AUTO 383/10

160Seguimiento sentencia T-025 de 2004

Auto 383/10

CORTE CONSTITUCIONAL-Sala especial de seguimiento a sentencia T-025/04 y autos de cumplimiento

CORTE CONSTITUCIONAL-Coordinacin de poltica pblica de atencin a poblacin desplazada de entidades territoriales y nacionales en el marco de la sentencia T-025/04 y autos de cumplimiento

JUEZ-Puede establecer los dems efectos del fallo para el caso concreto y mantener su competencia hasta que est completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Insuficiencia institucional y presupuestal por inadecuada coordinacin entre la Nacin y entidades territoriales en atencin del desplazamiento forzado

CORTE CONSTITUCIONAL-Evaluacin informes de entidades territoriales y gobierno nacional sobre capacidad institucional, disponibilidad de recursos, coordinacin y existencia de poltica pblica de atencin a poblacin desplazada segn auto A314/09

PREVENCION Y ATENCION INTEGRAL A POBLACION VICTIMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO-Principios relevantes para coordinacin entre la Nacin y entidades territoriales

ESTADO COLOMBIANO-Organizacin territorial se estructura a partir de los principios de unidad estatal y autonoma de entidades territoriales

PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Se deriva del principio de descentralizacin/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No es absoluto y encuentra lmites en el principio de repblica unitaria

UNIDAD ESTATAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Son conceptos complementarios e interdependientes

UNIDAD DEL ESTADO-Se constituye a partir del reconocimiento de la diversidad y no de la homogeneidad

AUTONOMIA TERRITORIAL-Capacidad para dirigir y gestionar determinados asuntos y materias a nivel local, departamental o regional

AUTONOMIA TERRITORIAL-Desconcentracin y descentralizacin

AUTONOMIA TERRITORIAL-Municipio, instancia territorial fundamental de la divisin poltico-administrativa del estado

AUTONOMIA TERRITORIAL-Establece relacin distinta entre los diferentes niveles territoriales

AUTONOMIA TERRITORIAL-Manifestaciones fundamentales

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Radica en el ejercicio de poder de auto gobierno y auto administracin

NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Principios bsicos de distribucin y articulacin de competencias

NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Lmites materiales de la libertad de configuracin legislativa

PRINCIPIOS BASICOS DE DISTRIBUCION Y ARTICULACION DE COMPETENCIAS DE NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Proyecciones especficas en materia presupuestal

PRINCIPIOS DE UNIDAD Y UNIVERSALIDAD PRESUPUESTAL-Formulacin, aprobacin y ejecucin presupuestal de entidades estatales autnomas deben enmarcarse dentro de metas y poltica macroeconmica y planes de financiamiento estatal/PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL-Superioridad relativa frente al principio de autonoma de entidades territoriales

ENTIDADES TERRITORIALES-Intervencin excepcional del nivel nacional en el manejo presupuestal

ENTIDADES TERRITORIALES-Intervencin excepcional del gobierno nacional en la formulacin y ejecucin presupuestal

CORTE CONSTITUCIONAL-Evaluacin de sesiones tcnicas e informes de entidades territoriales y organismos estatales segn auto A314/09 en materia de atencin a poblacin desplazada

ENTIDADES TERRITORIALES-Cambios significativos en la superacin del estado cosas inconstitucional

COORDINACION INSTITUCIONAL DE ENTIDADES TERRITORIALES-Pocos avances de departamentos y municipios para atender poblacin desplazada

POBLACION DESPLAZADA-Evaluacin a entidades territoriales de avances en relacin con componentes centrales en materia de coordinacin Nacin-territorio

POBLACION DESPLAZADA-Coordinacin tiene estrecha relacin con componentes de poltica de desplazamiento forzado y con derechos que deben ser garantizados

ENTIDADES TERRITORIALES-Principal obligacin con la poblacin desplazada de adoptar plan integral nico articulado con planes de desarrollo y presupuestos locales

PLAN INTEGRAL UNICO-Instrumento empleado excepcionalmente por entidades territoriales para coordinar esfuerzos y asegurar atencin a poblacin desplazada

POBLACION DESPLAZADA-Ausencia de procesos participativos en la construccin del plan integral nico/POBLACION DESPLAZADA-Percibida como obstculo para superacin del estado de cosas inconstitucional y goce efectivo de derechos

MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Acciones han estado lejos de ser idneas para asegurar una verdadera coordinacin entre Nacin y entidades territoriales en materia de desplazamiento forzado

SALA ESPECIAL DE SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Coordinacin debe ser permanente y se debe extender a todos los departamentos y municipios

POBLACION DESPLAZADA-Falta de compromiso de gobernadores y alcaldes para impulsar procesos en entidades territoriales y deficiencia en procesos de acompaamiento por entidades nacionales

POBLACION DESPLAZADA-Compromiso presupuestal de entidades territoriales para la superacin del estado de cosas inconstitucional

POBLACION DESPLAZADA-Inconsistencias en informacin sobre esfuerzo presupuestal de entidades territoriales

ENTIDADES TERRITORIALES-Destinacin de poco presupuesto propio para atender poblacin desplazada

ENTIDADES TERRITORIALES-Falta de compromiso para atender poblacin desplazada

ENTIDADES TERRITORIALES-Categora y acuerdos de restructuracin de pasivos como limitantes para atender poblacin desplazada

ENTIDADES TERRITORIALES-Impacto desproporcionado del desplazamiento en regiones con bajos recursos propios y frente a desplazamientos masivos

ENTIDADES TERRITORIALES-Altos costos de atencin a poblacin desplazada en zonas del pas dadas sus condiciones geogrficas

ENTIDADES TERRITORIALES-Propensin a descargar obligaciones presupuestales para poblacin desplazada en la ayuda suministrada por la cooperacin internacional

ENTIDADES TERRITORIALES-Rigidez de oferta nacional para acompaar prioridades territoriales en materia de atencin a poblacin desplazada

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Departamento y Nacin deben auxiliar a municipio frente a incapacidad presupuestal para cumplir obligaciones con poblacin desplazada

ENTIDADES TERRITORIALES FRENTE A DESPLAZAMIENTO FORZADO-Capacidad tcnica/ENTIDADES TERRITORIALES-Falencia en capacidad institucional para atencin a poblacin desplazada

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Falta voluntad poltica de autoridades locales para dar respuesta a problemtica estructural

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Responsabilidad de entidad territorial no sirve de excusa para que Nacin tenga un diagnstico de la situacin y disee correctivos que permitan una mejor articulacin institucional

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Poltica de atencin prioritaria e integral para que poblacin desplazada en el marco de retorno voluntario o reasentamiento logre incorporacin a sociedad colombiana

RETORNO-Derecho de poblacin desplazada considerado mnimo prestacional que debe garantizar el Estado

CORTE CONSTITUCIONAL-Gobierno debe adoptar soluciones para retorno o reubicacin que contribuya a superacin del estado de cosas inconstitucional y goce efectivo de derechos de poblacin desplazada

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Pasado seis aos de sentencia T-025/04, procesos de retorno y reubicacin no cumplen condiciones de voluntariedad, seguridad y dignidad conforme a normas nacionales y principios rectores

POBLACION DESPLAZADA-Obligacin a retornar por falta de atencin en municipios rectores donde no hay proyectos sostenibles de alimentacin, alojamiento ni insercin laboral

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Falencias de respuesta institucional ponen en riesgo vida de poblacin desplazada ocasionando revictimizacin pues la coloca nuevamente en riesgo

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Acompaamiento institucional en procesos de retorno y reubicacin es nulo o insuficiente

POBLACION DESPLAZADA-Establecimiento de mecanismos de seguimiento y cumplimiento de compromisos es fundamental en procesos de retorno

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Incertidumbre sobre nmero de personas que retornan a sus lugares de origen en la medida que no hay acompaamiento institucional

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No hay certeza sobre nmero de personas atendidas en procesos de retorno con acompaamiento institucional

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No hay seguimiento ni indicadores para medir el goce efectivo de derechos de personas retornadas bajo condiciones de dignidad, voluntariedad y seguridad

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fuerza pblica pone en riesgo poblacin desplazada que quiere retornar o reubicarse

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Autoridades locales desconocen procesos de retorno y reubicacin

DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA-Condicin cesa cuando se logra la consolidacin y estabilizacin socioeconmica en el lugar de origen o en zonas de reasentamiento

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No hay garantas para retornos individuales o familiares de poblacin desplazada

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No hay presupuesto suficiente para apoyar proceso de retorno de poblacin desplazada

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No hay enfoque diferencial en procesos de retorno y reubicacin de poblacin desplazada

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Oportunidad que organizaciones representen la poblacin desplazada en toma de decisiones como vctimas del delito

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Participacin de organizaciones de poblacin desplazada debe originarse desde sus respectivos municipios y departamentos

DERECHO A LA PARTICIPACION-Espacios y propuestas de poblacin desplazada no tienen incidencia en formulacin y utilizacin de instrumentos de planeacin y coordinacin de poltica de atencin

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No se evidencia aplicacin de estrategia de capacitacin para organizaciones de poblacin desplazada

POBLACION DESPLAZADA-Organizaciones, mesas de fortalecimiento y espacios de participacin no han sido fortalecidas por el Sistema Nacional de Atencin Integral para Poblacin Desplazada

DESPLAZAMIENTO FORZADO-A pesar de normas constitucionales no existe claridad en prctica de responsabilidades de la Nacin y entidades territoriales

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Existe dificultad para efectuar evaluacin global y de conjunto sobre cumplimiento en distribucin y articulacin de competencias de entidades territoriales

POBLACION DESPLAZADA-Organos territoriales no han asumido ntegramente cumplimiento de procesos de organizacin territorial del Estado en materia de atencin integral

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Nacin conserva facultad de intervencin en gestin de entidades territoriales que carecen de capacidad presupuestal e institucional

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Diseo de oferta institucional, coordinacin y concurrencia de esfuerzos para solucionar problemtica e inclusin en Banco Nacional de Programas y Proyectos

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Departamentos no han planificado ni promovido el desarrollo local de coordinacin y complementacin e intermediacin entre Nacin y municipios

DEPARTAMENTOS-Autonoma y funciones

MUNICIPIO-Desatencin de obligaciones en materia de desplazamiento forzado desplazndolas hacia la Nacin/MUNICIPIO-Entidad territorial, garante primaria de derechos de prestacin de servicios pblicos/MUNICIPIO-Traslado de obligaciones a otros niveles territoriales si demuestra carencia de capacidad institucional y presupuestal para atender poblacin desplazada

PLAN INTEGRAL UNICO PARA POBLACION DESPLAZADA-Se encuentra desactualizado, no est articulado con el plan de desarrollo y no tiene asignacin presupuestal aprobada

PLAN INTEGRAL UNICO PARA POBLACION DESPLAZADA-Proceso de elaboracin y formulacin no se ajusta a parmetros constitucionales

PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Entidades territoriales-son las llamadas a disear e implementar, Plan Integral Unico para organizar y planificar la atencin del desplazamiento forzado

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Destinacin del presupuesto proviene del Sistema General de Participaciones

DEPARTAMENTOS, DISTRITOS, MUNICIPIOS Y TERRITORIOS INDIGENAS-Sistema General de Participaciones est destinado a financiacin de servicios en salud, educacin, pblicos domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico

GASTO SOCIAL-Prioridad orientada no nicamente a poblacin desplazada sino tambin a poblacin en general/GASTO SOCIAL-Transferencias de la Nacin son insuficientes para garantizar goce efectivo de derechos de poblacin desplazada

CONTRALORIA GENERAL-Deber de vigilar manejo de recursos destinados a poblacin desplazada

GOBIERNO NACIONAL-Monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones/GOBIERNO NACIONAL-Fortalecimiento para participacin ciudadana en control social y procesos de rendicin de cuentas

ATENCION POBLACION DESPLAZADA-Afectacin por limitacin de entidades territoriales que han suscrito acuerdos de reestructuracin, en la ejecucin del gasto

REESTRUCTURACION DE PASIVOS-Acuerdo debe respetar destinacin constitucional de recursos

MINISTERIO DE HACIENDA Y ENTIDAD TERRITORIAL-Determinacin de operaciones necesarias desde negociacin en acuerdos de reestructuracin para evitar parlisis del servicio o se afecten derechos fundamentales

POBLACION DESPLAZADA-Acuerdos de reestructuracin de pasivos no pueden vulnerar derechos por falta de prestacin del servicio de entidades territoriales

POBLACION DESPLAZADA-Diseo e implementacin de mecanismos para definir presupuesto

POBLACION DESPLAZADA-Falencias en materia de retorno

POBLACION DESPLAZADA-Deficiencias en materia de participacin

ATENCION A POBLACION DESPLAZADA-Ordenes para superar problemas de coordinacin entre Nacin y territorios/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden de clarificar el sistema competencial entre Nacin y territorios/POBLACION DESPLAZADA-Orden de mejorar articulacin entre entidades territoriales/POBLACION DESPLAZADA-Orden de mejorar instrumentos de coordinacin entre entidades territoriales/DESPLAZAMIENTO FORZADO-Ordenes en materia presupuestal/POBLACION DESPLAZADA-Ordenes en materia de retornos y reubicaciones

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Resea de informes presentados a la Corte Constitucional

Referencia: Sentencia T-025 de 2004 y autos 177 de 2005, 218 y 266 de 2006, 052 de 2008, 007, 008 y 314 de 2009.

Coordinacin de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada de las entidades territoriales y nacionales en el marco de la sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento.

Magistrado Ponente:Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogot, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil diez (2010)

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento, integrada por los Magistrados Lus Ernesto Vargas Silva, Juan Carlos Henao Prez, y Nilson Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y

C O N S I D E R A N D O

ANTECEDENTES

1. Ante la vulneracin masiva, generalizada y reiterada de los derechos constitucionales de la poblacin desplazada, no slo por causas asociadas al conflicto armado interno, sino tambin debido a problemas de tipo estructural y sistmico relacionados con la ausencia de polticas pblicas idneas y eficaces para la prevencin y atencin del desplazamiento forzado interno, la Corte Constitucional declar en la sentencia T-025 de 2004 la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situacin de la poblacin desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectacin de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado.

2. De conformidad con el artculo 27 del Decreto 2591 de 1991, el juez establecer los dems efectos del fallo para el caso concreto y mantendr la competencia hasta que est completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. Sobre la competencia de la Corte Constitucional para dictar autos que aseguren que el cumplimiento de lo ordenado en una sentencia de tutela, siempre que ello sea necesario, ver, entre otros, los autos 010 y 045 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Ver tambin la sentencia T-086/03 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa) En desarrollo de esta norma, la Corte Constitucional ha proferido, adems de la sentencia T-025 de 2004, numerosos autos de seguimiento para avanzar en la superacin del estado de cosas inconstitucional, as como para garantizar el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada.

3. Dadas las dimensiones y complejidades del proceso de superacin del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento declarado mediante sentencia T- 025 de 2004, la Sala Plena de esta Corporacin asumi el seguimiento del cumplimiento de las rdenes impartidas en dicha sentencia y en sus autos complementarios, y por razones operativas cre una Sala Especial de Seguimiento, la cual mantendr la competencia para verificar que las autoridades adopten las medidas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas desplazadas en el pas, hasta la superacin del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional.

4. La Corte seal en la sentencia T-025 de 2004 que una de las causas de la insuficiencia institucional y presupuestal que daba origen a la declaratoria de estado de cosas inconstitucional, estaba relacionada con la inadecuada coordinacin entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales, en la atencin del desplazamiento forzado. Esta falencia ha afectado de manera decisiva el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas en la materia, la adecuada asignacin y destinacin de recursos, y la capacidad institucional en su conjunto. La Corte Constitucional seal que uno de los factores que ha retrasado el avance hacia la superacin de dicho estado de cosas es la insuficiencia en la coordinacin de los esfuerzos presupuestales de la entidades territoriales auto 177 de 2005. y que uno de los mayores obstculos () en materia de atencin integral a la poblacin desplazada es () la debilidad y falta de coordinacin institucional () y la falta de clarificacin, de asuncin y de cumplimiento de reglas precisas respecto del grado de corresponsabilidad entre la Nacinla Nacin y las Entidades Territoriales en materia de atencin integral a la poblacin desplazada auto 314 de 2009..

5. En el marco del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional ha adoptado diferentes decisiones encaminadas a orientar el fortalecimiento de la coordinacin entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales, con el objeto de garantizar el goce efectivo de derechos de la poblacin desplazada, y as avanzar en la superacin del estado de cosas inconstitucional. Las rdenes dadas por la Corte en el tema de coordinacin en estos seis aos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 pueden sintetizarse as:

5.1. La Corte expidi el auto 176 de 2005, por el cual emiti rdenes relativas al esfuerzo presupuestal necesario para implementar las polticas de atencin a la poblacin desplazada, de acuerdo a la sentencia T-025 de 2004, al constatar que en el proyecto de presupuesto del ao 2006 y en los decretos de liquidacin de gastos, no se establecieron explcitamente los recursos asignados a cada entidad del nivel nacional para implementar la poltica de atencin a las personas desplazadas de tal forma que se cumpliera con la obligacin de darles una atencin especfica, adecuada y oportuna y pudiera hacerse un seguimiento a los recursos efectivamente destinados a esta poblacin dentro de los que se destinaban en programas generales dirigidos a la poblacin vulnerable. Igualmente la Corte constat que las entidades territoriales no demostraron un compromiso con la poltica de atencin a la poblacin desplazada acorde a sus obligaciones constitucionales y legales. Por tal motivo, llam la atencin a las entidades nacionales, y territoriales sobre la necesidad de aplicar las normas legales de ndole presupuestal que establecen la prioridad en la ejecucin de los programas de la poblacin desplazada, dndole prelacin constitucional al gasto pblico destinado a la poblacin desplazada (artculo 58 de la Ley 921 de 2004).

5.2. En su labor de seguimiento, esta Corporacin tras constatar las debilidades en la distribucin y articulacin de competencias entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales, emiti el auto 177 de 2005, por medio del cual seal: uno de los factores que ha retrasado el avance hacia la superacin de dicho estado de cosas es la insuficiencia en la coordinacin de los esfuerzos presupuestales de las entidades territoriales, adems reiter los criterios constitucionales bsicos que deben tener en cuenta los organismos de los diferentes niveles territoriales y adopt una serie de medidas especficas encaminadas a asegurar la efectiva coordinacin.

La Corte le record al Ministerio del Interior y de Justicia su rol como instancia de coordinacin entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales, y le orden disear e implementar una estrategia de promocin y de coordinacin de esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca efectivamente a que las entidades territoriales asuman un mayor compromiso tanto presupuestal como administrativo para la atencin a la poblacin desplazada y la garanta efectiva de sus derechos. Para tal efecto, se orden a dicho organismo evaluar las polticas pblicas de las entidades territoriales en materia de atencin a la poblacin desplazada, elaborar e implementar una estrategia de coordinacin presupuestal y administrativa en los distintos niveles territoriales, y promover un mayor compromiso administrativo y presupuestal por parte de los departamentos, municipios y distritos.

5.3. En ejercicio del seguimiento al cumplimiento de la sentencia de tutela T-025, la Corte expidi el auto 218 de 2006, en el que puso en evidencia el incumplimiento de las medidas ordenadas en la citada sentencia, por parte de las instituciones estatales llamadas a asegurar el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada, y particularmente de las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazadala Poblacin Desplazada (SNAIPD).

La Corte de nuevo seal como uno de los puntos ms crticos la ausencia de coordinacin general del sistema de atencin a la poblacin desplazada y la deficiente coordinacin de las labores adelantadas por las entidades territoriales por parte del Ministerio del Interior y de Justicia. Constat la desestructuracin, descoordinacin y fragmentacin en el diseo, ejecucin e implementacin de las polticas pblicas en la materia, y especialmente el significativo rezago en la labor articuladora del Ministerio del Interior y de Justicia entre los organismos de los distintos niveles territoriales, y en la labor coordinadora del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazadala Poblacin Desplazada SNAIPD- por parte del Comit Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazadala Poblacin Desplazada -CNAIPD-, escudados en un errneo entendimiento de la autonoma de las entidades territoriales y de los principios de coordinacin, complementariedad y subsidiariedad que rigen la distribucin de competencias entre los niveles territoriales. De acuerdo con este diagnstico, en el referido auto se orden reorientar las polticas de coordinacin entre los niveles nacional y territorial, con el objeto de asegurar el goce efectivo de derechos por parte de la poblacin desplazada por la violencia.

5.4. La Corte en el auto 266 de 2006 reiter el diagnstico anterior, poniendo en evidencia la ausencia de una estrategia especfica y concreta de coordinacin y promocin de las acciones de las entidades territoriales en materia administrativa y presupuestal, as como la necesidad de que los organismos de control, organismos internacionales y organismos de la sociedad civil, hagan un seguimiento de dichas polticas en el marco de sus competencias. Igualmente, luego de evaluar la actuacin de las entidades estatales de los distintos nivelas territoriales encargados de la atencin del desplazamiento forzado, se orden la readecuacin de sus polticas segn los parmetros constitucionales, y se invit a los organismos de control, organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil ha participar en el seguimiento de dichas polticas.

5.5. La Corte Constitucional, expidi el auto 334 de 2006 al analizar el cumplimiento de las rdenes impartidas al Ministro del Interior y de Justicia en sentencia T-025 de 2004 y en los autos 177 de 2005, 218 y 266 de 2006, necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno, orden remitir informacin al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Bogot para que estudiara la apertura del incidente de desacato, con base en las solicitudes allegadas al proceso, contra la Directora de Orden Pblico y Asuntos Territoriales del Ministerio del Interior y de Justicia. Esta decisin tuvo como base, el informe que la funcionaria remiti a la Corte en cumplimiento del auto 266 de 2006. De la valoracin que la Sala Tercera de Revisin, hiciera sobre dicha respuesta, y de conformidad con el informe de la Procuradura Generalla Procuradura General de la Nacinla Nacin, consider que los instrumentos solicitados, que deban estar diseados y en funcionamiento desde noviembre de 2005, continuaban en etapa de diseo. Que las estrategias de coordinacin, promocin, divulgacin y participacin solicitadas en el auto 177 de 2005, eran inexistentes, pues su diseo se posterg, sin justificacin, para los aos 2007 y 2008. Respecto de la estrategia de coordinacin de esfuerzos presupuestales, las acciones reportadas resultaban ostensiblemente precarias, como quiera que se reducan a dar cuenta del envo de circulares, comunicaciones y exhortos, al monitoreo telefnico directo, a la realizacin de discursos y conferencias pedaggicas, a la expedicin de decretos o resoluciones en donde se reitera la obligatoriedad de remitir la informacin solicitada en las circulares y comunicaciones, o ms recientemente la propuesta de conformar un grupo de trabajo especializado.

Igualmente en la respuesta no se inform sobre el compromiso presupuestal y administrativo de las entidades territoriales, pese a haber contado con la informacin necesaria. Por lo que no era posible, a esta Corporacin, constatar los resultados de la promocin realizada por el Ministerio del Interior y de Justicia, as como sobre si se contaba con mejores instancias de coordinacin, o si haba ms recursos asignados por las entidades territoriales, o cules eran las necesidades de infraestructura, apoyo tcnico, o recursos de las entidades territoriales o en general, sus capacidades institucionales, para determinar aspectos prioritarios que deban ser solventados por el Gobierno Nacional.

5.6. La Corte mediante el auto 233 de 2007, record que el gobierno no haba presentado los indicadores para medir la coordinacin entre las entidades del nivel nacional, ni los indicadores para medir la coordinacin de esfuerzos entre el nivel central y el territorial, siendo esta una de las falencias esenciales que perpetan los vacos detectados por la Corporacin. Posteriormentela Corporacin. Posteriormente, en el auto 116 de 2008 esta Corporacin seal la insuficiencia de los indicadores de coordinacin presentados por el gobierno y en consecuencia orden al Director de Accin Social, a la Directora de Asuntos Territoriales del Ministerio del Interior y de Justicia y a la Directora del Departamento Nacional de Planeacin que en el trmino de un mes, contado a partir de la comunicacin del presente auto, presenten ante la Procuradura Generalla Procuradura General de la Nacinla Nacin un documento que demuestre que no han omitido de manera negligente el cumplimiento de sus deberes frente a lo ordenado por la Corte Constitucional en materia de indicadores de coordinacin y la forma como ha sido acatada dicha orden. Con el fin de dar cumplimiento a lo aqu ordenado, el gobierno nacional podr tener en cuenta las recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados en materia de indicadores de coordinacin.

5.7. Debido a que la informacin proveniente del Ministerio del Interior y de Justicia no revelaba cul era la situacin de la poblacin desplazada en las diferentes entidades territoriales, la Corte, mediante auto 052 de 2008 solicit a los gobernadores y alcaldes de todo el pas informacin sobre la situacin de los desplazados en cada entidad territorial, las necesidades de diferente orden de las entidades territoriales para atender a la poblacin desplazada y los resultados de las acciones emprendidas para garantizar el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada, y orden a las entidades territoriales la realizacin objetiva de esfuerzos administrativos y presupuestales para la superacin del estado de cosas inconstitucional, y el envo de la informacin necesaria para conocer la situacin de desplazamiento en las respectivas entidades y los lineamientos de las polticas adoptadas en este marco.

5.8. Ante la persistencia de las deficiencias de coordinacin entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales, y las disparidades existentes entre las entidades territoriales en cuanto a la gravedad de la situacin del desplazamiento forzado y la correspondiente respuesta de la entidad territorial, la Corte expidi el auto 007 de 2009 en el que seal que para que los responsables a nivel nacional cumplieran efectivamente su labor de coordinar la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada, era preciso que todos los gobernadores departamentales y alcaldes municipales cumplieran cabalmente sus funciones, de conformidad con la distribucin de competencias efectuada en las normas vigentes y la gravedad de la situacin en la respectiva jurisdiccin, y colaboraran decididamente con el Gobierno Nacional en la definicin y ejecucin de mecanismos que aseguraran el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada.

En dicho auto, la Corte record que de acuerdo al artculo 288 de la Constitucin Polticala Constitucin Poltica, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, y resalt lo dicho en la sentencia C-1051 de 2001 Sentencia C-1051/01 (M.P. Jaime Araujo Rentera) sobre el alcance de estos principios:

El artculo 288 de la Constitucinla Constitucin establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales.

El primer principio, indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado (art. 209 C.P.), coordinacin que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre stas y la Nacin. Ella Nacin. El principio de concurrencia implica un proceso de participacin entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el "diseo y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues slo as ser posible avanzar en la realizacin efectiva de principios tambin de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralizacin y autonoma territorial." Sentencia C-201 de 1998 (M.P. Fabio Morn Daz) El principio de subsidiaridad consiste en que slo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nacinla Nacin), para que stos asuman el ejercicio de esas competencias.

Igualmente, record que en la sentencia C-1187 de 2000, de acuerdo al principio de subsidiariedad, la Nacinla Nacin debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que stas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nacinla Nacin debe apoyar siempre a las entidades territoriales ms dbiles. Sentencia C-1187 de 2000 (M.P. Fabio Morn Daz) Y finalmente reiter que de acuerdo con los principios de coordinacin, subsidiariedad y concurrencia, las entidades nacionales deben colaborar y apoyar a las entidades territoriales para que superen sus falencias en materia de atencin a la poblacin desplazada y se garantice el goce efectivo de sus derechos. De igual manera, en aquellas entidades territoriales que por su precaria capacidad presupuestal y administrativa no puedan atender a la poblacin desplazada, las entidades nacionales, segn sus competencias materiales y dentro del nuevo esquema de coordinacin creado por la ley, en virtud del principio de subsidiariedad, debern realizar todas las acciones y adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada, sin que para ello constituya un obstculo la autonoma de las entidades territoriales, que, como lo ha reiterado esta Sala, no se opone a que la Nacinla Nacin cumpla sus obligaciones respecto de los derechos de la poblacin desplazada, ni puede ser invocada para disculpar la permanencia de fallas claramente identificadas.

5.9. En este mismo sentido, en el auto 008 de 2009, la Corte constat la persistencia de los problemas de coordinacin de las entidades nacionales responsables de la atencin integral a la poblacin desplazada; estim que ste componente no tiene responsables claros, ni herramientas adecuadas para exigir a las entidades el cumplimiento de sus responsabilidades. En cuanto a los indicadores de gestin, advirti que se encontraron cuestionamientos tcnicos sobre la pertinencia, suficiencia y adecuacin, por lo cual, orden no adoptar los indicadores presentados por el gobierno el 12 de junio de 2008, y advirti que ello no significaba que el gobierno no pudiera establecer indicadores de gestin administrativa respecto, tanto de la coordinacin nacional, como en relacin con la coordinacin con las entidades territoriales, con el objeto de superar una de las causas estructurales del estado de cosas inconstitucional.

5.10. Con el fin de avanzar en la superacin de los problemas de coordinacin entre la Nacinla Nacin y los territorios en materia de atencin integral a la poblacin desplazada, la Corte profiri el auto 314 de 2009 y constat que las mayores falencias y obstculos que subsisten en la materia son (i) la debilidad y falta de coordinacin institucional;(ii) la ausencia de especificidad, racionalidad y diferencialidad en la formulacin e implementacin de polticas pblicas para poblacin desplazada; (iii) la falta de asignacin y ejecucin de recursos suficientes y necesarios para la atencin integral a la poblacin desplazada; (iv) la falta de clarificacin, de asuncin y de cumplimiento de reglas precisas respecto del grado de corresponsabilidad entre la Nacinla Nacin y las Entidades Territoriales en materia de atencin integral a poblacin desplazada. En este contexto, defini el marco normativo y jurisprudencial de la coordinacin entre Nacin y entidades territoriales, a partir de las directrices constitucionales que definen al Estado colombiano como un Estado unitario que reconoce la autonoma de las entidades territoriales, segn los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad.

La Corte seal que si bien la Ley 1190 de 2009 y el Decreto 1997 de 2009 reglamentario de dicha ley, presentan regulaciones y avances en la materia, subsiste la necesidad de una implementacin efectiva de estas regulaciones para el logro del goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada, puesto que no todos los instrumentos diseados por el Ministerio del Interior y de Justicia cumplen con los criterios cualitativos requeridos para contribuir a la superacin del estado de cosas inconstitucional. La CorporacinLa Corporacin reiter que se requiere de manera urgente e inaplazable (i) fortalecer la capacidad y coordinacin institucional, as como la tecnificacin y optimizacin de los procedimientos actualmente existentes; (ii) disear e implementar una poltica especfica y diferencial para poblacin desplazada; (iii) destinar y asignar los recursos necesarios y suficientes para el logro del goce efectivo de los derechos de esta poblacin; (iv) determinar reglas claras y precisas respecto del grado de corresponsabilidad entre la Nacinla Nacin y las Entidades Territoriales, para la implementacin de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, en materia de atencin a la poblacin desplazada; (v) as como tambin modificar la percepcin y actitud de las autoridades nacionales y locales responsables frente al fenmeno del desplazamiento y las vctimas de este delito.

A partir de este marco normativo y jurisprudencial, la Corte reiter la necesidad de fortalecer la capacidad y coordinacin institucional, as como la tecnificacin y optimizacin de los procedimientos actualmente existentes () determinar reglas claras y precisas respecto del grado de corresponsabilidad entre la Nacinla Nacin y las Entidades Territoriales para la implementacin de los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad, en materia de atencin a poblacin desplazada, as como tambin modificar la percepcin y actitud de las autoridades nacionales y locales responsables frente al fenmeno del desplazamiento y las vctimas de este delito. En el mismo sentido, la Corte orden a las entidades territoriales de los diferentes niveles, el cumplimiento de las rdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004 y en los respectivos autos de seguimiento, en materia de coordinacin entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales, con el objeto de asegurar el goce efectivo de derechos por parte de la poblacin desplazada por la violencia.

6. Por todo lo anterior, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y autos de cumplimiento, encontr necesario la realizacin de siete (7) Sesiones Tcnicas Regionales, Las 7 sesiones tcnicas se llevaron a cabo de la siguiente forma: Primera, 3 de diciembre 2009, Departamentos de Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, Alcalda Distrital de Bogot D.C. y Alcaldas Municipales de Medelln, Cali y Soacha; Segunda, 21 de enero de 2010, Departamentos de Atlntico, Bolvar, Cesar, Crdoba, Guajira, Magdalena y Sucre, y los Municipios priorizados de cada uno de estos departamentos; Tercera, 18 de febrero de 2010, Departamentos de Cauca, Nario, Putumayo y Valle del Cauca, y los municipios priorizados de cada uno de estos departamentos; Cuarta, 25 de marzo de 2010, Departamentos Caquet, Guaviare, Meta, Vaups, Amazonas: Quinta, 29 de abril de 2010, Departamentos de Antioquia, Risaralda, Caldas, Choc; Sexta, 20 de mayo de 2010, Santander del Norte, Santander, Arauca, Guaina, Vichada; Sptima, 17 de junio de 2010, Boyac, Huila, Tolima, Casanare y Cundinamarca. y la remisin de informes sobre la forma como las entidades territoriales priorizadas haban asumido sus compromisos con la poblacin desplazada, con base en los cuales se realizara el diagnstico de la situacin y la superacin de las falencias y obstculos en materia de coordinacin entre la Nacinla Nacin y las Entidades Territoriales para la atencin integral a la poblacin desplazada. Los objetivos generales y especficos de las Sesiones Tcnicas Regionales fueron los siguientes:

- Evaluar el nivel de cumplimiento de las rdenes dadas por la Corte en materia de coordinacin y corresponsabilidad entre la Nacinla Nacin Entidades Territoriales respecto de la atencin integral a poblacin desplazada.- Lograr la concretizacin de reglas precisas y claras respecto de los principios de corresponsabilidad, complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el marco de las competencias constitucionales y legales de la Nacinla Nacin y las Entidades Territoriales, en materia de prevencin y atencin integral a la poblacin vctima del desplazamiento forzado.- Avanzar en la implementacin efectiva de dichas reglas, as como en la cooperacin entre la Nacinla Nacin, Departamentos y Municipios para garantizar el ciento por ciento en el goce efectivo de derechos de la poblacin desplazada, de conformidad con los indicadores de GED adoptados por la Corte.- Avanzar en la concrecin de estndares y criterios definidos para atencin a la poblacin desplazada, as como en la medicin de indicadores de goce efectivo de derechos de manera que se defina qu le corresponde en grado de responsabilidad a la Nacinla Nacin y a cada entidad territorial. - Conocer las dinmicas de interaccin entre el Ministerio, las dems entidades del orden nacional, y las autoridades locales con el fin de poder construir frmulas para superar esta falencia estructural relativa a la falta de coordinacin e implementacin de los principios de complementariedad, subsidiariedad y concurrencia.

OBJETO DEL AUTO

7. El presente auto tiene por objeto evaluar los distintos informes que se recibieron tanto por parte de las entidades territoriales que participaron en las sesiones tcnicas, como de los informes presentados por el gobierno nacional, con ocasin del auto 314 de 2009 para identificar la problemtica concreta que enfrentan las entidades territoriales en trminos de capacidad institucional, disponibilidad de recursos, coordinacin, y existencia de una poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada que responda a las necesidades y posibilidades locales y para determinar si en materia de coordinacin entre la Nacinla Nacin y el territorio, existen avances, estancamientos o retrocesos, as como precisar los obstculos y posibilidades que ofrece la relacin entre la Nacinla Nacin y el territorio para contribuir a la superacin del estado de cosas inconstitucional.

Para ello, se tendrn en cuenta los informes entregados por las entidades territoriales priorizadas en el auto 314 de 2009 en el marco de las sesiones tcnicas regionales efectuadas en la Corte Constitucional, y por las dems autoridades estatales y las organizaciones sociales e internacionales convocadas (Procuradura General de la Nacinla Nacin, Defensora del Pueblo, Contralora General de la Repblicala Repblica, Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblicala Poltica Pblica de Atencin a la Poblacin Desplazadala Poblacin Desplazada, Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados y Consejo Noruego para los Refugiados).

SESIONES TCNICAS

8. Para estas sesiones tcnicas se convocaron a los siguientes municipios y departamentos priorizados: Leticia (Amazonas), Abejorral, Anor, Apartad Arboletes, Argelia, Betulia, Cceres, Carepa, Caucasia, Chigorod Cocorna, Dabeiba, El Bagre, Frontino, Granada, Ituango, Medelln, Montebello, Murind, Mutata, Nario (Antioquia), Arauca, Arauquita, Saravena, Tame (Arauca), Barranquilla, Malambo, Soledad (Atlntico), Barranco de Loba, Cantagallo, Cartagena, Crdoba, Carmen de Bolvar, Magangue, Mara La Baja, Montecristo, Morales, Ro Viejo, San Jacinto, San Juan Nepomuceno, San Pablo, Santa Rosa, Santa Rosa del Sur, Simit, Tiquisio, Zambrano (Bolvar), Pisba (Boyac), Pensilvania, Saman (Caldas), Beln de los Andaquies, Cartagena de Chaira, Curillo, El Doncello, El Paujil, Florencia, La Montanita, Puerto Rico, San Jos de Fragua, San Vicente del Caguan, Solano, Solita, Valparaso (Caquet), Chameza, Yopal (Casanare), Argelia, Balboa, Bolvar, Buenos Aires, Cajibio, El Tambo, Guapi, La Vega, Lpez, Miranda, Pata, Piamonte, Popayn, Santander de Quilichao, Timbiqu, Toribio (Cauca), Aguachica, Agustn Codazi, Astrea, Becerril, Bosconia, Chiriguana, Curumani, El Copey, La Jaula de Ibirico, La Paz, Pailitas, Pelaya, Pueblo Bello, San Diego, Valledupar (Cesar), Acand, Alto Baud, Bagad, Bojay, Carmen del Darin, Condoto, El Carmen de Atrato, Istmina, Jurad, Medio Atrato, Novita, Nuqu, Quibdo, Riosucio, San Jos del Palmar, Tad, Ungua (Choc), Montelbano, Montera, Puerto Libertador, Tierralta, Valencia (Crdoba), La Palma, Soacha, Viot, Inrida (Guaina), Dibulla, Distraccin, l Molino, Maicao, Riohacha, San Juan del Cesar, (Guajira), Calamar, El Retorno, Miraflores, San Jos del Guaviare ( Guaviare), Algeciras, Colombia, Garzn, Neiva, Pitalito ( Huila), Aracataca, Chibolo, Cienaga, El Banco, El Reten, Fundacin, Pivijay, Plato, Puebloviejo, Remolino, Santa Ana, Santa Marta, Sitionuevo, Zona Bananera (Magdalena), Acacias, El Castillo, Granada, La Macarena, Lejanas, Mapiripn, Mesetas, Puerto Concordia, Puerto Lleras, Puerto Rico, San Juan de Arama, Uribe, Villavicencio, Vista hermosa (Meta), Barbacoas, Cumbitara, El Charco, Leiva, Los Andes, Olaya Herrera, Pasto, Policarpa, Roberto Payan, Samaniego, Santa Brbara, Taminango, Tumaco (Nario), Convencin, Ccuta, El Carmen, El Tarra, Ocaa, San Calixto, Sardinata, Teorama, Tib (Norte de Santander), Leguizamo, Mocoa, Orito, Puerto Ass, Puerto Caicedo, Puerto Guzmn, San Miguel, Valle del Guamuz, Villa garzn (Putumayo), Pueblo Rico (Risaralda), Barrancabermeja, Bucaramanga, Puerto Wilches, Sabana de Torres (Santander), Chaln, Coloso, Corozal, Galeras, Guaranda, Los Palmitos, Majagual, Morroa, Ovejas, San Benito Abad, San Onofre, Sincelejo, Tol Viejo (Sucre), Ataco, Chaparral, Coyaima, Cunday, Dolores, Ibagu, Lbano, Natagaima, Ortega, Planadas, Prado, Rioblanco, San Antonio (Tolima), Buenaventura, Cali, Dagua, Jamund, Tula (Valle del Cauca) Taraira ( Vaups), Cumaribo (Vichada).

Del orden nacional fueron citados para cada sesin el Ministro del Interior y de Justicia, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Social, el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Director del Departamento Nacional de Planeacin-DNP, el delegado del Consejo Nacional para la Atencin Integralla Atencin Integral a la Poblacin Desplazada-la Poblacin Desplazada- CNAIPD, el Director de la Agencia Presidencial para la Accin Socialla Accin Social y la Cooperacin Internacional-la Cooperacin Internacional- Accin Social y el Director de Fonvivienda. Por los organismos de control asistieron la Procuradura Generalla Procuradura General de la Nacinla Nacin, el Defensor del Pueblo y el Contralor General de la Repblica. Della Repblica. Del nivel departamental participaron el Defensor del Pueblo regional, los Personeros Delegados Departamentales, el Procurador Regional y el Contralor Regional de los departamentos citados.

Igualmente participaron en estas sesiones tcnicas en representacin de la sociedad civil, delegados de las Mesas Departamentales de Fortalecimiento a la Poblacin Desplazadala Poblacin Desplazada, la Comisinla Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblicala Poltica Pblica para el Desplazamiento Forzado, representantes de las organizaciones y pueblos indgenas, la Organizacin Nacionalla Organizacin Nacional Indgena ONIC, representantes de las comunidades afrocolombianas, representantes de la Comisinla Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblicala Poltica Pblica para el Desplazamiento Forzado. Tambin fueron invitados a presentar sus recomendaciones en materia de coordinacin de los esfuerzos Nacin Territorio para la superacin del estado de cosas inconstitucional, la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, y el Consejo Noruego.

De acuerdo con el auto 314 de 2009, las entidades territoriales deban presentar los informes solicitados ante la Sala Especial de Seguimiento el da de la realizacin de la Sesin Tcnicala Sesin Tcnica Regional, en forma escrita y con copia en medio magntico. De la relacin de las entidades territoriales priorizadas, antes sealadas, incumplieron la orden dada por esta Corporacin los siguientes municipios: Cantagallo, Montecristo y San Pablo (Bolvar) La Vega, Timbiqu (Cauca), Becerril (Cesar), Itsmina (Choco), Viot (Cundinamarca), Distraccin, el Molino, Maicao, San Juan del Cesar (Guajira), Santa Brbara (Nario), Chaln, Galeras, Guaranda, San Benito Abad (Sucre), San Antonio (Tolima), Jamund (Valle del Cauca), Cumaribo (Vichada), cuyas autoridades no presentaron el informe solicitado, ni en medio fsico, ni magntico, ni fue remitido al correo electrnico destinado para este fin, por tal motivo esta Sala requerir a las autoridades respectivas el envo de los informes solicitados y ordenar que por Secretara General de la Corte Constitucional se de traslado a la Procuradura Generalla Procuradura General de la Nacinla Nacin para lo de su competencia.

Un resumen de los informes presentados a la Corte con ocasin de las sesiones tcnicas se encuentra en el Anexo I de este auto. Dichos informes han servido de sustento para el anlisis y adopcin de decisiones previstas en este auto. Sin embargo, antes de presentar las conclusiones de esa evaluacin, la Sala Especial de Seguimiento considera pertinente recordar los principios constitucionales que orientan la coordinacin entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELEVANTES PARA LA COORDINACION ENTRE LA NACIN YLA NACIN Y LOS TERRITORIOS

9. Uno de los objetivos del presente auto, dentro de la dinmica establecida en este procedimiento de seguimiento al cumplimiento de la sentencia de tutela T-025 de 2004, y particularmente desde la expedicin del auto 314 de 2009, sigue siendo precisar las reglas respecto de los principios de corresponsabilidad, complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el marco de las competencias constitucionales y legales de la Nacinla Nacin y las Entidades Territoriales, en materia de prevencin y atencin integral a la poblacin vctima del desplazamiento forzado. A continuacin se presentar una sntesis de las reglas de los referidos principios recogidas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en seguida se establecer cuales son las medidas que se tomarn para potenciar esas reglas en el tema de desplazamiento.

10. Para la Corte Constitucional ha sido fundamental sealar los principios que orientan el desempeo armnico de las instituciones en la organizacin territorial del Estado colombiano y en el marco de la distribucin de competencias entre la nacin y las entidades territoriales. El entendimiento y aplicacin adecuados de estos principios son esenciales para avanzar en la superacin del estado de cosas inconstitucional y para lograr el goce efectivo de derechos de la poblacin desplazada.

Unidad estatal y autonoma de las entidades territoriales

11. La organizacin territorial del Estado colombiano se estructura a partir de dos principios fundamentales: la unidad estatal, y la autonoma de las entidades territoriales. Se trata entonces de los dos pilares fundantes que informan toda la organizacin y el funcionamiento del Estado, y en particular, la distribucin y articulacin de competencias entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales Sobre la coexistencia de estos principios, cfr. las sentencias C-321/09 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-931/06 (M.P. Rodrigo escobar Gil), C-983/05 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-1258/01 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), C-579/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz) y C-535/96 (M.P. Alejandro Martnez Caballero). . Por tal motivo, la adecuada comprensin, interpretacin y aplicacin de dichos principios, permite fijar las directrices bsicas para determinar los derechos y responsabilidades de los rganos de los distintos niveles territoriales en la atencin del desplazamiento forzado por la violencia.

12. Estos dos principios se relacionan de dos modos distintos: Por un lado, existe un sistema de limitaciones recprocas, en el que el concepto de autonoma territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el ncleo esencial de la autonoma. Por tal motivo, la interpretacin y aplicacin de estos principios debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de autogestin de las entidades territoriales, y a su turno, la autonoma de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera omnmoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias territoriales centrales. En este sentido la Corte ha expresado:

por un lado, el principio de autonoma debe desarrollarse dentro de los lmites de la Constitucinla Constitucin y la ley, con lo cual se reconoce la posicin de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonoma cuyo lmite lo constituye el mbito en que se desarrolla esta ltima Sentencia C-535/96 (M.P. Alejandro Martnez Caballero). .

Entonces el principio de autonoma que se concede a las entidades territoriales entendido como la capacidad de gestionar sus actividades en aras a cumplir con los fines de Estado y que se deriva del principio de descentralizacin, no es absoluto y encuentra su lmite en el principio de Repblica Unitaria con el que se debe equilibrar.

13. Los conceptos de unidad y autonoma son complementarios e interdependientes, pues la existencia de la autonoma territorial slo es posible en el marco de un Estado unitario, y a la inversa, el Estado unitario slo es posible y viable en el marco de la autonoma territorial.

En virtud de la unidad del Estado, existe una instancia territorial central desde la cual se dirigen y manejan los asuntos que trascienden los intereses meramente locales o regionales, y desde la que se vinculan y articulan armnicamente las competencias de las diferentes instancias territoriales locales. La unidad del Estado, sin embargo, no debe ser entendida como la afirmacin de la existencia de un nico bloque monoltico central que monopoliza la actividad estatal, sino como la integracin de diversas unidades constitutivas. As pues, la unidad se constituye a partir del reconocimiento de la diversidad, y no a partir de la homogeneidad.

14. Por su parte, la autonoma territorial hace referencia a la capacidad de cada uno de los niveles territoriales para dirigir y gestionar todos aquellos asuntos y materias que se encuentren en el mbito de sus intereses. Este principio apunta entonces a dilucidar la naturaleza de los asuntos y materias que deben ser dirigidos y gestionados por la organizacin estatal, para atribuir su manejo autnomo e independiente a la instancia territorial que corresponda. As pues, si determinado asunto o materia atae e interesa exclusivamente a la instancia territorial, las competencias respectivas son atribuidas a los rganos estatales correspondientes al nivel local o departamental, para que las ejerzan de manera independiente; por el contrario, si el asunto en cuestin trasciende el inters meramente local o regional, su manejo se atribuye a la instancia territorial ms amplia.

De esta directriz fundamental se derivan cuatro (4) consecuencias bsicas:

En efecto, mientras en la desconcentracin y en la descentralizacin territorial simplemente se presenta un traslado o cesin de competencias desde el nivel central hacia la periferia, en la autonoma territorial las entidades territoriales ejercen poderes y atribuciones propias, y no simplemente derivadas o cedidas. Mientras en la desconcentracin y en la descentralizacin se conserva el esquema de las relaciones jerrquicas y verticales, en la autonoma territorial se rompe esta lgica y las relaciones son de tipo competencial. En ltimas, mientras en la desconcentracin y en la descentralizacin la legitimidad democrtica se concentra en una nica instancia central, en la autonoma territorial se parte del supuesto contrario, es decir, del reconocimiento de las entidades territorial ms cercana al individuo.

En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, el municipio es la instancia territorial fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado y en l se radica la primera fuente de legitimidad democrtica.

En tercer lugar, la autonoma territorial establece un tipo de relacin distinta entre los diferentes niveles territoriales. Bajo el esquema del principio de unidad la relacin entre estos es de tipo vertical, donde las instancias territoriales con mayor cobertura son consideradas para efectos jurdicos como instancias superiores, bajo el esquema de la autonoma territorial las relaciones entre los diferentes niveles territoriales es de tipo horizontal.

Existen cuatro manifestaciones fundamentales de la autonoma Sentencia C-1051/01 (M.P. Jaime Araujo Rentera):

Autonoma poltica, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para elegir a los propios gobernantes, como fuente directa de legitimidad democrtica (por ejemplo, alcaldes, concejales, gobernadores y asamblestas).

Autonoma administrativa, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales las competencias para manejar de manera independiente los asuntos que se encuentren bajo su jurisdiccin.

Autonoma fiscal, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar de manera independiente los propios recursos.

Autonoma normativa, en virtud de la cual se confiere a cada uno de los niveles territoriales la capacidad para auto-regularse en aquellas materias especficas que no trasciendan o desborden el inters exclusivamente local o regional.

La autonoma de las entidades territoriales radica entonces en el ejercicio de poder de auto gobierno y auto administracin.

Sin embargo la autonoma de las entidades territoriales no es absoluta, porque en el ejercicio de ese poder debe articularse con intereses nacionales, en el marco del sistema constitucional y legal.

15. De acuerdo con la Constitucin Polticala Constitucin Poltica en su artculo 288, y la Jurisprudencia de esta Corte, la distribucin y articulacin de las competencias entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales se efecta a partir de los siguientes principios bsicos Sentencias C-931/06 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-983/05 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-1187/00 (M.P. Fabio Morn Daz), C-1151/01 (M.P. Jaime Araujo Rentera) y C-066/99 (M.P. Alfredo Beltrn Sierra y Fabio Morn Daz).:

Coordinacin, que exige la ordenacin sistemtica, coherente, eficiente y armnica de las actuaciones de los rganos estatales en todos los niveles territoriales para el logro de los fines del Estado.

Concurrencia, que exige participacin conjunta de los distintos niveles territoriales, cuando las instancias con menos cobertura sean insuficientes o incapaces de ejercerlas por s solas, o cuando el asunto en cuestin trasciende el inters exclusivamente local o regional.

Subsidiariedad, que exige que los niveles territoriales que ms abarcan competencias asuman o apoyen, segn el caso, de manera idnea y eficaz, las competencias y funciones de los dems niveles, cuando a partir de criterios objetivos carecen de la capacidad administrativa, institucional o presupuestal para ejercerlas adecuadamente. Al respecto la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades precisando:

conforme a su jurisprudencia, el principio de subsidiaridad, como valor constitucional, segn el cual cuando una entidad territorial no pueda cumplir con sus funciones constitucionales plenamente, le abre paso a la intervencin del legislador para que ste adopte una posicin de ayuda y de reemplazo potencial de las competencias constitucionales del ente de nivel inferior en la jerarqua territorial, porque, con fundamento en lo expuesto por el artculo 228 superior, las distintas competencias atribuidas a los diversos niveles territoriales deben desarrollarse de acuerdo con los principios de concurrencia, coordinacin y subsidiaridad, en los trminos que establezca la ley. (...) As las cosas, significa entonces lo anterior, en criterio de la Corte, que de acuerdo con el aludido principio constitucional (subsidiaridad), ____n____________________#___________________________7____________________________________1______________________________________0______________________1______________________________0___________________________________________________________________________9___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________la Nacin debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que stas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, ____n____________________#___________________________7____________________________________1______________________________________0______________________1______________________________0___________________________________________________________________________9___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________la Nacin debe apoyar siempre a las entidades territoriales ms dbiles, pues es claro, que el concepto de autonoma implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, por lo que el legislador, dentro de su libertad de configuracin, puede definir y articular los intereses nacionales y regionales, y, a travs de esta forma, intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate claro est, de materias cuya competencia sea exclusiva de las entidades territoriales. Sentencia C-1187/00 (M.P. Fabio Morn Daz)

Estos principios tienen una dimensin vertical, como horizontal, motivo por el cual deben ser aplicados no solo entre los rganos de los distintos niveles territoriales, sino tambin al interior de un mismo nivel territorial. De este modo, la coordinacin, la concurrencia y la subsidiariedad no slo deben regir las relaciones entre la Nacinla Nacin, los departamentos y los municipios, sino tambin las relaciones al interior de un mismo nivel territorial (por ejemplo, entre distintos municipios o entre distintos departamentos). As por ejemplo, en virtud del principio de subsidiariedad, la Nacinla Nacin tiene el deber de apoyar a los municipios que carecen de la capacidad para ejercer por s mismos determinada responsabilidad o que se encuentran ms rezagadas, pero de igual modo, tiene el deber de identificar o hacer posible que otros municipios con mayor capacidad institucional, administrativa y financiera, ofrezcan su experiencia y fortalezas como mecanismo de apoyo.

En principio, el legislador es el rgano llamado a establecer el equilibrio entre los dos principios Sobre los lmites del legislador en materia de distribucin de competencias entre los diferentes niveles territoriales, cfr. las sentencias C-173/09 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y la C-540/01 (M.P. Jaime Crdoba Trivio). . Sin embargo, el legislador tiene lmites materiales en su libertad de configuracin, en tres (3) sentidos. En primer lugar, debe atender criterios materiales, de modo que los asuntos de naturaleza local o regional no pueden ser asignados a otros niveles, y a la inversa, el manejo de los asuntos de naturaleza nacional, no pueden ser atribuidos a los dems niveles territoriales. En segundo lugar, debe respetar tanto el contenido esencial de la autonoma de las entidades territoriales, como la unidad del Estado colombiano. Finalmente, la configuracin legislativa debe estar encaminada no slo a distribuir, separar y delimitar las competencias de los niveles territoriales, sino tambin a compatibilizarlas y armonizarlas.

En este sentido, la Corte Constitucional ha expresado lo siguiente:

La autonoma, al ser gubernamental y administrativa, se refiere no slo a la facultad de direccin poltica sino tambin a la potestad de gestin de sus propios recursos. Sin embargo, esta facultad debe ejercerse conforme a la Constitucinla Constitucin y la ley, como lo define el artculo 287. La pregunta que surge, en primer lugar, es si la potestad conferida al legislador para definir el mbito de ejercicio de la autonoma territorial tiene lmites o no? () En un Estado de derecho no existen poderes absolutos conferidos a ninguna autoridad y ni siquiera un poder de representacin directa como es el legislativo tiene esa facultad. En consecuencia cules son los lmites del legislador para definir el mbito de la autonoma territorial? La Corte en repetidas oportunidades ha hecho referencia a la necesidad de definir la tensin entre el principio de unidad nacional y el principio de autonoma territorial buscando principalmente la armona (). El equilibrio entre el poder central y la autonoma territorial constituye limitaciones recprocas. As, si la unidad nacional prevalece de conformidad con lo dispuesto en la Carta Polticala Carta Poltica al establecer que la autonoma debe desarrollarse dentro de los lmites previstos por la Constitucinla Constitucin y la ley, la reglamentacin debe respetar a su vez, el contenido esencial de la autonoma territorial () El artculo 287 de la Constitucinla Constitucin define las competencias propias de los entes territoriales y los aspectos all previstos se consideran indispensables para la configuracin del concepto de autonoma. Este ncleo esencial debe ser respetado por el legislador porque el principio de autonoma es un componente esencial del orden constitucional () El ncleo esencial de la autonoma territorial se deriva de la posibilidad de gestionar sus propios intereses, entendida como la facultad de constituir sus propias formas de gobierno, de administracin local. La cercana y eficiencia que persigue la descentralizacin y la presencia autnoma de las instituciones estatales en conexin directa con las comunidades, tienen recprocamente constituida la reserva que se confiere al ente central de representar el inters nacional, resguardo del principio de unidad () Entonces, la facultad legislativa para definir el mbito de la autonoma territorial est limitada tanto por la imposicin constitucional que salvaguarda la autonoma territorial (C.P., art. 1) como por los principios de fundamentalidad del municipio y los de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad (C.P., arts. 288 y 311). Sentencia 540/01 (M.P. Jaime Crdoba Trivio)

As las cosas, el legislador tiene la libertad para regular mbitos que tocan con la autonoma de las entidades territoriales, pero debe hacerlo atendiendo al ncleo esencial de la institucin y al sistema de mximos y mnimos que trae la Constitucin Poltica C-568/03 (M.P. lvaro Tafur Galvis), C-1114/ 03 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), por ejemplo el legislador tiene la facultad de intervenir econmicamente en las entidades territoriales cuando el inters general lo exija, como cuando existe la necesidad de asegurar la estabilidad macroeconmica y financiera del Estado o la viabilidad financiera de las entidades territoriales Sentencia C-1143/01 .M.P. Clara Ins Vargas, T -930 /02 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).

Los principios anteriores tienen proyecciones especficas en los diferentes contextos.

As por ejemplo, en materia presupuestal la Corte ha definido una serie de reglas especficas que materializan y concretan los principios anteriores. Efectivamente, esta Corte ya se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la forma en que se deben articular los principios constitucionales en la formulacin, aprobacin y ejecucin presupuestal, tanto de la Nacinla Nacin como de las entidades territoriales.

En efecto, en virtud de los principios de unidad y de universalidad presupuestal, encaminados a asegurar fines superiores como el equilibrio macroeconmico y financiero y el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, y en ltimas la vigencia efectiva de los principios y derechos constitucionales, la Corte ha determinado que la formulacin, aprobacin y ejecucin presupuestal de las entidades estatales autnomas (dentro de las cuales se encuentran las entidades territoriales), debe enmarcarse dentro de las metas y la poltica macroeconmica, y dentro los planes financiamiento estatal. El principio de unidad presupuestal tiene una superioridad relativa frente al principio de autonoma de las entidades territoriales Cfr. las sentencias C-478/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), C-592/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), C-101/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz) y C-540/01 (M.P. Jaime Crdoba Trivio). . En otras palabras, en materia presupuestal la extensin del ncleo esencial de la autonoma es ms reducido que en otras materias, debido al inters general subyacente Cfr. la sentencia C-579/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), en la que se declara la constitucionalidad de la Ley 617 de 2000, sobre la categorizacin presupuestal de departamentos, distritos y municipios, por la presunta vulneracin de la competencia regulativa de las corporaciones de eleccin popular y de la autonoma presupuestal de las entidades territoriales. En este fallo la Corte sostiene que debido al inters general subyacente, en materia presupuestal el ncleo esencial de la autonoma es ms reducido, por lo que existe una mayor capacidad de intervencin del legislador para regular el marco econmico del pas..

De esta directriz bsica se derivan algunas reglas especficas que deben ser tenidas en cuenta por todos los organismos de los diferentes niveles territoriales. Por un lado, la formulacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de las entidades estatales autnomas debe ser consistente y coherente con las metas macroeconmicas del Estado en su conjunto, de modo que su autonoma no puede ser utilizada como excusa o pretexto para aislar los presupuestos locales de dichas metas. En este sentido, si bien la regla general es que las entidades territoriales tienen la facultad para auto-dirigir la elaboracin, aprobacin y ejecucin presupuestal, en todas estas etapas las directrices macroeconmicas fijadas para el Estado en su conjunto, del cual las entidades territoriales son parte, deben ser tenidas en cuenta por stas como pautas relevantes Cfr. las sentencias C-560/01 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), C-101/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz) y C-540/01. .

La Corte ha reiterado que de manera excepcional el nivel nacional puede intervenir en el manejo presupuestal de las entidades territoriales, cuando sea estrictamente necesario para garantizar estos fines superiores que rebasan los intereses exclusivamente locales, y en la medida en que no se afecte o desconozca el ncleo esencial de la autonoma de las entidades territoriales o se vace su contenido bsico. As por ejemplo, de manera excepcional el legislador puede intervenir en la ejecucin del gasto o establecer pautas para la elaboracin y ejecucin del presupuesto como programas de ajuste fiscal u otros encaminados a limitar el presupuesto de funcionamiento As por ejemplo, en la sentencia C-560/02 (M.P. Jaime Crdoba Trivio) se declar la constitucionalidad del artculo 69 de la Ley 547 de 1999, en el que se facult al gobierno nacional para ejecutar un programa de ajuste fiscal en la Comisin Nacionalla Comisin Nacional de Televisin para el ao 2001, para que su presupuesto de funcionamiento no superara su presupuesto de inversin. En esta oportunidad la Corte sostuvo que la existencia de programas de ajuste fiscal no solo no lesionaba el ncleo esencial de la autonoma presupuestal de estas entidades, sino que adems aseguraba otros principios y fines constitucionales como la estabilidad macroeconmica del pas, estrechamente conectada con la vigencia efectiva de los principios y derechos constitucionales.

En el mismo sentido, la sentencia C-540/01 (M.P. Jaime Crdoba Trivio) se declar la inconstitucionalidad parcial del artculo 13 de la Ley 617 de 2000, en el que se establece un sistema de ajuste fiscal para las entidades territoriales en la programacin, elaboracin y aprobacin del presupuestal anual de rentas y gastos; en particular, dispuso que el dficit fiscal de los entes territoriales se paga con cargo a los ingresos propios y durante la vigencia en que se ejecuten los recursos. Cuando el recaudo previsto sea inferior a las bases de programacin del presupuesto de rengas y gastos. En esta oportunidad la Corte sostuvo que dentro de los lmites impuestos por el ncleo esencial de la autonoma territorial, el poder central puede imponer lmites al presupuesto de las entidades territoriales encaminadas a asegurar el inters general, y particularmente la estabilidad macroeconmica e institucional del pas. Este mismo precedente es reiterado en la sentencia C-570/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), en la que se declara la constitucionalidad de aquellos preceptos de la misma Ley 617 de 2000 que imponen lmites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.; en el mismo sentido, el legislador se encuentra constitucionalmente habilitado para intervenir ampliamente en las fuentes exgenas de financiacin de las entidades territoriales Cfr. la sentencia C-1191/01 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), en la que se declara la constitucionalidad de los artculos de la Ley 643 de 2001, que establece el rgimen del monopolio rentstico de los juegos de suerte y azar. En este caso, la Corte consider que los monopolios rentsticos, por ser fuentes de financiacin exgena de las entidades territoriales, son competencia general del legislador.

En el mismo sentido, cfr. las sentencias C-720/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), C-579/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-1097/01 (M.P. Jaime Araujo Rentera), C-538/02 (M.P. Jaime Araujo Rentera), C-227/02 (Jaime Crdoba Trivio), C-925/06 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), C-1183/08 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-321/09 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). , e incluso de manera excepcional en las fuentes endgenas, cuando expresamente lo determine la Constitucinla Constitucin, o cuando en el caso particular resulte indispensable para asegurar la estabilidad econmica general Cfr. la sentencia C-089/01 (M.P. Alejandro Martnez Caballero), en la que se declara infundada la objecin presidencial al artculo 2 del proyecto de ley en el que se autoriza la emisin de la estampilla a favor de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas y se establece su destinacin generada por estos recursos. A partir de un test de razonabilidad, la Corte concluy que las reglas sobre destinacin de los respetivos recursos se ajusta a la Constitucinla Constitucin, pues no solo se trata de una medida necesaria y proporcional al fin de asegurar y fortalecer la educacin superior colombiana (finalidad que rebasa el inters meramente local o regional), sino que adems se preserva la autonoma del concejo distrital para decretar o no la emisin de la respectiva estampilla, para regular los elementos del tributo, e incluso para sustituir la estampilla por otro sistema de recaudo. Por su parte, en la sentencia C-579/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se sostiene incluso que bajo este mismo principio general, eventualmente a nivel legislativo se pueden suprimir tributos constituidos a favor de las entidades territoriales.

En el mismo sentido, cfr. las sentencias C-720/99 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), C-579/01 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-1097/01 (M.P. Jaime Araujo Rentera), C-538/02 (M.P. Jaime Araujo Rentera), C-227/02 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), C-925/06 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), C-1183/08 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-321/09 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), en las que se reiteran estas directrices jurisprudenciales sobre intervencin del legislador en los recursos endgenos y exgenos de las entidades territoriales..

Bajo el mismo criterio, de manera excepcional el gobierno nacional puede intervenir en la formulacin y en la ejecucin presupuestal del nivel territorial, modificando el proyecto de presupuesto presentado por las entidades territoriales o reglamentando el recaudo y administracin de las fuentes exgenas de financiacin de las entidades territoriales Cfr. la sentencia C-293/00 ( M.P. Eduardo Cifuentes Muoz).

La Corte igualmente ha reiterado que el tipo y el grado de intervencin de las autoridades del nivel nacional en el manejo presupuestal de las entidades territoriales debe ser compatibilizado con el reconocimiento constitucional de su autonoma, y muy especialmente de su ncleo bsico o esencial. En otras palabras, la garanta del inters general no puede ser convertida en una patente de corso para que las entidades del orden nacional se inmiscuyan en asuntos o intereses exclusivamente locales. Es por esta razn que la propia Corte ha sealado lmites constitucionales infranqueables tanto a la actuacin del gobierno nacional como del legislador, para garantizar la autonoma presupuestal de las entidades territoriales. As por ejemplo, ha establecido que las facultades del gobierno nacional en virtud del principio de unidad presupuestal, no se extienden a la adopcin de medidas ni a la administracin de partidas presupuestales especficas Cfr. las sentencias C-560/01 (M.P. Jaime Crdoba Trivio), que la intervencin en el manejo de los recursos endgenos de las entidades debe ser excepcional y debe superar un test estricto de constitucionalidad, y que la intervencin en el manejo presupuestal debe tener en cuenta la realidad fiscal de cada entidad territorial en cada caso particular, especialmente atendiendo a su categora Cfr. la sentencia C-896/01 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)..

Recordadas estas reglas generales, pasa la Sala Especial de Seguimiento a examinar lo sucedido en materia de coordinacin entre la Nacinla Nacin y las entidades territoriales frente a la atencin a la poblacin desplazada.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Para estas consideraciones la Corte tomar como base la clasificacin presentada en el informe del Gobierno Nacional de julio 1 de 2010, respecto de los componentes centrales sobre el tema de coordinacin: a) PIU; b) presupuesto; c) Comit de Atencin Integral a la Poblacin Desplazadala Poblacin Desplazada, d) capacidad institucional, e) articulacin institucional. Adicional a estos, la Corte encuentra necesario incluir un anlisis especfico sobre retorno y participacin en la medida que fueron temas reiterados en las exposiciones de las entidades territoriales y sobre todo porque su garanta es resultado de la articulacin y buena coordinacin entre las entidades territoriales.

Evaluacin de las sesiones tcnicas y de los informes de entidades territoriales y de los organismos estatales

1.1. Uno de los objetivos de las rdenes emitidas en el auto 314 de 2009, era hacer un diagnstico de la situacin y la superacin de las falencias y obstculos en materia de coordinacin entre las entidades del orden nacional con responsabilidades en materia de atencin a la poblacin desplazada, y entre stas y las entidades territoriales, como fruto de los informes, exposiciones e intervenciones presentadas en las Sesiones Tcnicas Regionales.

Las sesiones tcnicas regionales fueron realizadas bajo un enfoque sectorial desde la perspectiva de coordinacin entre Nacin y Entidades Territoriales respecto del cumplimiento y responsabilidad de cada una de ellas, en cada uno de los componentes de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada, con enfoque de derechos de las personas vctimas del desplazamiento forzado, es decir, proteccin y prevencin, atencin humanitaria de emergencia, poltica de salud, educacin, vivienda, tierras, retorno y reubicacin, hasta la estabilizacin socio-econmica de esta poblacin, y con atencin de los enfoques diferenciales ordenados por la Corte Constitucional: mujeres, nios, indgenas, afrodescendientes, personas con discapacidad, adultos mayores. Todo ello para evaluar el cumplimiento de las rdenes emitidas por esta corporacin en pos de garantizar el goce efectivo de derechos de la poblacin en situacin de desplazamiento a nivel territorial.

1.2. Como se seal en la primera parte de este auto, a partir de la Ley 1190 de 2008 Ley 1190 de 2008, por medio de la cual el Congreso de la Repblicala Repblica de Colombia declar el 2008 como el ao de la promocin de los derechos de las personas desplazadas por la violencia y se dictan otras disposiciones. , se efectuaron varios cambios significativos en punto al involucramiento de las entidades territoriales en la superacin del estado de cosas inconstitucional, as como en la coordinacin de las mismas. Entre estos cambios es pertinente resaltar los siguientes: (i) las entidades territoriales adquieren obligaciones especficas respecto de la poblacin desplazada, consistentes esencialmente en introducir elementos bsicos comunes de racionalidad en el diseo, implementacin y seguimiento a las polticas pblicas relativas a proteger los derechos de los desplazados; (ii) el objetivo de dichas polticas a nivel departamental, distrital y municipal ha de ser lograr el goce efectivo de los derechos de los desplazados, como lo orden la Corte Constitucional, en sus respectivas jurisdicciones; (iii) al Consejo Nacional para la Atencin Integralla Atencin Integral a la Poblacin Desplazadala Poblacin Desplazada por la Violencia CNAIPD, se le otorga la funcin de coordinar con los comits departamentales, municipales y distritales, las acciones dirigidas a garantizar el compromiso de los entes territoriales, lo cual lo fortalece y permite que todos los miembros de dicho Consejo ejerzan sus competencias para que esta coordinacin no se quede en gestiones y procesos administrativos sino que se traduzcan en resultados tangibles en beneficio de los derechos de los desplazados y en la superacin del estado de cosas inconstitucional; (iv) el Ministerio del Interior y de Justicia deja de tener la competencia principal como coordinador de las entidades territoriales, sin perder todas sus responsabilidades en la materia, lo cual se traduce en cambios importantes, as: (v) el Ministro del Interior y de Justicia, como cabeza del ministerio, debe actuar en coordinacin con la Agencia Presidencial para la Accin Socialla Accin Social y la Cooperacin Internacionalla Cooperacin Internacional y el Departamento Nacional de Planeacin, DNP, para cumplir la obligacin, de la cual son responsables las tres entidades, de determinar los mecanismos que aseguren que los comits municipales, departamentales y distritales formulen e implementen los Planes Integrales nicos PIU y su articulacin en los planes de desarrollo y en los presupuestos locales, teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en el artculo 2 de la citada ley y en otras disposiciones; (vi) en relacin con el retorno o reasentamiento, al interior del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazadala Poblacin Desplazada, SNAIPD, se dividen las responsabilidades, de tal forma que (a) en cabeza del Ministro del Interior y de Justicia, queda la coordinacin con los Alcaldes y Gobernadores de las acciones que garanticen el goce efectivo de los derechos de las poblaciones retornadas o reasentadas que se encuentren en sus respectivas jurisdicciones, y (b) en cabeza de los jefes y directores de las dems entidades integrantes del Snaipd, queda el acompaamiento en virtud de sus competencias y en coordinacin con la Agencia Presidencial para la Accin Socialla Accin Social y la Cooperacin Internacionalla Cooperacin Internacional en ejercicio de la secretara tcnica del sistema. Finalmente (vii) destaca la Corte que a partir de estos cambios la Agencia Presidencial para la Accin Socialla Accin Social y la Cooperacin Internacionalla Cooperacin Internacional adquiere responsabilidades directas de mayor alcance como coordinador de las entidades territoriales; y todas las entidades del Consejo y el Sistema adquieren la obligacin de ejercer sus competencias plenamente para lograr el compromiso efectivo de dichas entidades.

Esta nueva dinmica y claridad en las responsabilidades, para efectos del diseo implementacin y toma de correctivos impone al Estado plena claridad en cuanto a las gestiones necesarias para cumplir con la ley y con los derroteros que ha marcado la jurisprudencia constitucional en materia de desplazamiento forzado. As, la coordinacin interinstitucional entre el nivel nacional y el territorial cuenta con un margen de maniobra mucho ms claro y oportuno.

1.3. En el proceso de realizacin de las sesiones tcnicas regionales, la Corte recibi una apreciable cantidad de exposiciones y documentos, donde de manera verbal y escrita se presentaron informes por parte de las entidades participantes, acerca de los tpicos ordenados en el auto 314 de 2009, en los que se destacan las fortalezas y debilidades en materia de coordinacin, que le permiten a la Corte dar cuenta de los avances, estancamientos o retrocesos en el proceso de construccin, implementacin y cumplimiento de la poltica pblica de atencin integral a la poblacin desplazada.

1.4. La conclusin de la Corte, como se pasara a explicar es que en el tema de coordinacin institucional a excepcin de algunas entidades territoriales, ha habido pocos avances y eso se ve en la deficiencia en la formulacin de los planes integrales nicos PIU, en el estancamiento en los compromisos presupuestales de las entidades territoriales, en las fallas en la capacidad institucional de los departamentos y municipios para atender a la poblacin desplazada, y en general problemas de articulacin con las instancias nacionales, las cuales fueron expuestas de manera reiterada por las entidades territoriales, como temas sensibles que requieren mayor acompaamiento, fortalecimiento y coordinacin de las instituciones para lograr mejores resultados en la superacin del estado de cosas inconstitucional y en el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada.

A continuacin se pasa a evaluar los avances en relacin con componentes centrales en materia de coordinacin Nacin-territorio, esto es: 1. planes integrales nicos PIU, 2. presupuesto, 3. capacidad institucional. 4. articulacin institucional, 5. Participacin y 6. Retornos. Estos componentes son centrales en la certificacin que se hace de las entidades territoriales para determinar el avance, estancamiento o retroceso, de su compromiso con la atencin a la poblacin desplazada.

No obstante la Corte advierte que los temas de coordinacin tienen una estrecha relacin con los componentes de ____nca______________________obligatoriedad____________desplazamiento_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________bien__________________________________________________lo____________________________________________________ha____________________________________________________sealado______________________________________________________la___________"_______________________________________Corte________(________________________________________,____________*________________________________________el___________-________________________________________Plan_________2________________________________________Integral_____________;_______________________________________nico________A____________________________________________________C________________________________________PIU__________G____________________________________________________I________________________________________es___________L_________________________________________una__________P___H_________________________l____________herramienta__________\________________________________________esencial_____________e________________________________________de___________h_______________________________________planeacin___________s________________________________________estratgica__________~________________________________________,____________________________________________________que__________________________________________________debe_________________________________________________ser__________________________________________________realizada____________________________________________________de___________________________________________________manera_______________________________________________________colectiva____________________________________________________y___________________________________________________participativa________________________________________________y___________________________________________________construida___________________________________________________en___________________________________________________el__________________________________________________marco________________________________________________de___________________________________________________los__________________________________________________Comits_____________________________________________________Territoriales________________________________________________de___________________________________________________Atencin_____________________________________________________Integral_____________________________________________________a______________