› globalassets › politikk › ... · bdo advisory - mal rapport word - sandefjord -...
TRANSCRIPT
FORVALTNINGSREVISJON
GJENNOMGANG AV ARBEIDET MED PSYKISK HELSE I SANDEFJORD
KOMMUNE
OSLO, 1. DESEMBER 2014
Rapporten er utarbeidet for oppdragsgiver, og dekker kun de formål som med denne er
avtalt. All annen bruk og distribusjon skjer for oppdragsgivers regning og risiko. BDO vil
ikke kunne gjøres ansvarlig overfor en tredjepart.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 2 av 37
INNHOLDSFORTEGNELSE
SAMMENDRAG OG FORSLAG TIL TILTAK ...................................................................... 3
1. INNLEDNING ........................................................................................... 5
1.1. KORT OM ARBEIDET MED PSYKISK HELSE I SANDEFJORD KOMMUNE ................................ 5
1.2. METODE......................................................................................... 7
1.3 GENERELT OM REVISJONSKRITERIER .............................................................. 8
2. KOMMUNENS ORGANISERING AV TJENESTETILBUDET INNEN PSYKISK HELSE .............................. 9
2.1. REVISJONSKRITERIER ............................................................................ 9
2.2 FAKTABESKRIVELSE ............................................................................ 10
2.3 VURDERING ................................................................................... 14
2.4 KONKLUSJON .................................................................................. 16
3 RUTINER FOR IDENTIFISERING OG OPPFØLGING ....................................................... 17
3.1 REVISJONSKRITERIER .......................................................................... 17
3.2 FAKTABESKRIVELSE ............................................................................ 17
3.3 VURDERING ................................................................................... 20
3.4 KONKLUSJON .................................................................................. 20
4. TILBUD OG SYSTEM FOR SAKSBEHANDLING ............................................................ 21
4.1 REVISJONSKRITERIER .......................................................................... 21
4.2 FAKTABESKRIVELSE ............................................................................ 23
4.3 VURDERING ................................................................................... 27
4.4 KONKLUSJON .................................................................................. 28
5. BRUKERINVOLVERING ................................................................................ 29
5.1 REVISJONSKRITERIER .......................................................................... 29
5.2 FAKTABESKRIVELSE ............................................................................ 29
5.3 VURDERING ................................................................................... 31
5.4 KONKLUSJON .................................................................................. 31
6. HØRINGSSVAR ....................................................................................... 32
6.1 REVISORS KOMMENTAR TIL KOMMUNENS HØRINGSSVAR ......................................... 35
LITTERATURLISTE ......................................................................................... 36
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 3 av 37
Sammendrag og forslag til tiltak
Folkehelseprofilen for Sandefjord kommune viser at kommunen sammenlignet med landet for øvrig
har utfordringer som vil påvirke presset på de kommunale tjenestene i fremtiden. Kommunens andel
med personer med kun grunnskole og lav inntekt er høyere enn landsgjennomsnittet, samtidig som
kommunen har høyere andel uføretrygdede under 45 år og høyere andel som bruker legemidler mot
psykiske lidelser. 1 Ifølge kommuneplanen har mange innbyggere i Sandefjord kommune dårlige
levekår sammenlignet med andre kommuner. Kommunen har høyere sosialhjelpsutgifter enn
sammenligningskommunene og antall unge sosialhjelpsbrukere er spesielt bekymringsfull.
Sandefjord kommune leverer i dag et bredt spekter av tjenester til personer med psykiske lidelser.
Psykisk helsearbeid, i form av kartlegging og vurdering, behandling, rehabilitering, oppfølging i
bolig, dagtilbud og arbeidstiltak, er i dag organisert i sin helhet under helse- og sosialetaten, fordelt
på flere ulike seksjoner og avdelinger. Når psykisk helsevern i praksis er en del av flere enheter og
tjenester kan det føre med seg samordningsproblemer. Et viktig formål med revisjonen har derfor
vært å vurdere hvorvidt kommunen har lagt til rette for samordning og samarbeid der det er
tilgrensede, og eventuelt overlapp i ansvar og oppgaver. Samordningen av rus og psykiatri i
Sosialmedisinsk senter (heretter omtalt som SMS) legger etter revisjonens vurdering til rette for et
miljø med spesialistkompetanse innen fagfeltene og har en åpenbar positiv effekt av å se rus og
psykiatri i sammenheng. Revisjonen konstaterer at det likevel er en del oppgaver som krever
samarbeid og koordinering med andre avdelinger i og utenfor kommunen. Det synes som kommunen
har funnet hensiktsmessige måter å avstemme og avklare oppgaver og ansvar gjennom blant annet
formelle strukturer som koordinerende enhet, faglige nettverk og jevnlige møter. Ut over dette har
revisjonen vektlagt de ansattes beskrivelse av den daglige kontakten som de har med hverandre for
å få til et koordinert tilbud til brukerne. I vurderingen av organisering og samarbeid er det kun
avdekket utfordringer som det er grunn til å se nærmere på når det gjelder samarbeidet med det
kommunale barnevernet og Distriktspsykiatrisk senter (heretter omtalt som DPS).
Revisjonen har vurdert enhetenes rutiner for identifisering og oppfølging av personer med psykiske
lidelser. SMS følger opp drøyt 600 brukere individuelt, i tillegg til ca. 35 brukere på Optimisten i
uken. Videre følger Rus- og psykiatriteamet (ROP teamet) opp ca. 30 brukere til en hver tid 2.
Avdeling Hvidtgården følger opp 15 brukere ved boligteamet og ca. 60 personer følges opp av det
ambulante teamet. Enkelte av brukerne blir fulgt opp av både SMS og Avdeling Hvidtgården. I tillegg
gir Avdeling Heimdal tjenester til mennesker med ROP-lidelser. I 2013 hadde kriseteamet totalt 19
saker, mot 12 i 2012. Ut over dette har kommunen oppfølging av personer med rusproblematikk,
som kan ha psykiatri som tilleggsutfordring. Etter revisjonens vurdering har de ulike avdelingene
etablert rutiner for å fange opp personer med psykiske lidelser, både gjennom bruk av
kartleggingsverktøy og generelt i kontakt med brukerne. Det at søknadene behandles ett sted, av
Utredningsavdelingen, bidrar til et fornuftig skille mellom hvem som vurderer søknadene og hvem
som har ansvar for tjenesteleveransen.
Revisjonen vurderer at kommunen har lagt til rette for tilfredsstillende rutiner for saksbehandling
og saksgang i tildeling av tjenester innen psykisk helse. Det er avdekket enkelte fristbrudd på
saksbehandlingstid på et utvalg saker, men revisjonen mener avvikene lar seg forklare. Kommunen
bør vurdere å følge opp tiden det tar fra vedtak fattes til igangsettelse av tjenestene.
Kommunen har gjennom sine tjenestetilbud lagt til rette for brukermedvirkning, men revisjonen har
likevel pekt på at det er liten lokal tilstedeværelse av bruker- og interesseorganisasjoner, og at
kommunen i større grad kan ta en aktiv rolle i å tilrettelegge for slik aktivitet.
1 Strategisk plan – Helse og sosialetaten status og utfordringer, s. 7
2 Årsplan SMS 2013
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 4 av 37
Vi har skrevet mer utfyllende om våre vurderinger og konklusjoner i besvarelsen av de enkelte
problemstillingene.
På grunnlag av våre vurderinger anbefaler revisjonen følgende:
- Kommunen bør vurdere behovet for å sette i gang tiltak, herunder utrede om det bør legges
bedre til rette for samarbeidet med det kommunale barnevernet.
- Revisjonen anbefaler at kommunen i samarbeid med DPS går gjennom praksis for varsling
ved inn- og utskriving av pasienter ved DPS, herunder spesielt ved akuttinnleggelser.
- Kommunen kan vurdere å føre oversikt over den tiden det tar fra vedtak er fattet til
tjenesten er igangsatt.
- Kommunen kan vurdere å ta en mer aktiv rolle i å tilrettelegge for aktivitet blant de lokale
bruker- og interesseorganisasjonene på området psykisk helse.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 5 av 37
1. Innledning
Sandefjord distriktsrevisjon har på vegne av kontrollutvalget i Sandefjord kommune engasjert BDO
AS (BDO) til å gjøre en forvaltningsrevisjon av psykisk helsevern i kommunen. Formålet er å
undersøke hvorvidt Sandefjord kommune oppfyller krav i regelverket tilknyttet psykisk helsevern for
voksne, og om kommunen har organisert tjenestetilbudet på en hensiktsmessig måte.
Kartleggingen og analysene vil i noen grad kunne omfatte brukerspesifikke opplysninger av
taushetsbelagt karakter. Revisors tilgang til opplysninger framkommer direkte av forvaltningsloven §
13b nr. 4, se også kommunelovens § 78 nr. 6 og 7.
Kontrollutvalget har vedtatt følgende fire problemstillinger:
1. Har kommunen organisert tjenestetilbudet til voksne med psykiske problemer på en
tilfredsstillende måte?
2. Har kommunen tilfredsstillende rutiner for å identifisere og følge opp personer med
psykiske problemer?
3. Har kommunen tilfredsstillende tilbud og system for saksbehandling knyttet til personer
med psykiske problemer?
4. I hvilken grad sikrer kommunen at representanter for pasienter og brukere blir hørt ved
utforming av kommunens helse- og omsorgstjenester?
Problemstillingene retter seg mot fire sentrale deler av psykisk helsevern: Organisering
(problemstilling 1), identifisering og oppfølging (problemstilling 2), saksbehandling (problemstilling
3) og brukernes muligheter for å påvirke (problemstilling 4).
Kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester til personer med psykisk sykdom er regulert i Lov
om kommunale helse- og omsorgstjenester (helse- og omsorgstjenesteloven). For å understreke
kommunens ansvar for personer med psykiske problemer og rusmiddelproblemer, er dette ansvaret
presisert i loven3. Hvilke tjenester kommunen som et minimum plikter å yte, følger av helse- og
omsorgslovens kapittel 3. Kommunen skal drive forebyggende arbeid, og gi befolkningen et
dekkende, faglig forsvarlig og effektivt tjenestetilbud med utgangspunkt i lokale forhold.
Ifølge Helsedirektoratet har om lag en sjettedel av den voksne befolkningen til enhver tid et psykisk
helseproblem og/eller et rusmiddelproblem. Om lag fem prosent av den voksne befolkningen har
mottatt behandling i form av psykisk helsevern eller tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB)4.
Det er på det rene at det er høy forekomst av rusmiddelproblemer blant personer med psykiske
lidelser, og mange med rusmiddelproblemer har i tillegg en psykisk lidelse. Dette gjør at det er
naturlig å se rus og psykisk helse i sammenheng, også i forvaltningsrevisjonen av psykisk helse i
Sandefjord kommune.
1.1. Kort om arbeidet med psykisk helse i Sandefjord kommune
Psykisk helsearbeid, i form av kartlegging og vurdering, behandling, rehabilitering, oppfølging i
bolig, dagtilbud og arbeidstiltak, er i dag organisert i sin helhet under helse- og sosialetaten, fordelt
på ulike seksjoner og avdelinger. I tillegg leverer kommunen sosiale tjenester til denne
brukergruppen gjennom NAV som inkluderer økonomisk sosialhjelp, gjeldsrådgivning og frivillig
forvaltning. Hovedtyngden av den spesialiserte oppfølgingen foregår i kommunens sosialmedisinske
senter (heretter forkortet til SMS) og ved Avdeling Hvidtgården. Kommunen produserer alle sine
tjenester internt, og benytter seg ikke av private leverandører til eksempelvis tilrettelagte boliger
eller lignende.
3 helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 andre ledd
4 http://helsedirektoratet.no/tall-analyse/Sider/default.aspx
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 6 av 37
Kommunen slo sammen arbeidet med rus og psykisk helse i 2004. Det betyr at dagsentrene med
tilbud til henholdsvis ruspasienter og psykiatripasienter ved SMS er underlagt samme organisasjon. I
tillegg er det etablert et team som følger opp personer med samtidige rus- og psykiatrilidelser,
såkalte ROP-lidelser. ROP-teamet består av to årsverk, er organisatorisk plassert i SMS og følger til
en hver tid opp ca. 30 brukere.
Sosialmedisinsk senter
SMS består i dag av om lag 30 ansatte, og er organisert med en ledergruppe bestående av leder og
to fagkoordinatorer. Fagkoordinatorene har faglig hovedansvar og ansvar for den daglige driften av
hver sine team innenfor rus og psykisk helse. Senteret jobber etter følgende hovedmål, og denne
skal fungere som definerende for tjenestene: ”Sosialmedisinsk senter gir nødvendige og forsvarlige
helsetjenester til voksne som har rus og/eller psykiske lidelser/vansker, av et slikt omfang at
fravær av tjenestene vil gi vesentlig forverring av funksjonsnivå ”. Senteret følger opp drøyt 600
pasienter individuelt, hvorav 306 pasienter får oppfølging av psykiske plager, med ytterligere 20
som følges opp gjennom dobbeltdiagnoseteamet. I tillegg har mange av de som følges i rusteamet
også psykiske lidelser. SMS tilbyr dagsenter for begge gruppene, henholdsvis dagsenteret for
rusavhengige og Optimisten som er et tilbud til personer med psykiske plager. Dagsenteret for
rusavhengige benyttes ukentlig av om lag 30-40 brukere og Optimisten har ca. 35 brukere hver uke.
Seksjon for botiltak og aktivitet
Seksjon botiltak og aktivitet består av 10
avdelinger hvorav Avdeling Heimdal og
Avdeling Hvidtgården er to av dem.
Avdeling Hvidtgården består av 14
leiligheter i bemannet del og én
barnebolig. Per nå følges ca. 15 brukere
opp av boligteamet og én person i
barneboligen. Avdeling Hvidtgården følger
også opp ca. 60 brukere gjennom
uteteamet som hovedsakelig tilbyr
tjenester i form av opplæring og
veiledning i dagliglivets gjøremål og
støttesamtaler. Teamet er også involvert i
koordineringen av tjenestetilbudet til den
enkelte bruker. Ut over dette har
avdelingen en døgnbemannet telefonvakt.
I tillegg har kommunen etablert tilbud til
personer med rusproblematikk på Avdeling
Heimdal. Ofte har disse også psykiske
utfordringer, noe som innebærer et behov
for koordinering mellom flere enheter. På Avdeling Heimdal følges per nå 16 beboere opp av
boligteamet. Denne avdelingen har også et Housing Firstteam som følger opp ca. 70 personer
ambulant og i tillegg driver et prosjekt som skal implementere Housing Firstmetodikken i driften.
I tillegg er arbeids- og aktivitetsavdelingen en avdeling i seksjonen. I denne avdelingen er SK-design
organisert som er et dagtilbud for mennesker med psykiske lidelser.
Figur 1: Offentlige instanser som brukere med psykiske ut-fordringer ofte er i kontakt med
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 7 av 37
Utredningsavdelingen
Vedtak om tjenesteyting, saksbehandling og vedtak for hjelpetrengende er i dag lagt til Avdeling for
Utredning og saksbehandling. Avdelingen ble opprettet i oktober 2001. Utredningsavdelingen
behandler blant annet søknader om institusjonsplass, oppfølging fra SMS, hjemmetjeneste,
støttekontakt, opplæring og veiledning til personer med psykiske lidelser. I tillegg har kommunen
også en egen koordinerende enhet som organisatorisk er plassert under Utredningsavdelingen og
som har ansvaret for å koordinere tjenestetilbudet mellom de ulike avdelingene på individnivå.
Koordinerende enhet har også hovedansvaret for arbeidet knyttet til individuell plan.
Faglige nettverk og prosjekter innen psykisk helse
Kommunen har organisert et eget nettverk for rus og psykiatri. Her møtes alle fagledere innenfor
fagfeltet psykiatri og rus for å drøfte ulike problemstillinger som oppstår på tvers i kommunen.
Prosjekter som VIPS, Housing First og SPoR Vestfold, Fagrådet Helse-Sørøst er tverrfaglig
sammensatt med ansatte fra flere avdelinger og funksjoner i kommunen.
Andre relevante instanser innen psykisk helse
Korttidstiltak, psykisk nødhjelp, tvangsinnleggelser og lignende gjennomføres av Distriktspsykiatrisk
senter (DPS) som drives av spesialisthelsetjenesten ved Sykehuset i Vestfold. DPS er en del av
spesialisthelsetjenesten og tilbyr kortere behandlinger uten innleggelser (poliklinikker) i tillegg til
dagavdelinger eller døgnavdelinger. For plass på et distriktspsykiatrisk senter kreves det imidlertid
henvisning fra lege. Fastlegen utgjør, sammen med det kommunale tilbudet, det lokale psykiske
helsearbeidet. Fastlegene kan bistå med søknader til de kommunale tjenestene selv om det ikke er
et krav om henvisning fra lege for å få vedtak om disse tjenestene.
1.2. Metode
Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i henhold til RSK 001 – Standard for forvaltningsrevisjon. I
henhold til standarden er det holdt et orienteringsmøte med kontrollutvalget hvor prosjektplan ble
presentert. Formålet med møtet var å orientere utvalget om måten revisor har operasjonalisert
problemstillingene og lagt opp gjennomføringen av oppdraget. Det er sendt en orientering til
administrasjonssjefen og holdt et oppstartsmøte med leder for helse- og sosialetaten.
Faktabeskrivelsen baseres på skriftlige kilder, som styringsdokumenter, planverk, interne
rutinebeskrivelser og beskrivelser av tjenesteområdene. Videre bygger deler av faktabeskrivelsen på
stikkprøvekontroller av saksbehandlingsrutiner. En stor del av faktagrunnlaget baserer seg også på
intervjuer av ledere og saksbehandlere/tjenesteutøvere som arbeider med psykisk helse i
kommunen. Alle intervjuer har, så langt det har vært mulig, blitt kvalitetssikret og godkjent av
informantene. Følgende personer og stillinger er intervjuet i forbindelse med denne
forvaltningsrevisjonen:
- Leder Helse- og sosialetaten
- Leder og fagkoordinator, Sosialmedisinsk senter
- Psykiatrisk sykepleier ved Sosialmedisinsk senter
- Leder og saksbehandlere, avdeling for utredning og saksbehandling
- Avdelingsleder, koordinerende enhet
- Leder, seksjon for botiltak og aktivitet
- Arbeidsleder, Arbeids og aktivitetsavdelingen
- Avdelingsleder, Heimdal
- Avdelingsleder, Hvidtgården 4. etasje
- Avdelingsledere, sosiale tjenester og oppfølging langtid, NAV
- Almenpraktiserende lege i Sandefjord kommune
- Representanter fra Mental Helse
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 8 av 37
Utkast til rapport har vært til høring hos rådmannen for kvalitetssikring av faktabeskrivelsen. Dette
for å styrke rapportens pålitelighet.
Rapporten er bygget opp med faktabeskrivelse, vurderinger og konklusjon for hver problemstilling.
Det vil imidlertid alltid være en risiko for at forhold som ikke er omfattet av revisjonen, kunne ha
medført andre vurderinger og konklusjoner. Vårt arbeid er gjennomført innenfor en begrenset
tidsramme og tidsperiode, og omfanget og fullstendigheten av analysene som er foretatt må ses i lys
av dette. Vi kan ikke gå god for at alle relevante forhold er avdekket eller analysert.
1.3 Generelt om revisjonskriterier
Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de normene og standardene som er relevante på
området for den aktuelle forvaltningsrevisjonen. Revisjonskriterienes funksjon er å gi det normative
grunnlaget for analysen av avvik og svakheter. Følgende revisjonskriterier er knyttet til
problemstillingene:
- Lov - 2011-06-24-30 Lov om kommunale helse og omsorgstjenester m.m.
- Lov - 1999-07-02-62 Psykisk helsevernloven
- Lov – 1999-07-02-63 Lov pasient- og brukerrettigheter
- Lov – 1999–07–02-64 Lov om helsepersonell mv.
- Lov - 2009-12-18-131 Lov om sosiale tjenester
- Lov - 1967-02-10 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
- For – 2003–06–27- 792 Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten
- Veileder i lokalt psykisk helsearbeid for voksne
- Rusmiddelspolitisk handlingsplan 2012-2015 Sandefjord kommune
- Temaplan psykisk helse 2012-15 Sandefjord kommune
- Kommunens interne retningslinjer og instrukser
- Evt. andre planer og retningslinjer
- Sandefjord kommunes serviceerklæring for psykisk helse
- Veileder i saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 9 av 37
2. Kommunens organisering av tjenestetilbudet innen psykisk helse
Problemstilling 1
Har kommunen organisert tjenestetilbudet til voksne med psykiske problemer på en
tilfredsstillende måte?
2.1. Revisjonskriterier
Kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og
omsorgstjenester gjennom å sørge for bevilgninger som er nødvendige for å yte tjenester og sette i
verk tiltak kommunen har ansvar for5. For å oppfylle dette ansvaret, skal kommunen blant annet
tilby helsetjenester i hjemmet, personlig assistanse, støttekontakt og plass i institusjon6. Arbeid
med psykisk helse involverer en rekke tjenesteområder i kommunen, herunder sosiale tjenester,
pleie- og omsorgstjenester, rehabilitering, kultur osv., avhengig av om vi snakker om forebygging,
kartlegging og utredning, behandling og oppfølging og skadereduksjon. Det er ikke pekt ut noen
spesiell organisasjonsmodell som anses best egnet for å løse utfordringene, utover at kommunen
skal etablere et system av prosedyrer som søker å sikre at det gis et helhetlig, samordnet og
fleksibelt tjenestetilbud som ivaretar kontinuitet i tjenesten.7
Revisjonen vil vurdere hensiktsmessigheten ved organiseringen ut fra om kommunen har lagt til
rette for god samhandling internt i kommunen, med eksterne aktører og brukerorganisasjoner, og
om det er en tydelig fordeling mellom roller, ansvar og oppgaver innen arbeidet psykisk helse. I
Helsedirektoratets veileder for psykisk helsearbeid for voksne legges det vekt på at det psykiske
helsearbeidet er tydelig nok i organisasjonen og presentasjonen av denne utad. Videre er det et
krav om at det finnes en koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomheten i
kommunen8. Enheten har blant annet et overordnet ansvar for arbeidet med individuell plan og for
oppnevning, opplæring og veiledning av koordinator. Målet med koordinerende enhet er å sikre
koordinerte tjenester til dem som trenger det, og legge til rette for god samhandling mellom bruker
og tjenesteytere og mellom tjenesteytere fra ulike faggrupper, sektorer og nivåer. For pasienter og
brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester etter loven her, skal kommunen tilby
koordinator9.
Koordinatoren skal sørge for framdrift, nødvendig oppfølging og bidra til at brukeren får et
«sømløst» tilbud. Hun eller han skal sikre nødvending samarbeid med spesialisthelsetjenestene eller
andre tjenesteutøvere i utarbeidelse og oppfølgingen av planen. Ansatte i boligtjenesten,
tjenesteutøvere innen psykisk helse og rus-tjenester og ansatte på NAV-kontoret kan være
koordinator. Koordinatoren skal oppnevnes i samråd og med samtykke fra brukeren eller den som
kan samtykke på vegne av vedkommende.
Tjenestene som tilbys skal være synlige og lett tilgjengelige for brukere og samarbeidspartnere.
Hvor synlig og tilgjengelig tjenestetilbudet fremstår for brukere og ansatte vil derfor også være et
mål på om organiseringen er hensiktsmessig.
En side ved kommunens organisering av tjenestetilbudet er kompetansen til de ansatte som arbeider
innen fagfeltet. Ifølge forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten skal den ansvarlige
for virksomheten sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor
5 Helse- og omsorgstjenesteloven § 11-1
6 Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2
7 Kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3
8 Helse- og omsorgstjenesteloven § 7-3 Koordinerende enhet
9 Helse- og omsorgstjenesteloven § 7-2 Koordinator
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 10 av 37
fagfeltet.10 Revisjonen vurderer derfor hvordan de ulike tjenesteområdene er satt sammen faglig,
hvordan kommunen har lagt til rette for kompetanseutvikling og hvordan de ansatte oppfatter sitt
fagmiljø.
Et annet aspekt ved organiseringen er ressursbruk. Helsedirektoratet vektlegger blant annet at
kommunen bør sikre kontinuitet for bruker gjennom stabile relasjoner og færrest mulig å forholde
seg til. Et viktig mål på ressursbruk er hvordan ledere og ansatte oppfatter ressurssituasjonen og
utviklingen av denne.
2.2 Faktabeskrivelse
Ressursbruk
Psykisk helsearbeid, i form av kartlegging og vurdering, behandling, rehabilitering, oppfølging i
bolig, dagtilbud og arbeidstiltak, er i dag organisert i sin helhet under helse- og sosialetaten, fordelt
på ulike seksjoner og avdelinger. I tillegg leverer kommunen sosiale tjenester til denne
brukergruppen gjennom NAV som inkluderer økonomisk sosialhjelp, gjeldsrådgivning og frivillig
forvaltning. Hovedtyngden av den spesialiserte oppfølgingen foregår ved SMS, ved Avdeling
Hvidtgården og Avdeling Heimdal. Personer med samtidig ruslidelse og psykiatrilidelse følges opp av
ROP-teamet på SMS, av boligteamet og det ambulante teamet på Avdeling Heimdal. I Feil! Fant
ikke referansekilden. gis det en oversikt over hvor mange årsverk som er satt av til arbeid knyttet
til arbeid med psykisk helse og/eller rus. For uten årsverkene som er listet opp nedenfor kommer
ressurser som deltar i koordinerende enhet.
Avdeling/Enhet Årsverk
Psykisk helseteam (SMS) 10
ROP team (SMS) 2
Optimisten (SMS) 3
Hvidtgården boligteam 8,69
Hvidtgården uteteam 5,44
Heimdal boligteam 12
Heimdal uteteam/HF-team 4,5
Utredningsavdelingen (rus og psykiatri) 2,3
Tabell 1: Oversikt over årsverk dedikert til arbeid med rus og psykisk helse.
Det finnes ingen egen KOSTRA-funksjon for psykisk helsearbeid i KOSTRA11. Funksjonskontoplanen
har et mer overordnet tjenesteperspektiv, ikke et mottakerperspektiv etter målgruppe. Dette
bidrar til at utgifter og inntekter i forbindelse med psykisk helsearbeid for de fleste kommuner vil
være spredt på flere funksjoner, særlig innen helse-, omsorgs- og sosialtjenester. Oversikt over
antall ressurser dedikert til oppfølging av psykisk helse fremgår derfor ikke i KOSTRA-
rapporteringen. Det er etter revisjonens vurdering ikke relevant å hente ut tall på ressursbruk for
saksbehandling av helse- og omsorgstjenester, da dette innbefatter et tjenestespekter som går langt
10
Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4c 11
Psykisk helsearbeid og rusarbeid i kommunene. Utredning av muligheter for utvikling av ny statistikk i KOSTRA, statusrapport 2012.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 11 av 37
ut over det denne revisjonen omfatter. Det har derfor ikke latt seg gjøre å gjennomføre
komparative studier av ressurssituasjonen på dette området.
Vurderinger av ressurssituasjonen er derfor basert på intervjuer og hvordan de ansatte oppfatter
situasjonen. På SMS er tilbakemeldingen at situasjonen har bedret seg, og at det for tiden er
tilfredsstillende ressurstilgang på Dagsenteret og på Optimisten. På ROP-teamet blir det antydet at
situasjonen kan være noe sårbar for sykdom og fravær, da de kun er to personer, men det opplyses
at ROP-teamet og Avdeling Heimdal er fleksible og at de kan låne ressurser hos hverandre ved
behov. Generelt meldes det om mange fleksible ordninger for å få ressursene til å strekke til.
Fra Utredningsavdelingen meldes det om at det har vært ressursutfordringer etter at avdelingen
overtok ansvaret for vedtak innen psykiatri og rus. Disse sakene har også vist seg å være flere og
mer krevende enn forventet. Revisjonen har fått opplyst at det for tiden vurderes å utvide
saksbehandlerteamet.
Organisering og samhandling
Gjennom intervjuene blir det meldt om at det i den daglige oppfølgingen av personer med psykiske
lidelser er behov for et bredt samarbeid internt i kommunen, med fastleger og DPS. Gjennom
intervjuene kommer det frem at det er åpenbare grenseflater mellom hva SMS, Hjemmetjenesten,
NAV og Boligseksjonen gjør for brukeren.
Kommunen har etablert koordinerende enhet for habiliterings- og rehabiliteringsvirksomhet. I
intervju og oversendt dokumentasjon fremgår det at enheten legger til rette for samhandling
mellom tjenesteyter og tjenestemottaker gjennom blant annet å sikre at individuelle planer blir
utarbeidet og iverksatt og at personer som ønsker koordinator får oppnevnt dette. Det er
Utredningsavdelingen som behandler søknader og beslutter om individuell plan skal innvilges eller
avslås. Det er også denne avdelingen som vurderer hvem som skal være koordinator for voksne
søkere. Koordinerende enhet blir først involvert dersom det er vanskelig å avgjøre hvem som skal ta
oppdraget.12 Enheten består av representanter fra flere avdelinger i kommunen. Det er bred enighet
blant de vi intervjuet at koordineringsenheten fremmer samhandling og samarbeid mellom
tjenesteytere og etater innenfor kommunen og på tvers av forvaltningsnivåene. Det blir imidlertid
også pekt på at samarbeid og samhandling vektlegges uavhengig av om brukeren har fått oppnevnt
koordinator.
Avdeling Heimdal har mange av de samme brukerne som dagsenteret for rusavhengige og ROP-
teamet på SMS. Ansatte ved Avdeling Heimdal hjelper til med, i likhet med dagsenteret og ROP-
teamet, mye praktisk arbeid samt motivasjonsarbeid. Det meldes om noe overlapp i oppgavene
mellom disse enhetene, men det er etablert samarbeidsavtaler mellom ROP-teamet og uteteamet
på Avdeling Heimdal. Blant annet avholdes det faste møter mellom teamene hver 14. dag. Her
meldes det inn konkrete brukersaker hvor de ansatte gir gjensidig oppdatering og veiledning. For
øvrig holdes det ikke faste møter mellom SMS og Avdeling Heimdal, til det er porteføljen for stor,
men det blir opplyst at det samarbeides i enkeltsaker og på fag- og tjenesteutvikling.
Avdeling Hvidtgården melder om et tett samarbeid med fastlegene, DPS, verger og pårørende. I
tillegg til individuelle samarbeidsmøter benyttes ansvarsgruppemøter, samarbeid om kriseplaner
osv. Gjennom intervjuene går det frem at avdelingen opplever at det er et godt samarbeid internt i
kommunen, og at det er et høyt fokus blant de ansatte på å koordinere tjenestene så mye som
mulig for å skjerme brukeren.
SMS og de andre avdelingene er ansvarlige for å melde om endring i behov hos brukerne til
Utredningsavdelingen, som har ansvaret for å revurdere tiltakene og eventuelt forlenge dem. De
12
IP – Individuell plan og koordinator – beskrivelse av saksbehandlingsrutine
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 12 av 37
fatter vedtak og sender svarbrev til bruker og utførende avdeling. På den måten har avdelingene til
en hver tid oversikt over hva som er tildelt eller avslått.
Utredningsavdelingen og SMS melder om et godt samarbeid om brukere med psykiske utfordringer.
SMS oppfatter at overføringen av vedtaksbehandlingen til Utredningsavdelingen har vært et
fornuftig organisatorisk tiltak ved at det har blitt et tydeligere skille mellom saksbehandling og
oppfølging. Samtidig oppfatter de at det er oversiktlig for både bruker og ansatt med «én dør inn»
når det gjelder søknader om helse- og sosialtjenester. I praksis forholder SMS seg til to til tre
saksbehandlere i Utredningsavdelingen, noe som oppfattes som en fordel. Gjennom intervjuene
beskrives samarbeidet som fleksibelt og at begge avdelingene er opptatt av å finne løsninger til
beste for brukeren. Det nevnes blant annet at SMS kan gjennomføre vurderingssamtalen på vegne
av Utredningsavdelingen når bruker ikke er i stand til å møte på rådhuset eller ikke ønsker å prate
med en fremmed saksbehandler.
Utredningsavdelingen har på sin side bekreftet at samarbeidet om brukerne fungerer godt, at de
opplever at SMS og øvrige avdelinger er flinke til å følge opp og varsle når det er behov for
forlengelse av vedtak og/eller ved endringer i behov.
SMS jobber også tett med IOGT13 ved drift av dagsenteret og med øvrige aktuelle organisasjoner i
kommunen som Frelsesarmeen og Røde kors. Samarbeidsprosjektet «Sammen om nøden» har egen
koordinator som samordner arbeidet og støtten fra de frivillige organisasjonene.
Gjennom intervjuene kom det frem at enkelte opplever at det er utfordrende å samhandle med
barnevernet i kompliserte saker hvor det kreves tjenester og tiltak fra barnevernet. Om man har en
bekymring for et barn så skal man etter lovverket melde dette til barnevernet. Det er kun i
enkeltsaker der barnevernet allerede er inne og der det er gitt samtykke, at saken kan drøftes i
faste samarbeidsfora. Barneverntjenesten har et eget mottak som alle, også de som jobber med
voksnes psykiske helse, kan benytte til å drøfte enkeltsaker anonymt. Det er også anledning til å
drøfte enkeltsaker som barneverntjenesten og den aktuelle tjeneste arbeider med dersom partene
gir samtykke til dette. I flere saker er det også samarbeidsmøter.
Ansatte SMS kan også ta initiativ til samarbeidsmøte med barneverntjenesten i enkeltsaker dersom
partene samtykker. De kan også be om møte med mottaket for å drøfte saker anonymt. I de saker
hvor det er aktuelt med samarbeid så gjøres dette i de fleste saker, både enkeltsaker med samtykke
og situasjoner drøftes anonymt for råd og veiledning. SMS har også egen barneansvarlig som bistår
og veileder i slike saker.
Det er forvaltningsloven og lov om barneverntjenester som regulerer hva ansatte i
barneverntjenesten kan og ikke kan gjøre i et samarbeid med andre. Kravet om å innhente
samtykke fra de det gjelder, er som oftest en forutsetning for deling av sensitiv informasjon.
Gjennom intervjuene ble det også avdekket utfordringer knyttet til samarbeidet med DPS på
enkelte områder. Det opplyses i høringsrunden at det foreligger rutiner for varsling til kommunen
om pasienter som skal skrives ut. Det skal sendes e- meldinger til vakttelefon i
utredningsavdelingen. I intervjurunden oppfattet imidlertid revisjonen at enkelte var usikre på i
hvor stor grad det varsles når brukere skrives ut fra sengepost ved DPS. I høringsrunden
fremkommer det at det ikke er indikasjoner på at rutinene ikke følges fra DPS.
Det forekommer at pasienter mottar hjelp både fra kommune og DPS, noe som ofte er
hensiktsmessig. Det kan imidlertid forekomme at kommunen ikke er kjent med at pasienten mottar
hjelp fra DPS, men dette er unntaksvis.
13
IOGT (International Organisation of Good Templars) i Norge er en norsk avholdsorganisasjon
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 13 av 37
Enkelte har også vektlagt at samarbeidet med DPS fungerer godt. Særlig trekkes det faglige
samarbeidet frem. Avdeling Hvidtgården informerte blant annet om at DPS inviteres til å være
tilstede i perioder og observere arbeidet som avdelingen gjør med enkelte krevende brukere.
Seksjon for botiltak og aktivitet, SMS og Utredningsavdelingen samarbeider med NAV, blant annet
ved vurdering av boligtildeling. Flere peker på at samarbeidet med NAV har bedret seg over tid,
men at det fortsatt er noe avhengig av enkeltpersoner. SMS og NAV deltar i et pilotprosjekt kalt
VIPS14 som skal hjelpe unge med psykiske helseproblemer og/eller rusproblematikk ut i ordinært
arbeid. Det blir oppfattet positivt for samarbeidet at én av NAVs jobbkonsulenter, i forbindelse med
dette prosjektet, har fast ukentlig kontordag på SMS. NAV på sin side nevner at de ikke alltid får
informasjon om organisatoriske endringer i kommunen før disse er iverksatt og at dette av og til
oppfattes problematisk.
Det er etablert en rekke tverrfaglige nettverk innen psykiatri- og rusarbeid i kommunen. Det er
eksempelvis etablert et tverrfaglig nettverk bestående av hjemmetjenesten, legevakt, NAV,
koordinerende enhet, Utredningsavdelingen, SMS, seksjon for botiltak og aktivitet, Avdeling
Hvidtgården og Avdeling Heimdal. Dette nettverket møtes hver 3. måned for å diskutere
overordnede problemstillinger og for å få samarbeidet til å gå smidig. Her blir eksempelvis
uføretrygd og utdeling av LAR-medisinering tatt opp som temaer. Nettverksgruppen arrangerer også
felles fagdager. I tabell 2 har vi ført opp de samarbeidsfora som har blitt presentert for revisjonen.
Tabellen viser ikke en totaloversikt over alle interne møter i de ulike seksjonene.
Sosi
al-
medis
insk
sente
r
Utr
ednin
gs-
avdelingen
Koord
inere
nde
enhet
Seksj
on f
or
bo-
tilt
ak o
g a
kti
vit
et
Avdeling H
eim
dal
Avdeling H
vid
t-
gård
en
NAV
Inst
itusj
on o
g
hje
mm
etj
enest
en
Legevakt/
fast
lege
DPS
Tverrfaglig nettverksmøte X X X X X X X X X
Felles fagdager X X X X X X X X X
Ledergruppemøter X X X X X
Koordinerende enhet for
voksne (KVE)
X X X X X
Housing First X X X X
VIPS X X
Tildelingsutvalg
psykiatriboliger
X X X X X X
Forpliktende samarbeid
med ansvarsgruppemøter
X X X X
Ressursgruppemøte
ungdomsbasen
X X X X
Tabell 2: Oversikt over ulike samarbeidsfora og deltakere.
14
VIPS – Samarbeidsprosjekt mellom NAV Vestfold, Sandefjord kommune, Søndre Vestfold DPS og Veilednings- og formidlingsbedriften Fønix.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 14 av 37
Gjennom brukerundersøkelsene har brukerne gitt svar på hvor godt de opplever at tjenestene er
samordnet. Her skårer SMS 5,3 på en skala der 1 representerer dårligst resultat og 6 representerer
best resultat. Svarprosenten var 66,7 av de som mottok undersøkelsen (N=159), som kun er et utvalg
av det totale antall brukere av SMS.
På kommunens hjemmeside er omtalen av tjenesteområdet psykisk helse plassert på siden om Helse
og omsorgstjenester. Det oppgis adresse og telefonnummer, hvilke tilbud som finnes, åpningstider
og en beskrivelse av hvordan søknadsprosessen foregår. Her finner brukeren også søknadsskjema til
tjenester fra psykiatriteamet på SMS, og arbeidstilbud på SK-design eller Hasle Gård (grønn omsorg).
Informasjon om kommunens kriseteam gis sammen med legevaktsopplysninger. Her oppgis et
døgnåpent vakttelefonnummer og hva kriseteamet bistår med.
Kompetanse, kurs og etterutdanningsmuligheter
Kommunen har ansatt psykiatriske sykepleiere, vernepleiere med videreutdanning i psykisk helse
vernepleiere, spesialhjelpepleiere, hjelpepleiere og sosionomer innenfor tjenesten psykisk helse.
Utredningsavdelingen består av personer med høyskoleutdanning innen helsefag, eksempelvis
sykepleier, vernepleier og sosionom. De fleste har i tillegg videreutdanning innenfor psykiatri,
geriatri, vurderingskompetanse, målrettet miljøarbeid eller helserett og ledelse. Flertallet av
saksbehandlerne er sykepleiere. Avdelingen har også en jurist i 50 % stilling.
Kommunen er med på å finansiere relevant grunn- og etterutdanning. Gjennom intervjuene har de
ansatte gitt uttrykk for at kommunen gir gode muligheter for kurs og etterutdanning. Videre står
kommunens ansatte selv for undervisning og opplæring av egne ansatte. SMS underviser blant annet
i bruk av ulike kartleggingsverktøy. Det blir også gitt uttrykk for at det ved rekruttering er god
tilgang på relevant kompetanse til tjenestene, samtidig som det er lav gjennomstrømming av
ansatte.
Utredningsavdelingen har egen opplæringsplan. Det prioriteres fortløpende aktuelle kurs på ulike
områder opp mot planen. I tillegg har avdelingen to plandager i året hvor det jobbes med spesifikke
tema. I 2014 var tema blant annet nytt regelverk vedrørende Brukerstyrt Personlig Assistanse (BPA).
Det foregår også kompetanseutvikling på tvers av enheter i kommunen. Konkret nevnes internt rus-
og psykiatrinettverk som sikrer kjennskap til og kompetanseutvikling internt i kommunen. Det
arrangeres dessuten årlige fagdager hvor alle som jobber med målgruppen kan møtes.
2.3 Vurdering
Problemstilling 1
Har kommunen organisert tjenestetilbudet til voksne med psykiske problemer på en
tilfredsstillende måte?
Ressursbruk
Vurderinger knyttet til ressurssituasjonen er i denne revisjonen gjort med bakgrunn i
tilbakemeldinger fra intervjuene. Når det gjelder ressurssituasjonen synes det generelt sett som
kommunen legger til rette for fleksible ordninger for å få ressursene til å strekke til. Det at
Utredningsavdelingen til en hver tid vurderer brukernes behov og fatter vedtak, er også med på å
synliggjøre eventuelle ressursbehov i enhetene som har ansvar for oppfølging/behandling, noe som
gjør det enklere å argumentere for utvidelser når det er behov for dette.
Utredningsavdelingen opplever at ressurssituasjonen er mer presset etter at avdelingen tok over
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 15 av 37
ansvaret for vedtak innen psykiatri og rus. Revisjonen merker seg at situasjonen er til vurdering i
kommunen.
Organisering og samordning
Sandefjord kommune har organisert det psykiske helsearbeidet som om lag 90 % av landets
kommuner ved å samordne det med rusarbeidet. Revisjonen mener at organiseringen av SMS legger
godt til rette for å se arbeidet med rus og psykiatri i sammenheng.
Til tross for samordningen av rus og psykiatri i SMS konstaterer revisjonen at det fortsatt er en del
oppgaver innen arbeidet med psykisk helse som krever samarbeid og koordinering med andre
avdelinger og enheter i kommunen og utenfor kommunen. Risikoen for at noen oppgaver «faller
mellom flere stoler» vil være til stede all den tid det er flere avdelinger som har ansvar for de
samme brukergruppene. Det vurderes derfor som positivt at samtlige av de som ble intervjuet
mener at det er fokus på å tilrettelegge og koordinere tjenestene for den enkelte bruker. Videre
konstaterer vi at det er etablert en rekke samarbeidsfora internt i kommunen og mellom
kommunen og eksterne aktører. Til tross for at det er en del overlapp i oppgavene som utføres,
eksempelvis mellom de ambulante teamene, synes det som kommunen har funnet gode måter å
avstemme og avklare oppgaver og ansvar.
Det at kommunen har etablert en Utredningsavdeling som håndterer all søknadsbehandling, anser
revisjonen som et fornuftig grep for å skille mellom saksbehandling og oppfølging. Det vurderes
også at denne organiseringen antagelig oppfattes som tydelig for bruker, da det er ett sted å
henvende seg når det gjelder søknader. Revisjonen vektlegger også at de som har blitt intervjuet,
har uttrykt at det organisatoriske skillet mellom behandling/oppfølging og søknadsbehandling gjør
oppgave- og ansvarsdeling mer tydelig.
Revisor oppfatter videre at det er enkelt å finne omtalen av tjenesteområdet psykisk helse på
kommunens nettsider. Opplysningene som gis synes å være relevante for de som ønsker
informasjon om tjenestetilbudet og/eller ønsker å søke om tjenester. Kontaktopplysninger er lett
synlig. Kommunen kan vurdere om telefonopplysninger til krisetelefonen også skal fremgå av
sidene til psykisk helse.
Koordinerende enhet synes å fremme koordinering og samordning for den enkelte bruker og deltar
i relevante faglige fora innen psykisk helse. Revisjonen ser det som betryggende at koordinering av
tjenestene vektlegges uavhengig av om brukeren har valgt å få en koordinator eller ikke.
Det er innenfor ett område kommet frem indikasjoner på at samarbeidet ikke er fullt ut
tilfredsstillende internt i kommunen. Dette gjelder samarbeidet med barnevernet. Det er
forvaltningsloven og lov om barneverntjenester som regulerer hva ansatte i barneverntjenesten
kan og ikke kan gjøre i et samarbeid med andre. Kravet om å innhente samtykke fra de det
gjelder, er som oftest en forutsetning for deling av sensitiv informasjon. Revisjonen har fått
opplyst i høringsrunden at Barneverntjenesten har et eget mottak som alle, også de som jobber
med voksnes psykiske helse, kan benytte til å drøfte enkeltsaker anonymt. Det er også anledning
til å drøfte enkeltsaker som barneverntjenesten og den aktuelle tjeneste arbeider med dersom
partene gir samtykke til dette. I flere saker er det også samarbeidsmøter. Det synes derfor som at
det ikke er mangel på formelle fora for samarbeid med Barnevernstjenesten. Det er likevel på det
rene at intervjurunden avdekket et ønske om et enda bedre samarbeid med barnevernet.
Revisjonen mener det derfor er grunn til å utrede nærmere hvordan dette kan gjøres.
Selv om bildet ikke er entydig konstaterer revisjonen at det er ulike oppfatninger om hvor godt
varslingsrutinene fungerer mellom kommunen og DPS.
Det finnes rutiner hos DPS for å melde fra til kommunen ved utskrivningsklare pasienter som
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 16 av 37
fortsatt trenger oppfølging fra kommunen. Slik vi har forstått det er enkelte i kommunen bekymret
for at etterlevelsen av disse rutinene ikke er gode nok. Spesialisthelsetjenesten har de senere år
redusert antall døgnplasser og liggedøgn. Fordi pasienter skrives ut tidligere enn før, er de gjerne i
dårligere tilstand på overføringstidspunktet og krever mer ressurser fra kommunen. Dette stiller
store krav til samarbeid og tilrettelegging for gjensidig informasjon mellom ulike enheter i
kommunen og DPS. Revisjonen mener derfor det er grunn til å se nærmere på rutinene for varsling.
Kompetanse, kurs og etterutdanningsmuligheter
Det er positivt at kommunen generelt har god tilgang til relevant kompetanse innen psykisk helse.
For øvrig synes kompetansen så langt revisjonen har kartlagt å være relevant for tjenestetilbudet.
Det tilbys kurs og utdanningsmuligheter i og av kommunen. Videre har revisjonen merket seg at
det legges vekt på å tilby kurs og opplæring på tvers av avdelinger, noe som etter revisjonens
vurdering også er med på å fremme koordinering og samordning av tjenestene.
SMS fremstår for revisjonen som en enhet som er pådriver når det gjelder opplæring og kursing
innen fagfeltet.
2.4 Konklusjon
Organisering og samarbeid synes i all hovedsak å fungere tilfredsstillende i kommunen. Det er kun
avdekket utfordringer som det er grunn til å se nærmere på når det gjelder samarbeidet med det
kommunale barnevernet og DPS.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 17 av 37
3 Rutiner for identifisering og oppfølging
Problemstilling 2
Har kommunen tilfredsstillende rutiner for å identifisere og følge opp personer med psykiske problemer?
3.1 Revisjonskriterier
Om identifisering og oppfølging
Kommunene er pålagt å utarbeide rutiner for å identifisere og følge opp personer med psykiske
lidelse 15 . Rutinene bør fremkomme i kommunens handlingsplaner for psykisk helsearbeid.
Kommunens rus- og psykiatriplaner omtaler hvordan kartlegging og oppfølging av pasienter skal
gjennomføres, samt rutiner for samhandling. Videre skal kommunene ha kompetanse til å
gjennomføre kartlegging av psykiske problemer og rusmiddelproblemer ved hjelp av anbefalte
kartleggingsverktøy. Helsedirektoratets veileder i lokalt psykisk arbeid sier at både kommunen og
spesialisthelsetjenesten har et ansvar for kartlegging og utredning av personer med psykiske
lidelser. Videre sier denne at det skal gjennomføres kartlegging som skal danne grunnlag for videre
tiltak. Ansatte i kommunal helse- og omsorgstjeneste bør foreta kartlegginger på brukerens arena og
få informasjon fra pårørende. Spesialisthelsetjenesten bør ha ansvaret for den spesifikke
utredningen av rusmiddelproblemer og/eller psykisk helse. Videre sier veilederen at den eller de
som foretar utredningen, skal ha tilstrekkelig kompetanse og benytte anbefalte verktøy. Samtalen
som gjennomføres må også baseres på en tillitsfull relasjon. Ved kortvarige, alvorlige problemer, og
når mildere problemer vedvarer over tid, sier også veilederen at det er spesialisthelsetjenesten som
bør foreta diagnostikken. Dette skyldes dels at man vil unngå å overse problemer/lidelser som
krever spesiell behandling, og for å forhindre unødig omfattende og langvarig behandling der dette
ikke er nødvendig. Kartleggingen skal danne grunnlag for videre tiltak og bør gjennomføres raskt.
Videre børe denne omfatte funksjonsevne og ressurser, familie og nettverk, økonomi, bosituasjon,
utdanning og arbeid og eventuelle normbrudd som kriminalitet eller lignende.
Basert på hva disse veilederne sier om identifisering og oppfølging, og hva kommunen selv skriver i
sine egne planer og retningslinjer, vil revisjonen vurdere kommunens arbeid med identifisering og
oppfølging ut fra om kommunen har oppdaterte rutiner for identifisering og oppfølging av personer
med psykiske lidelser. Videre vil revisjonen vurdere hvorvidt de ulike enhetene er bevisste sitt
ansvar for å være med å identifisere og følge opp personer med psykiske lidelser, om de som foretar
utredningen har tilstrekkelig kompetanse, og om det benyttes anbefalte kartleggingsverktøy i
arbeidet med å identifisere psykiske lidelser. I tillegg bør rutiner for dette fremgå i kommunens
handlingsplaner.
3.2 Faktabeskrivelse
Identifisering ved de ulike avdelingene
Ansvaret for identifisering og oppfølging av personer med psykiske lidelser er i Sandefjord delt
mellom alle avdelinger og enheter i og utenfor kommunen som har befatning med potensielle
brukere. Generelt fremstår det som om samtlige avdelinger og enheter, hvor det er gjennomført
intervjuer i denne forvaltningsrevisjonen, er bevisste sitt ansvar og jobber oppsøkende med å
identifisere personer med psykiske lidelser. Ved identifisering av personer med behov for oppfølging
eller behandling, oppfordres personen hovedsakelig til selv å søke tjenester hos
15
Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse, Helsedirektoratet
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 18 av 37
Utredningsavdelingen. I enkelte tilfeller tar også ansatte ved de ulike avdelingene selv direkte
kontakt med Utredningsavdelingen. Alle søknader om tjenester fra kommunen skal komme gjennom
Utredningsavdelingen. Utredningsavdelingen skal være en sentral formidler av alle kommunens
tjenester innen psykisk helsevern, og er ment å skulle være et sentralt innslagspunkt for brukere,
slik at disse kun har én enhet å forholde seg til når det gjelder tildeling av tjenester. Identifisering
av brukere med behov for oppfølging eller behandling, kommer hovedsakelig gjennom at brukere
selv eller deres pårørende tar kontakt. I tillegg kommer også mange henvendelser indirekte
gjennom lavterskeltilbudene for rus og psykiatri ved SMS, gjennom at ansatte ved NAV oppfordrer
brukere til å søke eller gjennom henvisninger fra fastlege. I tillegg jobber også ROP-teamet og
uteteamet ved Heimdal aktivt med kartlegging og identifisering.
Det praktiseres utstrakt bruk av kartleggingsverktøy i arbeidet med psykisk helse i kommunen. I de
avdelingene hvor dette er relevant å benytte, blant annet kartleggingsverktøy som MI, Audit og
Dudit. Flere av kommunens ansatte har også gjennomført VIVAT-kurs for kartlegging og forebygging
av personer i selvmordsfare.
Oppfølging
Utover faktisk tjenesteleveranse ved de ulike avdelingene, er det Utredningsavdelingen som har
ansvaret for behandling av saker vedrørende rus og psykiatri. Utredningsavdelingen er organisert i
fire team, hvorav ett av disse teamene har hovedansvar for rus og psykiatri. Dette teamet består av
til sammen 2,3 årsverk fordelt på fire ansatte, og behandler alle søknader om støttesamtaler for rus
og psykiatri. To av saksbehandlerne fungerer som direkte kontaktperson for SMS. Dersom søker
ønsker/ber om flere tjenester, behandles også disse av samme saksbehandler. Dette kan
eksempelvis gjelde søknad om hjemmesykepleie, praktisk bistand og lignende. Som nevnt tidligere
kommer de fleste av disse søknadene enten fra bruker selv, fastlege, pårørende eller som
oppfølging etter utskrivning fra spesialisthelsetjenesten (DPSene med flere). Som hovedmål med
oppfølgingen, ønsker kommunen at brukerne skal bli mest mulig selvhjulpne, og oppfølging av
personer med rus og kroniske psykiske lidelser skjer i et lengre behandlingsperspektiv. Teamet
behandler også søknader fra personer med dobbeltdiagnose rus og psykiatri. Denne brukergruppen
mottar i større grad tjenester fra henholdsvis Heimdal bofellesskap eller Hvidtgården bofellesskap
med ambulerende team.
Overføringen av ansvaret for behandling av søknader om tjenester fra SMS til Utredningsavdelingen
har hatt stor påvirkning på identifisering og oppfølging av personer med psykiske lidelser. Før denne
overføringen ble behandling av søknadene utført av SMS. Noe av hensikten med overføringen av
ansvaret var at alle kommunens tjenester skulle ha ett formelt og samlet innslagspunkt. At
tildelingen av samtlige tjenester går gjennom Utredningsavdelingen, er også ment å gjøre møtet
med kommunen enklere og mer oversiktlig for brukeren. Internt gir også denne ordningen bedre
oversikt over de tjenestene som tilbys den enkelte på tvers av avdelingene, og forenkler
koordinering av tjenestene. Et annet viktig element var å tydeliggjøre kjerneoppgavene i
henholdsvis saksbehandling av søknader og tjenesteyting.
Vedtak som gjøres i Utredningsavdelingen, skal være konkret og individuelt tilpasset den enkelte
bruker med spesifikasjon og henvisning til lovhjemmel for de tilbudte tjenestene. Som del av
vedtaket skal det være en utfyllende skriftlig vurdering, og som konklusjon på vurderingen skal
enkeltvedtak fattes i henhold til lov og forskrift. Ved vedtak om individuell oppfølging, vil utførende
avdeling som oftest være SMS. SMS fordeler deretter vedtakene til det enkelte team, henholdsvis
rusteam og psykisk helseteam. Deretter settes det opp et første møte hvor personell fra SMS går
gjennom vedtaket med den enkelte bruker. Et viktig formål med dette møtet er å fastsette
konkrete mål, og operasjonalisere vedtakene. Som hovedregel gjennomføres det deretter faste
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 19 av 37
møter og oppfølging med brukeren hver 14. dag, men dette varierer naturligvis i det enkelte
tilfellet.
Det har i intervjuene blitt bemerket at det er noe uenighet rundt hvor konkrete og spesifikke
Utredningsavdelingen bør være i sine vedtak. På den ene siden er det ønskelig at
Utredningsavdelingen er så konkrete som mulig. Jo mer spesifikke og operasjonaliserte
målsetningene er, desto enklere er det å avslutte saker der man synes å være i mål med
behandling/oppfølgingen. På den andre siden kan det være uheldig dersom vedtakene blir for
konkrete, da dette kan begrense behandlers eget handlingsrom til å vurdere omfanget på
behandlingen. Samtidig påpeker enkelte at det kan oppstå uhensiktsmessige forventninger hos
bruker til omfanget av behandlingen.
Kommunens handlingsplaner, rutinebeskrivelser og avvikssystem innenfor rus og psykiatri
Kommunen har, slik revisjonen har fått kjennskap til, per i dag ingen spesifikk handlingsplan for
psykisk helse. I stedet har Helse- og sosialetaten en egen strategisk handlingsplan, og det finnes i
tillegg en egen temaplan for psykisk helse som inneholder mye av innholdet som normalt inngår i en
handlingsplan. Temaplan for psykisk helse inneholder beskrivelser av kommunens mål med psykisk
helsearbeid, foreslåtte tiltak, utfordringer og beskrivelser av samarbeidet internt i kommunen og
med eksterne instanser.
Kommunene er pålagt å utarbeide rutiner for å identifisere og følge opp personer med psykiske
lidelser. I likhet med resten av kommunen benytter de ansatte i Helse- og sosialetaten seg av
Kvalitetslosen som sitt verktøy i arbeidet med kvalitet. Kvalitetslosen er et elektronisk verktøy hvor
ansatte kan finne dokumenter som gjelder for hele organisasjonen. Disse dokumentene er da samlet
i et elektronisk bibliotek og blir revidert årlig. Gjennom Kvalitetslosen kan ansatte til enhver tid
finne oppdaterte lover og forskrifter, planer, retningslinjer, prosedyre- og rutinebeskrivelser. Alle
rutinebeskrivelser for de ulike avdelingene som inngår i Helse- og sosialetaten, er lagt inn i
Kvalitetslosen. Dette beskrives av de ansatte som et praktisk og oversiktlig verktøy som holdes godt
oppdatert.
Som del av Kvalitetslosen inngår også de ulike avdelingenes elektroniske avvikssystem. Avvik som
blir meldt inn gjennom dette systemet, er grunnlag for kvalitetsforbedringer innen
tjenesteproduksjon, HMS-arbeid og andre forhold. Ved innmeldte avvik går disse direkte til leder
som har det overordnede ansvaret for å ta sakene videre. Som hovedregel blir innmeldte avvik tatt
opp i møter mellom leder, tillitsvalgte og verneombud. Det elektroniske avvikssystemet gir også god
og nyttig statistikk over de avvikene som blir meldt inn, og benyttes som verdifull
styringsinformasjon.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 20 av 37
3.3 Vurdering
Problemstilling 2
Har kommunen tilfredsstillende rutiner for å identifisere og følge opp personer med psykiske
problemer?
Identifisering ved de ulike avdelingene
Alle avdelinger og ansatte som har vært intervjuet i forbindelse med denne revisjonen, virker å ha
et bevisst forhold til sitt eget ansvar for å identifisere og følge opp personer som potensielt sliter
med psykiske lidelser. Det vektlegges også positivt at ansatte tar kontakt med
Utredningsavdelingen på vegne av enkelte brukere i de tilfellene der dette er nødvendig.
Revisjonen mener det er positivt at kommunen benytter kartleggingsverktøy i behandlingen av
personer med psykiske lidelser, og at ansatte får opplæring i bruken av disse.
Ansvarsoverføringen av saksbehandling til Utredningsavdelingen har etter revisjonens vurdering
gjort identifisering og oppfølging av den enkelte bruker enklere og mer oversiktlig. Revisjonen ser
det som positivt at dette også medfører et økt fokus på at det med faste mellomrom foretas
vurdering av om tilbudet skal videreføres eller avsluttes i henhold til målene som er satt.
Oppfølging
Revisjonen vurderer det som positivt at det under oppfølgingen av vedtakene jobbes aktivt med å
operasjonalisere målene som er satt. Det bør imidlertid avklares mellom Utredningsavdelingen og
behandlende enhet hvor konkrete målene i vedtakene bør være.
Som det har blitt gjort rede for under vurderingen av problemstilling 1, skrives pasienter ut
tidligere nå enn før, og de er gjerne i dårligere tilstand på overføringstidspunktet. Dette stiller
ikke bare krav til samordning, men også hvordan kommunens oppfølging i form av tilrettelegging av
bolig, dagtilbud, veiledning osv. gjøres. Enkelte nevner utfordringer med oppfølging som følge av
at DPS ikke alltid gir kommunen informasjon i forbindelse med akuttinnleggelser. I tillegg blir det
nevnt at dette er et relativt nytt fenomen som også skaper faglige utfordringer. Blant annet kan
det være vanskelig å skille mellom hva som kan klassifiseres som oppfølging, og hva som er faktisk
behandling. Det oppstår en «juridisk gråsone». Eksempelvis fører dette til at det må gjøres en
skjønnsmessig vurdering rundt hvorvidt brukere som går til SMS på fast basis har rett til ytelser fra
NAV eller ikke. Behandling er ingen forutsetning for sosialhjelp, men kan være det med hensyn til
eksempelvis arbeidsavklaringspenger (AAP).
Kommunens handlingsplaner, rutinebeskrivelser og avvikssystem innenfor rus og psykiatri
Revisjonen vurderer at kommunen, gjennom Kvalitetslosen, har et oversiktlig system for lagring av
sine prosedyrebeskrivelser for identifisering og oppfølging av personer med psykiske lidelser.
3.4 Konklusjon
Kommunen har ingen merknader til kommunens rutiner for identifisering og oppfølging av personer
med psykiske problemer.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 21 av 37
4. Tilbud og system for saksbehandling
Problemstilling 3
Har kommunen tilfredsstillende tilbud og system for saksbehandling knyttet til personer med
psykiske problemer?
4.1 Revisjonskriterier
De generelle pasientrettighetene utgjør en viktig del av helselovgivningen, og
pasientrettighetsloven med tilhørende forskrifter vil være sentrale under tilnærmingen til denne
problemstillingen. Videre inneholder loven rettigheter pasienten får etter at et pasientforhold er
etablert. Herunder gjelder bl.a. rett til å medvirke til behandling, få informasjon, innsyn i journal
og å ha krav på konfidensialitet om helseopplysninger. Pasienten er også gitt formelle rettigheter
tilknyttet saksbehandling, som for eksempel retten til å klage.
Alle som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har rett til, og bør oppfordres til, å få
utarbeidet en individuell plan (IP), og å delta aktivt i å beskrive sine ønsker, mål og behov for
tjenester. Det er viktig at brukeren får et eierforhold til denne. Planen utløser ingen rettskrav på
bestemte tjenester, og gir ikke brukeren rettigheter ut over det som følger av regelverket for helse-
og omsorgstjenester. Planen skal bidra til at brukeren får et helhetlig, koordinert og individuelt
tilpasset tjenestetilbud, og er et viktig premiss når det fattes vedtak om tjenester.
Krav til saksbehandling av helse og omsorgstjenester
Forvaltningsloven stiller krav både i utrednings-, vedtaks- og klagebehandlingsfasen ved
saksbehandling. Veiledere fra Helsedirektoratet gir utfyllende informasjon og fortolkninger av
regelverket.
Søknad om tjenester, foreløpig svar og iverksettelse
Ifølge forvaltningsloven § 11 a skal forvaltningsorganet forberede og avgjøre en sak uten ugrunnet
opphold. Dersom det forventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan
besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar.
I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt
mulig angis når svar kan ventes. Hvis det drøyer uforholdsmessig lenge, må det gis foreløpig svar
som forklarer forsinkelsens årsak, og opplyse når svar kan ventes. Ved enkeltvedtak skal det gis
foreløpig svar dersom det drøyer mer enn en måned før henvendelsen kan besvares.16
Om vedtaket
Forvaltningsloven kapittel V handler om de krav som stilles til enkeltvedtak når beslutning i en sak
skal fattes. Av forvaltningsloven § 23 følger at et enkeltvedtak skal være skriftlig. Videre legger
forvaltningsloven særlig vekt på å gi partene en forklaring om vedtaket (begrunnelse) og
tilstrekkelig informasjon (underretning) om vedtaket og dets begrunnelse. Med begrunnelse menes
først og fremst en forklaring til parten, og eventuelt til tredjeperson med interesser i saksforholdet,
om hva man bygget på da vedtaket ble fattet. En slik forklaring vil hjelpe søker til å vurdere om han
eller hun bør klage. Hovedregelen er at enkeltvedtak skal grunngis og at det skal grunngis samtidig
med vedtaket. 17 I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig
16
Forvaltningsloven § 11 a 17
Forvaltningsloven § 24 første ledd.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 22 av 37
begrunnelse dersom det innvilger en søknad, og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være
misfornøyd med vedtaket.18
Ifølge forvaltningslovens § 25 skal begrunnelsen vise til de regler vedtaket bygger på, med mindre
parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå
vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket
bygger på. I begrunnelsen skal det også nevnes de avgjørende faktiske forhold som vedtaket bygger
på. Dersom de faktiske forhold er beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent
for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. Jf. forvaltningsloven § 27
første og andre ledd skal partene underrettes så snart som mulig om vedtak og begrunnelse.
Underretningen skal som hovedregel være skriftlig. Som ved vedtak og begrunnelse kan
underretningen gis muntlig hvis omstendighetene ikke tillater skriftlighet. I følge Helsedirektoratets
veileder må det som et minimum fremgå hva som er tildelt av tjenester, eventuelt hva det er gitt
avslag på.19
Avgjørelser som er truffet på helse- og sosiallovgivningens område, vil i mange tilfeller være basert
på en skjønnsmessig helhetsvurdering, fordi bestemmelsene er skjønnsmessig utformet.
Forvaltningen har både rett og plikt til å utøve skjønn. Kommunen bør i sin begrunnelse redegjøre
for skjønnsutøvelse og hvilke vurderinger som er gjort i den konkrete sak. Det bør fremgå hvorfor de
tiltak som tilbys anses som tilstrekkelig for å oppfylle det nødvendige hjelpebehov.
Skjønnsutøvelsen skal kunne etterprøves, og en grundig redegjørelse vil bl.a. kunne forenkle og
effektivisere saksbehandlingen ved en eventuell klagesak.
Med utgangspunkt i forvaltningslovens §§ 11, 24, 25 og 27 vil vi undersøke følgende når det gjelder
kommunens saksbehandling av søknad om tjenester:
- Om søknadene er behandlet innen forvaltningslovens fire ukers frist
- Om søknadene er behandlet innen kommunens egne frister i serviceerklæringer
- Dersom saksbehandlingen tar mer enn 1 måned skal det gis foreløpig svar
- Det foreløpige svaret skal forklare forsinkelsens årsak og opplyse om når svar kan ventes
- Om enkeltvedtakene inneholder informasjon om hva det er søkt om, hva som er innvilget,
delvis innvilget/avslått, tidspunkt for iverksetting, om vedtaket skal evalueres
- Om begrunnelsen gis med henvisning til de regler vedtaket bygger på (hjemmel), og de
faktiske forhold som vedtaket bygger på
- Om det opplyses om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage
- Om det opplyses om mulighet for hjelp til å fremsette klage (jf. forvaltningsloven § 27)
- Om det opplyses om adgang til å se sakens dokumenter
18
Forvaltningsloven § 24 andre ledd. 19
Helsedirektoratets 2006, pkt. 3.4.5
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 23 av 37
4.2 Faktabeskrivelse
Retningslinjer for saksbehandling og organisering av søknadsbehandlingen
Helsedirektoratets veileder i saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester
brukes som oppslagsverk av den enkelte saksbehandler på Utredningsavdelingen. Revisjonen har
blitt forelagt kommunens egne rutinebeskrivelser og retningslinjer for saksbehandling vedrørende
blant annet individuell plan og koordinator, kartlegging og vurdering av behov, overføring av vedtak,
revurdering av vedtak, saksbehandlingstid osv. Disse er strukturert etter en felles mal hvor blant
annet formål, omfang, ansvar og hjemmelsgrunnlag fremgår. Det går også frem av alle
retningslinjene hvem som er ansvarlig for dokumentet, når det ble utarbeidet, eventuelt revidert og
når neste revisjon skal skje. Retningslinjene er lagret på kommunens kvalitetssikringssystem,
«Kvalitetslosen». Det abonneres på Lovdata som varsler når nye endringer på helse- og
omsorgsområdet trer i kraft. Dette gjelder både lover og forskrifter samt nye rettsavgjørelser.
Utredningsavdelingen er lokalisert på rådhuset i kommunen, og er organisert som en stabsavdeling
til helse- og sosialsjefen. Avdelingen har per oktober 2014 15,8 årsverk fordelt på 18 ansatte.
Organiseringen og arbeidsfordelingen er som følger:
- Et tildelingsutvalg for institusjonsplasser og boliger i senter.
- En vakttelefon som tar imot alle henvendelser om tjenester fra søkere, pårørende,
samarbeidspartnere, spesialisthelsetjenesten med flere. De som håndterer denne har også
kommunikasjon med spesialisthelsetjenesten via e-meldinger samt per telefon for å
planlegge utskriving til hjemmet eller institusjon.
- 3 team à 2 årsverk som behandler søknader om bistand fra hjemmetjenesten og
institusjonstjenesten. Her inngår også søknadsbehandling fra personer med psykiske lidelser
og rus.
- 1 team à 4 årsverk som behandler saker vedrørende barn og unge, personer med rus- og
eller psykiatriproblematikk og brukere med ulike funksjonsnedsettelser. Dette teamet
ivaretar fire hovedansvarsområder. De har blant annet ansvar for søknader om personlig
assistanse, praktisk bistand, opplæring og støttekontakt for personer med rusproblem,
og/eller psykisk lidelse. Utredningen gjelder i utgangspunktet alle typer tjenester, men
svært mange i denne gruppen får vedtak om personlig assistanse. Videre har de ansvar for
saksbehandling av nye søkere og oppfølging av vedtak om støttesamtaler. To av
saksbehandlerne er kontaktperson for SMS, de vurderer oppfølging av personer som er
utskrevet fra spesialisthelsetjenesten, psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert
rusbehandling og DPS. Teamet vurderer også nyere søkere og oppfølging av vedtak for
personer med ulike funksjonshemninger, også psykiske lidelser og rus samt gjennomgående
utviklingsforstyrrelser. Her er teamet kontaktpersoner for alle boliger for
funksjonshemmede og hjemmeboende med ulike funksjonsnedsettelser over 18 år. Det er
utstrakt samarbeid med fylkeskommunen, BUPA, DPS, Barnevern, habiliteringstjenesten,
NAV med flere.
- Tildeling av boliger skjer via ett av kommunens fire tildelingsutvalg. Utredningsavdelingen
er representert i Boligtildelingsutvalget for psykiatri/rus sammen med Sosialmedisinsk
senter, Seksjon for botiltak og aktivitet, NAV og spesialisthelsetjenesten (DPS).
Tildelingsutvalgene tildeler boliger forbeholdt denne gruppen spesielt, og til ordinære
boliger, mens Utredningsavdelingen fatter vedtak om tjenester. Kommunen bistår også med
å formidle kontakt med private utleiere. Kommunens startlånordning benyttes også av
denne gruppen i forbindelse med kjøp av bolig.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 24 av 37
Sandefjord kommune er i gang med å se på hvordan saksbehandling og tildelingen av boliger kan
organiseres på en mest hensiktsmessig måte. Det finnes pr. i dag ulike utvalg som tar beslutning om
tildeling av bolig ut fra opplysninger fra søker samt de vurderinger som er gjort av fagpersonell.
Saksgangen i tildeling av tjenester innen psykisk helse
I figuren nedenfor illustreres saksgangen i tildeling av helse- og omsorgstjenester, herunder
tjenester innen psykisk helse.
Skriftlige søknader og muntlige henvendelser om bistand blir fordelt til den enkelte saksbehandler.
Søknader om helsehjelp prioriteres og for øvrige søknader skal det gis tilbakemelding til søker innen
fire uker. Kommunen har utarbeidet søknadsskjemaer for tjenester innen psykisk helse som er
tilgjengelige på hjemmesiden, eller kan fås ved henvendelse til rådhuset, Utredningsavdelingen
eller ved å kontakte den enkelte avdeling. Ifølge rutinen for henvendelser og søknader skal det
være lav terskel for oppfølging; muntlige henvendelser skal behandles like seriøst som skriftlige.
Ved henvendelse skal det avklares om det gjelder generelle spørsmål som kan løses ved opplysning,
råd og veiledning eller om det er uttrykk for en bestemt søknad eller bistand i en eller annen form.
Søknadene kan komme fra søker selv, pårørende, fra fastlege i form av en henvisning eller
spesialist-helsetjenesten. Søknadene kommer i form av søknadsbrev, via det elektroniske e-
meldingssystemet (elink fra spesialisthelsetjenesten) eller via vakttelefonen. Alle innkomne
søknader registreres, journalføres og legges til ansvarlig saksbehandler (internorganisering i forhold
til ansvarsområde). Saksbehandler tar deretter kontakt med søker og avtaler et møte.
Søknader fra personer med ulike psykiske lidelser og rusproblematikk behandles av alle
saksbehandlere i avdelingen avhengig av hva som vurderes å være hovedutfordringen. Alle søkere
vurderes i henhold til de tjenestene som kan være aktuelle å motta ut fra det som er beskrevet i
saken.
Innhenting av informasjon om søker skjer som regel i form av et kartleggingsbesøk i kommunens
lokaler, eventuelt på hjemmebesøk dersom søker ikke er i stand til å møte på rådhuset. Der det er
hensiktsmessig deltar SMS på samtalen, men dette er ifølge saksbehandler relativt sjeldent. Søker
har i enkelte tilfeller med seg følge fra DPS eller pårørende. Søker gir samtykke til innhenting av
Figur 2: Saksgang i tildeling av helse- og omsorgstjenester.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 25 av 37
ytterligere informasjon der hvor det vurderes som viktig. Når søker har en eller flere tjenester fra
før innhentes alltid opplysninger fra aktuell tjeneste.
I de sakene hvor det søkes om tjenesten personlig assistanse, bidrar ofte personell fra Avdeling
Hvidtgården 4 etg, SMS, Avdeling Heimdal og Avdeling Saturnusvei med informasjon om brukeren
når vedkommende har tjeneste fra tidligere. Det kommuniseres også via e-meldinger i kommunens
fagsystem (cos.doc) eller per telefon.
Svartid på søknader og iverksettelse av tjeneste
Revisjonen har kartlagt kommunens svartid på søknader om tjenester innen psykisk helse. I tabell 3
gis det en oversikt over antall behandlede saker fra november 2014 til oktober 2014 og hvor mange
av disse som ikke ble behandlet innenfor fristen på fire uker.
Tjenesteområde Antall behandlede
saker
Antall saker som ikke er
behandlet innen 4-ukers
frist
Prosentvis avvik
Individuell oppfølging
fra SMS
387 31 8 %
Individuelle planer 52 9 17 %
Støttekontakt 64 6 9 %
Opplæring og veiledning 66 6 9 %
Tabell 3: Oversikt over antall behandlede saker og avvik fra fire ukers saksbehandlingsfrist november 2013 til oktober 2014
Hvorvidt søknadene behandles innen forvaltningslovens fire ukers frist er ifølge saksbehandlerne
avhengig av tidspunktet for når utredningssamtalen gjennomføres. Saksbehandlerne informerer om
at det nedlegges et betydelig arbeid i å avtale tidspunkt for nærmere avtale. Revisjonen
gjennomførte en stikkprøvekontroll på 20 søknader om individuell oppfølging fra SMS. Kontrollen
besto i å undersøke hvorvidt det er sendt foreløpig svar i de tilfeller søknaden ikke kunne besvares
innen én måned. Revisjonen fant 15 tilfeller der saken ikke lot seg behandle innenfor fristen. Ved
ett tilfelle ble det ikke sendt et foreløpig svar. Revisjonen fant ett tilfelle hvor det var sendt ut
foreløpig svar, men svarbrevet var sendt seks dager over frist. For de resterende 13 sakene ble det
sendt foreløpig svar innen frist. Av sakene fremgår det at tiden fra utredningssamtale er
gjennomført til vedtak er fattet går det ikke mer enn ti dager. Fem søkere fikk saken behandlet i
løpet av én til to dager etter at utredningssamtalen var gjennomført. Svarbrevet med vedtak
inneholder begrunnelse med henvisning til de regler vedtaket bygger på (hjemmel), og de faktiske
forhold som vedtaket bygger på. Videre er det opplyst om klageadgang og klagefrist. Det opplyses
imidlertid ikke om at kommunen kan bistå til å fremsette eventuell klage.
Når det er fattet vedtak, tas det kontakt med utføreravdeling som iverksetter tjenesten(e).
Utføreravdeling avtaler oppstart med søker. Tjenestene gis med en oppstartsdato og avslutning
(måloppnåelse), bortsett fra i de sakene hvor det svært lite sannsynlig at vedkommende skal bli
bedre eller selvhjulpen. Det kan da gis åpne vedtak. Revisjonen har kartlagt forholdet mellom antall
innvilgede vedtak av støttekontakt og opplæring/veiledning og antall iverksatte vedtak.
I figur 4 og 5 ser vi at det er et avvik mellom vedtak og iverksatte vedtak for begge
tjenestetilbudene, bortsett fra når det gjelder støttekontakt i 2013. Det største avviket er på 6
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 26 av 37
vedtak innen støttekontakt som ikke er registret iverksatt hittil i 2014. Avvikene er ikke forklart
utover at manglende iverksetting kan skyldes flytting eller manglende bosted. Kommunen
registrerer ikke tid fra vedtak er fattet til utføreravdeling har avtalt iverksetting.
Ifølge KOSTRA har Sandefjord kommune 31 disponerte boliger per 1000 innbyggere og ligger dermed
over gjennomsnittet for kommunegruppe 13 (20) og Vestfold (24). Tallene gjelder for 2013.
Sandefjord kommune ligger også over når det gjelder antall søknader per 1000 innbygger samme år.
Årsaken til at kommunen ligger høyt skyldes ifølge høringsuttalelsen den store satsingen på
eldresenter som trekker tallene oppover. Videre bemerkes det at boligantallet for mennesker med
psykiske lidelser ikke er spesielt høyt. De erfarer at det er for liten tilgang på boliger for denne
0
5
10
15
20
25
30
35
2012 2013 2014
Anta
ll Antall nye vedtak om
støttekontakt
Antall iverksatte vedtak
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2012 2013 2014
Anta
ll Antall nye vedtak
opplæring/veiledning
Antall iverksatte vedtak
Figur 3: Nye og iverksatte vedtak om støttekontakt
Figur 4: Nye og iverksatte vedtak om opplæring/veiledning
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 27 av 37
gruppen. Kommunen hadde 15 søknader per 1000 innbyggere, gjennomsnittet i kommunegruppe 13
lå på 8 og Vestfold lå på 9. Kommunen har informert om at Sandefjord for tiden har 57
psykiatriboliger. Ifølge KOSTRA utgjør de med psykiske lidelser som står på venteliste for bolig
mellom 4 % og 6 % av det totale antallet personer på venteliste fra 2009 til 201320. Her er det
dessverre ikke sammenlignbare tall i KOSTRA. Det blir ikke meldt om lang tomgangstid, det vil si
den tiden det tar fra leietaker har flyttet til psykiatriboligen er klargjort og tilgjengelig for ny
tildeling. Det blir imidlertid nevnt at leiekontraktene kunne vært fulgt opp bedre for å oppnå
høyere utskiftingstakt. Et tiltak kunne ifølge de som ble intervjuet være i større grad å bedre
oppfølging av personene hvor kontraktstiden er i ferd med å løpe ut. Kommunen er i ferd med å
utarbeide revidert boligsosial handlingsplan som skal behandles ved utgangen av 2014.
4.3 Vurdering
Problemstilling 3
Har kommunen tilfredsstillende tilbud og system for saksbehandling knyttet til personer med
psykiske problemer?
Retningslinjer for saksbehandling og organisering av søknadsbehandlingen
Kommunen har forelagt revisjonen retningslinjer for saksbehandling. For at denne typen dokumenter skal være til nytte for saksbehandlerne i det daglige er det, etter revisjonens vurdering, viktig at de er godt strukturert og enkle å finne frem i, at de er oppdatert og relevante, samt er lett tilgjengelig gjerne i kommunens elektroniske systemer.
Det at retningslinjene er strukturert etter felles mal gjør at det er enkelt for saksbehandler å orientere seg i dokumentet. Videre gir retningslinjene, etter revisjonens vurdering, en god og enkel beskrivelse av prosedyrene med tydelig henvisning til hjemmelsgrunnlaget og andre relevante referanser.
Saksgangen i tildeling av tjenester innen psykisk helse
Revisjonen har ingen merknader til hvordan Utredningsavdelingen har lagt opp saksgangen i tildeling
av tjenester innen psykisk helse.
Svartid på søknader og iverksettelse av tjeneste
Fristbrudd på søknadene om tjenester fra SMS, støttekontakt og opplæring er lavere enn 10 prosent og anses ikke vesentlige. Andelen fristbrudd for individuelle planer er på 17 % og ligger etter revisjonens vurdering noe høyt. Vi har forståelse for at overholdelse av fristen ikke alltid lar seg gjøre da søker må være tilgjengelig for samtale i løpet av denne perioden. Det blir imidlertid viktig at kommunen har gode rutiner på å sende ut foreløpig svar etter forvaltningslovens § 11 a, siste ledd om hvorfor henvendelsen ikke kan besvares innen nevnte frist. Kontrollen viste at det i de aller fleste tilfellene ble sendt ut svarbrev, kun ett tilfelle av manglende brev og ett tilfelle hvor svarbrevet ble sendt over frist.
Revisjonen har ingen merknader til tiden det tar fra utredningssamtale er gjennomført til vedtak er fattet for de sakene som ble kontrollert, men vi mener at kommunen bør følge opp hvor lang tid det tar fra vedtak er fattet til tjenesten er igangsatt.
Revisjonens oppfatter at svarbrevet er logisk bygget opp og lett forståelig. Kommunen bør imidlertid føye til informasjon om at kommunen kan bistå ved eventuell klage.
20
https://www.ssb.no/statistikkbanken/selectvarval/Define.asp?subjectcode=&ProductId=&MainTable=Kostra2KNBoligni&nvl=&PLanguage=0&nyTmpVar=true&CMSSubjectArea=bygg-bolig-og-eiendom&KortNavnWeb=kombolig_kostra&StatVariant=&checked=true
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 28 av 37
4.4 Konklusjon
Revisjonen vurderer at kommunen har lagt til rette for tilfredsstillende rutiner for saksbehandling
og saksgang i tildeling av tjenester innen psykisk helse. Det er avdekket enkelte fristbrudd på
saksbehandlingstid, men revisjonen mener avvikene lar seg forklare. Kommunen bør vurdere å følge
opp tiden det tar fra vedtak fattes til igangsettelse av tjenesten.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 29 av 37
5. Brukerinvolvering
Problemstilling 4
I hvilken grad sikrer kommunen at representanter for pasienter og brukere blir hørt ved
utforming av kommunens helse- og omsorgstjenester?
5.1 Revisjonskriterier
Brukermedvirkning bør inngå i kommunens arbeid med psykisk helse både ved utmåling og levering
av den enkelte tjeneste (saksnivå), og ved utformingen av kommunens helse- og omsorgstjenester
(systemnivå). Aktiv involvering av brukeren i valg av behandling og tjenester er en demokratisk
rettighet og en politisk og faglig målsetting21. Det foreligger derfor en plikt til å etablere systemer
for innhenting av pasienters og brukeres erfaringer og synspunkter22. Brukernes problemer og behov
vil variere avhengig av symptomenes art, grad og varighet. Tjenesteutøverne må derfor ha
nødvendig kompetanse for å imøtekomme de ulike problemene. Tilstrekkelig kunnskap om psykiske
problemer og rusmiddelavhengighet og dens konsekvenser blir derfor en forutsetning for å kunne
møte brukeren på hans eller hennes premisser, og yte gode og tilpassede tjenester.
Det er kommunens oppgave å sikre at virksomheten yter likeverdige og helhetlige tjenester til
brukerne og praktiserer reell brukermedvirkning. Tjenesteutøveren har også et selvstendig ansvar
for at brukeren gis et likeverdig, frivillig og kvalitativt godt tilbud, og får anledning til å medvirke.
Brukermedvirkning er en prosess eller metode som forutsetter at det innhentes synspunkter fra dem
som berøres av de ulike tiltakene.
Basert på hva lovverk, veiledere og kommunenes egne handlingsplaner sier om brukermedvirkning,
både på saks- og systemnivå, mener revisjonene det vil være hensiktsmessig å måle kommunens
arbeid med brukermedvirkning etter følgende kriterier:
- Er det etablert et velfungerende samarbeid med brukerne og deres organisasjoner i utvikling
og organisering av tjenestene?
- Har kommunen systemer for innhenting av pasienters og brukeres erfaringer og synspunkter?
- Er det gjennomført jevnlige brukerundersøkelser?
- Inkluderes brukerorganisasjonene i utvikling og utarbeidelse av kommunens tjenester,
planer og målsetninger?
- Tilrettelegger og oppfordrer kommunen brukere til å engasjere seg i lokale
brukerorganisasjoner?
- Er det spesielle områder hvor kommunen mottar klager fra brukerne?
5.2 Faktabeskrivelse
Brukermedvirkning på systemnivå
Gruppen av brukere med psykiske lidelser og rusproblemer har i utgangspunktet noe dårligere
forutsetninger til å organisere seg i bruker- og interesseorganisasjoner. I tillegg vil aktiviteten i slike
organisasjoner på et lokalt nivå være avhengig av engasjement fra enkeltpersoner. Det er generelt
lite lokal tilstedeværelse fra de store bruker- og interesseorganisasjonene på dette området i
Sandefjord. Revisjonen har her ikke sammenlignet graden av aktivitet i Sandefjord mot andre
kommuner, men antar at tilstanden kan være tilsvarende i andre mellomstore kommuner. Til tross
21
Lov om pasient- og brukerrettigheter § 3-1 og Veileder i lokalt psykisk helsearbeid for voksne pkt 1.1, Helsedirektoratet 22
Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 andre ledd.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 30 av 37
for at den lokale aktiviteten blant lokale brukerorganisasjoner kan betegnes som lav, er det likevel
flere organisasjoner som til dels er aktive på ulike nivå i Sandefjord kommune.
Sandefjord kommune samarbeider med flere frivillige organisasjoner, menigheter og
brukerorganisasjoner, slik som Norske Kvinners Sanitetsforening, Røde Kors, Kirkens Bymisjon, IOGT,
Mental Helse og Voksne for barn. I Helse- og sosialetatens budsjett er det avsatt midler slik at
organisasjoner i frivillig sektor kan søke om økonomisk støtte. Pårørende- og brukerorganisasjoner
er bidragsytere i arrangementer som Verdensdagen for psykisk helse og Psykiatriuka. Her
samarbeides det spesielt med Mental Helse. Mental Helse har også vært involvert noe i utformingen
av enkelte av kommunens planverk på området psykisk helse. Det er også nevnt at kommunen, om
ønskelig, bidrar med informasjon og undervisning på møter i regi av organisasjonene. Sandefjord
kommune har en samarbeidsavtale med Frivilligsentralen i Sandefjord. Sentralen organiserer tilbud
som besøkstjeneste, følgetjeneste, bokomkjøring, natteravn og diverse hobbygrupper. I arbeid med
rusproblematikk samarbeider kommunen noe med RIO (rusmisbrukernes interesseorganisasjon), Lar
nett og A-larm. Dette samarbeidet er imidlertid mest i form av nettverk og fagråd, og heller ikke
RIO har lokallag i Sandefjord med formalisert samarbeid med kommunen.
I tillegg til de ovennevnte organisasjonene er brukere med psykiske lidelser representert på politisk
nivå gjennom Rådet for Funksjonshemmede. I dette rådet blir også medlemmer fra Mental Helse
også invitert til å bidra. Rådet for funksjonshemmede har som målsetting at mennesker med
funksjonshemming skal likestilles, og kunne delta aktivt i samfunnslivet på lik linje med andre
mennesker uten funksjonshemninger, herunder også personer med psykiske lidelser. Rådet skal
fungere som rådgivende organ til den politiske og den administrative ledelsen i kommunen.
Brukerundersøkelser og klagesaksbehandling
Både SMS og seksjon for botiltak og aktivitet med underavdelinger gjennomfører
brukerundersøkelser annethvert år. Svarprosenten i disse er relativt lav, men dette kan være
naturlig gitt målgruppens forutsetninger for å delta. Svarprosenten i seksjon for botiltak og aktivitet
ligger på ca. 10 %. Det er noe høyere svarprosent blant brukere innen psykiatri sammenlignet med
svarprosenten fra brukere med rusproblematikk. Ved SMS ligger svarprosenten noe høyere, om lag
17 % av den totale brukermassen (totalt 106 svar delt på estimert antall brukere ved SMS på om lag
600). Revisjonen har sett resultatene fra sist gjennomførte brukerundersøkelse, og begge
avdelingene (SMS og seksjon for botiltak) har gode resultater i denne.
Revisjonen har bedt om innsyn i klager på området psykisk helsevern hos Fylkesmannen i Vestfold.
Fylkesmannen har undersøkt med aktuelle saksbehandlere og sitt arkiv, og kan ikke se å ha mottatt
klager på området ovenfor Sandefjord kommune.
Kommunen har informert om at det heller ingen tilbakemeldinger fra Pasient- og brukerombudet. Kommunen har ingen hendelsesbaserte tilsyn fra Fylkesmannen i Vestfold innen dette området. Ifølge kommunen utgjorde klagene 1,3 % av totalt antall vedtak i 2013. For 2012 utgjorde klagene 1 % Det er også generelt få avslag på søknader.
Brukermedvirkning i tjenesteleveranse
Det har ikke vært en del av forvaltningsrevisjonens mandat å se nærmere på brukermedvirkning i
tjenesteutmåling og tjenesteproduksjon. Revisjonen registrerer likevel at det foregår utstrakt
brukermedvirkning i tjenesteleveransen i kommunen. Dette foregår både gjennom de ulike
lavterskeltilbudene ved SMS, dagsenter for rusavhengige og Optimisten, i tillegg til medvirkning i
den enkelte brukers tjenester. Bruk av Individuell plan (IP) legger også opp til utstrakt
brukermedvirkning.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 31 av 37
5.3 Vurdering
Problemstilling 4
I hvilken grad sikrer kommunen at representanter for pasienter og brukere blir hørt ved
utforming av kommunens helse- og omsorgstjenester?
Brukermedvirkning på systemnivå
Brukere med psykiske lidelser og rusproblemer har i utgangspunktet noe dårligere forutsetninger for
å organisere seg i bruker- og interesseorganisasjoner sammenlignet med andre brukergrupper. Derfor
er det også naturlig at det i perioder kan være lite lokal tilstedeværelse fra slike organisasjoner.
Dette stiller større krav til at kommunen selv tilrettelegger og oppmuntrer til slik virksomhet. Dette
kan eksempelvis gjøres gjennom å oppfordre brukere til å engasjere seg (der dette er
hensiktsmessig), gi lokalorganisasjonene drahjelp i oppstartsfasen, på eget initiativ stille på
informasjonsmøter ved større endringer i tjenestetilbudet og ved å invitere brukere til medvirkning i
utformingen av kommunens planverk på området.
Brukere med psykiske lidelser er representert på politisk nivå gjennom Rådet for
Funksjonshemmede. Revisjonen mener det er positivt at kommunen har opprettet slikt råd, da
opprettelse av Råd for funksjonshemmede er oppfordret til av Stortinget, men ikke lovpålagt.
Brukerundersøkelser og klagesaksbehandling
Både sosialmedisinsk senter og seksjon for botiltak og aktivitet gjennomfører brukerundersøkelser
annethvert år, og mottar hovedsakelig positive tilbakemeldinger fra brukerne på sine
tjenesteområder. Svarprosenten fra denne brukergruppen er relativt lav, men dette anses som
naturlig gitt gruppens forutsetninger for å delta. Revisjonen mener det er positivt at det
gjennomføres jevnlige brukerundersøkelser i kommunen.
Revisjonen konstaterer at det er få klager på vedtak både til kommunen og til øvrige klageinstanser.
Heller ikke Fylkesmannen har registrert klager på rus- og psykiatriområdet.
5.4 Konklusjon
Revisjonen konkluderer med at kommunen har iverksatt flere tiltak for å sikre at representanter for
pasienter og brukere blir hørt ved utforming av kommunens tjenester innen psykisk helsevern. I all
hovedsak synes det å eksistere et godt system for brukermedvirkning ved utforming av tjenestene.
Selv om kommunen ikke er pålagt å gjøre dette, vurderer revisjonen at kommunen kan ta en mer
aktiv rolle i å tilrettelegge for aktivitet blant lokale bruker- og interesseorganisasjoner på området
psykisk helse.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 32 av 37
6. Høringssvar
Høring forvaltningsrevisjon – gjennomgang av arbeidet med psykisk helse i Sandefjord kommune.
Rapporten etter forvaltningsrevisjon – gjennomgang av arbeidet med psykisk helse i
Sandefjord kommune, gir en god oversikt over området. Det kan likevel synes som om
kommunen ikke har formidlet tydelig nok hvordan helse- og sosialetaten er organisert
med seksjoner og avdelinger.
Rapporten konkluderer med at kommunen bør vurdere behovet for å sette i gang tiltak,
herunder etablere arenaer for å bedre samarbeidet med det kommunale barnevernet. Dette er
en relevant anbefaling. Det som har fremkommet i intervjuer (side 12) og vurderingen av at
revisjonen mener det er bekymringsfullt at ansatte savner samarbeidsfora hvor enkeltsaker
kan diskuteres (side 15), krever likevel en kommentar. Det står at informasjonen er
kvalitetssikret, men formuleringene fremstår som upresise/uriktige og til en viss grad bygget
på faktafeil eller misforståelser.
Det er korrekt at det oppleves utfordrende å samhandle i kompliserte saker hvor det også
kreves tjenester og tiltak fra barnevernet. Det er ikke aktuelt å opprette fora for enkeltsaker,
da lovverket legger klare begrensninger på dette (noe de intervjuede også kjenner til). Om
man har en bekymring for et barn så skal man etter lovverket melde dette til barnevernet. Det
er kun i enkeltsaker der barnevernet allerede er inne og der det er gitt samtykke, at saken kan
drøftes i faste samarbeidsfora. Det er viktig å jobbe for å få samtykke til å samarbeide med
barneverntjenesten om enkeltsaker for å sikre helhetlige tjenester der barn er involvert.
Barneverntjenesten har et eget mottak som alle, også de som jobber med voksnes psykiske
helse, kan benytte til å drøfte enkeltsaker anonymt. Det er også anledning til å drøfte
enkeltsaker som barneverntjenesten og den aktuelle tjeneste arbeider med dersom partene gir
samtykke til dette. I flere saker er det også samarbeidsmøter.
Ansatte ved sosialmedisinsk senter (SMS) kan også ta initiativ til samarbeidsmøte med
barneverntjenesten i enkeltsaker dersom partene samtykker. De kan også be om møte med
mottaket for å drøfte saker anonymt. I de saker hvor det er aktuelt med samarbeid så gjøres
dette i de fleste saker, både enkeltsaker med samtykke og situasjoner drøftes anonymt for råd
og veiledning. SMS har også egen barneansvarlig som bistår og veileder i slike saker.
Det er forvaltningsloven og lov om barneverntjenester som regulerer hva ansatte i
barneverntjenesten kan og ikke kan gjøre i et samarbeid med andre. Kravet om å innhente
samtykke fra de det gjelder, er som oftest en forutsetning for deling av sensitiv informasjon.
Revisjonen anbefaler at kommunen i samarbeid med DPS går gjennom gjeldende rutiner for
varsling ved inn- og utskriving av pasienter ved DPS, herunder spesielt ved
akuttinnleggelser. Dette er også en relevant anbefaling. Det som har fremkommet i intervju
(side 12) skal være kvalitetssikret, men det forekommer faktafeil som krever en kommentar.
"Gjennom intervjuene ble det også avdekket utfordringer knyttet til samarbeidet med DPS på
enkelte områder. Per i dag finnes ingen faste rutiner på at kommunen varsles når bruker
avslutter sin behandling hos DPS. Enkelte uttrykte en usikkerhet på om de som har behov for
fortsatt hjelp faktisk blir fanget opp. En annen konsekvens av dette er at det kan forekomme
at brukere mottar støtte både fra SMS og DPS uten at aktørene har oversikt over dette. Det
er heller ikke alltid enighet omkring de avgjørelsene som tas vedrørende behandling, opptak,
og lengde på opphold hos DPS, men dette anses naturlig da det alltid vil eksistere faglig
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 33 av 37
uenighet i enkeltsaker, og at ressursomfanget er begrenset. "
Når det gjelder DPS så foreligger det rutiner for varsling til kommunen om pasienter som
skal skrives ut. Det skal sendes e- meldinger til vakttelefon i utredningsavdelingen. Det
informanten(e) har ment her er kun at vi undrer oss over at det fra en enhet i DPS kommer
mange flere meldinger enn fra den andre, men det er ikke belegg for å si at det medfører
rutinesvikt - men at det kan skje avvik noen ganger. Dette bruker vi avviksystemet for å
avdekke, og det er ikke til nå noen indikatorer på at ikke rutinene følges. Hvorvidt alle som
trenger det blir fanget opp er ikke godt å mene noe om, det blir mer spekulasjoner enn
empiri. Vi har ikke indikasjoner på at det skjer, men det er alltid en utfordring i helsevesenet
å finne og tilby rett hjelp til rett tid, og til rett målgruppe. Det skjer at pasienter mottar hjelp
både fra kommune og DPS, og da er det som regel hensiktmessig. Men det kan forekomme at
man ikke er kjent med dette, men det er unntak og avdekkes underveis i relasjonen.
Kommunen er også blitt mye dyktigere på å kartlegge alle andre instanser ved innsøkning
(utredningsavdelingen). Dette oppleves ikke som et problem. Siste punktet om uenighet om
DPS sitt ansvarsområde er helt riktig et stadig tilbakevendende faglig spørsmål. Etter
samhandlingsreformen er ansvarsforholdene under endring, noe det er enighet om at det må
være inntil man finner ny form. Vi tenker at det ikke er så interessant å ta med dette i denne
revisjonen, det handler mer om faglig utvikling på et område hvor nytt lovverk og flere
retningslinjer fra sentrale myndigheter utfordrer feltet og hvor kommunen ikke har en sentral
rolle i prosessen.
Vårt forslag til formulering:
"Gjennom intervjuene ble det også avdekket utfordringer knyttet til samarbeidet med DPS
på enkelte områder. Man kan tenke at kommunen ikke alltid får informasjon så tidlig som
ønsket, og at man i flere saker er i behov av veiledning fra DPS. Det er allerede igangsatt et
arbeid for å forbedre dette ovenfor Sandefjordkommune, men også for øvrige kommuner i
fylket. Samhandlingsreformen utfordrer kommunene, både på kapasitet siden DPS overfører
flere pasienter til kommunal oppfølging, og at det er noe uklart nøyaktig hva kommunen har
ansvar for, nå i overgangstiden: "
Korreksjon av enkelte faktaopplysninger avdeling for utredning og saksbehandling: Rapport side 6 – Det står under ”Utredningsavdelingen” at …………” er lagt til
utredningsavdelingen som er organisert under seksjon for Utredning og saksbehandling”. Det er
ingen seksjon for utredning og saksbehandling. Utredningsavdelingen er en forkortelse for avdeling
for utredning og saksbehandling organisert i stab til helse- og sosialsjefen. Videre så ble avdelingen
opprettet 1. oktober 2001 (ikke november 2013).
Side 13 i tabell 2: Det skal være tildelingsutvalg psykiatriboliger (ikke sosialboliger) og Nav er ikke
deltager i dette.
Side 18 under overskriften Oppfølging 2. avsnitt står det ”En annen positiv effekt har vært at
utskillelse av saksbehandling har frigjort ressurser ved den enkelte avdeling, slik at disse kan
fokusere mer på tjenesteproduksjon”. Et viktig element i den organiseringen som ble valgt med en
utredningsavdeling var å tydeliggjøre kjerneoppgavene i henholdsvis saksbehandling av søknader og
tjenesteyting. Vi kan ikke dokumentere at dette har frigjort ressurser, men det bidrar til et større fokus
i de ulike avdelingene på nettopp deres kjerneoppgaver.
Kommentarer fra seksjon botiltak og aktivitet:
Side 3 - sammendrag: avdeling Heimdal er ikke omtalt i sammendraget
Side 6 - avdeling Hvidtgården og Avdeling Heimdal: mangelfullt om avdeling Heimdal.
Avdelingen gir tjenester til mennesker med ROP-lidelser (rus og psykiatrilidelser), og består
av 2 team (boligteam og housing firstteam). Housing first teamet følger opp ca 70 pesoner
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 34 av 37
ambulant og driver i tillegg et prosjekt som skal implementere housing firstmetodikken i
driften.
Side 7 - Seksjon botiltak og aktivitet består av 10 avdelinger (se tilsendt organisasjonskart),
hvor avdeling Heimdal og avdeling Hvidtgården 4. etg er to av dem. I tillegg er arbeids- og
aktivitetsavdelingen en avdeling i seksjonen. I denne avdelingen er SK-design organisert
(dagtilbud for mennesker med psykiske lidelser). Slik det framstilles i dette avsnittet er det
delvis feil og delvis upresist.
Side 7 - 1.2. Metode: Fra seksjon botiltak og aktivitet ble følgende intervjuet; Seksjonsleder
for seksjon for botiltak og aktivtet, avdelingsleder ved arbeids- og aktivitetsavdelingen,
avdelingsleder ved avdeling Hvidtgården 4. etg, og avdelingsleder ved avdeling Heimdal
Side 9 - 2.1. Revisjonskriterier (3. avsnitt). Også ansatte i boligtjenesten kan være og er
koordinatorer.
Side 10 - Ressursbruk: Den oppfølgingen som gis fra avdeling Heimdal er like spesialisert
som den som gis fra SMS og avdeling Hvidtgården 4. etg, men på en annen målgruppe
Side 10 - Tabellen ang årsverk. De korrekte tallene er: Hvidtgården boligteam har 8,69
årsverk, Hvidtgården uteteam har 5,44 årsvek, Heimdal boligteam har 12 årsverk mens
Heimdal uteteam/HF-team har 4,5 årsverk.
Side 13 - Tabellen:
Ang ledergruppe møter så har seksjon for botiltak og aktivitet egne ledermøter hvor alle
avdelingslederne deltar også de 3 som ble intervjuet
Ang Housing first: Mangler avkryssing på avdeling Heimdal og seksjon for botiltak og
aktivitet - prosjektet eies av seksjonen og drives av avdeling Heimdal
Ang tekst i venstre kolonne "Tildelingsutvalg sosialboliger" - kommunen har ingen
sosialbiloiger - kun kommunale boliger. Noen av disse er forbehold spesielle grupper.
Dette kan være mennesker med utviklingshemming, psykiske lidelser, eldre, syke etc.
Seksjon botiltaks fagkonsulent (stabsfunksjon) deltar i tildelingsutvalgene for
vanskeligstilte og mennesker med psykiske lidelser. Avdeling Heimdal/HF-prosjektet
deltar ved avdelingsleder i tildelingsutvalget for vanskeligstilte.
Både avdeling Hvidtgården og avdeling Heimdal deltar i ansvarsgrupper for sine klienter.
Seksjonens fagkonsulent deltar i enkelte ansvarsgruppemøter.
Side 23 - siste strekpunkt: Mennesker med psykiske lidelser vurderes både i forhold til
boliger forbeholdt denne gruppen spesielt, men de også vurderes også i forhold til ordinære
boliger kommunen har tildelingsrett til. Representasjonen i disse tildelingsutvalgene er
gjennomgående slik at man får et helhetsbilde i sine vurderinger. Kommunen bistår også
med å formidle kontakt med private utleiere. Kommunens startlånordniing benyttes også av
denne gruppen i forbindelse med kjøp av bolig.
Side 26 - siste avsnitt: Kommentar til KOSTRA; Sandefjord disponerer 31 boliger pr 100
innbyggere. For denne gruppen vil en slik oppstilling bli misvisende. Årsaken til Sandefjord
ligger høyt er den store satsingen på eldresenter i kommunen, og dette "drar" KOSTRA
oppover. For mennesker med psykiske lidelser i Sandefjord er ikke boligantallet spesielt
høyt, og vi erfarer i hverdagen at vi gjerne skulle hatt tilgang på flere boliger for gruppen.
Generelt:
Under punkt 1.3 generelt om revisjonskriterier vises det til en rekke lover og en forskrift. Dette bør
undersøkes nærmere. Et eks.
Lov – 2013-06-21-82 er Lov om endringer i politiregisterloven (og ikke Lov om kommunale
helse- og omsorgstjenester)
Lov – 2012-12-14-80 er Lov om endringer i folketrygdloven og enkelte andre lover (og ikke
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 35 av 37
Lov om sosiale tjenester)
6.1 Revisors kommentar til kommunens høringssvar
Revisor har hensyntatt innspillene og innarbeidet nye faktaopplysninger i teksten. Der det har vært
behov for det, har revisor henvist til at opplysningene har fremkommet i høringsrunden.
Høringsuttalelsen har ikke endret revisors vurderinger substansielt.
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 36 av 37
Litteraturliste
Lov
Lov – 2013-06-21-82 Lov om kommunale helse og omsorgstjenester m.m.
Lov - 1999-07-02-62 Psykisk helsevernlov
Lov – 1999-07-02-63 Lov pasient- og brukerrettigheter
Lov – 1999–07–02-64 Lov om helsepersonell mv.
Lov – 2009-12-18-131 Lov om sosiale tjenester
Lov – 1967–02-10Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
For – 2003–06–27- 792 Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten
Veileder
Helsedirektoratet (2014): Sammen om mestring. Veileder i lokalt psykisk helsearbeid og
rusarbeid for voksne Et verktøy for kommuner og spesialisthelsetjenesten IS-2076
Helsedirektoratet
Helsedirektoratet (2005): Psykisk helsearbeid for voksne i kommunene. IS-1332. Helsedirektoratet
Helsedirektoratet (2006): Plan for brukermedvirkning. Mål, anbefalinger og tiltak i
Opptrappingsplanen for psykisk helse IS-1315 Helsedirektoratet
Helsedirektoratet (2012): Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av
personer med samtidig rus – og psykisk lidelse – ROP lidelser. IS-1948 Helsedirektoratet
Helsedirektoratet (2006): Veileder i saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og
omsorgstjenester. IS-1040. Helsedirektoratet
Dokumenter innhentet fra Sandefjord kommune
Prosedyrebeskrivelser
Generell saksbehandling
Individuell plan og koordinator
Kartlegging og vurdering av behov
Overføring av vedtak
Pasienter med store bistandsbehov
Retningslinjer for henvendelser og søknader
Revurdering av vedtak
Saksbehandlingstid
Vakttelefon
Journalføring og arkivering SMS
IP-rutiner SMS
Rutinebeskrivelse fra mottak til avslutning av pasient ved SMS
Prioriteringsveileder for SMS
Rutiner for tildeling av boliger til personer med psykiske lidelser
Koordinatorhåndbok
Vurderingsskjema tjenester i hjemmet
Avtaler og brukerundersøkelser
Tjenesteavtale mellom Sandefjord kommune og SiVHF
Samarbeidsavtale for Ressursgruppen
Brukerundersøkelse i SMS
Planverk
Kommuneplan
Rapport forvaltningsrevisjon psykisk helse Sandefjord kommune
Side 37 av 37
Strategisk handlingsplan – Helse og sosialetaten status og utfordringer 2013
Strategisk handlingsplan - Helse og sosialetaten 2014-2017
Rusmiddelpolitisk handlingsplan 2012
Virksomhetsplan 2014 SMS
Årsmelding SMS 2013
Annet SSB (2012): Psykisk helsearbeid og rusarbeid i kommunene, Utredning av muligheter for utvikling av ny statistikk i KOSTRA Statusrapport 2012 http://www.ssb.no/helse/artikler-og-publikasjoner/_attachment/100193?_ts=13d25c1b688