5.3 la construcción de estructuras seguras y la protección

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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“Los terremotos no matana las personas, los edifi-cios sí.”Charles Richter, inventorde la escala de Richter demedición de la magnitudde los terremotos.

Algunos de los tipos de vulnerabilidad asociados a la reducción del riesgo de desastres queprimero se manifestaron fueron aquellos relacionados con las condiciones físicas del lugar y laforma en que viven las personas. Desde que la humanidad comenzó a construir estructurasdonde vivir y trabajar, y a disponer de los elementos fundamentales de los sistemas deinfraestructura que sostienen la base social y económica de las sociedades, estas valiosasinstalaciones han sido objeto de mayor atención y se han realizado inversiones para protegerlas.

Al influjo de una población que crece y se extiende hacia lugares intrínsecamente vulnerables yen un contexto donde las presiones económicas se traducen en el aumento de las edificaciones yde la infraestructura, se hace más apremiante reducir el riesgo del medio construido. Sinembargo, dada la magnitud del problema, se debe destacar la positiva labor que se lleva a cabopara reducir la exposición de la población a los riesgos que plantea este medio. La presentesección centra la atención en algunos de esos elementos y logros:

• un ambiente construido más seguro;• la aplicación de medidas estructurales para que las construcciones resistan los desastres;• códigos, políticas y procedimientos;• aumento de la resistencia de las construcciones carentes de diseño técnico adecuado;• el desarrollo de metodologías apropiadas;• protección de las instalaciones esenciales;• el papel de la ingeniería y la capacidad técnica en la protección de las instalaciones

esenciales;• aspectos múltiples de la protección de infraestructura urbana y otros factores en juego;• la protección de los sistemas de salud; y• la protección de las instalaciones educativas.

Un ambiente construido más seguro

Las destrezas de los trabajadores de laconstrucción, sean ellas básicas oavanzadas, y la capacidad profesional delos ingenieros desempeñan un papelparticularmente importante en la creacióny mantenimiento de sociedades másseguras. Otro tipo de actores, incluyendofuncionarios públicos de diversos gradosde responsabilidad, también interviene enla protección de las instalacionesesenciales. Sin embargo, una gestiónexitosa del riesgo del medio edificadoincluye también a personas que participanen la planificación urbana y regional, y enel uso de la tierra, así como otros aspectosdel ambiente natural. Los inversionistas ylos urbanizadores que se esfuerzan por

impulsar el crecimiento y el desarrollotambién deben tener conciencia del mediofísico, a fin de asegurarse de que la prisapor crear más valor y más bienes físicosno se traduzca en un aumento de laexposición del ambiente edificado alriesgo de desastres.

También se debe destacar la importantecontribución de la población para el logrode una mayor seguridad de lasconstrucciones y de la infraestructura.Para proteger su familia y sus bienes, laspersonas deben asegurarse de que susviviendas sean lo más seguras posible,tanto en lo que toca al lugar en que seencuentran como a la forma en que fueronconstruidas. De lo contrario, a medidaque aumenta la concentración

5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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demográfica a influjos de la urbanizaciónacelerada que se observa en todo el mundo, semultiplican los riesgos.

La proliferación de asentamientos informales y deviviendas de mala calidad a menudo se concentraen lugares inherentemente vulnerables. Pordesgracia, con demasiada frecuencia se tolera estasituación en el caso de la población inmigrante,transitoria o empobrecida.

Se vuelve más crítico desde el punto de vistapolítico y social si las autoridades de gobiernomuestran alguna preocupación por reducir losfactores de riesgo de desastres en el medioedificado.

Para introducir medidas de gestión del riesgofísico en las construcciones o en la infraestructura,pueden utilizarse tres sistemas, a saber:

• reconstruir o reparar los edificios,particularmente después de las pérdidas o dañosprovocados por un desastre importante;

• construir edificios nuevos en circunstanciasnormales; y

• reacondicionar los edificios existentes mediantemedidas de reforzamiento.

Cada uno de estos sistemas ofrece diferentesposibilidades de asegurar la seguridad de losedificios, siempre que exista la disposición y elcompromiso de hacerlo.

Una buena oportunidad

Incluso en los países que no disponen de grandesrecursos, lo más probable es que siempre hayaposibilidades de reconstruir aplicando medidas demitigación. Ello es particularmente convenientedado el manifiesto interés público y los apreciablesrecursos de que se dispone después de un desastre.Esto se debe a que inmediatamente después deproducido el evento surge una marcada voluntadpolítica de hacerlo y el hecho de que la poblaciónexige un incremento de la seguridad. Por lo tanto,convendría que los funcionarios aprovecharan lasoportunidades que ofrece la adversidad paraintroducir medidas de mitigación en los períodosde reconstrucción.

Una oportunidad relativa

Cuando se dispone de recursos para sufragar elcosto de las mejoras y si la normativa se cumplerazonablemente, es posible introducir medidas demitigación en las construcciones nuevas. Sinembargo, si las edificaciones no han respetado lasespecificaciones técnicas, se tropieza con uncúmulo de obstáculos sociales, culturales yeconómicos, y en todo el mundo estas medidascontinúan siendo un desafío. Cabe destacar,además, que en la mayoría de los países endesarrollo, más del 95% de la superficie edificadavulnerable seguirá correspondiendo a lasinstalaciones e infraestructura de servicios vitalesvulnerables ya existentes.

Se debe tener en cuenta la posibilidad de invertiren reacondicionamiento. Si la tecnología se utilizay comparte de manera más general, se convierte enun medio de protección cada vez más eficiente yeficaz, en especial si se considera que el costo amenudo puede justificarse comparado con uncálculo realista de las pérdidas esperadas.Mientras más vulnerable sea una localidad dada auna amenaza potencialmente severa, más sejustifica invertir en reacondicionamiento.

Una oportunidad limitada

Dada la alta densidad de edificaciones que hay enlas zonas urbanas, siempre resultará difícilreacondicionar las estructuras existentes. Porejemplo, en los Estados Unidos, la renovación de

Las estrategias para lograr que las construcciones seanmás seguras deben reunir los siguientes requisitos:

• ser ambiciosas y aprovechar las posibilidades demejorar la calidad de la construcción que surgendespués de los desastres;

• centrar la atención en las construcciones y lasinfraestructuras esenciales;

• estimularse mediante una amplia gama deincentivos;

• ser incluyentes, y centrar la atención de losingenieros tanto en la construcción de edificios dediseño seguro, como en aquellos que se hanlevantado en forma no convencional;

• atraer el interés, la participación, las expectativas yel apoyo de la población.

Recuadro 5.22Estrategias para lograr que el medio edificadosea más seguro


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la estructura existente sólo alcanza a 1 o2% al año. En consecuencia, la obtenciónde los recursos necesarios y el impacto dela distribución económica y social setraducen en un elevado costo asociado alreacondicionamiento.

Aplicación de medidas estructuralespara que las construcciones resistanlos desastres

Algunos de los medios más eficaces dereducir el riesgo son el diseño yconstrucción de estructuras resistentes alas amenazas, desde el punto de vista de sucosto. Los urbanistas, los arquitectos, losingenieros, los contratistas de laconstrucción y los inspectores de edificiosson los responsables de asegurar que laplanificación y la construcción esténtécnicamente bien concebidas y respondana las posibles amenazas.

Las normas de ingeniería de los edificios,viviendas y servicios vitales se determinanmediante investigaciones y decisionestécnicas, pero deben ser aplicadas porprofesionales de la construcción. Son ellosquienes deben establecer cuán efectiva seráuna determinada solución ingenierilrespecto de las tensiones o amenazas.

Sin embargo, se presta mucho menosatención al importante papel quedesempeñan los inversionistas, lasautoridades políticas locales y losdirigentes comunitarios en elcumplimiento de sus propiasresponsabilidades profesionales y cívicas.A todos ellos les corresponde desempeñarroles importantes para asegurar que lasconstrucciones reúnan los requisitos queexige su inversión, que cumple lalegislación en vigor o que se aplican lasnormas locales. Los códigos sólo sonútiles en la medida en que se aplican y sehacen cumplir.

Cabe destacar la amplia variedad de causasidentificadas en el ejemplo anterior. Ellasabarcan aspectos técnicos, realidadeseconómicas y las características de la

administración pública, la educación, lalegislación, la percepción pública, así comootros relacionados con la criminalidad yotros factores sociales. Como ninguno deestos elementos se limita a un lugar o país específico, paracontrarrestar los patrones devulnerabilidad y satisfacer las necesidadesmanifiestas de un medio económico ysociocultural, se requieren estrategias dereducción del riesgo amplias y bienintegradas.

Se consideraba que el código deconstrucción del estado de Florida era unode los más severos de los Estados Unidos,hasta que el huracán Andrew echó portierra las pretensiones sobre la aplicaciónde sus normas. Algo similar secomprueba a menudo después de losdesastres, ya sea que ocurran en Japón,

“El hecho de que entre el75 y el 90% de lasmuertes provocadas porterremotos se deban adeficiencias de laconstrucción pone derelieve la necesidad deaplicar medidas demitigación vinculadasespecíficamente con eldiseño y la construcción delos edificios.”

Profesor Ian Davis,Reino Unido.

Recuadro 5.23Construcciones vulnerables existentes

Tras los terremotos de Turquía en 1999, losespecialistas en terremotos de la Universidadde Bogazici, de Estambul, realizaron unareseña de las razones por las cuales lasconstrucciones existentes en Turquíaresultaron ser tan vulnerables:

• La flagrante violación de la normativaaplicable se tradujo en resultadosdesastrosos.

• El sistema generaba un tipo deconstrucción deficiente.

• La elevada inflación imponía severaslimitaciones a los seguros e hipotecas, loque era un obstáculo para el desarrollo engran escala y se traducía en la escasaindustrialización de las construccionesresidenciales.

• La elevada tasa de industrialización yurbanización condujo a la necesidad deconstruir viviendas económicas.

• La idoneidad profesional de los ingenierosera limitada.

• La fiscalización y la supervisión del diseñoy de la construcción eran ineficaces.

• La corrupción era un problema común.• Había normas que rara vez se hacían

cumplir y no se establecían lasresponsabilidades.

• La ignorancia y la indiferencia erangeneralizadas.

• El gobierno actuaba como aseguradorgratuito del riesgo de terremotos.

Fuente: M. Erdik y M. Aydinoglu, 2000.


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Turquía, Egipto, Taiwán, India, Estados Unidos,México, Argelia, Irán u otro lugar.

Afortunadamente, existen instituciones que seempeñan en promover un mayor conocimiento y laaplicación más efectiva de diversas medidas quepueden aumentar la seguridad de lascomunidades. A continuación, se citan dosejemplos.

El Instituto de Investigaciones de IngenieríaSísmica y la Asociación Internacional deIngeniería Sísmica

En un esfuerzo por resolver algunos de estosproblemas y otros similares, el Instituto deInvestigaciones de Ingeniería Sísmica deOakland, California, Estados Unidos, estállevando a cabo un proyecto conjuntamente con laAsociación Internacional de Ingeniería Sísmica deTokio, Japón. Ambos están preparando unaenciclopedia basada en la Internet sobre lossistemas de construcción de viviendas que seutilizan actualmente en diversas zonas sísmicasactivas de todo el mundo.

El proyecto vincula a más de 160 ingenieros yarquitectos voluntarios de 45 países,permitiéndoles consolidar y compartir lainformación, a la vez que les da acceso ainstrumentos que pueden reducir la vulnerabilidadde las viviendas en caso de terremoto. La idea escrear recursos profesionales que sean de utilidadno sólo para los profesionales del diseño y de laconstrucción, sino también para las autoridadesresponsables de la vivienda, los planificadores delas comunidades y otros organismos que se ocupande la reducción de las amenazas y del desarrollosostenible.

Las actividades iniciales del proyecto giran entorno a la compilación de la informaciónpertinente sobre todos los aspectos de laconstrucción de viviendas en zonas sísmicas.Incluyen las características arquitectónicas, losdetalles estructurales, la resistencia y las fallas encaso de sismo, el comportamiento de los materialesen sismos anteriores, los sistemas de construcciónlocales y los materiales de construcción utilizadoshabitualmente. También se reúne informaciónsobre la disponibilidad y uso de seguros.Una de las características importantes de la basede datos es que tiene en cuenta la información

sobre características de la construcción, que vandesde los aspectos básicos de las viviendasrurales levantadas por métodos noconvencionales, hasta las complejas prácticas deingeniería que se utilizan en las construccionesurbanas en altura.

Como la información se encuentra en laInternet, los usuarios pueden buscar en la basede datos utilizando diversos criterios. Ademásde características básicas de los países, se puedeobtener información sobre las prácticas urbanaso rurales de construcción, la amenaza desismos, las funciones que cumplen lasconstrucciones, el tipo de materiales utilizado olos sistemas estructurales empleados. Tambiénpueden encontrarse clasificaciones de lavulnerabilidad a los sismos y descripciones delas características económicas de la comunidad.

Es posible comparar las ventajas y losinconvenientes de las diversas técnicas deconstrucción que se utilizan en los distintospaíses. También pueden compararse losmateriales de construcción utilizados ycomprobar la experiencia de cada país respectodel comportamiento de los distintos tipos deconstrucción.

La enciclopedia incluirá información sobre losdistintos países, desde antecedentes sobre lasamenazas sísmicas, pasando por los códigos ynormas de construcción, el tamaño, densidadrelativa y ritmo con que cambian las viviendasrurales y urbanas, las tendencias generales delclima, hasta datos sobre la pérdida de viviendasen terremotos anteriores. Los usuarios podrángenerar diagramas y cuadros, obtenerfotografías y dibujos, y bajar gratuitamente lainformación. http://www.eeri.org/

El Centro Multidisciplinario deInvestigaciones de Ingeniería Sísmica

El Centro Multidisciplinario de Investigacionesde Ingeniería Sísmica (MCEER, por sus siglasen inglés) de la Universidad Estatal de NuevaYork en Búfalo, Estados Unidos, persigueobjetivos similares, pero su énfasis es diferente.Procura aumentar la resiliencia de lascomunidades a los sismos mejorando losmétodos de ingeniería y de gestión de la


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infraestructura esencial, para lo cual se ocupa delsuministro de agua y energía eléctrica, de losservicios hospitalarios y de salud y de los sistemasde transporte.

El MCEER trata de alcanzar sus objetivosrealizando actividades integrales de investigación,difusión y educación en colaboración con losusuarios de sus productos. Reúne a un núcleo deprestigiosos investigadores de numerosasdisciplinas e instituciones de los Estados Unidosa fin de incorporar sus conocimientos en loscampos de la ingeniería sísmica y los estudiossocioeconómicos. El resultado de estasactividades es un programa sistemático deinvestigación básica y aplicada que producesoluciones y estrategias para reducir el impactoestructural y socioeconómico de los terremotos.http://mceer.buffalo.edu/

Los códigos, políticas y procedimientos

El cumplimiento de las normas de protección dela seguridad pública es responsabilidad de losgobiernos. Los códigos deberían aplicarse tanto alas construcciones nuevas como alreacondicionamiento de las estructuras existentes.Por extraño que parezca dado el elevado número

de pueblos y ciudades situadasdentro del radio de alcance deerupciones volcánicas, se ha hechomuy poco por elaborar códigos deconstrucción que aumenten laresiliencia de las construcciones a lalluvia de cenizas, que es la amenazavolcánica más frecuente. Enrelación con otras amenazas lasituación no puede evaluarse tanfácilmente.

Elaborar normas es sencillo, perocumplirlas a menudo resulta másdifícil. La planificación y uso de latierra y las normas de construccióngeneralmente se adoptan y se hacencumplir a nivel local. Exigedecisiones prudentes, la confianza dela población en el valor atribuido asu aplicación y la disponibilidad derecursos para afrontarlas. Para crearuna cultura de prevención entre losfuncionarios públicos y lascomunidades, es indispensableutilizar mecanismos e instrumentospara hacer cumplir los códigos deconstrucción y los reglamentos deordenamiento territorial existentes.

El caso de Sudáfrica

Desde hace algunos años, lalegislación sudafricana contemplanormas y especificaciones paraconstruir en zonas vulnerables.Hace un tiempo, el Consejo para laInvestigación Científica e Industrialpublicó el Libro Rojo, que establecedirectrices para la planificación ydiseño de asentamientos humanos.Actualmente, el Gobierno estáinteresado en la planificación ygestión de los asentamientos noestructurados. Además, pararesolver el problema está prestandomás atención a los estudios y a laexperiencia profesionales. La solidezde las construcciones es un factorque contribuirá al desarrollo del paísy a la satisfacción de las necesidadesde su creciente población.

Recuadro 5. 24“No lo sabíamos”

En octubre de 2002, un temblor moderado demagnitud 5.4 en la escala de Richter afectó a Molise,en Italia. El único edificio que cayó fue la escuela delpueblo, provocando la muerte de 26 niños y tresadultos. Pese a que se había construido en 1953, lahabían renovado hacía poco.

El hecho conmovió a todo el país y dio lugar a unsentimiento de indignación que se tradujo en el iniciode una investigación criminal. Las autoridadescentrales, los funcionarios locales y los contratistasfueron acusados de corrupción y de no haber aplicadolas normas y reglamentos de construcción.

En su defensa, se afirmó que no obstante que laregión estaba clasificada como zona de riesgosísmico, nadie había sido informado al respecto y losmapas de riesgo no hacían referencia a esainformación. Además, se acusó a algunas autoridadeslocales de no haber cumplido con las obligacionesprevistas en la Ley de Construcción que se habíapromulgado en Italia en 1982.

“Los Estados Federadosde Micronesia hanpromulgado leyes yreglamentos deconstrucción, pero no loshan aplicado plenamentedebido a que hanencontrado dificultadespara cumplir con lasobligaciones financierasque requieren.”

Respuesta de Micronesiaal cuestionario de laEIRD, 2001.

“Uno de los problemasmás importantes que hayque resolver enZimbabwe es el de laobservancia de las leyes yreglamentos deconstrucción y laconservación de recursosnaturales, por ejemplo, loscultivos en las riberas delos ríos, la deforestaciónetc., que producen lasedimentación de los ríos yembalses.”

Respuesta de Zimbabweal cuestionario de laEIRD, 2001.


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“Uno de los problemas másimportantes que se debe

resolver en la India es el dela aplicación estricta de la

legislación, incluidos loscódigos de la construcción.”

Respuesta de la India alcuestionario de la EIRD,

2001.

“Existen códigos yreglamentos de construcción,

pero el problema es que secumplan sus disposiciones.

El punto es tema dediscusión en diversos foros

de Bangladesh, y elGobierno está prestándole

cuidadosa atención.”

Respuesta de Bangladesh alcuestionario de la EIRD,

2001.

“Se ha instado a la Oficinade Control de la

Construcción de las IslasCook a mejorar la

observancia de los códigosde construcción y de los

procedimientos para hacercumplir sus disposiciones,

contratando personalexperimentado provenientedel sector de la construcción

comercial.”

Respuesta de las Islas Cookal cuestionario de la

EIRD, 2001. Los gobiernos pueden dar el ejemploexigiendo que todos los edificios cumplancon la normativa de construcción.Además, puede exigirse a las autoridadesde gobierno que las dependencias que seconstruyan en zonas de terremotos seanantisísmicas y que, para dar el ejemplo,instalen todos los demás servicios deconformidad con las mejores prácticas deuso de la tierra. En todo el mundo, lasescuelas y lugares de reunión deberíanconstruirse de acuerdo con estándares quegaranticen la seguridad de las personas.

El caso de Bangladesh

Otro ejemplo revela lo fácil que resultaaprovechar las prácticas del gobiernopara promover un cambio positivo. Trasanalizar las técnicas de supervivenciaque habían dado resultados satisfactoriosen pequeñas comunidades remotasdurante un devastador ciclón que asolóla región en 1990, el Gobierno deBangladesh introdujo un cambio sencilloy claro en su política. El Ministerio deObras Públicas emitió un instructivo en

Recuadro 5.25Diferentes conceptos sobre las disposiciones legales orientadas a aumentar la resilienciade las construcciones a las amenazas (ligeramente exagerados)

Por lo general, los sismólogos critican las disposiciones de los códigos de construcción que datan devarios años, ya que después de promulgados surge la necesidad de redefinir el concepto de amenazade terremoto.

A los ingenieros les interesa que se incorporen las conclusiones de sus investigaciones recientes yejercen presión para que se adopten códigos más estrictos en la materia. Les preocupa menos laresistencia de las construcciones que la aceptación de sus logros profesionales.

Los inversionistas o propietarios de un inmueble se resisten a aumentar sus gastos un 2 o 5% paraproporcionar protección adicional contra el riesgo de un evento extremo que “de todos modos, a lomejor nunca se va a producir”.

Los contratistas no quieren que se los incomode con reglamentos ajenos o inspectores de laconstrucción inoportunos, especialmente si lo que exigen les significará reducir su margen de utilidades.

El Gobierno ni siquiera ha logrado hacer cumplir el código de construcción existente debido a la faltade recursos para aplicarlo, incluyendo inspectores de la construcción.

Las autoridades temen que la aplicación de los códigos de construcción pueda traducirse en elaumento de los costos. No exigen la aplicación de las normas de construcción ni siquiera para losedificios públicos. A los administradores públicos les preocupan otros asuntos más apremiantes oimportantes.

Los políticos no se arriesgan a perder popularidad, ya que se considera que la aplicación de loscódigos es un proceso de fiscalización restrictivo e inaceptable. Además, existen otros aspectosimportantes de la industria de la construcción que atender, como los contratos.

La comunidad no entiende el proceso y se siente confundida, especialmente cuando ha ocurrido undesastre.

Los medios de comunicación reconocen rápidamente cuándo un tema es polémico, particularmente sise han producido muertes.

Al parecer, ninguno de los actores principales se está ocupando del problema en un foro común.

En consecuencia, continúan construyéndose edificios vulnerables...

¿Qué debe hacerse para romper este círculo vicioso?

Cortesía del Centro Asiático para la Preparación ante Desastres (ADPC, por sus siglas en inglés)


365

virtud del cual la totalidad de los edificiospúblicos que se construyeran enlocalidades apartadas y que estuvieranexpuestas a la amenaza de ciclones debíanser de hormigón y tener dos pisos. Laexperiencia demostraba que si reuníanambos requisitos técnicos, los edificiospúblicos del gobierno local podían servirpara albergar a la población en caso detormentas e inundaciones.

La experiencia recogida en todo el mundodemuestra que es preciso crear un sistemade control de la planificación y de lasnormas de construcción que reúna losrequisitos siguientes:

• factible, de acuerdo con las limitacioneseconómicas, ambientales y tecnológicas;

• aplicable a las actuales prácticas ytécnicas de construcción;

• actualizado en forma periódica, enconsonancia con los avances delconocimiento;

• comprendido y aceptado en forma cabalpor los grupos de interesesprofesionales;

• puesto en práctica, de tal modo de evitarsu trasgresión o el desprestigio delsistema legislativo;

• respetado, con leyes y controles basadosmás bien en un sistema de incentivos yno en uno de sanciones; e

• integrado en un marco legal quecontemple la posibilidad de conflictosentre los distintos niveles deadministración y de gobierno.

Aumento de la resistencia de lasconstrucciones carentes de diseñotécnico adecuado

Sigue siendo algo paradójico que la fallade los edificios construidos sin empleartécnicas ingenieriles, que son los queprovocan más muertes en los terremotos,sea lo que menos atrae la atención de losingenieros. Esta indiferencia se explica almenos por dos razones. Un prestigiosoingeniero especialista en sismos señaló quesi bien es cierto que las deficiencias de unaconstrucción realizada sin diseño técnico

son un problema importante, no se debeatribuir a los ingenieros. A su juicio, “unedificio construido sin técnicas ingenierilesestá fuera del alcance o de las atribucionesprofesionales de un ingeniero”.

Naturalmente, ante esta percepción, quedapor preguntarse a quién le correspondeentonces concebir maneras de crearedificios comunes más seguros paraproteger a sus moradores de losterremotos. Con demasiada frecuencia, lomás que se logra es una sugerencia de queel problema probablemente “corresponde alos constructores locales”. Algunosejemplos recientes indican que talrespuesta es inaceptable.

Los comentarios de otro ingenieroespecialista en terremotos, esta vez deJapón, revelan que eludió el tema demanera similar. El profesional lamentabaprofundamente el grave problema queplanteaba el comportamiento deficiente delos edificios construidos en el país sintécnicas ingenieriles, y reconocía que suscolegas de profesión de todo el mundociertamente debían prestar atención alproblema. Sin embargo, a su entender,desafortunadamente lo usual es que no seasignen recursos para financiar lasinvestigaciones necesarias o tratar deaplicar medidas estructurales conocidas ymejoradas a la construcción de estasestructuras económicas. Este punto devista de que no hay medios disponibles nimedidas que puedan adoptarse eslamentable, por no decir limitado,especialmente si los objetos en cuestiónson de bajo costo.

Afortunadamente, existen notables, aunqueaisladas excepciones, a los puntos de vistamás limitados o a los enfoques másnegativos. Entre ellos puede mencionarsela importante labor que se lleva a cabo enPerú y que centra la atención en lasestructuras de adobe. En las viviendasautóctonas de Colombia, China yBangladesh se ha realizado un trabajosimilar. Entre los centros de investigacióny desarrollo en el campo de la protecciónde las construcciones autóctonas, se


366

cuentan el Instituto Central deInvestigaciones de la Construcción y elDepartamento de Ingeniería Sísmica de laUniversidad de Roorkee, del estado deUttar Pradesh, India.

En el 2001, un trabajo innovador para elreforzamiento de las construcciones noconvencionales le valió al Profesor Eméritode la Universidad de Roorkee, A.S. Arya, lamás alta distinción civil por los logros deuna vida consagrada a este tema. El apoyoprestado por el Banco Mundial al programade reacondicionamiento de las viviendasrurales en el estado de Maharashtra despuésdel terremoto de Latur, en 1993, es otroejemplo que pone de relieve el empleo demedios básicos para proporcionar protecciónde bajo costo a viviendas locales.

El caso de Santa Lucía

La mayoría de las familias del Caribeoriental viven, y muchas también trabajan,en casas individuales. Estas viviendasconstituyen un activo apreciable para lasfamilias que son dueñas de sus propioshogares, en especial las de bajos ingresos.Como disponen de pocos recursosadicionales para reconstruir o reparar suscasas afectadas por las amenazas, el daño opérdida de su casa puede dejar a una familiasin trabajo y en peligro financiero, ademásde sin hogar.

En una región tan propensa a las amenazasy ambientalmente vulnerable, es esencialtener presentes estos factores al establecer ellugar y los detalles de la construcción, paragarantizar la seguridad de la estructura y desus ocupantes. Es igualmente importanteminimizar el impacto y uso del edificio en elambiente circundante. Si bien es cierto queasegurando las casas se puede limitar elimpacto financiero de los daños vinculadoscon las amenazas, los habitantes de bajosingresos rara vez disponen de recursossuficientes para contratarlos.

En Santa Lucía, la Fundación Nacionalpara la Investigación y el Desarrollo(NRDF, por sus siglas en inglés) ofrece un

programa para las personas de bajosingresos destinado al mejoramiento de loshogares de manera que resistan loshuracanes. El programa proporcionacapacitación a los constructores locales enmateria de construcciones seguras yotorga pequeños créditos a las familiasque desean aumentar la seguridad de sushogares. La NRDF estableció esteprograma en 1996 con el apoyo delProyecto Caribeño de Mitigación deDesastres de la USAID/OEA, y operadesde entonces sin interrupción.

El programa de mejoramiento de loshogares ayuda a los jefes de hogar debajos ingresos a reacondicionar sus casaspara que resistan mejor las tormentastropicales. Proporciona capacitación entécnicas para levantar construccionesseguras a constructores y artesanos quetrabajan en la construcción de viviendaseconómicas. También ha elaboradonormas mínimas de construcción paradueños de viviendas y para constructores.Además, presta asistencia para el cálculode la cantidad del material requerido ypara asegurar el control de calidad.

Entre 1996 y 2002, la NRDF otorgó 345préstamos en el marco de este programade viviendas, por un valor promedioestimado de 4.100 dólares cada uno. Dostercios de ellos se destinaron a laampliación de las estructuras existentes o ala construcción de edificios nuevos. Elresto fue utilizado para reparaciones yrenovaciones, compras o reubicación delas viviendas.

Si bien las instituciones financierastradicionales consideran que estospréstamos son riesgosos, debido a losescasos ingresos del prestatario o la faltade garantía, este programa de la NRDFha tenido altas tasas de reembolso.

Mediante la construcción de viviendasmás resistentes, el riesgo es más aceptablepara las compañías de seguros, de talmodo que los propietarios de viviendas debajos ingresos tienen mayoresprobabilidades de poder asegurarlas.

EEll pprroobblleemmaa

“Los ocupantes deviviendas construidas deescombros y piedra, por

ejemplo, tienenmuchísimas más

probabilidades de moriren un terremoto de igual

intensidad, que losmoradores de estructuras

de hormigón reforzadodiseñadas y construidas de

acuerdo con normas deconstrucción modernas.

Un problema serio parala protección contra

terremotos es la extremavulnerabilidad de talesviviendas a los sismos.”

Fuente: Coburn y Spencer,2002

UUnnaa ssoolluucciióónn

“El reemplazo de lasviviendas existentes por

otras resistentes a losterremotos no es factible niquizá conveniente. Se ha

comprobado que es másrealista pensar en

soluciones más económicascomo la mejora de las

estructuras tradicionales,a fin de limitar los daños

provocados por lostemblores y permitir que

sus ocupantes puedanescapar en caso de que seproduzca un terremoto de

gran intensidad, lo queprobablemente suceda una

vez en la vida.”

Fuente: Coburn y Spencer,2002


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Trabajando con un agente de seguros local, laNRDF ha creado un programa de segurocolectivo en virtud del cual el riesgo se distribuyeentre todos los participantes. Además deproporcionar cobertura por daños, los programasde seguros colectivos fomentan la construcciónde viviendas más seguras, ya que para participaren el plan se exige la adopción de medidas dereacondicionamiento para hacerlas más resistentesa los huracanes.

En el 2003, el programa de viviendas más segurasde la NRDF fue revisado y afianzadoperfeccionando la tramitación de los préstamos ymejorando los mecanismos de fiscalización.Asimismo, amplió sus actividades de difusiónmediante la publicación de dos documentos deorientación: Directrices para la Aplicación de unPrograma de Construcción y Reacondicionamientopara Viviendas más Seguras para las Personas deBajos Ingresos y Normas Mínimas de Construcción yDirectrices Ambientales de Emplazamiento. Esteúltimo actualiza los requisitos anteriores e incluyeuna nueva sección sobre criterios deemplazamiento de las viviendas insularesvulnerables al medio ambiente. La revisión delprograma y las mejoras resultantes también sonun reflejo del esfuerzo conjunto de lasorganizaciones de apoyo, que incluyeron la OEA,el Banco Mundial y el Gobierno de Brasil. Parainformación adicional consúlte en:<http://www.oas.org/cdmp/hrhip/>

El desarrollo de metodologías apropiadas

A fin de estimular una mayor capacidad nacionaly técnica de protección de la infraestructuraesencial se han llevado a cabo numerososproyectos y establecido diversas asociacionesprofesionales. Debido al acentuado componentede ingeniería en juego, gran parte del incentivo hacorrespondido a los especialistas en ingenieríasísmica. Ejemplo de ello es el método RADIUSpara evaluar el riesgo sísmico urbano desarrolladodurante el Decenio Internacional para laReducción de los Desastres Naturales (DIRDN),que actualmente se está ampliando a través delproyecto MINNADE de ciudades más seguras,dirigido por la EIRD. Los ejemplos que seofrecen a continuación ilustran otras iniciativasrelacionadas con la variedad de condiciones que seda en las diversas ubicaciones.

La Iniciativa Mundial de Seguridad Sísmica

La Iniciativa Mundial de Seguridad Sísmica(WSSI, por sus siglas en inglés) se inició en1992 como una iniciativa de oficio de losmiembros del Instituto Internacional deIngeniería Sísmica. Posteriormente, setransformó en proyecto piloto del DIRDN. Esun modelo de cooperación entre profesionalesque trabajan juntos con una estructurainstitucional mínima para estimular programasde reducción del riesgo sísmico en países endesarrollo de Asia, el Pacífico y África. ElWSSI tiene cuatro objetivos fundamentales:

• Difundir mundialmente los últimos adelantosen materia de ingeniería sísmica.

• Incorporar la experiencia y aplicar lasconclusiones de sus investigaciones en normasy códigos.

• Promover el avance de las investigaciones eningeniería, centrando la atención en lasnecesidades generadas por problemasespecíficos.

• Alentar a los gobiernos y a las institucionesfinancieras a que adopten políticas quecontemplen la posibilidad de sismos en elfuturo y se preparen para enfrentarlos.

Durante sus primeras actividades en Asia y elPacífico, la WSSI hizo hincapié en el incrementode la toma de conciencia por la población y en laatención del gobierno a la seguridad sísmica. Laidea era crear redes de información que pudieranservir de catalizador para la acción en materia deconocimiento, educación y gestión del riesgo deterremoto.

La WSSI ha centrado la atención en proyectosregionales bien definidos y de alcance modesto,que presten apoyo a las instituciones técnicaslocales emergentes. Entre ellas cabe mencionarla fructífera asociación con la NSET de Nepal yla Asociación de Seguridad Sísmica de Uganda. Además, la WSSI ha prestado apoyo a proyectosregionales y nacionales para la transferencia y ladivulgación de tecnología; la mayor aplicaciónde las prácticas profesionales de la ingenieríarelacionadas con la reducción del riesgo; y elaumento de los conocimientos que posee lapoblación, a fin de mejorar la respuestaestructural a los terremotos.


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La WSSI también fue fundamental en elestablecimiento de la Iniciativa sobre Terremotosy Megaciudades (EMI, por sus siglas en inglés)y colaboró con la Asociación Internacional deSismología y Física del Interior de la Tierra(IASPEI, por sus siglas en inglés) en laconfección de un mapa universal de las amenazas.A nivel mundial, también ha contribuido aldesarrollo de la Red Mundial de Informaciónsobre Desastres (GLO-DISNET).<http://www.geic.or.jp/glodisnet/dis/network/partner>

La Iniciativa de Terremotos y Megaciudades

La Iniciativa de Terremotos y Megaciudades(EMI, por sus siglas en inglés) fue creadadespués del Primer Taller sobre Terremotos yMegaciudades realizado en Seeheim, Alemania, en1997. El programa científico del EMI promuevela realización de investigaciones multidisciplinariaspara evaluar los efectos de los terremotos en lasgrandes zonas urbanas y el desarrollo detecnologías y métodos para mitigar dichos efectos.

De acuerdo con su programa, el EMI fomenta lacreación de sistemas de gestión del riesgo dedesastres que abarquen toda una ciudad y estimulael desarrollo de mecanismos de evaluación. Susactividades incluyen el suministro de informacióntecnológica que permita que las megaciudadesconozcan los riesgos que enfrentan y luegoadopten medidas para reducir su exposición a lasamenazas. La difusión de conocimientos acercade las amenazas, la vulnerabilidad urbana y otrosriesgos conexos fortalece las instituciones, aumentael sentido de responsabilidad y genera nuevasiniciativas.

Además de prestar apoyo a la investigacióncientífica, el EMI lleva a cabo proyectos paraagilizar la preparación, la mitigación y larecuperación relacionadas con los terremotos. Losproyectos estimulan a los científicos, profesionalesy usuarios finales a compartir conocimientos. Lasactividades apuntan principalmente a crear ymantener la capacidad profesional y técnica de lasmegaciudades de los países en desarrollo.

El EMI ha centrado su plan de generación decapacidades en tres proyectos principales. ElProyecto de Conglomerados de Ciudades (CCP,

por sus siglas en inglés) tiene como objetivo crearuna red de las grandes metrópolis expuestas a laamenaza de terremotos, de tal modo que puedancompartir sus experiencias y coordinar susactividades. La finalidad principal es permitirlesaumentar su capacidad de preparación, respuesta yrecuperación ante los desastres. El EMI facilita elintercambio dentro de la red y coordina lasactividades conjuntas de los participantes.

Los otros dos proyectos son el Proyecto deCentros Regionales, que es una ampliación delCCP, y el Programa de Capacitación y Educación,que involucra compartir los conocimientos a travésde los grupos de intereses profesionales, a fin decrear capacidad local y regional.

En el 2001, el EMI organizó tres seminariosregionales relacionados con el CCP. Durante eltercer seminario de conglomerados de ciudades delas Américas, realizado en Ecuador, seidentificaron tres campos de cooperación, a saber:la reducción de la vulnerabilidad de lascomunidades; la satisfacción de las necesidades dela población y la atención sanitaria durante losdesastres y el fomento de una cultura deprevención.

La reunión del conglomerado de ciudades deOceanía se realizó en la forma de un seminariochino-neozelandés dedicado al desarrollo urbano ya la mitigación de los desastres y condujo a lacelebración de un acuerdo de cooperación entre lasciudades de Tianjin y Wellington.

La reunión del conglomerado de ciudadeseuromediterráneas formó parte de la reunión de laRed Med-Safe, realizada en Nápoles, en el 2001.Con el fin de elaborar un marco para aumentar lacooperación euromediterránea en que participaranlas ciudades y asociados del EMI en la región, secreó un grupo especial de coordinación.

En el 2002, los conglomerados de ciudades de lasAméricas, Oceanía y la región euromediterránearealizaron tres seminarios adicionales. El tercerseminario internacional del EMI tuvo lugar enoctubre del 2002, en Shanghai, China, bajo elpatrocinio de la Dirección Sismológica de China, ysirvió de punto de partida para el inicio de unnuevo programa. Este nuevo ProgramaTransversal para el Desarrollo de la Capacidad esun programa multidisciplinario a largo plazo que


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establece una estructura para la ejecución delprograma de generación de capacidades del EMI.Se llevará a cabo en colaboración con las ciudadesmiembros del conglomerado, principalmente lasciudades asociadas de Asia, por conducto deinstituciones seleccionadas que comparten susmetas de reducción de desastres.

El programa centra la atención en cuatroactividades, a saber: el desarrollo de mecanismospara enfrentar escenarios de desastres; el apoyo ala creación de escenarios de desastres en zonasrurales y sistemas urbanos seleccionados; lapromoción del diseño de edificios y sistemas deplanificación resilientes a los desastres; y lacreación de capacidad para la toma de conciencia yla participación creciente de la comunidad.

El EMI también participa en la elaboración de unprograma interdisciplinario de investigacionessobre la reducción y la respuesta a las amenazas enzonas metropolitanas. El proyecto fue concebidopor el Centro de Estudios Internacionales de laUniversidad de Pittsburgh, de los EstadosUnidos. Este programa se desarrolla en estrecharelación con el Proyecto de conglomerado deciudades de las Américas y fue iniciado en Ciudadde México, en el 2002.<http://www.megacities.physik.uni-karlsruhe.de>

Aunque no está directamente relacionada con elEMI, y respondiendo a una solicitud formuladapor la UNESCO a la Academia Internacional deArquitectura (IAA, por sus siglas en inglés), endiciembre de 1994 los Países Bajos crearon laFundación 2000 de Megaciudades. La Fundaciónreúne y difunde información sobre el desarrollo delas megaciudades. Posee un sitio web muy activo,organiza conferencias y produce publicacionespara promover sus objetivos.<http://www.megacities.nl>

GeoHazards International

GeoHazards International (GHI) es unaorganización sin fines de lucro con sede enCalifornia, Estados Unidos, que se ocupa deaumentar la seguridad sísmica en los países endesarrollo. Trabajando en conjunto con el Centrode las Naciones Unidas para el DesarrolloRegional (UNCDR, por sus siglas en inglés),

GHI introdujo un método para evaluar y reducirel riesgo de terremoto en las zonas urbanas. ElProyecto Mundial de Seguridad Contra losTerremotos (GESI, por sus siglas en inglés) hasido puesto en práctica en 21 zonas urbanas delmundo y hay planes para ampliar su aplicación enla India.

Tras el gran terremoto de Gujarat, India, en el2001, GHI trabajó en cooperación con laorganización no gubernamental india denominadaSociedad para el Desarrollo Ambiental yEcológico Sostenible (SEDES, por sus siglas eninglés) y con la Dirección de gestión del riesgo dedesastres del Estado de Gujarat, en la evaluacióndel riesgo de terremoto y las opciones de gestióndel riesgo en tres ciudades.

GHI también suscribió un acuerdo con la OficinaNacional de Emergencia (ONEMI) delMinisterio del Interior en Antofagasta, Chile, ycon el Centro de Investigación Científica yEducación Superior de Ensenada, México, paraaumentar la colaboración en esas zonas propensasa los terremotos.

Como prueba del espíritu innovador y de ladedicación de su director y fundador del GHI,Dr. Brian Tucker, la organización fue distinguidacon el prestigioso subsidio otorgado por laFundación John D. y Catherine T. MacArthur.Este galardón constituyó un reconocimiento a lalabor realizada a través del GHI para el diseño demétodos económicos de minimizar las fallasestructurales y los daños que causan a laspersonas los desastres de origen natural en elmundo en desarrollo. Estos fondos permitiránseguir trabajando en el desarrollo y aplicación deun índice mundial de riesgo de terremoto paraevaluar el riesgo y estimular la adopción demedidas para reducirlo.<http://www.geohaz.org>

El caso de Grecia

Al igual que muchos otros países europeos, Greciaadministra los planes de emergencia y preparacióndentro del marco de sus responsabilidades deproteger a la sociedad civil. En el 2002 sepromulgó una nueva ley que tiene presentes lasenseñanzas de desastres ocurridos en el últimotiempo en el país. La Ley aumenta la


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responsabilidad de los municipios en la gestión delriesgo de desastres, pone de relieve la función quecumplen los voluntarios en la protección civil ypromueve la integración de los conocimientoscientíficos y técnicos relacionados con las amenazasy los riesgos que plantean a la población.

En el plano nacional se aplican algunas medidasde prevención relacionadas principalmente con elriesgo de sismos. El Código griego de diseñoantisísmico fue promulgado originalmente en1959 y ha sido actualizado en variasoportunidades. En 1995 se adoptó un nuevocódigo sobre la materia, que fue revisado en 1999.Más recientemente, este código y el código deconstrucciones de hormigón armado, ambos del2000, completaron el conjunto de disposicionespara la prevención de los terremotos. Suaplicación es obligatoria para todas lasconstrucciones nuevas.

Mediante una ley que data de 1983, se emprendióun proyecto de planificación urbana y del uso dela tierra. De acuerdo con las normas deplanificación establecidas, la protección contradesastres, y específicamente la seguridad en casode terremoto, pasaron a ser requisitos obligatorios.Sin embargo, en algunos lugares la aplicación delos planes no alcanzó los niveles previstos,principalmente debido a las presiones generadaspor la urbanización acelerada.

Pese a estos instrumentos legales, el fuerteterremoto de 1999 dejó importantes enseñanzas.El sismo azotó zonas densamente pobladas deAtenas y la región del Ática, dejando un saldo de143 muertos y 750 heridos, y varios centenares demiles de personas sin hogar. Al mismo tiempo,fue el terremoto más costoso que haya enfrentadoel país y provocó pérdidas por un valor estimadode 3% del PIB.

Aunque los edificios atenienses resistieron elsismo relativamente bien, otros impactosdemostraron que había que hacer mayor hincapiéen la planificación urbana y del uso de la tierra afin de proporcionar mayor seguridad en caso desismo. Por otra parte, el terremoto confirmó quela seguridad sísmica depende mucho del diseñogeneral de las construcciones. En consecuencia,ésta debería incluirse en el código general deconstrucción y en las normas aplicables al diseñode otras formas de infraestructura.

Cuando se produjo el terremoto, se estaballevando a cabo un proyecto para evaluar lavulnerabilidad de los edificios públicos y de lospuentes. El terremoto no hizo sino confirmar quehabía que reacondicionar las estructuras deconstrucciones para hacerlas resistentes a lossismos. La reconstrucción de los edificios dañadosse realizó de acuerdo con un nuevo código dereforzamiento, utilizando técnicas de reparaciónmodernas tales como el uso de fibra de vidrio,introducido por primera vez por el Ministerio deMedio Ambiente, Planificación y Obras Públicas.Asimismo, se publicaron instrucciones para lareparación de inmuebles y se realizaron seminariospara ingenieros.

Posteriormente se han emprendido nuevasevaluaciones de la vulnerabilidad. Desde luego, entodas las prefecturas del país se han realizadoinspecciones macroscópicas rápidas de los edificiosque se encuentran en condiciones críticas, de losdestinados al uso público, o que poseen una altadensidad de ocupación. Se está formando unabase de datos sobre las características de 200.000 omás edificios. El paso siguiente será realizar unaestimación de la vulnerabilidad relativa y luegoelaborar un plan para llevar a cabo un programagradual de reacondicionamiento.

Sin embargo, la elección de políticas dereconstrucción plantea varias alternativasimportantes. Un terremoto abre un abanico deoportunidades de mejorar el medio construido yde propiciar la adopción de medidas de seguridadsísmica, pero al mismo tiempo se ejerce presión por que los edificios se reconstruyan rápidamente,con lo cual se vuelve a la situación devulnerabilidad existente. Lo que está claro es quelos municipios que ya disponían de planes yproyectos para abordar la reducción del riesgoestán en mejores condiciones de aprovechar lasoportunidades a que da lugar un desastre degrandes proporciones.

Resultó evidente que se requieren más estudiosgeotécnicos y geológicos que conduzcan a estudiosde microzonificación sísmica que permitanaprovechar mejor la planificación urbana y del usode la tierra. La evaluación del riesgo sísmicotambién podría ser de utilidad útil para obtener unpanorama claro de los posibles efectos de losterremotos que ocurran en el futuro en ladensamente poblada región del Ática y contribuir


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a la toma de decisiones sobre la protecciónen caso de sismo. Se han puesto enpráctica medidas adicionales especialespara la planificación del uso de la tierra yla protección de las industrias y comercios,incluyendo estudios geotécnicos de lacuenca del Ática, la planificación urbana yun programa de reubicación.

Para informar a la población yproporcionar capacitación a gruposespeciales en materia de protección contralos sismos, se han llevado a caboprogramas de toma de sensibilizaciónpública. Desde el terremoto que azotóKalamata en 1986, se han distribuidofolletos y afiches y se han realizadocampañas de información, especialmenteen las escuelas.

La educación sísmica produce dividendos.Actualmente se tiene conciencia de quegracias a la capacitación que recibieron enla escuela, muchas veces los niñosreaccionaron mejor que sus padresdurante las réplicas. Las nuevastecnologías de la informaciónproporcionan oportunidades adicionalesde impartir conocimientos y deberíanaprovecharse mejor. Tal como hasucedido en otros lugares, en Grecia sólose crearon proyectos de capacitación y detoma de conciencia después del terremoto.Entre ellos cabe mencionar laorganización de seminarios decapacitación para maestros y voluntarios,la producción de un CD-ROMinformativo para adolescentes y manualesy sitios en la web para llegar másampliamente al público en general.

La utilización más amplia derepresentantes de los medios decomunicación, en especial para estimularrelaciones de trabajo más estrechas con lacomunidad científica antes de que seproduzca una crisis, puede impedir que seperpetúe la entrega de mensajes erróneosdurante las etapas principales de unaemergencia. Estas relaciones previastambién pueden contribuir a que laslabores de reconstrucción posteriores a lossismos sean más estructuradas y seguras.

Protección de las instalaciones esenciales

Cuando se trata de identificar y protegerla infraestructura y los servicios vitales,todas las sociedades deben serparticularmente selectivas. Debido a queson indispensables para elfuncionamiento adecuado de unasociedad, deberían ante todo construirsey mantenerse de acuerdo con estándaresde seguridad para la vida humana. Elloentraña además importancia deprotegerlos del impacto de las amenazas,a fin de que puedan seguir funcionandoen todo momento y en especial ensituaciones de crisis o de grandesnecesidades de la comunidad.

Existen al menos cinco excelentesrazones para proteger los serviciosesenciales:

• La protección del mayor númeroposible de vidas, poniendo énfasis enlos lugares públicos de reunión o derefugio, tales como los localesreligiosos, teatros y estadios deportivos.

• La protección de las generacionesjóvenes que son el futuro de todas lassociedades, y de los servicios esencialespara su crecimiento y desarrollo,garantizando la seguridad de escuelas,universidades y otras institucioneseducativas.

• La protección de la economía y de losmedios de subsistencia, asegurando elresguardo de las fábricas, los mediosde transporte y comunicaciones, losmercados, los cultivos esenciales o losrecursos naturales de importanciaeconómica.

• La conservación de la viabilidad y de lacapacidad operativa de las instalacionesy de los recursos esenciales paraatender a la seguridad y el bienestar dela población en tiempos de crisis, talescomo hospitales y servicios sanitarios,instalaciones sanitarias locales, sistemasde agua potable, centros de evacuación,instalaciones de bomberos y policía,centros de actividades de emergencia yaeropuertos.

“En Turquía, son lasautoridades nacionales lasque establecen el marcolegal de la reducción dedesastres. En el campo dela planificación del uso dela tierra y delcumplimiento del códigode construcción, laresponsabilidadcorresponde a los gobiernoslocales. Ambos presentanmuchas deficiencias debidoa que estos gobiernoslocales carecen de losrecursos humanos decarácter técnico necesariospara imponer sucumplimiento y a que enese plano hay fuertestendencias populistas acorto plazo. Pordesgracia, los programasde estudio universitariosde esas disciplinas no serefieren expresamente alos conceptos y medidas dereducción de desastres.”

Respuesta de Turquía alcuestionario de la EIRD,2001.


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• La protección de piezas irremplazables delpatrimonio cultural o de íconos de la identidadcolectiva, o los hábitats únicos que determinanel valor económico o la base social de unacomunidad.

Al mismo tiempo, se debe tener presente queninguna sociedad puede proteger a toda supoblación y a la totalidad de sus recursos deposibles daños o pérdidas. Ni los habitantes ni lasautoridades de Tokio o de California tienenmedios suficientes para proteger todo lo que seencuentra a su alrededor. A primera vista, puedeparecer que la idea de establecer cuáles son laspérdidas aceptables es un lujo que sólo puedenpermitirse las comunidades más pudientes. Muypor el contrario, es mucho más importante que lassociedades más pobres, que dependen de menosbienes, sean más selectivas al momento de decidirqué servicios esenciales y qué recursosfundamentales deben protegerse a todo precio.

Ello requiere considerar deliberada y previamentefactores que sólo son posible abordar en unproceso metódico, en que participen plenamentelas personas afectadas más directamente.. Además,pone de relieve el importante hecho de que elcompromiso de proteger los servicios esencialesobedece solo en parte al conocimiento técnico o amedidas estructurales que se identifican condestrezas de la construcción y de la ingeniería.

El papel de la ingeniería y la capacidadtécnica en la protección de las instalaciones esenciales

Para el eficaz funcionamiento de una sociedad serequieren servicios e infraestructura esenciales.Por lo tanto, es preciso estudiar lo que hay quehacer para promover la aplicación de normasadecuadas en el medio construido.

A manera de ejemplo, la Oficina Canadiense deProtección de Estructuras Críticas y Preparaciónpara Emergencias (OCIPEP, por sus siglas eninglés) fue creada expresamente para aumentar laprotección de la infraestructura básica del país delas perturbaciones o de la destrucción, y paraactuar como principal entidad del gobiernoencargada de asegurar la preparación de lapoblación civil para enfrentar emergencias. Esto

subraya la importancia de la infraestructura críticacomo columna vertebral de la economía nacional.

Es importante tener presente que el valor de lasestructuras esenciales y de los sistemas que apoyansupera con creces el costo de sus estructuras oinstalaciones físicas. Su valor real es igual a lasuma del costo del edificio o instalación física, elcontenido y el equipo pertinentes, los suministrosy las existencias, y el valor de las actividades oservicios que proporcionan. Este valor total debetenerse presente en todos los cálculos de los costosrelativos en que se haya incurrido o en lasinversiones que se hayan realizado para protegerestos activos.

Existe una amplia experiencia técnica para generarnormas adecuadas para diseñar y construirestructuras e instalaciones esenciales resistentes alos daños. Falta voluntad política paracomprometer más y más frecuentemente losrecursos necesarios para aplicar las técnicas yprácticas conocidas. El hecho de que losconocimientos especializados se encuentrendiseminados a través de países y campos deexperiencia diferentes también puede limitar sumejor conocimiento y su utilización más eficaz.

Sin embargo, en muchos países en desarrolloescasean las personas que tienen la formación, lasdestrezas y a veces el estímulo apropiados. Almismo tiempo, es posible que las organizacionesprofesionales sean precarias y, en consecuencia, nose conozcan las normas de competencia y deconducta nacionalmente reconocidas.

Las presiones que ejercen el aumento de lapoblación, la pobreza, la corrupción, la falta dedestrezas adecuadas y una administracióndeficiente a menudo se suman para producirnormas de fiscalización de la construcciónlamentablemente inadecuadas. Además, es difícilllevar los conocimientos a la práctica.

Muchos países han adoptado códigos deconstrucción que exigen diseños y construcciónresistentes a los desastres. El problema noconsiste tanto en que los códigos seaninadecuados, sino en que a menudo no se hacencumplir eficazmente. Sus disposiciones ysuficiencia varían, pero cuando se cumplenestrictamente, los edificios son más resistentes delo que podrían ser de lo contrario. La necesidad


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de reacondicionar las instalaciones esenciales y losedificios más antiguos es igualmente importante,pero más costosa.

Por lo general, los asentamientos no estructuradoso espontáneos compuestos de construccioneslevantadas por segmentos de la poblacióninmigrantes no han solicitado las autorizacionesnecesarias y no están sujetos a los mediosordinarios de fiscalización. Las autoridadespúblicas se ven obligadas a proporcionar serviciosbásicos de agua y alcantarillado a las poblacionesnuevas o en rápida expansión, pero se preocupanmenos de las condiciones en que viven.

En todo el mundo, la industria de la construcciónse caracteriza por la alta competencia y los bajosmárgenes de rentabilidad, que en muchos casoscontribuyen a impedir el logro de un elevado nivelde calidad del medio edificado. Entre los factoresque contribuyen a esta situación, cabe mencionar laelevada proporción de empresas locales pequeñas;el hecho de que gran parte de los trabajos no sefiscaliza o sólo se revisan una vez; el acentuadoriesgo financiero que representan en relación consu moderada rentabilidad; la posibilidad derecortar gastos ocultando trabajos defectuosos; y lafalta de capacitación adecuada. Cuando la culturadominante consistente en dar oficialmente laimpresión de seguridad pública es corrupta oineficaz, lo más probable es que ello se refleje en eltrabajo que realizan los contratistas locales.

Tal como lo expresó un experimentado ingenierode un país gravemente afectado por un terremoto,“al menos parte del problema obedece a que engran medida la fiscalización de las construccionesconsiste en verificar y aprobar los diseños, cuandoen realidad la mayoría de las violaciones ocurrenen el sitio mismo de la construcción”.

Si bien es cierto que a nivel nacional se debeaumentar los conocimientos de ingeniería parahacer que las construcciones sean resistentes a losdesastres, el proceso implica dos planos diferentes.Uno de ellos se relaciona con las asociaciones yprogramas internacionales que prestan apoyo a laeducación y crean oportunidades adicionales deintercambiar experiencias. Esto lleva a establecerescuelas de ingeniería prestigiosas y a capacitar aalgunos actores importantes en la materia, como lodemuestran ejemplos de Turquía, la India yalgunos países de América Latina.

Estos ingenieros no necesitan que se transfieranconocimientos desde el extranjero. Los problemasdependen más bien del compromiso profesional, yde los medios de divulgar estos conocimientosprofesionales entre los numerosos ingenieros quetrabajan ordinariamente en el país. El procesopuede estimularse mediante incentivos de losgobiernos nacionales y de los organismosinternacionales donantes.

Por otra parte, es bastante evidente que lapoblación local puede hacer su aporte paraprotegerse de los posibles efectos de las amenazassi le dan consejos sencillos y si se ponen a sudisposición los medios necesarios para llevarlos ala práctica. Este asesoramiento a menudo eslimitado y en muchos casos no intervienendirectamente profesionales experimentados.

Aparte de que comúnmente se pasan por alto lascondiciones de riesgo existentes, existennumerosos ejemplos de diseño inadecuado y deconstrucción y mantenimiento deficientes, que unay otra vez son las causas principales de la falla delas construcciones y de la pérdida de vidasinnecesarias. Es posible que gran parte de lasconstrucciones existentes daten de antes de que seadoptaran normas de construcción modernas,pero no habría justificación alguna para quefallaran los edificios nuevos.

Las enseñanzas basadas en la experiencia sonclaras. Periódicamente se realizan estudios deingeniería acerca de los daños que provocan losdesastres, y ellos son un elemento fundamental delproceso de diseño. En muchos países, los códigosy normas se revisan a la luz de esos estudios y sehan visto favorecidos por ellos, en especial cuandose han tenido presentes en las primeras etapas delas actividades posteriores al desastre.

Cuando existen las disposiciones pertinentes, lasinstituciones nacionales de ingeniería se hancomprometido a imponer sus miembros el respetode normas de ética e idoneidad profesionaladecuadas y a sancionar a quienes violendeliberadamente los códigos de conductaprofesional. En virtud de su estatus nacional,mantienen contactos con las altas autoridades degobierno y con organizaciones de ingenieríainternacionales.


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En consecuencia, están en condiciones depromover la importancia de la integridadtécnica, de absorber las enseñanzas de losdesastres, de identificar y evaluar losriesgos y de emplear prácticas de diseño yconstrucción resistentes a los desastres.También pueden esforzarse por lograr quela industria de la construcción esté máscapacitada y tenga mayor conciencia delriesgo.

Muchas instituciones nacionalesmantienen altos niveles de competenciaprofesional. Sin embargo, la presióninstitucional sobre los gobiernos para quemejoren la aplicación de los reglamentosde construcción no es tan manifiesta. Lasinstituciones nacionales que reúnen a losprofesionales de ingeniería son agentesimportantes para el logro que el medioconstruido sea más seguro y para alcanzaruna elevada integridad profesional. Losorganismos que se ocupan del desarrollopodrían estimular más expresamente eldesarrollo de instituciones profesionalesnacionales más eficientes e influir cada vezmás en la gestión del riesgo de desastres.

Aspectos múltiples de la protecciónde infraestructura urbana y otrosfactores en juego

La mayoría de las ciudades enfrentanamenazas relativamente con pocafrecuencia. No pasará mucho tiempoantes de que la mitad de la poblaciónmundial viva en zonas urbanas, y de quemuchas personas residan en grandesciudades en riesgo de amenazas naturales.Esto es algo inevitable y sus consecuenciasson profundas.

El grado de riesgo depende no sólo de lanaturaleza de la amenaza y de lavulnerabilidad de los elementos expuestosa ella, sino también del valor económico delos elementos en juego. A medida que lascomunidades crecen, se arraigan y setornan más complejas, también aumenta elgrado de riesgo que confrontan.

El crecimiento de la población a lo largode las zonas costeras está exponiendo cada

vez a más personas a los efectos de lasinclemencias del tiempo. Si bien es ciertoque estas amenazas pueden considerarsemoderadas, el crecimiento acelerado de lapoblación, las viviendas no reguladas, lainversión y la infraestructura cada vezmás compleja asociada a las ciudades,están forzando a un número creciente deresidentes urbanos hacia sectores demayor riesgo. Como las ciudadesproducen entre un 10 y un 30% del PIB,ya no puede pensarse que el desafío dehacer que las ciudades sean más segurassea un problema meramente local.

Los desastres son sólo uno de los muchosriesgos que confrontan las personas queviven en medios urbanos. Las amenazasnaturales se unen a otros problemasurbanos igualmente apremiantes, todoslos cuales se ven agravados por lapobreza. Entre ellos se cuentan elenvejecimiento o el deterioro de lainfraestructura, las viviendas precarias, laspersonas sin hogar, las industriaspeligrosas, los medios de transportedeficientes y de valor inalcanzable, lacontaminación, la delincuencia y losconflictos. Éste es también un campopara estudios de género, ya que a menudolas familias que viven en asentamientosurbanos no estructurados en que la mujeres jefe de hogar se encuentran en altoriesgo cuando ocurren desastres de origennatural.

El medio edificado se está deteriorando aun ritmo que la mayoría de las ciudadesson incapaces de enfrentar. Al respecto,puede citarse el caso de Bombay, en laIndia, entre muchos otros similares. Deacuerdo con el Plan de Gestión delRiesgo de Desastres, Evaluación delRiesgo y Respuesta del Gobierno deMaharashtra para el gran Bombay, en elcenso de 1999 se registraron 2.76millones de construcciones en la ciudad.No más del 9% de ellas eran de hormigónarmado, mientras que otro 31% eran demampostería de ladrillos. El restante60% de las estructuras había sidoconstruido de albañilería no convencionalo en forma artesanal, con materialesligeros ampliamente utilizados en los

“Si la gente mostrara elmismo interés por la

seguridad sísmica de susapartamentos como por eltipo de baldosas, puertas y

grifos utilizados, seríamás probable que los

contratistas respetaran lasnormas y reglamentos.”

Fuente: AlpaslanÖzerdem, 1999.

“La mitigación de lasamenazas no es

primordialmente unaactividad técnica: es depor sí y a menudo unacuestión profundamente

política, ya quegeneralmente implica

asignar alguna carga decostos a los que participan

en el proceso, y puedesignificar la redistribuciónde los recursos… Quienespropician la aplicación de

estrategias de mitigacióndeben concebir soluciones

tanto políticas comotécnicas.”

Fuente: Coburn y Spence,2002.


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barrios de tugurios. La vulnerabilidad de estasestructuras es tan evidente que un terremoto deintensidad 7 (de la escala modificada de Mercalli)probablemente provocaría daños importantes a lamitad o tres cuartas partes de las construcciones.

Otros ejemplos ilustran que existe una crecienteconciencia de la necesidad de proteger losservicios y la infraestructura esenciales. Tambiénindican que no es tan fácil establecer que losproblemas sean exclusivamente técnicos. Loscasos citados a continuación demuestran que, sibien es cierto que cada uno de ellos contieneelementos técnicos y especializados, existenaspectos adicionales que a menudo complican laaplicación de soluciones eficaces.

No obstante, en la mayoría de los casos, laprincipal clave del éxito es combinar elcumplimiento de las responsabilidades oficialescon una mayor participación de la población en lareducción del riesgo. A las entidades públicas yprivadas, las organizaciones internacionales y losorganismos de desarrollo les correspondedesempeñar un papel fundamental en el estímulode iniciativas conjuntas y de colaboración parabeneficio mutuo. No debe dejar de insistir en laimportancia de una gobernabilidad adecuada yresponsable, ni el desempeño de responsabilidadescívicas como medidas fundamentales para lasatisfactoria reducción del riesgo de desastres.

El caso de Argelia

En mayo de 2003, el centro-norte de Argelia, asólo 50 kilómetros de la capital, Argel, fuesacudido por el terremoto de mayor magnitudexperimentado desde 1980. El sismo, que alcanzó6,8 grados de la escala de Richter, causó la muertede al menos 2.300 personas, dejando un saldo demás de 10.000 lesionados y más de 200.000personas sin hogar. Muchos edificios sederrumbaron como castillos de naipes, y laimpresión general fue que la gestión deemergencia no había sido oportuna ni adecuada.

Movidos por un sentimiento de frustración al vera algunos removiendo la tierra con sus propiasmanos para rescatar a personas atrapadas, elsufrimiento ciudadano se transformó rápidamenteen ira contra el gobierno nacional, las autoridadeslocales, los urbanizadores y las empresas

constructoras. Al día siguiente, cuando elpresidente visitó las zonas afectadas, fue recibidopor una muchedumbre insubordinada y furibundaque exigía saber cómo “se había permitido que seprodujera” esta situación.

Si se considera que el origen del desastre radica enmuchos planos de vulnerabilidad socioeconómicay de decisiones políticas adoptadas o ignoradas, laexplicación no es única ni sencilla. Sin embargo,como el país está situado en una zona altamentesísmica, podía preverse con certeza que en laregión se produciría un fuerte terremoto, aunqueno fuese posible predecir con certeza en quémomento.

Ciertamente, una de las numerosas razones delimpacto fue la convicción general errónea, de quelas normas de construcción locales bastaban paraproporcionar un grado adecuado de resilienciaante los terremotos en condiciones conocidas. Lasnormas demostraron claramente que eraninadecuadas o que no se aplicaron con rigor.

Es probable que otros factores hayan contribuido ala situación. En los años ochenta se produjo unrepentino aumento de la demanda de viviendasnuevas para albergar a la creciente población detrabajadores, que se acompañó de una rápidaliberalización y desregulación económicas.

En estas condiciones, cabe preguntarse en quémedida se tuvieron en cuenta o se administraron laasignación de terrenos, la planificación del uso dela tierra y la fiscalización de las construcciones.Sin embargo, tras la devastación causada por elterremoto, resultó evidente que la gente habíaconstruido de manera imprudente, sin recurrircabalmente a la responsabilidad profesional o sinaplicar normas de seguridad adecuadas en laszonas de riesgo.

Las condiciones adicionales de desempleo,pobreza, desigualdad social, dependenciaeconómica y los problemas para hacer usoadecuado de los conocimientos localescontribuyeron aún más a que se aceptara lavulnerabilidad ante posibles pérdidas. Detrás demuchos desastres existe un denso trasfondo deprácticas riesgosas y de falta de atención a laprevención o a la mitigación del riesgo. La verdada menudo se conoce junto con el desastre.Si bien es cierto que la disminución de la


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desigualdad y de la pobreza, o la promoción delempleo y el servicio público son problemas quetienen muchas aristas, siempre es posible encontraralgunas soluciones de corto plazo para mejorar laprevención y la mitigación. Es fundamentalaumentar la conciencia pública acerca de lasamenazas y los riesgos locales. De esta manera,los posibles propietarios de viviendas puedenconvertirse en inspectores de la construcciónmovidos por el interés propio. Aunque losgobiernos tienen sus responsabilidades, losciudadanos también tienen las suyas.

El caso de Turquía

En mayo del 2003, un terremoto en la ciudad deBingol destruyó 300 edificios y causó daños a másde 5 mil. Ningún otro daño afectó tanto como elderrumbe del dormitorio de una escuela, queprovocó la muerte de 84 niños. La estructura, quese había construido de acuerdo con las normasmodernas, databa sólo de 1998.

Este evento se produjo cuatro años después delterrible terremoto de Izmit, en el que murieron 20mil personas y reanudó el amplio debate públicosobre aplicación (o falta de aplicación) de lasnormas y los códigos de construcción en vigor.Un estudio sobre 12 tipos de detritos realizado enBingol reveló que parte del hormigón utilizado nocumplía con los requisitos requeridos y conteníatipos de arena y de grava inadecuados. Además,las barras de hierro de refuerzo estaban unidas enforma defectuosa, por no decir descuidada. Unainvestigación realizada posteriormente por lostribunales turcos señaló que a la empresa quehabía construido el dormitorio ya se le habíaprohibido operar en el sector público debido a quesus precios eran excesivos.<http://www.info-turk.be>

En muchos países existen regiones apartadas oaisladas, con frecuencia montañosas o expuestas aactividad sísmica. Como reflejo de la escarpadageografía, las condiciones de vida de los habitantesde esas regiones son a menudo precarias. Debidoa que se encuentran a gran distancia de laconcentración política y económica de las grandesurbes, a menudo son víctimas de la tendencianacional y mundial a concentrar la riqueza enotros lugares, ampliando así las desigualdadesentre clases, etnias, convicciones religiosas o

comunidades. Estas fuerzas pueden desencadenarun proceso de subdesarrollo que estimula lacorrupción y hace que la gente se preocupeúnicamente de su rudimentaria supervivencia.

Esta perspectiva amplia de vulnerabilidad quelimita la mitigación y la prevención del riesgo semanifiesta con agudeza en el debate que realizaInterpretaciones Radicales de los Desastres(RADIX), foro electrónico de discusión sobre lapercepción que tiene la población acerca del riesgo yla propuesta de soluciones activistas. <http://www.online.northumbria.ac.uk/geography_research/radix>

La protección de los sistemas de salud

Tras el terremoto de ciudad de México, en 1985, laOPS comenzó a trabajar en la reducción de lavulnerabilidad y de los desastres en los servicios desalud de América Latina y el Caribe, haciendohincapié en los hospitales. La experiencia pusoclaramente de manifiesto que no bastaba con prepararmédicos y personal de apoyo para las emergencias yque era igualmente importante que las autoridadespolíticas y la población adoptaran medidas demitigación para reducir la vulnerabilidad de lainfraestructura de salud pública.

En los últimos 15 años, un número creciente deprofesionales y académicos se han esforzado enpreparar manuales técnicos sobre las medidas degestión del riesgo de desastres que deberíanaplicarse a la construcción, mantenimiento yreacondicionamiento de las instalaciones de salud.Asimismo, se han realizado trabajos preliminarespara el estudio de la vulnerabilidad y elreacondicionamiento de varios hospitales para queresistan los sismos.

Los desastres ocurridos durante el fenómeno de ElNiño en 1997-1998 pusieron de manifiesto lanecesidad creciente de estudiar el impacto de losdesastres relacionados con el agua en los sectoresvinculados a la salud. Además, sus efectos en lainfraestructura revelan su importancia ambiental ysanitaria, en particular dada la vulnerabilidad delsuministro de agua a los hogares y de lainfraestructura de saneamiento necesaria.

El riesgo sanitario relacionado con la interrupciónde los sistemas de distribución de agua y


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alcantarillado después de los desastres,especialmente durante las inundaciones,contribuyen mucho a la tasa de mortalidad. Cadavez se aprecia más la importancia de asegurar elmantenimiento y protección adecuados de lossistemas de agua y desechos industriales, de talsuerte que no se traduzcan en la contaminación delos recursos hídricos por agentes tóxicos oquímicos.

La OPS ha venido ocupándose del tema desdecomienzos de los años noventa. Sin embargo, faltamucho camino por recorrer para reducir lavulnerabilidad en materia de agua y saneamiento.Hasta ahora, se ha hecho hincapié en lasatisfacción de las necesidades inmediatas de lapoblación y no se ha fomentado el mayor estudio yaplicación de medidas de prevención de losdesastres.

Lo anterior obedece en parte a la multiplicidad deinstituciones que intervienen en los campos delagua y el saneamiento y a la ausencia de liderazgoen los planos nacional o local. En parte, tambiénes consecuencia del alcance geográfico de estosservicios y de la complejidad de las solucionestécnicas en juego.

A partir de la experiencia de distintos países, sehan logrado avances en la elaboración de manualestécnicos para reducir la vulnerabilidad de lasinstalaciones de tratamiento del agua a losdesastres de origen natural. Sin embargo, aún nose dispone de publicaciones técnicas que señalendetalladamente los criterios aplicables a laconstrucción o protección de los serviciosesenciales contra los daños provocados por estaclase de desastres.

Para estimular la inclusión de actividades dereducción de desastres en sus planes de acción,Perú ha puesto en práctica directrices legales parael sector de la salud. Sin embargo, no se hanprofundizado los estudios relativos a las destrezastécnicas necesarias para aplicarlas. Esfundamental que las instituciones académicas y lasorganizaciones profesionales asuman laresponsabilidad de promover los conocimientostécnicos necesarios.

Como resultado de estas iniciativas, organizacionestales como la Asociación Interamericana de

Ingeniería Sanitaria y Ambiental (AIDIS) se hanfamiliarizado con los temas de prevención. Asimismo,diversos sectores, tales como la gestión de los serviciosde abastecimiento de agua, han avanzado en lapromoción de la reducción del riesgo. La mayorparticipación profesional ha permitido incluir estostemas en las medidas legislativas relativas a la gestióndel riesgo y de los desastres.

Con excepción de Costa Rica y Ecuador, son pocoslos países de América Latina que han llevado a caboproyectos concretos para reducir la vulnerabilidadde sus servicios a las amenazas naturales. Auncuando las instalaciones potabilizadoras de agua yotros sistemas relacionados supuestamente han sidomejoradas y cuando se reconoce que la primeraprioridad de las actividades de respuesta ante losdesastres es el suministro de agua potable, larealidad es que por lo general esta infraestructurasigue expuesta a distintos tipos de amenazas.

La protección de las instalaciones educativas

Las escuelas son un ejemplo particularmenteimportante de la obligación cívica de proteger losbienes comunes. Las comunidades del mundo songeneralmente reconocidas por su valor socialintrínseco como lugar público de reunión y amenudo de protección. Ordinariamente son unsímbolo de la identidad local y muchas vecesdefinen el valor de una comunidad y constituyen sufuturo. Encarnan los apreciados valores sociales dela educación y proporcionan las bases delcrecimiento, de los conocimientos y de laexperiencia entre las generaciones. Esto subrayaaún más la importancia de construir y mantenerescuelas de acuerdo con lo que deberían ser los másaltos estándares de protección.

Por diversas razones, en muchos países a menudoello no es así. Incluso en tiempos de agudanecesidad, cuando las escuelas se utilizan comoalbergues de emergencia durante una crisis o comoalojamiento transitorio después de un gravedesastre, puede verse afectada por largos períodosla función educativa primordial que cumplen lasescuelas. La comunidad debería examinar, debatir yfinalmente adoptar con esmero las políticas relativasa los asuntos de la seguridad pública y lacontinuidad de las funciones educativas que,durante y después de un evento de amenaza, exigendestinar las instalaciones escolares a otros fines.


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La necesidad de que en las deliberaciones sobreesta materia participen múltiples actores fueexaminada en un Seminario Internacional sobre laGestión de Desastres y la Protección de lasInstalaciones Educativas, organizado por laOrganización para la Cooperación Económica y elDesarrollo (OECD, por sus siglas en inglés),juntamente con el Ministerio de Educación griegoy la Organización Nacional de Locales Escolares,realizado en noviembre de 2001.

Otros ejemplos muestran las obligaciones que hanasumido comunidades, especialistas técnicos yautoridades del sector educativo para tratar deincorporar en el núcleo de los programas dereducción de desastres la importancia de protegerlas escuelas, poniendo de relieve las funciones quecumplen en la comunidad, en particular, su rol enla educación de los niños.

El programa de la OEA para proteger lasescuelas: EDUPLANhemisférico

En 1993 se inició la aplicación de una vastaestrategia interamericana para reducir lavulnerabilidad del sector de educación a lasamenazas naturales, por iniciativa de Unidad parael Desarrollo y el Ambiente Sostenibles de laOrganización de los Estados Americanos(UDAS/OEA), con la colaboración de la OPS yla EIRD. Conocido comoEDUPLANhemisférico, mediante la realizaciónde una serie de foros, el programa apunta acomprometer a instituciones públicas y privadas,organismos nacionales e internacionales,organizaciones no gubernamentales y particularesen la promoción entre los Estados miembros de unplan de acción para reducir la vulnerabilidad a losdesastres de origen natural del sector deeducación.

El EDUPLANhemisférico opera por conductode ocho secretarías técnicas, en cooperación conuna serie de instituciones de las Américas,incluyendo universidades y centros de desarrollode la infraestructura escolar. Todas ellas sirven decentros de coordinación de las actividades enArgentina, Costa Rica, los Estados Unidos, Perú,Trinidad y Tabago, y Venezuela. Realizanactividades a nivel local, nacional y regional ydistribuyen el trabajo en tres campos diferentes:mejora académica, participación ciudadana yprotección de la infraestructura física.

Existe el compromiso de mejorar los programas deestudio, agregándoles más elementos relacionadoscon el conocimiento de la reducción de lavulnerabilidad y del riesgo en la enseñanza básica,secundaria y superior, con el fin de estimular a laspersonas y a los diversos intereses profesionales aque trabajen más unidos en la reducción dedesastres.

Independientemente de los empeñosinternacionales por diseñar y aplicar normasaceptables para la construcción y elreacondicionamiento de las escuelas,EDUPLANhemisférico reconoce el valor y lanecesidad de una participación local vigorosa parareducir la vulnerabilidad de las escuelas a lasamenazas naturales.

Para EDUPLANhemisférico, hacer cumplir lasnormas internacionalmente aceptadas es unelemento complementario pero no esencial de lareducción de desastres en la infraestructuraescolar. El cumplimiento fundamental de lasnormas debería hacerse efectivo mediantemecanismos que operen en el plano másestrictamente local de una sociedad y en la formamás directa posible.

El cumplimiento de las normas a nivel localsignifica revisar y actuar en formas participativas,sean cuales fueren otros requisitos técnicos ogubernamentales, y es preferible a la supervisiónprovincial o nacional. No se recomienda imponerdicho cumplimiento internacionalmente debido aque la participación local debería exigir larendición de cuentas por los propietarios yoperadores más inmediatos de la infraestructuraescolar vulnerable.

Al respecto, EDUPLANhemisférico procuralograr una mayor participación e imputabilidadlocales al ocuparse de todas las formas devulnerabilidad del sector de educación, hasta quecada nivel de responsabilidad administrativa notenga otra opción que asumir más responsabilidad.En última instancia, una normainternacionalmente aceptada debe consistir en queno haya pérdida de vidas por el impacto de lasamenazas en los edificios escolares y en que seasegure que las instalaciones sigan funcionando entiempos de desastre.

El programa sectorial contemplado en ladeclaración emitida por los Ministerios de


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Educación en la reunión celebrada en Punta delEste, Uruguay, en setiembre del 2001, no incluyóel tema de la reducción de la vulnerabilidad de losedificios escolares a las amenazas. Enconsecuencia, EDUPLANhemisférico seguiráesforzándose por incorporarlo en el programa dedichos ministerios.

En América Latina existen al menos otros tresprogramas que ponen de manifiesto la realizaciónde esfuerzos concertados por aumentar laresiliencia de los edificios escolares ante los dañosprovocados por las amenazas naturales.

El estudio de la vulnerabilidad sísmica de los edificios escolares,Santa Fe de Bogotá, Colombia

Este programa de la Secretaría de Educación deldistrito de la capital fue desarrollado por Projectsand Designs Ltd., en abril de 2002. Gran partede los edificios escolares fueron construidos antesde que entrara en vigor la normativa del códigocolombiano para la construcción de edificiosantisísmicos. Por esta razón, la mayoría de lasconstrucciones colombianas, incluyendo muchasescuelas, fueron diseñadas y construidas sin aplicarcriterios de resistencia a los sismos. El estudioelaboró una metodología que debía utilizarse entodas las etapas del proyecto, y se capacitó a losfuncionarios del Ministerio de Educación en la

obtención de información destinada a realizar unaevaluación preliminar de la vulnerabilidad sísmica.Las evaluaciones preliminares se llevaron a cabo entodas las escuelas y establecieron la vulnerabilidadsísmica de cada una de ellas. A continuación, seasignaron prioridades entre las distintas escuelas deacuerdo con el presupuesto disponible. En algunoscasos se realizaron estudios más detallados sobre lavulnerabilidad y para el reacondicionamiento de lasestructuras.

La evaluación de la vulnerabilidady el reacondicionamiento de las escuelas, Quito, Ecuador

Esta evaluación fue desarrollada por la EscuelaPolitécnica Nacional y llevada a cabo en tressistemas estructurales característicos que se utilizanen Quito para la construcción de escuelas. Laevaluación incluyó las estructuras de albañilería noreforzada o de adobe; los edificios de hormigónarmado de dos a cinco pisos que generalmenteutilizaban pisos entramados y enlosados; y lasconstrucciones hechas de marcos de acero y murosde albañilería rellenos, que generalmente seencuentran entre las estructuras más livianas.

El estudio reveló que no había registros previos sobreel alcance o tipo de daños sufridos por las escuelas.Sin embargo, información más reciente señala que secomprobaron las siguientes deficiencias comunes:

Recuadro 5.26Los estudios de la vulnerabilidad y las medidas de mitigación aplicables al sector de la salud

Para poder asegurar la transferencia de los conocimientos técnicos a otros países, la OPS promueve el intercambio deideas entre profesionales y gobiernos a fin de impulsar el concepto de prevención de las pérdidas evitables que provocanlas amenazas naturales en el sector de la salud.

A pesar de los avances técnicos de que se ha dispuesto para apoyar proyectos contra las amenazas naturales en el sectorde la salud, muchos de ellos no se han aplicado a las instalaciones sanitarias. Esto se ha debido a la falta deplanificación, de recursos o simplemente de interés de parte de las autoridades de gobierno o de los posibles organismosde financiamiento. Por desgracia, muchos de estos proyectos han fracasado más por la falta de interés en hacer las cosasde manera responsable que por la escasez de recursos.

El tema ha despertado bastante interés en América Latina y el Caribe. La OPS y otras instituciones han procuradopromover el programa de reducción de desastres mediante la publicación y distribución de la información pertinente. Ellose está logrando más eficazmente mediante el trabajo conjunto de los académicos y de los sectores privado y de la salud.

Muchos hospitales han adoptado medidas para reforzar sus instalaciones de acuerdo con el riesgo de desastres. Paradesarrollar más este enfoque se debe promover y organizar permanentemente la realización de estudios sobre lavulnerabilidad del medio edificado, en especial de las instalaciones esenciales para la salud pública.

Fuente: OPS, 2002.


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• El diseño arquitectónico de la mayoría de losedificios de hormigón armado generalmenteincluye columnas cortas que en un terremotoprovocan serios daños.

• Durante los terremotos pueden producirsedaños en los edificios adyacentes debido aldiseño inadecuado de las uniones entre ellos.

• Los muros rellenos de las estructuras livianas deacero tienden a fallar debido a que están malconectados con los marcos de acero.

• La falta de tensores de refuerzo provoca lacaída de las techumbres livianas.

• Las construcciones de adobe y de albañilería noreforzada son muy vulnerables debido a quecarecen de vigas conectivas y de la presencia detejas pesadas.

También se estableció que la falta demantenimiento adecuado aumentaba lavulnerabilidad de las estructuras. Cada edificiofue visitado por ingenieros experimentados querealizaron una breve evaluación y luegorecomendaron procedimientos para clasificarlos deacuerdo con el grado de vulnerabilidad observado.Posteriormente, se evaluó más detalladamente unconjunto de escuelas aplicando modelosmatemáticos.

Últimamente, el Gobierno del Ecuador aprobó unnuevo código antisísmico para las estructurasconstruidas de acuerdo con normas de aplicaciónregional, pero por ahora no existen mecanismoseficaces para asegurar que se cumpla. De acuerdocon las nuevas disposiciones, las escuelas seconsideran instalaciones esenciales, de tal modoque se espera que se les apliquen normas técnicasmás severas.

Venezuela: el reacondicionamiento de las escuelasrurales

Esta actividad fue realizada en 1998 por la Fundaciónde Edificaciones y Dotaciones Educativas y tuvo porobjeto reforzar las estructuras que se utilizan másordinariamente en las zonas rurales. Las estructuraslivianas tienen marcos de acero y son de albañilería noreforzada y muros rellenos, tienen un solo piso y sutechumbre es de planchas de metal. Debido a lafragilidad de los materiales, las construcciones sedeterioran rápidamente. El plan dereacondicionamiento tenía por objeto reparar y mejorarlas construcciones existentes, a fin de hacerlas másdurables, seguras y cómodas.

En primer lugar, se reforzaron las estructuras. Latechumbre metálica fue reemplazada por unadelgada plancha de hormigón reforzada por unamalla de metal expandido a la que se agregó unacapa aislante. A continuación, se modificaron losmuros exteriores, puertas y ventanas, a fin demejorar la iluminación, la ventilación y la seguridaddel edificio. En cada caso se realizó un análisis decosto-beneficio para verificar si convenía másreacondicionar o reemplazar el edificio.

En un local preescolar se llevó a cabo un proyectopiloto, y los métodos empleados resolvieron losproblemas observados en la mayoría de los edificiosevaluados. Se observó que el costo inicial parecíaelevado comparado con el de una estructura nomodificada. Sin embargo, los evidentes beneficiosde la mejora de la calidad de la educación que podíaofrecer una escuela cómoda, segura, higiénica y másestética, convencieron a la gente de que el gasto erauna buena inversión.

Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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Desa

fíosDesafíos y prioridades para el futuro

Como componentes esenciales de toda estrategia exitosa de reducción del riesgo de desastres, lasprácticas de construcción seguras y la protección de las instalaciones esenciales brindan oportunidadesimportantes y a la vez constituyen aspectos a los que se debe prestar atención adicional. Al reflexionarsobre las experiencias citadas en este capítulo, los siguientes temas se presentan como desafíosimportantes para el futuro.

Las construcciones seguras se apoyan en la evaluación del riesgo

El principal punto de partida para la adopción de medidas de ingeniería y de construcción para lagestión del riesgo de desastres debe ser un compromiso sostenido y permanente de realizarevaluaciones del riesgo. Al respecto, se debe comenzar por tener en cuenta la ubicación prevista de lasviviendas, instalaciones e infraestructura, guiados por factores relacionados con el uso adecuado de latierra y los procesos de planificación asociados. Por lo que respecta a los factores de riesgo, la calidadde la construcción y el hecho de que sea adecuada están inextricablemente relacionados con laevaluación de los aspectos físicos de la vulnerabilidad.

La necesidad de organizar una coalición amplia de intereses interdependientes

La experiencia demuestra que el valor de las medidas estructurales para crear un medio edificado másseguro se basa en el reconocimiento mutuo de numerosos intereses diferentes. La combinación deaquellos que se relacionan con los aspectos físicos de la gestión del riesgo de desastres debe incluir unacreciente coalición de inversionistas, urbanizadores, planificadores, arquitectos, ingenieros,constructores y funcionarios de gobierno. Los formadores de cada una de estas disciplinasprofesionales, pero en especial los pertenecientes a los campos de los oficios de la construcción, laingeniería y la administración pública, son igualmente importantes. Son fundamentales para consolidarlos conocimientos y la experiencia del pasado y traspasarlos a las generaciones futuras junto con lasdestrezas profesionales. Para poder lograr un nivel apreciable de resiliencia física y de protección, espreciso hacer pesar toda la gama de elementos técnicos, sociales y políticos sobre cada una de estasresponsabilidades, con una apreciación más plena de su interdependencia mutua.

La responsabilidad empieza por casa

La responsabilidad primordial para lograr que el medio edificado sea seguro es preciso que lapoblación y cada una de las personas cumpla la función que le corresponde como propietario, usuario yocupante de las estructuras. Sólo con su comprensión y su participación podrá estimularse elcomportamiento colectivo que conduzca a proporcionar una mayor resiliencia en la comunidad. Laexpresión de este interés individual en una defensa más persuasiva depende de que se realicen intentossistemáticos por difundir información acerca de las amenazas y los riesgos conexos. Ello crea una basede fortaleza institucional, aumenta la rendición de cuentas y puede dar origen a nuevas iniciativas.

La necesidad de establecer cuáles son los niveles de riesgo aceptables

Aun cuando la base de la gestión efectiva de riesgos en el ambiente edificado está ligada a la evaluaciónde riesgos, es importante cerciorarse de que haya un compromiso relacionado con los niveles de riesgoaceptables. Para establecer prioridades respecto de las estructuras, instalaciones o sistemas durablesque se debe proteger a cualquier precio, debe disponerse de capacidades institucionales y de diálogopúblico. Tales prioridades deben ir más allá de la identificación de instalaciones y sistemas claves ydeben llevarse a la práctica mediante la determinación de la aplicación de los procedimientos oprocesos técnicos prioritarios. El análisis y el conocimiento son necesarios, pero en última instancia eléxito dependerá de la ampliación de acuerdos negociados que tengan en cuenta los factoreseconómicos, políticos y sociales que la sociedad o comunidad no puede darse el lujo de perder.

Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Desa

fíos Por lo que toca a la infraestructura y a los servicios vitales, es particularmente importante adoptar

perspectivas de largo plazo teniendo en cuenta el bienestar colectivo. Ello sugiere que debe darseespecial relevancia a la protección de la salud y de los sistemas educativos que afectan la viabilidadsocial de una comunidad, al menos en igual medida que a los recursos económicos y naturales quedeterminan la viabilidad de una población. Por estas dos razones, es importante que el valor de lainfraestructura sea visto en función del servicio que proporciona en el contexto del desarrollosostenible.

El permanente desafío a la aplicación de prácticas seguras

Todos los países confrontan muchos desafíos constantes para afianzar la adhesión y la aplicación denormas seguras de construcción y regulación del uso de la tierra, que contribuyan a que el medioedificado sea más seguro. Si bien es cierto que siempre es conveniente esforzarse por mejorar loscódigos existentes y se insta a las autoridades a establecerlos si no existen, lo más importante esencontrar medios de aplicar y poner en práctica los ya existentes. Se reconoce ampliamente que paralograr la aplicación de las normas los incentivos sirven mucho más que las amenazas de sanción encaso de no hacerlo, pero al parecer ello no se persigue con la energía que era de esperar.

Como ya se dijo, las razones de incumplimiento son muchas pero la corrupción oficial y comercial, lanegligencia deliberada y la concentración en ventajas a corto plazo contribuyen a la adopción de unaactitud indiferente respecto de la seguridad pública. Estas actitudes más egoístas sólo podránsuperarse mediante esfuerzos públicos y privados concertados por crear un mayor sentido dededicación a la reducción del riesgo. Para que la reducción del riesgo llegue a ser aceptada como valorpúblico debe proponerse crear una masa crítica suficiente de expectativas públicas y responsabilidadespolíticas mediante una gobernabilidad adecuada.

La capacitación profesional y el conocimiento aplicado

Las profesiones de la construcción y la ingeniería, junto a los intereses comerciales y las institucioneseducativas que las sostienen, les corresponden responsabilidades especiales en la enseñanza ypromoción de los valores que contribuyen a la gestión exitosa del riesgo de desastres. Son ellas las quedeben esforzarse más por inculcar integridad profesional en sus propias filas, pero también abogar porque se apliquen políticas sostenidas en pro del interés público por un medio edificado más seguro. Talenfoque podría parecer contradictorio dadas las relaciones que tradicionalmente existen entre el sectorprivado, los académicos y el gobierno. Sin embargo, constituye la base de la colaboración público-privada que se identifica de manera creciente como la única forma viable y económica de lograr que lasconstrucciones y la infraestructura pública sean más seguras.

5.3 la construcción de estructuras seguras y la protección

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