121

9. MEMBINA PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF

9.1 Administrasi publik yang jujur, efisien dan berorientasi pelayanan sangat penting untuk memelihara kepercayaan kepada pemerintah baru dan itikad baik komunitas donor. Bab ini membahas tiga dimensi pada tujuan ini. Pertama, akan dipertimbangkan sekumpulan masalah yang berkaitan dengan ukuran, komposisi, kompensasi dan kebutuhan pelatihan dinas sipil yang akan mendukung tujuan administrasi yang sehat sambil tetap konsisten dengan kendala-kendala fiskal. Kedua, bab ini mengarahkan perhatian kepada prioritas-prioritas untuk mengembangkan struktur-struktur yang transparan dan bertanggungjawab yang bisa meminimalkan praktek korupsi di dalam birokrasi. Yang terakhir, bab ini menjelajahi potensi manfaat-manfaat yang bisa diberikan oleh peran masyarakat lokal yang telah ditingkatkan dalam hal mutu dan keefektifan biaya pemberian pelayanan.

9.2 Perlu ditekankan bahwa masing-masing topik ini berisi masalah-masalah yang sulit dihadapi suatu negara baru—dan masing-masing perlu didiskusikan dan diperdebatkan lebih jauh. Maksud bab ini adalah untuk memberi masukan bagi debat tersebut sebaliknya daripada memberi rekomendasi cetak biru untuk diadopsi oleh Timor Lorosae.

MEMBANGUN DINAS SIPIL

Latar Belakang dan Situasi Sekarang

9.3 Menyusul pembentukan administrasi Perserikatan Bangsa-Bangsa (UNTAET) di Timor Lorosae pada bulan Oktober tahun 1999, diputuskan untuk mengembangkan administrasi yang terdiri dari pegawai lokal, (ETTA) sebagai sebuah basis bagi pemerintahan baru. ETTA dibentuk dalam keadaan yang sangat sulit. Bersamaan dengan kekerasan, huru-hara dan kerusakan, terjadi kejatuhan negara dan lembaga- lembaga utama dan kepergian pegawai pemerintah eselon atas secara permanen.

9.4 Banyak kemajuan telah dibuat dalam memulihkan pelayanan publik. Pada permulaan administrasi, pelayanan-pelayanan yang sangat penting, termasuk penyediaan pendidikan dan kesehatan, kebanyakan tidak berfungsi. Secara bertahap, pelayanan-pelayanan dipulihkan, pertama-tama dengan dibantu lembaga- lembaga kemanusiaan, Ornop dan sukarelawan yang tidak dibayar dengan pengalaman masa lalu pada profesi-profesi utama seperti pengajar dan perawat, yang menyediakan titik awal bagi kepegawaian ETTA. Ketentuan ketenagakerjaan dan skala pembayaran gaji bagi staf ETTA, sebagaimana diuraikan di dalam proses anggaran, mulai berlaku pada tanggal 1 Juli 20001. Lembaga- lembaga utama baru dibentuk termasuk struktur Kabinet dengan 50 persen keanggotaan orang Timor, Dewan Nasional untuk memberikan saran kebijakan, perangkat dan perencanaan hukum, sebuah pengadilan, Otoritas Fiskal Pusat dan Kantor Pembayaran Pusat. Pada bulan September tahun 2001, setelah terpilihnya pada bulan 1 Instruksi No 2000/4: Komisi Pelayanan Publik, Ketentuan Ketenagakerjaan.

122

Agustus sebuah Dewan Konstituante yang diberi tugas menyusun konstitusi, sekarang seluruh Kabinet telah terdiri atas orang-orang Timor.

9.5 ETTA didirikan di bawah prinsip bahwa perlu ada dinas sipil yang efisien dan efektif yang jauh lebih kecil daripada pendahulunya di bawah pemerintahan Indonesia. Mengingat sumber daya anggaran yang terbatas dan pengangguran yang luas, terdapat tekanan awal yang kuat untuk mematok gaji dinas sipil pada tingkat yang rendah dan untuk memulai dengan gaji yang sangat sederhana dan menggolongkan struktur menjadi hanya tujuh golongan. Lapangan kerja staf sipil tetap oleh ETTA mencapai 1.579 pada bulan Juli tahun 2000, dan telah meningkat menjadi sekitar 9.600 pada bulan November tahun 2001 (Tabel 9.1)—kurang dari jumlah yang dianggarkan untuk bulan Juni tahun 2001, dan jauh di bawah 28.000 pegawai pemerintah yang dipekerjakan selama pemerintahan Indonesia.

Tabel 9.1 Lapangan Kerja Dinas Sipil menurut Tingkat (2000-2001)

Pendidikan Minimum

Juli 2000 Pebruari 2001

Juni 30 2001

(anggaran)

Nov. 2001 (aktual)

Tingkat 1 (Pelayanan Umum) Sekolah Dasar 664 1,166 1,664 1,402 Tingkat 2 (Teknisi Dasar) Sekolah

Menengah Pertama

1,358 1,353 765 562

Tingkat 3 (Teknisi Menengah) Sekolah Menengah Atas

452 3,632 4,986 4,815

Tingkat 4 (Teknisi Senior) 3-tahun psc 1,046 1,936 2,299 2,413 Tingkat 5 (Profesional) 5-tahun psc 29 176 603 278 Tingkat 6 (Profesional Senior) 7-tahun psc 21 56 201 107 Tingkat 7 (Manajer) Spesifik pada

pekerjaan 16 28 36 28

Total Dinas Sipil 3,586 8,347 10,554 Di antaranya yang permanen: 1,579 6,422 10,554 9,605

Angkatan Bersenjata -- 650 600

Total lapangan kerja pemerintah -- 8,997 11,154

9.6 Walaupun perekrutan dalam jumlah keseluruhan dijaga tetap pada jalur, timbul dua masalah utama:

• defisit signifikan masih ada pada golongan-golongan yang lebih tinggi, khususnya Tingkat 5 & 6;

• selain guru-guru dan perawat-perawat, staf dari tingkat menengah sampai atas biasanya direkrut dengan persyaratan dan pengalaman yang lebih rendah daripada yang dibayangkan semula.

123

9.7 Dengan mengingat masalah-masalah ini dan yang lainnya, struktur upah dan golongan diperiksa kembali pada bulan Maret tahun 20012. Sejumlah rekomendasi dibuat termasuk:

• dekompresi gaji dengan menaikkan gaji karyawan pada tingkat yang lebih tinggi (tingkat 5 sampai 7);

• penggantian pembayaran tunggal untuk masing-masing tingkat dengan skala gaji multi- langkah yang lebih konvensional;

• pemetaan staf di tingkat dekompresi gaji ke dalam skala gaji yang wajar.

9.8 Rekomendasi-rekomendasi ini masih dipertimbangkan. Upaya yang berkaitan juga sedang berlangsung mengingat desain dan penerapan database pembentukan dan persetujuan pembentukan dan sistem kontrol yang dihubungkan dengan proses anggaran dan sistem pengupahan.

Lingkup Pemerintah

9.9 Konsep modern tentang pemerintah terbatas pada lingkup, dengan derajat pendelegasian dan desentralisasi yang tinggi. Peran pemerintah secara esensial dilihat memberi izin dan, pada suatu tingkat, bersifat membuat peraturan lebih daripada bersifat eksekutif. Bersama dengan batasan lingkup ini terdapat penekanan yang kuat pada nilai uang dan komitmen terhadap pemberian pelayanan: pengakuan bahwa pemerintah perlu efisien dan efektif dalam menggunakan sumber daya nasional.

9.10 Menurut konsep ini, pembayaran untuk sejumlah barang dan jasa seharusnya merupakan tanggung jawab ekonomi pasar sektor swasta. Tetapi, terdapat pelayanan-pelayanan tertentu yang tidak bisa atau tidak mau dibayar oleh ekonomi pasar swasta: pemerintah harus bertanggungjawab untuk membayar pelayanan-pelayanan tersebut demi bangsa. Itu tidak harus berarti ia sendiri harus menghasilkan pelayanan-pelayanan itu, apalagi memberikannya. Tetapi, negara perlu mempertahankan tanggung jawab pusat untuk:

• pemeliharaan kerangka peraturan perundang-undangan dan kebijakan ekonomi yang kondusif bagi hukum dan ketertiban, serta pembangunan sosial dan ekonomi yang berkelanjutan;

• penyediaan infrastruktur sosial dan fisik yang sangat penting, dengan jenis yang hanya bisa disediakan secara kolektif, seperti kontrol perbatasan, hubungan luarnegeri dan pertahanan nasional, penegakan hukum, pelayanan-pelayanan hukum dan yang bersifat perbaikan, jaminan sosial, pendidikan, perawatan kesehatan, jalan dan fasilitas- fasilitas publik;

2 Upah Pegawai Negeri di Timor Lorosae: Status dan Rekomendasi sekarang, Bank Dunia, 30 Maret, 2001.

124

• pelayanan-pelayanan dukungan sosial dan ekonomi tertentu, tetapi hanya apabila manfaatnya bisa kelihatan untuk membenarkan alasan untuk biaya yang telah dikeluarkan. Pelayanan penyuluhan pertanian adalah salah satu contoh.

Ukuran Dinas Sipil Timor Lorosae

9.11 Dibandingkan dengan negara-negara berpenghasilan rendah lainnya, tingkat staf dinas sipil Timor Lorosae yang ingin dicapai sudah sesuai dengan yang seharusnya. Sebagai perbandingan, sebuah contoh dari negara-negara berpenghasilan rendah pada PDB per kapita tahun 1999 yang berkisar di antara $200–550 digunakan, tidak termasuk negara-negara yang sangat besar (Bangladesh, India, Nigeria dan Pakistan) dan bekas negara-negara Uni Soviet. Dinas sipil di Timor Lorosae terdiri dari suatu persentase yang lebih rendah dari jumlah penduduk dibandingkan dengan rata-rata untuk negara-negara pembanding (1,3 lawan 1,9 persen—Tabel 9.4), walaupun di banyak negara-negara pembanding pada periode perbandingan, birokrasi pemerintah masih kelebihan pegawai.

9.12 Walaupun perekrutan umumnya sudah pada jalurnya, timbul dua masalah utama:

• defisit signifikan masih ada pada golongan-golongan yang lebih tinggi, khususnya Tingkat 5 & 6; dan

• selain guru-guru dan perawat-perawat, staf dari tingkat menengah sampai atas biasanya direkrut dengan persyaratan dan pengalaman yang lebih rendah daripada yang dibayangkan semula.

9.13 Kemajuan besar dibuat pada pencapaian tingkat susunan staf, walaupun tingkat susunan staf masih di bawah tingkat yang anggarkan untuk tahun anggaran yang lalu (Tabel 9.1). Pada permulaan tahun anggaran yang lalu hanya terdapat 3.586 karyawan yang lebih dari setengahnya merupakan karyawan tidak tetap3. Terdapat 28 jabatan tetap yang diisi pada pada tingkat 7 yang hampir semuanya adalah para hakim. Angkatan pertahanan sekarang di atas target dan jumlah mereka akan bertumbuh mencapai 1.500 pada tahun 2005.

9.14 Defisit yang signifikan masih terdapat pada golongan-golongan yang lebih tinggi, khususnya Tingkat 5 dan 6 di mana perubahan dari status tidak tetap yang ada menjadi status tetap akan sangat tidak memadai untuk memenuhi tingkat-tingkat lapangan kerja yang ingin dicapai. Di luar guru dan perawat, pengalaman perekrutan pada staf dari tingkat menengah sampai yang lebih tinggi sejauh ini menunjukkan biasanya didasarkan pada persyaratan dan pengalaman yang lebih rendah dari yang dibayangkan semula. Sasaran yang ingin dicapai untuk kasus-kasus seperti ini adalah untuk meningkatkan mutu ketrampilan mereka secara bertahap.

9.15 Seperti di semua negara berkembang, terdapat kekhawatiran bahwa beberapa pembayaran mungkin dilakukan terhadap pekerja-pekerja yang ‘fiktif’. Tetapi sekarang,

3 Pekerja-pekerja tidak tetap atau honorer terbagi menurut 5 golongan sesuai dengan Tingkat 1, 2, 3, 4 dan 5 rekan imbangan tetap mereka dan tingkat upah mereka sedikit lebih rendah (1-5 persen). Penerimaan karyawan tidak tetap tidak membutuhkan prosedur resmi yang dibutuhkan untuk staf tetap.

125

ada kecocokan yang dekat antara informasi tentang jumlah upah dengan lapangan kerja dan kelihatannya masalah ini tidak memiliki cukup waktu untuk berkembang. Pihak berwenang menyadari kemungkinan timbulnya masalah ini dan bermaksud memantau masalah tersebut melalui penggunaan catatan kehadiran yang teratur.

9.16 Karena itu Timor Lorosae memiliki potensi untuk menghindari salah satu masalah paling melumpuhkan yang dihadapi oleh banyak negara-negara berkembang dan yang berada pada periode transisi, yaitu dinas sipil yang yang terlalu besar, asalkan ia mempertahankan plafon jumlah staf dan pengupahan yang ketat. Kelebihan staf akan mengurangi kemampuan untuk membayar gaji yang memadai untuk menarik staf yang memenuhi syarat dan berpengalaman, dan menyebabkan hilangnya standar kinerja dan menciptakan masalah-masalah dalam manajemen. Sekali ini terjadi ia akan “mendesak keluar” hal-hal non-staf (seperti barang dan jasa) dan menurunnya efisiensi. Dalam hubungan ini, penting untuk melihat total rekening upah, termasuk guru-guru, staf sipil lainnya, polisi dan personil militer, karena dengan memagari keliling setiap kategori khusus akan menutup kemungkinan mentransfer sumber daya antar kategori.

Upah Dinas Sipil

9.17 Terdapat keprihatinan-keprihatinan yang serius bahwa struktur gaji dinas sipil yang ada, jika tidak diubah, akan terbukti tidak memuaskan untuk kebutuhan administrasi baru. Khususnya:

• perbedaan-perbedaan antara gaji terendah dan tertinggi sempit berdasarkan standar-standar internasional, yang menyebabkan kekhawatiran bahwa akan sulit untuk merekrut dan/atau mempertahankan karyawan yang benar-benar memenuhi syarat.

• jumlah tingkat upah yang terbatas di dalam struktur sekarang dapat juga menyebabkan tidak adanya keleluasaan untuk membedakan tingkat-tingkat pengupahan antara individu- individu yang memiliki tingkat-tingkat pengalaman dan kualifikasi keahlian yang berbeda.

9.18 ETTA memberikan upah yang lebih rendah dari UNTAET, Lembaga-Lembaga Internasional dan tingkat yang lebih tinggi pada gaji yang dibayarkan Ornop-Ornop. Gaji-gaji ETTA paling tidak 30 persen lebih kecil daripada yang selama ini dibayarkan di UNTAET dan perbedaan relatif lebih besar di tingkat-tingkat yang lebih tinggi (Tabel 9.2). Perbandingan gaji antara kedua lembaga mengecilkan perbedaan-perbedaan tersebut karena UNTAET memberikan tunjangan keluarga tambahan untuk karyawan yang sudah menikah sebesar $11 per bulan, memberikan perawatan kesehatan gratis dan menyediakan sumbangan majikan sebesar 12,6 persen dari gaji untuk program pensiun bagi karyawan yang bekerja lebih dari 5 tahun. Berbeda jauh dengan itu, saat ini ETTA tidak memberikan tunjangan tambahan secara teratur, walaupun staf yang mengikuti kursus-kursus pelatihan resmi dibayar tambahan $5 per hari bila mereka tinggal di Dili dan jika tidak $15 per hari. Sekarang, tidak ada kenaikan dalam struktur upah ETTA,

126

tetapi hanya ada jumlah upah tetap untuk masing-masing Tingkat. UNTAET4 memiliki 4 langkah menurut tahun-tahun pengalaman pada skala untuk masing-masing Tingkat, tetapi kebanyakan karyawan sekarang berada pada langkah terendah. Gaji-gaji lembaga-lembaga PBB lainnya sebanding dengan UNTAET walaupun dengan skala-skala yang lebih panjang. Sebuah lembaga sekarang memberikan upah yang kira-kira lebih tinggi dari standar PBB tetapi telah membekukan tingkat-tingkat pemberian upahnya sampai tercapai kesamaan.

Tabel 9.2: Perbandingan Gaji Bulanan (USD)

ETTA UNTAET1 Perjanjian Ornop2

Aktual Ornop

Tingkat 1 85 111 – 134 77 – 88 69 – 94 Tingkat 2 100 144 –174 88 – 110 86 – 152 Tingkat 3 123 191 – 231 -- 125 – 240 Tingkat 4 155 253 – 335 121 – 198 120 – 263 Tingkat 5 201 335 – 445 176 – 242 172 – 285 Tingkat 6 266 445 – 538 176 – 242 263 – 550 Tingkat 7 361 589 – 713 -- --

Sumber: Skala gaji yang diberikan ETTA, UNTAET dan Ornop-Ornop yang beroperasi di Timor Lorosae. 1. Gaji-gaji UNTAET yang diperlihatkan mencakup tunjangan rekrutmen yang berlaku dari langkah kedua

skala bagi masing-masing tingkat. Tunjangan tersebut bervariasi dari USD 8 untuk langkah B Tingkat 1 sampai USD 124 pada langkah D Tingkat 7.

2. Pedoman untuk standar minimum dan ketentuan bagi Ornop-Ornop yang mempekerjakan staf lokal di Timor Lorosae (Oktober 2000).

9.19 Gaji-gaji ETTA secara masuk akal mendekati titik tengah pedoman gaji yang disetujui oleh Ornop-Ornop dan kelihatannya Ornop-Ornop menggunakan skala-skala ETTA sebagai titik acuan. Gaji-gaji yang benar-benar dibayarkan oleh Ornop-Ornop sama dengan tingkat yang telah disetujui pada bagian terbawah dari masing-masing Tingkat, tetapi terdapat kecenderungan yang nyata untuk melanggar pedoman-pedoman yang telah disetujui pada bagian yang lebih tinggi. Pada Tingkat 6, Ornop-Ornop secara konsisten memberikan upah yang lebih tinggi daripada pedoman tersebut atau tingkat ETTA, yang mengindikasikan bahwa tekanan pasar menuntut tingkat upah yang lebih tinggi.

9.20 Sektor upah swasta sangat terbelakang di Timor Lorosae saat ini dan hanya perbandingan yang terbatas dapat dibuat dengan gaji-gaji pemerintah. Hotel-hotel/tempat-tempat penginapan lokal di Dili memberikan sekitar $120 per bulan untuk staf yang berpendidikan dengan pendidikan menengah atas yang terbatas—agak lebih tinggi daripada Tingkat 2 di ETTA. Staf yang tidak berpengalaman yang mengantongi diploma paska pendidikan memperoleh sekitar $170 sebulan—sedikit lebih tinggi daripada Tingkat 4 ETTA. Staf yang mengantongi diploma paska pendidikan dengan pengalaman 10 tahun berpenghasilan $400 per bulan—tingkat upah yang lebih tinggi

4 Skala -skala UNTAET diadopsi dari skala yang mulanya dihasilkan UNDP. Skala UNDP didasarkan pada survei biaya penghidupan yang dilakukan pada bulan Maret/April tahun 2000 dan aturan pelaksanaan UNDP.

127

daripada yang selama ini diberikan kepada pegawai negeri di tingkat manapun. Secara profesional–lulusan peguruan tinggi lokal yang terlatih di tingkat manajerial memperoleh gaji dari $15,000 sampai $25,000 per tahun (termasuk subsidi perumahan sebesar $5,000) bergantung pada pengalaman. Bahkan setelah mengurangkan 10-20 persen jaminan kerja yang lebih besar5 yang khususnya ditemukan di jabatan pemerintah, indikasinya adalah bahwa sektor swasta memberikan upah yang lebih tinggi kepada karyawan yang lebih bermutu dan berpengalaman.

9.21 Skala pemberian upah TA terkompresi sehubungan dengan pembanding orang Timor. Secara umum skala pemberian upah ETTA lebih terkompresi daripada rekan imbangan mereka karena perbedaan upah antara upah upah tertinggi dan terendah relatif lebih rendah di antara karyawan ETTA sewaktu diperbandingkan dengan struktur pengupahan UNTAET dan gaji yang diberikan oleh Ornop-Ornop. Upah tertinggi di ETTA adalah sekitar 4,4 kali upah terendah dibandingkan dengan rasio yang sama di UNTAET sebesar 7,4. Bahkan jika semua karyawan UNTAET berada pada langkah gaji terendah di Tingkat mereka, rasio UNTAET masih lebih tinggi yaitu sebesar 5,3. Kesimpulan yang sama berlaku jika Tingkat 6 dianggap sebagai titik tertinggi dalam struktur pengupahan6. Di ETTA, rasio kompresi adalah 3,1 banding 4,9 dan 8,0 di UNTAET dan masing-masing Ornop-Ornop.

9.22 Pemberian upah dinas sipil ETTA juga relatif terkompresi berdasarkan standar-standar internasional. Selama ini negara-negara OECD memiliki rasio kompresi yang lebih tinggi daripada ETTA walaupun terdapat fakta bahwa perbedaan upah berdasarkan keahlian lebih rendah di negara-negara maju. Perbandingan sejarah menunjukkan bahwa rasio kompresi jauh lebih tinggi daripada nilai ETTA sekarang di banyak negara berkembang pada tahun 1980an (Tabel 9.3). Rasio-rasio kompresi yang lebih rendah biasanya hanya ditemukan di negara-negara bekas Uni Soviet seperti Ukraina dan Rusia di mana peraturan mewajibkan bahwa rasio upah tertinggi dan terendah di seluruh dinas sipil dan badan usaha milik negara tidak bisa lebih besar daripada 2:1. Struktur pemberian upah di Cina (tidak diperlihatkan) sama ketatnya di sektor negara perkotaan. Pada tahun 1980an, terdapat kecenderungan bagi struktur pemberian upah untuk menjadi lebih terkompresi di banyak negara berkembang nilai riil upah dinas sipil jatuh pada saat kontraksi perekonomian dan tekanan-tekanan fiskal yang berkaitan dan pemerintah merasa wajib untuk melindungi penghasilan riil karyawan berpenghasilan terendah. Bagaimanapun rasio kompresi tetap di atas nilai ETTA yang sekarang. Ghana dan Laos adalah perkecualian yang mencolok di mana gaji-gaji didekompresi di bawah program yang didukung oleh IMF dan Bank Dunia.

5 Aturan pelaksanaan ini didasarkan pada studi tentang perbandingan internasional tingkat upah sektor swasta dan sektor publik. 6 Sekarang tidak ada karyawan UNTAET di Tingkat 7.

128

Tabel 9.3: Rasio Kompresi Upah Pegawai Negeri untuk Berbagai Negara

Periode Paling Awal Periode Terakhir Tahun –Tahun Acuan

10. NEGARA-NEGARA OECD

Belgia -- 5.5 Late-1990s Kanada -- 5.2 Late-1990s Prancis -- 5.7 Late-1990s Jerman -- 7.5 Late-1990s Belanda -- 8.2 Late-1990s Inggris -- 9.8 Late-1990s Amerika -- 8.9 Late-1990s

Negara Berkembang

Argentina 4 -- Pre-1990 Burundi 17 -- 1984 Kamerun 22 -- 1989 C.A.R. 9 9 1985-88 Gambia 8 6 1985-88 Ghana 6 10 1984-92 Guinea 9 5 1985-89 Guinea-Bissau 5 4 1988-89 Laos 3 7 1987-88 Malawi 33 30 1975-83 Mali 16 -- 1985 Mauritania 7 3 1975-85 Mozambique 2 17 1985-90 Níger 18 15 1975-85 Nigeria 18 9 1975-83 Rusia 2 2 1980-96 Senegal 8 6 1980-85 Sudan 13 9 1975-84 Togo 12 -- 1985 Ukraina 2 2 1980-96 Uganda 6 -- 1983/84 Zaire 47 -- 1985 Zambia 14 7 1975-84

Nilai Tengah 12.2 8.8

Timor Lorosae -- 4.4 2001 Sumber: Arsip data Bank Dunia dan B. Nunberg, “Pengalaman dengan upah dinas sipil dan reformasi lapangan kerja: sebuah gambaran umum”. D. Lindauer dan B. Nunberg (eds) Pemerintah Yang Sedang Mengadakan Rehabilitasi. Bank Dunia. 1994. 1. Rasio kompresi sama dengan rasio pegawai pemerintah yang berpenghasilan tertinggi sampai terendah. 2. Tunjangan-tunjangan yang disertakan di mana memungkinkan. 9.22 Kasus Indonesia menyediakan perbandingan yang khususnya menarik mengingat struktur gaji ETTA sampai tingkat tertentu diwarisi dari administrasi sebelumnya. Pada jabatan-jabatan struktural (atas dasar manajemen) rasio kompresi adalah 6.6:1, tetapi pada jabatan fungsional (atas dasar profesi) rasionya hampir 14:1. Alasan untuk perbedaan tajam pada tingkat kompresi antara kedua jenis jabatan tersebut bukan karena struktur gaji dasarnya berbeda, tetapi lebih karena tingkat tunjangan dan honorarium nyata yang berbeda. Pembayaran yang tidak transparan seperti ini tidak diinginkan karena menyebabkan distorsi terhadap insentif dan dapat menciptakan ketidakadilan horisontal yang besar pada upah antara karyawan-karyawan yang memiliki tingkat kedudukan yang sama. Tetapi, bahkan di antara staf yang memegang jabatan-jabatan struktural rasio kompresi lebih tinggi daripada di ETTA walaupun ada anggapan yang luas bahwa upah terlalu terkompresi untuk memberikan insentif kerja yang memadai di antara kelompok pegawai pemerintah Indonesia ini.

129

Tabel 9.4: Perbandingan Internasional untuk Upah dan Lapangan Kerja Dinas Sipil

Timor Lorosae (2000/2001)

Negara-Negara Pembanding1 (akhir 1990an)

Rata-rata upah tahunan dinas sipil (US$) 1,560 1,415

Upah Dinas Sipil dibandingkan dengan PDB per kapita (per seratus)

4.75

4.25

Daftar gaji pemerintah dibandingkan dengan PDB (per seratus)

6.3

6.42

Karyawan pemerintah sipil dibandingkan dengan jumlah penduduk (per seratus)

1.31

1.90

PDB per kapita (US$) Sekitar 329 333 Sumber: Perkiraan-Perkiraan IMF dan Bank Dunia.

1. Negara pembanding adalah Benin, Burkina Faso, Kamboja, Chad, Gambia, Ghana, Kenya, Lao PDR, Lesotho, Madagaskar, Mali, Mauritania, Mozambique, Senegal, Tanzania, Togo, Uganda, Vietnam, Yemen, Zambia dan Zimbabwe.

9.23 Dengan mempertimbangkan kompresi gaji dan keinginan akan dinas sipil yang ‘ramping dan hemat’, tingkat upah dan penerimaan pemerintah Timor Lorosae secara kasar sama dengan negara-negara berpenghasilan rendah lainnya. Dibandingkan dengan negara-negara berpenghasilan rendah lainnya, rata-rata tingkat upah pemerintah dan susunan stafnya sudah sangat sesuai dengan yang seharusnya. Sebagai pembanding, sebuah contoh dari negara-negara berpenghasilan rendah pada kisaran PDB per kapita tahun 1999 sebesar $200–550 digunakan, ini tidak mencakup negara-negara yang sangat besar (Bangladesh, India, Nigeria dan Pakistan) dan negara-negara bekas Uni Soviet. Rata-rata upah Timor Lorosae sedikit lebih tinggi dari rata-rata negara pembanding (Tabel 9.4), dan dibandingkan dengan PDB per kapita. Keinginan yang terpuji akan pegawai negeri yang ramping dan hemat tercermin pada fakta bahwa pegawai pemerintah membentuk persentase yang cukup rendah dari jumlah penduduk daripada rata-rata negara-negara pembanding. Pada sejumlah negara-negara pembanding, birokrasi pemerintah masih kelebihan staf walaupun terdapat upaya rasionalisasi dan perlu pengurangan lebih jauh.

9.24 Analisis di atas memberikan dua rekomendasi utama, yang, bagaimanapun, perlu disesuaikan dengan situasi fiskal yang berkembang; sampai suatu tingkat di mana perbedaan pembiayaan tidak bisa di tutup, proposal-proposal di bawah harus ditunda.7

• Melakukan dokompresi gaji Tingkat 5 sampai 7 dan Tingkat 4 tidak termasuk personil pendidikan dan medis berkaitan dengan upah bayangan untuk karyawan yang paling tidak trampil.

• Memetakan staf pada Tingkat gaji yang dikompresi ke dalam skala gaji yang sesuai.

9.25 Mungkin ada penolakan terhadap dekompresi gaji yang diajukan, baik atas dasar egaliter filosofi dan atas argumen yang lebih pragmatis bahwa itu mungkin akan menyebabkan berbagai protes keras dari pihak yang berpenghasilan yang lebih rendah, walaupun upah mereka secara signifikan akan tetap di atas upah bayangan. Faktanya

7 Lampiran 3 meringkaskan usul dekompresi dan memberikan implikasi-implikasi biaya.

130

akan tetap menunjukkan bahwa mereka yang berada dalam dinas sipil, bahkan di tingkat-tingkat yang lebih rendah, lebih beruntung dibanding mayoritas penduduk. Jika perlu menaikkan gaji di tingkat yang lebih tinggi untuk memfasilitasi perekrutan dan mempertahankan sekelompok kecil pribadi yang berbakat, hal ini akan menjadi investasi yang tidak sia-sia bagi dinas sipil yang baru berdiri—sedangkan kenaikan yang sesuai pada tingkat-tingkat yang lebih rendah tidak bisa dibenarkan atas dasar-dasar egaliter atau fiskal. Keprihatinan praktis mengenai dekompresi, bagaimanapun, berkaitan dengan ketersediaan staf yang bermutu—dan tanpa itu dekompresi mungkin tidak memiliki dampak yang signifikan terhadap suplai staf yang tingkatnya lebih tinggi yang dibutuhkan oleh administrasi. Dalam keadaan-keadaan tertentu, mungkin perlu waktu satu generasi untuk meningkatkan ketrampilan-ketrampilan lokal sampai tingkat-tingkat yang dibutuhkan—dan dalam kasus demikian, dekompresi saja tidak akan memadai, dan cara-cara lain untuk melengkapi angkatan kerja lokal mungkin dibutuhkan (sebagaimana dibahas pada bab yang sebelumnya).

9.26 Nyata bahwa pemetaan staf pada skala-skala gaji harus menunggu pelaksanaan evaluasi pekerjaan yang saksama, karena kalau tidak akan kurang transparan dan kredibel. Evaluasi kerja belum merupakan masalah yang kritis di dalam ETTA, tetapi akan menjadi demikian. Sewaktu tingkat perbedaan skala upah diberlakukan, staf individual di seluruh organisasi akan mengajukan keprihatinan yang dapat dibenarkan tentang tugas dan tanggung jawab pekerjaan mereka sendiri dibandingkan dengan pekerjaan yang kelihatannya sama (dan upah yang sama) di tempat lain. Dalam konteks ini, dapat dikatakan perlunya mempekenalkan kader manajemen personalia—yang dibuat lebih efektif melalui pelatihan dan penyediaan alat-alat seperti sistem yang dikomputerisasi untuk pengelolaan perekrutan, Kontrol Pembentukan dan Daftar Gaji. 8

Kebutuhan-Kebutuhan Pelatihan

9.27 Tentu sudah terlihat bahwa akan terdapat kebutuhan yang terus-menerus dan cukup besar untuk pelatihan selama beberapa tahun mendatang dan keberhasilan program pelatihan atau sebaliknya dapat berdampak terhadap pembangunan di masa depan atau dengan cara lain terhadap staf dinas sipil. Pelatihan bisa juga menjadi respons yang efektif terhadap kepriha tinan-keprihatinan yang disebabkan oleh mutu yang rendah dari staf tingkat menengah sampai yang lebih tinggi.

9.28 Akademi Dinas Sipil UNTAET merupakan basis yang baik bagi pengembangan program-program pelatihan bagi staf ETTA di semua tahapan karir mereka. Keefektifan program pelatihan bisa ditingkatkan melalui analisis kebutuhan pelatihan yang terpadu untuk dinas sipil dan, jika dibutuhkan, restrukturisasi program-program pelatihan karena analisis ini. Kemungkinan banyak unsur pelatihan akan ditarik dari program Akademi Dinas Sipil yang ada. Tetapi, unsur-unsur lain bisa sepenuhnya baru. Demikian pula, materi dan isi kursus dan jenis-jenis pelatih yang digunakan bisa berbeda.

8 Perlu diperhatikan agar sistem seperti ini disiapkan berdasarkan kebutuhan khusus Timor Lorosae.

131

Undang-undang dan Peraturan Dinas Sipil

9.29 Tradisi dan sistem hukum memang berbeda-beda, tetapi terdapat kesepakatan di antara bangsa-bangsa demokratis bahwa supremasi hukum, kemampuan teknis dan manajerial, sifat bisa dipercaya, kemungkinan dapat diperkirakan, pertanggungjawaban, transparansi, dan partisipasi warga negara semuanya merupakan prinsip yang harus membimbing administrasi publik. Selain menyampaikan prinsip-prinsip dan standar-standar umum untuk kinerja melalui peraturan perundang-undangan tentang dinas sipil, negara atau organisasi-organisasi negara juga harus melaksanakan berbagai tanggung jawab tradisional seorang majikan. Hal ini menuntut adanya peraturan-peraturan spesifik yang meliputi kebijakan-kebijakan manajemen susunan staf dan karir—termasuk sistem-sistem untuk seleksi, perekrutan, kenaikan pangkat, dan pengupahan.

9.30 Lapangan kerja di ETTA selama ini diatur oleh Instruksi UNTAET No 2000/4, “Ketentuan-Ketentuan Komisi Pelayanan Umum tentang Ketenagakerjaan”, yang mulai berlaku pada tanggal 1 Juli 2000. Tetapi, itu yang meliputi hal-hal esensial saja, dan karena itu perlu dirancang seperangkat peraturan untuk yang mengatur lapangan kerja pegawai pemerintah.

9.31 Menurut Daftar Periksa Isi Peraturan Perundang-undangan Tentang Dinas Sipil OECD9, sebuah undang-undang yang mengatur dinas sipil perlu berisi ketentuan-ketentuan yang melindungi dinas sipil dari intervensi politik atau intervensi- intervensi jenis lain; Yang juga sama pentingnya, ia perlu berisi ketentuan-ketentuan untuk meningkatkan mutu dan kinerja staf tunduk kepada hukum. Agar dapat mengambil manfaat dari syarat-syarat pengangkatan yang lebih pasti, pegawai pemerintah perlu diwajibkan untuk memenuhi standar mutu dan kinerja tertentu.

9.32 Karena itu Undang-undang Dinas Sipil perlu menyentuh keseimbangan antara tugas dan pertanggungjawaban yang tersirat dalam jabatan dan hak-hak publik yang menjamin integritas profesional dalam menjalankan jabatan tersebut. Undang-undang tersebut harus memenuhi sejumlah tujuan yang berbeda. Menurut Daftar Periksa OECD tentang Perundang-undangan Sekunder (dan Perangkat-Perangkat Peraturan Lainnya)10, perangkat peraturan selalu dibutuhkan untuk menerapkan peraturan perundang-undangan primer yang berkaitan dengan dinas sipil. Perangkat peraturan ini khusus dibuat oleh badan-badan pemerintah yang, di bawah ketentuan-ketentuan Undang-Undang Dinas sipil, menjalankan peraturan perundang-undangan tentang dinas sipil, atau sebagian darinya, atau diberikan tanggung jawab manajemen yang berhubungan dengan dinas sipil. Satu contoh dari aturan tingkah laku adalah Aturan Tingkah Laku Dinas Sipil New Zealand 11.

9 Dokumen SIGMA No. 5, Organisasi Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi, Paris 1996. 10 Dokumen SIGMA No. 14, Organisasi Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi, Paris 1996. 11 Diterbitkan menurut pasal 57 Undang-Undang Sektor Negara tahun 1988.

132

MEMBINA PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF DAN MENGURANGI PELUANG KORUPSI

9.33 Pada tahun 1997, sebuah dokumen Bank Dunia tentang korupsi12 menyebutkan dua bidang penting yang di dalamnya kebijakan-kebijakan dapat di arahkan untuk mengurangi peluang-peluang korupsi: reformasi ekonomi makro dan reformasi kebijakan sektor yang menyumbang kepada ekspansi pasar dan pengurangan sewa; dan memperkuat lembaga-lembaga untuk mengendalikan korupsi dengan:

• membangun sistem tradisional pemerintah yang berkinerja baik: dinas sipil yang profesional, manajemen keuangan yang sehat, pengambilan keputusan yang berdisiplin, dan keseimbangan tanggung jawab antara pemerintah pusat, negara, dan daerah;

• memperkuat kerangka hukum, termasuk sistem peradilan; dan

• meningkatkan transparansi dan memperkenalkan langkah- langkah lain yang memperkuat peran masyarakat sipil dalam menuntut pemerintahan yang lebih baik.

9.34 Peserta orang Timor dalam lokakarya anti korupsi yang difasilitasi Bank pada bulan Januari dan bulan Pebruari tahun 2001 mengusulkan sederetan tindakan-tindakan prioritas yang menurut mereka seharusnya menjadi basis bagi tindakan jangka pendek dan menengah untuk membangun transparansi dan pertanggungjawaban di pemerintah negara baru mereka, yang terutama memfokuskan pada pemantapan lembaga- lembaga untuk mengendalikan korupsi dan menguatkan peran masyarakat sipil dalam membina transparansi dan pertanggungjawaban. Temuan-temuan dari lokakarya di awal tahun 2001 diuraikan secara terperinci pada Rencana Pelaksanaan untuk Unsur-Unsur dalam Kerangka Strategi Anti-Korupsi Timor Lorosae,13 dan digunakan di sini. Individu-individu dan kelompok-kelompok dalam masyarakat sipil, partai-partai politik, dan pemerintah transisi bergerak maju untuk membubuh dasar bagi beberapa tindakan prioritas yang diusulkan selama pertengahan tahun 2001, khususnya dalam masyarakat sipil, tetapi kebanyakan dari inisiatif- inisiatif kelembagaan ditunda untuk menunggu hasil-hasil Dewan Konstituante dan pembentukan pemerintah baru. Pada tanggal 20 September tahun 2001, Pemerintah Transisi Kedua Timor Lorosae dideklarasikan, dengan para Menteri dan Wakil Menteri yang dipilih dari antara partai-partai pemenang pemilu tanggal 30 Agustus.

Pembangunan dan Proses Kelembagaan Secara Bertahap

9.35 Prioritas yang saling bersaing dan keterbatasan kapasitas yang parah membuatnya sangat mendesak untuk menggariskan urutan bagi reformasi pemerintahan. Pembahasan ini mencoba untuk melakukannya, menguraikan rekomendasi-rekomendasi jangka pendek dan menengah—yang mengacu pada enam bulan dan tiga tahun secara berurutan. Saran-saran ini tidak mencakup pokok-pokok “rencana integritas” yang muncul pada kebanyakan analisis mengenai korupsi dan reformasi pemerintahan. Misalnya, 12 Membantu Negara-negara Memerangi Korupsi: Peran Bank Dunia. Bank Dunia, September 1997. 13 Op cit.

133

memperkuat undang-undang pidana melawan korupsi dan membentuk komisi anti korupsi merupakan corak-corak yang umum pada rencana-rencana integritas; upaya untuk ini perlu diteruskan berdasarkan pengalaman yang dikembangkan oleh bangsa yang baru merdeka, tetapi tidak dicakup di sini. Hukum dan ketertiban dasar tentu sangat penting bagi pemerintahan yang baik—dan perlu ditangani secara paralel dengan upaya-upaya anti korupsi—walaupun pengalaman referendum paska tahun 1999 sampai hari ini tentang hukum dan ketertiban jelas menggembirakan.

9.36 Langkah- langkah yang disarankan mengikuti suatu rangkaian dari (i) tindakan-tindakan yang paling mudah dan paling mendesak untuk memperbaiki transparansi dan pemerintahan berdasarkan hukum, sampai (ii) berbagai sistem inti untuk administrasi dan pengawasan sumber daya publik, beserta dengan penguraian secara terperinci tentang undang-undang administrasi dan ekonomi—serta pelaksanaannya. Mencoba untuk melakukan lebih dari ini dalam beberapa tahun pertama pemerintah yang merdeka di Timor Lorosae akan berisiko hilangnya fokus dan momentum. Juga terdapat sejumlah besar pengalaman dan riset yang relatif yang menyarankan perlunya memperbaiki fungsi-fungsi inti bagi pemerintahan yang efektif, dan karenanya ideal bila dilakukan sebelum upaya-upaya untuk membentuk badan-badan dan aturan-aturan anti korupsi.

9.37 Analisis berikutnya memfokuskan pada masa depan, tetapi pada saat yang sama harus mempertimbangkan struktur dan praktek pemerintahan selama periode transisi ini. Khususnya dalam setiap pembahasan mengena i perubahan hukum, harus diperhatikan dengan jelas dua sumber hukum Timor yang ada: Indonesia dan UNTAET. Administrasi yang baru, seperti halnya rejim pengganti dalam konteks lain, perlu membangun di atas unsur-unsur itu—dengan memperbaiki sebagian, menghapuskan yang lain, dan menggunakan selebihnya sebagai hukum yang tertinggal sampai reformasi bisa diwujudkan. Selain itu, pratek-praktek pemerintahan Indonesia dan periode transisi telah membubuh pola ketergantungan-jalur yang akan membentuk konteks paska transisi. Kepada pola kronisme Indonesian, UNTAET membawa komplikasi-komplikasi dari suatu daerah kantong internasional—termasuk perbedaan gaji yang dramatis dan impor komoditi yang sangat besar. Faktor- faktor lain yang mungkin akan membatasi pemerintahan paska transisi mencakup rasa takut dan ketidakpercayaan yang dibawa oleh kekerasan tahun 1999, dan pola yang terus-menerus berupa pemerintahan berdasarkan perintah dalam situasi ketidakstabilan hukum dan prosedur.

Prioritas-Prioritas Administratif14 - dalam Jangka Pendek

Mekanisme Pemantauan dan Pengaduan oleh Warga Negara

9.38 Pemantauan oleh warga: Suatu prioritas yang tinggi telah ditetapkan bagi peningkatan transparansi dan pertanggungjawaban donor dan pemerintah pada alokasi sumber daya (termasuk uang dana perwalian) dan pelaksanaan proyek-proyek pembangunan kembali dan pembangunan. Antara lokakarya bulan Pebruari dan pemilu bulan Agustus, tindakan-tindakan telah diambil dalam bidang ini oleh kelompok-

14 Mengecualikan pokok-pokok yang dibahas di bab-bab sebelumnya.

134

kelompok masyarakat sipil: Ornop-Ornop dan kelompok-kelompok pemuda telah memasukkan unsur-unsur anti korupsi dan penyelenggaraan pemerintahan yang baik ke dalam kampanye pendidikan masyarakat mereka, dan suatu sub-hibah yang dibiayai oleh Dana Perwalian Denmark untuk Penyelenggaraan Pemerintahan diberikan kepada Yayasan Hak, sebuah Ornop hak asasi dan sipil orang Timor yang sangat direspek, untuk mengembangkan ketrampilan dan kapasitas staf guna memantau pemerintah dan memberikan advokasi bagi transparansi dan pertangungjawaban. Kegiatan-kegiatan Yayasan Hak mencakup kunjungan-kunjungan dan pelatihan silang dengan Ornop Indonesia yang terlibat dalam kegiatan-kegiatan serupa, kampanye informasi publik, dan penyuluhan.

9.39 Inisiatif- inisiatif masyarakat sipil yang semula bisa diperluas untuk memasukkan pemantauan yang sedang berjalan terhadap dan laporan tentang kinerja pemerintah pada bidang-bidang yang secara langsung mempengaruhi masyarakat umum, seperti pemberian pelayanan—misalnya berbagai utilitas, transportasi, infrastruktur, kesehatan, pendidikan, sanitasi, kepolisian. Beberapa kegiatan yang sejalan dengan ini sedang berjalan seperti berbagai program Ornop atau di bawah proyek-proyek donor terpusat seperti Proyek Pendayagunaan Masyarakat. Upaya-upaya seperti ini bisa mendatangkan hasil yang lebih besar jika digabungkan ke dalam program riset dan pelaporan terfokus sesuai dengan “survei pemberian pelayanan” (contoh-contohnya telah didukung oleh WBI di beberapa negara, termasuk Tanzania dan El Salvador) atau “rapor tentang pelayan-pelayan publik” (ini berfokus pada kawasan-kawasan perkotaan di India, dan dihasilkan oleh Pusat Urusan Publik di Bangalore) atau studi “pemantauan masyarakat” (seperti yang dilakukan oleh SMERU di Indonesia).

9.40 Mekanisme pengaduan warga negara: Mengikuti saran-saran untuk membentuk mekanisme pengaduan rahasia, Inspektur Jenderal yang sedang menjabat di kabinet ETTA yang sebelumnya menempatkan kotak-kotak pengaduan di dua lokasi di kantor pusat ETTA di Dili, dan diadakan pembahasan dengan para wakil Ornop-Ornop lokal mengenai kemungkinan saluran-saluran yang aman dan rahasia untuk pengaduan—kotak-kotak di masing-masing kantor distrik dan/atau di gereja-gereja lokal, kotak-kotak di kantor-kantor wilayah Yayasan Hak, sebuah nomor kotak pos (sewaktu sistem pos dibentuk kembali). Pengaduan-pengaduan yang diterima melalui semua saluran ini bisa dibukukan oleh kelompok yang mengelola saluran tersebut dan kemudian menyerahkannya langsung ke lembaga Ombudsman atau yang setara (bergantung pada lembaga apa yang digunakan), yang akan membukukan tanda terima mereka dan menyimpan catatan yang lengkap tentang langkah- langkah yang diambil serta tanggal setiap kejadian dalam kasus tersebut. Laporan yang dapat dipercaya mengenai tindakan korupsi harus secara otomatis diajukan ke penuntutan pidana. Jenis informasi seperti ini harus menjadi pelaporan publik yang reguler oleh lembaga anjing penjaga (watchdog).

9.41 Anti-korupsi pada pendidikan sipil: Banyak Ornop, organisasi agama dan sosial, dan lembaga- lembaga pendidikan telah memasukkan prinsip-prinsip dan konsep-konsep anti korupsi di dalam penyuluhan mereka selama masa kampanye pemilu. Penyuluhan ini bisa diperluas untuk mecakup standar-standar mengenai integritas dan kinerja pemerintah, dan informasi tentang instansi- instansi pemerintah yang relevan dan saluran pengaduan. Kampanye seperti itu mungkin juga memberitahukan kepada masyarakat

135

mengenai bagaimana menciptakan prosedur pemantauan dan audit publik yang terfokus pada operasi pemerintah daerah, projek-proyek infrastruktur dan penyediaan pelayanan publik.

Meninjau dan Memperjelas Aturan-Aturan Dinas sipil, Membangun Input Warga Negara ke dalam Komisi Pelayanan Publik

9.42 Perekrutan dinas sipil telah dianggap suatu hal yang problematik. Kritikan yang tajam telah ditujukan kepada perekrutan ke dalam jabatan pemerintah yang dirasa kurang transparan selama masa transisi. Suatu skandal dalam perekrutan guru disingkapkan oleh Kantor Inspektur Jenderal yang menguatkan persepsi negatif ini. Pembentukan komisi independen untuk mengawasi bidang ini perlu dijadikan suatu prioritas jangka pendek, dengan tingkat keikutsertaan yang tinggi masyarakat sipil. UNTAET memang telah bertindak di idang ini, dengan membentuk Komisi Pelayanan Publik berdasarkan peraturan no. 2000/3. Komisi ini menyusun kebijakan-kebijakan personalia dan perekrutan, mengadili peselisihan-peselisihan yang berkaitan dengan lapangan kerja dan melaksanakan pengawasan. Administrator Transisi menunjuk dan memiliki kuasa untuk memberhentikan semua anggota menurut kriteria yang dinyatakan (secara longgar).

9.43 Meningkatkan transparansi dan integritas dalam perekrutan jabatan pemerintah dapat menjadi “kemenangan cepat” yang potensial dan karena itu merupakan fokus awal yang penting. Walaupun itu perlu membantu memperbaiki efisiensi dan keefektifan sektor publik, nilai penting yang sebenarnya lebih banyak bersifat simbolik. Perbaikan yang kelihatan pada bidang ini bisa mengirimkan sinyal-sinyal, pertama, bahwa dimungkinkan bagi Timor Lorosae untuk mengatasi masalah pemerintahan secara efektif, dan kedua, bahwa bentuk-bentuk korupsi yang relatif kecil tidak dapat ditoleransi—dan apalagi penyalahgunaan yang lebih serius, sebagai implikasinya. Mengingat reaksi “tombol panas” yang diperlihatkan oleh banyak orang Timor terhadap masalah ini, rencana ini mungkin akan menarik keikutsertaan yang paling bersemangat, dan dengan demikian bisa menjadi yang terbaik untuk dimulai. Tetapi terdapat risiko bahwa momentumnya bisa berhenti di sini; karena itu, tindakan di bidang ini jangan dibiarkan menggantikan tujuan-tujuan yang sama atau yang lebih penting. Klarifikasi tentang praktek-praktek penerimaan pegawai di lembaga- lembaga otonom seperti Otoritas Tenaga Lisitrik juga diperlukan. Secara lebih luas, kapasitas pengawasan oleh pemerintah dan masyarakat sip il perlu dikembangkan menjadi suatu cara yang efektif dalam memastikan standar-standar penyelenggaraan pemerintahan yang kuat dalalm instansi-instansi otonom, khususnya bila yang disebut belakangan mungkin menjadi penyumbang utama untuk, atau pengguna anggaran pemerintah.

Aturan TingkahLaku yang Berlaku yang Dapat Dilaksanakan 9.44 Peraturan UNTAET No. 2000/23 membentuk kabinet dan lebih jauh menyetujui dan menggunakan aturan tingkah laku bagi para menteri. Para anggota kabinet diwajibkan di bawah peraturan ini untuk mengumumkan asset-aset dan kepentingan-kepentingan bisnisnya. Informasi ini disimpan dalam catatan yang dipelihara oleh Administrator Transisi—tidak terdapat ketentuan-ketentuan untuk mengungkapkannya kepada badan legislatif atau publik. Peraturan tersebut juga menerapkan aturan-aturan

136

konflik kepentingan kepada kabinet dan mengatur Administrator Transisi untuk menguraikan secara terperinci suatu aturan tingkah laku bagi para anggota kabinet.

9.45 Pemerintah Transisi Kedua bisa mengirimkan sinyal penting mengenai komitmennya untuk transparansi dan integritas pemerintah dengan memantapkan peraturan-peraturan yang ada tentang tingkah laku pejabat. Hal ini bisa dimulai dengan suatu debat tentang “pemerintah seperti apa yang diinginkan Timor Lorosae.” Tetapi bila hal ini berlarut-larut, kegunaan kegiatan ini sebagai sinyal keseriusan akan hilang. Akan menjadi tujuan yang berguna untuk menyiapkan suatu rancangan peraturan mengenai tingkah laku pejabat sebagai salah satu dari tindakan-tindakan pertama badan legislatif Timor Lorosae. Hal ini akan membutuhkan upaya pembangunan kesepakatan dan pembuatan draft teknis.

Rencana Transparansi 9.46 Dewan Konstituante, yang bekerja sama dengan Pemerintah Transisi Kedua, bisa mengembangkan “rencana transparansi” sektor publik untuk mengatur pengumuman kepada publik mengenai berbagai kebijakan dan anggaran, serta informasi yang harus diungkapkan di bawah reformasi lain yang dibahas di bab ini (peraturan-peraturan yang diajukan, prosedur personalia, pengumuman aset, prosedur dan pemberian tender, dsb).

Perubahan Sederhana terhadap Prosedur Administratif 9.47 UNTAET telah mengambil langkah-langkah tambahan ke arah pertangungjawaban administratif, tetapi masih banyak yang harus dilakukan. Peraturan No. 1999/4 menetapkan Lembaran Negara sebagai bagian penting untuk peraturan penerbitan, tetapi sangat disayangkan bahwa itu tidak mewajibkan pengumuman kepada publik sebagai pra-kondisi untuk keefektifan aturan. Hukum Indonesia yang berlaku untuk Timor Lorosae tidak mencakup peraturan perundang-undangan tentang prosedur administrasi, walaupun pada prinsipnya tindakan-tindakan pemerintah harus menjalani tinjauan secara hukum mengenai dasar-dasar legalitas dan rasionalitas. Indonesia memiliki sistem pengadilan-pengadilan administratif yang telah mengembangkan suatu hukum kasus administratif yang sederhana, walaupun pengadilan-pengadilan ini tidak memiliki kuasa penegakan dan sanksi sehingga keputusan-keputusan mereka umumnya bisa diabaikan.

9.48 Hal ini tidak memuaskan bagi Timor Lorosae, dan baik perbaikan jangka pendek maupun panjang pada transparansi administratif dan pertanggungjawaban hukum akan dibutuhkan. Dalam jangka pendek, seharusnya mungkin untuk memantapkan ketentuan-ketentuan UNTAET yang berlaku, yang disebutkan di atas, yang memastikan bahwa standar dan prosedur transparansi dasar telah siap. Hal ini bisa berupa sebuah undang-undang yang cukup sederhana yang mengubah peraturan No. 1999/4 untuk mewajibkan pengumuman dalam Lembaran Negara (dalam semua atau kebanyakan dari bahasa yang relevan) sebagai prasyarat pemberlakuan suatu peraturan atau instruksi. Bisa juga ditambahkannya kepadanya beberapa persyaratan prosedural yang sederhana seperti kesempatan publik untuk diberitahu dan memberi komentar terlebih dahulu mengenai

137

penyeberluasannya. Peraturan seperti itu bisa dengan mudah dirancang dan diajukan dalam beberapa bulan.

Prosedur-Prosedur Administratif – Dalam Jangka Menengah Memperbaiki Administrasi Pendapatan 9.49 Sumber pendapatan dominan Timor Lorosae dalam jangka menengah diharapkan berakumulasi dari pendapatan dan royalti minyak dan gas lepas pantai. Pengaturan pemerintah yang berkaitan dengan arus masa depan ini dibahas di Bab 6. Tetapi dalam jangka pendek, pendapatan dari pajak domestk akan lebih tinggi.

9.50 Mengingat pendapatan cukai mungkin akan tetap menjadi sumber utama pendapatan domestik dalam jangka menengah, penting untuk memastikan integritas dalam bidang ini. Keprihatinan telah dinyatakan mengenai kurangnya penghargaan dan manipulasi terhadap pengecualian bea cukai. Suatu fungsi Audit Tertinggi yang dimatnapkan (lihat Bab 8) akan berguna untuk mengurangi keprihatinan seperti ini, tetapi juga juga tidak ada salahnya meninjau prosedur dan praktek dengan suatu pertimbangan untuk menyederhanakannya , dengan meningkatkan transparansi dan menyelaraskan berbagai insentif. Meminimalkan pengecualian-pengecualian terhadap tingkat tariff yang ada juga akan mengurangi peluang penipuan. Dalam jangka yang lebih panjang, khususnya jika pendapatan dari lepas pantai terwujud seperti yang diharapkan, bisa dipertimbangkan untuk menurunkan tingkat tariff sambil mempertahankan strukturnya yang seragam.

Pengembangan dan Penerapan Standar-Standar Kebebasan Informasi serta Prosedur dan Tinjauan Administratif

9.51 Kebebasan Informasi: Tujuan jangka menengah adalah untuk melembagakan persyaratan-persyaratan dan prosedur transparansi melalui suatu undang-undang kebebasan mendapatkan informasi (FOIA). Peraturan perundang-undangan semacam ini menciptakan asumsi hukum yang mendukung pengungkapan semua informasi resmi, dengan perkecualian kecil yang dipersiapkan dengan hati-hati. Peraturan ini juga menjelaskan prosedur permintaan informasi dari instansi- instansi pemerintah, tinjauan dan keputusan pengadilan pihak ketiga (dalam model yang berbeda, oleh panitia parlemen atau pengadilan), dan permohonan banding.

9.52 Prosedur Administratif: Hal ini disebutkan dalam undang-undang administratif, yang mengacu pada standar-standar legalitas, rasionalitas, dan kesesuaian dengan prosedur pembuatan peraturan yang digunakan untuk membatasi tindakan-tindakan kementerian dan birokrasi. Karena itu, sebuah instansi yang membuat dan menerapkan sebuah peraturan bisa dituntut atas dasar bahwa peraturan tersebut melanggar undang-undang di atasnya, prinsip umum legalitas atau rasionalitas, standar prosedur yang benar, batas-batas umum mengenai wewenang instansi atau birokrat, dst. Beberapa negara (misalnya Indonesia) mengembangkan aturan-aturan ini berdasarkan kasus per kasus dan instansi per instansi, yang memperkenalkan beberapa prinsip umum tentang pertanggungjawaban secara menyeluruh. Negara-negara lain (misalnya AS) memiliki

138

Undang-Undang Prosedur Administratif yang menyediakan standar seragam yang berlaku untuk semua, atau sebagian besar instansi, selain aturan-aturan yang spesifik untuk instansi dan hukum kasus. Suatu sistem hukum administrative yang berfungsi bisa menjadi tembok perlindungan anti korupsi yang vital, tetapi merupakan suatu tantangan yang sulit untuk menciptakan sistem seperti itu di dalam suatu konteks pemerintahan yang lemah.

9.53 Mengembangkan Aturan Prosedur Administratif merupakan tugas jangka panjang yang akan membutuhkan beberapa studi perbandingan, tinjauan mengenai hukum yang berlaku, dan perhatian khusus terhadap kesesuaiannya dengan konstitusi yang dirancang bagi Timor Lorosae. Mungkin di sini langkah pertamanya adalah ketentuan konstitusional yang menguraikan beberapa tujuan dan standar sederhana mengenai pertanggungjawaban administratif, dan membutuhkan badan legislatif paska kemerdekaan untuk mengundangkan Aturan Prosedur Administratif dalam satu atau dua tahun. APA AS menyediakan satu model saja, walaupun jelas terdapat yang lain- lain yang relevan. Di samping penyusunan draft dan penyiapan undang-undang seperti itu, orang-orang Timor perlu merencanakan bagaimana penerapannya dalam bentuk aturan yang spesifik bagi instansi, dan merancang mekanisme tinjauan administratif dan/atau hukum. Undang-undang yang baru perlu menyebutkan di mana tinjauan hukum dilakukan—pengadilan umum atau administratif— lebih baik di pengadilan yang pertama, karena pendekatan ini akan membawa semua wewenang dan sanksi pengadilan untuk mempengaruhi penerapan hukum administratif.

Meninjau dan Memantapkan Aturan-Aturan dan Praktek-Praktek Pengadaan

9.54 Peraturan UNTAET No.2000/10 menguraikan undang-undang pengadaan publik yang secara masuk akal kuat. Peraturan tersebut mencakup jumlah batas yang dibutuhkan bagi metode-metode tender yang berbeda, prosedur prakualifikasi dan penawaran, isi dokumentasi tender, persyaratan-persyaratan pemberitahuan kepada publik dan penyimpanan catatan, dan mekanisme protes serta banding. Ia juga melarang pemberian “uang pelancar” kepada personil pengadaan pemerintah, walaupun tidak memberikan sanksi.

9.55 Bidang ini akan diuntungkan oleh beberapa langkah sederhana. Pertama adalah tinjauan atas aturan-aturan tersebut dengan maksud untuk menyederhanakannya (aturan-aturan tersebut mungkin terlalu rumit dalam konteks Timor Lorosae). Langkah kedua adalah memastikan bahwa prosedur-prosedur ini tidak dilonggarkan di masa mendatang. Standar pengadaan yang luas telah dituliskan ke dalam berbagai konstitusi terakhir. Misalnya, konstitusi Afrika Selatan tahun 1994 mewajibkan parlemen untuk membuat ketentuan-ketentuan legislatif untuk “dewan tender yang independen dan tidak memihak” yang bertindak menurut prosedur yang “adil, umum dan bersaing,” dan dilindungi terhadap intervensi politik. Yang terakhir, dan paling penting, perlu ada suatu tinjauan mengenai penerapan dan kepatuhan, dengan maksud untuk memastikan penegakan yang kuat dalam era paska transisi.

139

Prioritas-Prioritas Hukum15 - dalam Jangka Pendek

Memperjelas undang-undang yang berlaku

9.56 Supremasi hukum membutuhkan beberapa kesepakatan tentang sumber-sumber hukum. Karena itu penting untuk menjelaskan dasar dan isi hukum Timor Lorosae. Peraturan UNTAET No. 1999/1 mengakui “undang-undang yang diberlakukan di Timor Lorosae sebelum tanggal 25 Oktober 1999” sebagai hukum negeri, kecuali sampai ke suatu tingkat di mana undang-undang tersebut mungkin tidak konsisten dengan konvensi hak-hak azasi manusia, mandat UNTAET, atau peraturan UNTAET. Peraturan tersebut juga secara spesifik membatalkan beberapa peraturan-peraturan perundang-undangan Indonesia. Sejauh tidak bersifat kontradiktif dengan peraturan atau tidak sah karena alasan lain, hukum Indonesia berlaku secara eksklusif (akibat pendudukan, yang mengganti hukum Portugis dengan Indonesia). Hal ini membuat hukum Indonesia sumber hukum residual bagi administrasi publik, prosedur pengadilan, dan transaksi komersial.

9.57 Sejumlah hukum yang bisa jadi cukup penting di Timor Lorosae diundangkan di Indonesia pada pertengahan tahun 1999, sebelum tanggal penghentian yang ditentukan berdasarkan peraturan 1999/1. Ini termasuk:

• Undang-Undang 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah; • Undang-Undang 25 tahun 1999 tentang Distribusi Keuangan antara Pemerintah

Pusat dan Daerah; • Undang-Undang 28 tahun 1999 mengenai Administrator Negara yang Bersih dan

Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme; dan • Undang-Undang 31 tahun 1999 mengenai Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

9.58 Undang-undang ini dan yang lainnya berlaku sebelum adanya peraturan-peraturan (UNTAET) atau temuan-temuan belakangan yang memperlihatkan kebalikannya. Undang-undang seperti itu (secara prinsip) menyediakan titik awal bagi pengembangan hukum Timor Lorosae. Undang-undang keuangan desentralisasi dan pemerintah daerah mewajibkan pendelegasian wewenang yang nyata kepada dewan-dewan terpilih di tingkat distrik (di Indonesia, kota/kabupaten), serta 25 persen dari pendapatan dalam negeri untuk ditransfer (dengan menggunakan rumusan yang tidak disebutkan di dalam undang-undang tersebut) ke berbagai distrik tersebut. Undang-undang anti korupsi mengatur mengenai pengumuman aset oleh para pejabat senior dan komisi investigasi untuk memverifikasinya, serta berbagai penalti pidana dan komisi anti korupsi yang akan disebutkan pada pengundangan di kemudian hari.

9.59 Dalam prakteknya, kelihatannya undang-undang ini telah diabaikan selama periode transisi. Selain peraturan perundang-undangan yang dihapuskan sebagaimana disebutkan pada Peraturan No. 1999/1, tampaknya tidak ada upaya untuk menjelaskan

15 Pasal ini menggabungkan prioritas-prioritas hukum yang dibahas di tempat lain di dalam laporan dan mengaitkannya dengan keprihatinan sehubungan dengan integritas dan pemerintahan.

140

prinsip umum bahwa undang-undang Indonesia berlaku selama tidak bertentangan dengan peraturan-peraturan UNTAET. Di Timor Lorosae, situasi ini sangat problematik. Sebuah pengadilan biasa yang mampu bisa memilah-milah hal ini melalui penafsiran kasus per kasus, tetapi pengadilan-pengadilan Timor Lorosae tidak terlatih dengan teknik-teknik hukum umum. Sebagai sebuah jawaban, para pembuat draft konstitusi baru perlu menulis ketentuan-ketentuan yang menjelaskan hubungan undang-undang Indonesia yang diterima dengan peraturan perundang-undangan UNTAET maupun perundang-undangan paska transisi—misalnya ketentuan-ketentuan mana yang dihapus, diganti, dimodifikasi, dst.

Hak-Hak atas Properti

9.60 Pertumbuhan investasi membutuhkan definisi yang jelas, pengakuan, dan penegakan hak-hak atas properti secara berdisiplin dalam bidang-bidang seperti:

• tanah dan real-estat lainnya; • barang-barang bergerak, barang tak berwujud, bunga jaminan; • saham dan hak kendali perusahaan; • transfer, yaitu kebebasan kontrak dan pelaksanaan kontrak; dan • perlindungan hak penggunaan, dengan demikian harapan-harapan investasi,

terhadap tindakan-tindakan merugikan dari sudut undang-undang, politik, atau pidana.

9.61 Dari sudut penyelenggaraan pemerintahan, perbaikan dalam perlindungan untuk hak-hak atas properti menempatkan initiasiatif untuk penegakan hak-hak tersebut dan untuk eksploitasinya yang menguntungkan (terpisah dari faktor- faktor eksternal) ke tangan para pemilik. Dengan demikian, sistem tersebut membatasi peran potensial pemerintah dan perantara sebagai pemegang hak-hak kendali (pemonopoli), dan mengendalikan tindakan resmi di daerah ini (misalnya keputusan pengadilan dan peraturan) dengan standar tegas keteraturan dan transparansi prosedural.

9.62 Penjelasan seperangkat hak atas properti—hak-hak interim atas tanah—merupakan target jangka pendek yang secara relatif bisa dicapai. Selama administrasi UNTAET, sejumlah langkah awal telah diambil untuk mengurangi kekacauan dalam sistem kepemilikan tanah yang disebabkan kekerasan, migrasi, dan penghancuran data pada tahun 1999. Unit Tanah dan Properti, bersama dengan Administrator Distrk, telah menyelesaikan sengketa tanah berdasarkan pedoman-pedoman yang yang disusun pada awal tahun 2000.

9.63 Penting untuk meninjau undang-undang, prosedur, dan forum di mana hak-hak atas tanah diakui. Ada beberapa keprihatinan sehubungan dengan integritas yang mungkin muncul di sini. Prioritas-prioritas yang bersaing—kesetaraan, keselarasan, keamanan, investasi—sering mengarah kepada aturan-aturan dan prosedur yang rumit yang membuka jalan untuk ‘kebijaksanaan’ dan potensi penyalahgunaan. Satu langkah yang diambil pada tahun 2000 yang diragukan legalitasnya dan kemungkinan mengirimkan sinyal yang tidak baik adalah pembatalan penjualan dan penyewaan tanah yang berlaku surut yang melibatkan orang Indonesia yang bukan penduduk dan

141

perusahan-perusahan Indonesia (Reg. No.2000/27). Sehubungan dengan keterlibatan Administrator Distrk dalam mengadili sengketa tanah, terdapat kasus yang tak terhitung banyaknya di negara-negara lain di mana penempatan fungsi ini di tangan eksekutif lokal telah mendukung segala macam pilih kasih dan korupsi. Perlu ada tinjauan terhadap proses-proses ini dan hasil-hasilnya. Tinjauan seperti itu bisa memberikan pendekatan alternatif, seperti pengadilan tanah sementara yang memasukkan beberapa orang yang terlatih dan dapat dipercaya, yang bisa “keliling” untuk menyidangkan kasus-kasus permulaan atau upaya banding dari para Administrator Distrk.

9.64 Poin-poin lain yang patut diintervensi adalah: (a) memperhatikan praktek internasional yang terbaik dan kondisi-kondisi lokal untuk mendesain media-media hak-hak properti interim untuk investor yang potensial; (b) mengupayakan untuk menyatakannya dengan jelas dan benar apabila batas-batas pengalihan tanah kepada orang asing tidak bisa dihindari; dan (c) menilai pendaftaran properti (tanah, agunan, perusahaan, dsb.) untuk meningkatkan keefektifan dan menghilangkan ‘kebijaksanaan’ dari proses pendaftaran.

Peraturan Perundang-undangan Komersial Lain

9.65 Sebagaimana dibahas di Bab 3, perlu meninjau peraturan perundang-undangan komersial, perbankan, kepailitan dan kontrak untuk membina perbaikan iklim lingkungan bisnis. Peraturan UNTAET No. 2000/8 mencantumkan undang-undang perbankan yang sederhana tetapi cukup masuk akal, dengan kewajiban modal minimum yang seragam sebesar $2 juta, aturan-aturan tegas yang mengatur prosess pemberian ijin, dan rejim yang liberal untuk cabang bank asing. Tidak tersedia contoh-contoh lain tentang peraturan perundang-undangan untuk masalah ini, dan dengan demikian undang-undang Indonesia berlaku untuk bidang-bidang tersebut.

Revisi terhadap Rancangan Aturan Investasi 9.66 Aturan investasi: Manfaat penting bagi penyelengaraan pemerintahan dengan adanya rejim investasi yang dipersiapkan dengan baik di Timor Lorosae adalah untuk mendorong masuknya pemilik-pemilik dan investor yang “memiliki reputasi baik”. Jelas Timor Lorosae perlu menggunakan pasar-pasar modal internasional, bisnis dan keahlian produksi, dan kemampuan memahami peraturan.

9.67 Lembaga Investasi telah membuat rancangan undang-undang yang menciptakan sebuah lembaga “penjaga gerbang” investasi. Di negara-negara lain, lembaga- lembaga ini telah sering menjadi tempat korupsi yang besar, karena mereka sering memiliki titik kendali yang paling penting pada rantai persetujuan. Karena struktur hukum—ke dalam mana aturan-aturan investasi akan dimasukkan—tidak stabil, harapan untuk menerapkan peraturan perundang-undangan ini dengan baik tidak kuat. Lagi pula, undang-undang dan peraturan lain tidak digantikan secara eksplisit, dan fungsi pengaturan lain tidak berada di bawah otoritas investasi. Karena itu rancangan undang-undang tersebut tidak menyediakan “pengaturan untuk semua hal sekaligus,” tidak juga mencoba untuk menilai atau untuk merasionalisasi badan aturan-aturan dan prosedur-prosedur yang potensial berlaku bagi investor asing. Suatu gabungan dari aturan-aturan yang liberal, pengawasan,

142

hak banding, transparansi, dan persaingan internal bisa secara drastis mengurangi risiko tersebut. Rancangan ini perlu ditinjau secara hati-hati dan dimantapkan dengan mengingat masalah-masalah ini.

Prioritas-Prioritas Hukum – dalam Jangka Menengah Reformasi Peraturan 9.68 Tinjauan peraturan yang mengarah kepada strategi penyederhanaan peraturan dan/atau deregulasi di bawah pemerintah baru. Di sini sekali lagi, UNTAET telah mengambil langkah yang positif, menyiapkan sistem sederhana untuk perijinan usaha pada Peraturan No. 2000/4. Biaya dan sanksi diuraikan di dalam peraturan tersebut, dan pedagang penjaja di jalanan dikecualikan. Sayang, aturan tersebut tidak berisi standar ketepatan-waktu dalam memberikan perijinan, dan menyatakan secara eksplisit bahwa persyaratan peraturan lain tetap berlaku. Sekali lagi, perlu diperhatikan hukum Indonesia dan praktek lokal selama ini untuk melihat isinya, dan desain reformasi peraturan bisa mulai dari sana.

Rencana untuk Memantapkan dan Mengadakan Alternatif bagi Pengadilan Komersial 9.69 Di sini, langkah pertama adalah meninjau kembali lembaga dan praktek pengadilan komersial, untuk mendesain perbaikan atau alternatif yang akan diterapkan setelah pemilu. UNTAET telah mengundangkan peraturan tentang Komisi Pelayanan Pengadilan (No. 1999/3) dan organisasi pengadilan (No. 2000/11). Aturan-aturan ini membentuk sebuah komisi di bawah wewenang Administrator Transisi, dan suatu sistem yang terdiri dari delapan pengadilan negeri dan sebuah pengadilan banding. Pertanggungjawaban para hakim kepada Komisi tersebut dinyatakan secara jelas. Mengingat sistem peradilan diperkuat dalam jangka panjang, akan bermanfaat untuk mencari berbagai alternatif kamar dagang di tingkat negeri dan banding, atau pengadilan komersial tersendiri, dan/atau seperangkat mekanisme penyelesaian perselisihan alternatif yang bisa mencakup suatu arbitrasi dan badan-badan mediasi. Keterlibatan orang asing perlu didorong dalam proses ini—hakim-hakim asing dan para arbitrator, serta forum banding internasional.

Undang-Undang Pemilihan, dengan Aturan Integritas Politik 9.70 Timor Lorosae memasuki pemilu-pemilu pertamanya dengan hanya peraturan sederhana yang dikeluarkan UNTAET yang membimbing pemilihan Dewan Konstituante tanggal 30 Agustus 2001; prioritas awal untuk Pemerintah Transisi Kedua akan menyetujui dan menggunakan undang-undangnya sendiri yang menetapkan standar perilaku kampanye, praktek keuangan, dan pengaturan partai. Pakta Persatuan Nasional, yang ditandatangani menjelang pemilihan tanggal 30 Agustus, memang memasukkan aturan tingkah laku bagi partai-partai politik, dan ini bisa menjadi basis untuk mengembangkan undang-undang pemilihan. Reformasi pada bidang ini mendatangkan tantangan yang serius bahkan dalam demokrasi-demokrasi industri yang paling stabil. Pada waktu yang sesuai antara siklus-siklus pemilihan, Timor Lorosae bisa mengundang sebuah kelompok kerja yang terdiri dari partai, Ornop, pemerintah, dan wakil-wakil pihak

143

yang bersangkutan untuk mengembangkan sebuah rencana yang spesifik untuk bidang ini—dan untuk mengeluarkan berbagai komitmen (dalam negeri maupun internasional) untuk melaksanakan rencana ini. Bantuan teknis Internasional (menampilkan bantuan oleh para ahli dari negara-negara demokratis Asia yang terkemuka) mungkin akan memainkan peranan utama.

MEMBERDAYAKAN MASYARAKAT LOKAL

9.71 Sebagai pelengkap bagi pendekatan-pendekatan tradisional untuk memperbaiki penyelengaraan pemerintahan, yang dirinci di atas, pihak berwenang mungkin berharap untuk mempertimbangkan manfaat pendekatan-pendekatan yang kurang konvensional yang memberikan lebih banyak kuasa mengambil keputusan, dan sumber daya-sumber daya, kepada masyarakat lokal. Banyak negara telah beralih dari model tradisional, di mana kementerian pusat bertanggungjawab untuk penyusunan kebijakan dan penyediaan pelayanan dan semua personil di bidang kegiatannya adalah para pegawai pemerintah, ke pencarian ke luar lingkungan dalam bentuk kegiatan-kegiatan non- inti yang spesifik atau bentuk kemitraan publik-swasta yang lebih inovatif. Pengalaman-pengalaman dari negara-negara lain bisa berguna dalam membantu Timor Lorosae menghindari beberapa kekurangan dari model tradisional.

9.72 Arah kebijakan dan pelaksanaan proyek di Timor Lorosae telah mengikuti jalur sektor tradisional—masing-masing kementerian menerima saran kebijakan dan sumber daya-sumber daya untuk digunakan dalam membangun struktur dan menyediakan pelayanan di “bidang kemampuannya”. Demikian pula, dinas sipil telah dibentuk sesuai dengan bentuk tradisional masing-masing kementerian pusat yang menyediakan dan mengendalikan personil yang dibutuhkan untuk memberikan pelayanan kementerian. Hasil-hasilnya telah mencakup masalah-masalah umum kekurangan dinas sipil, kurangnya disiplin, pengenaan biaya swasata untuk pelayanan-pelayanan “gratis” yang disediakan untuk publik dan pengejaran penghasilan perusahaan di pihak sumber daya manusia yang lebih langka. Di ujung penerima, masyarakat lokal tidak memiliki informasi atau mekanisme (demikian pula persepsi tantang berbagai hak, mengingat pengalaman mereka di masa lalu) untuk memastikan bahwa pemberian pelayanan publik sesuai dengan standar-standar yang disyaratkan.

9.73 Pasal-pasal sebelumnya pada bab ini menyediakan saran-saran praktis tentang mekanisme untuk meningkatkan transparansi dan mendukung pengaduan, tetapi ini mungkin tidak sepenuhnya merupakan solusi yang efektif. Salah satu alternatif adalah memikirkan kembali struktur perumusan kebijakan pelayanan publik dan penyediaan dengan cara yang meningkatkan kuasa orang-orang yang terkena dampak secara langsung—pengguna-pengguna pelayanan yang bersangkutan. Hal ini akan membutuhkan sistem pemberian pelayanan yang berbeda, dengan pengambilan keputusan dan pemantauan yang lebih baik oleh masyarakat lokal. Prinsip utama yang diterapkan adalah subsidiaritas, yaitu bahwa setiap keputusan harus diambil sedekat mungkin dengan para warga yang langsung terkena dampak. Pengaruhnya adalah pemberdayaan masyarakat lokal, dan pengalaman awal dengan berbagai proyek CEP menunjukkan bahwa manfaat signifikan dari sudut penyelenggaraan pemerintahan dan keefisienan biaya pemberian pelayanan bisa diharapkan.

144

9.74 Pada tahun-tahun belakangan ini, banyak negara telah membuat kemajuan dalam arah desentralisasi, khususnya pada pendidikan, kesehatan dan jalan, masing-masing merupakan jenis pengeluaran besar dalam anggaran pemerintah. Pengalaman menunjukkan bahwa kemajuan besar bisa terjadi di mana para pengelola bertanggungjawab kepada klien dan memiliki wewenang dan sumber daya untuk membuat keputusan manajemen utama (termasuk siapa yang akan dipekerjakan dan bagaimana peraturan kementerian pusat dimodifikasi agar sesuai dengan kondisi dan pilihan lokal).

9.75 Pemerintahan diperbaiki dengan membuat personil penyedia pelayanan, seperti guru dan perawat, bertanggung jawab kepada atasan langsungnya, dewan masyarakat lokal, misalnya, sebaliknya daripada kepada sebuah kementerian yang jauh. Masyarakat lokal dapat memutuskan berapa banyak guru atau perawat yang akan diterima dan berapa bayaran mereka, dan kementerian pusat menyediakan pengendalian mutu dalam bentuk pelatihan dan akreditasi personil, penetapan persyaratan silabus inti dan penyediaan buku-buku pelajaran, misalnya. Efisiensi biaya ditingkatkan oleh masyarakat lokal yang memiliki kepentingan khusus dalam mengambil sebanyak mungkin nilai dari alokasi sumber daya mereka, dengan memilih input yang lebih murah dan melengkapi input yang telah dibeli dengan input materi atau input tenaga kerja mereka sendiri.

9.76 Implikasi pilihan ini adalah pengalihan dana alokasi umum kepada masyarakat lokal, bersama dengan tanggung jawab untuk memutuskan tentang tingkat dan komposisi pelayanan dasar yang mereka akan beli pada tiap tahun anggaran. Masyarakat akan memutuskan tentang perawatan kesehatan, pendidikan dasar, pemeliharaan jalan, pelayanan penyuluhan pertanian, dst. yang akan mereka beli, dan dari siapa. Personil pelayanan akan diakreditasi oleh pusat tetapi dipekerjakan oleh daerah (dan diberhentikan jika mereka tidak berprestasi); paket kompensasi juga bisa dinegosiasikan oleh daerah. Dengan membawa transaksi ke tingkat lokal, efisiensi alokasi sumber daya dan sifat responsif penyediaan pelayanan secara potensial bisa ditingkatkan.

9.77 Keputusan tentang jumlah dana alokasi tahunan bagi tiap masyarakat bisa dibuat atas dasar berbagai indikator kebutuhan—ukuran penduduk (mungkin dirinci ke dalam kelompok umur untuk memenuhi kebutuhan khusus berbagai sektor yang lebih rawan), bidang yang dicakup dan sifatnya, panjang jaringan jalan yang ada, indikator kemiskinan, dsb. Dana alokasi bisa juga mempertimbangkan jumlah pendapatan yang bisa dimobilisasi pemerintah daerah sendiri. Instansi- instansi pusat akan bersedia memberikan saran atau bantuan teknis, lebih disukai kalau dibayar (untuk mencegah pemborosan barang “gratis” dan untuk memfasilitasi pemantauan kegunaan pelayanan instansi- instansi pusat; dari segi keuangan, menyapu bersih). Masyarakat dapat membeli jasa dari penyedia swasta jika mereka mau (misalnya sekolah gereja, klinik Ornop) dan dapat dimungkinkan untuk melengkapi dana alokasi umum mereka dengan sumber daya pajak lokal atau barang atau jasa, dengan keputusan bersama.

9.78 Sistem ini juga bisa memberikan manfaat yang signifikan dalam hal menampung keseluruhan biaya administrasi, baik nasional maupun sub-nasional. Model distrik-13 yang diwarisi administrasi Indonesia dari periode kolonial Portugal dikembangkan awal abad lalu dan tidak ada alasan mengapa harus terus menjadi model yang paling sesuai,

145

demokratis atau efektif-biaya untuk memenuhi aspirasi dan keadaan sekarang. Kemajuan komunikasi telah memperpendek jarak, dan prinsip bahwa tingkat kemampuan terbawah dari suatu hirarki harus mengambil tiap keputusan, sekarang merupakan suatu prinsip demokrasi yang lebih kuat berakar.

9.79 Di sebuah negara kecil seperti Timor Lorosae, tampak hanya sedikit alasan untuk membenarkan lebih dari dua tingkat pemerintah, administrasi pusat (dengan beberapa peran pengawasan dan koordinasi umum yang didekonsentrasikan pada tingkat distrik sekarang) dan pemerintah lokal yang kuat, mungkin terdiri dari dewan masyarakat pada tingkat suco saat ini. Bagaimanapun juga, ini merupakan keputusan dengan dampak anggaran yang signifikan dan tidak perlu diambil terburu-buru. Lebih baik memulai dengan struktur yang sederhana dan mengembangkannya secara bertahap jika diperlukan, karena lebih mudah membentuk jabatan-jabatan dinas sipil baru kemudian hari daripada menguranginya jika struktur semula ternyata terlalu berat.

9.80 Dalam hal pengambilan keputusan, beberapa bidang, seperti keamanan nasional, kebijakan ekonomi dan keuangan dan kebijakan keseluruhan sehubungan dengan kesehatan, pendidikan, jaminan sosial, dan infrastruktur nasional, jelas merupakan tanggung jawab pemerintah pusat. Tetapi kebanyakan dari bidang-bidang ini memberikan dampak lokal yang penting dan model desentralisasi harus bisa mengakomodasi pilihan-pilihan daerah. Mengingat geografi Timor Lorosae yang tidak rata, banyak wilayah jarang penduduknya dan sulit dijangkau, sehingga sulit untuk memastikan pemberian pelayanan yang wajar, misalnya untuk kesehatan dan pendidikan kepada semua masyarakat. Pengambilan keputusan lokal harus mengijinkan masyarakat untuk memilih, misalnya, antara menggunakan paket anggaran lokal yang tertentu untuk memperbaiki jalan akses dan membeli bus sekolah atau menutupi biaya menyelenggarakan sekolah atau klinik kecil tambahan. Juga, pendelegasian yang fleksibel, dengan dana alokasi umum sebagaimana diuraikan di atas, harus mendorong masyarakat untuk melengkapi anggaran mereka yang dibiayai pusat dengan sumber daya lokal seperti, misalnya, tenaga kerja sukarela untuk pemeliharaan jalan.

9.81 Tidak ada model jadi pemerintah lokal yang siap tersedia dan bisa direkomendasikan; sebaliknya, solusi yang paling cocok untuk Timor Lorosae perlu muncul dari suatu urutan kegiatan dalam proses pengambilan keputusan. Permasalahan pemerintahan lokal diharapkan menjadi salah satu tema untuk diskusi dalam konteks proses konsultasi nasional yang luas yang akan menyediakan input bagi Rencana Pembangunan Nasional Pertama bangsa baru, yang akan siap pada kemerdekaan. Studi telah dilakukan, dan semua ini seharusnya menyediakan bimbingan untuk Timor Lorosae dalam memutuskan struktur pemerintah mereka. Ada beberapa pilihan untuk struktur dan peran masa depan dewan terpilih, dan caranya mereka harus berinteraksi dengan instansi-instansi sektoral. Suatu dasar hukum untuk dewan pembangunan desa dan sub-distrik telah ada (Peraturan UNTAET 13/2000), tetapi ini perlu dipikirkan kembali karena sekarang negara sedang melewati fase pembangunan kembali.