปรงกฎหมายเทศบาลในสมยจอมพล ป. พบลสงคราม (พ.ศ. 2481-2487)

5

3. การปกครองทองถนในชวง ทศวรรษ 2490: การชะลอตวและการเสอมถอยของเทศบาลในชวงทศวรรษ 2490 การขยายตวขององคกรปกครองทองถนในรปแบบอน

4. การปกครองทองถนในชวง พ.ศ. 2501 - 2534 4.1 การปกครองทองถนในระบอบเผดจการอ านาจนยม (พ.ศ. 2501 - 2516) การพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบพเศษ

5. การปกครองทองถนภายหลงแนวคดการปฏรปการเมอง 2535 – 2540: การปกครองสวนทองถนภายหลงเหตการณในเดอนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 การปฏรปการปกครองทองถนภายใตรฐธรรมนญ 2540

โดยสรปผเขยนรวบรวมแลว สามารถสรปสงเคราะหพฒนาการการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนของไทย ได 4 ชวง คอ 1) พฒนาการการกระจายอ านาจกอนป พ.ศ. 2540 2) พฒนาการการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2540 - 2549 3) พฒนาการการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2550 – 2556 และ 4) พฒนาการการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2557 - ปจจบน ซงจะอธบายในรายละเอยดตอไป

อานเพมเตม ไททศน มาลา.(2560).120 ป การปกครองทองถนไทย (พ.ศ.2440-2560): พฒนาการและเงอนไขทางประวตศาสตร

ของรฐไทย.วารสารสนตศกษาปรทรรศน มจร ปท 5 ฉบบท 1

วระศกด เครอเทพ และคณะ. (2558). สรปผลการวจยและขอเสนอแนะเชงนโยบาย 15 ป การกระจายอ านาจ

ของไทย. กรงเทพมหานคร: คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย

สถาบนพระปกเกลา.(2547).สารานกรมการปกครองทองถน หมวดท 3 พฒนาการและรปแบบการปกครองทองถน

ไทย. กรงเทพฯ: ธรรมดาเพรส.

อชกรณ วงศปรด.(2548).ทศวรรษแหงการปฏรปการปกครองทองถนไทย: จากเลอกตงผวาราชการจงหวด ส

อบต.และการเลอกตงโดยตรงผบรหารทองถน.วารสารสถาบนพระปกเกลา ปท 3 ฉบบท 2 พฤษภาคม-

สงหาคม 2548

อชกรณ วงศปรด และ ธชเฉลม สทธพงษประชา.(2560).รายงานวจยฉบบสมบรณการประเมนองคกรปกครองสวน

ทองถนเพอรบรางวลพระปกเกลาส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนทมความเปนเลศ ประจ าป พ.ศ.

2560.กรงเทพฯ:โครงการรางวลพระปกเกลาส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนทมความเปนเลศ

6

วตถประสงค เมอศกษาหนวยท 4 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. เขาใจพฒนาการการกระจายอ านาจกอนป พ.ศ. 2540 2. เขาใจพฒนาการการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2540 - 2549 3. เขาใจพฒนาการการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2550 - 2556 4. เขาใจพฒนาการการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2557 - 2560

7

ตอนท 4.1

พฒนาการการกระจายอ านาจกอนป พ.ศ. 2540

โปรดอานหวเรอง แนวคด และวตถประสงคของตอนท 4.1 แลวจงศกษารายละเอยดตอไป

หวเรอง เรองท 4.1.1 เหตการณหลงการเปลยนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธปไตย เรองท 4.1.2 การปกครองทองถนกอนแนวคดการปฏรปทางการเมอง 2535 เรองท 4.1.3 การปกครองทองถนภายหลงแนวคดการปฏรปทางการเมอง 2535 แนวคด ความตนตวของภาคประชาชนทตองการใหมการปฏรประบบการเมองนนเกดขนอยางกวางขวางหลงชวงการเปลยนแปลงทางการเมองเมอป 2535 โดยเฉพาะความตองการใหกระจายอ านาจสทองถนนนแสดงออกมาผานทางความตองการของประชาชนในการเลอกตงผวาราชการจงหวดและดจะเปนกระแสทไดการตอบรบเปนอยางดจากภาคประชาชน หรอแมแตนกการเมองจ านวนหนงกเรมมการหาเสยงโดยชนโยบายในเรองการเลอกตงผวาราชการจงหวด นอกจากนยงมแรงสนบสนนแนวความคดจากนกวชาการและปญญาชนจ านวนมาก เพราะหลายภาคสวนตางเชอวาการเลอกต งผวาราชการจงหวดนนจะสงผลดตอการกระบวนการพฒนาประชาธปไตยและความชอบธรรมมากกวาการระบบการแตงตงผวาราชการจงหวด ชวงหลงป 2535 กลายเปนชวงทสงคมไทยมความตนตวตอแนวคดการกระจายอ านาจสชมชนทองถนอยางขนานใหญนนเกดจากแรงผลกดนทส าคญ วตถประสงค เมอศกษาตอนท 4.1 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. เขาใจเหตการณหลงการเปลยนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธปไตยได 2. เขาใจการปกครองทองถนกอนแนวคดการปฏรปทางการเมอง 2535

3. เขาใจการปกครองทองถนภายหลงแนวคดการปฏรปทางการเมอง 2535

8

เรองท 4.1.1 เหตการณหลงการเปลยนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธปไตย การปกครองทองถนกอนเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 แบงออกไดเปน 3 ระยะ1 คอ

สมยสโขทย (พ.ศ.1718-1893) สมยสโขทยการจดการปกครองจะเปนแบบพอปกครองลก โดยมศนยกลางทเมองหลวง มพระมหากษตรยเปนประมข รายรอบเมองหลวงประกอบดวยหวเมองตางๆ 3 ชน ไดแก หวเมองชนใน หวเมองชนนอก และหวเมองประเทศราช ซงพลเมองเปนตางชาต

ตอมาสมยกรงศรอยธยาระยะแรก การปกครองไดเปลยนแปลงไปบางจากสมยสโขทย ในสมยอยธยาพระมหากษตรยทรงมฐานะเสมอนเทพและการปกครองในระบอบสมบรณาญาสทธราชย ทงน เปนผลจากอทธพลของลทธเทวสทธของขอมและอนเดย แนวการปกครองแบบนเรยกวา การปกครองแบบนายปกครองบาว กลาวไดวา สมยสโขทยจนถงอยธยากอนการปฏรปของสมเดจพรบรมไตรโลกนาถ ประเทศไทยไมมการแบงการปกครองออกเปน สวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถนอยางชดเจน

สมยสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ (สมยอยธยา) ในสมยสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ. 1991-2031) ทรงมพระราชด ารทจะรวมอ านาจสสวนกลาง

และไดทรงน าระบบจตสดมภมาใชในการบรหารราชการสวนกลาง สวนการจดระเบยบการปกครองหวเมอง ทรงไดแบงหวเมองเปน 2 ชน ไดแก หวเมองชนใน และหวเมองชนนอกแบงออกเปนเมองชนเอก โท และตร ภายใตหวเมองทงสองประเภท ไดแบงเขตการปกครองออกเปนสวนยอย ไดแก

1.เมอง (จงหวดในปจจบน) มผรง หรอเจาเมองเปนผปกครอง 2.แขวง (อ าเภอในปจจบน) มผปกครองแขวงเรยกวา หมนแขวง 3.ต าบล มพนกงานปกครองต าบล ซงมกมบรรดาศกดเปน พน เปนผดแล 4.บาน หรอหมบาน มผใหญบาน ซงผปกครองเมองแตงตง แนวคดในการจดการปกครองสมยนคงใหความส าคญตอการรวมอ านาจทสวนกลาง หรอราชธาน ซงจะม

บทบาทในการควบคมหวเมองอยางใกลชด เวนแตเมองประเทศราชทใหคนพนเมองปกครองกนเอง ส าหรบการจดการปกครองสวนทองถนตามแนวคดในปจจบนยงไมปรากฏชดในระยะน

สมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว (สมยรตนโกสนทร พ.ศ. ๒๔๑๑ - ๒๔๕๒)) กลางครสตศตวรรษท 19 เปนตนมา ราชอาณาจกรสยามถกการคกคามจากลทธจกรวรรดนยมของประเทศองกฤษ และฝรงเศส การขาดเอกภาพและความมนคง ราชอาณาจกรสยามจงตองมการปรบตวขนานใหญ เพอปฏรปประเทศใหทนสมยและสามารถเผชญหนากบชาตตะวนตกทออกลาอาณานคม

1 วรเดช จนทรศร, ส 100 ปของการปฏรประบบราชการไทย : อดต ปจจบน และอนาคตของการปฏรปกระทรวง ทบวง

กรม. 4 ทศวรรษรฐประศาสนศาสตร: รวมบทความทางวชาการ 2498-2538, (กรงเทพฯ: โครงการเอกสารและต าราคณะรฐ

ประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2539)

9

สาเหตการปฏรป ประการแรก คอ ปญหาการคกคามของลทธลาอาณานคม ซงแผขยายลกลามมาทางแถบเอเชยตะวนออกเฉยงใต ท าใหประเทศเพอนบานของไทยหลายประเทศตกเปนเมองขนของประเทศลาอาณานคม เชน พมาและมลายตกเปนเมองขนขององกฤษ ฝรงเศสเขายดครองญวน และเขมร ในขณะทประเทศไทยถกประเทศองกฤษบบใหท าสนธสญญาตางๆ หลายฉบบ ทส าคญคอ สนธสญญาเบารง ซงมผลท าใหประเทศไทยตองยอมรบสทธสภาพนอกอาณาเขตขององกฤษและไทยจะเกบภาษททกประเภทไดไมเกนรอยละ3 เทานน สาเหตของการปฏรปฯ ในประการทสอง คอ ความดอยประสทธภาพของระบบราชการสวนกลางแบบจตสดมภซงไมสามารถดแลจดการการปกครองหวเมอง ซงแบงออกเปน 3 ประเภท คอ หวเมองชนใน หวเมองชนนอก และเมองประเทศราช ไดอยางมประสทธภาพ กลาวคอ รปแบบการปกครองดงกลาว สงผลใหราชส านกมอ านาจจ ากด เนองจากขอจ ากดดานการคมนาคม และการตดตอสอสาร และประเดนทส าคญประเดนหนงคอ เรองการจดเกบภาษซงจดเกบอยตามหวเมองตางๆ การดแลจากสวนกลางท าไดไมทวถง ท าใหเกดการรวไหลมาก รายไดของรฐบาลกลางจงไมคอยม2 นบตงแตรชสมยพระบาทสมเดจพระจอมเกลาเจาอยหว สบเนองมาถงพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว โดยมการยกเลกและปรบปรงวฒนธรรมประเพณเดม ตลอดจนมการสงนกเรยนไปศกษาตอในยโรปและสหรฐอเมรกา รชกาลท 5 ไดทรงปฏรปการปกครองประเทศ จากลกษณะทอ านาจกระจายไปตามหวเมองตางๆ ในยคสยามกรงเกา ใหเปนการรวมศนยอ านาจเขาสวนกลางดวยเหตผลเพอผนกก าลงภายในประเทศตอตานการรกรานจากชาตมหาอ านาจในขณะนนเปนส าคญ การปกครองในสมยรชกาลท 5 แบงออกเปน 3 ดาน ไดแก การปกครองสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน 1) การจดการปกครองสวนกลาง

ในการจดระเบยบการปกครองสวนกลาง รชกาลท 5 ทรงศกษาแบบแผนจากชาตยโรป โดยทรงยกเลกระบบจตสดมภ และประกาศใชพระบรมราชโองการปรบปรงการบรหารสวนกลาง โดยจดตงกรม 12 กรม คอ กรมมหาดไทย กรมพระกลาโหม กรมการตางประเทศ กรมวง กรมเมองหรอนครบาล กรมนาหรอเกษตราธการ กรมพระคลงมหสมบต กรมยตธรรม กรมยทธนาธการ กรมธรรมการ กรมโยธาธการ และกรมมรธาธการ ซ งแตละหนวยตางมอ านาจหนาททก าหนดไวอยางชดเจน เพอปองกนความยงยากสบสนในการท างาน การจดรปบรหารสวนกลางใหมน เปนการจดกรอบโครงสรางกลไกของรฐใหเปนเครองมอรบใชเปหมาย คอ การสรางรฐ ซงมหนวยงานดงกลาวเปนกลไกหลก โดยมหนาทในการสรางบรณาการแกรฐดวยการเขาไปควบคมจดการปกครองและ เกบภาษในหวเมองตาง ๆ ทงนภารกจหลกของรฐ ม 3 ดาน คอ การรกษาพระราชอาณาเขต การจดเกบรายไดและการปกครอง ซงประการสดทายนหมายถง การรกษาความสงบเรยบรอยภายใน การช าระความขดแยงราษฎร

2 วรเดช จนทรศร, ส 100 ปของการปฏรประบบราชการไทย : อดต ปจจบน และอนาคตของการปฏรปกระทรวง ทบวง กรม. 4 ทศวรรษรฐประศาสนศาสตร: รวมบทความทางวชาการ 2498-2538,

10

2) การจดการปกครองสวนภมภาค ในการจดการปกครองสวนภมภาคหรอเรยกอกอยางหนงวา เปนระบบมณฑลเทศาภบาล ทรงม

พระราชด ารใหเปนการเสรมความเปนปกแผน และเปนอนหนงอนเดยวกนของราชอาณาจกร โดยอนโลมตามแบบแผนการปกครองเดมใหมากทสด และทรงจดใหมหนวยราชการเพมเตม คอ “มณฑลเทศาภบาล” เพอเปนตวแทนของรฐบาลกลาง ท าหนาทประสานงานระหวางสวนกลางและสวนภมภาค และอดชองโหวของระบบการควบคมแตเดม หนวยงานสวนกลางทรบผดชอบดแลการจดการปกครองสวนภมภาค คอ กระทรวงมหาดไทย การปกครองระบบมณฑลเทศาภบาลเปนระบบการปกครองทสมเดจกรมพระยาด ารงราชาน ภาพองคปฐมเสนาบดกระทรวงมหาดไทย ทรงปรบปรงขน ในสมยนไดแบงการปกครองสวนภมภาคออกเปนระดบตาง ๆ ดงน (1) มณฑลเทศาภบาล (2) เมองหวเมอง (3) อ าเภอ (และเมองขน) (4) ต าบล (5) หมบาน โดยมรายละเอยดดงตอไปน (1) การจดระเบยบบรหารการปกครองของมณฑลเทศาภบาล

ลกษณะของมณฑลเทศาภบาล มณฑลเทศาภบาลเปนหนวยการปกครองสวนภมภาคทใหญทสดประกอบดวยหนวย การปกครองชนรองลงไป ไดแก เมอง อ าเภอ ต าบล และหมบาน การจดสวนราชการในมณฑลเทศาภบาล การจดสวนราชการในมณฑลเทศาภบาลแบงออกเปน 3 แผนก ไดแก แผนกมหาดไทย แผนกอยการ แผนกสรรพากรขาราชการประจ ามณฑลเทศาภบาล มชอเรยกตามต าแหนงตาง ๆ ดงนขาหลวงเทศาภบาล ขาหลวงมหาดไทย ขาหลวงยตธรรม ขาหลวงคลง ปลดมณฑล ผตรวจการ ใน ร.ศ. 114 (พ.ศ. 2483) ไดมการเปลยนแปลงบางต าแหนง คอ ต าแหนงขาหลวงยตธรรม ไดเปลยนเปน ยกกระบตรมณฑล มอ านาจหนาทเปนหนวยงานประจ าทองท ของกรมมหาดไทยฝายเหนอประจ ามณฑล สวนงานดานการคลงไดจดตงมณฑล เปนสาขาของกระทรวงพระคลงมหาสมบตโดยตรง รวมทงไดแตงตงผชวยสรรพากรมณฑล อก 1 ต าแหนง เพอชวยงานมรรพากรมณฑล (2) การจดระเบยบบรหารการปกครองของเมอง

หลกการและแนวความคด สมเดจกรมพระยาด ารงราชานภาพไดรบมอบหมายใหปรบปรงการบรหารราชการสวน ภมภาค จงทรงปรบปรงเมองใหเปนจกรกลส าคญขงการบรหารราชการสวนน การปรบปรงก ารบรหารงานบคคล ราชการสวนกลางเปนผพจารณาเรองการ แตงตง โยกยาย เลอนชน ถอดถอน พจารณาความดความชอบการจดสวนองคกรและขาราชการหวเมอง ม 3 แผนก ไดแก แผนกมหาดไทย แผนกสรรพากร แผนกอยการ ผวาราชการเมอง เปนผบงคบบญชาและรบผดชอบการบรหารราชการทกอยางในเมอง ยกเวนการพพากษาคดทางศาล กรมการเมองในท าเนยบ ไดแก ขาราชการประจ า ม 3 คน คอ ปลดเมอง ยกกระบตร และผชวยราชการประกอบดวยผวาราชการเมอง และกรมการเมองอก 2 คณะ ไดแก กรมการในท าเนยบ และกรสการนอกท าเนยบ กรมการเมองนอกท าเนยบ มบทบาทในการใหค าปรกษาหารอแกผวาราชการเมองและกรมการเมองในท าเนยบ

11

กลาวโดยสรป หนวยบรหารราชการชนเมองเปนหนวยงานชนรองอยใตการบงคบบญชาของมณฑลเทศาภบาล

(3) การจดระเบยบบรหารการปกครองของอ าเภอ หลกการบรหารการปกครองของอ าเภอ คอ เปนหนวยบรหารราชการสวนภมภาคขนตรงตอ

กระทรวงมหาดไทย มฐานะเปนหนวยปฏบตการทเปนสาขาหรอตวแทนของรฐทใกลชดกบประชาชนมากทสด การจดหนวยบรหารราชการของอ าเภอ ตามพระราชบญญตลกษณะการปกครองทองท ร.ศ. 116 (พ .ศ. 2440) ไดก าหนดหลกเกณฑการจดตงอ าเภอ โดยพจารณาตามจ านวนพลเมองทอาศยในพนทหรอความกวางของพนท

ตอมา พ.ศ. 2475 ไดก าหนดใหการจดตงอ าเภอใหมเปนดลยพนจของขาหลวงเทศาภบาลหรอสมห เทศาภบาล และสามารถจดตง “กงอ าเภอ” ไดแก ขาราชการประจ าอ าเภอจะประกอบดวยขาราชการ 2 ประเภท คอ ขาราชการทเปนกรมการอ าเภอ และทไมไดเปนกรมการอ าเภอ ประเภทแรก ไดแก นายอ าเภอ ปลดอ าเภอ สมหบญชอ าเภอ ประเภททสอง ไดแก เสมยนพนกงาน ส าหรบกงอ าเภอใหมกรมการอ าเภอ รองจากนายอ าเภอ และเสมยนพนกงานประจ าการ การจดหนาทระยะแรกแบงเปน ปลดอยการ และปลดธรการ การแบงงานนเปนอปสรรคตอการตรวจทองท จงไดแบงออกเปนปลดขวาและซาย ปลดขวาซงอาวโสกวาเปนผชวยและผแทนนายอ าเภอทกกจการ ปลดซายอยประจ าทวาการรบผดชอบระเบยบการทกอยาง กรมการอ าเภอมหน าทรกษาความสงบเรยบรอยในทองท (4) การจดระเบยบบรหารการปกครองของต าบลและหมบาน

หลกการปกครองของต าบลและหมบาน ใหก านนผใหญบานเปนหวหนาการปกครองชนต าบลและหมบาน มฐานะเปนตวแทนของประชาชนในทองทปฏบตหนาทเปนตวเชอมระหวาง รฐบาลและประชาชน โดยประชาชนเลอกผใหญบาน จากนนผใหญบานเลอกก านน

จากการจดรปมณฑลอยางตอเนองตลอดรชสมยของรชกาลท 5 แสดงถงบทบาทอนส าคญยงของกระทรวงมหาดไทย ซงเปนบทบาทการสรางรฐเดยว กลาวคอ มตการจดกระทรวงในฐานะทเปนกรอบใหญของการบรหารราชการแผนดนและมต ทสองเปนการอาศยกรอบดงกลาวผนกก าลงอ านาจของเมองหลวง และปรบปรงเปลยนแปลงสวนภมภาคตามกระบานการสรางรฐเดยว

อยางไรกตาม ในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว นบเปนรชสมยทมการรเรมการปฏรปการเมอง การบรหารประเทศ ใหไปสระบบทมความเจรญ สอดคลองกบการรเรมใหสทธทางการเมองการปกครองแกประชาชนเปนอยางมาก แมแตกจการปกครองทองถนในปจจบนน กนบไดวาเกดขนโดยองคพระมหากษตรย ทรงรเรมโดยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ไดมพระราชด ารวา การท มก านน ผใหญบานท าการปกครองต าบลและหมบานของไทยนน ทางราชการไดแตงตงบคคลท าการปกครองมาชานานแลว หากใหประชาชนไดมโอกาสเลอกสรรหรอใหสทธในการเฟนหาตวผปกครองของเขาเอง ในการน พระองคทานจงไดม

12

พระราชด ารใหหลวงเทศาวกรกจ ไปทดลองระบบการเลอกตงก านนผใหญบานขนทบางปะอน จงหวดอยธยา จงนบวาระบบการกระจายอ านาจการปกครองไปใหประชาชน ไดรเรมขนเปนกาวแรกนบแตบดนน

ตอมาในปพทธศกราช 2440 พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ไดทรงมพระราชด ารใหมการทดลองจดตงหนวยการปกครองทองถนขน เพอใหประชาชนไดรจกการปกครองตนเอง โดยเฉพาะอยางยงการใดควรจดท าเพอรกษาความสะอาดแหงชมชนของตน การใดควรจดท าเพอเปนการบรณะหรอจดสรางขนเพอความสะดวกแหงชมชน เชน ถนนหนทาง การตดตามประทปโคมไฟกด ควรเปนหนาทของชมชนนน และโดยพระราชประสงคดงกลาวน กไดมการทดลองจดตงระบบสขาภบาลขนเปนครงแรก ไดแก สขาภบาลกรงเทพ

ตอมาในปพทธศกราช 2448 ไดมการขยายกจการตอไป พ.ศ. 2448 มพระบรมราชโองการใหยกฐานะต าบลทาฉลอมเปนสขาภบาล เรยกวา "สขาภบาลทาฉลอม" จงถอไดวาสขาภบาลทาฉลอมเปนสขาภบาลแหงแรกในหวเมองของประเทศไทย โดยประชาชนชาวทาฉลอม จงหวดสมทรสงคราม ไดจดสรางถนนขนโดยน าพกน าแรง ความรวมใจของพลเมองเอง และในการนไดทลเชญพระบาทสมเดจพระจอมเกลาเจาอยหวไปท าพธเปด เมอท าพธเปดแลว พระองคทานไดทรงมอบถนนนใหชาวเมองชวยกนดแลรกษา และหากมการทจะตองจบจายใชสอยเงนทองอยางไร กขอใหเปนหนาทรวมใจกนบรจาคเขาหลกการทวา ผลประโยชนของชมชน ชมชนชวยกนค าจนท านบ ารงรกษา ส าหรบเจาหนาทท าการปกครองสขาภบาลในขณะนน ไดแก บคคลซงทางราชการแตงตงใหด ารงต าแหนงรกษาการไปพลางกอน ซงไดแก ผวาราชการเมอง นายอ าเภอ กรรมการอ าเภอ และก านนผใหญบาน เปนผบรหารงานรบผดชอบ เรยกวา กรรมการสขาภบาล จากนนกจการสขาภบาลไดรบความนยมและเปนผลส าเรจ พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว จงไดทรงขยายกจการสขาภบาลไปยงหวเมองตาง ๆ และในการนกไดตราพระราชบญญตสขาภบาลเมอง และสขาภบาลทองถนขน กจการสขาภบาลนยวาท าทาจะแพรหลาย พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวไดเสดจสวรรคตเสยกอน กจการสขาภบาลจงเปนอนระงบไป

สมยพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว พระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว ไดเถลงถวลยราชสมบตสบตอเนอง มพระราชประสงคจะฝกฝนประชาธปไตยใหกบประชาชน และไดทรงรเรมการจดตง ดสตธาน ขน โครงการจดตงดสตธานน เปนพระราชประสงคของพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว ทตองการใหประชาชนชาวไทยไดรจกการปกครองตนเองตามครรลองของการปกครองระบอบประชาธปไตยโดยแท ดงนน ในขนแรกการด าเนนงานไดสมมตเมองทดลองขนภายในพระราชวงดสต จดเปนเขตเมองทดลองขนเรยกวา ดสตธาน ในเขตการปกครองน สภาเมองเลอกคณะบคคลขนเปนรฐบาล หรอคณะรฐมนตร และใหมพรรคการเมอง (political party) ขน มพรรคสนบสนนรฐบาล มพรรคฝายคาน ซงพรรคการเมองขณะนนปรากฏวาไดแก พรรคโบวแดง และพรรคโบวน าเงน ไมเพยงแตเทานนยงมหนงสอพมพเกดขนเพอเปนปากเปนเสยงของประชาชน คอยต าหนรฐบาลหรอท าการวพากษวจารณรฐบาลได หนงสอดงกลาวมชอวา เดอะเรคคอตเดอร

หากจะพจารณาดกลไกในการปกครองของดสตธานแลว จะเหนวาพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว ไดสรางกลไกหรอสถาบนทางการเมอง (political Institution) ตาง ๆ ตามรปแบบการปกครอง

13

ประชาธปไตย (democracy) ทกประการ เพอใหประชาชนไดรจก ไดฝกหด ใหเกดมความเคยชนหรอประสบการณทางการเมอง นบเปนความรเรม เปนการพระราชประสงคทดของพระองคทมตอพสกนกรชาวไทย

อยางไรกด เมอพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหวไดเสดจสวรรคต โครงการดสตธานทมททาวาจะขยายไปยงเมองตาง ๆ กเปนอนหยดระงบไปอก

สมยพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว ตอมาในสมยของพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว รชกาลท 7 ดวยพระราชประสงคและรฐประศาสนโยบายของพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว ททรงรเรมและด าเนนนโยบายตามรชกาลท 5 และรชกาลท 6 นน จะเหนไดวา พระปกเกลาเจาอยหวกไดทรงมพระราชด ารทจะใหประชาชนชาวไทยไดปกครองตนเองกนอยางจรงจงขน ตามรปแบบการปกครองตนเองในนานาประเทศ ทงนพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวไดทรงปรกษากบเจาฟากรมหลวงลพบรราเมศร วาอยากจะใหมคณะกรรมการขนชดหนงเพอพจารณาการจดตงเทศบาล (municipality) ขนในประเทศไทย และในทสดไดมการแตงตงคณะกรรมการประกอบดวย

นายอาร ด เครก เปนประธานกรรมการ อ ามาตยเอก พระกฤษณาพรพนธ เปนกรรมการ พระยาจนดารกษ เปนกรรมการ นายบญเชย ปตรชาต เปนกรรมการ

คณะกรรมการชดนไดเดนทางไปศกษาระบบสขาภบาลในประเทศ ในทองถนตาง ๆ และตอมาประธานคณะกรรมการคอนายอาร ด เครก ไดเดนทางไปยโรปเพอดงานเกยวกบกจการเทศบาล และในทสดไดมบนทกขอความเหนเสนอรฐบาลวา การต งเทศบาล (municipality) ควรต งคณะกรรมการขนเ พอพจารณาร างพระราชบญญตเทศบางขน ในทสด เสนาบดมหาดไทยไดทลเกลาถวายรางพระราชบญญตเทศบาลตอพระบาท สมเดจพระปกเกลาเจาอยหว และพระองคทานไดพระราชทานรางพระราชบญญตใหสภาเสนาบดประชมพจารณาในรายละเอยดเมอ 19 มกราคม 2473 และสภาเสนาบดเหนชอบดวย ซงขณะทยกรางเพอทลเกลาถวายทรงลงพระปรมาภไธย กเปนทนาเสยดายวาไดมการเปลยนแปลงการปกครองเมอ พ.ศ. 2475 เกดขน โครงการจดตงเทศบาลตามพระราชประสงคของพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหวกจ าตองระงบไป3

หลงการเปลยนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธปไตยเมอป 2475 รฐบาลคณะราษฎรไดเรมจดวางรปแบบและระเบยบการบรหารราชการของประเทศ ดวยการประกาศใชพระราชบญญตวาดวยระเบยบราชการบรหารแหงราชอาณาจกรสยาม พ.ศ. 2476 ซงน ารปแบบนมาจากการปกครองของฝรงเศสโดยจดระเบยบการบรหารราชการแผนดนออกเปน 3 สวน คอ4

3 ชวงศ ฉายะบตร, การปกครองทองถนไทย, (กรงเทพฯ : โรงพมพสวนทองถน, 2539) 4 สถาบนพระปกเกลา, สารานกรมการปกครองทองถน หมวดท 3 พฒนาการและรปแบบการปกครองทองถนไทย,

(กรงเทพฯ: ธรรมดาเพรส, 2547), 14.

14

(1) ราชการบรหารสวนกลาง (2) ราชการบรหารสวนภมภาค และ (3) ราชการบรหารสวนทองถน โดยสวนราชการบรหารสวนทองถนนนรฐบาลคณะราษฎรมนโยบายชดเจนทจะกระจายอ านาจไปส

ทองถนเปนผลใหมการตรากฎหมายการปกครองทองถนซงเรยกวา “พระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พ.ศ.2476" สงผลใหเกดหนวยการปกครองทองถนรปแบบใหมทเรยกชอว า “เทศบาล” ซงฝายบรหารมาจากการแตงตงของรฐบาล สวนสมาชกของสภาเทศบาลนนมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในพนท

นอกจากนเทศบาลมฐานะเปนนตบคคล มงบประมาณ มทรพยสน มเจาหนาท มอ านาจในการออกเทศบญญต และมอ านาจในการปฏบตงานในเขตทองถนนนๆ โดยรฐบาลมความมงหมายทจะพฒนาใหการปกครองทองถนมเพยงรปแบบเดยว และหวงจะใหมการจดตงเทศบาลขนทกพนทและทกต าบลในประเทศ

ดงนนจะเหนไดวาการเกดขนของเทศบาลนน นบวาเปนความพยายามของรฐบาลคณะราษฎรทจะวางรากฐานประชาธปไตยในระดบทองถน เนองจากไดตระหนกดวาการน ารปแบบการปกครองแบบประชาธปไตยเขามาใชในขณะนน สงส าคญทสดคอประชาชนจะตองมความรความเขาใจและเกดการเรยนรการเมองในระบอบประชาธปไตยเปนส าคญ อกทงแนวคดดานกระจายอ านาจนนกเปนแนวทางการเมองพนฐานทปฏบต กนในประเทศประชาธปไตยในทกประเทศ โดยเฉพาะนายปรด พนมยงค ถอเปนบคคลส าคญคนหนงทผลกดนใหเกดการจดตงเทศบาลขนในป พ.ศ. 2476 โดยมงหวงทจะยกฐานะสขาภบาลในขณะนนจ านวน 4,800 กวาแหงขนเปนเทศบาล แมวาในระยะเรมตนจะสามารถจดตงเทศบาลไดเพยง 35 แหงกตามแตปรด พนมยงค กยงถอวาเปนผทมความพยายามในการน าแนวคดเรองการปกครองทองถนทใชอยแพรหลายในตะวนตกเขามาใชในประเทศไทยและตองการกระจายอ านาจไปสการปกครองทองถนเพอเสรมความแขงแกรงใหกบรากฐานการเมองการปกครองในระบอบประชาธปไตยของไทย โดยหวงใหเทศบาลเปนแหลงเรยนรทางการเมองแกราษฎรในทองถน

ส าหรบสมยรฐบาลจอมพล ป. พบลสงคราม นบเปนชวงทมการตรากฎหมายจดตงและปรบปรงทองถนหลายฉบบ กลาวคอ ไดมการตราพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ. 2495 เพอเรงรดการปกครองทองถ นใหขยายไปทวประเทศ การจดตงเทศบาลตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ซงมการปรบปรบและใชมาจนถงปจจบน พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ. 2498 เปนผลใหมองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนต าบล พ.ศ. 2499 เปนผลใหมองคการบรหารสวนต าบล (อบต.) มฐานะเปนนตบคคล แตกถกยกเลกในป 2515 ตามประกาศคณะปฏวต5 เนองจากรฐบาลของจอมพลถนอมเกรงวาพรรคคอมมวนสตจะเผยแผอทธพลไปยงองคการบรหารสวนต าบลโดยเฉพาะในภาคอสาน หลงจากนนในป 2518 มการตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 โดยก าหนดใหกรงเทพมหานครมฐานะเปนหนวยการปกครองทองถนรปแบบพเศษเพอใหมความเปนอสระในการด าเนนงานมากขน นอกจากนยงมการตราพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2521 เพอก าหนดใหเมองพทยาเป นเขตการปกครองในรปแบบพเศษ

5 สมคด เลศไพฑรย, กฎหมายการปกครองทองถน, (กรงเทพฯ: เอกซเปอรเนท, 2550)

15

ในชวง พ.ศ. 2475-2535 แมจะเกดการเปลยนแปลงดานการปกครองทองถนหลายอยางกตาม ทวาลวนแลวแตเกดจากความตองการของฝายการเมองในระดบชาตมากกวาทจะเกดจากขอเรยกรองของประชาชนในทองถน ดงนนนโยบายดานการกระจายอ านาจจะมทศทางทชดเจนหรอตอเนองมากนอยเพยงใดนน ยอมขนอยกบนโยบายและเสถยรภาพของรฐบาลเปนส าคญ ดงท ธเนศวร เจรญเมอง (2540) ไดอธบายวา การปกครองทองถนของไทยจะเปนอยางไรกยอมขนอยกบวาผน าในยคนนๆ วามทศนะเปนอยางไร สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนสวนใหญตกอยในการควบคมของรฐบาลและขาราชการประจ า นอกจากน ธเนศวร เจรญเมอง (2548) ไดวเคราะหวานโยบายดานการปกครองทองถนของไทยในชวงระหวางป 2475-2535 ไดรบผลกระทบจากการแบงคายระหวางสงคมนยมและคายโลกเสรทตอสขดแยงกนอนเปนปจจยภายนอกทสงผลใหระบอบอ านาจนยมในสงคมไทยมความเขมแขงมากขนประกอบกบโดยพนฐานของสงคมไทยในทางประวตศาสตรเปนระบอบอ านาจนยมจงสงผลใหระบบราชการเขมแขงมากขนระบบรวมศนยอ านาจเขาสสวนกลางเขมแขงขน การปกครองทองถนมความออนแอ นอกจากนชนชนน าไทยยงมองวาการปกครองทองถนหากเกดความเขมแขงมากจนเกนไปอาจจะเปนภยคกคามตอความมนคงของประเทศ ท าใหนโยบายดานการปกครองทองถนในยคนจงขาดความชดเจนถกละเลยในดานของนโยบายและถกแชแขงทางความคดโดยระบอบอ านาจนยมทมงใหความส าคญกบการปกครองแบบรวมศนยอ านาจ

กรมการปกครอง6 ไดสรปพฒนาการปกครองทองถนของไทยจดล าดบขนตอนของการพฒนาการไดเปน

ล าดบดงน

พ.ศ. เหตการณ

2440 พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวไดทรงมพระราชด ารใหทดลองจดตง หนวยการปกครองแบบใหมในระดบทองถน เรยกวา “สขาภบาลกรงเทพ” การจดตงครงนนเกดจากรชกาลท 5 ไดเสดจประพาสยโรปและประเทศเพอนบานทเปนเมองขนขององกฤษหลายครง และไดทรงทอดพระเนตรบทบาทของหนวยงานทองถนในการดแลทองถนของตนเอง ในการจดตงสขาภบาลเปนครงแรกทกรงเทพฯ หนาทส าคญของหนวยปกครองดงกลาว คอ การรกษาความสะอาดในชมชนของตน การบรณะและการจดสรางสาธารณปโภคและสาธารณปการในชมชน เชน ถนน ไฟ ตามเสนทางสวนสาธารณะ สนามกฬา ฯลฯ สขาภบาลกรงเทพฯ มลกษณะเปนการปกครองทองถนโดยขาราชการประจ า ( Local Government by Government Official )

2448 เกดสขาภบาลทาฉลอม เมองสมทรสาคร

2451 มการจดตงสขาภบาลในหวเมองตางๆ ทวประเทศ สขาภบาลเหลานลวนมกรรมการเปนขาราชการประจ าทงสน และไดเกดพระราชบญญตสขาภบาลขน โดยแบงสขาภบาลเปน 2 ประเภท คอ สขาภบาลเมอง มกรรมการ 11 คน และสขาภบาลต าบล มกรรมการ 5 คน ทงสองประเภทนมองคกรท างานชดเดยว

6 กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย, เอกสารเผยแพรความรทางการปกครองทองถน, (มหาวทยาลยธรรมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม มหาวทยาลยขอนแกน มหาวทยาลยสงขลานครนทรจดพมพ, 2541), 7-8.

16


คอ คณะกรรมการสขาภบาล ซงท าหนาททงดานนตบญญตและบรหาร โดยกรรมการทงหมดลวนเปนขาราชการสวนภมภาค

2453-2468 รชกาลท 6 ทรงทดลองจดตงสภาประชาธปไตยในระดบชาต เรยกวา “ดสตธาน” และสรางขบวนการลกเสอ แมวาสขาภบาลจะไมถกยกเลกแตเมอไมไดรบการสงเสรมจากระดบบน จงสงผลใหสขาภบาลอยในสภาพอยกบท ท าใหจ านวนสขาภบาล คอ 55 แหงทวประเทศไมเพมขน และไมมการด าเนนการใดๆ เพอปรบปรงหรอจดตงการปกครองทองถนแบบอนๆ ขนอก

2448 รชกาลท 7 ทรงตงคณะกรรมการขนชดหนง ท าการศกษาบทเรยนจากตางประเทศ เรยกวา คณะกรรมการจดการประชาภบาล น าโดยทปรกษาชาวตางประเทศชอ Richard D. Craig ผลการศกษาพบวา ควรจดตงเทศบาลขนมา

2448 รชกาลท 7 ทรงพระราชทานสมภาษณแกหนงสอพมพตางประเทศวา “ขาพเจาเชอวาประชาชนควรจะมสทธมเสยงในกจการของทองถน…. ขาพเจาเหนวาเปนการผดพลาด ถาเราจะมการปกครองระบอบรฐสภากอนทประชาชนจะมโอกาสเรยนรและมประสบการณอยางด เกยวกบการใชสทธเลอกตงในกจการปกครองทองถน”

2448 รฐบาลของคณะราษฎรมนโยบายชดเจนทจะกระจายอ านาจสทองถนดวยการสถาปนาหนวยการปกครองตนเองในระดบทองถน เชน ในประเทศตะวนตก รฐบาลไดผานพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล 3 แบบ คอ เทศบาลนคร เทศบาลเมอง และเทศบาลต าบล เรมตนทยกฐานะสขาภบาล 35 แหง ทมอยขนเปนเทศบาลแลวจดตงเพมเตม รฐบาลของคณะราษฎรมงหมายทจะพฒนาการปกครองทองถนเพยงรปแบบเดยว คอ เทศบาล ขณะนนมต าบลทวประเทศ รวม 4,800 ต าบล รฐบาลหวงทจะยกฐานะทกต าบลใหเปนเทศบาล เทศบาลตามกฎหมายในป 2476 แบงออกเปน 2 องคกร คอ สภาเทศบาล และคณะรฐมนตร ฝายแรกท าหนาทดานนตบญญต สมาชกสภาเทศบาล (ส.ท.) มาจากการเลอกตงของประชาชนในเขตเทศบาลนน เทศบาลนครมสมาชก 24 คน เทศบาลเมองมสมาชก 18 คน และเทศบาลต าบลมสมาชก 12 คน สวนคณะเทศมนตรท าหนาทดานบรหาร คณะเทศมนตรประกอบดวยสมาชกทแตงตงมาจากสมาชกเทศบาล เทศบาลนครมนายกเทศมนตร 1 คน เทศมนตร 4 คน สวนเทศบาลเมองและเทศบาลต าบลมนายกเทศมนตร 1 คน และเทศมนตร 2 คน ทงสภาเทศบาลและคณะรฐมนตรอยในต าแหนงสมยละ 5 ป

2473 รางพระราชบญญตเทศบาลไดรบการพจารณาในสภาเสนาบด เมอวนท 19 มกราคม 2473 สภาเสนาบดเหนชอบในหลกการ และใหกรมรางกฎหมายพจารณาหลกการในรางกฎหมายฉบบนตงแตเดอนกมภาพนธ ปเดยวกน แตกยงไมมการน าออกมาบงคบใชเปนกฎหมายจนเกดเหตการณ 24 มถนายน 2475 สาเหตทรชกาลท 7 ทรงเตรยมจดตงเทศบาล เพราะทรงเหนวาประชาชนชาวไทยควรจะไดฝกฝนควบคมกจการของทองถนดวยตนเอง กอนทพวกเขาจะควบคมกจการของรฐในระหวางสภาทจะเกดขนในอนาคต

2488 เทศบาลทวประเทศมเพยง 117 แหง เทศบาสลอนดบท 117 กอตงในป 2488 หลงจากนนกไมมการกอตงเทศบาลขนอก ทงนเพราะมงบประมาณจ ากด อ านาจจ ากดและกรปกครองทองถนระบบเทศบาลไมเหมาะสมกบสงคมทประชาชนขาดความรและความสนใจในเรองการปกครองทองถน

17


2495 จอมพล ป.พบลสงคราม ไดเดนทางไปดงานในตางประเทศ และมองเหนบทบาทของการปกครองทองถนในประเทศ ขณะทมองเหนวาหนวยการปกครองทองถนของไทยมนอยเกนไป และจ ากดอยแตเพยงเขตชมชนเมองสมควรทจะสถาปนาการปกครองทองถนในเขตนอกเมอง จงตดสนใจน าการปกครองทองถนรปแบบสขาภบาลมาใชอกครง โดยหวงวาการจดตงสขาภบาลจะเปนตวเรงในการพฒนาทองถน เพอยกฐานะทองถนทเจรญใหเปนเทศบาลใหมากขน จงมการจดตงสขาภบาลอกครงในป พ.ศ. 2495 โดย พ.ร.บ. สขาภบาล พ.ศ. 2495 ไดก าหนดหลกเกณฑของทองถนทจะเปนสขาภบาลมดงน คอ เปนทตงของทวาการอ าเภอหรอกงอ าเภอใหจดตงเปนสขาภบาลไดเลย และหากเปนชมชนทมตลาดการคาอยางนอย 100 หอง มราษฎรอยางนอย 1,500 คน และพนทของเขตสขาภบาลควรมขนาด 1 ถง 4 ตรารางกโลเมตร สวนกรรมการบรหารสขาภบาลประกอบดวยบคคลถง 3 ประเภท คอกรรมการโดยต าแหนง กรรมการโดยการแตงตง และกรรมการทประชาชนเลอกตง ใหนายอ าเภอในทองทนนเปนประธานคณะกรรมการสขาภบาล และใหปลดอ าเภอคนหนงเปนปลดสขาภบาล

2498 รฐบาลจอมพล ป. ไดออกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด จดตงองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) ด าเนนการปกครองทองถนนอกเขตเทศบาลและสขาภบาล โดยรฐบาลยงคงแตงตงขาราชการประจ าไปควบคมการปกครองทองถนในระดบจงหวด อบจ. ประกอบดวยสภาจงหวด ท าหนาทดานนตบญญตก าหนดนโยบายการบรหารและควบคมฝายบรหาร สภาจงหวดประกอบดวยสมาชกทมาจากการเลอกตงของประชาชนในการเลอกตงของประชาชนในแตละจงหวดเรยกวา สมาชกสภาจงหวด (สจ.) สภาจงหวดมสมาชกระหวาง 18-36 คน ขนอยกบจ านวนราษฎรในจงหวดนนและอยในวาระ 5 ป สวนฝายบรหารของ อบจ. จะมหวหนาคอ นายกองคการบรหารสวนจงหวด ไดแกผวาราชการจงหวดและยงมปลด อบจ. ซงกคอ ปลดจงหวด และขาราชการประจ าคนอนๆ ทเขามาท างานใน อบจ.

2499 รฐบาลจอมพล ป. ไดออกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนต าบล ก าหนดใหต าบลมฐานะเปนหนวยการปกครองทองถน มการจดตงองคการบรหารสวนต าบล (อบต.) ซงมฐานะเปนนตบคคล มรายได รายจายของตนเอง และสามารถด าเนนกจการสวนต าบลไดอยางอสระ แตแลว อบต. กมลกษณะคลายคลงกบ อบจ. นนคอ แตงตงคนของรฐไดแก ก านนและผใหญบานเขาไปควบคมดแล อบต. / อบต. แบงออกเปน 2 สวน คอ สภาต าบล ประกอบดวยก านนและผใหญบาน ซงเปนสมาชกสภาต าบลโดยต าแหนง มสมาชกทราษฎรแตละหมบานเลอกตง หมบานละ 1 คน สภาต าบลท าหนาทดานนตบญญต สวนคณะกรรมการต าบลใหก านนในต าบลนนเปนประธานโดยต าแหนง และยงมแพทยประจ าต าบลและผใหญบานเปนกรรมการ ครและผทรงคณวฒทนายอ าเภอแตงตงไมเกน 5 คน ทงหมดอยในวาระ 5 ป

18


2509 รฐบาลจอมพลถนอม กตตขจร ไดปรบปรงองคการบรหารสวนต าบลใหม โดยยกเลกองคกรปกครองทองถนใน ระดบต าบลดวยการยบ อบต. และตงคณะกรรมการสภาต าบลขนแทนโดยคณะกรรมการชดนประกอบดวย - กรรมการโดยต าแหนงคอ ก านน ผใหญบานแพทยประจ าต าบล และคร ซงนายอ าเภอแตงตง - กรรมการโดยการเลอกตง คอ ราษฎรจากหมบานละ 1 คน จดตางส าคญระหวางคณะกรรมการสภาต าบลกบอบต. เดม สภาต าบลไมมฐานะนตบคคลอกตอไปแตเปนองคกรทท างานตามทไดรบมอบหมายและเหนชอบโครงการพฒนาต าบล คณะกรรมการสภาต าบลจงกลายเปนรปลกษณหนงของการบรหารงานสวนภมภาค

2515 มประกาศคณะปฏวต ฉบบท 335 รวมเทศบาลกรงเทพกบเทศบาลกรงธนบร และองคกรปกครองทองถนอนๆ

เขาดวยกนกลายเปน “กรงเทพมหานคร” (กทม.) ใหผวาราชการจงหวดมาจากการแตงตงในระยะเรมตน ลกษณะ

องคการของ กทม. คอ มสภา กทม. ท าหนาทฝายนตบญญต มสมาชกทมาจากการเลอกตงเขตละ 1 คน และ

มฝายบรหารคอผวา กทม. ทงหมดอยในวาระ 4 ป

2521 มการตราพระราชบญญตเมองพทยา กฎหมายฉบบนก าหนดใหเมองพทยามฐานะเปนนตบคคล เปนองคการปกครองทองถนรปแบบใหมทคลายกบระบบผจดการเมองในสหรฐอเมรกา การบรหารเมองพทยาแบงเปน 2 องคการ คอ สภาเมองพทยา และฝายบรหารสภาเมองพทยา มสมาชก 2 ประเภท คอ ประเภทเลอกตง ราษฎร 9 คน และประเภทแตงตง 8 คน ประธานสภาเมองพทยาเรยกวา “นายกเมองพทยา” มาจากการเลอกตงของสมาชกสภาฯ สวนฝายบรหารคอ ปลดเมองพทยา มาจากการแตงตงโดยสภาเมองพทยา

2528 มการเลอกตงผวาราชการจงหวดกรงเทพมหานครโดยตรงจากประชาชนเปนครงแรก

19


2535-2539 พรรคการเมอง 5 พรรค เสนอนโยบายหาเสยงวาจะกระจายอ านาจไปสทองถน และมพรรคการเมอง 4 พรรค ทเสนอนโยบายเลอกตงผวาราชการจงหวด สงคมไทยไดเกดการตนตวในนโยบายการปรบปรงการปกครองทองถนอยางไมเคยมมากอน และเพอเปนการลดกระแสเรยกรองใหมการเลอกตงผวาฯ รฐบาลและกระทรวงมหาดไทยไดด าเนนการส าคญ 5 ประการ คอ 1. พจารณาปรบปรง อบจ. ดวยการใหนายก อบจ. มาจาก สจ. ไมใหผวาฯ เปน นายก อบจ. อกตอไป 2. กระทรวงมหาดไทยแตงตงสตรเปนปลดอ าเภอไดตงแตปลายป 2536 หลงท ขาราชการสงของกระทรวงนไดคดคานมาตลอด 3. กระทรวงมหาดไทยแตงตงสตรเปนผวาฯ คนแรกในเดอนมกราคม 2537 4. รฐบาลเสนอราง พ.ร.บ. สภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลผานสภาในเดอนพฤศจกายน 2537 และมผลบงคบใชตงแตเดอนมนาคม 2538 เปนตนไป 5. กระทรวงมหาดไทย แตงตงสตรเปนนายอ าเภอคนแรกในเดอนมกราคม 2539 พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล ป 2537 มสาระส าคญ คอ มการแบงต าบลเปน 2 ประเภท คอ ก. สภาต าบลทมอยในทกต าบล ประกอบดวยสมาชกคอ ก านนและผใหญบานทกหมบาน แพทยประจ าต าบล และสมาชกทมาจากการเลอกตงหมบานละ 1 คน สวนเลขานการ ไดแกขาราชการทท างานในต าบลนนแตงตงโดยนายอ าเภอ /ข. สภาต าบลทมรายไดโดยไมรวมเงนอดหนนในปงบประมาณทลวงมา ตดตอกน 3 ป เฉลยไมต ากวาปละ 1.5 แสนบาท กใหตงเปนองคการบรหารสวนต าบล ประเภทนมการแบงเปน 2 ฝาย คอ - ฝายนตบญญต เรยกวา สภาองคการบรหารสวนต าบล (สภาองคการฯ) กรรมการไดแก ก านนและผใหญบานทกหมบาน แพทยประจ าต าบลและสมาชกทมาจากการเลอกตงหมบานละ 2 คน - ฝายบรหาร เรยกวา คณะกรรมการบรหารองคการบรหารสวนต าบล ประกอบดวยก านนและผใหญบาน ไมเกน 2 คน และสมาชกสภา องคการฯ ไมเกน 4 คน ซง 6 คนนมาจากการเลอกตงของสภาองคการผลของการออก พ.ร.บ. ดงกลาวท าใหต าบลตางๆ ทวประเทศ มองคการ บรหารสวนต าบล (อบต.) เกดขนในเดอนมนาคม 2538 รวม 617 แหงและ เพมอกเปน 6,396 แหง

กจกรรม 4.1.1 อธบายการจดระเบยบบรหารการปกครองของมณฑลเทศาภบาลมาพอสงเขป แนวตอบกจกรรม 4.1.1 มณฑลเทศาภบาลเปนหนวยการปกครองสวนภมภาคทใหญทสด ประกอบดวยการปกครองชนรองลงไป ไดแก เมอง อ าเภอ ต าบล และหมบาน การจดสวนราชการในมณฑลเทศาภบาลแบงออกเปน 3 แผนก ไดแก แผนกมหาดไทย แผนกอยการ และแผนกสรรพากร โดยขาราชการมณฑลเทศาภบาลมชอเรยกตามต าแหนงตางๆ เชน ขาหลวงเทศาภบาล ขาหลวงมหาดไทย ขาหลวงยตธรรม ขาหลวงคลง ปลดมณฑล และผตรวจการ เปนตน

20

เรองท 4.1.2 การปกครองทองถนกอนแนวคดการปฏรปทางการเมอง 2535

หากยอนไปในชวงกอน ป พ.ศ. 2535 การเมองไทยภายหลงการเปลยนแปลงการปกครอง เมอป พ.ศ. 2475 ถกมองวามลกษณะเปนการเมองแบบอ ามาตยาธปไตย (Bureaucratic Polity) ดงใน ทศนะของ Fred W. Riggs7 ทมองวาเมอพจารณาถงการเมองไทยแลวจะเหนวาระบบการเมองไทยมลกษณะปดโดยกลมพลงทมบทบาทส าคญในระบบการเมอง ไดแก กลมขาราชการประจ า รวมถงกองทพ โดยกลมบคคลเหลานตางสามารถเขาสอ านาจไดโดยผานการท ารฐประหารสงผลใหกลไกการเลอกตง รวมถงตวแทนของประชาชนทมาจากการเลอกตงตางไมสามารถเขาสระบบการเมองได การทระบบการเมองถก ครอบง าโดยพลงจากระบบราชการเชนน ยอมสงผลใหการปกครองทองถนเปนประเดนทถกละเลยหรอไมไดรบความส าคญ กลาวคอ แทนทองคกรปกครองสวนทองถนจะเปนองคกรทยดหลกการกระจายอ านาจโดยเปดโอกาสให ประชาชนไดเขามามสวนรวม องคกรปกครองสวนทองถนกลบกลายเปนองคกรทถกครอบง าโดยขาราชการประจ านอกจากนนในทางการบรหาร นกวชาการหลายทานทงตะวนตก และ ไทยตางอธบายในลกษณะทคลายคลงกนวาลกษณะทส าคญของกลไกระบบราชการของไทย คอ ลกษณะของการรวมศนยอ านาจ (Centralization of Power) ดงท Daniel Arghiros8 ไดใหความเหนเอาไววา แมวาประเทศไทยจะไมเคยมประวตศาสตรของการตกเปนเมองขนประเทศตะวนตกกตามแตโครงสรางของรฐไทยกลบมลกษณะของการรวมศนยคลายกบประเทศทตกอยภายใตอาณานคมมากอน ลกษณะระบบราชการทรวมศนยเชนวานยอมสงผลโดยตรงตอการจดการปกครองทองถน กลาวคอ ในกลไกระบบราชการไทยราชการสวนกลาง และ ภมภาค จะเปนกลไกหลกส าคญทรบหนาทในการจดท าบรการสาธารณะทจ าเปน และมความส าคญตอชวตความเปนอยของประชาชนในขณะทองคกร ปกครองสวนทองถนจะรบผดชอบแตเพยงบรการสาธารณะขนมลฐานอยางเชน การรกษาความสะอาด การจดเกบขยะ และ สงปฏกล การดแลถนนหนทางขนาดเลก การดแลกจการโรงรบจ าน า และ โรงฆาสตวเทานน9

ทมาของกระแสเรยกรองการกระจายอ านาจในประเทศไทย กระแสเรยกรองตอการกระจายอ านาจ โดยเฉพาะอยางยง จากนกวชาการนนมมาอยางตอเนองตงแต

พ.ศ. 2516 แลว เมอพจารณาจากงานเขยนของ David Morell และชยอนนต สมทวณช (1981) ทปลกกระแสใหมการกระจายอ านาจการเมองและ ใหประชาชนมสวนรวมทางการเมองผานทางการเลอกตงทองถนตอมา เมอป พ.ศ. 2517 ลขต ธรเวคน (2517) กไดเสนอแนวทางท ประนประนอมโดยใหมการเลอกสรรผสมควรจะไดเปนผวา

7 Fred W. Riggs, The Modernization of a Bureaucratic Polity. East-West Center Press, 1967 อางใน ศภสวสด ชชวาลย, การปฏรปการกระจายอ านาจและการปกครองทองถน, (กรงเทพฯ: เปนไท, 2555), 10. 8 Daniel Arghiros, Democracy, Development and Decentralization in Provincial Thailand (Democracy in Asia, 8). Routledge, 2001, อางใน ศภสวสด ชชวาลย, การปฏรปการกระจายอ านาจและการปกครองทองถน, (กรงเทพฯ: เปนไท, 2555), 10. 9 เอนก เหลาธรรมทศน, วสยทศนการปกครองทองถนและแผนการกระจายอ านาจ, (กรงเทพฯ: มตใหม, 2543), 9.

21

ราชการจงหวดจากทางกระทรวงมหาดไทยมาสก 3-4 คน แลว ใหประชาชนในทองถนเปนคนตดสนใจเลอกในล าดบสดทาย ซงจะท าใหประชาชนไดมสวนรวมในกระบวนการเลอกสรรผวาราชการจงหวดในจงหวดของตนเองบาง เพราะผวาราชการจงหวดในขณะนนยงคงมบทบาทสงในการปกครองทงภมภาคและทองถน อก 2 ปตอมาคอในราวป พ.ศ.2519 นายไกรสร ตนตพงศ สมาชกสภาผแทนราษฎรจงหวดเชยงใหม ในขณะนน ไดเสนอใหมการเลอกตงผวาราชการจงหวดเชยงใหม แทนการ แตงตงแตขอเสนอนกตองเงยบหายลง ไปในเวลาทรวดเรวเชนกน เนองจากยงคงขาดการรณรงค ประชาสมพนธ ขาดพนธมตร และแรงสนบสนนจากทางฝายรฐสภา สอสารมวล ประชาชนทวไป นอกจากนน

เนองจากยงเปนเพยงขอแนะจากกลมของนกวชาการ และนกการเมองกลมแคบๆมาก กวาทจะเปนขอเรยกรองของสงคมในวงกวาง ประเดนดงกลาวจงเกดขนและเงยบหายไปในระยะเวลาอนสน โดยไมอาจ พฒนาเปนประเดนทางการเมองหรอประเดนเชงนโยบายททาทายใหรฐจ าเปนคนหาทางออกอยางจรงจง แมวาพจารณาจากค าแถลงนโยบายของรฐบาลตอรฐสภา ตงแตรฐบาล ม.ร.ว. เสนย ปราโมช ในป พ.ศ.2519 จนถงรฐบาลชวน หลกภย ในป พ.ศ. 2535 พบวาแทบทกรฐบาลในชวงระยะ เวลาดงกลาวตางไดแถลงนโยบายทจะกระจายอ านาจไปส ภมภาคและทองถนทงสนกตาม แตทงหมดนกเปนเพยงแค นโยบายทขาดแรงผลกดนทางการเมองทจะท าใหบงเกดผลอยาง เปนรปธรรม ค าถามทตามมาคอ เพราะเหตใดในอก 2 ปตอมา พ.ร.บ. สภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จงเกดขนไดส าเรจและถอวาเปนจดเรมตนของกระบวนการ กระจายอ านาจไปสทองถนของไทยในปจจบนน เพอทจะตอบค าถามน จะตองเขาใจเงอนไขทผลกดนใหรฐไทยตองลดอ านาจ รวมศนยหลงเหตการณพฤษภาทมฬ เมอ พ.ศ. 2535

สถานการณการเมองหลงรฐประหาร 2534 และเงอนไขทน าไปสนโยบายกระจายอ านาจ รฐประหารโดย ร.ส.ช. เมอเดอนกมภาพนธ 2534 เปนความพยายามของคณะทหารทจะหวนกลบสรฐ

รวมศนยอ านาจ โดยมทหารและขาราชการเปนใหญเหตการณครงนนและ มาตรการตางๆ ทตามมา เชน การเขยนรฐธรรมนญฉบบใหมท ยอมใหนายกรฐมนตรมาจากการแตงตง ฯลฯ สรางความตระหนกตกใจใหกบขบวนการประชาธปไตยเปนอยางมาก เพราะเทากบปฏเสธอ านาจของประชาชนในการเลอกผบรหาร สงสดของประเทศและขดกบหลกการประชาธปไตยอยางสนเชง ยงเมอฝายกองทพตอบโตกบขบวนการประชาชนเมอเดอนพฤษภาคม 2535 ดวยวธการทรนแรงเหมอนกบสมย 14 ตลา กยงปลกกระแสตอตานรฐรวมศนยอ านาจและกระแสเรยกรองการกระจายอ านาจใหลกโชนขน

ธเนศวร เจรญเมอง10 จากการทบรรยากาศทางการเมองของไทยในชวงกอน ปพ.ศ.2535 มลกษณะแบบอ ามาตยาธปไตย โดยถกครอบง าจากพลงของระบบราชการและจากการทองคกรปกครองสวนทองถนของไทยมอ านาจหนาท และ ทรพยากรทจ ากดเชนนไดสงผลใหในชวงกอน ป พ.ศ. 2535 สถานภาพของการศกษา เร อง การกระจายอ านาจในประเทศไทยมลกษณะทหยดนงขาดพลวตการ ศกษาเกยวกบการปกครองทองถน อาจเปน

10 ธเนศวร เจรญเมอง, 100 ป การปกครองทองถนไทย พทธศกราช 2440 – 2540, (กรงเทพฯ: คบไฟ, 2540), 98-104.

22

การศกษาทยดตดอยกบตวบทแหงกฎหมายทเกยวของกบการปกครองทองถน ในชวงระยะเวลานนการศกษาในเชงการวเคราะหอาจปรากฏใหเหนอยบางแตกมกเปนการวเคราะหใหเหนถงสภาพปญหาทเกดขนจากโครงสรางการปกครองทองถนเทาทมอยในชวงเวลานนๆ11 หากการศกษาไมไดมลกษณะดงกลาวการศกษาเรองการปกครองทองถน อาจมลกษณะเปนการศกษาทมงอธบายถงแนวคดหรอหลกการพนฐานเกยวกบการกระจายอ านาจโดยอาจมไดมการเสนอถงแนวทางในการปรบปรงและ พฒนาการปกครองทองถนวาตองมการปรบปรงเปลยนแปลงอยางไร เพอให โครงสรางและบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนสอดคลองกบหลกการกระจายอ านาจ12

กจกรรม 4.1.2

อธบายลกษณะการปกครองทองถนไทยกอนการปฏรปทางการเมอง พ.ศ. 2535 มาพอสงเขป

แนวตอบกจกรรม 4.1.2

การเมองไทยกอนการปฏรปทางการเมอง พ.ศ. 2535 มลกษณะเปนการเมองแบบอ ามาตยาธปไตย

กลาวคอ ระบบการเมองไทยมลกษณะปด โดยกลมพลงทมบทบาทส าคญในระบบการเมอง ไดแก กลมขาราชการ

ประจ าและกองทพ โดยกลมบคคลดงกลาวสามารถเขามาสอ านาจไดโดยผานการรฐประหาร สงผลใหตวแทนของ

ประชาชนทมาจากการเลอกตงไมสามารถเขาสระบบการเมองได การทระบบการเมองถกครอบง าโดยพลงจาก

ระบบราชการเชนน ยอมสงผลใหการปกครองทองถนเปนประเดนทถกละเลยหรอไมไดรบความส าคญ

11 ชศกด เทยงตรง, การบรหารการปกครองทองถนไทย, (กรงเทพฯ: โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2518) 12 ชบ กาญจนประกร, อดมคตและการด าเนนการปกครองทองถนในประเทศไทย ใน คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, (บทความและรายงานสมมนาทางวชาการเกยวกบการปกครองทองถน, กรงเทพฯ: คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2508)

23

เรองท 4.1.3 การปกครองทองถนภายหลงแนวคดการปฏรปทางการเมอง 2535 ดงเปนททราบกนดวาในชวงเดอนพฤษภาคม พ.ศ.2535 ไดเกดเหตการณส าคญทภาคประชาชนไดชมนม

ประทวงเพอตอตานรฐบาลทหารทมแนวโนมสบทอดอ านาจภายหลงการรฐประหารทเกดขนเมอเดอนกมภาพนธ พ.ศ.2534 ซงแมวาภายหลงการประกาศลาออกจากต าแหนงของ พล.อ. สจนดา คราประยร ไดท าใหสถานการณตางๆได คลคลายลงไป แตอยางไรกตามผลของเหตการณในครงนนไดท าใหเกดขอเรยกรองจากสงคมน าโดยกลมนกวชาการและนกการเมองบางสวนทไดเรยกรองใหตองมการปฏรปการเมองเพอใหการเมองไทยมความเปนประชาธปไตย ทยงยน และ ในการเรยกรองใหมการปฏรปการเมองนนขอเรยกรองใหมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนไดกลายเปนประเดนของการเรยกรองหนงทส าคญในการเรยกรองใหมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนนน นกวชาการและนกการเมองกลมหนงได มการเสนอแนวคดทตองถอวาสดโตงอยางมากในหวงระยะ เวลานนวาจะตองมการเลอกตงผวาราชการจงหวด (อาท ธเนศวร เจรญเมอง 2536:1-16 ; อษฎางค ปาณกบตร 2536:68-77 ; ถวล ไพรสณฑ 2536:78-93 ; มานะ มหาสวระชย 2536:121-124) ทงน ธเนศวร เจรญเมองไดใหขอมลเพมเตมวาอนทจรงแลว แนวคดใหมการเลอกตงผวาราชการจงหวดนนเปนแนวคดทกอตวขนตงแตชวงปลายป พ.ศ. 2534 โดยมกลมสมาชก สภาจงหวดเชยงใหมและนกวชาการกลมหนงไดเสนอแนวคดวาควรตองมการเลอกตงผวาราชการจงหวดหรอหากวา ขอเรยกรองใหมการเลอกตงผวาราชการจงหวดดเปนขอเรยกรองทกาวหนามากจนเกนไปอยางนอยกควรตองมการ ปรบปรงรปแบบการบรหารงานขององคการบรหารสวนจงหวด กลาวคอ ควรตองใหผวาราชการจงหวดพนจากการท า หนาทเปนนายกองคการบรหารสวนจงหวด โดยนายกองคการบรหารสวนจงหวด ควรตองมาจากการเลอกตงของประชาชนซงในชวงระยะเวลาตอมาในการรณรงคหาเสยงเลอกตงเมอเดอนมนาคม พ.ศ. 2535 พรรคประชาธปตย ไดเรมชนโยบายการเลอกตงผวาราชการจงหวดเปนนโยบายของพรรคทใชในการหาเสยง และ ในการรณรงคหาเสยงเลอก ตงในเดอนกนยายน พ.ศ. 2535 พรรคพลงธรรม พรรคความหวงใหม และ พรรคเอกภาพ กไดรวมชนโยบายใหม การเลอกตงผวาราชการจงหวด เปนนโยบายส าคญทใชในการหาเสยงดวย13 แมวา นโยบายผวาราชการจงหวดทมาจากการเลอกตงจะไมไดรบการขานรบใหเกดผลในทางปฏบตกตาม แตกตองยอมรบวา ผลของการณรงคทางการเมองของพรรคการเมองตางๆ รวมไปถงการเรยกรองของกลมนกวชาการ และ นกการเมองบางกลมไดท าใหแนวคด เรอง การกระจายอ านาจ เปนทรจกกวางขวางมากยงขน กระทรวงมหาดไทย ในฐานะทมบทบาทอยางส าคญในการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนไดผลกดนใหมการจดตงสภาต าบล และ องคการ บรหารสวนต าบลโดยมการตราพระราชบญญตสภาต าบล และองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ.2537 ขน ซงผลของการตรากฎหมาย ดงกลาว ท าใหองคการบรหารสวนต าบล มฐานะเปนหนวยการปกครองทองถนขนพนฐานของประเทศไทย

13 ธเนศวร เจรญเมอง, (บรรณาธการ), เลอกตงผวาฯ, (เชยงใหม: โครงการศกษาการปกครองทองถน คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม, 2536), 2.

24

ความพยายามในการเขามาแทรกแซงทางการเมองของผน าทางทหารใน สมยรฐบาลชาตชาย ชณหะวณ ทเรมขนตงแตการกอการรฐประหารใน พ.ศ. 2534 จนถงการกาวเขามารบต าแหนงนายกรฐมนตรของพลเอกสจนดา คราประยร (หนง ในผน าของคณะรฐประหารในป พ.ศ. 2534) ใน พ.ศ. 2535 ไดสงผลใหปญญาชน คนชนกลางในเมองลกขนมาคดคานอยางรนแรงจนน าไปสเหตการณนองเลอด ในเดอนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 ซงหลงจากเหตการณในครงนน กระแสของการเรยกรองการกระจายอ านาจและการปฏรปการเมองกใตกลายเปนกระแสหลก ทสงคมใหความสนใจ ดงนน ในการเลอกตงทวไปทจะมขนในเดอนกนยายน พ.ศ. 2535 พรรคการเมองหลายพรรคจงไดหาเสยงดวยการชนโยบายการกระจาย อ านาจสทองถน หรอทดจะเปนรปธรรมขนกคอ เสนอใหเลอกตงผวาราชการ จงหวดทางตรง และท าใหสภาต าบลกลายเปนนตบคคล14 ลกษณะดงกลาวนถอ ไดวาเปนปรากฏการณใหมในสงคมการเมองไทย ทพรรคการเมองทงหลายหนมาใหความสนใจกบการปรบปรงการปกครองทองถน15

ภายหลงการเลอกตง พ.ศ. 2535 เมอนายชวน หลกภย ไดเขามาจดตงรฐบาล กไดมการแตงตงคณะกรรมการปรบปรงระบบการบรหารการปกครองทองถนขน เมอวนท 1 ธนวาคม พ.ศ. 2535 อยางไรกด ภายหลงจากรฐบาลได แตงตงคณะกรรมการชดนแลว รฐบาลกไมไดด าเนนการปรบปรงหนวยการปกครองทองถนโดๆ ตามนโยบายการกระจายอ านาจทเคยแถลงไวเมอตอนหาเสยง โดยเฉพาะในสวนของการเลอกตงผวาราชการจงหวด จนกระทงใน พ.ศ.2537 รฐบาลไดเสนอรางพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 เขาสสภาผแทนราษฎร ซงรางพระราชบญญตดงกลาวไดผานสภาฯ และจะมผลบงคบใชตงแตเดอนมนาคม พ.ศ.2538 (ในสมยรฐบาลนายบรรหาร ศลปอาชา)

การประกาศใชพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ท าใหสภาต าบลเดมตามค าสงคณะปฏวตฉบบท 326 มฐานะเปนนตบคคลทนท โดยโครงสรางการบรหารจะใชรปแบบคณะกรรมการ ท ประกอบไปดวย สมาชกโดยต าแหนง ไดแก ก านน ผใหญบาน แพทยประจ าต าบล และสมาชกทมาจากการเลอกตง ไดแก ราษฎรในต าบลนน หมบานละ 2 คน อย ในวาระ 4 ป คณะกรรมการสภาต าบลน มก านนเปนประธานและรบผดชอบใน การปฏบตงานของสภาต าบล และใหมเลขานการสภาต าบลอกหนงคนมาจาก ขาราชการทปฏบตงานในต าบลนน สภาต าบลรปแบบใหมนมหนาทพฒนาต าบล ตามแผนงานและงบประมาณของตนเองส าหรบรายไดมทมาจากการจดสรรภาษ คาธรรมเนยม และการจดหาของสภาต าบลเอง ตลอดจนจากเงนอดหนนของรฐบาล16

ความตนตวของภาคประชาชนทตองการใหมการปฏรประบบการเมองนนเกดขนอยางกวางขวางหลงชวงการเปลยนแปลงทางการเมองเมอป 2535 โดยเฉพาะความตองการใหกระจายอ านาจสทองถนนนแสดงออกมา

14 ธเนศวร เจรญเมอง. (บรรณาธการ), เลอกตงผวาฯ. 15 สถาบนพระปกเกลา, สารานกรมการปกครองทองถน หมวดท 3 พฒนาการและรปแบบการปกครองทองถนไทย, 43. 16 เรองเดยวกน, 44.

25

ผานทางความตองการของประชาชนในการเลอกตงผวาราชการจงหวดและดจะเปนกระแสทไดการตอบรบเปนอยางดจากภาคประชาชน หรอแมแตนกการเมองจ านวนหนงกเรมมการหาเสยงโดยชนโยบายในเรองการเลอกตงผวาราชการจงหวด นอกจากนยงมแรงสนบสนนแนวความคดจากนกวชาการและปญญาชนจ านวนมาก เพราะหลายภาคสวนตางเชอวาการเลอกตงผวาราชการจงหวดนนจะสงผลดตอการกระบวนการพฒนาประชาธปไตยและความชอบธรรมมากกวาการระบบการแตงตงผวาราชการจงหวด17 ทงน สาเหตทชวงหลงป 2535 กลายเปนชวงทสงคมไทยมความตนตวตอแนวคดการกระจายอ านาจสชมชนทองถนอยางขนานใหญนนเกดจากแรงผลกดนทส าคญอยางนอย 3 ประการดวยกนคอ18

1. การขยายตวของแนวคดประชาธปไตยแบบตวแทน (Representative Democracy) โดยสงคมใหความส าคญกบความชอบธรรมของผด ารงต าแหนงทางการเมองวาตองมาจากการเลอกตงซงแสดงออกมาผานทางการเดนขบวนคดคานคณะรกษาความสงบเรยบรอยแหงชาต (รสช.) และการตระหนกถง ผลลบจากการท ารฐประหารเมอป 2534 จนน าไปสเหตการณ “พฤษภาทมฬ 2535” กลาวคอ เกดกระแสสงคมทประชาชนออกมาปฏเสธนายกรฐมนตรทไมไดมาจากสมาชกสภาผแทนราษฎร และสงคม เรมใหความสนใจเรองทมาและบทบาทของวฒสมาชก ซงตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2534 ไดก าหนดทมาของวฒสมาชกมาจากการแตงตง 270 คน ซงสมาชก 2 ใน 3 หรอประมาณ 180 คน เปนผไดรบการแตงตงจากกลมขาราชการและมอ านาจในการรางพระราชก าหนดและการขอเปดอภปรายเพอลงมตไมไววางใจรฐบาลได19

2. ปจจยทางเศรษฐกจ สงคม และการเมอง ซงเปนปจจยพนฐานทส าคญทท าใหการเมองแบบประชาธปไตยขยายตว สงผลใหคนสนใจการมสวนรวมในการตดสนใจเกยวกบนโยบายสาธารณะและการปฏเสธอ านาจของระบบราชการทมมากเกนไปในการจดการปญหาชมชนเมอง ชนบท ดงนนระบบการเมองทขาดเสถยรภาพอยตลอดเวลา ท าใหคนจ านวนหนงเรมมองเหนวาทแทจรงแลวระบบรวมศนยอ านาจนนเองทเปนฐานส าคญของระบบเผดจการ ระบบรวมศนยอ านาจซงมระบบราชการเปนตวแทนส าคญไดแสดงบทบาทการคดคานการกระจายอ านาจ นโยบายการกระจายอ านาจจงไมอาจถกน าไปสการปฏบตได

3. ระบบสงคมทเสอมลงสงผลใหมจ านวนคนจนมากขนในสงคม คนเรมมการศกษามากขนความสามารถในการเขาถงขอมลขาวสารกมเพมมากขน คนในสงคมเปลยนวธคดวาไมใชจะมเพยงขาราชการหรอชนชนน าในสงคมเทานนทเปนผบรหารทมความสามารถและตดสนใจทกอยางไดดงเชนในอดต เพราะระบบราชการแบบรวม

17 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, รายงานฉบบสมบรณ รายงานผลการศกษาความกาวหนาของการกระจายอ านาจในประเทศไทยและขอเสนอ, โครงการเสรมสรางขดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถน เพอสนบสนนการกระจายอ านาจและธรรมาภบาลทองถน, (กรงเทพฯ: กรมสงเสรมการปกครองทองถน, 2552) 18 ธเนศวร เจรญเมอง, แนวคดวาดวยความเปนพลเมอง, (กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2548) 19 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, รายงานฉบบสมบรณ รายงานผลการศกษาความกาวหนาของการกระจายอ านาจในประเทศไทยและขอเสนอ, โครงการเสรมสรางขดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถน เพอสนบสนนการกระจายอ านาจและธรรมาภบาลทองถน,

26

ศนยอ านาจทสงคนไปปกครองเมองตางๆ นนนอกจากจะไมแกปญหาตางๆ ทเกดขนแลวยงเปนเหตส าคญใหเกดปญหาตางๆ อกมากมาย โดยทคนในแตละทองถนมองเหนและพบวาปญหานอกจะไมมการแกไขกลบเพมความรนแรงมากขนและคนในทองถนกไดแตมองดโดยไมมบทบาทท าอะไรไดไมมากนก แมวาอยากจะท าอะไรใหทองถนของตนทงนกเพราะระบบการบรหารทเปนอยไมเอออ านวยใหประชาชนในแตละทองถนมบทบาทแกไขปญหาในทองถนของเขานนเอง

อยางไรกตาม กระจายอ านาจสองคกรปกครองสวนทองถน เกดจากความคดท ใหมการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนโดยใหขาราชการประจ า และบคลากรจากสวนภมภาคเขามารวมบรหารจดการทองถนนน ซงแตกตางจากการกระจายอ านาจในระบอบเสรประชาธปไตยตามความหมายของสากล ดงนน จงตองขดเสนแบงการบรหารจดการทองถนออกจากสวนภมภาคใหชดเจน โดยองคกรปกครองสวนทองถนจะตองมบทบาทในการบรหารจดการทองถน ในขณะทสวนภมภาค มบทบาทในการก ากบดแลในฐานะตวแทนของรฐ หลงจากทประชาชนประสบความส าเรจในการตอตานการปกครองโดยขาราชการประจ าซงมทหารเปนตวแทนในเดอนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 น า ไปสการลดบทบาทของรฐไทย และสงผลกระทบตอขาราชการประจ าทเขาไปเปนผน า และผบรหารจดการทองถนไปดวย โดยเฉพาะในการเลอกตงทวไปเมอเดอนกนยายน พ.ศ. 2535 แนวคดการกระจายอ านาจสทองถนไดขยายตวและเปนทยอมรบของประชาชนอยางรวดเรว มพรรคการเมองท มนโยบายหาเสยงวาจะกระจายอ านาจไปสทองถนถง 5 พรรค และมพรรคการเมองบางพรรคทน าเสนอแบบสดขว โดยเสนอนโยบายใหมการเลอกตงผวาราชการจงหวดถง 4 พรรค ดงนน หลงจากการเลอกตง รฐบาลจงมนโยบายส าคญ คอ การกระจายอ านาจสทองถนโดยปรบปรงองคการบรหารสวนจงหวดใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดมาจากสมาชกสภาจงหวดทสภาจงหวดเลอก โดยไมใหผวาราชการจงหวดเปนนายกองคการบรหารสวนจงหวดอกตอไป

ในป พ.ศ. 2537 ไดมการตงองคการบรหารสวนต าบลขนอกครงหนง ซงถงแมโครงสรางจะคลายกบโครงสรางเดมทเคยมมา แตไดเพมอ านาจหนาท แหลงรายได และพฒนาประสทธภาพการบรหารงาน และคอยๆ ลดบทบาทดานการจดการทองถนของบคลากรสวนภมภาค คอ ก านน ผใหญบานลงไป และเมอมการประกาศใชรฐธรรมนญ พ.ศ.2540 ระบบการบรหารจดการทองถนไดเขาสยคของการกระจายอ านาจสทองถนอยางชดเจน ดงจะเหนจาก หลกการตามรฐธรรมนญทเกยวกบการปกครองทองถน มาตรา 282-290 ทบญญตใหรฐตองใหอสระแกทองถนตามหลกการปกครองตนเองและตามหลกเจตนารมณของประชาชนในทองถน การก ากบดแลจะท าเทาทจ าเปนตามทกฎหมายบญญต โดยองคกรปกครองสวนทองถนจะมอสระในการก าหนดนโยบายการปกครอง การบรหาร การบรหารงานบคคล การเงนและการคลง รวมทงมอ านาจหนาทของตนเอง นอกจากน ยงมการถายโอนอ านาจหนาททเปนของทองถน แตอยในความดแลรบผดชอบของหนวยงานสวนกลางหรอส วนภมภาค ซงถอเปนสวนหนงของสวนกลางไปใหกบองคกรปกครองสวนทองถน และยงมมาตรการเพมขดความสามารถหรอประสทธภาพขององคกรปกครองสวนทองถนใหสงขนดวย และทส าคญ คอ การสงเสรมสทธของประชาชนใหเขามามสวนรวมในการบรหารจดการทองถนมากยงขน โดยใหประชาชนผมสทธเลอกตงในทองถนสามารถถอดถอนผบรหารหรอสมาชกสภาทองถน รวมทงการเขาชอตามจ านวนทกฎหมายก าหนด เพอขอใหสภาองคกรปกครองสวนทองถนออกขอบญญตทองถนตามทตองการไดโดยตรง ซงหมายความวา ประชาชนสามารถขอรบการ

27

สนบสนนทรพยากรตางๆ จากองคกรปกครองสวนทองถนได ถาเรองทรองขอนน อยในอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ซงปจจบนมอ านาจหนาทอยางกวางขวางภายใตบรบททมการเปลยนแปลงอยางตอเนองระบบการบรหารจดการทองถนในชวงนของไทย ยงใหความส าคญกบการพฒนาประสทธภาพขององคกรปกครองสวนทองถน ไมวาการจดระบบการบรหารเพอใหทองถนมความสามารถในการบรหารงานสาธารณะไดดขน การปรบปรงระบบการบรหารงานบคคลใหเปนอสระ และทองถนเขามามสวนรวม รวมทงการปรบความสมพนธระหวางรฐบาลและองคกรปกครองสวนทองถนใหเหมาะสมยงขน เพอกระจายอ านาจใหองคกรปกครองทองถนเปนองคกรพนฐานในการพฒนาทองถนใหสอดคลองกบกระแสการเปลยนแปลงทงภายในและภายนอกประเทศ ในขณะทยงไมไดสงเสรมใหภาคสงคม เชน ภาคธรกจเอกชน หรอประชาชนมสวนรวมอยางแทจรง

การเปลยนแปลงระบบบรหารจดการทองถนทเนนการรวมศนยอ านาจเขาสสวนกลาง มาเปนระบบบรหารจดการทองถนแบบกระจายอ านาจในชวงน ถงแมมองในภาพรวมแลว องคกรปกครองสวนทองถนมความเปนอสระอยางทไมเคยมมากอนแตพรอมๆ กบความเปนอสระกเกดปญหาความไมโปรงใสหรอการคอรรปชนมใหเหนมากยงขนนอกจากนยงเกดปญหาการใหบรการสาธารณะทไมตรงกบความตองการของประชาชน ทงน เนองจากภาคสงคมยงมความออนแอ ประชาชนยงมองไมเหนความส าคญทจะเขามสวนรวมในทองถน ดงนน จงเกดความเคลอนไหวทจะน าเอาแนวคดการบรหารจดการทองถนทด (Good Local Governance) เขามาใชเปนแนวคดหลกในการบรหารจดการทองถนของไทย20 บทสรป

หลงการเปลยนแปลงการปกครองเปนระบอบประชาธปไตยเมอป 2475 รฐบาลคณะราษฎรไดเรมจดวางรปแบบและระเบยบการบรหารราชการของประเทศ ดวยการประกาศใชพระราชบญญตวาดวยระเบยบราชการบรหารแหงราชอาณาจกรสยาม พ.ศ. 2476 ซงน ารปแบบนมาจากการปกครองของฝรงเศสโดยจดระเบยบการบรหารราชการแผนดนออกเปน 3 สวนคอ (1) ราชการบรหารสวนกลาง (2) ราชการบรหารสวนภมภาค และ (3) ราชการบรหารสวนทองถน

ในชวงกอน ป พ.ศ. 2535 การเมองไทยภายหลงการเปลยนแปลงการปกครอง เมอป พ.ศ. 2475 ถกมองวามลกษณะเปนการเมองแบบอ ามาตยาธปไตย (Bureaucratic Polity) ระบบการเมองไทยมลกษณะปดโดยกลมพลงทมบทบาทส าคญในระบบการเมอง ไดแก กลมขาราชการประจ า รวมถงกองทพ โดยกลมบคคลเหลานตางสามารถเขาสอ านาจไดโดยผานการท ารฐประหารสงผลใหกลไกการเลอกตง รวมถงตวแทนของประชาชนทมาจากการเลอกตงตางไมสามารถเขาสระบบการเมองได การทระบบการเมองถก ครอบง าโดยพลงจากระบบราชการเชนน ยอมสงผลใหการปกครองทองถนเปนประเดนทถกละเลยหรอไมไดรบความส าคญ กลาวคอ แทนทองคกรปกครองสวนทองถนจะเปนองคกรทยดหลกการกระจายอ านาจโดยเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวม องคกรปกครองสวนทองถนกลบกลายเปนองคกรทถกครอบง าโดยขาราชการประจ านอกจากนนในทางการบรหาร

20 ด ารงค วฒนา สชาดา วฒนา และสรยะ วรยะสวสด, รายงานวจยฉบบสมบรณ โครงการศกษาเบองตนเรอง ระบบการบรหารจดการทองถน, (กรงเทพฯ : ภาควชารฐประศาสนศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2544), 8-9.

28

นกวชาการหลายทานทงตะวนตกและ ไทยตางอธบายในลกษณะทคลายคลงกนวาลกษณะทส าคญของกลไกระบบราชการของไทยคอลกษณะของการรวมศนยอ านาจ (Centralization of Power)

ในชวงเดอนพฤษภาคม พ.ศ.2535 ไดเกดเหตการณส าคญทภาคประชาชนไดชมนมประทวงเพอตอตานรฐบาลทหารทมแนวโนมสบทอดอ านาจภายหลงการรฐประหารทเกดขนเมอเดอนกมภาพนธ พ.ศ.2534 ซงแมวาภายหลงการประกาศลาออกจากต าแหนงของ พล.อ.สจนดา คราประยร ไดท าใหสถานการณตางๆ ได คลคลายลงไป แตอยางไรกตามผลของเหตการณในครงนนไดท าใหเกดขอเรยกรองจากสงคมน าโดยกลมนกวชาการและนกการเมองบางสวนทไดเรยกรองใหตองมการปฏรปการเมองเพอใหการเมองไทยมความเปนประชาธปไตยทยงยนและในการเรยกรองใหมการปฏรปการเมองนนขอเรยกรองใหมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนไดกลายเปนประเดนของการเรยกรองหนงทส าคญในการเรยกรองใหมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครอง

การน าเอาแนวคดการกระจายอ านาจสทองถนมาเปนเงอนไขทส าคญในการปฏรปทางการเมองหลงป พ.ศ. 2535 เนองจากหลงเหตการณพฤษภาทมฬสงคมไทยไดมกระแสความตนตวในการปฏรปทางการเมองโดยเฉพาะอยางยงการกระจายอ านาจสทองถนเปนอยางมาก มการตราพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มการตราพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ก าหนดใหองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) มเขตพนทครอบคลมเขตของจงหวด21 ตลอดจนการบรรจหลกการเกยวกบการปกครองทองถนไวในรฐธรรมนญป พ.ศ. 2540 อยางเปนรปธรรมเปนครงแรกในประวตศาสตรไทย กจกรรม 4.1.3 อธบายโครงสรางการบรหารสภาต าบลตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มาพอสงเขป แนวตอบกจกรรม 4.1.3 โครงสรางการบรหารสภาต าบลตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 เปนการบรหารในรปแบบคณะกรรมการ ซงประกอบไปดวยสมาชกโดยต าแหนง ไดแก ก านน ผใหญบาน แพทยประจ าต าบล และสมาชกทมาจากการเลอกตงหมบานละ 2 คน มวาระ 4 ป โดยคณะกรรมการสภาต าบลมก านนเปนประธานและรบผดชอบในการปฏบตงานของสภาต าบล และมเลขานการสภาต าบลอกหนงคนมาจากขาราชการทปฏบตงานในต าบลนน สภาต าบลมหนาทพฒนาต าบลตามแผนงานและงบประมาณของตนเอง ส าหรบรายไดมทมาจากการจดสรรภาษ คาธรรมเนยม และการจดหาของสภาต าบลเอง ตลอดจนจากเงนอดหนนของรฐบาล

21 สถาบนพระปกเกลา, สารานกรมการปกครองทองถน หมวดท 3 พฒนาการและรปแบบการปกครองทองถนไทย,

29

ตอนท 4.2

พฒนาการการกระจายอ านาจ พ.ศ. 2540 - 2549


หวเรอง เรองท 4.2.1 จดเรมตนการกระจายอ านาจตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 เรองท 4.2.2 กระบวนการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย เรองท 4.2.3 การก าหนดเครองมอทส าคญเกยวการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย แนวคด กระแสการปฏรปทางการเมองและการกระจายอ านาจเกดขนอยางตอเนอง นบตงแตป 2535 เปนตนมา และพงสงขนในชวงการยกรางรฐธรรมนญ ตอเนองมาจนถงชวงหลงการประกาศใชรฐธรรมนญฉบบป 2540 ซงกลาวไดวาการรณรงคของภาคประชาชนเพอผลกดนใหรฐสภาใหความเหนชอบรางรฐธรรมนญ ฉบบป 2540 ไดเปนผลส าเรจ ไดสงผลใหประชาชนทวไปเกดความเชอมนในพลงของภาคประชาชนมากขน เมอรฐธรรมนญมบทบญญตดานการปกครองทองถนไวอยางกวางขวางและชดเจนเปนครงแรกดวยแลว กยงท าใหภาคสวนตางๆ ในสงคมมความตนตวและคาดหวงทจะเหนการเปลยนแปลงขององคกรปกครองสวนทองถนมากขน แนวคดในการปรบปรงการบรหารงานจงหวด เปนผลสบเนองจากการจดประชมเชงปฏบตการเกยวกบการปรบบทบาทภารกจและโครงสรางสวนราชการ ซงมขอสรปประการหนงวาควรกระจายอ านาจใหจ งหวดมการบรหารงานอยางมประสทธภาพ โดยการปรบบทบาทของจงหวดใหมสถานะเหมอนหนวยธรกจเชงยทธศาสตร (Strategic Business Unit : SBU) ทสามารถวนจฉยขอมล ปญหาอปสรรค ก าหนดแนวทางการด าเนนงานและแกไขปญหาภายในจงหวดใหเปนไปตามทก าหนดไวอยางครบวงจร รวมทงการปรบบทบาทและอ านาจหนาทของผวาราชการจงหวดใหเปนผบรหารระดบสงของจงหวด (Chief Executive Officer : CEO) สามารถบงคบบญชา สงการหวหนาสวนราชการตางๆ ภายในจงหวดไดอยางเบดเสรจโดยตรง รวดเรว ตรงตามนโยบาย วตถประสงค เมอศกษาตอนท 4.2 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. เขาใจจดเรมตนการกระจายอ านาจตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ได 2. เขาใจกระบวนการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยได 3. เขาใจการก าหนดเครองมอทส าคญเกยวการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยได

30

เรองท 4.2.1 จดเรมตนการกระจายอ านาจตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 นบไดวาเปนรฐธรรมนญทใหความส าคญกบการปกครอง

สวนทองถนมากทสดนบตงแตประเทศไทยมรฐธรรมนญมา 16 ฉบบ (โกวทย พวงงาม,2555:335) รฐธรรมนญฉบบนจงเปนจดเรมทบงคบใหรฐตองด าเนนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ผานการก าหนดกฎกตกา ซงกลายเปนบทบญญตส าคญในสองหมวดคอ หมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแหงรฐ และหมวด 9 การปกครองสวนทองถน โดยมรายละเอยดไลเรยงตามล าดบดงน

หมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ มาตรา 78 บญญตวา “รฐตองกระจายอ านาจใหทองถนพงตนเองและตดสนใจในกจการทองถนไดเอง พฒนาเศรษฐกจทองถนและระบบสาธารณปโภคและสาธารณปการตลอดทงโครงสรางพนฐานสารสนเทศในทองถนใหทวถงและเทาเทยมกนทวประเทศ รวมทงพฒนาจงหวดทมความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญ โดยค านงถงเจตนารมณของประชาชนจงหวดนน” การก าหนดดงกลาว ถอไดวาเปนกตกาส าคญทเปดโอกาสใหรฐท าการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

บทบญญตของรฐธรรมนญดงกลาวไดกอใหเกดผลกระทบอยางมากตอ การปกครองทองถนของไทย ดงจะเหนไดจากในระยะเวลาตอมา ไดมการตรากฎหมายทเกยวของกบการกระจายอ านาจไปสทองถน เพออนวตตาม รฐธรรมนญอยางตอเนอง ซงสวนหนงเปนการแกไขเพมเตมหรอยกเลก กฎหมายวาดวยองคกรปกครองสวนทองถนใหสอดคลองกบรฐธรรมนญ เปน พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 (ฉบบท 2) พ.ศ. 2543 พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 10) พ.ศ. 2542 และ (ฉบบท 11) พ.ศ. 2543 พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล (ฉบบท 2) พ.ศ. 2542 พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542 พระราชบญญต ระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร (ฉบบท 2) พ.ศ. 2542 พระราชบญญต เปลยนแปลงฐานะของสขาภบาลเปนเทศบาล พ.ศ. 2542 และอกสวนหนงเปน กฎหมายทเกยวของกบการกระจายอ านาจไปสทองถน เชน พระราชบญญต ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 พระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2542 พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอ บญญตทองถน พ.ศ. 2542 และพระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวน ทองถน พ.ศ. 2542 เปนตน (สถาบนพระปกเกลา,2547:47)

นอกจากใน หมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ บทบญญตทชใหเหนถงทศทางในการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนยงปรากฏอยในหมวด 9 วาดวยการปกครองสวนทองถน ในมาตรา 282-290 ซงมสาระส าคญ 6 ประการ ดงตอไปน

ประการแรก ความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถน มาตรา 282 บญญตไววา รฐจะตองใหความเปนอสระแกทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน โดยไมกระทบตอมาตรา 1 ทระบไววา ประเทศไทยเปนราชอาณาจกรอนหนงอนเดยวจะแบงแยกมได สวนในมาตรา 283 วรรค 2 ระบวา “การก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน ตองท าเทาทจ าเปนตามทกฎหมายบญญต แตตองเปนไปเพอ

31

การคมครองประโยชนของประชาชนในทองถน หรอประโยชนของประเทศเปนสวนรวม” ทงนจะกระทบถงสาระส าคญแหงหลกการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน หรอนอกเหนอจากทกฎหมายบญญตไวมได และสดทายในมาตรา 284 ไดระบไววา องคกรปกครองสวนทองถนทงหลายยอมมความเปนอสระในการก าหนดนโยบาย การปกครอง การบรหาร การบรหารงานบคคล การเงนและการคลง และมอ านาจหนาทของตนเองโดยเฉพาะ

ประการทสอง ความตอเนองของการกระจายอ านาจ เนองจากรฐปฏเสธการกระจายอ านาจมาตลอด ท าใหขาดกระบวนการ ขนตอนและความตอเนองของการกระจายอ านาจ ดงนน ในมาตรา 284 วรรค 3 จงไดบงคบไววา เพอพฒนาการกระจายอ านาจเพมขนใหแกทองถนอยางตอเนอง ใหมกฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจซงอยางนอยตองมสาระส าคญดงตอไปน

(1) การก าหนดอ านาจและหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง

(2) การจดสรรสดสวนภาษและอากรระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยค านงถงภาระหนาทของรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเองเปนส าคญ

(3) จดใหมคณะกรรมการขนคณะหนงท าหนาทตาม (1) และ (2) ประกอบดวยผแทนของหนวยราชการทเกยวของ ผแทนขององคกรปกครองสวนทองถน และผทรงคณวฒซงมคณสมบตตามทกฎหมายบญญต โดยมจ านวนเทากน

ประการทสาม การปรบเปลยนทมาของผบรหารทองถนเดมโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนมกจะประกอบไปดวยผบรหารทมไดมาจากการเลอกตง เชน บทบาทของผวาราชการจงหวดในองคการบรหารสวนจงหวด ก านน ผใหญบานในองคการบรหารสวนต าบลเปนตน22 รฐธรรมนญฉบบป พ.ศ.2540 (มาตรา 285) จงก าหนดใหผบรหารทองถนมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน หรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถนซงสมาชกสภาทองถนตองมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน

ประการทส การบรหารบคคล เดมระบบการบรหารบคคลสวนทองถน ไมเออตอการไหลเวยนของขาราชการและพนกงานสวนทองถนดวยกนเอง และในขณะเดยวกนคณะกรรมการตางๆ ทดแลการบรหารบคคล มกจะประกอบไปดวยคนของขาราชการสวนกลางทงหมด23 เพอเปนการแกปญหาดงกลาวมาตรา 288 จงระบวา การแตงตงและการใหพนกงานและลกจางขององคกรปกครองสวนทองถนพนจากต าแหนง ตองเปนไปตามความตองการและความเหมาะสมของแตละทองถน และตองไดรบความเหนชอบจากคณะกรรมการพนกงานสวนทองถนกอน ทงนตามทกฎหมายบญญต โดยคณะกรรมการพนกงานสวนทองถนจะตองประกอบดวย ผแทนของหนวย

22 นนทวฒน บรมานนท, การปกครองสวนทองถน, (พมพครงท 5), (กรงเทพฯ: วญญชน, 2552), 91

23 สมคด เลศไพฑรย, กฎหมายการปกครองทองถน, (กรงเทพฯ: เอกซเปอรเนท, 2547), 259.

32

ราชการทเกยวของ ผแทนขององคกรปกครองสวนทองถน และผทรงคณวฒซงมคณสมบตตามทกฎหมายบญญต โดยมจ านวนเทากน

ประการทหา อ านาจหนาท มาตรา 289 ก าหนดใหองคกรปกครองทองถนมหนาทบ ารงรกษาศลปะ จารต ประเพณ ภมปญญาทองถน หรอวฒนธรรมอนดของทองถน องคกรปกครองสวนทองถนยอมมสทธทจะจดการศกษาอบรมและการฝกอาชพตามความเหมาะสมและตามความตองการภายในทองถน และเขาไปมสวนรวมในการจดการศกษาอบรมของรฐ สวนมาตรา 290 ระบวา เพอสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม องคกรปกครองสวนทองถนยอมมอ านาจหนาทตามทกฎหมายบญญต ซงกฎหมายนตองมสาระส าคญอยางนอย 3 ประการ คอ 1) การจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยในเขตพนท 2) การเขาไปมสวนในการบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยนอกเขตพนท เฉพาะในกรณทอาจมผลกระทบตอการด ารงชวตของประชาชนในพนทของตน 3) การมสวนรวมในการพจารณาเพอรเรมโครงการหรอกจกรรมใดนอกเขตพนทซงอาจมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมหรอสขภาพอนามยของประชาชนในพนท

ประการสดทาย การมสวนรวมของประชาชน กอนรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2540 จะบงคบใช นอกจากการเลอกตงสมาชกสภาทองถนแลว ประชาชนแทบจะไมมชองทางในการมสวนรวมในการปกครองสวนทองถน แตหลงจากนน ประชาชนมชองทางในการมสวนรวมการปกครองสวนทองถนมากขน มาตรา 286 ก าหนดวาราษฎรผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนใด ซงมจ านวนไมนอยกวาสามในสของจ านวนผมสทธเลอกตงทมาลงคะแนนเสยง เหนวาสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนผใดขององคกรปกครองสวนทองถนนนไมสมควรด ารงต าแหนงตอไป ใหสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนผนนพนจากต าแหนง ทงน ตามทกฎหมายบญญต สวนมาตรา 287 ก าหนดใหผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนใดมจ านวนไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนน มสทธเขาชอรองขอตอประธานสภาทองถนเพอใหสภ าทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถนได กจกรรม 4.2.1 อธบายถงความสมพนธระหวางการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนและรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 มาพอสงเขป แนวตอบกจกรรม 4.2.1 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 ไดก าหนดแนวทางการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนไวในหมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแหงรฐ และหมวด 9 การปกครองสวนทองถน เพอใหเกดความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถน เกดความตอเนองของการกระจายอ านาจ การปรบเปลยนทมาของผบรหารทองถนใหมาจากการเลอกตง การปรบระบบบรหารงานบคคลสวนทองถนเพอใหมผแทนของทองถนในคณะกรรมการพนกงานสวนทองถน และก าหนดใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองสวนทองถนมากขน

33

เรองท 4.2.2 การก าหนดเครองมอทส าคญเกยวการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 บญญตใหมกฎหมายก าหนดแผนและขนตอน การ

กระจายอ านาจภายในสองป นบแตวนประกาศใชรฐธรรมนญ จงไดมการตราพระราชบญญตก าหนดแผน และขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ขน และประกาศใชตงแตวนท 17 พฤศจกายน 2542

สาระส าคญของพระราชบญญตดงกลาว คอการก าหนดเครองมอทส าคญในการจดการเกยวกบการ กระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 3 ประการ คอ24

1. คณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยก าหนดองคประกอบของกรรมการอ านาจหนาท และเงอนเวลาตาง ๆ ทคณะกรรมการฯ จะตองพจารณาในการจดท าแผนการกระจาย อ านาจ และแผนปฏบตการ

2. การก าหนดอ านาจและหนาทในการจดระบบบรการสาธารณะ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ประเภทตางๆ 3 กลม คอ (1) เทศบาล เมองพทยา และองคการบรหารสวนต าบล (2) องคการบรหารสวนจงหวด และ (3) กรงเทพมหานคร

3. การก าหนดแหลงรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนแตละกลมตามขอ 2 คณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

องคประกอบ เนองจากรฐธรรมนญก าหนด วาใหประกอบดวยผแทนของหนวยราชการทเกยวของ ผแทนองคกรปกครองสวนทองถน และผทรงคณวฒ ซงมคณสมบตตามทกฎหมายบญญต โดยมจ านวน เทากน ดงนนคณะกรรมการฯ จงประกอบดวย

(1) ผแทนของหนวยราชการทเกยวของ 12 คน ไดแก นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตร ซงนายกรฐมนตรมอบหมาย (เปนประธาน) รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย รฐมนตรวาการกระทรวงการคลงปลดกระทรวงมหาดไทย ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวงศกษาธการ ปลดกระทรวงสาธารณสข เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา เลขาธการ ก.พ. เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตผอ านวยการส านกงบประมาณ และอธบดกรมการปกครอง

(2) ผแทนองคกรปกครองสวนทองถน 12 คน ไดแก ผบรหารองคการบรหารสวนจงหวด 2 คน , ผบรหารเทศบาล 3 คน (เพราะ ประเทศไทยแบงเทศบาลออกเปน 3 ระดบ คอ เทศบาลนคร เทศบาลเมอง และเทศบาลต าบล มงหมาย ใหเทศบาลแตละระดบมผแทนได 1 คน) ผบรหารองคการบรหารสวนต าบล 5 คน ผบรหารกรงเทพมหานคร และผบรหารเมองพทยา หรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถนอนทมกฎหมายจดตงขน ( ในอนาคต) รวม 2 คน

24 วระศกด จารชยนวฒน, “พระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.

2542.” วารสารคณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยขอนแกน 18, ฉ.2 (มกราคม-มนาคม 2544): 10-27

34

(3) ผทรงคณวฒ 12 คน มวาระคราวละ 4 ป และอาจไดรบการสรรหาเปนกรรมการอกได ไมเกนสองวาระตดตอกน โดยสรรหาจากผเชยวชาญ ดานการบรหารราชการ การพฒนาทองถน เศรษฐศาสตร การปกครองสวนทองถน รฐศาสตรหรอรฐประศาสนศาสตร และกฎหมาย (รวม 6 ดาน)

ทงน การคดเลอกกรรมการจากผแทนองคกร ปกครองสวนทองถน (ตาม (2)) และการสรรหา ผทรงคณวฒ

(ตาม (3)) ใหเปนไปตามหลกเกณฑและวธการทนายกรฐมนตรก าหนด

ผแทนของหนวยราชการทเกยวของ ผแทนองคกรปกครองสวนทองถน ผทรงคณวฒ

นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรซงไดรบมอบหมาย (เปนประธาน) รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง ปลดกระทรวงมหาดไทย ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวงศกษาธการ ปลดกระทรวงสาธารณสข เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา เลขาธการ ก.พ. เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ผอ านวยการส านกงบประมาณ อธบดกรมการปกครอง

ผบรหารองคการบรหารสวนจงหวด 2 คน ผบรหารเทศบาล 3 คน ผบรหารองคการบรหารสวนต าบล 5 คน ผบรหารกรงเทพมหานคร และผบรหารเมองพทยา 2 คน

ดานการบรหารราชการ ดานการพฒนาทองถน ดานเศรษฐศาสตร ดานการปกครองสวนทองถน ดานรฐศาสตรหรอรฐประศาสนศาสตร ดานกฎหมาย รวม 12 คน

จากองคประกอบของคณะกรรมการดงกลาว ดเหมอนวามขอดทมลกษณะ "ไตรภาค" และทกกลม มจ านวนเทาเทยมกน คอ ผแทนหนวยราชการ 12 คน ผแทนองคกรปกครองสวนทองถน 12 ผทรงคณวฒ 12 คน อ านาจหนาท คณะกรรมการฯ นมอ านาจ หนาท คอ (1) จดท าแผนการกระจายอ านาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถน และแผนปฏบตการเพอขอความเหนชอบจากคณะรฐมนตรและรายงานตอรฐสภา (2) ก าหนดการจดระบบการบรการ สาธารณะตามอ านาจและหนาท ระหวางรฐกบองคกร ปกครองส วนทองถน และระหวางองคกรปกครอง สวนทองถนดวยกนเอง (3) ปรบปรงสดสวนภาษและอากรและ รายได ระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง โดยค านงถงภาระหนาทของรฐกบ อปท. และระหวาง อปท.ดวยกนเองเปนส าคญ (4) ก าหนดหลกเกณฑและขนตอนการถายโอนภารกจจากราชการสวนกลาง และราชการสวนภมภาคใหแก อปท (5) ประสานการถายโอนขาราชการ ขาราชการสวนทองถน และพนกงานรฐวสาหกจ ระหวางสวนราชการ รฐวสาหกจ และ อปท. กบคณะกรรมการ พนกงานสวนทองถนหรอ

35

หนวยงานทเกยวของ เพอใหสอดคลองกบการก าหนดอ านาจและหนาทการจดสรรภาษและอากร เงนอดหนน เงนงบประมาณทราชการสวนกลางโอนใหแก อปท. และการถายโอนภารกจตาม 2 , 3 และ 4 (6) เสนอแนะตอคณะรฐมนตรใหมการกระจายอ านาจ การอนมตหรอการอนญาตตามทมกฎหมายบญญตใหตองขออนมตหรอขออนญาตไปให อปท. โดยค านงถงความสะดวก รวดเรว ในการใหบรการประชาชน และการก ากบดแลใหเปนไปตามกฎหมายนนๆ เปนส าคญ (7) เสนอแนะมาตรการดานการเงน การคลง การภาษอากร การงบประมาณ และการรกษาวนยทางการเงน การคลงของ อปท. (8) เสนอแนะการตราพระราชบญญต พระราชกฤษฎกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ขอบงคบ ระเบยบ และค าสงทจ าเปน เพอด าเนนการใหเปนไปตามแผนการกระจายอ านาจใหแก อปท. ตอคณะรฐมนตร (9) เรงรดใหมการตราพระราชกฤษฎกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ขอบงคบ ระเบยบ และค าสงทจ าเปน เพอด าเนนการใหเปนไปตามแผนการกระจายอ านาจใหแก อปท. (10) เสนอแนะตอคณะรฐมนตรในการจดสรรเงนงบประมาณทจดสรรเพมขนใหแก อปท. เนองจากการถายโอนภารกจจากสวนกลาง (11) พจารณาหลกเกณฑการจดสรรเงนอดหนนใหแก อปท. ตามความจ าเปน (12) เสนอแนะและจดระบบตรวจสอบและการมสวนรวมของประชาชนในทองถน (13) เสนอความเหนตอนายกรฐมนตรเพอพจารณาสงการในกรณทปรากฏวาสวนราชการ หรอรฐวสาหกจไมด าเนนการตามแผนการกระจายอ านาจใหแก อปท.(14) เสนอรายงานเกยวกบการกระจายอ านาจใหแก อปท. ตอคณะรฐมนตรอยางนอยปละหน งครง (15) ออกประกาศก าหนดตามทก าหนดไวในพระราชบญญตน (16) ปฏบตการอนตามทก าหนดไวในพระราชบญญตนและกฎหมายอน

แผนปฏบตการ นอกจากแผนการกระจายอ านาจซงอาจจะกลาวไดวาเปนแผนแมบทแลว คณะกรรมการฯ ตองด าเนนการจดท าแผนปฏบตการ เพอก าหนดขนตอนตามแผนการกระจายอ านาจให แกองคกรปกครองสวนทองถน โดยอยางนอยตองม สาระส าคญดงตอไปน

1.ก าหนดรายละเอยดของอ านาจหนาทในการใหบรการสาธารณะ ทองคกรปกครองสวนทองถน แตสะรปแบบจะตองกระท า โดยในกรณใดเปนอ านาจและหนาททเกยวของกบการด าเนนการของรฐ หรอระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนให ก าหนดแนวทางวธปฏบตเพอประสานการด าเนนการใหเกดประโยชนแกสวนรวม

2.ก าหนดหลกเกณฑและวธด าเนนการในการจดสรรสดสวนภาษและอากร ใหเพยงพอแกการด าเนนการตามอ านาจและหนาททก าหนดใหเปนอ านาจและหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ทงนโดยตองค านงถงภาระหนาทของรฐในการใหบรการสาธารณะเปนสวนรวมดวย

3.รายละเอยดเกยวกบการเสนขใหแกไข หรอจดใหมกฎหมายทจ าเปนเพอด าเนนการตาม แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

4. จดระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน โตยก าหนดนโยบายและ มาตรการการกระจายบคลากรจากราชการสวนกลาง และราชการสวนภมภาคไปสสวนทองถน โดยการ สรางระบบการถายเทก าลงคนสทองถน และสรางระบบความกาวหนาสายอาชพทเหมาะสม

36

เมอคณะกรรมการฯ จดท าแผนปฏบตการเสรจแลว ใหเสนอคณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบแลวรายงานตอรฐสภาเพอประกาศในราชกจจานเบกษาใชบงคบตอไป แผนปฏบตการท ประกาศใชบงคบแลวใหมผลผกพนหนวยงานของรฐ ทเกยวของตองด าเนนการตามแผนปฏบตการนน

การสงเสรม สนบสนน และตดตาม ประเมนผลการปฏบตตามแผน นอกจากจดท าแผนแลว คณะกรรมการฯ ยงตองท าหนาทสงเสรม สนบสนน และตดตามประเมนผลการปฏบตตามแผน ตลอดจนทบทวนสงทไดด าเนนการไปแลวดวย คอ

1.ก าหนดแนวทางและหลกเกณฑใหรฐท าหนาทประสานความรวมมอและชวยเหลอการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนใหมประสทธภาพ รวมทง ก าหนดใหรฐจดสรรเงนอดหนนตามความจ าเปน ขององคกรปกครองสวนทองถนในสวนทเกยวกบการ จดตงงบประมาณรายจายประจ าปเพอการจดการ บรการสาธารณะในเขตองคกรปกครองสวนทองถน ถามกฎหมายใดบญญตไวในลกษณะทเปนผลท าใหองคกรปกครองสวนทองถนไมอาจด าเนนการตามอ านาจและหนาทไดดวยตนเอง หรอมลกษณะเปน การซ าชอนกบการปฏบตหนาทในการใหบรการ สาธารณะระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน หรอระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกน และคณะกรรมการพจารณาเหนสมควรใหมการแกไข กฎหมายนน ใหคณะกรรมการรายงานตอรฐมนตร เพอด าเนนการใหมการแกไขกฎหมายดงกลาวตอไป

2. ตดตามผลการปฏบตการและรายงานใหคณะรฐมนตรทราบทกป ในกรณทมปญหาอปสรรคไมอาจด าเนนการตาม แผนปฏบตการได ใหคณะกรรมการฯรายงานใหคณะรฐมนตรทราบปญหาอปสรรค และแนวทางแกไขดวย

3.พจารณาทบทวนการก าหนดอ านาจหนาท และการจดสรรรายไดขององคกรปกครอง สวนหอง ถนภายหลงทใตด าเนนการตามแผนการ แลวทกระยะเวลาไมเกนหาป นบแตวนทมการก าหนดอ านาจและหนาทหรอวนทมการจดสรรรายได จดนนบเปนขอตทจะท าใหทองถนสามารถปรบ ภารกจใหทนตอปญหาและความตองการทเปลยนไปตามการเปลยนแปลงของสงคม เพราะในอดตเราจะเหนวา อ านาจหนาทและการก าหนดแหลงรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนแทบจะไมมการเปลยนแปลงเลย เชน เทศบาลกจะมอ านาจหนาท และแหลงทมาของรายได ตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ซงยงคงใชเรอยมาจนถงปจจบน

จากอ านาจหนาทของคณะกรรมการฯ เรมตงแตการจดท าแผนกระจายอ านาจ แผนปฏบตการ การสนบสนนสงเสรม และการตดตามประเมนผลการปฏบตตามแผน การก าหนดอ านาจและหนาทในการจดระบบบรการสาธารณะ

อ านาจหนาทในการจดระบบการบรการสาธารณะ แบงไดตามประเภทขององคกรปกครอง สวนทองถนวามเขตเตมพนจงหวดหรอไม คอ

เทศบาล เมองพทยา และองคการบรหารสวนต าบล (อ.บ.ต.) มอ านาจหนาทตาม มาตรา 16 ดงน (1) การจดท าแผนพฒนาทองถนของตนเอง (2) การจดใหมและบ ารงรกษาทางบก ทางน า และทางระบายน า (3) การ

37

จดใหมและควบคมตลาด ทาเทยบเรอ ทาขาม และทจอดรถ (4) การสาธารณปโภคและการกอสรางอนๆ (5) การสาธารณปการ (6) การสงเสรม การฝก และประกอบอาชพ (7) การพาณชย และการสงเสรมการลงทน (8) การสงเสรมการทองเทยว (9) การจดการศกษา (10) การสงคมสงเคราะห และการพฒนาคณภาพชวตเดก สตร คนชรา และผดอยโอกาส (11) การบ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถน และวฒนธรรมอนดของทองถน (12) การปรบปรงแหลงชมชนแออดและการจดการเกยวกบทอยอาศย (13) การจดใหมและบ ารงรกษาสถานทพกผอนหยอนใจ (14) การสงเสรมกฬา (15) การสงเสรมประชาธปไตย ความเสมอภาค และสทธเสรภาพของประชาชน (16) สงเสรมการมสวนรวมของราษฎรในการพฒนาทองถน (17) การรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง (18) การก าจดมลฝอย สงปฏกล และน าเสย (19) การสาธารณสข การอนามยครอบครว และการรกษาพยาบาล (20) การจดใหมและควบคมสสานและฌาปนสถาน (21) การควบคมการเลยงสตว (22) การจดใหมและควบคมการฆาสตว (23) การรกษาความปลอดภย ความเปนระเบยบเรยบรอย และการอนามยโรงมหรสพ และสาธารณสถานอนๆ (24) การจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชนจากปาไม ทดนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (25) การผงเมอง (26) การขนสงและการวศวกรรมจราจร (27) การดแลรกษาทสาธารณะ (28) การควบคมอาคาร (29) การปองกนและบรรเทาสาธารณภย (30) การรกษาความสงบเรยบรอย การสงเสรมและสนบสนนการปองกนและรกษาความปลอดภยในชวตและทรพยสน (31) กจการอนใดทเปนผลประโยชนของประชาชนในทองถนตามทคณะกรรมการประกาศก าหนด

องคการบรหารสวนจงหวด มอ านาจและหนาทในการจดระบบบรการสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนของตนเอง ตามมาตรา 17 ภายใตบงคบมาตรา 16 ดงน (1) การจดท าแผนพฒนาทองถนของตนเอง และประสานการจดท าแผนพฒนาจงหวดตามระเบยบทคณะรฐมนตรก าหนด (2) การสนบสนนองคกรปกครองสวนทองถนอนในการพฒนาทองถน (3) การประสานและใหความรวมมอในการปฏบตหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนอน (4) การแบงสรรเงนซงตามกฎหมายจะตองแบงใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอน (5) การคมครอง ดแล และบ ารงรกษาปาไม ทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม (6) การจดการศกษา (7) การสงเสรมประชาธปไตย ความเสมอภาค และสทธเสรภาพของประชาชน (8) การสงเสรมการมสวนรวมของราษฎรในการพฒนาทองถน (9) การสงเสรมการพฒนาเทคโนโลยทเหมาะสม (10) การจดตงและดแลระบบบ าบดน าเสยรวม (11) การก าจดมลฝอยและสงปฏกลรวม (12) การจดการสงแวดลอมและมลพษตางๆ (13) การจดการและดแลสถานขนสงทงทางบกและทางน า (14) การสงเสรมการทองเทยว (15) การพาณชย การสงเสรมการลงทน และการท ากจการไมวาจะด าเนนการเองหรอรวมกบบคคลอนหรอจากสหการ (16) การสรางและบ ารงรกษาทางบกและทางน าทเชอมตอระหวางองคกรปกครองสวนทองถนอน (17) การจดตงและดแลตลาดกลาง (18) การสงเสรมการกฬา จารตประเพณ และวฒนธรรมอนดงามของทองถน (19) การจดใหมโรงพยาบาลจงหวด การรกษาพยาบาล การปองกนและควบคมโรคตดตอ (20) การจดใหมพพธภณฑและหอจดหมายเหต (21) การขนสงมวลชนและการวศวกรรมจราจร (22) การปองกนและบรรเทาสาธารณภย (23) การจดใหมระบบรกษาความสงบ

38

เรยบรอยในจงหวด (24) จดท ากจการใดอนเปนอ านาจและหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนอนทอยในเขต และกจการนนเปนการสมควรใหองคกรปกครองสวนทองถนอนรวมกนด าเนนการ หรอใหองคการบรหารสวนจงหวดจดท า ทงน ตามทคณะกรรมการประกาศก าหนด (25) สนบสนนหรอชวยเหลอสวนราชการ หรอองคกรปกครองสวนทองถนอนในการพฒนาทองถน (26) การใหบรการแกเอกชน สวนราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจหรอองคกรปกครองสวนทองถนอน (27) การสงคมสงเคราะห และการพฒนาคณภาพชวตเดก สตร คนชรา และผดอยโอกาส (28) จดท ากจการอนใดตามทก าหนดไวในพระราชบญญตนหรอกฎหมายอนก าหนดใหเปนอ านาจและหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด (29) กจการอนใดทเปนผลประโยชนของประชาชนในทองถนตามทคณะกรรมการประกาศก าหนด

จะเหนไดวาองคการบรหารสวนจงหวด จะมอ านาจหนาทจดท าบรการสาธารณะในระดบจงหวดนอกเหนอไปจากทเทศบาล องคการบรหารสวนต าบล และเมองพทยาด าเนนการ หรอเปนงานทเทศบาลองคการบรหารสวนต าบล และเมองพทยาจดท าเองโดยล าพงไมได เพอหลกเสยงการท าหนาทซ าซอนกนระหวาง องคการบรหารสวนจงหวดกบองคกรปกครองสวนทองถนอน เพราะในพระราชบญญตก าหนดวา" มาตรา 17 ภายใตบงคบมาตรา 16 ใหองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจและหนาท... " คอ ตองให เทศบาล เมองพทยา และ อบต. ท าหนาทของตนตามมาตรา 16 กอน การก าหนดแหลงรายไดขององคกรปกครองสวนทองถน ภาพรวมรายไดทรฐจดเกบใหองคกรปกครองสวนทองถน

1. รายไดทรฐจดเกบใหเทศบาล เมองพทยา และองคการบรหารสวนต าบล ภาษทรฐบาลจดเกบใหองคกรปกครองสวนทองถน ไดแก ประเภททจดเกบแลวสงใหทงจ านวน เชนคาธรรมเนยมการจดทะเบยนสทธและนตกรรมเกยวกบอสงหารมทรพยทมทนทรพย และประเภททเกบเพมใหแกองคกรปกครองสวนทองถน เชน ภาษมลคาเพม ภาษธรกจเฉพาะ ภาษสรรพสามตโดยเกบเพมอตรารอยละ 10

2. รายไดทรฐจดเกบใหองคการบรหารสวนจงหวด รายไดทรฐจดเกบใหองคการบรหารสวนจงหวดมาจาก ภาษมลคาเพม ภาษเพอการศกษาภาษธรกจเฉพาะ ภาษและคาธรรมเนยมรถยนตและลอเลอน ซงถอวาเปนรายไดทส าคญ

3. รายไดทรฐจดเกบใหกรงเทพมหานคร รายไดทรฐจดเกบใหกรงเทพมหานครมาจาก ภาษมลคาเพม ภาษธรกจเฉพาะ ภาษสรรพสามต ภาษและคาธรรมเนยมรถยนตและลอเลอน คาธรรมเนยมการจดทะเบยนสทธและนตกรรม และคาภาคหลวงแรปโตรเลยม

39

ประเภทภาษทรฐจดเกบใหแกองคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทภายใตกฎหมายก าหนด ประเภทรายได อบจ. เทศบาล อบต. เมองพทยา กทม.

1.รายไดจากภาษทรฐบาลเกบใหทองถน 1.1 ภาษมลคาเพม (1 ใน 9)

1.2 ภาษมลคาเพมตาม พรบ. องคการบรหารสวนจงหวด

1.3 ภาษธรกจเฉพาะ

1.4 ภาษสราสรรพสามต

1.5 ภาษรถยนตลอเลอน

1.6 คาจดทะเบยนสทธนตกรรม

1.7 คาภาคหลวงแรปโตรเลยม

ตาราง: แสดงรายไดทรฐจดเกบแลวแบงใหองคกรปกครองสวนทองถน'แตละประเภท ตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542

เทศบาล เมองพทยา และ องคการบรหารสวนต าบล

(ตามมาตรา 23)

องคการบรหารสวนจงหวด (องคการบรหารสวนจงหวด.)

(ตามมาตรา 24)

กรงเทพมหานคร (ตามมาตรา 25)

1. รายไดสวนกลางจดเกบให - คาธรรมเนยมการจดทะเบยนสทธและนตกรรมเกยวกบอสงหารมทรพย - ภาษและคาธรรมเนยมรถยนตและลอเลอน

- ภาษและคาธรรมเนยมรถยนตและลอเลอน

- คาธรรมเนยมการจดทะเบยนสทธและนตกรรมเกยวกบอสงหารมทรพย - ภาษและคาธรรมเนยมรถยนตและลอเลอน

2. รายไดทสวนกลางจดเกบเพมใหทองถน - ภาษธรกจเฉพาะ - ภาษสรรพสามต - ภาษสรา - คาแสตมปยาสบ

- ภาษธรกจเฉพาะ - ภาษธรกจเฉพาะ - ภาษสรรพสามต - ภาษสรา - คาแสตมปยาสบ - คาธรรมเนยมใบอนญาต - ขายสรา

40

- คาธรรมเนยมใบอนญาต ๐ ขายสรา ๐ เลนการพนน

- เลนการพนน

ทมา: พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ราชกจจานเบกษา เลม 116 ตอนท 114 ก 17 พฤศจกายน 2542

รายไดขององคกรปกครองสวนทองถนทมาจากรฐบาลเปนผจดเกบเองแลวแบงรายไดใหกบองคกรปกครองสวนทองถนในภายหลง จากรายไดภาษอากร และทไมใชภาษอากร โดยแหลงรายไดทส าคญมาจากภาษประเภททจดเกบแลวใหองคกรปกครองสวนทองถนจ านวน และประเภททเกบเพมใหแกองคกรปกครองสวนทองถน เชน ภาษมลคาเพม ภาษธรกจเฉพาะ ภาษสรรพสามต เปนตน


อธบายองคประกอบของคณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนในสวนของ

ผแทนของหนวยราชการทเกยวของมาพอสงเขป


คณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนประกอบดวย ผแทนของหนวยราชการท

เกยวของจ านวน 12 คน ผแทนองคกรปกครองสวนทองถนจ านวน 12 คน และผทรงคณวฒจ านวน 12 คน โดยใน

สวนผแทนของหนวยราชการทเกยวของจ านวน 12 คน ประกอบดวย นายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตรซง

นายกรฐมนตรมอบหมาย (เปนประธาน) รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง

ปลดกระทรวงมหาดไทย ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวงศกษาธการ ปลดกระทรวงสาธารณสข เลขาธการ

คณะกรรมการกฤษฎกา เลขาธการ ก.พ. เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

ผอ านวยการส านกงบประมาณ และอธบดกรมการปกครอง

41

เรองท 4.2.3 กระบวนการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทย แผนและขนตอนการกระจายอ านาจระยะแรก (พ.ศ. 2543-2550) มการก าหนดใหมการถายโอนภารกจ

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจ านวนทงสน 245 ภารกจจากสวนราชการจ านวน 57 กรมใน 15 กระทรวงและ 1 สวนราชการทไมสงกดส านกนายกรฐมนตรกระทรวงหรอทบวงและทยอยการถายโอนจ านวน 186 ภารกจ และมบคลากรทไดรบการถายโอนทงทงสน 10,361 คน

แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2543 1. ความเปนมา พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวน

ทองถน พ.ศ. 2542 มาตรา 35 ก าหนดใหคณะกรรมการจดท าแผนตามมาตรา 30 และแผนปฏบตการตามมาตรา ให แลวเสรจภายในหนงปนบแตวนทกรรมการเรมปฏบตหนาท ซงแผนการกระจายอ านาจใหแกองค กรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2543 ตามมาตรา 30 ของพระราชบญญตดงกลาว นน คณะรฐมนตรพจารณาใหความเหนชอบ และน าเสนอรฐสภาทราบ พรอมทงไดประกาศในราชกจจานเบกษา ฉบบประกาศทวไป เลม 118 ตอนพเศษ 8ง วนท 18 มกราคม 2544

แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามมาตรา 30 แหงพระราชบญญตก าหนด แผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ไดก าหนดขอบเขตความรบผด ขอบในการใหบรการสาธารณะของรฐและขององคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวน ทองถนดวยกนเองใหชดเจน โดยองคกรปกครองสวนทองถนใดหรอแหงใดทมความพรอมในการรบการถายโอน อ านาจหนาทในภารกจ ใหด าเนนการถายโอนภายใน 4 ป ส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนประเภทใดหรอแหง ใดทไมสามารถทจะรบการถายโอนอ านาจหนาทและภารกจภายใน 4 ป ใหด าเนนการถายโอนภายใน 10 ป รวม ทงก าหนดการจดสรรภาษและอากร เงนอดหนนและรายไดอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถน เพอใหสอดคลองกบการด าเนนการตามอ านาจและหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทอยางเหมาะสม โดยใหองคกรปกครองสวนทองถนมรายไดเพมขนคดเปนสดสวนตอรายไดรฐบาลภายในป พ.ศ. 2544 ไมนอย กวารอยละ 20 และใหองคกรปกครองสวนทองถนมรายไดเพมขนคดเปนสดสวนตอรายไดของรฐบาลนายใน ไมเกน พ.ศ. 2549 ไมนอยกวารอยละ 35 โดยการเพมสดสวนอยางตอเนอง ตามระยะเวลาทเหมาะสมและ สอดคลอง กบภารกจทถายโอน

มาตรา 38 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจฯดงกลาว ไดก าหนดใหคณะกรรมการด าเนนการจดท าแผนปฏบตการเพอก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนโดยอยางนอยตองมสาระส าคญ ดงตอไปน

(1) ก าหนดรายละเอยดของอ านาจหนาทในการใหบรการสาธารณะทองคกรปกครองสวนทองถน แตละรปแบบจะตองกระท า โดยในกรณใดเปนอ านาจและหนาททเกยวของกบการด าเนนการของรฐหรอระหวาง องคกรปกครองสวนทองถนดวยกน ใหก าหนดแนวทางวธปฏบตเพอประสานการด าเนนการใหเกดประโยชนแกสวนรวม

42

(2) ก าหนดหลกเกณฑและวธด าเนนการในการจดสรรสดสวนภาษและอากรใหเพยงพอแกการด าเนนการตามอ านาจและหนาททก าหนดใหเปนอ านาจและหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ทงน โดยตอง ค านงถงภาระหนาทของรฐในการใหบรการสาธารณะเปนสวนรวมดวย

(3) รายละเอยดเกยวกบการเสนอใหแกไขหรอจดใหมกฎหมายทจ าเปนเพอด าเนนการตาม แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

(4) จดระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน โดยก าหนดนโยบายและ มาตรการการกระจายบคลากรจากราชการสวนกลางและราชการสวนภมภาคไปสสวนทองถน โดยการสรางระบบ การถายเทก าลงคนสทองถน และสรางระบบความกาวหนาสายอาชพทเหมาะสมส าหรบแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ไดใหความส าคญกบการกระจายยานาจการปกครองไปสองคกรปกครองสวนทองถนตามมาตรา 78 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 และในมาตรา 282 ถงมาตรา 290 ทใหความเปนอสระแกทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน โดยองคกรปกครองสวนทองถนทงหลายยอมมอสระในการก าหนดนโยบายการปกครอง การบรหาร การบรหารงานบคคล การเงนและการคลง และมอ านาจ หนาทของตนเองโดยเฉพาะ ทงนรฐบาลเปนผก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนเทาทจ าเปนภายในกรอบของกฎหมาย รวมทงก าหนดวสยทศนการกระจายอ านาจสทองถน

2. แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตาม มาตรา 32 (1) : การถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

2.1 หลกการ รปแบบการถายโอนหลกเกณฑทวไปของแผนการกระจายอ านาจใหแกสงคกรปกครองสวนทองถนโดยมรปแบบการถายโอน 3 ลกษณะ ดงน

(1) ภารกจทใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการเอง แบงเปน 3 ประเภท (1.1) ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการหรอผลตบรการสาธารณะเอง (1.2) ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน

อนๆ (1.3) ภารกจทใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการ แตองคกรปกครองสวนทองถน

อาจซอบรการจากภาคเอกชน สวนราชการ หนวยงานของรฐ หรอองคกรปกครองสวนทองถนอน (2) องคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการรวมกบรฐ (3) ภารกจทรฐยงคงด าเนนการอย แตองคกรปกครองสวนทองถนสามารถจะด าเนนการได

2.2 สาระส าคญ 2.2.1 ภารกจทจะถายโอน การด าเนนการจดท าแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจาย

อ านาจฯ

43

คณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ไดใหสวนราชการตางๆ ทมภารกจถายโอน ด าเนนการจดท าแผนปฏบต การเบองตนตามกรอบแนวทางทก าหนด และน ามารวบรวมบรณาการเปนแผนปฏบตการทสมบรณ ซงมขอบเขตการถายโอน ขนตอน วธปฏบต และปทถายโอน โดยมการเรงรดใหมการถายโอนภารกจใหครบและเสรจสน ภายในระยะเวลาตามมาตรา 30 (1) แตบางชวงของระยะเวลา เชน ประเภทชนขององคการบรหารสวนต าบล ซงมความแตกตางกน อาจมความเหลอมล ากนบาง ในป 2546 และป 2547 แตโดยหลกการถาเปนเรองเกยวกบ งบประมาณและเปนภารกจทซ าซอนกนภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนสามารถด าเนนการได หรอหากเปนกรณทตองมการแกไขกฎหมายเพอใหสอดคลองกบภารกจทถายโอน จะเรมถายโยน ในป 2545 ส าหรบกรณทไมเกยวของกบงบประมาณ เชน การเปรยบเทยบปรบจะถายโอนในป 2545

แผนปฏบตการไดระบองคกรปกครองสวนทองถนทรบโอน และระบกจกรรมเปน 2 ประเภท คอ ประเภท “เลอกท าโดยอสระ” เนองจากภารกจหลายเรองไมควรบงคบใหองคกรปกครองสวนทองถนทากจกรรม ตามแผนงานงบประมาณทสวนราชการตงไวเดม องคกรปกครองสวนทองถนควรมอสระในการทจะเลอกท ากจกรรมประเภทนตามทองคกรปกครองสวนทองถนเปนความจ าเปน และประเภท “หนาททตองท า" โดยม หลกเกณฑวา งานใดทเปนเรองของการมอบอ านาจและการใชอ านาจ รวมทงงานทเกยวของกบชวตประจ าวนของประชาชนหรอความจ าเปนขนพนฐาน องคกรปกครองสวนทองถนเมอรบโอนไปแลว ถอวาเปนความรบผดชอบขององคกรปกครองสวนทองถนทยงตองด าเนนการตอไป เพอเปนหลกประกนในการจดบรการสาธารณแกประชาชนเมอมการถายโอนภารกจ คณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถนไดพจารณาใหความเหนพอนการถายโอนภารกจทง 6 ดานโดยพจารณาจากอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ตามวตถประสงคเปาหมายของแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน หลกการทวไป รปแบบการถายโอน และระยะเวลาของการถายโอน โดยจ าแนกงานในแตละดานทจะตองถายโอน ของกฎหมาย หนวยงานของรฐทเกยวของ ลกษณะภารกจ รปแบบ ขอบเขต ระยะเวลา และเงอนไขในการถายโอน ซงไมจ าเปนตองถายโอนไปพรอมกนขนอยกบความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละประเภททจะรบการถายโอน รวมทงสรางกลไกและระบบควบคมคณภาพมาตรฐานมารองรบตลอดจนการปรบปรงกฎหมายและระเบยบปฏบตทเกยวของดาน รวมมการถายโอนภารกจทงสน 145 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจ 54 กรม ใน 11 กระทรวง ดงน

44

1. ดานโครงสรางพนฐาน 2. ดานงานสงเสรมคณภาพชวต

มภารกจถายโอน จ านวน 67 เรอง สวนราชการทถายโอนภารกจ จ านวน 17 กรม ใน 7 กระทรวง แบงเปนกลมภารกจตางๆ คอ 1.1 การคมนาคมและการขนสง 1.1.1 กลมภารกจทางบก (1) การกอสรางและบ ารงรกษาถนนและสะพาน (2) สถานขนสง (3) วศวกรรมจราจรทางบก 1.1.2 กลมภารกจทางน า (1) การดแลรกษาทางน า (2) การกอสรางและดแลสถานขนสงทางน า (3) การคมนาคมและการสญจรทางน า 1.2 แผนภารกจดานสาธารณปโภคและสาธารณปการ 1.2.1 กลมภารกจแหลงน า/ประปาชนบท - แหลงน าอปโภค/บรโภคและแหลงน าเพอการเกษตร 1.3 แผนภารกจดานการผงเมอง และการควบคมอาคาร 1.3.1 กลมภารกจการจดท าผงเมอง - ผงเมองรวมจงหวดและผงเมองรวมในเขต อปท. 1.3.2 กลมภารกจการควบคมอาคาร - การควบคมอาคาร 1.3.3 กลมภารกจการขดดนและถมดน - การขดดน และถมดน

มภารกจถายโอน จ านวน 103 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจ จ านวน 26 กรม ใน 7 กระทรวง แบงเปนกลมภารกจตางๆ คอ 2.1 แผนภารกจดานการสงเสรมอาชพ 2.1.1 กลมภารกจการสงเสรมอาช - การสงเสรมอาชพเลยงสตว 2.2 แผนภารกจดานสวสดการสงคม 2.2.1 กลมภารกจดานการสงคมสงเคราะหพฒนาคณภาพชวต - การสงเสรมคณภาพชวต 2.2.2 กลมภารกจดานการสงเสรมสวสดภาพและพทกษเดกเยาวชน ผดอยโอกาส คนพการ และผสงอาย - ควบคมหอพกเอกชน 2.3 แผนภารกดานการศกษา 2.3.1 กลมภารกจการจดการศกษาในระบบทเปนการจดการขนพนฐาน (1) การจดการศกษาในระบบทเปนการจดการขนพนฐาน (2) การจดการศกษาอาชวศกษา 2.3.2 กลมภารกจการจดการศกษานอกระบบและการศกษาตามอธยาศย (1) หองสมด (2) การบรการการศกษานอกระบบและการศกษาตามอธยาศย 2.4 แผนภารกจดานการสาธารณสข 2.4.1 กลมภารกจการสรางเสรมสขภาพและการปองกนโรคและการรกษาพยาบาล (1) การสรางเสรมสขภาพและการปองกนโรคและการรกษาพยาบาลเบองตน (2) การรกษาพยาบาล

45

3. ดานการจดระเบยบชมชน/สงคม และการรกษาความสงบเรยบรอย

4. ดานการวางแผน การสงเสรมการลงทน พณชยกรรม และการทองเทยว

มภารกจถายโอน จ านวน 17 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจ จ านวน 3 กรม ใน 6 กระทรวง แบงเปนกลมภารกจตางๆ คอ 3.1 แผนภารกจดานการสงเสรมประชาธปไตย ความเสมอภาค สทธเสรภาพ 3.1.1 กลมภารกจการคมครองผบรโภค (1) ชงตวงวด (2) คมครองผบรโภค 3.2 แผนภารกจดานการปองกนและบรรเทาสาธารณภย 3.2.1 กลมภารกจดานการปองกนและบรรเทาสาธารณภย - การชวยเหลอผประสบภย 3.3 แผนภารกจดานการรกษาความสงบเรยบรอยและ ความปลอดภยในชวตและทรพยสน 3.3.1 กลมภารกจทตองจดทะเบยน (1) การจดท าทะเบยนสตวพาหนะ (2) ทะเบยนราษฎร และบตรประจ าตวประชาชน (3) ทะเบยนครอบครวและทะเบยนชอบคคล (4) การรบจดทะเบยนรถยนต 3.3.2 กลมภารกจดานการอนมตอนญาต (1) สถานบรการ (2) โรงแรม (3) การพนน (4) การเรยไร (5) การขายทอดตลาดและการคาของเกา (6) สถานประกอบกจการสถานน ามนเชอเพลง (7) สราและยาสบ 3.3.3 กลมภารกจดานการเปรยบเทยบปรบ (1) การออกใบสงการกระท าผดตามกฎหมายจราจร (2) อ านาจเปรยบเทยบปรบ 3.3.4 กลมภารกจดานแรงงานตางดาว - ภารกจการควบคมแรงงานตางดาว

มภารกจถายโอนจ านวน 19 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจจ านวน 5 กรม ใน 5 กระทรวง แบงเปนกลมภารกจตางๆ คอ 4.1 แผนภารกจการสงเสรมการลงทน 4.1.1 กลมภารกจสงเสรมการลงทน (1) สงเสรมการลงทน 4.2 แผนภารกจดานการพฒนาอตสาหกรรม 4.2.1 กลมภารกจการดแลโรงงาน (1) การดแลโรงงาน 4.3 แผนภารกจดานการวางแผนและจดท ามาตรฐานอตสาหกรรม 4.3.1 กลมภารกจดานการจดท ามาตรฐานอตสาหกรรม (1) การก าหนดมาตรฐานอตสาหกรรมและเผยแพร มาตรฐานอตสาหกรรม 4.4 แผนภารกจดานการทองเทยว 4.1.1 กลมภารกจดานการสงเสรมการทองเทยว (1) การสงเสรมการทองเทยว 4.5 แผนภารกจดานการพาณชยกรรม 4.5.1 กลมภารกจดานการพาณชยกรรม (1) งานทะเบยนพาณชย

46

5.ดานการบรหารจดการและการอนรกษทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอม

6.ดานศลปะ วฒนธรรม จารตประเพณและภมปญญา

ทองถน

มภารกจถายโอน จ านวน 17 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจ จ านวน 3 กรม ใน 4 กระทรวง แบงเปนกลมภารกจตางๆ คอ 5.1 แผนภารกจดานการอนรกษทรพยากรธรรมชาตการคมครองดแล และบ ารงรกษาปา 5.1.1 กลมภารกจดานการอนรกษทรพยากรธรรมชาตการ คมครองดแลและการบ ารงรกษาปา (1) การคมครองดแลและบ ารงรกษาปา 5.1.2 กลมภารกจการอนรกษและฟนฟทรพยากรธรรมชาต (1) การอนรกษและฟนฟทรพยากรธรรมชาต

มภารกจถายโอน จ านวน 2 เรอง มสวนราชการทถายโอนภารกจ จ านวน 1 กรม ใน 1 กระทรวง ในกลมภารกจตอไปน 6.1 การปกปอง คมครอง ควบคม ดแลรกษาโบราณสถาน โบราณวตถพพธภณฑสถานแหงชาต 6.1.1 กลมภารกจการดแลบ ารงรกษาโบราณสถาน (1) การดแลบ ารงรกษาโบราณสถาน

2.1.2 แนวทางการด าเนนการ

(1) การถายโอนภารกจ หมายถง การทราชการบรหารสวนกลางและราชการบรหารสวนภมภาคจะลด หรอยตบทบาทจากผปฏบตเปลยนไปใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผปฏบตแทน และจะตองมการถายโอน งาน เงน และจดสรรบคลากรใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอยางเหมาะสม การตงงบประมาณไวทสวนรายการดงทเคยปฏบตมาตงไมใชการถายโอนภารกจทแทจรง การถายโอนภารกจจะตองเชอมโยงกบเรองการเงน การคลง งบประมาณ และการแบงรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนดวย

(2) เรองการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน หากองคกรปกครองสวนทองถนในยงไมมความพรอมรบการถายโอนภารกจหรอไมสามารถด าเนนการตามโครงการถายโอนภารกจไดไมวาดวยเหตใด ใหเปนหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนนนทจะตองรองขอหรอขอความชวยเหลอสนบสนนจากองคกรปกครองสวนทองถนอนเปนผด าเนนการและใหถอเปนหนาทขององคกรปกครองสวนทองนนทไดรบการรองขอจะตองใหการชวยเหลอสนบสนนการด าเนนการอยางเตมก าลงความสามารถ รวมทงเปนหนาทของสวนราชการทถายโอนภารกจจะตองจดท าแผนเตรยมความพรอมและด าเนนการเตรยมความพรอมใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

(3) ใหส านกงบประมาณจดงบประมาณใหกบสวนราชการทถายโอนภารกจและทก ากบการถายโอน ภารกจเพอใหเตรยมความพรอมใหกบองคกรปกครองสวนทองถน

(4) สวนราชการทถายโอนภารกจและองคกรปกครองสวนทองถนตองประชาสมพนธ ใหประชาชนในทองถนไดทราบวาภารกจประเภทใดทองคกรปกครองสวนทองถนเปนผจดท าและภารกจใดราชการบรหารสวนกลางเปนผจดท าเพอประชาชนจะไดขอความชวยเหลอหรอรองเรยนใหถกตอง

47

(5) เรองการพจารณาอนมตหรอการอนญาตตางๆ ในบางเรองจะมกฎหมายก าหนดเรองการอทธรณ ไว ส าหรบเรองทยงไมมกฎหมายก าหนดไวใหหนวยงานทเกยวของก าหนดใหมระบบและขนตอนของการอทธรณไวใหชดเจนตอไป

(6) แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจฯ เปนแผนทมสถานะยดหยน ดงนน ในการถายโอนภารกจหากไมสามารถปฏบตตามเงอนเวลาในการถายโอนหรอมเหตสดวสยและไมสามารถด าเนนการไดตามเวลาทก าหนดใหสวนราชการทถายโอนภารกจและองคกรปกครองสวนทองถนทรบโอนภารกจ น าเรองเสนอใหคณะอนกรรมการจดท าและก ากบแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนและแผนปฏบตกา รพจารณาทบทวน และขยายเวลาการถายโอนภารกจ เพอน าเสนอคณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ พจารณาเสนอคณะรฐมนตรขออนมตปรบแผนได เพอใหสอดคลองกบความพรอมรบการถายโอนภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนและสถานการณทเปลยนแปลงไป

3. แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามมาตรา 32 (2) : การกระจายอ านาจทางการเงน การคลง และงบประมาณ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

3.1 หลกการและเหตผล เนองจากแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2543 ไดก าหนดเปาหมายให มการถายโอนภารกจในการจดบรการสาธารณะของรฐใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ตามมาตรา 10 แหง พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจฯ โดยการถายโอนภารกจดงกลาวท าใหองคกรปกครองสวนทองถนมรายจายเพมขน ดงนน รฐบาลจงมความจ าเปนตองหาแหล งรายไดใหมใหแกองคกรปกครองสวนทองถน รวมทงปรบปรงหลกเกณฑการแบงสรรภาษอากร และเงนอดหนนใหแกองคกรปกครองสวนทองถนใหเหมาะสมกบความรบผดชอบในการใหบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบของงบประมาณเพอการถายโอนและงบประมาณเพอสนบสนนการใหบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนทอาจเพมขนในอนาคต ขณะเดยวกนองคกรปกครองสวนทองถนตองพฒนาศกยภาพทางการเงน การคลง โดยเพมประสทธภาพในการจดเกบและจดหารายไดขององคกรปกครองสวนทองถนเพมขนเพอใหสามารถด าเนนภารกจทไดรบมอบหมายและภารกจทไดถายโอนไปมมาตรฐานตามทรฐก าหนดและลดชองวางทางการคลงระหวางองคกรปกครองสวนทองถน รวมทงกระตนใหองคกรปกครองสวนทองถนเพมขดความสามารถในการ พงพาตนเองทางการคลงบนพนฐานรายไดของตนเองในระยะยาว จงมความจ าเปนตองจดท าแผนปฏบตการเพอก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจทางการเงน การคลง และงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

3.2 วตถประสงค เพอใหมการกระจายอ านาจทางการเงน การคลงและงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอยาง ตอเนอง สอดคลองกบเปาหมายทก าหนดไวตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2543 ก าหนดแนวทางวธปฏบตและระยะเวลาการกระจายอ านาจทางการเงน การคลง และงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถนทชดเจนและสามารถปรบวธการด าเนนงานใหสอดคลองกบภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทตามระยะเวลาทเหมาะสมใหหนวยงานทเกยวของไดทราบภารกจท

48

จะตองด าเนนการเพอใหมการกระจายอ านาจทางการเงน การคลง และงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ตามเปาหมายทก าหนดไว และก าหนดวงเงนและรปแบบการจดสรรเงนอดหนนทเหมาะสมใหองค กรปกครองสวนทองถน และสอดคลองกบวตถประสงคการจดสรรเงนอดหนนของรฐบาล การก าหนดมาตรการเสรมสรางวนยทางการเงน การคลงขององคกรปกครองสวนทองถน รวมทงเสรมสรางความเขาใจและความเตมใจในการจายภาษของประชาชนในเขตพนทขององคกรปกครองสวนทองถน

3.3 เปาหมาย ใหองคกรปกครองสวนทองถนมรายไดเพมขนคดเปนสดสวนตอรายไดของรฐบาลไมนอยกวา รอยละ 20 ภายในป พ.ศ. 2544 โดยใหมรายไดเพมขนอยางตอเนองจนถงป พ.ศ. 2549 ใหมรายไดทเปนสดสวนตอรายไดของรฐบาลไมนอยกวารอยละ 35 โดยค านงถงภารกจขององคกรปกครองสวนทองในทตองรบผดชอบเปนส าคญ ตลอดจนเปนการพฒนาศกยภาพทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนใหสามารถพงพาตนเองได มากขนในระยะยาว และมมาตรฐานคณภาพการใหบรการสาธารณะทองคกรปกครองสวนทองในรบผดชอบ

3.4 แนวทาง โดยทโครงสรางรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนในปจจบนประกอบดวยรายใตทองคกรปกครองสวนทองถนจดเกบหรอจดหาเอง รายไดจากภาษอากรทรฐแบงจดสรรหรอจดเกบเพมใหแกองคกรปกครองสวนทองถน และเงนอดหนนจากรฐบาลและอนๆ ซงในปจจบนองคกรปกครองสวนทองถนจดเกบรายไดของตนเองคดเปนสดสวนทนอยมากเมอเปรยบเทยบกบรายรบทงหมดขององคกรปกครองสวนทองถน เมอมการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามแผนการกระจายอ านาจฯ แลว ระยะแรกโครงสรางรายไดของ องคกรปกครองสวนทองถนจะเปลยนแปลงไป โดยจะมเงนรายไดจากงบประมาณเพอการถายโอนภารกจเพมขนอกแหลงหนง ซงในระยะตอไปงบประมาณเพอการถายโอนนจะเปนเงนอดหนนทงหมด ดวยเหตนเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถพงรายไดของตนเองมากขนและลดการชวยเหลอจากรฐบาล ดงนน รฐบ าลและองคกรปกครองสวนทองถนจงตองหาแนวทางพฒนาแหลงรายไดใหมพรอมกบการพฒนาประสทธภาพการจดเกบรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนทมอยในปจจบนใหเพมมากขน จงก าหนดแนวทางในการกระจายอ านาจทางการเงน การคลงใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ดงตอไปน

(1) ศกษาวเคราะหฐานะการคลงและการกจขององคกรปกครองสวนทองถนโดยศกษาวเคราะห รายจายและรายได รวมทงดลการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนตามภารกจและแผนปฏบตการถายโอนภารกจ เพอใหทราบภารกจและขนาดวงเงนทองคกรปกครองสวนทองถนตองใชเพอด าเนนการตามภารกจนน และทราบความแตกตางทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนแตละแหงเพอประกอบการพจารณาจดสรรเงน อดหนนใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอยางเหมาะสมตอไป

(2) ปรบปรงรายไดทองคกรปกครองสวนทองถนจดเกบหรอจดหาเอ% โดยการเสรมสรางรายไดและการปรบโครงสรางภาษ อาท การขยายฐานภาษ การก าหนดอตราภาษ การเพมประสทธภาพการจดเกบภาษ การเพมประเภทภาษหรอรายไดใหมใหแกองคกรปกครองสวนทองถน รวมทงสนบสนนใหองคกรปกครองสวน

49

ทองถนแสวงหาแนวทางเพมรายไดรปแบบอนๆ ทไมกอใหเกดการผลกภาระการจดเกบรายไดดงกลาวไปสประชาชนในทองถนอนหรอองคกรปกครองสวนทองถนอน เพอใหสามารถพงตนเองไดมากขนในระยะยาว และมแหลงรายไดของตนเองทสอดคลองกบศกยภาพทางเศรษฐกจทแทจรงขององคกรปกครองสวนทองถน

(3) ปรบปรงภาษยากรทรฐแบงจดสรรหรอจดเกบเพมใหองคกรปกครองสวนทองถน โดยการปรบโครงสรางภาษระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน การปรบปรงหลกเกณฑและประสทธภาพในการจดเกบภาษ การก าหนดวธการจดแบงหรอจดสรรทชดเจนและเปนธรรมสอดคลองกบหลกการและเหตผลของการจดเกบภาษแตละประเภท รวมทงการหาแนวทางในการเพมภาษหรอรายไดทรฐแบงจดสรรหรอเกบเพมใหองคกร ปกครองสวนทองถนประเภทใหมๆ เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนมรายไดเพมขน ทงนหลกเกณฑการจดสรรหรอจดเกบเพมตองสะทอนแหลงก าเนดของภาษนนๆ เปนส าคญ

(4) ปรบปรงแนวทางการจดสรรเงนอดหนนใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยใหความส าคญกบภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนไดรบการถายโอนจากรฐบาลการลดชองวางระหวางองคกรปกครองสวนทองถนทมฐานะการคลงแตกตางกน การกระตนใหองคกรปกครองสวนทองถนเพมขดความสามารถในการพงตนเองทางการคลงบนพนฐานรายไดของตนเองในระยะยาว การสนบสนนใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถใหบรการสาธารณะทมมาตรฐานตามทรฐบาลก าหนด รวมทงการสนบสนนใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการตามนโยบายของรฐบาล หรอสามารถด าเนนการแกไขปญหาในทองถนซงเกนขดความสามารถทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถน

(5) ทบทวนการจดสรรรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถนโดยก าหนดขนตอนระยะเวลา และหนวยงานทเกยวของกบการทบทวนการจดสรรรายไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนมสดสวนรายไดตามเปาหมายของแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2543

(6) เสรมสรางวนยทางการเงนและการคลงขององคกรปกครองสวนทองถน โดยก าหนดมาตรการทเหมาะสมเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถประหยดคาใชจายในการด าเนนงาน ลดคาใชจายทไมจ าเปนและมรายไดส าหรบการบรหารงานตามภารกจของตนเองและทไดรบการถายโยนเพมมากขน

4. แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตาม มาตรา 32 (3) : การแกไขหรอจดใหมกฎหมายทจาเปนเพอการด าเนนการตามแผนการ กระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

4.1 หลกการและเหตผล พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2549 เปนกฎหมายทมวตถประสงคเฉพาะในเรองการถายโอนภารกจการใหบรการสาธารณะทรฐด าเนนการอยใหแกองคกรปกครองสวนทองถน รวมตลอดถงการจดสรรภาษอากร เงนอดหนนและรายไดอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถนส าหรบการถายโอนภารกจบรการสาธารณะใหแกองคกรปกครองสวน

50

ทองถนในบางภารกจจ าเปนจะตองด าเนนการแกไข หรอจดใหมกฎหมาย กฎ ระเบยบ หรอค าสง เพอรองรบอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนหรอผบรหาร หรอพนกงานสวนทองถน ภารกจทไดรบการถายโอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ซงแผนปฏบตการไดก าหนดการกจการถายโอนไว 6 ดาน และในแตละดานจะตองมการแกไขหรอจดใหม กฎหมายฯ ดงตอไปน

(1) ดานโครงสรางพนฐาน จ านวน 13 ฉบบ (2) ดานงานสงเสรมคณภาพชวต จ านวน 7 ฉบบ (3) ดานการจดระเบยบชมชนสงคม และการรกษาความสงบเรยบรอย จ านวน 32 ฉบบ (4) ดานการวางแผน การสงเสรมการลงทน พาณชยกรรม และการทองเทยว จ านวน 6 ฉบบ (5) ดานการบรหารจดการและอนรกษทรพยากรธรรมชาต สงแวดลอม จ านวน 5 ฉบบ (6) ดานศลปะ วฒนธรรม จารตประเพณ และภมปญญาทองถน จ านวน 1 ฉบบ 4.2 วตถประสงค 1. เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนมกฎหมาย กฎ ระเบยบ ค าสง รองรบการด าเนนการของ ผบรหาร

องคกรปกครองสวนทองถน หรอพนกงานสวนทองถนตามภารกจทไดรบการถายโอนตามทก าหนดในแผนปฏบตการ

2. เพอจดหมวดหมกฎหมายทจะตองปรบปรงแกไขหรอยกรางใหมใหสอดคลองกบการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามทก าหนดไว

4. เพอใหหนวยงานทเกยวของกบการถายโอนภารกจตามแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนไดทราบภารกจและหนาททตองด าเนนการดานกฎหมายและระเบยบ

4.3 แนวทางการด าเนนงาน 1. กรณหนวยงานทถายโอนภารกจเหนวา การเสนอขอแกไขหรอใหมกฎหมาย กฎ ระเบยบ ค าสง ตรง

ตามทแผนปฏบตก าหนดไว ใหหนวยงานทถายโอนภารกจด าเนนการเสนอขอแกไขหรอใหมกฎหมายไปตามแนวทางปฏบตของทางราชการตอไป

2. กรณหนวยงานทถายโอนภารกจเหนวาการเสนอใหมหรอแกไขกฎหมาย หรอมสาระส าคญทแตกตางหรอนอกเหนอจากทแผนปฏบตการฯ ก าหนดไวใหด าเนนการ ดงน

2.1 กรณความแตกตางนน มไดเปนการเปลยนแปลงในสาระส าคญจากแนวทางการถายโอน ภารกจตามทแผนปฏบตการฯ ก าหนดไวใหหนวยงานถายโอนด าเนนการ หารอกบส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเพอทาการตรวจสอบการกจทจะตองถายโอนตามแผนปฏบตการฯ รวมกนกอนทจะด าเนนการตอไป

2.2 กรณความแตกตางนนเปนผลท าใหเกดการเปลยนแปลงในสาระส าคญของการถายโอน ภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเพมมากขนจากทก าหนดไวในแผนปฏบตการฯ ใหหนวยงานถายโอนเสนอ

51

เรองมายงส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ เพอน าเสนอคณะอนกรรมการจดท าและก ากบแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนและแผนปฏบตการ คณะอนกรรมการดานการปรบปรง แกไขและพฒนากฎหมายฯ พจารณา เมอไดรบความเหนชอบแลว ใหด าเนนการตอไปได

2.3 กรณความแตกตางนนเปนผลท าใหเกดการเปลยนแปลงในหลกการสาระส าคญตามทก าหนดไวในแผนปฏบตการฯ ใหหนวยงานฝายโอนเสนอเรองมายงส านกงานคณะกรรมการการกระจาย อ านาจฯ เพอน าเสนอตอคณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ พจารณา

3. กรณการถายโอนภารกจตามแผนปฏบตการเรองใด จะตองมการแกไขกฎหมายหลายฉบบ และมหลายหนวยงานทเกยวของ ซงจะตองมการประสานในการปฏบตใหหนวยงานทถายโอนภารกจ ซงเปนภารกจหลกตามแผนปฏบตการฯ เปนผรบผดชอบจดใหมการประชมรวมกบหนวยงานทเกยวของเพอหาขอยต หากไมสามารถด าเนนการไดหรอไมสามารถหาขอยตไดใหเสนอเรองใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ วนจฉย

5. แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามมาตรา 32

(4) : การจดระบบการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน โดยก าหนดนโยบายและมาตรการการกระจายบคลากรจากสวนกลางและราชการสวน ภมภาคไปสทองถน รวมทงการสรางระบบการถายเทก าลงคนสทองถน และสรางระบบ ความกาวหนาสายอาชพทเหมาะสม

5.1 หลกการ (1) ความสอดคลองกบการถายโอนภารกจใหทองถน การถายโอนบคลากรจากราชการบรหารสวนกลาง และรายการบรหารสวนภมภาค ตองมความสอดคลอง

กบแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจตามทก าหนดในแผนการกระจายอ านาจฯ ทงใน ดานรปแบบ วธการ พนท ชวงเวลา ฯลฯ

(2) ค านงถงภาระหนาทและความพรอมของทองถน การถายโอนบคลากรตองค านงถงภาระหนาทและความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถน

โดยเฉพาะอยางยงคาใชจายดานบคคลอนจะเกดกบองคกรปกครองสวนทองถน (3) กระบวนการถายโอนมความคลองตวและจงใจ

กระบวนการถายโอนบคลากรสทองถน ตองมความราบรนคลองตว ยดหยนและจงใจให ขาราชการไปท างานในทองถน

(4) การบรหารงานบคคลสวนทองถนตองยดหลกการตามระบบคณธรรมและไดมาตรฐาน การบรหารงานบคคลสวนทองถนตองยดหลกการตามระบบคณธรรมและมมาตรฐานในหลกการและ

หลกเกณฑวธการทส าคญใกลเคยงกบมาตรฐานการบรหารงานบคคลของเจาหนาทของรฐอนๆ มกลไกดแลความเปนธรรม มหลกประกนความกาวหนา คาตอบแทน สวสดการ และสทธประโยชนตางๆ

52

5.2 สทธประโยชนของขาราชการ 1) ขาราชการทถายโอนไปปฏบตงานในทองถน จะไดรบสทธประโยชนไมต ากวาทเคยไดรบอยเดม (2) ขาราชการทตองออกจากราชการในกรณทตองมการยบเลกต าแหนงใหรฐบาลใหสทธประโยชน

ชดเชยตามความเหมาะสม 5.3 กลไกสนบสนนการถายโอน (1) คณะอนกรรมการดานการเงน การคลง งบประมาณ และบคลากร ท าหนาท (1.1) ก ากบดแลการถายโอนก าลงคนใหเปนไปตามแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจาย

อ านาจฯ สนบสนนสงเสรมและแกปญหาตางๆ ทอาจเกดขน (1.2) เสนอแนะนโยบายและมาตรการตางๆ เกยวกบการถายโอนก าลงคนตอคณะกรรมการ

การกระจายอ านาจฯ (1.3) วเคราะหสดสวนก าลงคนทจะตองถายโอนไปพรอมกบภารกจทจะถายโอนตามแผนการ

กระจายอ านาจฯ โดยมผแทนคณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ ผแทนสวนราชการ ทมภารกจตองถายโอนตามแผนการกระจายอ านาจ และผทรงคณวฒ เขารวมการพจารณาดวย

(1.4) ตรวจสอบการด าเนนการยบ เกลย โอน ยาย และการใชประโยชนดานอตราก าลงและ อตราต าแหนงของสวนราชการทมการถายโอนภารกจและก าลงคน

(2) ศนยพฒนาและถายโอนบคลากรภาครฐ ส านกงาน ก.พ. ท าหนาท (2.1) ใหค าปรกษาแนะน าการถายโอนคาลงคนจากสวนราชการตางๆ (2.2) ใหบรการจดคนลงพนทในกรณทไดรบการรองขอหรอกรณทมปญหา (2.3) เปนศนยกลางประสานและปฏบตการดานการพฒนาและเพมทกษะขาราชการกอนไป

ปฏบตงานในทองถน (2.4) ใหบรการจดหางานใหแกขาราชการทตองออกจากราชการกรณไมสมครใจไปปฏบตงาน

ในทองถนหรอกรณมการยบเลกต าแหนง (3) คณะกรรมการมาตรฐานการบรหารงานบคคลสวนทองถน (ก.ต.) กระทรวงมหาดไทย ท าหนาท

(3.1) ปรบปรงระบบการบรหารงานบคคลสวนทองถนใหมมาตรฐานใกลเคยงกบการบรหาร งานบคคลของเจาหนาทของรฐอนๆ และจงใจใหขาราชการฝายโยนไปสทองถน

(3.2) ปรบปรงการจดระบบราชการของราชการสวนทองถนเพอรองรบการถายโอนภารกจและ ค าสงจากสวนกลาง

(3.3) วางระบบบรรจแตงตงผทรงคณวฒ เพอใหขาราชการจากสวนกลางหรอบคคลภายนอกทม ความรความสามารถสงมาบรรจแตงตงเปนพนกงานขาราชการของทองถนในระดบสงไดทนท เพอใหทองถนพรอมรบภารกจทจะถายโอนจากสวนกลาง

53

(3.4) วางระบบแลกเปลยนบคลากรระหวางราชการสวนกลางและราชการสวนทองถน เพอใหมการถายเทและแลกเปลยนความร เทคนควทยาการ และประสบการณซงกนและกน

(4) กระทรวงมหาดไทย ท าหนาท (4.1) สงเสรม สนบสนนการปฏบตงานขององคกรปกครองสวนทองถน (4.2) ก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน ตามทกฎหมายก าหนด (4.3) พฒนาบคลากรขององคกรปกครองสวนทองถนใหมศกยภาพในการปฏบตงาน (4.4) ประสานความตองการบคลากรของทองถนในการรบการถายโอน

(5) ส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ท าหนาท (5.1) สรางความเขาใจเกยวกนสารกจทนายโอนใหแกสวนราชการและองคกรปกครองสวน

ทองถน (5.2) ประสานความรวมมอกบสวนราชการตางๆ องคกรปกครองสวนทองถนทกประเภท ทมการ

ถายโอนภารกจและรองรบการถายโอน (5.3) เปนศนยขอมลกลาง ในการใหขอมล สนบสนนเกยวกบการกระจายอ านาจใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถน (6) สวนราชการทมภารกจถายโอน ท าหนาท (6.1) จดท าแผนการถายโอนบคลากร โดยระบจ านวนและต าแหนงใหสอดคลองกบภารกจทถายโอน ดงน

(6.1.1) การกจทองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการไดเองโดยมกฎหมายใหอ านาจไวแลว และ/หรอองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการอยแลว เปนภารกจท ไมมเทคโนโลยหรอมแตไมสงมากนก องคกรปกครองสวนทองถนสามารถรบ โอนไดทนท บคลากรสามารถถายโอนไปพรอมภารกจทมการถายโอนไดทนทใหขาราชการถายโอนไปพรอมกบภารกจนน

(6.1.2) ภารกจทถายโอนไปแลวไมตองถายโอนบคลากรตามไป (6.1.3) ภารกจทรวมกนท าระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถนโดยวเคราะหสดสวน

ก าลงคนทตองไปปฏบตงานในทองถนและสดสวนก าลงคนทด าเนนการในสวนกลางหรอสวนภมภาค (6.2) ก าหนดเกณฑแหงความพรอม การเตรยมการถายโอนบคลากร (6.3) จดท าแผนการฝกอบรมบคลากรดานตางๆ ทงน ควรด าเนนการให เสรจสนกอนการถานโอน

ตลอดจนใหความชวยเหลอ สนบสนน สงเสรมสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถน (6.4) จดตงศนยบรหารการถายโอนบคลากรประจ าแตละสวนราชการทมการถายโอน (6.5) วางระบบการตรวจสอบมาตรฐานและคณภาพของสวนราชการหลงจากการถายโอนภารกจและ

บคลากรใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (7) องคกรปกครองสวนทองถน ท าหนาท

54

(7.1) วเคราะหความตองการอตราก าลงขององคกรปกครองสวนทองถนแตละประเภทแตละขน (7.2) จดท าแผนพฒนาความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถน (7.3) จดท าระบบโครงสรางองคกรพนฐานทมมาตรฐานเดยวกนในแตละประเภทและแตละแหง

โดยค านงถงภารกจหลกทไดรบการถายโอน ขดความสามารถทางการบรหารทางการเงน การคลง และอตราก าลงเปนหลก

(7.4) ปรบหรอขยายโครงสรางองคกรเพอรองรบการถายโอน (7.5) สรางหลกประกนความกาวหนาแกขาราชการทถายโอน

(8) ใหรฐบาลสนบสนนงบประมาณตามความจ าเปนเพอใหขาราชการทถายโอนไปปฏบตงานในทองถน ไดรบสทธประโยชนไมต ากวาทเคยไดรบอยเดมชวงเวลา 5 ปแรกทขาราชการถายโอนไปปฏบตงานในทองถน

6. การบงคบใชของแผนปฏบตการ (1) มาตรา 33 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจฯก าหนดวา เมอ

คณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ จดท าแผนปฏบตการตามมาตรา 32 แลว ใหเสนอคณะรฐมนตรใหความเหนชอบ แลวรายงานตอรฐสภาเพอประกาศในราชกจจานเบกษาใชบงคบตอไป

(2) แผนปฏบตการทประกาศใชใหมผลผกพนหนวยงานของรฐทเกยวของตองด าเนนการตามแผนปฏบตการนน

(3) ในกรณทสภาพการณเปลยนแปลงไปในระหวางทแผนปฏบตการใชบงคบคณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ อาจเสนอคณะรฐมนตรปรบปรงแผนปฏบตการใหเหมาะสมกบสภาพการณนนได

(4) ใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ มหนาทตดตามผลการปฏบตตามแผนปฏบตการและรายงานใหคณะรฐมนตรทราบทกป ในกรณทมปญหาอปสรรคไมอาจด าเนนการตามแผนปฏบตการไดใหคณะกรรมการรายงานใหคณะรฐมนตรทราบปญหาและอปสรรคและแนวทางแกไขดวย

(5) มาตรา 34 แหงพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจฯ ก าหนดใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจฯ พจารณาทบทวนการก าหนดฮานาจและหนาทและการจดสรรรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนภายหลงทไดด าเนนการตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนไป แลว โดยตองพจารณาทบทวนใหมทกระยะเวลาไมเกนหาปนบแตวนทมการก าหนดอ านาจและหนาทหรอวนทมการจดสรรรายได ทงน จะตองพจารณาถงความเหมาะสมของการก าหนดอ านาจและหนาทและการจดสรรรายได เพอกระจายอ านาจเพมขนใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

การบรหารราชการจงหวดเพอการพฒนาแบบบรณาการ (ผวาCEO) กบการกระจายอ านาจสทองถน การบรหารราชการจงหวดแบบบรณาการเพอการพฒนา เปนแนวคดทรฐบาลมงหวงทจะใหจงหวดใดน า

ระบบการบรหารเชงยทธศาสตร (Strategic Management) มาใชในการบรหารงานเพอเพมประสทธภาพของ

55

ระบบงานการน านโยบายของรฐบาลไปปฏบตตลอดจนระบบงานดานการแกไขปญหาความเดอดรอนของประชาชน ใหเสรจสนลงในระดบจงหวดใหมากทสด ซงแนวคดนเองท าใหการบรหารราชการเปนการรวมศนยอ านาจประชาชน ใหเสรจสนลงในระดบจงหวดใหมากทสดโดยจงหวดจะตองมการปฏบต ดงน

1. สรางกระบวนการท างานส าหรบการระดมการมสวนรวมจากทกภาคสวนทเกยวของเพอรวมกนก าหนดยทธศาสตร (Strategic Formulation) เพอน านโยบายของรฐบาลไปปฏบตในระดบจงหวดในลกษณะทสอดคลองกบสภาพปญหา ขอเทจจรงของพนท ตลอดจนมการสรางระบบฐานขอมลเพอใชในการวเคราะหและตดตามผล

2. มกระบวนการแปลงยทธศาสตรดงกลาว เปนแผนยทธศาสตร (Strategic Planning) ทเปนรปธรรมทสามารถบรณาการงาน/งบประมาณ ทงนเปนสวนของภาครฐ และสวนทเกดจากความคดรเรมของจงหวดเขาดวยกนอยางเปนระบบ

3. สรางระบบบรหารจดการเพอน าแผนยทธศาสตรไปสการปฏบต (Strategic Implementation) โดยน าหลกบรหารสมยใหมมาประยกตใช อาท การท างานเปนทม (Teamwork) การท างานในลกษณะเครอขายความรวมมอ (Networking) และแบบหนสวนการท างาน

4. สรางระบบตดตามประเมนผลการน าแผนยทธศาสตรไปปฏบต (Strategic Monitoring and Evaluation) ทงในรปแบบของการรายงานผลของหนวยปฏบตและการตรวจตดตามผลในพนทเพอรบทราบความกาวหนา ตลอดจนปญหาอปสรรคในการด าเนนงานไดอยางตอเนอง

การปรบบทบาทของผวาราชการจงหวดใหเปน CEO

จากความเปนมาและความส าคญทกลาวมา แนวคดหลกของการด าเนนงาน คอ ตองอาศยผวาราชการจงหวดเปนส าคญ ดงนนบทบาทหนาทของผวาราชการจงหวดตามโครงการ CEO จงเปลยนไปจากเดม โดยมผเสนอคดไว ซงสรปไดตามตารางดงน

ประเดน สมคด จาตศรพทกษ

(2546:19) บวรศกด อวรรณโณ

(2545:36) กระทรวงมหาดไทย

(2545) 1. การก าหนดภารกจ วางแผน คณภาพชวตและสราง

ความมงคง (Wealth Creation) ในจงหวดใหดขน

เปนผวางแผนยทธศาสตร (Strategic Plan) ของจงหวด

เปนผน ายทธศาสตรของชาตตามวาระแหงชาต (National Agenda) มาแปลงเปนวาระของพนท (Area Agenda) ใหตรงกบปญหาและความตองการของประชาชนในพนทโดยเนนการท างานรวมกนของทกภาคสวนในพนท รวมทงก าหนดตวชวดความส าเรจทสะทอนเปาหมาย และวธวดผลการท างานทชดเจน

2. การประมวลความคดเชงกลยทธ

เปนผประมวลความคดวาท าอยางไรจะสรางความมงคงใหจงหวดได อาท จงหวด มระดบรายไดเพมขน มการสรางงาน

เปนผสรางแรงจงใจ(Inspiration) และใหก าลงใจ (Encourage) แกผรวมงานเพอสรางความเปนหนสวน

เปนผประสานงานกบทกภาคสวนของจงหวดใหท างานรวมกนไดอยางมประสทธภาพ รวมถงใหการสนบสนนอยางเตมทเพอใหเปนไปตามยทธศาสตรทไดก าหนดรวมกนขน

56

เพมขน มการกระจายรายไดภายในจงหวดดขน

(Partnership) ใหเกดขนในการบรหารจดการจงหวด

3.การน ายทธศาสตรไปปฏบต

สรางการท างานทเปนทมมการท างานทยดหยนและลดขนตอนทยงยากลง รวมถงสรางวฒนธรรมในการบรหารทเนนการระดมสมอง มการสอสารทดเพอความเขาใจทตรงกนและมการกระจายงานเพอความคลองตว

ท าหนาทตดตาม (Follow Up) และชวยแกปญหา (Problem Solving) เปนผรบฟงผรบบรการหรอประชาชน (Customer Oriented) และสงเสรมการตรวจเชงสรางสรรค

ก ากบดแลการด าเนนงานของระบบบรหารจดการ พฒนาความรความสามารถ ทกษะและทศนคต ทจ าเปนกบผปฏบตของระบบบรหาร จดการในดานตางๆ รวมทงสรางขวญและก าลงใจใหกบ ผปฏบต

ระบบสนบสนนการบรหารราชการตามโครงการจงหวดทดลองแบบบรณาการเพอการพฒนา กระทรวงมหาดไทย (2545) ไดวางระบบสนบสนนการบรหารราชการตามโครงการจงหวดทดลองแบบบรณาการเพอการพฒนา จ านวน 5 ระบบ ดงน

1. ระบบการจดท าฐานขอมลจงหวดและการเชอมโยงขอมล ประกอบดวย การก าหนดฐานขอมล 15 ฐาน และการสงการของจงหวดก าหนดโครงสรางและองคประกอบของขอมล แนวทางทางการจดเกบและประมวลผลขอมลดวยระบบคอมพวเตอร โปรแกรมก าหนดระบบการแสดงผลขอมลโดยผานเครอขายคอมพวเตอร ก าหนดระบบเชอมโยงขอมลระหวางหนวยงานภายในจงหวดและระหวางจงหวดกบสวนกลาง ก าหนดแนวทางการนเทศ ใหค าแนะน าและตรวจตดตาม การจดท าระบบฐานขอมลและการเชอมโยงขอมลจงหวด และประมวลสรปผลการด าเนนงานและจดท าเปนคมอการปฏบตการ

2. ระบบวางแผนยทธศาสตรการพฒนาจงหวดแบบบรณาการ ประกอบดวย การก าหนดแนวทางการจดท าแผนยทธศาสตร และแจงจงหวดพจารณาเปนแนวทางปฏบตตามความเหมาะสม จดท าเอกสารรายละเอยดแนวทางปฏบตในการจดท าแผนยทธศาสตรฯ และการน าแผนยทธศาสตรไปสการปฏบต ชแจง นเทศ ตดตามและประเมนศกยภาพ และปญหาการจดท าแผนยทธศาสตร สนบสนนการบรณาการงาน/โครงการ และงบประมาณแกจงหวด ประมวลสรปผลการด าเนนงาน และจดท าเปนคมอปฏบตงาน

3. ระบบบรหารจดการและประสานงาน ประกอบดวยการประสานงานเกยวกบการมอบอ านาจทางการบรหาร งบประมาณ และบคลากร แกผวาราชการจงหวดการพจารณาวนจฉยขอกฎหมายเกยวกบการมอบอ านาจแกผวาราชการจงหวดและทเกยวของกบการปฏบตงานของจงหวด สนบสนนการจดอตราก าลง และบคลากรตามความเหมาะสม จดระบบการประชาสมพนธและเผยแพรขอมลขาวสาร และสนบสนนทางวชาการเกยวกบหลกการและแนวทางการบรหารงานสมยใหมแกจงหวด

4. ระบบตดตามและประเมนผลการพฒนาจงหวด ประกอบดวย การจดระบบการตดตามผลการด าเนนงานของจงหวดและระบบการรายงานผล ก าหนดประเดนการตรวจราชการของผตรวจราชการกระทรวง

57

มหาดไทย จดระบบการประเมนผลและการประสานงานกบสถาบนการศกษาทรบผดชอบการประเมนผลในแตละจงหวด

5. ระบบการพฒนาบคลากร ประกอบดวย การก าหนดหลกสตรการฝกอบรมและการจดการฝกอบรมบคลากรเกยวกบการจดท าระบบฐานขอมลจงหวด การใชเทคโนโลยสารสนเทศ การวางแผน บรหารแผน การตดตามประเมนผลและสนบสนนทางวชาการเพอพฒนาบคลากรเสรมตอจากการฝกอบรม

อษฎางค ปานกบตร (2544) ตงขอสงเกตเกยวกบ ผวาฯ CEO กบการกระจายอ านาจได 4 ประเดนหลก

คอ ประเดนแรก แนวความคดนเปนพนฐานทจะน าไปสการเลอกตงผวาโดยตรงในอนาคตขางหนา นโยบายการเลอกตงผวาฯ จากประชาชนโดยตรงเปนแนวคดทมาจากพรรคพลงธรรม ในพรรคไทยรกไทยเองกม สส.บางสวนมาจากพรรคพลงธรรม ท าใหเกดการทจะสานตอแนวคดน เพราะปกตการตดสนใจในเรองตางๆ ของผวาฯ มกจะตองขนอยกบขาราชการประจ าซงเปนคนในทองถนนนๆ ทรปญหาเปนอยางดท าใหมการมองวาถาไดคนในทองถนขนมาบรหารจดการเองการเลอกตงผวาฯโดยตรงการแกปญหาจะไดผลมากยงขน ตลอดจนทดสอบขาราชการประจ าซงเปนผทจะตองปฏบตตามนโยบายรฐ มความสามารถทจะดแลหรอบรหารงานลกษณะเชนนไดหรอไม แตเดมหรอทเปนอยการบรหารการจดการของผวาฯตอเรองตางๆ ในจงหวดนน ตวผวาฯเองซงเปนคนทถกสงมาจากสวนกลาง คอ กระทรวงมหาดไทย ไมสามารถรไดหมดวาลกษณะการท างานมอะไรบาง ใครเกยวของกบสวนไหน เลยท าใหระบบการท างานไมเปนไปในทศทางเดยวกน การมระบบบรหารแบบนขนมาจะชวยในเรองการใหอ านาจเบดเสรจ โดยเชอมนวาจะน าไปสระบบการบรหารงานทมประสทธภาพมากยงขน

ประเดนทสอง ภาพรวมของผวาฯ CEO เปนแบบจ าลองทน ามาจากการบรหารปกครองในระดบทองถนของประเทศฝรงเศส ทผวาการแตละรฐมาจากการเลอกตงจากคนในทองถนโดยตรง ซงเปนผทคลกคลและสมผสรบรกบปญหาทเกดขน เวลามเหตการณอะไรขนมา การตดสนใจจะเปนไปทนทไมตองรอการสงการจากสวนกลาง

ประเดนทสาม นโยบายรฐตอการกระจายอ านาจ กลาวคอ เมอมการกระจายอ านาจ อ านาจจากสวนกลางจะถดถอยลงไปทนท ตวผวา CEO เองกยงเปนคนทถกสงมาจากกระทรวงมหาดไทยเหมอนเดมประชาชาชนจะรสกอยางไร เพราะจงหวดน ารองหลายๆจงหวด การบรหารระดบทองถนมความแขงแกรงอยแลว ฉะนนผวาลกษณะนตองเขาใจค าวาการกระจายอ านาจอยางลกซงและตองเปนผทประสานภาคสวนตางๆ ในทองถนไดเปนอยางด

ประเดนทสดทาย เมอมการน าแนวคดนไปด าเนนการผวาฯจะมอ านาจในการก ากบดแลการบรหารระดบทองถน ทงเทศบาล หรออบต.ไดชดเจน มอ านาจในการสงพกงานเจาหนาทรฐทสรางความเดอดรอนใหกบประชาชนไดโดยตรง ผวาฯทจะมาบรหารงานลกษณะนไดตองเปนคนเกง มความประนประนอมสง สามารถตอรองกบอทธพลทองถนได เขาใจระบบพรรคพวก ระบบอปถมภในทองถนนน

58

การบรหารงานแบบใหม ผวาฯ จ าเปนทจะตองมคณะกรรมการมาชวยในการด าเนนการซงตองมคนทมาจากทงสวนกลางและสวนทองถน เพอใหเกดการคานอ านาจตอการตดสนในในเรองผลประโยชนตางๆ ถาผวาฯไมสามารถรอมชอมกบอ านาจทองถนได จะเกดปญหาอยางมาก บรหารงานไมไดทนท แตถารอมชอมมากเกนไปกจะเกดการจดสรรผลประโยชนจนน าไปสการคอรปชนไดสง ในขณะท อเนก เหลาธรรมทศน (2554) เหนวา ระบบการบรหารงานแบบผวาฯ CEO เปนการบรหารทใหอ านาจตดสนใจอยกบบคคลเพยงคนเดยว ซงดเหมอนวาจะเปนการขดแยงกบรฐธรรมนญฉบบปจจบนท มงเนนการกระจายอ านาจ การใหประชาชนมสวนรวมอยางแทจรง ซงจากการทไดศกษานโยบายของรฐบาลชดน นโยบายทวาดวยเรองการกระจายอ านาจของรฐบาลนนมนอยมาก แสดงใหเหนวาเหนปญหาอนส าคญกวา และไมแนใจวาเปนการกระจายอ านาจหรอรวบอ านาจ เพราะผวาฯ CEO คอผวาทยงถกสงมาจากสวนกลางเหมอนเดม การสรางนโยบายผวาฯ CEO เสมอนวาจะท าใหจงหวดนนเสมอนกรมๆ หนง ดงนน ผวาฯ CEO ตอบไดทง 2 อยาง คอ ขอด คอ จะแกปญหาไดมากขน ระบบการบรหารงานมเอกภาพมากขน แตนนตองท าใหทองถนมสวนรวมมากขนดวยเชนกน สวน ขอควรระวง คอ เรองของไมปรบวธคดใหเขากบยคสมยปจจบน ทมงเนนใหประชาชนมสวนรวมมากขน แตระบบนเปนการรวบอ านาจไวทบคคลเพยงคนเดยว เหมอนอ านาจศกดนาในอดต ฉะนนระบบนจะมประสทธภาพจรง อ านาจของผวาฯตองเลกลงกวาเดม ทองถนมอ านาจมากยงขน สวน วรช วรชนภาวรรณ25 อธบายวา แนวคด ผวาฯ ซอโอ เกดมาจากความลมเหลวของการบรหารงานในระดบจงหวด การขาดประสทธภาพและขาดเอกภาพในการบงคบบญชาและอ านาจในการบรหารงานของผวาราชการจงหวดมไมมากเทาทควร รฐบาลจงน าการบรหารงานแบบเอกชนทมผมอ านาจบรหารสงสดขององคกร หรอ ซอโอ มาปรบใช โดยจดท าโครงการทดลองในบางจงหวดผสนบสนนเชอวา แนวคดนจะมสวนส าคญท าใหระบบบรหารภาครฐในระดบจงหวดมประสทธภาพสง การประสานงานและก ากบดแลสวนราชการ จะไดรบการปรบปรง นโยบายเรงดวนของรฐบาลทเกยวกบความยากจน ยาเสพตด และการทจรตประพฤตมชอบจะไดรบการบรณาการแตมขอสงเกตในทางวชาการหลายประการ ดงน ประการแรก แนวคดผวาฯ ซอโอ ขดกระแสโลก ไมสอดคลองกบเจตนารมณ ของรฐธรรมนญ รวมทงการปฏรปการเมองการปกครองและการบรหารของไทย ประการทสอง แนวคดนสอดคลองกบการบรหารงานบคคลทเปนระบบปด โดยผวาฯ ซอโอ ไดรบแตงตงมาจากกระทรวงเดยวเทานน และ ประการสดทาย แนวคด ซอโอ ของภาคเอกชนไมอาจน ามาใชกบการบรหารราชการไทยไดอยางเหมาะสม โดยเฉพาะอยางยง ความแตกตางกนอยางมาก ในเรองวตถประสงคของการจดตงหนวยงาน และลกษณะงาน

25 วรช วรชนภาวรรณ, “บทวเคราะหผวา CEO” วารสารพฒนบรหารศาสตร 42, ฉ.1 (2545): 81-95.

59

บทสรป บทบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 บงคบใหรฐสวนกลางตองกระจายอ านาจ

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน เพอใหทองถนมอสระมากขน ทงในดานการด าเนนนโยบาย การบรหารบคคล การจดการศกษาและการจดการทรพยากร และก าหนดใหรฐตองมแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอยางชดเจน รวมทงใหลดการก ากบของรฐสวนกลางตอองคกรปกครองสวนทองถนและสงเสรมการมสวนรวมของประชาชน จงกลาวไดวารฐธรรมนญ ฉบบพ.ศ.2540 เปนจดเรมตนของการกระจายอ านาจยคใหมอยางแทจรงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 นบไดวาเปนรฐธรรมนญทใหความส าคญกบการปกครองสวนทองถนมากทสดนบตงแตประเทศไทยมรฐธรรมนญมา รฐธรรมนญฉบบนจงเปนจดเรมทบงคบใหรฐตองด าเนนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 บญญตใหมกฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจภายในสองป นบแตวนประกาศใชรฐธรรมนญ จงไดมการตราพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ขน และประกาศใชตงแตวนท 17 พฤศจกายน 2542 สาระส าคญของพระราชบญญตดงกลาว คอการก าหนดเครองมอทส าคญในการจดการเกยวกบการ กระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 3 ประการ คอ ประการแรก คณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยก าหนดองคประกอบของกรรมการอ านาจหนาทและเงอนเวลาตางๆ ทคณะกรรมการฯ จะตองพจารณาในการจดท าแผนการกระจาย อ านาจ และแผนปฏบตการ ประการทสอง การก าหนดอ านาจและหนาทในการจดระบบบรการสาธารณใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ประการทสาม การก าหนดแหลงรายไดขององคกรปกครองสวนทองถน แผนและขนตอนการกระจายอ านาจระยะแรก (พ.ศ. 2543-2550) มการก าหนดใหมการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจ านวนทงสน 245 ภารกจจากสวนราชการจ านวน 57 กรมใน 15 กระทรวงและ 1 สวนราชการทไมสงกดส านกนายกรฐมนตรกระทรวงหรอทบวงและทยอยการถายโอนจ านวน 186 ภารกจ และมบคลากรทไดรบการถายโอนทงทงสน 10,361 คน แผนปฏบตการไดระบองคกรปกครองสวนทองถนทรบโอน และระบกจกรรมเปน 2 ประเภท คอ ประเภท “เลอกท าโดยอสระ” เนองจากภารกจหลายเรองไมควรบงคบใหองคกรปกครองสวนทองถนทากจกรรม ตามแผนงานงบประมาณทสวนราชการตงไวเดม องคกรปกครองสวนทองถนควรมอสระในการทจะเลอกท ากจกรรมประเภทนตามทองคกรปกครองสวนทองถนเปนความจ าเปน และประเภท “หนาททตองท า" งานใดทเปนเรองของการมอบอ านาจและการใชอ านาจ รวมทงงานทเกยวของกบชวตประจ าวน ของประชาชนหรอความจ าเปนขนพนฐาน องคกรปกครองสวนทองถนเมอรบโอนไปแลว ถอวาเปนความ รบผดชอบขององคกรปกครองสวนทองถนทยงตองด าเนนการตอไป เพอเปนหลกประกนในการจดบรการ สาธารณแกประชาชนเมอมการถายโอนภารกจ

แนวคด ผวาฯ ซอโอ (2545-2549) เกดมาจากความลมเหลวของการบรหารงานในระดบจงหวด การขาดประสทธภาพและขาดเอกภาพในการบงคบบญชาและอ านาจในการบรหารงานของผวาราชการจงหวดมไมมาก

60

เทาทควร รฐบาลจงน าการบรหารงานแบบเอกชนทมผมอ านาจบรหารสงสดขององคกร หรอ ซอโอ มาปรบใช โดยจดท าโครงการทดลองในบางจงหวดผสนบสนนเชอวา แนวคดนจะมสวนส าคญท าใหระบบบรหารภาครฐในระดบจงหวดมประสทธภาพสง การประสานงานและก ากบดแลสวนราชการ จะไดรบการปรบปรง นโยบายเรงดวนของรฐบาลทเกยวกบความยากจน ยาเสพตด และการทจรตประพฤตมชอบจะไดรบการบรณาการ แนวคดผวาฯ ซอโอ ขดกระแสโลกไมสอดคลองกบเจตนารมณ ของรฐธรรมนญ รวมทงการปฏรปการเมองการปกครองและการบรหารของไทย สงผลใหนโยบายกระจายอ านาจตองชะลอตวลงเพอรบมอกบอ านาจของรฐสวนกลางและสวนภมภาค ทเขมแขงขนจากการมรฐบาลทเขมแขงและมผวาราชการจงหวดเปนผชวยนายกรฐมนตรในการบรหาร ระดบพนท พรอมกนนกเกดการเปลยนแปลงในการปฏรประบบราชการ เกดกรมใหมๆ ขนและสงผล ตอการชะลอการถายโอนภารกจและบคลากรใหแก อปท. และสวนราชการไดสรางเงอนไขประเมน ความพรอมตางๆ ขนมาเพอใชกบ อปท. เปนการเฉพาะ อกทงสวนราชการหลายแหงกมทาททชดเจนท ไมเหนดวยกบการกระจายอ านาจ ในขณะทหนวยงานขบเคลอนการกระจายอ านาจเองกมไดแสดง บทบาททชดเจนเชงรกเพอผลกดนใหมการกระจายภารกจ อ านาจหนาท และทรพยากรเพมขนใหแก อปท. ตามบทบญญตของรฐธรรมนญแตอยางใด ทายทสด ยคทองของการกระจายอ านาจตองสนสดลง ดวยการแกไขกฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจฯ ทปรบเปลยนเปาหมายการจดสรร รายไดใหแก อปท. ตอรายไดสทธของรฐบาลทก าหนดไวทรอยละ 35 ออกไปอยางไมมก าหนด

กจกรรม 4.2.3 อธบายหลกการและรปแบบการถายโอนภารกจตามแผนปฏบตก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมาพอสงเขป แนวตอบกจกรรม 4.2.3 หลกการและรปแบบการถายโอนภารกจตามแผนปฏบตก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมรปแบบการถายโอน 3 ลกษณะ ดงน 1) ภารกจทใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการเอง แบงเปน 3 ประเภท 1.1) ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการหรอผลตบรการสาธารณะเอง 1.2) ภารกจทองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการรวมกบองคกรปกครองสวนทองถนอนๆ 1.3) ภารกจทใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการ แตองคกรปกครองสวนทองถนอาจซอบรการจากภาคเอกชน สวนราชการ หนวยงานรฐ หรอองคกรปกครองสวนทองถนอน 2) องคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการรวมกบรฐ 3) ภารกจทรฐยงคงด าเนนการอย แตองคกรปกครองสวนทองถนสามารถจะด าเนนได

61

ตอนท 4.3



หวเรอง เรองท 4.3.1 การกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550


แนวคด หลงการประกาศใชรฐธรรมนญป 2550 ภาคสวนตางๆ ทเกยวของจงไดระดมความคดเหนและไดมการจดท ารางกฎหมายเกยวกบทองถนรวม 4 ฉบบดวยกน ซงประกอบไปดวย(1) รางพระราชบญญตประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน (2) รางพระราชบญญตก าหนดแผนขนตอนการกระจายอ านาจ (3) รางพระราชบญญตรายไดองคกรปกครองสวนทองถน และ(4) รางพระราชบญญตระเบยบขาราชการสวนทองถน โดยในขนตอนการพจารณาของคณะกรรมการกฤษฎกาไดมการแกไขรางกฎหมายดงกลาวใหเหลอเพยง 2 ฉบบ คอ รางพระราชบญญตระเบยบขาราชการสวนทองถน และ รางพระราชบญญตประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน แผนและขนตอนการกระจายอ านาจในระยะทสอง (พ.ศ. 2551-2556) เปนผลจากการประกาศใช

แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏบตการก าหนด

ขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2551 โดยก าหนดใหมการถาย

โอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจ านวนทงสน 114 ภารกจ จากสวนราชการ จ านวน 41 กรม ใน

23 กระทรวง และ 12 สวนราชการทไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวงหรอทบวง

วตถประสงค เมอศกษาตอนท 4.3 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. เขาใจการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 2. เขาใจกระบวนการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2)

62

เรองท 4.3.1 การกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 หลงจากคณะรฐประหาร 19 กนยายน พ.ศ.2549 ประกาศยกเลกรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2540 และจดใหม

การรางรฐธรรมนญฉบบใหมจนกระทงมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 ในวนท 24 สงหาคม พ.ศ.2550 รฐธรรมนญฉบบนมบทบญญตทเกยวของกบการกระจายอ านาจสทองถนและการปกครองสวนทองถนอยในสองหมวดส าคญคอ หมวดท 5 แนวนโยบายพนฐานแหงรฐ สวนท 3 สวนท 3 แนวนโยบายดานการบรหารแผนดน (มาตรา 78) สวนท 4 แนวนโยบายดานศาสนา สงคม การสาธารณสข การศกษา และวฒนธรรม (มาตรา 80) และหมวดท 14 วาดวยการปกครองทองถน (มาตรา 281 -290)

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 หมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแหง รฐ มาตรา 78 (3)ก าหนดวา “รฐตองด าเนนการตามแนวนโยบายดานการบรหารราชการแผนดน โดย กระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนพงตนเองและตดสนใจในกจการของทองถนไดเอง สงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมสวนรวมในการด าเนนการตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ พฒนาเศรษฐกจของทองถนและระบบสาธารณปโภคและสาธารณปการ ตลอดทงโครงสรางพนฐานสารสนเทศในทองถน ใหทวถงและเทาเทยมกนทวประเทศ รวมทงพฒนาจงหวดทมความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญ โดยค านงถงเจตนารมณของประชาชนในจงหวดนน”

ในดานการปกครองสวนทองถน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ ไดก าหนดไวในหมวด 14 รวม 10 มาตรา ตงแตมาตรา 281 -290 สรปวา รฐจะตองใหความเปนอสระแกองคกรปกครองสวนทองถน ตามหลกการปกครองตนเองตามเจตนารมณของ ประชาชนในทองถน และสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะ และมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท การก ากบดแลองคกร ปกครองสวนทองถนตองท าเทาทจ าเปน และมหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทชดเจนสอดคลอง และเหมาะสมกบรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน และในการก ากบดแลใหมมาตรฐานกลางเพอเปนแนวทางใหองคกรปกครองสวนทองถนเลอกไปปฏบตไดเอง โดยค านงถงความเหมาะสมและความแตกตางในระดบของการพฒนาและประสทธภาพในการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบ โดยไมกระทบตอความสามารถในการตดสนใจด าเนนงานตามความตองการขององคกรปกครองสวนทองถน รวมทงจดใหมกลไกการตรวจสอบการ ด าเนนงานโดยประชาชนเปนหลก

ใหมกฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจเพอก าหนดการแบงอ านาจหนาท และการจดสรรรายได ระหวางราชการสวนกลางและราชการสวนภมภาคกบองคกรปกครองสวน ทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง โดยค านงถงการกระจายอ านาจ เพมขนตามระดบความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ รวมทงก าหนด ระบบตรวจสอบและประเมนผลและใหมกฎหมายรายไดทองถน เพอก าหนดอ านาจหนาทในการ จดเกบภาษและรายไดอนขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมหลกเกณฑทเหมาะสมตาม ลกษณะของภาษแตละชนด และในกรณทมการก าหนดอ านาจหนาท และการจดสรรรายไดใหแก

63

องคกรปกครองสวนทองถนแลว คณะกรรมการจะตองน าเรองดงกลาวมาพจารณาทบทวนใหมทก ระยะเวลาไมเกนหาป เพอพจารณาถงความเหมาะสมของการก าหนดอ านาจหนาท และการจดสรร รายไดทไดกระท าไปแลว ทงน ตองค านงถงการกระจายอ านาจเพมขนใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเปนส าคญ และการด าเนนการตามวรรคหา เมอไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตรและรายงานรฐสภาแลว ใหมผลบงคบได

ประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน ใหมสทธลงคะแนนเสยง ถอดอดถอนสมาชกสภาทองถน คณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถนนนพนจากต าแหนงและรองขอตอประธานสภาทองถนเพอใหสภาทองถนพจารณาของขอบญญตทองถนได ในกรณทการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชน ในทองถนในสาระส าคญ องคกรปกครองสวนทองถนตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนการกระท าและตองรายงานการด าเนนงานทประชาชนในเรองการจดท างบประมาณ การใชจาย และผลการด าเนนงานในรอบป เพอใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบก ากบการบรหารจดกร ใหมคณะกรรมการขาราชการสวนทองถนซงเปนองคกรกลางบรหารงานบคคลสวนทองถนมองคกรพทกษระบบคณธรรมของขาราชการสวนทองถน เพอสรางระบบคมครอง คณธรรมและจรยธรรมในการบรหารงานบคคล มหนาทบ ารงรกษา ศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถน และวฒนธรรมอนดของทองถน ยอมมสทธทจะจดการศกษาอบรม และ ฝกอาชพตามความเหมาะสมและความตองการภายในทองถนนน และเขาไปมสวนรวมในการจด การศกษาอบรมของรฐ โดยค านงถงความสอดคลองกบมาตรฐานและระบบการศกษาของชาต และ มอ านาจหนาทสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมตามทกฎหมายบญญตการด าเนนงานใหเปนไปตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2453 และแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2544 ในขนการปฏบตงานยงคงมปญหาอนเนองมาจากระบบการบรหารราชการแผนดน และโครงสรางการบรหารของกระทรวง ทบวง กรม ทเปนอยไมเอออ านวย เปนอปสรรคอยางมากตอการปรบเปลยนระบบสการกระจายอ านาจไปใหองคกรปกครองสวนทองถน การด าเนนงานจงมความลาชา ขาดการประสานสมพนธของกลไกปฏบตและกฎหมายทน ามาใช

ในระหวางทบงคบใชแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2543 และแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2544 ไดมการปฏรประบบราชการภายใตพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2546 และพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มการประกาศใช พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารจดการบานเมองทด พ.ศ. 2546 มการ ปรบเปลยนรปแบบและวธการท างานของภาครฐ การจดระบบการท างานของผวาราชการจงหวด แบบบรณาการ และมการก าหนดวธการจดท าแผนพฒนาทองถน ใหสอดคลองกบยทธศาสตร จงหวด กลมจงหวด และนโยบายของรฐบาลในเรองตางๆ ซงสงผลกระทบตอขอก าหนดตางๆ ในแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนพ.ศ. 2553 และแผนปฏบตการ ก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2545

64

ซงเมอพจารณาบทบญญตตางๆเทยบเคยงกบรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2540 จะพบวารฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2550 สงเสรมใหมการกระจายอ านาจเพมขน โดยสามารถแบงออกไดเปน 6 ประเดน ดงตอไปน

ประการแรก สรางแนวนโยบายตอการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน และสงเสรมบทบาทในการจดการศกษาของทองถน เหนไดจากบทบญญตในมาตรา 78 (2) ทระบวา รฐตองจดระบบการบรหารราชการสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถนใหมขอบเขต อ านาจหนาท และความรบผดชอบทชดเจนเหมาะสมแกการพฒนาประเทศ และสนบสนนใหจงหวดมแผนและงบประมาณเพอพฒนาจงหวด เพอประโยชนของประชาชนในพนท สวนมาตรา 80 (4) ระบไววา รฐตองสงเสรมและสนบสนนการกระจายอ านาจเพอใหองคกรปกครองสวนทองถน มสวนรวมในการจดการศกษาเพอพฒนามาตรฐานคณภาพการศกษาใหเทาเทยมและสอดคลองกบแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ

ประการทสอง เพมความเปนอสระใหแกองคกรปกครองสวนทองถน เหนไดจากมาตรา 281 ซงก าหนดวา รฐจะตองสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะและมสวนรวมในการตดสนใจแกปญหาในพนท และในมาตรา 282 วรรค 2 ทก าหนดวา ในการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนใหมการก าหนดมาตรฐานกลางเพอเปนแนวทางใหองคกรปกครองสวนทองถนเลอกไปปฏบตเองได โดยค านงถงความเหมาะสมและความแตกตางในระดบของการพฒนาและประสทธภาพในการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบ โดยไมกระทบตอความสามารถในการตดสนใจด าเนนงานตามความตองการขององคกรปกครองสวนทองถนรวมทงจดใหมกลไกการตรวจสอบการด าเนนงานโดยประชาชนเปนหลก

ประการทสาม สรางความชดเจนในการจดสรรและจดเกบรายไดโดยบงคบใหกฎหมายกระจายอ านาจ ตองก าหนดการจดสรรรายไดระหวางราชการสวนกลางและราชการสวนภมภาคกบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง โดยค านงถงการกระจายอ านาจเพมขนตามล าดบความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ (มาตรา 283 วรรค 3) พรอมกนนนกก าหนดใหมกฎหมายรายไดทองถน เพอก าหนดอ านาจหนาทในการจดเกบภาษและรายไดอนขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมหลกเกณฑทเหมาะสมตามลกษณะของภาษแตละชนด การจดสรรทรพยากรในภาครฐ การมรายไดทเพยงพอกบรายจายตามอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ทงน โดยค านงถงระดบขนการพฒนาทางเศรษฐกจของทองถน สถานะทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถน และความยงยนทางการคลงของรฐ (มาตรา 283 วรรค 4) โดยใหมการทบทวนกฎหมายรายไดทองถนทกระยะเวลาไมเกน 5 ป (มาตรา283 วรรค 5)

ประการทส ยกระดบการบรหารงานบคคล โดยก าหนดใหการบรหารบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนตองมมาตรฐานทสอดคลองกนและอาจไดรบการการพฒนารวมกน หรอสบเปลยนบคลากรระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนได นอกจากนน ในการบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน ยงก าหนดใหมองคกรพทกษคณธรรมของขาราชการสวนทองถน เพอสรางระบบคมครองคณธรรมและจรยธรรมในการบรหารงานบคคล (มาตรา 288)

65

ประการทหา สรางความโปรงใสใหแกการด าเนนงานของสมาชกและผบรหารทองถน โดยการก าหนดใหน าบทบญญตทเกยวกบการกระท าทเปนการขดกนแหงผลประโยชนมาบงคบใชกบสมาชกสภาและผบรหารทองถน (มาตรา 284 วรรค 10)

ประการสดทาย เพมการมสวนรวมของประชาชนและชมชน เหนไดจาก หนง ก าหนดใหมกลไกการตรวจสอบการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนโดยประชาชนเปนหลก (มาตรา 282 วรรค 2) สอง ก าหนดใหประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน โดยองคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการทใหประชาชนมสวนรวมและในกรณทการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญ องคกรปกครองสวนทองถนตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระท าการเปนเวลาพอสมควร และในกรณทเหนสมควร หรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน ตองจดใหมการรบฟงความคดเหนกอนการกระท านน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอตดสนใจกได พรอมทงจดท ารายงานผลการด าเนนงานในรอบปใหประชาชนไดรบทราบ เพอประชาชนจะไดมสวนรวมในการตรวจสอบและก ากบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน(มาตรา 287) สาม ไมไดก าหนดจ านวนผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนและจ านวนผลงคะแนนเสยงถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถนเพยงแตก าหนดเปนหลกการกวางๆ ไววา จ านวนผมสทธเขาชอหลกเกณฑและวธการเขาชอ รวมทงการตรวจสอบรายชอ ใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต (มาตรา 285 , 286) ส ก าหนดใหชมชนมสวนรวมในการรกษาคณภาพสงแวดลอม (มาตรา 290 (4)


อธบายวารฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2550 สงเสรมใหมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

เพมขนจากรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540 อยางไร


การสงเสรมใหมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2550 ซง

เพมขนจากรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ. 2540 แบงออกไดเปน 6 ประเดน ไดแก 1) สรางแนวนโยบายตอการด าเนนงาน

ขององคกรปกครองสวนทองถนและสงเสรมบทบาทในการจดการศกษาของทองถน 2) เพมความเปนอสระใหแก

องคกรปกครองสวนทองถน 3) สรางความชดเจนในการจดสรรและจดเกบรายได 4) ยกระดบการบรหารงาน

บคคล 5) สรางความโปรงใสใหแกการด าเนนงานของสมาชกและผบรหารทองถน และ 6) เพมการมสวนรวมของ

ประชาชนและชมชน

66

เรองท 4.3.2 กระบวนการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) แผนและขนตอนการกระจายอ านาจในระยะทสอง (พ.ศ. 2551-2556) เปนผลจากการประกาศใชแผนการ

กระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2551 โดยก าหนดใหมการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจ านวนทงสน 114 ภารกจ จากสวนราชการ จ านวน 41 กรม ใน 23 กระทรวง และ 12 สวนราชการทไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวงหรอทบวง ปรากฏวาไดมการถายโอนไปแลว จ านวน 57 ภารกจ ทยอยการถายโอนจ านวน 35 ภารกจ ยงไมถายโอนจ านวน 20 ภารกจ

กรอบแนวคดการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2551

กรอบแนวคดการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยหลกการตองการใหองคกรปกครองสวนทองถนสะทอนปญหาความตองการของประชาชนมาเปนกรอบในการก าหนดนโยบาย โดยยดหลกการและสาระส าคญ 3 ดาน คอ

1. ดานความเปนอสระในการก าหนดนโยบายและการบรหารจดการ องคกรปกครองสวนทองถนยอมมอสระในการก าหนดนโยบายการปกครอง การบรหารจดการ การบรหารงานบคคล และการเงนการคลงของตนเอง โดยยงคงรกษาความ เปนรฐเดยวและความมเอกภาพของประเทศ การมสถาบนพระมหากษตรยเปนประมข และความมนคงของชาตเอาไวได ตลอดจนการสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการเมองการปกครอง ทองถน ภายใตระบอบประชาธปไตย

2. ดานการบรหารราชการแผนดนและการบรหารราชการสวนทองถน รฐตองกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนพงตนเองและตดสนใจ ในกจการของตนเองไดมากขน เพอใหบรรลวตถประสงคตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 และพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 โดยรฐตองจดระบบการบรหารราชการสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน ใหมขอบเขต อ านาจหนาท และความรบผดชอบทชดเจนเหมาะสมแกการพฒนาประเทศ และสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะ โดยปรบลดบทบาทภารกจและลดการก ากบดแล ของราชการบรหารสวนกลางและราชการบรหารสวนภมภาค และเพมบทบาทใหสวนทองถนเขาด าเนนการแทน เพอใหราชการ บรหารสวนกลางและราชการบรหารสวนภมภาครบผดชอบในภารกจมหภาค โดยพจารณาในยทธศาสตร เชงรกมากกวาเชงรบในระดบชาตไดมากขน และภารกจทเกนขดความสามารถของ องคกรปกครองสวนทองถนจะด าเนนการได และใหการสนบสนนสงเสรมดานเทคนค วชาการ ก าหนดมาตรฐานและตรวจสอบตดตามประเมนผล

3. ดานประสทธภาพการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน รฐตองกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนใหมอสระมากขน ลดการก ากบดแล การด าเนนการมคณภาพมาตรฐาน การบรหารจดการ

67

ขององคกรปกครองสวนทองถนเปนไปตามหลกธรรมาภบาล มความโปรงใส มประสทธภาพ และรบผดชอบตอผใชบรการ มากขน รวมทงสงเสรมใหประชาชน ภาคประชาสงคม และชมชนมสวนรวมในการด าเนนการตางๆ รวมทงรวมตรวจสอบตดตามประเมนผล และสดทายประชาชนตองมคณภาพชวตทดและทวถงมากขน

ระยะเวลาการถายโอนในปท 10 (พ.ศ.2548 - 2553) ตามกรอบของกฎหมายวาดวยการก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจะเปนชวงเปลยนผาน มการปรบบทบาทของราชการบรหารสวนกลาง ราชการบรหารสวนภมภาค องคกรปกครองสวนทองถน และภาคประชาชนทจะเรยนรรวมกนในการถายโอนภารกจ มการปรบกลไกความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบราชการบรหารสวนกลาง ราชการบรหารสวนภมภาค และความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบรฐวสาหกจ รวมทงปรบปรงกฎหมายทเกยวของ อนจะทาใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถด าเนนกจการสาธารณะทตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถนดขน และท าใหประชาชนเขามามสวนรวมในการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถนจะสามารถพฒนาขดความสามารถในการด าเนนกจกรรมไดอยางมประสทธภาพและมความโปรงใส

ระยะเวลาการถายโอน ระยะเวลา 1-10 ป (พ.ศ. 2544-2553) เปนการถายโอนเนองจากการก าหนดอ านาจและหนาทในการจดบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนทแตกตางกนในระยะ 10 ปแรก ตามมาตรา 30 (2) ของ พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 แบงเปน

ระยะเวลาถายโอน พ.ศ. 2544-2548 (5 ป) เนองจากจะตองพจารณาความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถน การเตรยมความพรอมใหองคกรปกครองสวนทองถน หรอการใชระยะเวลาในการถายโอนตอเนองเกนกวา 4 ปและคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถน ทยงไมมความพรอมทจะปฏบตตามอ านาจและหนาทบางอยางตามมาตรา 30 (2)

ระยะเวลาการถายโอน พ.ศ. 2547-2553 (7 ป) เนองจากบางภารกจเมอถายโอนไปแลว ตองมการพฒนาเพอใหเกดความสมบรณและบางภารกจทยงไมมความพรอมทจะปฏบตตามอ านาจและหนาทบางอยางตามมาตรา 30 (2) จ าเปนตองใชระยะเวลาในการถายโอนตอเนองเกนกวา 5 ปหรอเปนเรองไมเรงดวน จ าเปนตองสรางกลไกและระบบควบคมมาตรฐานมารองรบ เรองการพฒนาประสทธภาพขององคกรปกครองสวนทองถน และเรองภารกจเกาทตองไปท าใหเกดความสมบรณ

บทสรป รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 มงเนนสาระส าคญใน 4 แนวทางหลก ไดแก แนวทางท

หนง การคมครอง สงเสรม และการขยายสทธและเสรภาพของประชาชนอยางเตมท แนวทางทสอง ไดแก ลดการ

68

ผกขาดอ านาจรฐ เพมอ านาจประชาชน และสงเสรมการกระจายอ านาจ แนวทางทสาม การท าใหการเมองมความโปรงใส มคณธรรม และจรยธรรม และ แนวทางทส ไดแก การท าใหองคกรตรวจสอบมอสระ เขมแขง และท างานไดอยางมประสทธภาพ แสดงใหเหนวา มทศทางในการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเพมขน โดยการเพมอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ลดอ านาจสวนกลางยกระดบการบรหารงานบคคล สรางความโปรงใสและเพมการมสวนรวมของประชาชน

แผนและขนตอนการกระจายอ านาจในระยะทสอง (พ.ศ. 2551-2556) เปนผลจากการประกาศใชแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏบต การก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2551 โดยก าหนดใหมการถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจ านวนทงสน 114 ภารกจ จากสวนราชการ จ านวน 41 กรม ใน 23 กระทรวง และ 12 สวนราชการทไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวงหรอทบวง ปรากฏวาไดมการถายโอนไปแลว จ านวน 57 ภารกจ ทยอยการถายโอนจ านวน 35 ภารกจ ยงไมถายโอนจ านวน 20 ภารกจ

ในระหวางทบงคบใชแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. ๒๕๔๓ และแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2544 ไดมการปฏรประบบราชการภายใตพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2546 และพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มการประกาศใช พระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารจดการบานเมองทด พ.ศ. 2546 มการ ปรบเปลยนรปแบบและวธการท างานของภาครฐ การจดระบบการท างานของผวาราชการจงหวด แบบบรณาการ และมการก าหนดวธการจดท าแผนพฒนาทองถน ใหสอดคลองกบยทธศาสตร จงหวด กลมจงหวด และนโยบายของรฐบาลในเรองตางๆ ซงสงผลกระทบตอขอก าหนดตางๆ ในแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2553 และแผนปฏบตการ ก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2545

กจกรรม 4.3.2 อธบายกรอบแนวคดการคดการกระจายใหอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พ.ศ. 2551 มาพอสงเขป แนวตอบกจกรรม 4.3.2 กรอบแนวคดการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนยดหลกการและสาระส าคญ 3 ดาน คอ 1) ดานความเปนอสระในการก าหนดนโยบายและการบรหารจดการ 2) ดานการบรหารราชการแผนดนและการบรหารราชการสวนทองถน และ 3) ดานประสทธภาพการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน

69

ตอนท 4.4



หวเรอง เรองท 4.4.1 กระบวนการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 3) เรองท 4.4.2 ประกาศคณะรกษาความสงบแหงชาตเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถน เรองท 4.4.3 การกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ พ.ศ.2560 แนวคด แผนและขนตอนการกระจายอ านาจในระยะทสาม (พ.ศ. 2558-2562) และแผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 3) ใหความส าคญในเรองการสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระ มความเขมแขงทางดานการเงนการคลง การบรหารทรพยากรบคคล การสรางภมคมกนตอการเปลยนแปลงทเกดผลกระทบจากปจจยภายในและภายนอกภายใตปรชญาการท างานขององคกรปกครองสวนทองถน โดยใหสามารถพงพาตนเอง จากการทคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) ไดมประกาศฉบบท 85/2557 และ 86/2557 ลงวนท 10 กรกฎาคม พทธศกราช 2557 เกยวกบการสรรหาสมาชกสภาทองถนขนทดแทนสมาชกสภาทองถนทหมดวาระลง โดยก าหนดใหใชวธคดเลอกโดยคณะกรรมการสรรหานนกไดมการกลาวถงกนอยางกวางขวางเกยวกบประเดนดงกลาวรวมทงไดมการตงขอสงเกตวา นอาจเปนสญญาณทสะทอนวาจะมการรวมศนยอ านาจเขาสสวนกลางหรอไม บางกกลาววา คสช. ไดประเมนสถานการณและความไมพรอมของทองถนทจะใหมการเลอกตง จงตองเปลยนไปใชวธการสรรหาหรอแตงตงภายใตอ านาจของขาราชการสวนภมภาคแทน ส าหรบทศทางการปกครองสวนทองถนตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 ทเกยวของกบการปกครองสวนทองถน และการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ปรากฏอยใน 2 หมวดส าคญ ไดแก หมวด 6 แนวนโยบายแหงรฐ และหมวด 14 การปกครองสวนทองถน

วตถประสงค เมอศกษาตอนท 4.4 จบแลว นกศกษาสามารถ 1. เขาใจกระบวนการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 3)ได 2. เขาใจประกาศคณะรกษาความสงบแหงชาตเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถนได 3. เขาใจการกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ พ.ศ. 2560 ได

70

เรองท 4.4.1 กระบวนการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 3) แผนและขนตอนการกระจายอ านาจในระยะท 3 (พ.ศ. 2558-2562) และแผนปฏบตการก าหนดขนตอน

การกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 3) ใหความส าคญในเรองการสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระ มความเขมแขงทางดานการเงนการคลง การบรหารทรพยากรบคคล การสรางภมคมกนตอการเปลยนแปลงทเกดผลกระทบจากปจจยภายในและภายนอก ภายใตปรชญาการท างานขององคกรปกครองสวนทองถน โดยใหสามารถพงพาตนเอง สามารถจดบรการสาธารณะทมคณภาพไดมาตรฐานตรงกบความตองการของประชาชนในพนท สงเสรมและสนบสนนระบบความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบภาคสวนตางๆ ใหมความเชอมโยงเปนภาคเครอขาย พฒนากระบวนการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน เพอสรางความเปนเจาของรวมกน มระบบการตดตามตรวจสอบและประเมนผลทชดเจน และสดทายใหมการแกไขปรบปรงกฎหมาย กฎ ระเบยบตางๆ ทเปนอปสรรคในการด าเนนงาน เพอเออใหองคกรปกครองสวนทองถนมความเปนอสระมากขน สามารถมนวตกรรมในการจดบรการสาธารณะทตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถน26

การด าเนนการทผานมาของแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท2) พ.ศ.2551และแผนปฏบตการฯ (ฉบบท 2) ยงมปญหาในเรองของการบรหารจดการ อาท เรอง การแกไขกฎหมายทใชระยะเวลาด าเนนการนานมาก เรองระบบความสมพนธระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชน ชมชนทองถน และภาคสวนอนๆ ดานโครงสรางองคกรและความไมพรอมดานบคลากรขององคกรปกครองสวนทองถน หนวยราชการทถายโอนภารกจพยายามสรางงานใหมใหตนเองทคลายคลงกบภารกจทถายโอน การทบซอนของภารกจหนาทระหวางราชการสวนกลางและราชการสวนทองถน ทงหนาทและงบประมาณ การใหบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนไมสามารถด าเนนการไดโดยอสระ ตองอยภายใตกรอบวธปฏบตของกฎหมายอนทเกยวของ ความไมเพยงพอของรายไดเพอรองรบการใหบรการสาธารณะ จงเปนการท าหนาทตามทไดรบมอบหมาย การบรณาการแผนงานระดบจงหวดและกลมจงหวดทาใหเกดการแทรกแซงการทางานจากจงหวดหรอสวนกลาง ปญหาเกณฑการจดสรรงบประมาณทไมสะทอนภาระงานภายในพนท การถายโอนบคลากรไมมการวเคราะหกรอบอตรากาลงตามภารกจทถายโอน บคลากรไมไปตามภารกจ จงเปนภาระแกองคกรปกครองสวนทองถนทภารกจไปบคลากรไมไปตามภารกจ สทธ

26 ส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน, (ราง)แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท ๓) พ.ศ. ....และ (ราง) แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท ๓), https://drive.google.com/file/d/0B_chJTaNUH8BWHlmYzVxRC1KUGs/view (สบคนวนท 20 มกราคม 2561).

71

ประโยชนและความกาวหนาไมไดรบการแกไขท าใหบคลากรบางสวนทถายโอนไปตามภารกจขาดขวญและก าลงใจ รวมทงการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเปนเรองการตอรองทางการเมอง เปนตน27

ผลการด าเนนการทผานมา แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท ๑) มภารกจ

ทตองถายโอนทงสน 245 ภารกจ จากหนวยราชการ 57 กรม ใน 15 กระทรวง และ 1 สวนราชการทไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวง หรอทบวง โดยไดมการถายโอนไปแลวทงสน 186 ภารกจ คดเปนรอยละ 75.92 และแผนปฏบตการฯ (ฉบบท ๒) มภารกจทตองถายโอนทงสน 44 ภารกจรวม 114 งาน/โครงการ/กจกรรม จาก 37 กรม/สานก ใน 15 กระทรวง 1 สวนราชการทไมสงกดสานกนายกรฐมนตร กระทรวงหรอทบวงและ1 รฐวสาหกจ ซงมการถายโอนไปแลวหรอทยอยถายโอนรวม 76 งาน/โครงการ/กจกรรม คดเปนรอยละ 66.67

ความกาวหนาในการถายโอนภารกจ : ขอมลจากหนวยงานระดบนโยบายกระจายอ านาจ

แผนปฏบตการดานการถายโอน

ภารกจ

เปาหมายการถาย

โอน

ผลการถายโอนงาน คดเปนรอยละ

ฉบบท 1 พ.ศ.2543 245 186 75.92

ฉบบท 2 พ.ศ.2551 114 76 66.67

รวม 359 262 72.98

ทมา : วระศกด เครอเทพ และคณะ. (2557). หนา 58

ลกษณะภารกจทจะถายโอนแผนและขนตอนการกระจายอ านาจในระยะท 3 (พ.ศ. 2558-2562) ก าหนดภารกจไว 3 ดาน ดงน28 ดานท 1 ดานโครงสรางพนฐาน มภารกจถายโอน จ านวน 8 ภารกจ 28 งาน/โครงการ/กจกรรม มสวน

ราชการทถายโอนภารกจ จ านวนทงสน 11 กรม ใน 4 กระทรวง และ 1 สวนราชการไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวง หรอทบวง

ดานท 2 ดานสงคม มภารกจถายโอน จ านวน 4 ภารกจ 30 งาน/โครงการ/กจกรรมมสวนราชการ ถายโอนภารกจ จ านวนทงสน 11 กรม/ส านก ใน 8 กระทรวง และ 1 สวนราชการไมสงกดส านกนายกรฐมนตร กระทรวง หรอ ทบวง

ดานท 3 ดานเศรษฐกจและสงแวดลอม มภารกจถายโอน จ านวน 8 ภารกจ ๒๐ งาน/โครงการ/กจกรรม มสวนราชการถายโอนภารกจ จ านวนทงสน 12 กรม ใน 5 กระทรวง และ 2 รฐวสาหกจ

27 ส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน, (ราง)แผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท ๓) พ.ศ. ..., 6. 28 เรองเดยวกน, 42-47.

72

การถายโอนภารกจการใหบรการสาธารณะทรฐดาเนนการอยใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมความมงหวงเพอใหองคกรปกครองสวนทองถน ซงเปนหนวยงานทอยใกลชดกบประชาชน รปญหาและความตองการของประชาชนในทองถน เปนผจดบรการสาธารณะทไดมาตรฐานทวถง เปนธรรม สนองความตองการของประชาชนไดอยางทวถง และประชาชนสามารถมสวนรวมในการจดบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน


อธบายปญหาดานการบรหารจดการตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

(ฉบบท 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏบตการฯ (ฉบบท 2) มาพอสงเขป


ปญหาดานการบรหารจดการตามแผนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2)

พ.ศ. 2551 และแผนปฏบตการฯ (ฉบบท 2) มหลายประเดน อาท การแกไขกฎหมายทใชระยะเวลาด าเนนการ

นานมาก ระบบความสมพนธระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน ความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวน

ทองถนกบประชาชน ชมชนทองถน และภาคสวนอนๆ ดานโครงสรางองคกรและความไมพรอมดานบคลากรของ

องคกรปกครองสวนทองถน หนวยราชการทถายโอนภารกจพยายามสรางงานใหมใหตนเองทคลายคลงกบภารกจท

ถายโอน และการทบซอนของภารกจหนาทระหวางราชการสวนกลางและราชการสวนทองถน เปนตน

73

เรองท 4.4.2 ประกาศคณะรกษาความสงบแหงชาตเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถน จากทคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) ไดมประกาศฉบบท 85/2557 และ 86/2557 ลงวนท 10

กรกฎาคม พทธศกราช 2557 เกยวกบการสรรหาสมาชกสภาทองถนขนทดแทนสมาชกสภาทองถนทหมดวาระลง โดยก าหนดใหใชวธคดเลอกโดยคณะกรรมการสรรหานนกไดมการกลาวถงกนอยางกวางขวางเกยวกบประเดนดงกลาวรวมทงไดมการตงขอสงเกตวา นอาจเปนสญญาณทสะทอนวาจะมการรวมศนยอ านาจเขาสสวนกลางหรอไม บางกกลาววา คสช. ไดประเมนสถานการณและความไมพรอมของทองถนทจะใหมการเลอกตง จงตองเปลยนไปใชวธการสรรหาหรอแตงตงภายใตอ านาจของขาราชการสวนภมภาคแทน ทงน ในประกาศดงกลาวไดระบวาสถานการณในปจจบนยงไมอาจจดใหมการเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถนไดโดยเรยบรอย จงตองมการออกประกาศฉบบนขนประกาศดงกลาวเปนเพยงประกาศชวคราว ซงไดระบวา “ใหงดการจดใหมการเลอกตงสมาชกสภาทองถนไปกอนจนกวาจะมประกาศเปลยนแปลง” ค าสงของ คสช. นมผลกระทบทเปนลบตอประเทศไทย กลาวคอ คอ ค าสงนเปนการแยงชงอ านาจอธปไตยของประชาชนและท าลายพนฐานของหลกการปกครองในระบอบประชาธปไตย ภายใตสถานการณปจจบนประเทศไทยไมควรจดใหมการเลอกตงในระดบทองถน ในการพฒนาและใหการศกษาแกประชาชนในเรองประชาธปไตย

การยกเวนกรงเทพมหานคร ซงเปนเขตปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ หมายความวา คสช. ไดสนบสนนแนวคดการแบงแยก กดกน ละเวนและเลอกปฏบตตอประชาชนในตางจงหวด การกระท าเชนนเปนการกระท าทขดแยงกบเปาหมายของตนเองทตองการใหเกดความเปนหนงเดยวกนของคนในชาต คสช. ก าลงสรางพลเมองชนสอง ซงเปนคนกลมใหญของประเทศ โดยไมตระหนกวา คนกลมใหญทอยนอกกรงเทพมหานคร โดยพนฐานทางประวตศาสตรแลวมาจากชาตพนธทหลากหลาย

อยางไรกตาม ประกาศดงกลาวเปนเพยงประกาศชวคราว ซงไดระบวาใหงดการจดใหมการเลอกตงสมาชกสภาทองถนไปกอนจนกวาจะมประกาศเปลยนแปลง จงยงไมมความชดเจนวาคนทไดรบการแตงตงนนจะตองอยในวาระนานเทาใด อกทงยงนาเปนหวงวารฐธรรมนญฉบบใหมจะมบทบญญตทวาดวยเรองการกระจายอ านาจหรอการปกครองทองถนหรอไม แตหาก คสช.ไมมแนวคดทจะกระจายอ านาจ กเปนไปไดวาอาจเกดกระแสตอตานขนอยางเงยบๆ ทงในแวดวงทองถนและนกวชาการ รวมถงประชาชนในพนทตางๆ วรวลญช อสรานพงศ. (2557) จงมขอสงเกตวาการท คสช. ออกประกาศเชนนเพราะตองการทจะหยดยงระบบการเมองทองถนชวคราวเพอใหเกดความราบรนในการเดนหนาปฏรป หรอวา คสช. มแนวทางทจะรวมศนยอ านาจเขาสสวนกลาง ประกาศ คสช. ฉบบนมจดมงหมายใดและจะน าไปสอะไร จะมงเนนขบเคลอนการกระจายอ านาจหรอไม หรอมแนวโนมทจะรวมศนยอ านาจตามทถกกลาวอาง จงเปนเรองทนาตดตามกนตอไป

74


ยกตวอยางประกาศคณะรกษาความสงบแหงชาต (คสช.) ทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถน


ประกาศคณะรกษาความสงบแหงชาตฉบบท 85/2557 และ 86/2557 ลงวนท 10 กรกฎาคม 2557 ม

ความเกยวของกบการใหงดการจดการใหมการเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน ซงสงผลใหองคกร

ปกครองสวนทองถนซงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถนหมดวาระไมสามารถจดการเลอกตงใหมได โดย

คณะรกษาความสงบแหงชาตไดออกประกาศใหสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถนรกษาการไปจนกวาจะม

การเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถนชดใหม

เรองท 4.4.3 การกระจายอ านาจและการปกครองทองถนไทยตามรฐธรรมนญ พ.ศ.2560

ส าหรบทศทางการปกครองสวนทองถนตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 ทเกยวของกบการปกครองสวนทองถน และการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ปรากฏอยใน 2 หมวดส าคญ ไดแก หมวด 6 แนวนโยบายแหงรฐ และหมวด 14 การปกครองสวนทองถน โดยสาระส าคญทเกยวกบการปกครองสวนทองถนในรฐธรรมนญนน สามารถแบงออกไดเปนดงน

ประการแรก การขยายอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ใหมบทบาททชดเจน และกวางขวางขน โดยเฉพาะอยางยงตามบทบญญตในมาตรา 76 ทก าหนดวา

“รฐพงพฒนาระบบการบรหารราชการแผนดนทงราชการสวนกลาง สวนภมภาค สวนทองถนและงานของรฐอยางอน ใหเปนไปตามหลกการบรหารกจการบานเมองทด โดยหนวยงานของรฐตองรวมมอและชวยเหลอกนในการปฏบตหนาท เพอใหการบรหารราชการแผนดน การจดท าบรการสาธารณะและการใชจายเงนงบประมาณมประสทธภาพสงสด เพอประโยชนสขของประชาชน รวมตลอดทงพฒนาเจาหนาทของรฐใหมความซอสตยสจรต และมทศนคตเปนผใหบรการประชาชนใหเกดความสะดวก รวดเรวไมเลอกปฏบต และปฏบตหนาทอยางมประสทธภาพรฐพงด าเนนการใหมกฎหมายเกยวกบการบรหารงานบคคลของหนวยงานของรฐ ใหเปนไปตามระบบคณธรรม โดยกฎหมายดงกลาวอยางนอยตองมมาตรการปองกนมใหผใดใชอ านาจ หรอกระท าการโดยมชอบทเปนการกาวกายหรอแทรกแซงการปฏบตหนาทหรอกระบวนการแตงตงหรอการพจารณาความดความชอบของเจาหนาทของรฐ รฐพงจดใหมมาตรฐานทางจรยธรรม เพอใหหนวยงานของรฐใชเปนหลกในการก าหนดประมวลจรยธรรมส าหรบเจาหนาทของรฐในหนวยงานนนๆ ซงตองไมต ากวามาตรฐานทางจรยธรรมดงกลาว”

จากมาตราดงกลาว จะเหนไดวา รฐจะตองปรบระบบการด าเนนงานและระบบความสมพนธระหวางราชการสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน และงานของรฐอยางอนใหมความชดเจนในเชงอ านาจหนาท อก

75

ทงตองสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) มบทบาทและอ านาจหนาทในการจดบรการสาธารณะใหแกประชาชนในทองถนตางๆ นอกจากนยงไดกลาวถงระบบการท างานของภาครฐวาจะตองมงเนนการพฒนาคณภาพ คณธรรม จรยธรรม ความซอสตยสจรตของเจาหนาทพรอมกบพฒนาระบบการท างานเพอใหเกดประสทธภาพในการท างานและใหรฐมงเนนการท างานตามหลกการบรหารกจการบานเมองทด ทงน ในรายละเอยดยงมการก าหนดเพมเตมวา รฐจะตองจดบรการสาธารณะใหแกประชาชนอยางรวดเรว มประสทธภาพ โปรงใส และเพอใหแนวนโยบายแหงรฐบรรลเปาหมายทไดก าหนดไว จงไดมการก าหนดรายละเอยดดานตางๆ ไวอยางละเอยดเพอเปนแนวทางในการด าเนนงานแกหนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.)

นอกจากน ในหมวด 14 การปกครองสวนทองถน ยงไดมการก าหนดวา องคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) เปนองคกรหลกในการจดบรการสาธารณะและมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท และการบญญตไวอยางชดเจนนเองเปนหลกประกนวา รฐจะตองสงเสรม และสนบสนนใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) เปนหนวยงานหลก โดยใหการกระจายอ านาจเปนกลไกส าคญ และเพอใหเกดผลอยางเปนรปธรรม จงไดมการก าหนดมาตรา 250 อนเปนการระบวา องคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) มหนาทในการดแล และจดท าบรการสาธารณะ และมอสระในการบรหาร การจดบรการสาธารณะการบรหารงานบคคล การเงนและการคลง ยงไดก าหนดบทบาทเฉพาะขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.)โดยก าหนดใหมการสงเสรม และสนบสนนการจดการศกษาใหแกประชาชนในทองถน และการทมอ านาจหนาทของตนเองโดยเฉพาะ จงท าใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) จะตองไดรบการสงเสรมและสนบสนนใหมความเขมแขงในการบรหารงานไดโดยอสระ และสามารถพฒนาระบบการคลงโดยการจดระบบภาษหรอการจดสรรภาษทเหมาะสม รวมทงสงเสรมและพฒนาการหารายไดขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ใหจดบรการสาธารณะโดยครบถวน สามารถทจะจดตงหรอรวมกนจดตงองคการเพอการจดท าบรการสาธารณะ และกจกรรมสาธารณะตามอ านาจหนาทและอ านาจโดยเฉพาะขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ของแตละรปแบบ เพอใหสอดคลองกบรายไดขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) โดยมการบญญตเกยวกบกลไกและขนตอนในการกระจายหนาทตลอดจนงบประมาณและบคลากร รวมทงกรณการรวมด าเนนการกบเอกชน หรอหนวยงานของรฐหรอมอบหมายใหเอกชนหรอหนวยงานของรฐด าเนนการทเปนประโยชนแกประชาชนในทองถนมากกวาองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ด าเนนการเอง กสามารถมอบใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) รวมกบเอกชนหรอหนวยงานของรฐด าเนนการกได

ประการทสอง รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 ในหมวด 14 การปกครองสวนทองถน ตงแตมาตรา 249-254 มสาระส าคญทบญญตใหตองม “กฎหมายทองถนตามรฐธรรมนญ”หรอตองออกกฎหมายมารองรบอกหลายฉบบ เพราะบทบญญตในรฐธรรมนญไดบญญตสาระของการกระจายอ านาจสทองถน และองคกรปกครองสวนทองถนไวเพยงหลกการและแนวทางเทานน สวนรายละเอยดตองไปวากนในกฎหมายล าดบรองตอไป อาท

76

2.1 ตามบทบญญตในมาตรา 249 กลาวถง การจดตงองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) และรปแบบองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) รฐธรรมนญนไดวางหลกใหค านงถงเจตนารมณของประชาชนในทองถน และความสามารถในการปกครองตนเองในดานรายได จ านวนและความหนาแนนของประชากรและพนทความรบผดชอบประกอบกน ซงรายละเอยดเรอง “หลกเกณฑขางตนจะเปนอยางไรนน” รฐธรรมนญบญญตใหออกเปนกฎหมายตอไป

2.2 ตามบทบญญตในมาตรา 250 กลาวถง การก าหนดหนาทและอ านาจดแลและจดท าบรการสาธารณะและกจกรรมสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนตามหลกการพฒนาอยางยงยนรวมทงสงเสรมและสนบสนนการจดการศกษาใหแกประชาชนในทองถน จะก าหนดอยางไรหรอจะเขยนหลกเกณฑอยางไรนนกขนอยกบกฎหมายบญญต ทงน รฐธรรมนญไดมการวางหลกเกณฑไวกวาง ๆ วา “การจดท าบรการสาธารณะและกจกรรมสาธารณะใดทสมควรใหเปนหนาทและอ านาจโดยเฉพาะขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ของแตละรปแบบ หรอใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) เปนหนวยงานหลกในการด าเนนการใดใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต”

จะเหนไดวา ในมาตรานรฐธรรมนญบญญตใหไปออกกฎหมายเกยวกบการก าหนดหนาทและอ านาจดแลและจดท าบรการสาธารณะและกจกรรมสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนตามหลกการพฒนาอยางยงยน รวมทงสงเสรมและสนบสนนการจดการศกษาใหแกประชาชนในทองถนและกฎหมายทเกยวกบการบรหารราชการสวนทองถน ทตองใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) มอสระในการบรหาร การจดท าบรการสาธารณะ การสงเสรมและสนบสนนการจดการศกษา การเงนและการคลงและการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ซงตองท าเพยงเทาทจ าเปนเพอการคมครองประโยชนของประชาชนในทองถนหรอประโยชนของประเทศเปนสวนรวม การปองกนการทจรต และการใชจายเงนอยางมประสทธภาพในประเดนดงกลาวน อาจจะตองมหลกเกณฑวา “องคกรปกครองสวนทองถน (อปท.)ทกแหงจะตองจดท าบรการสาธารณะของประชาชนขนพนฐานหรอขนต าเปนอยางไร และขนทสงกวาขนพนฐานหรอขนพฒนา ซงองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) แหงใดจะท าไดมากนอยเพยงใด กตองก าหนดหลกเกณฑรายได หรองบประมาณทองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) นนๆ พงมดวยนอกจากน “แนวทางในการจดท าบรการสาธารณะหรอกจกรรมสาธารณะ” ไดวางหลกการให“ท ารวม” โดยใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) พจารณาถงศกยภาพและความสามารถของตนเองวา

(1) มบรการสาธารณะใดทจะสามารถด าเนนการไดเอง (2) มบรการสาธารณะใดทตองรวมด าเนนการกบคนอนๆ เชน ภาคเอกชนหรอหนวยงานของรฐ (3) การมอบหมายใหภาคเอกชนหรอหนวยงานรฐด าเนนการ ซงการด าเนนการรวม ในการจดท าบรการสาธารณะ เหนวาจ าเปนตองมกฎหมายรองรบ โดยเฉพาะการใหมกฎหมายสหการ

หรอกฎหมายความรวมมอขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) กบภาคทเกยวของ เปนตน รวมทงในวรรคสของมาตราน ยงบญญตให “รฐตองด าเนนการใหองคกรปกครองสวนทองถนมรายไดของตนเอง โดยจดระบบภาษ

77

หรอการจดสรรภาษทเหมาะสม รวมทงสงเสรมและพฒนาการหารายไดขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.)” ทงน เพอใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) สามารถด าเนนการตามหนาทและอ านาจดแล รวมทงจดท ากจกรรมสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนไดนนกหมายความวา “รฐตองมกลไกหรอเครองมอเพอท าใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) จดหารายไดของตนเอง” โดยกลไกและเครองมอนนควรจะเปนกลไกเชงกฎหมาย เชน กฎหมายรายไดทองถนทมความกาวหนาไปมากกวากฎหมายเดม กฎหมายทเปดใหทองถนท ากจการพาณชยหรอเปดใหจดท าเทศพาณชย เปนตน

2.3 ตามบทบญญตในมาตรา 251 กลาวถง การบรหารงานบคคลของทองถน โดยบญญตเพยงวา ใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต ซงแนนอนวาจะตองไปท ากฎหมายเกยวกบการบรหารบคคลของทองถน ซงมการใหหลกการไวเพยงคราวๆ วา

(1) ตองใชระบบคณธรรมและตองค านงถงความเหมาะสมและความจ าเปนของแตละทองถน (2) การจดใหมมาตรฐานทสอดคลองกนเพอใหสามารถพฒนารวมกน (3) การสบเปลยนบคลากรระหวางองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ดวยกนได แตอยางไรกตาม รฐธรรมนญนไมไดเปดชองใหมกลไกกลางในการเปนองคกรเกยวกบการดแลองคกร

ปกครองสวนทองถน (อปท.) เปนการเฉพาะ ไมวาจะเปนในรปของกระทรวง หรอส านกงานทเกยวของกบการบรหารทองถนในภาพรวม

2.4 ตามบทบญญตในมาตรา 252 กลาวถง ทมาของสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถนโดยบญญตใหมาจากการเลอกตง หรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถน ยกเวนองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) รปแบบพเศษจะใหมาโดยวธการอนไดตามทกฎหมายบญญต แตตองค านงถงการมสวนรวมของประชาชนดวย ซงแนนอนวาจะตองมกฎหมายเกยวกบการเลอกตงสมาชกสภาทองถน ผบรหารทองถน รวมทงการก าหนดคณสมบตของผมสทธเลอกตงและผมสทธสมครรบเลอกตง และหลกการ วธการซงกฎหมายก าหนดใหค านงถงเจตนารมณในการปองกนและปราบปรามการทจรตตามแนวทางทบญญตไวในรฐธรรมนญดวย

2.5 ตามบทบญญตในมาตรา 253 และมาตรา 254 เปนการก าหนดใหออกกฎหมายเพอก าหนดหลกเกณฑและวธการเกยวกบการเปดเผยขอมลและรายงานผลการด าเนนงานใหประชาชนทราบขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) สภาทองถน และผบรหารทองถน และการมกลไกใหประชาชนในทองถนม สวนรวม รวมทงการใหผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) มสทธเขาชอเพอเสนอขอบญญตทองถน หรอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนดวย

จดเดนคอประชาชนในทองถนมอสระสามารถเลอกผน าของตนเองไดโดยตรง ผน าทมาจากคนในทองถนทประชาชนรจก เขาถงได และยงรปญหาของประชาชนดวยนอกจากน ประชาชนยงสามารถตดตามตรวจสอบการท างานของผน าและคณะท างานไดอยางใกลชด สามารถรไดเรวถงประสทธผลและประสทธภาพในการท างาน ซงถาไมสนองตามทตองการประชาชนสามารถทวงตง ใหปรบปรงได มฉะนน อาจไมเลอกใหเขามาท าหนาทอก

78

บทสรป แผนและขนตอนการกระจายอ านาจในระยะท 3 (พ.ศ. 2558-2562) และแผนปฏบตการก าหนดขนตอน

การกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 3) ใหความส าคญในเรองการสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระ มความเขมแขงทางดานการเงนการคลง การบรหารทรพยากรบคคล การสรางภมคมกนตอการเปลยนแปลงทเกดผลกระทบจากปจจยภายในและภายนอก มภารกจทจะด าเนนการถายโอน 3 ดาน ไดแก ดานโครงสรางพนฐาน ดานสงคมจ านวน ดานเศรษฐกจและสงแวดลอม ภารกจจ านวนทงสน 20 ภารกจ 78 งาน/โครงการ/กจกรรม จากสวนราชการ จ านวน 34 กรม ใน 17 กระทรวง

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 ในหมวด 14 การปกครองสวนทองถน จะเหนไดวา จะตองมการจดท ากฎหมายรองรบเกดขน เชน กฎหมายเกยวกบการก าหนดหนาทและอ านาจดแลและจดท าบรการสาธารณะและกจกรรมสาธารณะเพอประโยชนของประชาชนในทองถนตามหลกการพฒนาอยางยงยน รวมทงสงเสรมและสนบสนนการจดการศกษาใหแกประชาชนในทองถน และกฎหมายทเกยวกบการบรหารราชการสวนทองถน ทตองใหองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) มอสระในการบรหารการจดท าบรการสาธารณะ การสงเสรมและสนบสนนการจดการศกษา การเงนและการคลง และการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ซงตองท าเพยงเทาทจ าเปนเพอการคมครองประโยชนของประชาชนในทองถนหรอประโยชนของประเทศเปนสวนรวม การปองกนการทจรต และการใชจายเงนอยางมประสทธภาพ ซงแตกตางกวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 และพทธศกราช 2550 ทก าหนดรายละเอยดอยางชดเจนวาจะตองท ากฎหมายทองถนใด แตในรฐธรรมนญนเนนใหท ากฎหมายรองรบตามทรฐธรรมนญก าหนด ด งนน ในการจดท ากฎหมายรองรบดงกลาวจะตองไดรบขอเสนอจากประชาคมทองถนทงหลาย รวมทงสมาคมตางๆ ทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.)บคลากรของทองถนในการรวมกนจดท าขอเสนอเบองตนในกฎหมายทเกยวของ รวมทงความรวมมอของหลายๆ ฝาย เชน วงการวชาการทองถน ผทรงคณวฒและสอมวลชนดานทองถนตางๆ เพอรณรงคใหมการขบเคลอนกฎหมายทองถนตามรฐธรรมนญนโดยใหเปนไปตามหลกการและเปาหมายของการกระจายอ านาจสทองถนตามเจตนารมณของการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนและความสามารถในการปกครองตนเองในดานรายไดจ านวน และความหนาแนนของประชากร และพนททตองรบผดชอบ ประกอบกนดวย

ดงนน การสรางเสรมก าลงใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ไมวาจะเปนก าลงทรพย ก าลงคน และก าลงทางปญญา รวมทงการเพมอ านาจในการตดสนใจทางการบรหารงานทองถนในดานตาง ๆนบเปนจดเปลยนทส าคญอนจะกอใหเกดกระบวนการในการพฒนาทองถน ผานกระบวนการท างานรวมกนระหวางองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) และประชาชน และการปกครองสวนทองถนกจะเปนรากฐานทส าคญของการพฒนาประชาธปไตยตามหลกการของประชาธปไตยแลว ประชาชนจะตองมสวนรวมในการตดสนใจในนโยบายรฐทมผลกระทบตอประชาชน การปกครองสวนทองถน คอ ตวอยางทชดเจน ในการมสวนรวมของประชาชนทประชาชน

79

สามารถเขาถงไดงาย ทงการรจกภมหลงของผน ากบคณะท างาน และการตดตามดผลงานวาเปนไปตามนโยบายหรอไมตลอดจนการรองเรยนทกทวงเมอมปญหา รวมทงการตดสนใจจะสนบสนนใหกลบเขามาท าหนาทตอหรอไมซงเมอเทยบกบการเลอกผแทนราษฎรไปเลอกรฐบาลมาบรหารประเทศแลวนบวาเปนเรองทไกลตวกวามาก มความซบซอน และตดตามตรวจสอบไดยากการปกครองสวนทองถนจงเปนการปกครองระบอบประชาธปไตยทใกลมอของประชาชนทสามารถเขาถงไดงายและมสวนรวมไดอยางเปนรปธรรม รวมทงยงเปนบทเรยนรแกประชาชนทจะเขาถงการเมองการปกครองในระดบชาตตอไป หรออกนยหนง คอ การปกครองระดบชาตจะกาวหนามคณภาพเชนไร ยอมขนอยกบฐานคณภาพของการปกครองสวนทองถนทหนนสงขนมา ฐานการปกครองสวนทองถนทมนคง ยอมค าจนหนนเนองใหการเมองระดบชาตมความเขมแขง กาวหนา และยงยน สามารถน าพาประชาชนและประเทศชาตใหมความมนใจ ผาสก และมนคงได


อธบายทศทางการปกครองสวนทองถนตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 มาพอ

สงเขป


รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560 มสวนทเกยวของกบการปกครองสวนทองถนและ

การกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน 2 ประการ ไดแก ประการแรก การขยายอ านาจหนาทของ

องคกรปกครองสวนทองถนใหมบทบาททชดเจนและกวางขวางขน และประการทสอง บญญตใหตองมกฎหมาย

ทองถนตามรฐธรรมนญ เพราะบทบญญตในรฐธรรมนญไดบญญตสาระของการกระจายอ านาจใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถนไวเพยงหลกการเทานน สวนรายละเอยดตองไปก าหนดไวในกฎหมายล าดบรองตอไป

80

บรรณานกรม กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย. เอกสารเผยแพรความรทางการปกครองทองถน.มหาวทยาลย ธรรมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม มหาวทยาลยขอนแกน มหาวทยาลยสงขลานครนทรจดพมพ, 2541 เกรกเกยรต พพฒนเสรธรรม. การคลงวาดวยการจดสรรและการกระจาย.(พมพครงท 7).กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2543 โกวทย พวงงาม. องคกรปกครองสวนทองถนไทย ปรบวธคด เพมความสามารถ และพลงสรางสรรค.

กรงเทพฯ: เอกสารเผยแพรศนยศกษาการพฒนาประชาธปไตยมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2549 . การปกครองทองถนไทย หลกการและมตใหมในอนาคต. (พมพครงท 9),

กรงเทพฯ: วญญชน, 2559 กลมงานวจยและพฒนาสถาบนด ารงราชานภาพ ส านกงานปลดกระทรวงมหาดไทย. มหาดไทยกบการ พฒนาระบบราชการ. (พมพครงท 2), กรงเทพฯ: บพทการพมพ, 2547 คณะกรรมการรณรงคเพอประชาธปไตย (ครป.), ศนยศกษาการพฒนาสงคม คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณ มหาวทยาลย, คณะกรรมการประสานงานองคกรพฒนาเอกชน(กป.อพช.),สมาคมสทธเสรภาพของ ประชาชน, สหพนธนสตนกศกษาแหงประเทศไทย (สนนท.) และเครอขายผหญงกบรฐธรรมนญ. (2544) ผวา ฯ CEO กบการกระจายอ านาจสทองถน. http://www.oocities.org/th6th/ceo/ceo2.htm เวท วชาการเรอง ผวาฯ CEO กบการกระจายอ านาจ จฬาลงกรณมหาวทยาลย, (สบคนเมอ 4 กมภาพนธ 2561) คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ. แผนยทธศาสตรการพฒนาระบบราชการไทย(พ.ศ. 2546 - พ.ศ. 2550). กรงเทพฯ: ภารกจการเผยแพรและสนบสนนการมสวนรวมในการพฒนาระบบราชการ ส านกงาน คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ, 2546 คณะกรรมาธการปฏรปการปกครองทองถน สภาปฏรปแหงชาต. รายงาน เรอง แนวทางการปฏรปการกระจาย อ านาจและการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, 2558 ค าสงหวหนาคณะรกษาความสงบแหงชาต ท 85/2557 เรอง การไดมาซงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน เปนการชวคราว เลม 132 ตอนพเศษ 134ง ราชกจจานเบกษา (2557, 21 กรกฎาคม)

ชบ กาญจนประกร. อดมคตและการด าเนนการปกครองทองถนในประเทศไทย ใน คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย. บทความและรายงานสมมนาทางวชาการเกยวกบการปกครองทองถน กรงเทพฯ: คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2508

ชศกด เทยงตรง. การบรหารการปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ: โรงพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2518 ชวงศ ฉายะบตร. การปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ: โรงพมพสวนทองถน, 2539

http://www.oocities.org/th6th/ceo/ceo2.htm

81

ด ารงค วฒนา, สชาดา วฒนา และสรยะ วรยะสวสด. รายงานวจยฉบบสมบรณ โครงการศกษาเบองตนเรอง ระบบการบรหารจดการทองถน. กรงเทพฯ: ภาควชารฐประศาสนศาสตร จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย, 2544 ถวล ไพรสณฑ. ท าไมตองเลอกตงผวาราชการจงหวด ใน ธเนศวรเจรญเมอง (บก.).เลอกตง ผ วาฯ. เชยงใหม:

โครงการศกษาการปกครองทองถน คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม, 2536 ไททศน มาลา. “120 ป การปกครองทองถนไทย (พ.ศ.2440-2560): พฒนาการและเงอนไขทางประวตศาสตร

ของรฐไทย.” วารสารสนตศกษาปรทรรศน มจร 5 ฉ. 1 (2560) ธเนศวร เจรญเมอง. (บรรณาธการ). เลอกตงผวาฯ. เชยงใหม: โครงการศกษาการปกครองทองถน

คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม, 2536 . 100 ป การปกครองทองถนไทย พทธศกราช 2440 - 2540. กรงเทพฯ: คบไฟ, 2540 . แนวคดวาดวยความเปนพลเมอง. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2548 ธเนศวร เจรญเมอง. 1 ทศวรรษการกระจายอ านาจสทองถน (พ.ศ. 2540-2550): จากผวาฯซอโอถงนายกอบจ.

เลอกตงโดยตรง. ในการประชมวชาการรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตรแหงชาต ครงท 9 (พ.ศ.2551) จดโดย คณะกรรมการสภาวจยแหงชาต สาขารฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร. ส านกงานคณะกรรมการวจยแหงชาต รวมกบ ศนยตดตามประชาธปไตยไทย และ คณะรฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2551

นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ. รายงานฉบบสมบรณ รายงานผลการศกษาความกาวหนาของการกระจายอ านาจ ในประเทศไทยและขอเสนอ. โครงการเสรมสรางขดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถน เพอ สนบสนนการกระจายอ านาจและธรรมาภบาลทองถน. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมการปกครองทองถน, 2552 . รายงานผลการศกษาความกาวหนาของการกระจายอ านาจในประเทศไทย. กรงเทพฯ: สถาบนวจยและ ใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2552 นนทวฒน บรมานนท. การปกครองสวนทองถน. (พมพครงท 5), กรงเทพฯ: วญญชน, 2552 บวรศกด อวรรณโณ. การสรางธรรมาภบาล (Good Governance) ในสงคมไทย. กรงเทพฯ: วญญชน, 2545 ประทาน คงฤทธศกษากร.(2535).การปกครองทองถน.กรงเทพฯ: โครงการสงเสรมเอกสารวชาการ สถาบน

บณฑตพฒนบรหารศาสตร. มานะ มหาสวระชย. แนวความคดในการเลอกตงผวาราชการจงหวด ใน ธเนศวร เจรญเมอง (บรรณาธการ). เลอกตง

ผวาฯ. เชยงใหม: โครงการศกษาการปกครองทองถน คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม, 2536 ลขต ธรเวคน. “การปกครองตนเอง” วารสารสทธ เสรภาพ 1 ฉ. 6 (กนยายน 2517): 6 -7. ลดดาวลย ตนตวทยาพทกษ และ ศยามล ไกรยรวงศ. ท าไม...จงหวดตองจดการตนเอง. กรงเทพฯ: ส านกงาน

คณะกรรมการปฏรปกฎหมาย, 2558

82

วรเดช จนทรศร. “ส 100 ปของการปฏรประบบราชการไทย : อดต ปจจบน และอนาคตของการปฏรป กระทรวง ทบวง กรม.” 4 ทศวรรษรฐประศาสนศาสตร: รวมบทความทางวชาการ 2498-2538. กรงเทพฯ: โครงการเอกสารและต าราคณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2539

วรเดช จนทรศร และณฐฐา วนจนยภาค. (บรรณาธการ). 4 ทศวรรษรฐประศาสนศาสตร:รวมบทความทาง วชาการ 2498-2538. กรงเทพฯ: โครงการเอกสารและต าราคณะรฐประศาสนศาสตร สถาบนบณฑต พฒนบรหารศาสตร, 2539

วรวลญช อสรานพงศ. (2557). ประเทศไทยกบการกระจายอ านาจ.คณะกรรมาธการการปกครอง http://www.senate.go.th/w3c/senate/comm.php?url=view&comm_id=71&content_id=3928 (สบคนเมอวนท 20 มกราคม 2561)

วรช วรชนภาวรรณ. “บทวเคราะหผวา CEO.” วารสารพฒนบรหารศาสตร 42, ฉ. 1 (2545) วระศกด จารชยนวฒน. “พระราชบญญตแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542.” วารสารคณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยขอนแกน 18, ฉ.2 (มกราคม- มนาคม 2544): 10-27 วระศกด เครอเทพ และคณะ. 15 ป การกระจายอ านาจของไทย. กรงเทพฯ: โรงพมพจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2557. ศภสวสด ชชวาลย. การปฏรปการกระจายอ านาจและการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: เปนไท, 2555 สถาบนพระปกเกลา. สารานกรมการปกครองทองถน หมวดท 3 พฒนาการและรปแบบการปกครองทองถน ไทย. กรงเทพฯ: ธรรมดาเพรส, 2547 สมคด เลศไพฑรย. กฎหมายการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: เอกซเปอรเนท, 2547 สมคด เลศไพฑรย. กฎหมายการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: เอกซเปอรเนท, 2550 สมคด จาตศรพทกษ. การประชมเชงปฏบตการเรอง "ผวาราชการจงหวดแบบบรณาการกบการบรหารการ

เปลยนแปลงภายใตกรอบยทธศาสตรชาต. นนทบร: ส านกนโยบายและแผน กระทรวงมหาดไทย, 2546 ส านกงานปลดกระทรวงมหาดไทย. โครงการการประเมนประสทธภาพและผลสมฤทธของแผนยทธศาสตร การพฒนาจงหวดแบบบรณาการ. กรงเทพฯ: ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2548 ส านกงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน. (ราง)แผนการกระจายอ านาจใหแก

องคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท ๓) พ.ศ. ....และ (ราง) แผนปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท ๓). https://drive.google.com/file/d/0B_chJTaNUH8BWHlmYzVxRC1KUGs/view (สบคนวนท 20 มกราคม 2561)

http://www.senate.go.th/w3c/senate/comm.php?url=view&comm_id=71&content_id=3928

https://drive.google.com/file/d/0B_chJTaNUH8BWHlmYzVxRC1KUGs/view

83

อภชาต สถตนรามย. รฐธรรมนญ การกระจายอ านาจ และการมสวนรวมของประชาชน. เชยงใหม: แผนงานสราง เสรมนโยบายสาธารณะทด สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม, 2555

อษฎางค ปาณกบตร. การกระจายอ านาจการปกครองของไทย: กรณการเลอกตงผวาราชการจงหวด ใน ธเนศวร เจรญเมอง (บก.), เลอกตงผวาฯ. เชยงใหม: โครงการศกษาการปกครองทองถน คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม, 2536 อชกรณ วงศปรด. “ทศวรรษแหงการปฏรปการปกครองทองถนไทย: จากเลอกตงผวาราชการจงหวด ส อบต.และการเลอกตงโดยตรงผบรหารทองถน.” วารสารสถาบนพระปกเกลา 3 ฉ. 2 (พฤษภาคม- สงหาคม 2548) เอนก เหลาธรรมทศน. วสยทศนการปกครองทองถนและแผนการกระจายอ านาจ. กรงเทพฯ: มตใหม, 2543 . เหตอยททองถน: ปญหาการเมองการปกครองทระดบชาต อนสบเนองจากการ ปกครองทองถนทไมเพยงพอ. กรงเทพฯ: ศนยศกษาและพฒนาการปกครองทองถน

มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2543 ประกาศคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน เรอง แผนปฏบตการก าหนดขนตอน การกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พทธศกราช 2545.ราชกจจานเบกษา.เลม 119 ตอนพเศษ 23ง 13 มนาคม 2545 ประกาศคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน เรอง การบงคบใชแผนปฏบตการ

ก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2) พทธศกราช 2551 และ

แผนการปฏบตการก าหนดขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ฉบบท 2).

ราชกจจานเบกษา. เลม124 ตอนพเศษ 40 ง 26 กมภาพนธ 2551

พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ราชกจจานเบกษา เลม 116 ตอนท 114 ก 17 พฤศจกายน 2542 พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496. ราชกจจานเบกษา เลม 70 ตอนท 14 17 กมภาพนธ 2496 พระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 ราชกจจานเบกษา เลม 120 ตอนท 124 ก 22 ธนวาคม 2546 พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540.ราชกจจานเบกษา เลม114 ตอนท 62 ก 31 ตลาคม 2540 พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด (ฉบบท 3) พ.ศ. 2546.ราชกจจานเบกษา เลม 120 ตอนท 109 ก

4 พฤศจกายน 2546

84

พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537.ราชกจจานเบกษา.เลม 111 ตอนท 53 ก 2 ธนวาคม 2537

พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล (ฉบบท 5) พ.ศ.2546.ราชกจจานเบกษา.เลม 120 ตอนท 124 ก 22 ธนวาคม 2546

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ.2528.ราชกจจานเบกษา ฉบบพเศษ เลม 102 ตอนท 115 31 สงหาคม 2528

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร (ฉบบท 4) พ.ศ.2542. ราชกจจานเบกษา เลม 116 ตอนท 104 ก 26 ตลาคม 2542

พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ. 2542.ราชกจจานเบกษา.เลม116 ตอนท 120 ก 29 พฤศจกายน 2542

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540. ราชกจจานเบกษา เลม 114 ตอนท 55ก. 11ตลาคม 2540 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. ราชกจจานเบกษา เลม 124 ตอนท 47ก.24สงหาคม 2550

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2560.(2560,6 เมษายน).ราชกจจานเบกษา เลม 134 ตอนท 40ก.

David Morell and Chai-Anan Samudavanija.(1981).Political Conflict in Thailand: Reform, Reaction,

Revolution. Revolution (Cambridge, Massachusetts: Oelgeschager,Gunn&Hain) pp.313-314

หน่วยที่ 4 พัฒนาการการกระจายอ...

Documents