บทท 1

บทน ำ

1.1 ควำมเปนมำและควำมส ำคญของปญหำ

การเปลยนแปลงของสงคมโลกในชวงศตวรรษท 21 ภายใตกรอบแนวคดระบอบประชาธปไตยแบบมสวนรวม ทางดานการเมอง มการเปลยนแปลงจากระบบอ านาจอธปไตยของรฐชาต ซงมลกษณะความเปนรฐสงไปสการรวมตวของกลมภมภาคตางๆ มากขน สภาพความเปนพรมแดนลดลง มการเปดเสรทางการคาและการลงทนตามแนวทางระบบเศรษฐกจแบบทนนยมเสร การขยายตวของธรกจบรการทส าคญ การเปลยนแปลงดานจ านวนและคณลกษณะของประชากร ไปสสงคมผสงวย มการเคลอนยายถนฐานของผคนและแรงงานอยางตอเนอง การเปลยนแปลงทางสงคม วฒนธรรม อนเปนผลสบเนองมาจากการขยายตวของการศกษา การคมนาคมและการสอสารสอสารมวลชน เทคโนโลยสารสนเทศ เทคโนโลยพลงงาน และเทคโนโลยชวภาพ กระแสการเปลยนแปลงในบรบทของสงคมโลก หรอทเรยกกนวากระแสโลกาภวตน ซงสภาพแวดลอมขององคการทเปลยนแปลงไปอยางรวดเรวขางตน ไดกอใหเกดความเคลอนไหวและเปนแรงผลกดน ในเรองการปรบเปลยนบทบาทของภาครฐ ท าใหการจดการภาครฐ ไมวาจะเปนในระดบรฐบาล หรอระบบราชการจะตองปรบตว เพอกาวใหทนกบการเปลยนแปลง โดยเฉพาะการสนองตอบตอความตองการทเปลยนแปลงไปของประชาชน น าไปสการพยายามแสวงหากระบวนทศน ในการบรหารจดการภาครฐสมยใหม ปรบปรงประสทธภาพ ประสทธผล เพอมงไปสการใหบรการภาครฐทมคณภาพ (Beam, 2001, p. 636) ดวยการน าแนวคด ระบบการบรหารจดการและเครองมอทางการบรหารสมยใหม มาใชในการจดการองคการ รวมถงการปรบเปลยนวฒนธรรมองคการดานคานยมใหมงเนนตอบสนองความตองการของประชาชน โดยใหประชาชนเปนจดศนยกลาง โดยเฉพาะการใหความส าคญกบประสทธผลขององคการ (Organizational Effectiveness) ประสทธผลองคการ เปนสงทนกวชาการสนใจศกษา ใหค านยามและตองการวดหรอประเมนมาเปนเวลานานแลว ในศาสตรทางการบรหาร ใหความส าคญกบเรองทฤษฎองคการ และการจดการเปนอยางมาก โดยเฉพาะเรองประสทธผลองคการ เพราะเปนตวบงชทส าคญวา การบรหารองคการประสบความส าเรจตามเปาหมายหรอวตถประสงคทก าหนดไวหรอไม เพยงใด ประสทธผล (Effectiveness) เปนการท าใหบรรลความส าเรจตามเปาหมายองคการ (Goals) การบรรลถงประสทธผลจงเปนทพงปรารถนาของทกองคการ (พงษเทพ จนทสวรรณ , 2553, หนา 136) ซงในปจจบนนกวชาการดานองคการไดยอมรบรวมกนวาการประเมนประสทธผลขององคการ จ าเปนตองใชตวแปรหลายตว เพราะองคการทมหนาทและการปฏบตงานทแตกตางกน จ าเปนตองใชชดของตวแปรในการประเมนประสทธผลขององคการแตกตางกน และประสทธผล

2

ขององคการจะตองพจารณาทงวธการ (Means) หรอกระบวนการ (Process) และผลลพธ (Ends) จงจะสามารถวดผลไดอยางแทจรง การนยามประสทธผลขององคการจงตองสะทอนความซบซอนขององคการ ดงท Robbins (1990, p. 68) ไดนยามเอาไววา ประสทธผลขององคการ หมายถง ระดบซงองคการบรรลเปาประสงคระยะสนและระยะยาว ทงในเชงผลลพธและกระบวนการ การเลอกตวแปรหรอเรอง ทน ามาเปนเกณฑในการประเมนผล สะทอนคานยมของกลมยทธศาสตรทมอทธพลตอการอยรอดขององคการ สะทอนความสนใจของผประเมน และระยะเวลาทองคการไดรบการจดต งขนมา (พชาย รตนดลก ณ ภเกต, 2552, หนา 48-49) นอกจากน สมจนตนา คมภย (2553, หนา 16)ไดสรปความหมายของประสทธผลองคการไววา การทองคการสามารถบรรลเปาหมายทงระยะส นหรอจดหมาย (Ends) และระยะยาวหรอวธการ (Means) โดยบรรลเปาหมายในระดบทดเลศ (Excellence) เกนกวาระดบปกต และสอดคลองหรอตอบสนองความตองการของผเกยวของกบองคการดวย ดงน น การว ดหรอประเมนประสทธผล ควรวดในหลายดานท งดานการเงนและดานอนๆ นอกเหนอจากการเงน เชน ความพงพอใจของผเกยวของกบองคการ (Stakeholders) เปนตน ส าหรบการประเมนประสทธผลองคการ นกวชาการไดเสนอตวแบบการประเมนประสทธผลองคการไวจ านวนมาก ทงในลกษณะหลายตวแปร เชน Campbell (1977, pp. 13-55) ไดรวบรวมตวแปรทใชในการประเมนประสทธผลไว 30 ตวแปร และการประเมนประสทธผลองคการเชงเดยว เชน การศกษาของ Cameron (1981, pp. 3-8) ซงแบงเกณฑในการประเมนประสทธผลองคการ เปน 4 ตวแบบ คอ 1) ตวแบบเชงเปาหมาย (Goal Model) 2) ตวแบบเชงระบบ (System Resource Model) 3) ตวแบบกระบวนการภายใน (Internal Process Model) และ 4) ตวแบบกลมย ทธศาสตร (Strategic Constituencies Model) หรอตวแบบความพงพอใจ (Participant Satisfaction Model) และตอมากมแนวคดการประเมนประสทธผลองคการเชงบรณาการของ Quinn & Rohrbaugh (1983, pp. 363-365) ซงมฐานคตวาประสทธผลองคการไมไดขนอยกบ สงหนงสงใด หรอเกณฑวดใดเพยงเกณฑวดเดยวโดยเฉพาะ แตเปนสงทประกอบสรางขนมา ตามคานยม จงไดพยายามน าเกณฑทใชชวดประสทธผลองคการหลายๆ เกณฑมาบรณาการรวมกน และไดศกษาประสทธผลองคการโดยการจดระบบเกณฑวดประสทธผลองคการอยางเปนรปธรรม จนไดตวแบบเชงบรณาการทเขมแขง เรยกวา แนวคดการแขงขนของคานยม (The Competing Values Approach) ประกอบดวย 4 รปแบบ คอ 1) รปแบบมนษยสมพนธ (Human Relations Model) 2) รปแบบระบบเปด (Open System Model) 3) รปแบบเปาหมายเชงเหตผล (Rational Goal Model) และ 4) รปแบบกระบวนการภายใน (Internal Process Model) แนวคดการแขงขนของคานยม ยอมรบวามเกณฑทใชวดประสทธผลองคการหลายเกณฑ แตไดจดรปแบบการประเมนไวใน 4 รปแบบ ท าใหสามารถระบเกณฑทใชประเมนประสทธผลองคการทเหมาะสม ซงตอบสนองตอกลมยทธศาสตรทแตกตางกน และแนวคดการแขงขนของคานยม ไดรวมเอาจดเดนของการศกษา

3

ประสทธผลองคการกบตวแบบการประเมนประสทธผลองคการ มาจดเปนกลมตวแปรในแตละมตของประสทธผลองคการ ซงสามารถทจะวดประสทธผลองคการครอบคลมมตตางๆ ไดมากกวา ตวแบบอนๆ นอกจากน ในป ค.ศ.1987 สภาคองเกรสของสหรฐอเมรกา (U.S. Congress) ไดจดใหมการมอบรางวลแกองคการทจดการคณภาพอยางดเยยม คอ รางวล Malcolm Baldrige National Quality Award (MBNQA) ขณะเดยวกน ประเทศในแถบยโรปกจดใหมรางวลคณภาพเชนเดยวกน เรยกวา The European Foundation for Quality Management (EFQM) (Weihrich & Koontz, 2 0 0 5 , pp. 75-79) และตอมา Kaplan & Norton (1996, pp. 75-78) ไดเสนอแนวคดการประเมนแบบดลยภาพ (Balanced Scorecard : BSC) ซงอาศยรากฐานจากวธการประเมนเชงระบบ เพอประเมนประสทธผลขององคการดวยมมมอง (Perspective) ใน 4 มต (พชสร ชมภค า, 2552, หนา 236) ส าหรบประเทศไทย ในการบรหารงานภาครฐ ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ ไดน าแนวคดการประเมนแบบดลยภาพของ Kaplan & Norton (1996, pp. 75-78) มาประยกตใชเปนกรอบแนวทางในการประเมนผลการปฏบตราชการตามค ารบรองการปฏบตราชการของท กสวนราชการใน 4 มต คอ 1) ดานประสทธผลตามแผนปฏบตราชการ 2) ดานคณภาพการใหบรการ 3) ดานประสทธภาพการปฏบตราชการ และ 4) ดานการพฒนาองคการ โดยเรมต งแตปงบประมาณ พ.ศ.2547 ภายหลงจากการประกาศใชพระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ.2546 เปนตนมา และตงแตปงบประมาณ พ.ศ.2555 ส านกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ ไดปรบเกณฑการประเมนผลตามแนวทางดงกลาว เหลอ 2 มต คอ มตภายนอก และมตภายใน อยางไรกตาม แนวคดการประเมนผลเชงระบบน ใชวดประสทธผลองคการในเชงปรมาณไดคอนขางยาก โดยเฉพาะความเทยงตรงและความนาเชอถอ (Valid and Reliable) เนองจากใหความส าคญแกวธการมากกวาผลลพธขององคการ และตวแปรบางตวยงไมสามารถวดผล หรอก าหนดตวชวดทชดเจนได ท าใหตองใชดลยพนจในการประเมน ซงอาจท าใหผลการประเมนไมตรงกบขอเทจจรงขององคการได สวนธรรมาภบาล หรอ Good Governance นน จดเปนแนวคดส าคญในการบรหารงานและ การปกครองในปจจบน เพราะโลกปจจบนไดหนไปใหความสนใจกบเรองของโลกาภวตนและธรรมาภบาลหรอการบรหารจดการทดมากขน เนองจากกระแสการพฒนาเศรษฐกจมความส าคญกระทบถงกน การตดตอสอสาร การด าเนนกจกรรมในทหนงมผลกระทบตออกทหนง การพฒนาเรองของการเมองการปกครองไดมงใหประชาชนเปนศนยกลางมากขน หากจะใหประเทศมการเจรญเตบโตอยางย งยน การมงด าเนนธรกจ หรอปฏบตราชการตางๆโดยไมใหความสนใจถงเรองของสงคม ประชาชน และสงแวดลอมจงเปนไปไมไดอกตอไป การบรหารจดการทดจงเขามาเปนเรองททกภาคสวนใหความส าคญและเรมมการน าไปปฏบตกนมากขน (ถวลวด บรกล, 2546, หนา 2) ในป ค.ศ.1989 ธนาคารโลก (World Bank) ไดเรมใชค าวา “Good Governance” ซงปรากฏ

4

ในรายงานเรอง “Sub-Sahara African : From Crisis to Sustainable Growth” ไดกลาวถงความส าคญของการม Good Governance ในการฟนฟเศรษฐกจของประเทศก าลงพฒนาและประเทศดอยพฒนาทงหลาย และสรปวา ภาวะดอยการพฒนาและปญหาความยากจนทเกดขนในประเทศในซกโลกใตโดยเฉพาะในแถบละตนอเมรกาและแอฟรกา โดยทองคการทางการเงนระหวางประเทศไมสามารถแกปญหาหรอใหความชวยเหลอทางเศรษฐกจแกประเทศตางๆ อยางมประสทธผลได เนองจากปญหาการบรหารจดการทไมดของประเทศนนๆ ธนาคารโลกจงไดใชหลก Good Governance เปนเงอนไขส าคญในการพจารณาอนมตใหก โดยมเปาหมายเพอยกระดบคณภาพการบรการภาครฐทดยงขน ยดหลกนตธรรม รวมท งการขจดคอรปชนในประเทศเหลาน นใหหมดสนไป และธนาคารโลก ยงไดใหค านยาม “Good Governance” วาหมายถงลกษณะการใชอ านาจเพอน าไปสการจดการทรพยากรเพอการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศ ตอมาองคการพฒนาแหงสหประชาชาต (United Nations Development Program–UNDP) ไดน าแนวคดดงกลาวมาวเคราะหในเอกสาร “Governance for Sustainable Human Development” สงผลใหนบจากประมาณป ค.ศ.1990 เปนตนมา แนวคดเรอง Good Governance เรมไดรบความส าคญมากขนและกลายเปนประเดนส าคญในบรบทการพฒนาระดบสากล ส าหรบประเทศก าลงพฒนานน Good Governance ถอเปนสงจ าเปนส าหรบการขยายความสามารถของประเทศ เพอสรางรายไดและลดปญหาความยากจนในอนาคต หรอกอใหเกดการพฒนาทางการบรหารปกครองของประเทศไปไดอยางย งยน นอกจากน หลกการธรรมาภบาล ยงไดรบการกลาวถง วา เปนแนวความคดหนงทมบทบาทส าคญตอการกระตนสงเสรมศกยภาพใหภาคประชาสงคม (Civil Society) เพอใหเกดการสงเสรมการพฒนาทนมนษย (Human Capital) อยางย งยน ธรรมาภบาล ในภาครฐของประเทศไทย เกดจากภาวะวกฤตทางเศรษฐกจทเกดขนอยางรนแรงในป พ.ศ.2540 ซงนกวชาการและผไดรบผลกระทบเหนวา สาเหตสวนหนงเกดจากความหยอนประสทธภาพของกลไกการบรหารกจการบานเมอง การบรหารราชการ การก าหนดนโยบายสาธารณะ และการทจรตมชอบในวงราชการ อนเปนความรบผดชอบของภาครฐ ทงฝายการเมองและฝายประจ า ขณะเดยวกนในภาคประชาชนอนเปนพลงส าคญกมความจ าเปนทจะตองสรางความตนตวและรบผดชอบตอสงคม ตลอดจนตระหนกในสทธและหนาทของแตละฝายเพมขน หากความออนแอและหยอนประสทธภาพดงกลาว ไมไดรบการจดการแกไขอยางแทจรง และรบดวนโอกาสทจะน าพาประเทศฟนตวจากวกฤตยอมเปนไปไดยาก ท งอาจจะกอใหเกด ความเสยหายรายแรงตอเศรษฐกจ สงคม และการเมองของประเทศยงขนอกดวย รฐบาลโดย ส านกนายกรฐมนตร จงไดประกาศ ระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการสรางระบบบรหารกจการบานเมองและสงคมทด พ.ศ.2542 มผลบงคบใชกบหนวยงานของรฐ ตงแตวนท 11 สงหาคม พ.ศ.2542 ซงจดเปนการวางรากฐานในการบรหารราชการแนวใหม โดยหลกธรรมาภบาลดงกลาว มองคประกอบ 6 หลก ไดแก 1) หลกนตธรรม (Rule of Law) 2) หลกคณธรรม (Morality) 3) หลก

5

ความโป รงใส (Transparency) 4) หลกการม ส วน รวม (Public Participation) 5) หลกความรบผดชอบ (Accountability) และ 6) หลกความคมคา (Cost Effectiveness) ในป พ.ศ.2546 มพระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ.2546 ก าหนดใหการบรหารราชการและการปฏบตหนาทของสวนราชการตองใชวธการบรหารกจการบานเมองทด โดยมเปาหมายเพอใหการบรหารราชการแผนดนเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชนเกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ มประสทธภาพ เกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ ลดขนตอนการปฏบตงานทเกนความจ าเปน ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวก และไดรบการตอบสนองความตองการ รวมทงมการประเมนผลการปฏบตราชการอยางสม าเสมอ จากนนสถาบนพระปกเกลา โดย ถวลวด บรกลและคณะ (2549, หนา 12-13) ไดน าหลกธรรมาภบาลตามระเบยบส านกนายกรฐมนตร กบหลกการบรหารภาครฐแนวใหม ตามพระราชกฤษฎกาวาดวย หลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ.2546 มาบรณาการรวมกนและสงเคราะหจดท าองคประกอบและตวชวดธรรมาภบาลใหม เรยกวา “ทศธรรม” โดยเพมหลกการส าคญของ ธรรมาภบาล จากเดม 6 องคประกอบ เปน 10 องคประกอบ ซงองคประกอบทเพมขน คอ 7) การพฒนาทรพยากรมนษย (Human Resource Development) 8) องคการแหงการเรยนร (Learning Organization) 9) การบรหารจดการ (Management ) และ10) เทคโนโลย สารสนเทศและการสอสาร (Information Technology and Communication) ปจจบนน ธรรมาภบาล เปนหลกการหนงในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 มาตรา 78 บญญตใหรฐ ตองด าเนนการตามแนวนโยบายดานการบรหารราชการแผนดน นอกจากน น ยงมพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ.2540 ทบญญตขนมา เพอเสรมสรางความโปรงใสของภาคราชการ โดยการรบรองสทธของประชาชนในการเขาถงขอมลขาวสารของทางการ และตอมาในป พ.ศ.2554 ไดมการปรบปรงหลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทดใหม ใหเขาใจไดงายขน สะดวกตอการจดจ าและการน าไปปฏบต รวมทงมความเหมาะสมและสอดคลองกบสภาพบรบทของประเทศไทย พรอมทงเพมเตมในเรองการสรางจตส านกดานคณธรรมและจรยธรรม อนเปนไปตามบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 มาตรา 279 ซงไดก าหนดใหมมาตรฐานทางจรยธรรมส าหรบผด ารงต าแหนงทางการเมอง ขาราชการ หรอเจาหนาทของรฐแตละประเภทไวดวย รวมเรยกวา “หลกธรรมาภบาลของการบรหารกจการบานเมองทด (Good Governance Framework)” ประกอบดวย 4 หลกการส าคญ และ 10 หลกการยอย ไดแก 1) การบรหารจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management)ไดแก 1.1) หลกประสทธภาพ (Efficiency) 1.2) หลกประสทธผล (Effectiveness) 1.3) หลกการตอบสนอง (Responsiveness) 2) คานยมประชาธปไตย (Democratic Value) ไดแก 2.1) หลกความพรอมรบผด (Accountability) 2.2) หลก เป ด เผย/โป รงใส (Transparency) 2.3) หลกน ต ธรรม (Rule of Law) 2 .4 ) ห ล ก คว าม เส มอภ าค (Equity) 3 ) ป ระช าร ฐ (Participatory State) ได แ ก

6

3.1) หลกการมสวนรวม/การมงเนนฉนทามต (Participation/Consensus Oriented) 3.2) หลกการกระจายอ านาจ (Decentralization) และ 4) ความรบผดชอบทางการบรหาร (Administrative Responsibility) ไดแก 4.1) หลกคณธรรม/จรยธรรม (Morality/Ethics) (ส านกงาน ก.พ.ร., 2555, หนา 21-22)

ส าหรบวฒนธรรมองคการ ซงเปนความเชอ คานยม ทศนคต ปทสถาน ความคาดหวงทองคการก าหนดขนมา เพอใชเปนแบบแผนส าหรบปฏบตรวมกนในองคการ โดยแสดงออกมาเปนพฤตกรรมส าหรบตอบสนองตอสภาพแวดลอมขององคการทเปลยนแปลงอยางรวดเรว เพอใหองคการสามารถอยรอดหรอประสบผลส าเรจ ปจจบนองคการหลายแหงทงภาครฐและภาคเอกชนมกจะใหความส าคญตอวฒนธรรมองคการและอดมการณในการท างานอยางสรางสรรค เพอใหการด าเนนงานขององคการบรรลผลส าเรจตามเปาหมายทก าหนดไว ผลทตามมาคอจะท าใหองคการมวฒนธรรมทดและเขมแขง กลายเปนกฎเกณฑและบรรทดฐานใหบคลากรในองคการนน ปฏบตตามไปในแนวทางเดยวกนจนเกดเปนเอกลกษณเฉพาะขององคการ โดยเฉพาะองคการทเกยวกบใหบรการประชาชนนน ไดมงเนนการสราง “วฒนธรรมการใหบรการ” ทใหความส าคญกบการตอบสนองความตองการของผรบบรการและผมสวนไดสวนเสย องคการจงตองเพมคณภาพและประสทธภาพในการใหบรการ ใหสามารถตอบสนองความตองการและสรางความพงพอใจใหกบผรบบรการและผมสวนไดสวนเสยมากขน ท าใหองคการเหลานนประสบความส าเรจตามเปาหมายทก าหนด และสามารถพฒนาองคการไดอยางมนคงย งยน โดยสามารถประเมนผลส าเรจไดจาก “ประสทธผลองคการ” หรอ “ผลสมฤทธการด าเนนงาน” ขององคการ เปนทยอมรบกนวา วฒนธรรมองคการเปนปจจยทส าคญในการผลกดนใหองคการเกดการขบเคลอนการปฏบตไปสเปาหมาย และวสยทศนขององคการได เนองจากวฒนธรรมองคการมอทธพลตอพฤตกรรมและความคดของบคลากรในองคการ ใหด าเนนการไปในทศทางเดยวกน (กญญา วงศอดร, 2549, หนา 38) โดยทวไปแลว องคการแตละแหงจะมวฒนธรรมองคการทแตกตางกน วฒนธรรมองคการอาจจะมความเขมแขงหรอออนแอได Kotter(1992) ซงเปนผเขยนหนงสอชาวอเมรกนชอ “Corporate Culture and Performance” ไดกลาววา “วฒนธรรมทเขมแขงมกจะเปนพลงทผลกดนเบองหลงความส าเรจอยางตอเนองภายในธรกจอเมรกนอยเสมอ” โดยวฒนธรรมองคการทเขมแขงจะมหนาททส าคญ 4 ประการ ซงองคการทมวฒนธรรมออนแอไมสามารถมขอไดเปรยบจาก หนาท 4 ประการเหลาน ไดแก 1) วฒนธรรมจะใหความรสกทเปนเอกลกษณแกสมาชกองคการ 2) วฒนธรรมจะถกกระตนความผกพนรวมกน 3) วฒนธรรมจะสงเสรมความมนคงของระบบทางสงคม และ 4) วฒนธรรมจะมอทธพลตอพฤตกรรมทชวยใหบคคลเขาใจเหตผลสงแวดลอมของคนในองคการได นอกจากน การศกษาของ Denison (1990) ในปจจยดานวฒนธรรมองคการและประสทธผลขององคการ พบวาวฒนธรรมองคการจะสงผลตอประสทธผล (Effectiveness) ขององคการเปนอยางมาก เมอวฒนธรรมนนกอใหเกด 1) การผกพน (Involvement) และการมสวนรวม

7

ในองคการ 2) การปรบตว (Adaptability) ทเหมาะสมกบการเปลยนแปลงของสภาพแวดลอมทงภายในและภายนอกองคการ 3) การประพฤตปฏบตไดสม าเสมอ (Consistency) ซงจะท าใหเกดการท างานทประสานกนและสามารถคาดหมายพฤตกรรมตางๆ ทจะเกดขนได และ 4) มวสยทศนและภารกจขององคการทเหมาะสม ท าใหองคการมกรอบและทศทางการด าเนนงานทชดเจน ซงปจจยท ง 4 สวนน จะท าใหองคการสามารถบรรลสประสทธผล (Effectiveness) ตามทตองการได ปจจยดานวฒนธรรมองคการจงมความส าคญทจะสนบสนนใหองคการบรรลสวสยทศน และภารกจทก าหนดอยางเหมาะสมได วฒนธรรมองคการมทงลกษณะทเปนรปธรรมสามารถมองเหนไดอยางชดเจน และเปนนามธรรมทฝงลกแลวแสดงเปนพฤตกรรมโดยไมรตว วฒนธรรมองคการสามารถถายทอดไปยงบคคลรนตอๆ ไปในองคการได มความมนคงยาวนาน แตสามารถเปลยนแปลงได นกวชาการไดพยายามจดแบงประเภทของวฒนธรรมองคการ โดยมจดมงหมายเพอศกษาวา วฒนธรรมองคการแตละประเภท สงผลตอประสทธภาพและประสทธผลองคการอยางไร โดยมสมมตฐานวา วฒนธรรมบางอยางสงเสรมพฤตกรรมการท างานในทศทางทองคการตองการ และวฒนธรรมบางอยางเปนอปสรรคตอการท างาน อาท Hellriegel, Slocum, Jr. & Woodman (2001, p. 523) ไดแบงวฒนธรรมองคการโดยพจารณาตวแปรดานการควบคมวามการเขมงวดหรอยดหยนกบ ตวแปรดานความสนใจตอภายนอกหรอภายในองคการ ปรากฏเปนวฒนธรรมองคการ 4 ประเภท คอ 1) วฒนธรรมองคการแบบราชการ (Bureaucratic Culture) 2) วฒนธรรมองคการแบบผประกอบการ (Entrepreneurial Culture) 3) วฒนธรรมองคการแบบเครอญาต (Clan Culture) และ 4) วฒนธรรมองคการแบบการตลาด (Market Culture) Daft (1998, p. 369) มความเหนวา ปจจยแวดลอมภายนอก มผลตอวฒนธรรมองคการ ภายในองคการหนงๆ อาจมวฒนธรรมยอยทแตกตางกนได แตวฒนธรรมทเปนแกนหลกจะเหมอนกน เพราะอยภายใตองคการเดยวกน จงไดจดประเภทของวฒนธรรมองคการ ออกเปน 4 แบบ คอ 1) วฒนธรรมแบบปรบตว (Adaptive Culture) 2) วฒนธรรมแบบมงความส าเรจ (Achievement Culture) 3) วฒนธรรมแบบมสวนรวม (Involvement Culture) และ 4) วฒนธรรมแบบมงความสอดคลอง (Consistency Culture) องคการใหความส าคญกบปจจยภายใน เหมาะกบองคการทสงแวดลอมภายนอกคอนขางคงท ไมเปลยนแปลงเรว

ทงน การแบงประเภทวฒนธรรมทนาสนใจและเปนประโยชนตอการศกษาวฒนธรรมองคการของระบบราชการไทย นาจะไดแกงานของ Cooke & Szumal (2000, pp. 146-149) ไดแบง วฒนธรรมองคการอยางกวางๆ ออกเปน 3 ประเภท โดยใชบรรทดฐานความเชอหลกของสมาชก ในกลมเปนเกณฑการแบง ดงน 1) วฒนธรรมแบบสรางสรรค (Constructive Culture) ไดแก วฒนธรรมองคการทสงเสรมใหสมาชกรวมกนท างานเพอน าไปสความส าเรจขององคการ ขณะเดยวกนสมาชกกไดเรยนรและมการพฒนา วฒนธรรมแบบนสมพนธกบคานยมดานการ

8

มงความส าเรจ การประจกษในตน มนษยนยม และการมงความสมพนธ 2)วฒนธรรมแบบตงรบ-ปกปอง (Passive-Defensive Culture) หมายถง องคการทสมาชกมความเชอวา การตดตอสมพนธกบผอนนนตองระวงอยาแสดงออกไปในทางทเปนภยตอความมนคงในต าแหนงหนาทของตนเอง คานยมทยดถอ ไดแก การคลอยตาม การยอมรบอยางงายๆ โดยไมตงค าถาม การท าสงตางๆ ตามแบบทเคยท ากนมา การพ งพงผ อนหรอการดคนอนวาท าอยางไรกอนแลวคอยท าตาม และพฤตกรรมหลกเลยงปญหา และ 3) วฒนธรรมแบบเชงรก-ปกปอง (Aggressive-Defensive Culture) หมายถง องคการทสมาชกมกแสดงออกถงพฤตกรรมอยางชดแจงในการปกปองสถานภาพและความมนคงในงานของตน คานยมของสมาชกในองคการแบบน ไดแก การแสวงหาอ านาจ การแขงขน การเปนปฏปกษตอผอนทมความคดเหนแตกตาง และการท างานทเนนความสมบรณแบบส าหรบบรบทในการศกษาครงน คอ “หนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต” ตามพระราชบญญตต ารวจแหงชาต พ.ศ.2547 ไดก าหนดอ านาจหนาทต ารวจไวในลกษณะท 1 บททวไป มาตรา 6 ส านกงานต ารวจแหงชาตเปนสวนราชการมฐานะเปนนตบคคลอยในบงคบบญชาของนายกรฐมนตร และมอ านาจหนาทรกษาความปลอดภยส าหรบ องคพระมหากษตรย พระราชน พระรชทายาท ผส าเรจราชการแทนพระองค พระบรมวงศานวงศ ผแทนพระองค และพระราชอาคนตกะ ดแลควบคมและก ากบการปฏบตงานของขาราชการต ารวจซงปฏบตการตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญา ปองกนและปราบปรามการกระท าความผดทางอาญา รกษาความสงบเรยบรอย ความปลอดภยของประชาชนและความมนคงของราชอาณาจกร ปฏบตการอนใดตามทกฎหมายก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของขาราชการต ารวจหรอส านกงานต ารวจแหงชาต และชวยเหลอการพฒนาประเทศตามทนายกรฐมนตรมอบหมาย โดยแบงสวนราชการออกเปน (1) ส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต และ (2) กองบญชาการ (ส านกงานต ารวจแหงชาต, 2547, หนา 4) ส านกงานต ารวจแหงชาต ไดมการปรบปรงโครงสรางลาสด ตามพระราชกฤษฎกาแบงสวนราชการส านกงานต ารวจแหงชาต พ.ศ.2552 กฎกระทรวงแบงสวนราชการเปนกองบงคบการหรอสวนราชการอยางอนในส านกงานต ารวจแหงชาต พ.ศ.2552 และระเบยบส านกงานต ารวจแหงชาต วาดวยการก าหนดอ านาจหนาทของสวนราชการส านกงานต ารวจแหงชาต พ.ศ.2552 โดยจดแบงโครงสรางสวนราชการภายใน เพอประสทธภาพในการบรหารจดการ ออกเปน 6 สวนใหญ คอ 1) สวนบงคบบญชา ไดแก ส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต เปนสวนราชการทมหนาทวางแผน บงคบบญชาและควบคม ก ากบดแลการปฏบตราชการของหนวยงานตางๆ ในส านกงานต ารวจแหงชาต ประกอบดวยสวนราชการระดบตางๆ ดงน (1) ระดบกองบญชาการ จ านวน 8 หนวยงาน ไดแก ส านกงานยทธศาสตรต ารวจ ส านกงานสงก าลงบ ารง ส านกงานก าลงพล ส านกงานงบประมาณและการเงน ส านกงานกฎหมายและคด ส านกงานคณะกรรมการขาราชการต ารวจ ส านกงานจเรต ารวจ และส านกงานตรวจสอบภายใน (2) ระดบกองบงคบการ จ านวน 6

9

หนวยงาน ไดแก ส านกงานเลขานการต ารวจแหงชาต กองการตางประเทศ กองสารนเทศ ส านกงานคณะกรรมการนโยบายต ารวจแหงชาต กองบนต ารวจ และกองวนย 2)สวนปองกนและปราบปรามอาชญากรรม เปนหนวยงานทมหนาทปองกนและปราบปรามอาชญากรรมทกประเภท ตลอดจนรกษาความสงบเรยบรอยในพนทรบผดชอบตดตอประสานงานกบสวนราชการอนและประชาชนอยางใกลชด ประกอบดวยหนวยงานระดบกองบญชาการ จ านวน 11 หนวยงาน ไดแก กองบญชาการต ารวจนครบาล ต ารวจภธรภาค 1-9 และศนยปฏบตการต ารวจชายแดนภาคใต 3) สวนสนบสนนการปองกนและปราบปรามอาชญากรรม เปนหนวยงานทสนบสนนสวนปองกนและปราบปรามอาชญากรรมตามขอ 2) มหนาทปองกนและปราบปรามอาชญากรรมทมลกษณะพเศษเฉพาะดานเปนขบวนการ ซงตองอาศยความร ความช านาญ ความเชยวชาญเปนพเศษ ตลอดจนรกษาความสงบเรยบรอยและความมนคงภายใน มพ น ท รบผดชอบครอบคลม ทวราชอาณาจกร ประกอบดวยหนวยงานระดบกองบญชาการ จ านวน 7 หนวยงาน ไดแก กองบญชาการต ารวจสอบสวนกลาง กองบญชาการต ารวจปราบปรามยาเสพตด กองบญชาการต ารวจสนตบาล ส านกงานตรวจคนเขาเมอง กองบญชาการต ารวจตระเวนชายแดน ส านกงานพสจนหลกฐานต ารวจ และส านกงานเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสาร 4) สวนการศกษา เปนหนวยงานทใหการศกษาอบรมแกผทเขารบราชการต ารวจ ตลอดจนพฒนาขาราชการต ารวจใหเปนผบรหารในระดบตางๆ ประกอบดวย หนวยงานระดบกองบญชาการ จ านวน 2 หนวยงาน ไดแก กองบญชาการศกษา และโรงเรยนนายรอยต ารวจ 5) สวนบรการ เปนหนวยงานทมหนาทใหบรการแกขาราชการต ารวจและประชาชนทวไป ประกอบดวยหนวยงานระดบกองบญชาการ จ านวน 1 หนวยงาน ไดแก โรงพยาบาลต ารวจ และ 6) สวนปฏบตการเฉพาะทาง เปนหนวยงานทมหนาท รบผดชอบในการถวายความปลอดภยและปฏบตงานตามพระราชประสงคของพระมหากษตรย พระราชน พระรชทายาท และพระบรมวงศานวงศ จ านวน 1 หนวยงาน คอ ส านกงานนายต ารวจราชส านกประจ า ในฐานะทเปนหนวยงานราชการ ส านกงานต ารวจแหงชาต ไดบรหารและปฏบตราชการโดยยดมนตามหลกธรรมาภบาล ตามพระราชกฤษฎกา วาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ.2546 รวมทงมคณะกรรมการตรวจสอบและตดตามการบรหารงานต ารวจ เพอความโปรงใส สงเสรมการก ากบดแลกจการต ารวจและสรางความเขมแขงใหต ารวจทกระดบในการใหบรการประชาชน ในขณะเดยวกน กมการจดตงกลไกทงภายในและภายนอกเพอเสรมสรางหลกความรบผดชอบและความโปรงใสภายในองคการต ารวจ ความทาทายทส าคญในอนาคต คอ การพฒนาส านกงานต ารวจแหงชาตใหเปนหนวยงานบงคบใชกฎหมายทนาเชอถอไววางใจ ตอบสนองตอความตองการของประชาชนและตรวจสอบได ประชาชนมความปลอดภยในชวตและทรพยสน สรางความเชอมนและศรทธาใหแกประชาชน ใหบรรลเปาหมายความส าเรจตามวสยทศนส านกงานต ารวจแหงชาต ทวางไววา “เปนต ารวจมออาชพ เพอความผาสกของประชาชน”

10

(ส านกงานต ารวจแหงชาต, 2554, หนา 9) จากการวเคราะหสภาพแวดลอมขององคการ โดยผานกระบวนการวเคราะหจดแขง จดออน โอกาส และปจจยคกคามจากสงแวดลอมทงภายในและภายนอกของส านกงานต ารวจแหงชาต ดวยเครองมอ SWOT Analysis พบวา จดแขงของส านกงานต ารวจแหงชาต เปนหนวยงานทมก าลงพลมาก และมหนวยงานโดยเฉพาะสถานต ารวจซงมทตงอยทกพนททวประเทศ มการท างานทใกลชดกบประชาชน ชมชนและทองถน ท าใหองคการต ารวจสามารถด าเนนการไดครอบคลมทกภารกจ แตในทางกลบกน เพราะขนาดองคการทใหญ มสายการบงคบบญชาทยาว ท าใหการบรหารงานบคคล การบรหารงบประมาณ ตลอดจนการบรหารจดการมความสลบซบซอน เกดปญหา ไมมเอกภาพในการบงคบบญชา นอกจากน การปฏบตงานของต ารวจทผานมา จะมเสยงสะทอนจากสาธารณชนในเรองมาตรฐานและความโปรงใสในการปฏบตหนาท เปนผลใหไมไดรบความเชอมนศรทธาจากประชาชนเทาทควร อยางไรกตามส านกงานต ารวจแหงชาต ยงไดรบโอกาสจากรฐบาลทกสมยมอบภารกจทส าคญใหปฏบตงานในหลายๆ เรอง (ส านกงานต ารวจแหงชาต, 2554, หนา 6-7) ถงแมส านกงานต ารวจแหงชาต จะมนโยบายในการบรหาร โดยการยดหลกธรรมาภบาล และวฒนธรรมองคการทมงเนนใหความส าคญกบการตอบสนองความตองการของประชาชน อ านวยความยตธรรม อยางเสมอภาค เปนธรรม โดยเนนการเสรมสรางประสทธผลขององคการ มาโดยตลอด อยางไรกตาม จากการศกษาขอมลและบรบททเกยวของ พบวาจดเนนในการพฒนา การก ากบดแล การตดตามประเมนผลสวนใหญ ไดมงไปทหนวยงานทเปนสวนหนาในการใหบรการประชาชนโดยตรง คอ สถานต ารวจ และหนวยบรการประชาชนในพนทกองบญชาการต ารวจนครบาล ต ารวจภธรภาค 1- 9 ศนยปฏบตการต ารวจจงหวดชายแดนภาคใต กองบญชาการต ารวจสอบสวนกลาง และส านกงานตรวจคนเขาเมอง ซงหนวยงานเหลาน จะรบนโยบายและ แนวทางการปฏบตงาน จากหนวยงานสวนบงคบบญชาของส านกงานต ารวจแหงชาต ซงมหนวยงานทอยในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต และเปนหนวยรบผดชอบหลกในดานการวเคราะหก าหนดนโยบาย น านโยบายสการปฏบต การประเมนผล การบรหารงานยทธศาสตร การบรหารงานงบประมาณ การบรหารงานบคคล งานสวสดการ งานสงก าลงบ ารง งานการพฒนาบคลากร งานกจการตางประเทศ เปนตน ลวนแตเปนหนวยงานส าคญทจะสงตอนโยบายในการบรหารจดการ และผลผลต ไปสหนวยงานสวนหนา เพอปฏบตหนาท และใหบรการประชาชน จงควรอยางยงทหนวยงานเหลาน จะตองมหลกธรรมาภบาล และวฒนธรรมองคการ ทเหมาะสม ในอนทจะสงผลตอประสทธผลองคการ จงจะท าใหการน านโยบาย แผนปฏบตราชการ แผนงาน โครงการตางๆ สหนวยงานสวนหนา ทใหบรการประชาชนโดยตรง เปนไปอยางมประสทธภาพและมประสทธผลตามเปาหมายขององคการ จากผลการศกษาวจยในปงบประมาณ 2555 ซงส านกงานต ารวจแหงชาต ไดมอบใหบรษท

11

เอกชนแหงหนง ทมความเชยวชาญดานการบรหารองคการ ด าเนนการวจยโครงการศกษา แนวทางการพฒนาระบบการบรหารทรพยากรบคคล ของส านกงานต ารวจแหงชาต ผลการวจยพบวา ส านกงานต ารวจแหงชาต ยงมปญหาเรองการน านโยบายธรรมาภบาลไปปฏบตในหลายดาน อาท ดานยทธศาสตรและการผลกดนยทธศาสตร ดานโครงสรางองคการและการบรหารจดการ ดานความเปนผน า และดานการแตงตงโยกยาย จากผลการศกษาดานวฒนธรรมองคการกบประสทธผลการปฏบตงานของต ารวจ การปฏบตงานของต ารวจภายใตวฒนธรรมการท างาน แบบเกา พบวา ผน าต ารวจไมไดใชภาวะผน าการเปลยนแปลงซงมสาเหตสบเนองมาจากการปกครองบงคบบญชาตามสายงาน ทตองรอรบค าสงตามสายงานจากผบงคบบญชาระดบบน ท าให ไมสามารถปฏบตงานตามวสยทศนของตนไดอยางชดเจน และขาดการมสวนรวมในการปฏบตงานจากผใตบงคบบญชา รวมทงไมมการกระจายอ านาจในการปฏบตงาน เพอใหผใตบงคบบญชาในระดบตางๆ ไดมโอกาสปฏบตงานในหนาทความรบผดชอบของตนไดอยางเตมทตามความสามารถของตน และสงผลใหการแกไขปญหาทเกดจากการปฏบตงาน ไมสามารถปฏบตงานไดอยางทนทวงท ตองรอรายงานใหผบงคบบญชาเหนอชนขนไปรบทราบหรอสงการ หรอรอใหปญหาเกดขนกอน จงมค าสงจากผบงคบบญชาเพอแกไขปญหาดงกลาว นอกจากน ยงพบวาผบงคบบญชาไมไดใหความส าคญกบการสอสารระหวางผ บงคบบญชาและผ ใตบงคบบญชา ทจะท าใหผใตบงคบบญชาไดรบทราบถงความส าคญของการเปลยนแปลงวธการปฏบตงานภายใตวฒนธรรมรปแบบเดมซงไมสามารถกอใหเกดประสทธภาพสงสดแกการปฏบตงานของต ารวจได นอกจากนจากผลการประเมนความโปรงใสของหนวยงานภาครฐ (Integrity and Transparency Assessment : ITA) ของส านกงานต ารวจแหงชาต ในป พ.ศ.2555 ซงคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ส านกงาน ป.ป.ช.)หรอ The National Anti-Corruption Commission (NACC) ไดท าการประเมนคณธรรมและความโปรงใสในการด าเนนงานของส านกงานต ารวจแหงชาต โดยใชกลมตวอยางจากขาราชการต ารวจในหนวยงานสวนบงคบบญชา หรอหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต พบวา ส านกงานต ารวจแหงชาต มผลการประเมนความโปรงใส อยทระดบคะแนน 41.13 คะแนน จากคะแนนเตม 100 คะแนน (ส านกงาน ป.ป.ช., 2556) แสดงใหเหนวา หนวยงานและขาราชการต ารวจทปฏบตงานในหนวยงานสวนกลาง หรอหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต สวนใหญ ยงไมไดด าเนนการตามแนวทางของธรรมาภบาล หรอการบรหารจดการทด ในการปฏบตราชการ เพอมงสผลสมฤทธและเปาหมายของส านกงานต ารวจแหงชาต และการพฒนาประเทศเทาทควร สภาพปญหาทพบจากการศกษาขอมลดงกลาวขางตน แสดงใหเหนวาส านกงานต ารวจแหงชาต โดยเฉพาะสวนบงคบบญชา หรอหนวยงานในสงกดส านกงานผบ ญชาการต ารวจแหงชาต ยงไมสามารถสรางวฒนธรรมองคการ เพอก าหนดทศทางและด าเนนการตามแนวทางของการบรหารจดการทด หรอธรรมาภบาล ทจะสงผลตอประสทธผลองคการตามเปาหมายทก าหนดได

12

อยางเพยงพอ ดงน น ผศกษา จงมความสนใจทจะศกษาวจยในเรองปจจยธรรมาภบาล ปจจยวฒนธรรมองคการ และประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต เพอใหทราบถงระดบปจจยธรรมาภบาล ระดบปจจยวฒนธรรมองคการ และประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต ลกษณะความสมพนธของ แตละปจจยกบประสทธผลองคการ ผลทไดจากการศกษาวจยในครงน จกไดน าเสนอผบรหารระดบสงของส านกงานต ารวจแหงชาต และหนวยงานทเกยวของ เพอเปนขอมลประกอบการพจารณาในการปรบปรงแก ไข และพฒนาระบบการบรหารงานของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต ใหสามารถเปนกลไกดานการบรหารของผบงคบบญชาได อย างมประสทธภาพ และตอบสนองเปาหมายผลสมฤทธ ตามพนธกจและวสยทศนของส านกงานต ารวจแหงชาตตอไป

1.2 วตถประสงคของกำรศกษำ

การศกษาวจย เรอง “ธรรมาภบาล วฒนธรรมองคการ กบประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต” มวตถประสงคของการวจย ดงน

1.2.1 เพอศกษาระดบธรรมาภบาล ระดบวฒนธรรมองคการ และระดบประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต 1.2.2 เพอศกษาความสมพนธของปจจยธรรมาภบาล ปจจยวฒนธรรมองคการ และปจจยประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต 1.2.3 เพอศกษาปจจยธรรมาภบาล และปจจยวฒนธรรมองคการ ทรวมกนท านายประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต 1.2.4 เพอศกษาปญหา อปสรรค และขอเสนอแนะทสงผลตอประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต 1.3 กรอบแนวคดในกำรวจย

1.3.1 ตวแปรอสระ (Independent Variables) ประกอบดวย 1.3.1.1 ปจจยดำนธรรมำภบำล ใชรปแบบหลกธรรมาภบาล 10 หลก ของส านกงาน ก.พ.ร. (2555) ประกอบดวย 1) หลกประสทธภาพ (Efficiency) 2) หลกประสทธผล (Effectiveness) 3) หลกการตอบสนอง (Responsiveness) 4) หลกความพรอมรบผด (Accountability) 5) หลกความโปรงใส (Transparency) 6) หลกนตธรรม (Rule of Law) 7) หลกความเสมอภาค (Equity) 8) หลกการมสวนรวม (Participation) 9) หลกการกระจายอ านาจ (Decentralization) 10) หลกคณธรรม/จรยธรรม (Morality/Ethics)

13

1.3.1.2 ปจจยดำนวฒนธรรมองคกำร ใชตวแบบวฒนธรรมองคการของ Cooke and Szumal (2000) มองคประกอบ 3 รปแบบ คอ 1) วฒนธรรมแบบสรางสรรค (Constructive Culture) 2) วฒนธรรมแบบตงรบ-ปกปอง (Passive-Defensive Culture) 3) วฒนธรรมแบบเชงรก-ปกปอง (Aggressive-Defensive Culture) 1.3.2 ตวแปรตำม (Dependent Variables) ใชแนวคด “แนวคดการแขงขนของคานยม (The Competing - Values Approach)” ของ Quinn and Rohrbaugh (1983) ออกแบบการประเมนประสทธผลขององคการไว 4 ดาน คอ 1) ดานมนษยสมพนธ (Human-Relations) 2) ดานระบบเปด (Open-System) 3) ดานเปาหมาย เชงเหตผล (Rational-Goal) และ 4) ดานกระบวนการภายใน (Internal-Process)

14

ซงกรอบแนวคดในการวจยครงน สามารถพจารณาไดจากภาพประกอบท 1 ดงน

ตวแปรอสระ ตวแปรตำม

(Independent Variables) (Dependent Variables)

ภำพประกอบท 1 กรอบแนวคดในการวจย

ธรรมำภบำล (Good Governance)

1) หลกประสทธภาพ 2) หลกประสทธผล 3) หลกการตอบสนอง 4) หลกความพรอมรบผด 5) หลกความโปรงใส 6) หลกนตธรรม 7) หลกความเสมอภาค 8) หลกการมสวนรวม 9) หลกการกระจายอ านาจ 10) หลกคณธรรม/จรยธรรม

ประสทธผลองคกำร (Organizational Effectiveness) 1) ดานมนษยสมพนธ 2) ดานระบบเปด 3) ดานเปาหมายเชงเหตผล 4) ดานกระบวนการภายใน

วฒนธรรมองคกำร (Organizational Culture)

1) วฒนธรรมแบบสรางสรรค 2) วฒนธรรมแบบตงรบ-ปกปอง

3) วฒนธรรมแบบเชงรก-ปกปอง

ปญหาอปสรรคและขอเสนอแนะทสงผลตอประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงาน ผบญชาการต ารวจแหงชาต

15

1.4 ค ำถำมในกำรวจย

การศกษาครงน กอใหเกดขอค าถามในการศกษาวจยวา ระดบประสทธผลองคการ ระดบ ธรรมาภบาล และระดบวฒนธรรมองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต อยในระดบใด ลกษณะความสมพนธระหวางปจจยดานธรรมาภบาล ปจจยดานวฒนธรรมองคการ และปจจยประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบ ญชาการต ารวจแหงชาต อยในระดบใด ปจจยดานธรรมาภบาล และปจจยดานวฒนธรรมองคการ มความสามารถในการรวมกนท านายประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต ไดในระดบใด และมปญหา อปสรรค และขอเสนอแนะทสงผลตอประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต หรอไม อยางไร 1.5 สมมตฐำนกำรวจย

ผศกษาไดท าการทบทวนวรรณกรรม ผลงานวจยทเกยวของอยางละเอยด รอบคอบ และก าหนดกรอบแนวคดในการศกษาดงกลาว จงตงสมมตฐานในการศกษา ดงน

สมมตฐานท 1 ระดบธรรมาภบาล ระดบวฒนธรรมองคการ และระดบประสทธผลองคการ ของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต อยในระดบปานกลาง

สมมตฐานท 2 ปจจยดานธรรมาภบาล และปจจยดานวฒนธรรมองคการ มความสมพนธ เชงบวกอยางมนยส าคญทางสถตกบประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงาน ผบญชาการต ารวจแหงชาต

สมมตฐานท 3 ปจจยดานธรรมาภบาล มความสามารถในการท านายประสทธผลองคการ ของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาตไดอยางมนยส าคญทางสถต

สมมตฐานท 4 ปจจยดานวฒนธรรมองคการ มความสามารถในการท านายประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาตไดอยางมนยส าคญทางสถต

สมมตฐานท 5 ปจจยดานธรรมาภบาล และปจจยดานวฒนธรรมองคการ มความสามารถในการรวมกนท านายประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต ไดอยางมนยส าคญทางสถต

1.6 ขอบเขตของกำรวจย

1.6.1 ขอบเขตดำนเนอหำ ในเรองประสทธผลองคการไดศกษาแนวคดทฤษฎของนกวชาการหลายทาน รวมถงงานวจยท เกยวของ พบวา “แนวคดการแขงขนของคานยม (The Competing-Values

16

Approach)” ของ Quinn & Rohrbaugh (1983) ซงประกอบดวยกลมของคานยมทมการแขงขน ภายในองคการ 3 กลม คอ 1) กลมคานยมของความยดหยน กบการควบคม 2) กลมคานยมของการจดการภายในองคการทเนนความเปนอยทด และการพฒนาคนในองคการ กบการเนนงาน และ 3) กลมทมคานยมทมความสมพนธกบวธขององคการ กบเปาหมายขององคการ ซงสามารถน ามาผสานกน กลายเปน 8 กลมของคานยม ทใชในการประเมนประสทธผลขององคการ คอ ความยดหยน การแสวงหาและสะสมทรพยากร การวางแผน ผลตภาพและประสทธภาพ การจดระบบขอมลขาวสาร ความมเสถยรภาพ ความสามคคของผปฏบตงาน และทกษะของผปฏบตงาน และเมอผสานทง 8 กลมของคานยมดงกลาว สามารถจดรปแบบเพอน ามาประเมนประสทธผลขององคการเปน 4 ดาน คอ 1) ดานมนษยสมพนธ (Human-Relations) 2) ดานระบบเปด (Open-System) 3) ดานเปาหมายเชงเหตผล (Rational-Goal) และ 4) ดานกระบวนการภายใน (Internal-Process)

ส าหรบการก าหนดตวแปรอสระ ในปจจยหลกธรรมาภบาลนน ผศกษาไดน ารปแบบ หลกธรรมาภบาล 10 หลก ของส านกงาน ก.พ.ร. (2555) มาใชในการวจย ประกอบดวย 1) หลกประสทธภาพ (Efficiency) 2) หลกประสทธผล (Effectiveness) 3) หลกการตอบสนอง (Responsiveness) 4)หลกความพรอมรบผด (Accountability) 5) หลกความโปรงใส (Transparency) 6) หลกนตธรรม (Rule of Law) 7) หลกความเสมอภาค (Equity) 8) หลกการมสวนรวม (Participation) 9) หลกการกระจายอ านาจ(Decentralization) 10) หลกคณธรรม/จรยธรรม (Morality/Ethics) สวนปจจยวฒนธรรมองคการ ผศกษาใชตวแบบวฒนธรรมองคการของ Cooke and Szumal (2000) ซงแบงวฒนธรรมองคการ ออกเปน 3 ประเภท คอ วฒนธรรมแบบสรางสรรค (Constructive Culture) วฒนธรรมแบบตงรบ-ปกปอง (Passive-Defensive Culture) และวฒนธรรมแบบเชงรก-ปกปอง (Aggressive-Defensive Culture) 1.6.2 ขอบเขตดำนพนท การศกษาครงน เปนการศกษาเฉพาะกรณ หนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต ไดแก หนวยงานระดบกองบญชาการ 8 กองบญชาการ ประกอบดวย หนวยงานระดบ กองบงคบการ 37 กองบงคบการ และหนวยงานระดบกองบงคบการขนตรงอก 6 กองบงคบการ รวมจ านวน 43 กองบงคบการ (225 กองก ากบการ) โดยหนวยวเคราะหเปนองคการระดบกองก ากบการ จ านวน 225 กองก ากบการ มบคลากรรวมจ านวนทงสน 4,615 คน

1.6.3 ขอบเขตดำนเวลำ ในการศกษา ธรรมาภบาล วฒนธรรมองคการ กบประสทธผลองคการของหนวยงาน

ในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต ไดท าการศกษาโดยใชขอมลในชวงป พ.ศ.2555-2557

17

1.7 ประโยชนทคำดวำจะไดรบ

1.7.1 ไดทราบถงระดบธรรมาภบาล ระดบวฒนธรรมองคการ และระดบประสทธผลองคการ ของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต และน าเสนอผบรหารระดบสงเพอใชเปนสารสนเทศในการพฒนาคณภาพการบรหารจดการหนวยงานในสงกดส านกงานต ารวจแหงชาต 1.7.2 ไดทราบถงความสมพนธของปจจยธรรมาภบาล ปจจยวฒนธรรมองคการ และปจจยประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงานผบ ญชาการต ารวจแหงชาต และน าเสนอผบรหารระดบสงเพอใชเปนสารสนเทศในการพฒนาคณภาพการบรหารจดการหนวยงานในสงกดส านกงานต ารวจแหงชาต 1.7.3 สามารถอธบายและท านายประสทธผลองคการของหนวยงานในสงกดส านกงาน ผบญชาการต ารวจแหงชาต ดวยปจจยธรรมาภบาลและปจจยวฒนธรรมองคการได 1.7.4 สามารถใชเปนขอมลในการพฒนาปรบปรงแกไขระบบการบรหารงานของหนวยงานในสงกดส านกงานผบญชาการต ารวจแหงชาต ใหสามารถเปนกลไกดานการบรหารของผบรหารไดอยางมประสทธภาพ และตอบสนองเปาหมายผลสมฤทธตามพนธกจและวสยทศนของส านกงานต ารวจแหงชาตตอไป 1.8 นยำมศพทเชงปฏบตกำร

หลกธรรมำภบำล 10 หลก หมายถง 1) หลกประสทธภาพ (Efficiency) 2) หลกประสทธผล (Effectiveness) 3) หลกการตอบสนอง (Responsiveness) 4) หลกความพรอมรบผด(Accountability) 5) หลกความโปรงใส (Transparency) 6) หลกนตธรรม (Rule of Law) 7) หลกความเสมอภาค (Equity) 8) หลกการมสวนรวม (Participation) 9) หลกการกระจายอ านาจ (Decentralization) 10) หลกคณธรรม/จรยธรรม (Morality/Ethics) หลกประสทธภำพ (Efficiency) หมายถง ในการปฏบตราชการตองใชทรพยากรอยางประหยด เกดผลตภาพทคมคาตอการลงทนและบงเกดประโยชนสงสดตอสวนรวม ทงน ตองมการ ลดขนตอนและระยะเวลาในการปฏบตงานเพออ านวยความสะดวก และลดภาระคาใชจาย น าระบบเทคโนโลยสารสนเทศมาใชในการบรหารงาน ตลอดจนยกเลกภารกจทลาสมยและไมมความจ าเปน หลกประสทธผล (Effectiveness) หมายถง ในการปฏบตราชการตองมวสยทศนเชงยทธศาสตร เพอตอบสนองความตองการของประชาชนและผมสวนไดสวนเสยทกฝายปฏบตหนาทตามพนธกจใหบรรลตามเปาประสงคขององคการ มการวางเปาหมายการปฏบตงานทชดเจน สรางกระบวนการปฏบตงานอยางเปนระบบและมมาตรฐาน มการจดการความเสยงและมงเนนผลการ

18

ปฏบตงานเปนเลศ รวมถงมการตดตามประเมนผลและพฒนาปรบปรงการปฏบตงานใหดขนอยางตอเนอง หลกกำรตอบสนอง (Responsiveness) หมายถง ในการปฏบตราชการตองสามารถปฏบตงานใหบรการตามพนธกจไดอยางมคณภาพ สอดคลองกบเปาประสงค ยทธศาสตรและวสยทศนขององคการ สามารถด าเนนการแลวเสรจภายในระยะเวลาทก าหนด สรางความเชอมนไววางใจ ตอบสนองตามความคาดหวง/ความตองการของประชาชนผรบบรการ และผมสวนไดสวนเสยทมความหลากหลายและมความแตกตางกนไดอยางเหมาะสม รวมถงมชองทางรบเรองรองเรยนและวางแนวทางการบรหารจดการขอรองเรยนทเหมาะสม หลกควำมพรอมรบผด (Accountability) หมายถง ในการปฏบตราชการตองสามารถตอบค าถามและชแจงไดเมอมขอสงสย มการมอบหมายความรบผดชอบใหกบบคลากรระดบตางๆ อยางชดเจน มความส านกรบผดชอบตอหนาทและศกยภาพของตนเอง รวมทงตองมการจดวางระบบการรายงานความกาวหนาและผลสมฤทธตามเปาหมายทก าหนดไวตอสาธารณะเพอประโยชนในการตรวจสอบและการใหคณใหโทษ ตลอดจนมการจดเตรยมระบบการแกไขหรอบรรเทาปญหาและผลกระทบใดๆ ทอาจจะเกดขน หลกควำมโปรงใส (Transparency) หมายถง ในการปฏบตราชการตองปฏบตงานดวยความซอสตยสจรต ตรงไปตรงมา มการสอสารประชาสมพนธขอมลตางๆ ใหบคลากรทราบอยางทวถง มระบบการตรวจสอบภายในทชดเจน รวมทงตองมการเปดเผยขอมลขาวสารทจ าเปนและเชอถอไดใหประชาชนไดรบทราบอยางสม าเสมอ ตลอดจนวางระบบใหการเขาถงขอมลขาวสารอนไมตองหามตามกฎหมายเปนไปโดยงาย โดยประชาชนสามารถรทกขนตอนในการด าเนนกจกรรมหรอกระบวนการตางๆ และสามารถตรวจสอบได หลกนตธรรม (Rule of Law) หมายถง ในการปฏบตราชการ องคการตองก าหนดขอบเขตอ านาจและหนาทในการปฏบตงานอยางชดเจน ใชอ านาจของกฎหมาย กฎระเบยบ ขอบงคบในการปฏบตงานอยางเครงครด ดวยความเปนธรรม ไมเลอกปฏบต และค านงถงสทธเสรภาพของประชาชนและผมสวนไดสวนเสยฝายตางๆ บคลากรมความรความเขาใจในกฎหมายและระเบยบอยางด และมการเผยแพรประชาสมพนธขาวสาร ขอกฎหมายทเกยวของใหบคลากรและผรบบรการทราบอยางชดเจน หลกควำมเสมอภำค (Equity) หมายถง ในการปฏบตราชการผบรหารตองปฏบตและใหบรการกบบคลากรและหนวยงานทเกยวของอยางทดเทยมกน ไมมการแบงแยกดานถนก าเนด เชอชาต ภาษา เพศ อาย สภาพทางกายหรอสขภาพ สถานะของบคคล ฐานะทางเศรษฐกจและสงคม ความเชอทางศาสนา การศกษาอบรม และอนๆ เปดโอกาสใหบคลากรหรอหนวยงานแสดงความคดเหน รวมแกไขปญหา น าขอมลมาปรบใชในการบรหารงาน อกทงยงตองค านงถงโอกาสความเทาเทยมกนของการเขาถงบรการสาธารณะของกลมบคคลผดอยโอกาสในสงคมดวย

19

หลกกำรกระจำยอ ำนำจ (Decentralization) หมายถง ในการปฏบตราชการควรมการมอบอ านาจและกระจายความรบผดชอบในการตดสนใจและการด าเนนการใหแกผปฏบตงานในระดบตางๆ ไดอยางเหมาะสม มการก าหนดภาระหนาทและมอบหมายงานแกบคลากรในหนวยงานทเหมาะสมกบปรมาณและคณภาพของงาน มการก าหนดขนตอนการด าเนนงานของหนวยงาน รบฟงความคดเหนและเปดโอกาสใหบคลากรมสวนในการตดสนใจเบองตน น าไปปรบปรงการบรหาร มการถายโอนภารกจ หนาท อ านาจและทรพยากรส าหรบผปฏบตงานทไดรบการมอบอ านาจอยางเหมาะสม จดท าคมอ มาตรฐานการปฏบตงานและทรพยากรทางการบรหารทจ าเปนส าหรบการปฏบตงานแกผรบมอบอ านาจแตละระดบ โดยมงเนนการสรางความพงพอใจในการใหบรการตอผรบบรการและผมสวนไดสวนเสย หลกกำรมสวนรวม (Participation) หมายถง ในการปฏบตราชการตองรบฟงความคดเหนของหนวยงานอนๆ และบคลากรทเกยวของ มการน าความคดเหน ขอเสนอแนะทงจากภายในและภายนอกมาใชในการตดสนใจของผบรหาร เปดโอกาสใหหนวยงานอนๆ และบคลากรมสวนรวมในการรบร เรยนร ท าความเขาใจ รวมแสดงทศนะ รวมเสนอปญหา/ประเดนทส าคญทเกยวของรวมคดแกไขปญหา รวมในกระบวนการตดสนใจและการด าเนนงานและรวมตรวจสอบผลการปฏบตงาน รวมทงมการประชาสมพนธใหผรบบรการทราบถงขอมลเกยวกบหนวยงานอยางสม าเสมอ หลกคณธรรม/จรยธรรม (Morality/Ethics) หมายถง ในการปฏบตราชการตองมการเสรมสรางจรยธรรมและพฒนาระบบราชการใหยดหลกธรรมาภบาล มจตส านกและตระหนกตอความรบผดชอบในการปฏบตหนาทใหเปนไปอยางมศลธรรม คณธรรม และตรงตามความคาดหวงของสงคม บคลากรมความกาวหนาในหนาทการงานตามความรความสามารถ รวมทงยดมนในคานยมหลกของมาตรฐานจรยธรรมของเจาหนาทของรฐ ประมวลจรยธรรมและจรรยาบรรณของขาราชการต ารวจ และผบงคบบญชาใชระบบคณธรรมในการบรหารงานบคคล วฒนธรรมองคกำร หมายถง วฒนธรรมแบบสรางสรรค (Constructive Culture) วฒนธรรมแบบตงรบ-ปกปอง (Passive-Defensive Culture) และวฒนธรรมแบบเชงรก-ปกปอง (Aggressive-Defensive Culture) วฒนธรรมแบบสรำงสรรค (Constructive Culture) หมายถง วฒนธรรมองคการทสงเสรมใหสมาชกรวมกนท างานเพอน าไปสความส าเรจขององคการ มการก าหนดเปาหมายและมาตรฐานในการท างานไวอยางชดเจน มการยกยองชมเชยผทท างานส าเรจตามเปาหมายและมผลงานทเปนเลศ ขณะเดยวกนสมาชกกไดเรยนรและมการพฒนา ใหความส าคญกบความคดรเรมสรางสรรค เนนคณภาพของงานมากกวาปรมาณ เนนบรรยากาศและความสมพนธทดในการท างาน วฒนธรรมแบบนสมพนธกบคานยมดานการมงความส าเรจ การประจกษในตน มนษยนยม และการมงความสมพนธ

20

วฒนธรรมแบบตงรบ-ปกปอง (Passive-Defensive Culture) หมายถง องคการทสมาชกมความเชอวา การตดตอสมพนธกบผอนนนตองระวงอยาแสดงออกไปในทางทเปนภยตอความมนคงในต าแหนงหนาทของตนเอง จงมกจะแสดงการยอมรบเรองตางๆ โดยไมโตแยงแมจะไมเหนดวย เนนอนรกษนยม แบบระบบราชการ การบงคบบญชาตามล าดบช น มมาตรการลงโทษผปฏบตงานผดพลาดบอยๆ แตไมคอยใหรางวลกบคนทท างานส าเรจ คานยมทยดถอไดแก การคลอยตาม การยอมรบอยางงายๆ โดยไมตงค าถาม การท าสงตางๆ ตามแบบแผนทเคยท ากนมา โดยไมคดอะไรใหมๆ การพ งพงผอน หรอการดคนอนวาท าอยางไรกอนแลวคอยท าตาม และพฤตกรรมหลกเลยงปญหาเพอหนความรบผดชอบ วฒนธรรมแบบเชงรก-ปกปอง (Aggressive-Defensive Culture) หมายถง องคการทสมาชกมกแสดงออกถงพฤตกรรมอยางชดแจงในการปกปองสถานภาพและความมนคงในงานของตน มกจะใหรางวลกบบคลากรทแสดงการตอตานเพอปกปององคการ ผทชอบวพากษวจารณคนทมความเหนตางจากคนอนจะเปนคนเดน มการวางอ านาจตามล าดบช น คานยมของสมาชกในองคการแบบน ไดแก การแสวงหาอ านาจ การแขงขน การเปนปฏปกษตอผอนทมความคดเหนแตกตาง และการท างานทเนนความสมบรณแบบ เพอความส าเรจของงาน ประสทธผลองคกำรแนวค ดกำรแขงข นของคำน ยม (The Competing-Values Approach) หมายถง ดานมนษยสมพนธ (Human-Relations) ดานระบบเปด (Open-System) ดานเปาหมายเชงเหตผล (Rational-Goal) และดานกระบวนการภายใน (Internal-Process) ดำนมนษยสมพนธ (Human-Relations) หมายถง ลกษณะการท างานภายในหนวยงานมลกษณะเปนแบบมสวนรวมในการแสดงความคดเหนและเปดใหมการอภปรายหรอถกเถยงกนได มลกษณะแบบใหความส าคญกบบคลากร มแนวคดวาบคลากรมความส าคญตอความส าเรจของหนวยงานบคลากร ภายในหนวยงานม ความสมพนธทดตอกน มการท างานเปนทม ไมมคานยมในการแขงขนกนเองภายในหนวยงาน มความสามคค และค านงถงดานคณธรรม จรยธรรม ดำนระบบเปด (Open-System) หมายถง หนวยงานมการสรางสรรคแนวทางใหมๆ และมการปรบปรงเปลยนแปลงแนวทางในการท างานอยตลอดเวลา มแนวทางในการแกปญหาทสรางสรรค มการท างานแบบกระจายอ านาจในการตดสนใจและมกจะมความคดใหมๆ ในการท างานอยเสมอ ดำนเปำหมำยเชงเหตผล (Rational-Goal Model) หมายถง การท างานของหนวยงานจะมงเนนไปทคณภาพของผลงาน จะมงเนนไปทการไดผลลพธทดทสด จะมงเนนไปทการท างานใหส าเรจ จะมงเนนไปทการบรรลเปาหมายของงาน และจะมลกษณะแบบท างานใหดทสดเทาทสามารถจะท าได

21

ดำนกระบวนกำรภำยใน (Internal-Process) หมายถง ข นตอนในการท างานของหนวยงานสามารถทจะคาดการณไดวาผลลพธ จะเปนอยางไร ขนตอนในการท างานของหนวยงานมลกษณะแบบทไมคอยจะมการปรบเปลยน และมลกษณะเปนล าดบขนตอนตอเนองไมตดขดขนตอนในการท างานของหนวยงานมการก าหนดระเบยบไวชดเจน และขนตอนในการท างานภายในหนวยงานมลกษณะทตองพงพาอาศยและไววางใจขนตอนการท างานอน หนวยงำนในสงกดส ำนกงำนผบญชำกำรต ำรวจแหงชำต หมายถง หนวยงานตามความนยพระราชบญญตต ารวจแหงชาต พ.ศ.2547 มาตรา 10 และ พระราชกฤษฎกาแบงสวนราชการส านกงานต ารวจแหงชาต พ.ศ. 2552 ประกอบดวย หนวยงานระดบกองบญชาการ 8 กองบญชาการ ไดแก 1) ส านกงานยทธศาสตรต ารวจ 2) ส านกงานสงก าลงบ ารง 3) ส านกงานก าลงพล 4) ส านกงานงบประมาณและการเงน 5) ส านกงานกฎหมายและคด 6) ส านกงานคณะกรรมการขาราชการต ารวจ 7) ส านกงานจเรต ารวจ 8) ส านกงานตรวจสอบภายใน และหนวยงานระดบ กองบงคบการขนตรง 6 กองบงคบการ ไดแก 1) ส านกงานเลขานการต ารวจแหงชาต 2) กองการตางประเทศ 3) กองสารนเทศ 4) ส านกงานคณะกรรมการนโยบายต ารวจแหงชาต 5) กองบนต ารวจ และ 6) กองวนย