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ATemas de Gestión Pública y Actualidad

El INEI y la necesidad de estadística creíbleInstituto Peruano de Economía(*)(**)

Transparencia y acceso a la información

Resumen ejecutivo

En los últimos tiempos, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) ha sido duramente cuestionado por la credibilidad de la información que presentan. Lamentablemente en anteriores años, sus labores han respondido a la presión política de los gobiernos del momento. Con relación a ello, el IPE elabora un análisis preciso sobre las estadísticas cuestionadas del INEI, tales como las relacionadas al crecimiento del PBI, la reducción de la pobreza, crecimiento de productividad laboral, entre otros, lo cual haría pensar que el Perú está altamente desarrollado; sin embargo, las cifras que demuestran este supuesto desarrollo son incongruentes con la realidad, con los paros y protestas de muchos ciudadanos, quienes no ven reflejados los beneficios del desarrollo.En atención a ello, el IPE recomienda, entre otros, incidir en la educación y programas sociales que den igualdad de oportunidades a todos (incluso a los más pobres); así como crear un registro único de beneficiarios de los programas sociales para evitar duplicar el apoyo y dirigirse a quienes realmente lo necesitan. Por otro lado, recomienda al INEI que invierta en la profesionalización de su capital humano y que presente información transparente en los medios electrónicos de conocimiento público.

––––––––––––––––(*) Asociación Civil de derecho privado y sin fines de

lucro. Desde su creación en 1994, el instituto es con-siderado uno de los think tanks más importantes en materia de política económica del Perú. Su misión es la promoción del desarrollo equilibrado y sostenido de la economía de mercado en el Perú, a través del fortalecimiento de las reformas inconclusas. El insti-tuto mantiene una amplia agenda de investigación en diversos temas como la reforma del Estado, la reforma de las políticas sociales, la integración del Perú al mundo, el fortalecimiento del sistema financiero, entre otros. Trabaja para alcanzar un mayor acercamiento del público interesado en asuntos concernientes a las políticas económicas, las políticas públicas, la libre iniciativa privada y al papel que debe cumplir el Estado en la economía.

Ingresando a su página web (www.ipe.org.pe) o suscribiéndose gratuitamente al e-mail ipe@ipe.org.pe puede leer el IPE Opinión, comentario diario sobe temas económicos del momento.

(**) Artículo elaborado por Hans Rothgiesser, Econo-mista Senior del IPE.

¿Perú ha crecido o se ha desarrollado?

El crecimiento económico peruano no necesariamente se tiene que reflejar en una reducción de la pobreza o en un descenso en la desigualdad en el país. En ese sentido, des-de que el Perú comenzó a reportar indicadores de un fuerte crecimiento hubo expectativa con respecto a lo que las mediciones de la situación social arrojarían. Por ejemplo, mientras analis-tas celebraban en marzo del presente año que se había crecido 8.8%, la más alta tasa de los 17

meses anteriores, protestas y bloqueos seguían retrasando inversiones y proyectos privados. Solamente en el primer trimestre del 2010, la producción había crecido 6.0%. Como ya se ha-bía previsto, buena parte de este crecimiento se debió al impulso de los sectores construcción, manufactura y comercio. Además, en la medida en la que se recupera la demanda externa se re-toma la actividad exportadora de productos no tradicionales. Por su lado, la demanda interna se ha visto favorecida por el gasto del Gobierno y por la inversión privada.

Gráfico Nº 1Crecimiento Promedio PBI, 2002 – 2008 (Var % Real)

Fuente: FMI, Elaboración: IPE

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A Temas de Gestión Pública y ActualidadSi nos comparamos con el resto del mundo también habría motivos

para celebrar. Si medimos el crecimiento promedio anual del PBI para el período 2002 al 2008 obtenemos 7% para el Perú, sólidamente por enci-ma del 5.3% de Colombia y el 4.7% de Chile y América Latina. En buena medida este crecimiento sostenido se debe a una mejora de la produc-tividad, que ha pasado de un crecimiento anual de 1.2% para el período 1995-1999 a 2.8% anual para 2000-2006. Colombia también ha mejorado, pasando de 1.2% a 1.5% anual, mientras que Chile ha retrocedido, pa-sando de 3.5% a 0.8% anual para los mismos períodos. Éste es un detalle importante porque refleja que en la medida en que los peruanos somos más productivos y aportamos mayor valor agregado en nuestro trabajo, podemos cobrar más y se pueden sustentar incrementos en el ingreso sin perder competitividad.

Gráfico Nº 2 Crecimiento Anual de la Productividad Laboral (%)

Gráfico Nº 4Variación del ingreso promedio familiar real según quintiles de ingreso,

2003 – 2009 (En variación porcentual)

Gráfico Nº 5Pobreza total, 2005 – 2009

(En porcentaje de la población)

Gráfico Nº 3Nivel de pobreza y pobreza extrema, 1991 – 2009

(En porcentaje de la población)

Fuente: MEFElaboración: IPE

Fuente: INEIElaboración: IPE

Fuente: INEIElaboración: IPE

Fuente: INEIElaboración: IPE

En ese contexto son bastante interesantes las mediciones de la reduc-ción de la pobreza hechas por el INEI. De hecho, son tan interesantes que para muchos son sospechosas. Que hayamos pasado entre 1991 y 2009 de tener un 55.1% de la población viviendo en estado de pobreza a tener 34.8% es algo que la gente no parece percibir y que genera mucha suspicacia. Igua-les o peores dudas genera que en el mismo período hayamos pasado de 24.2% de la población en extrema pobreza a 11.5%.

Es más, incluso la inequidad –ese reiterativo caballito de batalla de varios críticos– habría presentado un comportamiento relativamente favorable. El ingreso de buena parte de la población del país se ha incrementado más que

el ingreso del 20% más rico, acortando así la distancia entre el peruano pro-medio y el más rico. Es decir, no solamente se estaría reduciendo la pobreza, sino también, en cierta medida, la inequidad.

Creámosle por un momento

Si le creemos al INEI y a sus mediciones completamente, hay mucho que celebrar. Pero también hay mucho por hacer. Si bien la pobreza se ha reducido a nivel agregado en todo el Perú, debería preocupar que la mayor parte de la reducción se haya concentrado en las ciudades. La po-breza total en el ámbito rural aún es bastante alta: 60.3% de la población en el 2009. La pobreza en el ámbito urbano se ubicaba en apenas 21.1%. Esto se vuelve más crítico si separamos la pobreza extrema. El 31% de la población en el ámbito rural se encuentra en situación de pobreza extrema, mientras que en el ámbito urbano éste porcentaje se reduce a apenas 1.5%.

Esto dicta cuáles deberían ser nuestras prioridades a partir de ahora con respecto a los programas sociales: se deberían enfocar en zonas rurales. Esto ya ha sido incorporado a iniciativas como la pública Programa Juntos y en la privada Sierra Productiva (no confundir con Sierra Exportadora). De he-cho, según el censo ENAHO del 2008, las tres regiones que mayor porcentaje de la población tienen en estado de pobreza son Huancavelica, Apurimac y Ayacucho. Las tres regiones que menor porcentaje tienen son Ica, Tumbes y Tacna. Pero quizás más interesante sería notar que según la data que maneja el INEI, la incidencia de pobreza se ha reducido de 2006 a 2008 en todas las regiones del Perú, menos en Tumbes (incremento en 0.5 puntos porcentua-les), Amazonas (aumento de 0.6), Moquegua (aumento de 2.9) y en Cusco (aumento de un alarmante 8.5).

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ATemas de Gestión Pública y ActualidadGráfico Nº 6

Pobreza extrema, 2005 – 2009(Porcentaje de la población)

Gráfico Nº 7Regiones con mayor cantidad de conflictos sociales

Gráfico Nº 8Regiones con mayor incidencia de pobreza

Fuente: INEIElaboración: IPE

Fuente: INEI/Defensoría del PuebloElaboración: IPE

Fuente: INEI/Defensoría del PuebloElaboración: IPE

Levante la mano el que no le cree

Cuando el INEI anunció que la pobreza había pasado de 36.2% en 2008 a 34.8% en 2009, hubo una ola de críticas y un cuestionamiento a la credi-bilidad de las cifras. Parte de los cuestionamientos partían de la apreciación intuitiva de que durante la crisis se tenía que haber reportado una mayor pobreza, lo cual dejaba de lado tanto la tendencia de mediano plazo como los esfuerzos del Gobierno por precisamente amortiguar los efectos de la debacle internacional.

Por supuesto que estos cuestionamientos vienen acompañados de se-rias críticas a la política social del Gobierno, así como ataques al modelo de desarrollo que se está aplicando en el país. Después de todo, un buen sector de analistas tendrían que pedir disculpas a muchos si es que se comproba-se que el Perú efectivamente está creando riqueza y reduciendo la pobreza a punta de reformas tildadas de liberales, entre las que se encuentra una agenda comercial bastante dinámica de integración comercial del Perú al mundo.

Lo que sí es cierto es que el Gobierno no tiene una evaluación, priori-zación y coordinación de políticas sociales que eviten la superposición de esfuerzos entre el Estado y el sector privado, así como entre distintos pro-gramas sociales del mismo sector público. Ni qué decir de las medidas ne-cesarias para mejorar la focalización de las políticas. Sobre todo porque la lucha contra la pobreza es un esfuerzo que va a tomar muchos años y no dependerá de un solo presidente, sino de varios. Reconocer los avances del gobierno anterior para continuarlos es vital para que los resultados se vayan acumulando.

Quizás las críticas que más pegada tuvieron fueron las de Farid Matuk, ex jefe del INEI. Éste afirmó que las cifras del INEI eran algo incoherentes, ya que desde el año 2006 se venían haciendo “mejoras metodológicas” que permitían, en su opinión, calibrar los resultados. Por ejemplo, hasta ese año la ubicación y el tamaño de la población de referencia siempre habían sido los mismos, lo cual representaba un quinto de la población. Según Matuk, si estos cambios implementados respondieran realmente a un intento por hacer la estadística más fina, se debería aplicar para generar la información desde 1995 hasta 2009, de tal manera que se pueda evaluar de manera más fiable la reducción de la pobreza pasando por los gobiernos de Fujimori, Pa-niagua, Toledo y García. No obstante, no parece que haya intención de hacer ese esfuerzo. Según Matuk la pobreza en el Perú se habría incrementado en cinco puntos porcentuales.

Se pide más transparencia. Sería ideal que el INEI publicara en su página web toda la información bruta (no privada, claro) que utiliza para hacer sus estimaciones y proyecciones, de tal manera que analistas independientes pudiesen hacer sus propios procesos y hallar resultados por su cuenta. No obstante, eso por el momento no es una opción.

Por otro lado, en defensa de las cifras oficiales con relación a la crisis de-bemos recordar la preocupación del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) de incluir en su Plan de Estímulo Económico (PEE) el monto de S/.11,241 mi-llones para protección social.

Otros indicadores

No tiene nada de malo dudar de las cifras oficiales. Pero es importante saber que también se cuenta con fuentes independientes que respaldan la situación que pinta el INEI. Existe una comisión consultiva de connotados expertos nacio-nales e internacionales independientes (Ver gráfico 9), creada por la RS 097-2010-PCM, que avala los resultados del INEI con pleno conocimiento de causa. Vale la pena comentar, además, que el reciente informe anual de Oxfam Internacional señala que el crecimiento económico de Perú ha permitido reducir la pobreza monetaria, aunque también son necesarias políticas públicas más inclusivas.

También podemos buscar otros indicadores que permitan identificar si la población está realmente mejor o no. Un masoquista podría empezar por la educación, pero ya todos sabemos que en el Perú estamos a la cola de las evaluaciones internacionales y que eso sería revolcarse en el lodo (aunque hay indicios de que incluso esta área de desastre empieza a mostrar tímidas mejoras a raíz de la carrera magisterial). Así que mientras esperamos a que los resultados de la reforma que se supone que está aplicando el Ministerio de Educación se consoliden, tendremos que buscar otros indicadores.

Podríamos argumentar que habrá más conflictos sociales en las regio-nes en las que hay más pobreza. Por suerte ahora contamos con la Defenso-ría del Pueblo que genera estadística mensual con respecto a las protestas en el país. Según su Reporte de Conflictos Sociales Nº 76 de junio del 2010, las regiones con más conflictos sociales son Puno y Cusco cada uno con 21 ca-sos, Lima con 20 casos y Ancash y Cajamarca con 18 casos cada uno. Quizás lo más positivo de este informe de Defensoría del Pueblo es que el número de conflictos sociales registrados mes a mes haya bajado de junio del 2009 a junio del 2010 de 273 a 250, a pesar de la crisis y de la cercanía de las eleccio-nes regionales, que suele ser un motivo para alborotar a la población.

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A Temas de Gestión Pública y ActualidadOtro indicador que preocupa es el de la inequidad, el que se alega

que en el Perú no se está reduciendo. Como ya lo vimos, en realidad la desigualdad en la distribución de ingresos en el Perú se habría reducido. No obstante, queda aún mucho por hacer. Un objetivo medular del sec-tor público debería ser el de buscar hacer más equitativas las oportuni-dades de la población, de tal manera que incluso peruanos en situación de pobreza extrema tengan las mismas posibilidades de progresar que los demás. La experiencia internacional, especialmente la de las últimas décadas en Asia, que ha visto la mayor y más rápida reducción de la po-breza en la historia de la humanidad, ofrece muchas luces sobre cómo se puede mejorar la política social en el Perú. Esto pasa por lograr un sector educación más efectivo, mejores programas de nutrición, mejor focaliza-ción de los programas sociales, etc. Típicamente la reducción sostenida de la desigualdad en un país se da cuando el crecimiento económico de un país se ha consolidado. En nuestro caso parecería que éste es el mo-mento adecuado.

Otra señal, que algo bueno debe significar, es el grado de inversión con que nos han calificado las tres agencias clasificadoras de riesgo cre-diticio más importantes, Moody’s, Standard & Poor’s y Fitch. Esta califica-ción nos separan de otras economías con modelos de desarrollo que no terminan de percibirse como sostenibles. Los logros macroeconómicos peruanos son reconocidos internacionalmente y eso debería poder ser usado para atraer más capitales al país y así crear más puestos de trabajo y mayores oportunidades de mejora para la población. No hacerlo sería un desperdicio, porque la reducción del riesgo de inversión en el Perú responde a una serie de reformas macroeconómicas y de prudencia fiscal que le han costado mucho al país en distintas formas. No cosechar los resultados de ese esfuerzo para volcarlo en un desarrollo que llegue a todos los peruanos no tendría sentido.

La reputación se destruye en cinco minutos

El problema con el INEI es que todo hace suponer que efectivamente en el pasado manipuló sus cifras para presentarlas de acuerdo al proyec-to del gobierno de turno. En ese sentido, no es irracional dudar de la vali-dez de la estadística que emiten hoy en día. Y para combatir eso tiene que recuperar el prestigio que perdió, lo cual es una tarea larga y dolorosa, pero necesaria. Así con todo, hay varias acciones que podrían aplicar hoy en día para hacer ese proceso más breve y más indoloro.

Reconociendo la importancia de contar con estadística confiable, el INEI creó una comisión consultiva, tal como se indicó brevemente líneas arriba. Esta comisión está compuesta de expertos de organismos internacionales, expertos del sector público, expertos de organismos nacionales y expertos independientes. Se supone que si todos estos individuos le dan el visto bue-no al trabajo del INEI –específicamente la última medición de la pobreza– es porque el trabajo realizado es adecuado y creible.

Gráfico Nº 9Miembros de la comisión consultiva

Expertos de organismos internacionales Renos Vakis Banco Mundial Marcis Adrián Robles Chávez Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Javier Ernesto Herrera Zúñiga Institut de Recherche pour le Devéloppement (IRD)

Walter Wilfredo Mendoza de Souza Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA) Expertos del sector público Alejandro Osear Olivares Ministerio de Energía y Zósimo Juan Pichihua Serna Finanzas (MEF) Elías Mendoza Wilfredo Centro Nacional de Alimentación Salinas Castro y Nutrición (CENAN)

Dora Virginia Borra Toledo Comisión Interministerial

de Asuntos Sociales (CIAS)

María Judith Guabloche Colunge Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) Expertos de organismos nacionales Javier Alvaro Portocarrero Maisch Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES)

Carmen María Ponce San Román Grupo de Análisis para el

Desarrollo (GRADE)

Ramón Abraham Díaz Vásquez Instituto de Estudios

Peruanos (IEP)

Federico Ignacio Amulas Lafert Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

Pedro Andrés Toribio Pontificia Universidad Topiltzin Francke Católica del Perú (PUCP) Gustavo Adolfo Yamada Fukusaki Universidad del Pacífico (UP)

Expertos independientes Carolina Trivelli Ávila Javier Alfredo Escobal D’Angelo José Santos Rodríguez González Richard Charles Webb Duarte

Fuente: INEIElaboración: IPE

En términos más institucionales, la receta que puede seguir el INEI no es ningún misterio. Para comenzar se deben establecer remune-raciones que permitan ofrecer a jóvenes investigadores una línea de carrera y a sus profesionales destacados un sueldo que se aproxime a su costo de oportunidad. No hay que inventar la pólvora: el exitoso modelo del BCRP para el reclutamiento de jóvenes talentosos se pue-de replicar. También se tiene que evitar perder importantísimas inver-siones en capital humano y de sus funcionarios más experimentados, como las profesionales que se encargaban de las cuentas nacionales y emigraron a otros países del centro y sur de América cuando se re-cortaron los sueldos para asegurar una campaña electoral. La pérdida para la sociedad peruana de no tenerlas excede largamente lo poco ahorrado en sueldos. El INEI también debe asegurar mayor transpa-rencia con la información. El INEI no debería colgar en su web solo algunas encuestas y los resultados de otros trabajos, debería poner a disposición del público toda la información que permita a investi-gadores independientes replicar cada paso del proceso que condujo al resultado publicado (a excepción de la información privada confi-dencial). Si bien esto es especialmente relevante para indicadores de pobreza y sociales, también lo es para los indicadores de actividad.

Esto ni siquiera pasa por discutir lo que tenemos que hacer para efectivamente reducir la pobreza en el país. Si queremos que la supuesta reducción continúe, se tienen que aplicar medidas urgentemente. En-tre las más importantes se podría mencionar una reforma de la política social en el Perú para que sea más eficiente. Por ejemplo, necesitamos implementar un registro único de usuarios de programas sociales, de tal manera que podamos ubicar e identificar a los pobres que se benefician de ellos y así ir monitoreando las ayudas que recibe. Así podríamos evitar una superposición de programas y evitar que una misma persona reciba dos veces ayuda de dos programas sociales distintos para solucionar el mismo problema, mientras que muchos otros no reciben asistencia algu-na, que es algo que se repite bastante en el Perú. Con un registro único también se podría monitorear las mejoras en el bienestar de los usuarios y se podría identificar cuando ciertos ciudadanos ya no requiere de la ayuda, de tal manera que los reducidos recursos con los que cuentan los programas sociales puedan alcanzar para más personas que realmente necesitan el apoyo.

Además, con la información que recoja periódicamente se podrá también definir qué programas sociales están siendo eficientes y cuáles no. Con esta información se podrá tomar acciones al respecto. Por ejem-plo, fusionar programas o cerrar aquellos que no están teniendo impacto. El dinero que se libere con esto se podría reforzar los que sí están tenien-do un efecto positivo.