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III Semana de Ciência Política

Universidade Federal de São Carlos

27 a 29 de abril de 2015

A INTERNACIONALIZAÇÃO DAS EMPRESAS BRASILEIRAS NA

AMÉRICA DO SUL

Daniela Cristina Comin Rocha12

RESUMO: O artigo discute os primeiros resultados de nossa pesquisa a qual tem como

objeto de estudo as políticas industriais formuladas durante os governos Lula da Silva e

Dilma Rousseff (2003-2014), isto é, as políticas industriais – PITCE (Política Industrial,

Tecnológica e de Comércio Exterior), PDP (Política de Desenvolvimento Produtivo) e o

Plano Brasil Maior, bem como a política de integração regional brasileira do período. O

objetivo é analisar a influência das referidas políticas no processo de internacionalização

das empresas brasileiras – via Investimentos Externos Diretos (IED) – na América do Sul.

Além de uma visão geral da pesquisa, no artigo discutimos a literatura internacional a

respeito do papel do Estado no desenvolvimento econômico, principalmente, nos países

em desenvolvimento.

PALAVRAS-CHAVE: Internacionalização de empresas. Política externa brasileira.

Integração regional. América do Sul. Política industrial.

INTRODUÇÃO

O presente artigo é fruto da primeira fase da pesquisa que estamos desenvolvendo

e que tem como objeto de estudo as políticas industriais formuladas durante os governos

Lula da Silva (2003-2010) e do primeiro governo de Dilma Rousseff (2010-2014), isto é,

as políticas industriais – PITCE (Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior),

PDP (Política de Desenvolvimento Produtivo) e o Plano Brasil Maior, bem como a

política de integração regional brasileira do período.

1 Doutoranda em Ciências Sociais pela FCLAr/UNESP.. E-mail [email protected] 2 A pesquisa tem o apoio das instituições CAPES e FAPESP. “As opiniões, hipóteses e conclusões ou

recomendações expressas nesse material são de responsabilidade da autora e não necessariamente refletem

a visão da FAPESP e da CAPES”.

mailto:[email protected]




O objetivo da pesquisa é analisar a influência das referidas políticas no processo

de internacionalização das empresas brasileiras – via Investimentos Externos Diretos

(IED) – na América do Sul. Para tanto, utilizaremos as abordagens teóricas das áreas da

ciência política, relações internacionais, administração e economia, tendo como uma das

principais teorias a teoria Eclética de internacionalização de firma desenvolvida por

Dunning (2000). Além disso, utilizaremos a teoria IDP (Investment Developement Path)

desenvolvida por Dunning e Narula (1996 apud DUNNING, LUNDAN, 2008) para

analisar como o governo pode ter um papel importante na definição das condições dos

IED.

Nesta primeira fase da pesquisa nossos esforços têm se concentrado na análise da

literatura internacional sobre o papel do Estado no desenvolvimento econômico dos

países, principalmente dos países em desenvolvimento. O objetivo é analisar quais foram

as estratégias de desenvolvimento utilizadas pelos governos de tais países e como se deu

a relação entre os atores envolvidos, sobretudo entre o Estado (e suas instituições) e as

empresas. A análise dessa literatura é de fundamental importância para o entendimento

do papel do Estado no desenvolvimento econômico, pois traz elementos teóricos e

empíricos que podem auxiliar no entendimento das políticas industriais brasileiras.

Pretende-se aliar essa literatura com a teoria Eclética para entendermos, em que medida,

o Estado foi um ator relevante na internacionalização das empresas brasileiras na América

do Sul, entre os anos de 2003 a 2014.

O artigo está dividido em cinco partes, incluindo esta introdução. Na segunda

parte faremos uma apresentação geral de nosso projeto de pesquisa. Em seguida,

discutiremos o papel do Estado no desenvolvimento econômico nacional, com base na

literatura internacional. No item quarto discorrermos sobre as políticas industriais

brasileiras durante os governos petistas. Por fim, apresentaremos nossas conclusões

parciais e nosso plano futuro de pesquisa.

A INTERNACIONALIZAÇÃO DAS EMPRESAS BRASILEIRAS NA AMÉRICA

DO SUL: UMA VISÃO GERAL




Na década de 2000 houve um aumento dos fluxos de Investimentos Externos

Diretos (IED) brasileiros no exterior, sendo que, em 2006, o montante desses

investimentos atingiu o valor de US$ 28 bilhões, superando, pela primeira vez, o volume

de investimentos estrangeiros recebidos pelo país (UNCTAD/FDI). Apesar das

dificuldades de se identificar, estatisticamente, o destino dos IED brasileiros no exterior

- em razão de grande parcela dos investimentos serem direcionados a paraísos fiscais - há

pesquisas que permitem afirmar que o destino dos investimentos brasileiros, nos últimos

anos, tem sido predominantemente a América do Sul3.

O aumento dos fluxos dos IED brasileiros segue uma tendência mundial dos

países emergentes. Segundo relatório de 2013 da UNCTAD, os BRICS (Brasil, Rússia,

Índia, China e África do Sul) continuam sendo as principais fontes de IED entre os países

emergentes e suas empresas transnacionais estão, cada vez mais, aumentando seu

dinamismo, com destaque para as empresas chinesas. Contudo, é preciso destacar que os

fluxos de IED brasileiros sofreram uma queda em 2009 (sobretudo em razão da crise

mundial de 2008), recuperaram-se em 2010 e sofreram nova queda em 2011,

permanecendo estagnados desde então, não acompanhando, portanto, o ritmo de

crescimento dos demais países emergentes.

A expansão do movimento de internacionalização das empresas brasileiras4 por

meio dos IED tem ocorrido em um contexto de retomada do papel do Estado na política

econômica nacional a partir da eleição, em 2003, do presidente Lula da Silva. Apesar de

ter mantido a política macroeconômica do governo anterior, o papel do Estado na

formulação de políticas industriais de desenvolvimento foi retomado, tendo sido mantido

na gestão de sua sucessora presidencial, Dilma Rousseff. Assim, durante os 11 anos de

gestão em que o Partido dos Trabalhadores (PT) esteve no poder três políticas industriais

foram formuladas: a PITCE (Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior) e a

3 Pesquisas como os ranking anuais das transnacionais brasileiras realizados, desde 2006, pela Fundação

Dom Cabral. 4 Nos referimos aqui a “aumento” pois o início do processo de internacionalização das empresas brasileiras

data da década de 1960. O movimento atual seria marcado pela densidade e diversidade desse processo, em

termos de número de empresas, setores envolvidos e destino dos investimentos (CNI, 2013)




PDP (Política de Desenvolvimento Produtivo) - formuladas durante as gestões Lula da

Silva (2003-2010) - e o Plano Brasil Maior, elaborado na primeira gestão Rousseff (2011-

2014). Podemos afirmar que, de maneira geral, os três programas tinham como objetivo

principal aumentar a competitividade da estrutura produtiva do país e traziam medidas de

estímulo à internacionalização produtiva das empresas brasileiras. Dentre os vários

instrumentos e ações de apoio à internacionalização disponibilizados no período merece

destaque a atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES) que passou a ter, a partir de 2003, uma linha específica de financiamento à

internacionalização das empresas brasileiras. Além disso, as referidas políticas afirmam

ter como principal estratégia a parceria com o setor privado, a qual se daria pela

participação do empresariado e de outros setores da sociedade civil na formulação,

coordenação e acompanhamento das referidas políticas por meio, por exemplo, do

Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI)5.

Concomitantemente, a política de integração regional na América do Sul

também passou por mudanças. O chamado regionalismo aberto, que predominou durante

a década de 90, perdeu espaço para formas de integração que objetivam ir além dos temas

comerciais. Chamado por alguns autores de regionalismo estrutural (LIMA,

COUTINHO, 2006; RIBEIRO, KFURI, 2010) ou regionalismo pós-liberal (MOTTA

VEIGA, RÍOS, 2007), estas novas políticas buscam a integração física e política da

região, fazendo com que o Estado passasse a ter papel importante como coordenador

desse processo. Exemplos dessas iniciativas são a IIRSA (Iniciativa para a integração da

infraestrutura regional sul-americana), criada em 2000, e a UNASUL (União das Nações

Sul-Americanas), criada oficialmente em 2008 e que incorporaria em seu Conselho Sul-

Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) a IIRSA, a partir de 2011.

Nesse contexto, o Brasil teve papel relevante, não apenas em razão de sua importância

5 “O Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), órgão colegiado criado pela Lei N°

11.080, de 30 de dezembro de 2004 e regulamentado pelo Decreto Nº 5.353, de 24 de janeiro de 2005, tem

como atribuição propor ao Presidente da República políticas nacionais e medidas específicas destinadas a

promover o desenvolvimento industrial do País” (BRASIL MAIOR, 2014).




econômica e política enquanto ator regional, mas também como financiador de

importantes projetos de integração infraestrutural por meio de seu banco de

desenvolvimento, isto é, do BNDES. A atuação do banco nesses projetos gerou, interna

e externamente, discussões a respeito do real papel que a instituição estaria exercendo no

âmbito da política externa brasileira, assim como na política industrial do país, as quais

ainda precisam ser mais bem debatidas e compreendidas.

Assim, tendo em vista o quadro acima exposto, o objetivo de nossa pesquisa é

entender até que ponto o atual movimento de internacionalização das empresas

brasileiras6 – via IED – em direção à América do Sul, foi apenas um processo resultante

do planejamento estratégico dessas empresas ou se também foi motivado pelas ações

políticas brasileiras empreendidas no período de 2003 a 2014. Nesse sentido, partindo do

pressuposto de que as empresas foram influenciadas pelas políticas do governo, nosso

objetivo é analisar tais políticas e compreender sua relação com as estratégias

empresariais das principais multinacionais brasileiras que se internacionalizaram, ou

expandiram seu processo de internacionalização, nos 11 anos que englobam nossa

pesquisa. Em outras palavras, objetivamos analisar as políticas brasileiras de

industrialização e a política brasileira de integração regional e tentar verificar se houve

uma convergência entre elas. A partir disso, verificaremos como se deu a relação entre

governo e setores privados no que diz respeito aos IED brasileiros realizados na América

do Sul. Assim, esperamos contribuir com as discussões a respeito do desenvolvimento

econômico nacional e regional e do papel do Estado e do setor privado nesses processos.

6 Como internacionalização de empresas compreendemos “o processo pelo qual [a empresa] passa a obter

parte ou totalidade de seu faturamento a partir de operações fora de seu país de origem, seja através da

exportação ou do licenciamento de produtos e processos produtivos, seja através da realização de

investimentos diretos” (RIBEIRO, LIMA, 2008, p.4).O investimento externo direto (IED), portanto, é uma

das formas pelas quais uma empresa se internacionaliza por meio de aportes em dinheiro aplicados na

aquisição e/ou construção de ativos no exterior os quais podem corresponder à participação acionária de

empresas já existentes ou à criação de novas empresas. Logo, pode envolver apoio à produção e venda

(centros de distribuição, venda, pesquisa e desenvolvimento) ou estabelecimentos de novas linhas de

produção (RIBEIRO, LIMA, 2008; WOLFFENBÜTTEL, 2006).




Nesse sentido, partimos da hipótese central de que, no Brasil, as estratégias das

empresas multinacionais – durante os governos petistas - foram influenciadas pelas

políticas industriais e pela política de integração regional as quais, teriam influenciado o

aumento dos IED brasileiros na América do Sul. Essa hipótese se fundamenta na

afirmação de alguns autores, como Aykut e Goldestein (2006), de que as estratégias em

termos de IED dos países emergentes possuem algumas especificidades em relação às dos

países desenvolvidos. Segundo os autores, a natureza das estratégias das empresas

multinacionais dos países emergentes é influenciada pelo ambiente de negócios dos

países ou regiões onde os investimentos são realizados, bem como por suas políticas

industriais e de desenvolvimento. Adicionalmente, os acordos regionais e os incentivos

governamentais também teriam importante papel no fluxo dos IEDs desses países.

Ao analisarem o fluxo de IED na América Latina, Aykut e Goldestein (2006)

apontam que ele aumentou de maneira significativa nos anos 2000 por três razões

principais: o recuo, na América Latina, de algumas empresas multinacionais globais (o

que deu oportunidade para empresas latino-americanas expandirem seus negócios),

acesso a reservas de petróleo e gás (como a Petrobrás na Argentina) e políticas regionais

de integração energética (que, podemos acrescentar, não foi apenas energética, mas

também de infraestrutura). Aykut e Goldestein (2006) apontam ainda, como exemplos de

incentivos ao aumento dos fluxos de IED, no caso brasileiro, a linha de crédito especial

criada, em 2002, pelo BNDES, para dar apoio a este tipo de investimento; a criação, em

2005, de 38 unidades multifuncionais de comércio exterior nas agências do Banco do

Brasil no exterior, para apoiar empresas que querem exportar ou se internacionalizar; e

os acordos regionais (no caso da América do Sul, os autores citam o Mercosul e a

Comunidade Andina) que encorajam investimentos e o comércio intrarregional.

Como hipóteses secundárias afirmamos que, durante os governos Lula da Silva

e Dilma Rousseff, a América do Sul ocupou lugar estratégico dentro das políticas externa

e industrial brasileiras. Por um lado, a região foi compreendida como espaço importante

de agregação de poder político ao Brasil para uma melhor inserção brasileira no cenário

internacional e, por outro como espaço de inserção externa das empresas brasileiras.

Saraiva e Valença (2012), por exemplo, afirmam que houve no período Lula da Silva a




predominância de uma corrente de pensamento7, dentro do Ministério das Relações

Exteriores, que defendia uma maior atuação do Estado na política industrial e uma maior

projeção internacional das indústrias nacionais, especialmente na América do Sul. Esse

objetivo, por sua vez, teria convergido com a política regional empreendida na América

do Sul a qual objetiva uma integração para além dos aspectos comerciais. Em outras

palavras, o desenvolvimento de uma nova política de integração regional, sobretudo a

partir da UNASUL, que trouxe em seu bojo projetos de integração estrutural, convergiu

com os objetivos da política industrial brasileira de internacionalização das empresas

brasileiras que passaram a atuar em vários projetos regionais por meio de financiamentos

do governo brasileiro.

ESTADO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO NOS PAÍSES EM

DESENVOLVIMENTO

O envolvimento do Estado na economia dos países não é algo novo ou restrito

aos países em desenvolvimento. Como afirma Chang (2003; 2004) todos os atuais países

desenvolvidos, sobretudo os Estados Unidos e a Grã-Bretanha, utilizaram tarifas,

subsídios e outras medidas de intervenção econômica, principalmente no início de seu

desenvolvimento econômico.

Assim como Chang (2003; 2004), há, na literatura internacional, outros autores

que defendem a intervenção estatal como um mecanismo importante para que países em

desenvolvimento consigam chegar a estágios mais avançados de suas economias, em

contramão do que afirma a teoria econômica clássica que defende a ideia de que o livre

mercado promove a alocação ótima de recursos.

Chang (2003) assim como outros autores de pensamento econômico heterodoxo,

analisa o caso dos países do Leste Asiático, denominados por ele de Newly Industrializing

7Saraiva (2007, 2010) chama essa corrente de autonomista.




Coutries (NICs)8 - demonstrando que, ao contrário do que afirmam alguns analistas, tais

países não se desenvolveram com base no livre mercado, mas com importante apoio de

políticas estatais. Eles argumentam que, com exceção de Hong Kong, todos os NICs

utilizaram a mesma estratégia de industrialização do Japão, ou seja, tiveram o apoio de

políticas industriais.

“It argued that these countries promoted industries with high grow potential

and widespread externalities through an array of means, which included: infant

industry protection; export subsidies, including tariff rebates on imported

inputs used for exports; coordination of complementary investments;

regulation of firm entry, exit, investments, and price intended to ‘manage

competition’; subsidies and restriction of competition intended to help

technology upgrading. They also argued that these countries could successfully

import and assimilate foreign technologies because they could: skillfully

integrate their education and training policies with industrial policy; effectively

R&D while also providing public-sector R&D in key areas; and deliberate

regulating technology licensing and foreign direct investments in a way that

maximizes technology spillover” (CHANG, 2003, p.112).

Segundo Chang, muitos dos estudiosos que são favoráveis às políticas

econômicas, ressaltam que o que diferiu os Estados do Leste Asiático dos demais países

– e que explica o sucesso de seu desenvolvimento econômico - não foram apenas as

ferramentas políticas utilizadas pelo Estado (incentivos, subsídios, etc), mas o seu grande

grau de autonomia em relação aos grupos de interesse (CHANG, 2003). Autonomia aqui

é compreendida como a independência do Estado em relação a pressões de grupos de

interesse o que permitiu ao Estado disciplinar aqueles que recebem os recursos estatais

no sentido de que, em troca dos subsídios e outras formas de incentivos governamentais,

os setores beneficiados eram sujeitos a formas de controle em relação, por exemplo, ao

desenvolvimento de métodos de produção, capacidade de expansão da produção, controle

de preços, dentre outras.

8 Aqui o autor está se referindo aos “primeiros NICs”: Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura.




Segundo Chang (2003), o argumento da autonomia do Estado coreano como

elemento fundamental no desenvolvimento do país é aprofundado por Evans (1995) que

desenvolve o conceito de “embedded autonomy9”. “He argued that the state autonomy

possessed by the East Asian states was particularly beneficial because it was embedded

in a dense policy network that linked them with the private sector, which provided a vital

channel information collection and interactive learning in the policy process” (CHANG,

2003 p.112). Nesse sentido, Evans (1995) afirma que a autonomia estatal é de

fundamental importância para a definição de um estado desenvolvimentista, mas não é

suficiente.

“The ability to effect transformation depends on state-society relations as well.

Autonomous states completely insulated from society could be very effective

predators. Developmental states must be immersed in a dense network of ties

that bind them to societal allies with transformational goals. Embedded

autonomy, not just autonomy, gives the developmental state its efficacy”

(EVANS, 1995, p.248).

Evans (1995) defende, portanto, a importância de uma burocracia estatal

competente, que seja autônoma e, ao mesmo tempo, esteja imersa na sociedade. A referida

autonomia teria sido um dos fatores primordiais para o sucesso da política industrial dos

países do Leste Asiático10 pois permitia ao governo retirar o suporte estatal sempre que

considerasse necessário (quando algum setor não estivesse defasado ou tivesse crescido

ao ponto de não mais precisar de ajuda) (CHANG, 2003). Além disso, as empresas que

recebiam incentivos governamentais, ou seja, aquelas que eram beneficiadas pela política

industrial, deviam apresentar resultados em termos de exportações, além de terem que

investir em atividades relacionadas à aprendizagem como treinamento de seus

funcionários e investimentos em P&D (Pesquisa e Desenvolvimento).

9 Pode-se traduzir como “autonomia imersa” 10 Lembrando que estamos nos referindo aos 4 NICs de acordo com a terminologia de Chang (2003)




Amsden (2011), por sua vez, ao analisar o papel do Estado no desenvolvimento

econômico dos países de desenvolvimento tardio11, trabalha com o conceito de

“mecanismos recíprocos de controle”. O conceito é definido como a necessidade de haver

uma reciprocidade entre os incentivos governamentais e as empresas receptoras, de modo

que gere resultados para a economia como um todo, evitando, assim, que se produza

apenas um comportamento de rent-seeking.12 Assim, o governo fornecia subsídios para

tornar as manufaturas mais lucrativas e, em troca, os receptores “tinham que seguir

padrões de desempenho monitoráveis, por natureza redistributivos e concentrados nos

resultados” (AMSDEN, 2009, p.38). Por exemplo: um subsídio dado (isenção de

impostos de importação) ficava vinculado a um dado padrão de desempenho, como

exportar 100% da produção. Com o tempo, os incentivos passaram a estar vinculados a

maiores investimentos em P&D, como no caso de empresas chinesas que tiveram que

passar a investir em treinamento de seus funcionários e empresas taiwanesas que eram

obrigadas a investir certo percentual em P&D e utilizar técnicas de produção avançadas

(AMSDEN, 2009).

Também debruçado sobre o papel do Estado no desenvolvimento econômico,

Ocampo (2003) ressalta a necessidade de se fazer, nos atuais países em desenvolvimento,

um esforço institucional e organizacional para se criar instrumentos apropriados para

políticas de produção ativas os quais sejam consistentes com a economia de mercado atual

(aberta) e que evitem erros do passado cometidos pelos governos, como rent-seeking e

práticas patrimonialistas. Para Ocampo (2003) o desenvolvimento institucional é fator

essencial para que seja possível a materialização de dois elementos: inovações (e os

processos de aprendizagem relacionados) e complementaridades. O primeiro se refere a

“any economic activity that introduces new ways of doing things” (OCAMPO, 2003,

11 Em Asia’s next giant a autora analisa, especificamente, o caso coreano e, em seu trabalho mais recente

A ascensão do resto ela estende a análise aos chamados latecomers (os que chegaram depois), incluindo

não apenas países asiáticos (Coréia, Taiwan, China, Malásia, Indonésia, Tailândia e Índia), como também

Turquia, Brasil, Chile, México e Argentina. 12 A prática de rent-seeking está relacionada a atividades desenvolvidas por uma empresa ou grupo

empresarial, por meio da qual se objetiva obter renda econômica – para si ou para o grupo - sem que se

produza nova riqueza, por isso o nome “caçadores de renda”.




p.96) e o segundo ao “role of strategic synergies that, through the externalities that the

various economics agents generate among themselves, determine the degree of ‘systemic

competitiveness’ of the relevant product structures” (OCAMPO, 2003, p.97). Em outras

palavras, o autor está preocupado com o desenvolvimento de estratégias de

desenvolvimento produtivas que encoraje a inovação e que crie complementaridades, em

um contexto de mercado aberto no qual, em sua visão, há um “afastamento” entre as

relações estado-empresa. Para tanto, seria necessário um aparato organizacional e

institucional capaz de aprimorar a relação entre estado e sociedade.

De fato, pensar o papel do Estado, atualmente, no desenvolvimento econômico

dos países em desenvolvimento exige uma reflexão não apenas em relação ao modelo

econômico ou política industrial vigente, ou ao tamanho da intervenção estatal no

desenvolvimento econômico nacional, mas também na maneira como tem se dado a

relação entre os atores envolvidos (estado e sociedade em geral).

Ao analisar o papel do Estado na promoção do crescimento industrial,

especialmente nas indústrias locais de tecnologia da informação, do Brasil, Índia e Coreia,

durante o período de 1970 a 1980, Evans (1995) demonstra como as instituições foram

determinantes na definição da forma como se deu a intervenção dos Estados nas

economias daqueles países. Evans (1995), ao partir do pressuposto teórico de que

diferentes estruturas levam a diferentes capacidades de ação, pois definem os tipos de

papeis que os Estados podem desempenhar, argumenta que, quando analisamos a ação do

Estado na economia de um país, não se deve preocupar em responder a pergunta “quanto

há de intervenção do Estado” em determinada política, mas “qual o tipo” da intervenção

(suas diferentes formas de envolvimento e seus efeitos). Assim, a estrutura interna de

cada Estado e as características das relações estado-sociedade – que são historicamente

construídas – influenciam no tipo de papel que o Estado terá na economia.

Nessa linha argumentativa, o autor constrói dois tipos ideais de Estados

historicamente fundamentados: o Estado predador e o Estado desenvolvimentista13. O

13 Evans (1995) também desenvolve quatro terminologias para designar os papeis que os Estados podem

assumir no que diz respeito aos seus “padrões de envolvimento”, são eles: custódio, demiurgo, parteiro e




Estado predador é aquele em que os altos dirigentes agem em prol de seus objetivos e

interesses individuais, em detrimento dos interesses coletivos. Além disso, são

caracterizados por escassa burocracia do tipo weberiana e, portanto, as relações se dão

por meio de laços individuais entre aqueles que estão no poder. No Estado

desenvolvimentista, por sua vez, a organização interna se aproxima da burocracia do tipo

weberiana. Há alto grau de meritocracia para o recrutamento e prêmios para carreiras de

longo prazo, criando compromisso e um senso de coerência corporativa, o que

proporciona relativo grau de autonomia. Porém, a burocracia não está isolada da

sociedade, mas integrada a ela por meio de laços sociais que ligam o estado à sociedade,

ou seja, temos aqui o já mencionado conceito da embedded autonomy. Portanto, “only

when embeddedness and autonomy are joined together can a state be called

developmental” (EVANS, 1995, p.12).

Segundo Evans (1995), o modelo de desenvolvimento econômico coreano pode

ser considerado um caso de embedded autonomy enquanto que o Brasil e a Índia são

tratados como casos intermediários14. A Coreia, tradicionalmente, recrutou para sua

burocracia os mais talentosos membros das mais renomadas universidades. A seleção por

meio de meritocracia permitiu que se criassem, entre os membros da burocracia, ligações

interpessoais de solidariedade e um sentimento de confiança, com a formação de um

espirit de corps. No caso do Brasil e da Índia, embora eles possuam certa organização

burocrática, não apresentam o mesmo grau de coerência corporativa que a Coreia, por

isso são considerados casos intermediários. Em relação ao Brasil, especificamente, Evans

(1995) demonstra que, apesar de o país possuir um mecanismo meritocrático de

recrutamento de sua burocracia, os presidentes brasileiros podem nomear centenas de

ministros. Portanto, muitos dos cargos são ocupados por relações (ou poderíamos falar

em “laços”) e não por competência. Diante da incapacidade estatal de transformar a

pastor. Neste artigo optamos por não aprofundar este aspecto, já que o objetivo é apresentar a ideia global

de nosso projeto. 14 Apesar de Evans (1995) afirmar que Taiwan apresenta características diferentes das da Coreia

(principalmente no que se refere à relação entre os setores publico e privado, que em Taiwan se manteve

mais distante do que no caso coreano), o autor considera que Taiwan também é um exemplo de embedded

autonomy.




burocracia, o Estado criou o que Evans (1995) chama de “bolsões de eficiência”, que

seriam instituições burocrática efetivamente eficientes, com, por exemplo, plano de

carreira definido e formas meritocráticas de recrutamento, tal qual foi o BNDE15 durante

o Plano de Metas de Kubitscheck. Porém, tais bolsões são cercados por normas

clientelistas tradicionais, ficando à mercê da proteção de presidentes, ou seja, com a troca

presidencial mudam-se as prioridades e até mesmo as instituições. Além disso, Evans

(1995) lembra que, embora o Brasil tenha sido eficiente em promover o desenvolvimento

industrial, o governo tinha que enfrentar a questão de sua dependência em relação ao setor

agrário o que dificultava sua relação com a elite industrial e, por consequência, o

desenvolvimento de um projeto de transformação industrial.

Assim, analisar o papel do Estado na economia de um país implica entender não

apenas a política em si e as estratégias do Estado para implementá-las, mas também suas

características estruturais (incluindo aqui suas instituições ) e a maneira como ele se

relaciona com a sociedade.

Além disso, como nosso objetivo é verificar se existe uma relação entre política

industrial/internacionalização de empresas/política de integração regional, nossa

pretensão é aliar a literatura que trata o papel do Estado no desenvolvimento econômico

nacional por meio de políticas industriais, com estudos que se dedicam a compreender as

motivações das empresas a se internacionalizarem. Para tanto, uma das principais teorias

que se pretende utilizar é a teoria Eclética de internacionalização de firma desenvolvida

por Dunning (2000) pois ela propõe uma estrutura analítica que combine os níveis micro

e macro de análise, ou seja, permite analisar o comportamento das empresas bem como

os efeitos de suas ações tanto nos países de origem de seus investimentos como nos países

receptores.

De acordo com Dunning (2000), três são as motivações das empresas para realizar

investimentos externos: O (ownership – vantagens específicas de propriedade), L

(location – vantagens específicas de localização) e I (internalization – vantagens de

15 No período analisado por Evans (1995) o BNDES ainda não possuía o “S” de social, o qual passa a fazer

parte da sigla do banco apenas em 1982.




internalização). O autor combina ainda, em sua análise, os determinantes econômicos ou

as estratégias adotadas pelas empresas que decidem internacionalizar sua produção: 1)

Natural resource seekers: busca de vantagens como mão de obra barata, recursos naturais

ou capacidade tecnológica, técnicas de mercado e organizacional; 2) Market seekers:

objetiva fornecer serviços ou mercadorias para o mercado interno do país de destino ou

em países próximos; 3) Efficiency seekers: a motivação é racionalizar investimentos já

realizados, aproveitar economias de escala e de escopo e diversificar os riscos. Neste caso,

pode haver a distribuição de etapas da cadeia produtiva entre diferentes países. 4)Strategic

asset or Capability seekers: promover estratégias de longo prazo objetivando fortalecer

a posição competitiva da empresa (DUNNING, LUNDAN, 1998).

Aykut e Goldestein (2006), no entanto, afirmam que há uma diferença entre o

processo de internacionalização das empresas dos países desenvolvidos e as dos países

em desenvolvimento. Enquanto as primeiras buscam expandir seus recursos tendo em

conta suas vantagens de propriedade, localização e internalização

(ownership/location/internalization), chamado de OLI, as segundas se internacionalizam

para construir essas vantagens. É nesse sentido que o papel do Estado e dos acordos

regionais parece ser, no caso dos países em desenvolvimento, fatores motivadores

importantes para que as empresas iniciem – ou expandam – seu processo de

internacionalização produtiva.

Além disso, utilizaremos a teoria IDP (Investment Developement Path)

desenvolvida por Dunning e Narula (1996 apud DUNNING, LUNDAN, 2008) para

analisar como o governo pode ter um papel importante na definição das condições dos

IED. Segundo a teoria IDP, os países passariam por cinco estágios relativos à relação

dinâmica entre o NOIP (que se refere à posição do país em termos de investimento direto

externo, ou seja, é o saldo entre o estoque de investimento direto realizado pelo país no

exterior e o estoque de investimento efetuado pelo exterior no país) e o grau de

desenvolvimento do país, medido pelo seu PIB (produto interno bruto). O que cabe

ressaltar sobre a teoria é que, nos estágios iniciais, o governo tem papel importante na

construção de condições que auxiliem o aumento de competitividade das empresas locais

por meio de incentivos ou tarifas, fornecimento de infraestrutura básica, políticas de




promoção de exportação e programas educativos e de formação. Nesse sentido, espera-se

que essa teoria forneça elementos que nos auxilie na avaliação do papel que o governo

brasileiro – por meio de suas políticas industriais – teve no aumento dos IED brasileiros

no exterior, mais especificamente na América do Sul.

AS POLÍTICAS INDUSTRIAIS BRASILEIRAS E A AMÉRICA DO SUL

No início deste século notamos uma retomada do papel do Estado na economia,

como ocorreu em vários outros países da América Latina (ALMEIDA, 2009), quando

governos denominados de “progressistas” foram eleitos na Venezuela, Brasil, Argentina,

Chile, Uruguai, Bolívia, Equador, Peru e Paraguai.

No caso brasileiro, com a eleição, em 2003, de Luiz Inácio Lula da Silva à

presidência, o Estado passou a ter uma maior participação na economia do país com a

retomada, inclusive, das chamadas políticas industriais. Nesse contexto, começam a

surgir no país discussões sobre o desenvolvimento, com a formulação do conceito “novo

desenvolvimentismo” (BRESSER-PEREIRA, THEUER, 2012) ou

“neodesenvolvimentismo”. Porém, cabe ressaltar que o conceito é recente e ainda um

tanto controverso. De qualquer maneira é possível afirmar que, embora ele tenha origem

nas concepções do “velho desenvolvimentismo” (SICSÚ, PAULA, MICHEL, 2007), isto

é, do nacional-desenvolvimentismo, os instrumentos políticos de desenvolvimento

adotados pelo Estado diferem daqueles utilizados nos anos cinquenta. Dentre as medidas

adotadas pelo Estado nacional-desenvolvimentistas16 podemos citar: protecionismo

estatal da indústria nacional, política de substituição de importações, construção de

empresas estatais em setores estratégicos (petróleo e aço, por exemplo) e o Estado como

16 Importante mencionar que nacional-desenvolvimentismo teve como matriz de inspiração teórica o

estruturalismo da CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe) que afirmavam que a

causa do subdesenvolvimento latino-americano era estrutural, pois era fruto de um processo produtivo,

cujas estruturas (econômicas e institucionais) eram resquícios do período exportador (BIELSCHOWSKY,

1998).




produtor direto de insumos básicos e de infraestrutura, (BRESSER-PEREIRA, THEUER,

2012; SCHNEIDER, 2013; SICSÚ, PAULA, MICHEL, 2007). O

neodesenvolvimentismo, por sua vez,

“não propõe a redução do Estado, mas a sua reconstrução, tornando-o mais

forte, e mais capaz no plano político, regulatório e administrativo, além de

financeiramente sólido. Propõe, ademais, uma estratégia nacional de

desenvolvimento que promova políticas voltadas ao progresso técnico e a

introdução de novas técnicas de produção, o desenvolvimento de mecanismos

nacionais de financiamento do investimento, políticas econômicas redutoras

de incertezas inerentes ao mundo financeiramente globalizado e o

desenvolvimento de instituições específicas adequadas ao desenvolvimento”

(SICSÚ, PAULA, MICHEL, 2007, p.515).

De fato, como afirmam Sicsú, Paula e Michel (2007) políticas industrial e de

comércio exterior, se bem utilizadas, podem aumentar a competitividade industrial e a

melhorar a inserção internacional de um país (SICSÚ, PAULA, MICHEL, 2007). Como

discutimos no item anterior, há, na literatura internacional, várias análises sobre políticas

de desenvolvimento industrial empreendidas em países do Leste Asiático (AMSDEN,

1989; CHANG, 2003; LALL, 2004) as quais demonstram que o sucesso das economias

daqueles países não se deveu ao livre comércio, mas a existência de políticas industriais,

na contramão, portanto, da teoria econômica neoclássica.

Chang (2003), como analisado, argumenta que, ao contrário do que diz o

mainstream em economia, o milagre do Leste Asiático não se deveu primordialmente à

estabilidade macroeconômica alcançada pelos países, mas à suas políticas industriais.

Chang (2004), afirma que as mesmas políticas que hoje são criticadas pelos países

desenvolvidos, isto é, a utilização de políticas industriais e comerciais seletivas, foram

por também eles utilizadas. Assim, as economias centrais estariam chutando a escada17,

ou seja, estariam limitando a capacidade dos demais países de gerar desenvolvimento

(CHANG, 2004).

17 Chang toma o termo emprestado de Friedrich List (1885).




Amsden (1989), por sua vez, ao analisar o caso da Coreia do Sul, também

introduziu no debate elementos que iam além, ou eram contrários, ao que pregava a

corrente econômica neoclássica para explicar o sucesso econômico daquele país. A autora

analisou o “crucial papel do governo” não apenas em sua atividade de fornecer subsídios

e estimular o crescimento, mas também sua relação com o setor privado. Nesse aspecto,

a autora ressaltou a importância do princípio da reciprocidade (AMSDEN, 2009), ou

seja, benefícios concedidos a empresas deveriam ser vinculados a determinado padrão de

desempenho, como analisado.

No Brasil, durante os governos Lula da Silva e Dilma Rousseff políticas

industriais que propunham o aumento das vantagens competitivas da indústria brasileira

e uma maior inserção do país no comércio internacional foram criadas. A primeira delas,

a PITCE (Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior) foi criada em 2004, e,

de acordo com suas diretrizes

“tem como objetivo o aumento da eficiência econômica e do desenvolvimento

e difusão de tecnologias com maior potencial de indução do nível de atividade

e de competição no comércio internacional. Ela estará focada no aumento da

eficiência da estrutura produtiva, aumento da capacidade de inovação das

empresas brasileiras e expansão das exportações. Esta é a base para uma maior

inserção do país no comércio internacional, estimulando os setores onde o

Brasil tem maior capacidade ou necessidade de desenvolver vantagens

competitivas, abrindo caminhos para inserção nos setores mais dinâmicos dos

fluxos de troca internacionais” (BRASIL, 2003, p.2-3).

Cabe ressaltar, tendo em vista os objetivos de nossa pesquisa, que, embora a

América do Sul não apareça nas diretrizes da PITCE, quando olhamos o Plano Plurianual

2004-2007, mais especificamente o Documento “Orientação Estratégica de Governo:

crescimento sustentável, emprego e inclusão social” (o qual traz um conjunto mais amplo

de ações que compõem a estratégia de desenvolvimento do Brasil, do qual o PITCE é

parte) a integração da infraestrutura regional da América do Sul aparece como um “mega

objetivo”, assim como a busca por “complementaridades que favoreçam o

desenvolvimento harmônico dos países do continente” (PPA 2004-2007).




Em 2008, em continuidade à PITCE, o governo Lula cria a PDP (Política de

Desenvolvimento Produtivo) tendo como objetivo “a sustentação de um longo ciclo de

desenvolvimento produtivo, apoiado no investimento, na inovação, na competitividade

das empresas e na ampliação das exportações” (CANO, SILVA, 2010, p.11). Com a

finalidade de abranger vários setores industriais, a PDP dividiu suas ações por grupos,

dentre os quais um especialmente interessa para os fins desta pesquisa: o grupo “destaques

estratégicos”. Nele, dentre outros programas estão inclusos “Regionalização”,

“Integração com a África”, “Integração Produtiva da América Latina e Caribe” o que

demonstra que a integração com estes países passa oficialmente a fazer parte da estratégia

brasileira de desenvolvimento industrial nacional. A região e o fortalecimento e

aprofundamento do Mercosul também aparecem no PPA 2008-2011 como importantes

para a estratégia internacional do Brasil.

No governo Rousseff uma nova política industrial é elaborada, recebendo o

nome Plano Brasil Maior “focando no estímulo à inovação e à produção nacional para

alavancar a competitividade da indústria nos mercados interno e externo” (BRASIL,

2014). O documento com as principais diretrizes do Plano traz uma série de objetivos

estratégicos divididos em quatro grandes grupos: 1. Desenvolvimento sustentável (Inovar

e investir para ampliar a competitividade, sustentar o crescimento e melhorar a qualidade

de vida); 2.ampliação de mercados (Diversificar as exportações e promover a

internacionalização das empresas brasileiras; Elevar participação nacional nos mercados

de tecnologias, bens e serviços para energias; Ampliar acesso a bens e serviços para

população); 3. Adensamento Produtivo e Tecnológico das Cadeias de Valor (ampliar o

valor agregado nacional18); 4. Criação e Fortalecimento de Competências Críticas

(Ampliar o investimento fixo; Elevar dispêndio empresarial em P&D19; Aumentar

qualificação de RH). Quanto à América do Sul, ela não aparece nas diretrizes do Plano,

mas a “busca do desenvolvimento equilibrado da região com ações de ampliação de

mecanismos de financiamento do bloco, integração das infraestruturas e busca pelo

18 Medida geral que engloba: Elevar participação dos setores intensivos em conhecimento; Fortalecer as

micro, pequenas e médias empresas; Produzir de forma mais limpa. 19 Pesquisa e Desenvolvimento.




fortalecimento de uma identidade comum” aparecem no PPA 2012-2015 como opções da

política externa brasileira.

Porém, tais políticas não ficaram isentas de críticas. Almeida (2009), por

exemplo, alerta que, apesar de a recente política industrial apontar no sentido de promover

inovação para todos os setores, ela estaria privilegiando empresas individuais, de baixa e

média tecnologia, com empréstimos do BNDES, para promover sua internacionalização,

por meio da estratégia de formação de “empresas campeãs nacionais” ou empresas líderes

nacionais cujo conceito é definido como

“uma empresa nacionalmente possuída e controlada que é “escolhida” pelo

governo (ela recebe um quinhão desproporcional de “ativos intermediários”

que lhe permite tornar-se um ator dominante em sua “base competitiva” – o

mercado interno) em troca do que é obrigada a investir intensamente em ativos

próprios baseados no conhecimento” (AMSDEN, 2009, p.335).

Almeida (2009) é crítico dessa estratégia, pois afirma que ela discrimina o capital

estrangeiro com o objetivo de formar empresas líderes nacionais em setores nos quais

nossas empresas já são competitivas ou em outros considerados importantes pelo

governo.

A Petrobrás, por exemplo, é um caso emblemático dessa estratégia, o que

demonstra que ela não é recente já que empresa brasileira de petróleo foi uma das

primeiras a se internacionalizar, ainda na década de 1960. Além disso, demonstra que a

estratégia pode ser bem sucedida, já que hoje, a Petrobrás é a maior companhia estatal

brasileira com atividades em 26 países do continente tendo se tornado líder mundial em

tecnologia offshore para águas profundas (COSTA, PESSALI, 2009).

Porém, Almeida (2009) argumenta que na atual política industrial o mesmo grau

de incentivo não está sendo dado para atividades de inovação e gastos com P&D onde,

em seu ponto de vista, seria o mais importante.

“Ele [o governo] poderia conceder incentivos maiores para empresas de

propriedade de residentes de modo a facilitar o processo de catching up20

20 Sobre este conceito ver Chang (2004).




tecnológico com a fronteira de produção, ou mesmo investir mais em institutos

de pesquisa como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa),

cujo esforço de inovação tem características de bens públicos” (ALMEIDA,

2009, p.44).

Assim, estaria havendo uma não correspondência entre a política industrial21 “no

papel” e aquela aplicada na prática. Enquanto a primeira “busca fomentar a inovação e

desenvolver novos setores mais intensivos em tecnologia”, a segunda tem apoiado “o

fortalecimento de alguns grandes grupos nacionais em setores tradicionais por meio do

fomento a F&A22 e do financiamento à internacionalização destes grupos23” (ALMEIDA,

2009, p.45).

A “escolha” de quais empresas ou setores industriais pelo governo estaria se

dando, segundo Almeida (2009), por meio dos financiamentos do BNDES via política de

crédito24 e também pelas aplicações do BNDESPar25 além “da atuação dos fundos de

pensão de empresas estatais que, tradicionalmente, sofrem uma grande influência do

governo brasileiro” (ALMEIDA, 2009, p.46). O BNDES estaria exercendo, portanto, um

papel político, o que tem gerado uma série de discussões as quais iremos abordar em

nossa pesquisa.

Importante mencionar que a formação de “campeãs nacionais” é uma estratégia

comum entre os países emergentes tendo sido utilizada, inclusive, por países do Leste

Asiático26. Porém, como mencionamos, é preciso que haja um mecanismo de

reciprocidade (AMSDEN, 2009) que exija das empresas beneficiadas retorno em termos

de exportação e investimentos em P&D. Entretanto, no caso brasileiro, não haveria

21 Apenas lembrando que o autor se refere no texto à PITCE e à PDP. 22 Fusões e aquisições. 23 Um caso emblemático foi o financiamento no valor de US$80 milhões, concedido pelo BNDES, à

empresa JBS-Friboi para a compra da Swift Argentina. 24 Lembrando que “Em 2002 o Estatuto Social do BNDES foi modificado para autorizar o financiamento

de projetos de investimento direto no exterior (IDE)” (FIOCCA, 2006, p.13). 25 BNDESPar é uma sociedade por ações do BNDES criada com o objetivo de o banco participar como

acionário de várias empresas. 26 No caso da Coreia, por exemplo, a estratégia foi a criação de grandes grupos privados chamados de

chaebol ( para mais detalhes ver AMSDEN, 1989).




mecanismos capazes de avaliar o desempenho das empresas beneficiadas Além disso, a

relação entre o Estado e o empresariado se daria de maneira direta – sem intermediação

de instituições que representem determinado setor (como as associações, por exemplo) o

que prejudicaria a transparência necessária nesse tipo de relação (ALMEIDA, 2009).

Cabe ainda ressaltar que, desde 2004, existe o Conselho Nacional de Desenvolvimento

Industrial (CNDI) que é formado por membros da sociedade civil e tem como objetivo

levar ao Presidente da República propostas relativas à promoção do desenvolvimento

industrial do país (BRASIL MAIOR, 2014). No âmbito da CNDI há, inclusive, conselhos

de competitividade organizados por setor de produção, implantados formalmente em

2012 – já dentro do Plano Brasil Maior – cuja função é elaborar uma agenda estratégica

setorial. A questão é saber quem faz parte desses conselhos, como se estabelece a relação

com o governo e se suas propostas são implementadas27.

A discussão a respeito da relação estado-empresa, além dos aspectos já

analisados (importância de mecanismos de reciprocidade e de um Estado que tenha

autonomia ao mesmo tempo em que esteja imerso na sociedade) nos remete ainda ao

conceito desenvolvido “capitalismo de laços” desenvolvido por Lazzarini (2011) e que se

refere ao “emaranhado de contatos, alianças e estratégias de apoio gravitando em torno

de interesses políticos e econômicos” (LAZZAINI, 2011, p.3). Por meio desse conceito

o autor analisa as complexas relações entre as empresas e o governo (por meio de várias

de suas instituições como o BNDES e fundos de pensão de empresas estatais) e demonstra

que, ao contrário do que muitas vezes se pensa, o Estado passou a ter, no Brasil, um papel

ainda maior no setor produtivo, após o processo de privatizações da década de 1990. O

problema daí decorrente é o perigo de se construir uma relação público-privado em bases

clientelistas, ou seja, de troca de favores, em um ambiente em que apenas um grupo

pequeno de empresas consegue (em razão da presença de grandes aglomerações das quais,

inclusive, empresas estatais fazem parte) ter acesso aos incentivos governamentais

gerando menor competição e conflitos societários (LAZZARINI, 2011).

27 Almeida (2009), por exemplo, afirma que os antigos fóruns de competitividade há muito haviam perdido

importância. É preciso, então, saber se a criação dos comitês reavivou sua importância.




Embora a internacionalização das multinacionais brasileiras esteja ainda

limitada a um número reduzido de empresas, dados demonstram que, sobretudo a partir

de 2004, houve efetivamente um aumento expressivo dos fluxos IED brasileiros os quais,

em 2006, de acordo com dados da UNCTAD, atingiram o valor de US$ 28 bilhões,

superando, pela primeira vez, o volume de investimentos estrangeiros recebidos pelo país.

Porém, é preciso ressaltar que, com a crise mundial de 2008, os IED brasileiros

diminuíram passando de “US$5,05 bilhões no quarto trimestre de 2008 para US$392

milhões negativos no primeiro trimestre de 2009” (FDC, 2009, p.1). Apesar de os

investimentos terem se recuperado em 2010, as empresas brasileiras diminuíram seus

investimentos no exterior nos três anos seguintes28 em um movimento contrário ao

seguido pelos demais países emergentes, liderado pela China que, em 2012, subiu de

sexto para o terceiro lugar no ranking dos maiores investidores mundiais (UNCTAD,

2013). De acordo com a Confederação Nacional da Indústria (2013), isso se deve ao fato

de a internacionalização no Brasil – via IED – ser ainda restrita a um pequeno número de

grandes empresas.

Quanto às motivações das empresas a se internacionalizarem, segundo pesquisa

realizada em 2013, pela Fundação Dom Cabral (FDC), quando questionadas a respeito da

influência real das ações da política externa brasileira no processo de internacionalização

das multinacionais brasileiras nos últimos dez anos, 44,44% afirmaram que a referida

política tem favorecido o movimento de expansão internacional de suas empresas,

enquanto 39,68% afirmaram que ela não os tem prejudicado nem favorecido. Em relação

às medidas de política externa que mais impactaram o processo de internacionalização

das multinacionais brasileiras, as empresas, embora tenham avaliado positivamente

vários outros aspectos (diminuição de barreiras alfandegárias, busca de lugar de destaque

do Brasil no cenário internacional, apoio diplomático às empresas brasileiras com

investimentos no exterior, busca de cooperação bilateral e integração sul-americana,

dentre outros) destacaram a importância da criação de linhas de crédito e de

28 Em 2012, por exemplo, as empresas tiveram uma redução de US$ 3 bilhões em relação a 2011 (SOBEET,

2013).




financiamento para investimentos brasileiros no exterior. Ainda segundo dados da

Fundação Dom Cabral (2013)

“embora as empresas tenham destacado a importância de linhas de crédito e

financiamento para investimentos no exterior para o seu movimento de

internacionalização, o que se observa é que, nos últimos dez anos, o que de

fato foi mais relevante para a maioria delas foi a negociação da diminuição das

barreiras alfandegárias e a tentativa de consolidação do Brasil como líder

regional enfatizando o relacionamento com seus vizinhos por meio de

cooperação bilateral e da integração sul-americana” (FDC, 2013, p.16-17).

Estes elementos somados ao fato de que em todas as pesquisas anteriores da

FDC, desde 2007, indicarem que a América Latina29 é a região que mais recebe IED

brasileiros nos levam a supor que haveria uma relação entre as políticas industriais e a

política de integração regional de um lado e, de outro, o aumento dos IED brasileiros na

região. Dados de 2013 demonstram ainda que, das empresas entrevistadas, 73% possuíam

presença física na região sul-americana.

No entanto, nos últimos anos um novo elemento tem influenciado essa dinâmica:

o aumento dos IED chineses nos países da América Latina, a partir dos anos 2000, que

estaria fazendo com que parceiros tradicionais, como os Estados Unidos e o Brasil,

perdessem sua influência relativa na região (HOLLAND, BARBI, 2010). Além disso, há

temores quanto a uma “primarização” das economias latino-americanas - já que a China

é importadora de produtos primários e exportadora de manufaturados -, e de aumento do

déficit comercial dos países da região em relação àquele país (REDE MERCOSUL,

2012).

Além disso, a partir dos anos 2000, mudanças no cenário político regional podem

ser notadas. Com a eleição de vários governos chamados de “progressistas”, na América

do Sul, criou-se uma perspectiva positiva diante da integração regional. Nesse sentido, a

integração começa a ser pensada não apenas em termos econômicos, mas também a partir

de uma perspectiva de maior valorização de temas políticos e da integração física entre

29 A partir de 2011 passa-se a utilizar América do Sul.




os países. É nesse contexto que a IIRSA (Iniciativa para Integração da Infraestrutura

Regional Sul-Americana) é criada com o objetivo de construir uma agenda comum para

impulsionar projetos de integração de infraestrutura de transportes, energia e

comunicação.

Com a criação da UNASUL em 2008, a estrutura da IIRSA passa a fazer parte

do COSIPLAN (Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento) responsável

pela implementação da integração da infraestrutura regional. A IIRSA/COSIPLAN e

UNASUL – lembrando que esta se originou da Comunidade Sul-america de Nações,

criada em 2004 - se inserem, portanto, no chamado regionalismo pós-liberal (MOTTA

VEIGA, RÍOS, 2007) ou estrutural (LIMA, COUTINHO, 2006; RIBEIRO, KFURI,

2010) assim chamados por diferirem da concepção de “regionalismo aberto” da década

de 1990 onde predominava o aspecto comercial. Segundo os autores, essas novas políticas

de integração inseriram no debate novos temas integração energética e da infraestrutura,

complementação industrial, combate à pobreza, fontes de financiamento para o

desenvolvimento, dentre outros temas que vão muito além do comércio. Isso traz, para o

Estado, duas consequências. A primeira é a maior exigência em relação à capacidade de

coordenação entre os Estados os quais agem como indutores desse processo, em parceria

com a iniciativa privada (LIMA, COUTINHO, 2006). Essa ação conjunta pode ser

notada, sobretudo em relação aos projetos de integração física. A segunda consequência

se refere à limitação do policy space ou “espaço para políticas”, ou seja, a exigência de

uma maior coordenação entre os Estados da região (na medida em que se busca um

aprofundamento da integração) limita a capacidade de implementação de políticas

domésticas autônomas, como políticas industriais, por exemplo, (MOTTA VEIGA,

RÍOS, 2007). Embora não trataremos diretamente sobre como esses novos acordos

limitam o policy space dos Estados, é preciso que essa dimensão esteja presente, já que

um de nossos objetivos é entender a relação entre política industrial e política regional.

No que tange à integração física regional o Brasil atuou ativamente em vários

projetos, por meio da concessão de financiamento, via BNDES, a empresas brasileiras.

Porém, há discussões interna e externamente de que a atuação do Banco estaria




relacionada aos interesses do governo brasileiro em “aumentar a exportação de serviços

e fortalecer as grandes empresas brasileiras de engenharia e construção” (CARVALHO,

2012, p.7) o que descaracterizaria a função social do banco que é promover o

desenvolvimento econômico e social de maneira indistinta. Assim, durante os governos

Lula Rousseff o BNDES foi um agente importante tanto nas políticas industriais

brasileiras como na integração regional sul-americana o que torna relevante a análise

crítica de seu papel nessas políticas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste artigo tentamos fazer uma apresentação geral de nossa pesquisa e dos

caminhos que pretendemos percorrer. Além disso, analisamos importantes conceitos,

presentes na literatura internacional sobre o papel do Estado no desenvolvimento

econômico, que consideramos de fundamental importância para a análise das recentes

chamadas políticas industriais brasileiras, como os “mecanismos recíprocos de controle”

e a “embedded autonomy”. Importante ressaltar que, embora tais conceitos se refiram ao

período dos “estados desenvolvimentistas”, eles lançam luz à reflexão a respeito do atual

papel dos Estados na economia, sobretudo em um contexto de discussões sobre o

chamado neodesenvolvimetismo, principalmente no Brasil.

O próximo passo é analisar três políticas industriais brasileiras desenvolvidas

entre os anos de 2003 e 2014 e entender como se deram as relações entre Estado e

empresas e como as instituições que fazem parte da estrutura interna estatal permearam

tais relações. A partir dessa análise nosso objetivo será tentar identificar em que medida

a internacionalização de empresas brasileiras, via IED, na América do Sul, foram

motivadas por tais políticas. Para tanto, contaremos com o auxílio teórico-metodológico

das teorias de internacionalização de empresas, sobretudo a Teoria Eclética e a IDP. Além

disso, a análise levará em conta os objetivos da política externa brasileira para a América

do Sul com o objetivo de identificar possíveis convergências entre a referida política e as

políticas industriais.




Portanto, o artigo não teve a pretensão de apresentar conclusões, mas antes, teve

um caráter explanatório e reflexivo sobre temas que perpassam uma pesquisa ainda em

fase inicial, cujo principal desafio é entender o papel que o Estado, ainda hoje, exerce no

desenvolvimento econômico dos países, principalmente, em países em desenvolvimento

como o Brasil.

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