4.5. Regional integrasjon4.5. Regional integrasjonForelesning, Internasjonal politikkForelesning, Internasjonal politikk

Øyvind Kalnes 14.05.10Øyvind Kalnes 14.05.10

Integrasjon: ”Å gjøre hel”

Globalintegrasjon

Suverenitets-overføring

Nasjonalstater

I bredden: Stater og politikkområder

I dybden:Suverenitets-

overføring

Overnasjonalintegrasjon

Mellomstatligsamarbeid

RegionalismeRegion:Geografisk sammenhengende område:

– Dekker et antall suverene stater– Kan gå på tvers av grensene til suverene stater

Regionalisme:Samarbeid for å ordne

– Forholdet mellom uavhengige stater (independence)

– Følger av gjensidig avhengighet (interdependence)

– Behov for felles ytre representasjon (internationalization)

Kan også inneholde felles identitet

Et paradoks? Regionalisering som “global trend” i globaliseringens tidsalder?

• 1945 Ledd i gjenreisning e. WWII og avkolonisering

– Stort sett begrenset suksess (og lukket regionalisme)

• 1990 Nye, mer ambisiøse forsøk på forpliktende samarbeid

– Utenfor Europa: Fokus på økonomi og mindre grad av institusjonalisering

– I Europa: Mer enn økonomi og sterk grad av institusjonalisering

Britisk India 1858

Samarbeid integrasjonNegativ integrasjon • Deregulering (fjerner barrierer

mot samhandling)

Positiv integrasjon • Reregulering av det nye

fellesområdet og felles ytre representasjon

• Overføring av suverenitet for regulering (nye regler, iverksetting, overvåkning) og representasjon

Egendynamikk: Integrasjon integrasjon

1.Frihandels-1.Frihandels-områdeområde1.Frihandels-1.Frihandels-områdeområde

2. Tollunion2. Tollunion2. Tollunion2. Tollunion

3. Fellesmarked3. Fellesmarked3. Fellesmarked3. Fellesmarked

4. Økonomisk & 4. Økonomisk & monetær unionmonetær union4. Økonomisk & 4. Økonomisk & monetær unionmonetær union

IntegrasjonsprosessSuverene stater forhandler om

forpliktende samarbeid på ulike områder Traktater som må ratifiseres

nasjonalt Regimedannelse på regionalt nivå

Nye stater slutter seg til etter forhandlinger Hovedregel: Acquis communautaire,

men “alltids” overgangsordninger

Avgir i noen tilfeller suverenitet Overnasjonalitet

Fellesorgan som forvalter samarbeidet og leder det videre Selvstendige aktører

Felles institusjonell overbygning Den europeiske union

”An ever closer(or wider?) union”

Forholdet mellom globalisering og regional integrasjon

1. Integrasjon som regionalt uttrykk for globalisering og som bidrar til å redusere statens betydning

2. Integrasjon som mekanisme hvor:

– Stater gjenvinner en viss grad av kontroll over markeder/grenser og kan møte nye utfordringer mer effektivt

– Stater kan sammen utøve mer makt utad på den internasjonale arena

Hvorfor aksepterer EUs medlemsland systemet med flertallsavgjørelser når det uthuler egen suverenitet?

Eivind Berg er tidligere norsk EU-ambassadør og sjefsforhandler under EØS-forhandlingene på midten av nittitallet.

(intervjuet er gjort høsten 2001)

Økonomisk integrasjon tømmer statens verktøykasse

Deregulering(”negativ integrasjon”

Frihandels-område

EU

Medlems-statene

Toll-union

Felles-marked

Økonomisk og monetær union

Reregulering(”positiv integrasjon”)

Politiskvakum

Politiskkompetanse-strid

Verktøykasse:

•Toll og kvoter•Standarder

•Overføringer•Pengepolitikk

•Budsjettpolitikk•Skatter/avgifter

Noen regionale samarbeid

Low politics?

Ja

EF 1958 (Kull og stål 1952)EFTA (1960) + EU = EØS (1994)

Nordisk samarbeid (1953)NAFTA (N-Amerika 1994)

MERCOSUR/CAN (S-Amerika 1994/97)

AFEC (Afrika 1994)

EU (European Union 1992)

AU (African Union 2002)UNASUR (S-Amerika 2008)ASEAN (SØ-Asia 2020? )

Nei

VERDEN FØR 1945?(ja … og … nei)

NATO (1949)OAS (Amerika 1948)OAU (Afrika 2002)SEATO (SØ-Asia 1954-77)ASEAN (SØ-Asia 1967)

Nei Ja

High politics?

EUROPEISK INTEGRASJON

europa år 1500 : 1500 “suverene” politiske enheter + en overnasjonal aktør i Roma

europa 2008 – snart bare en “suveren” politisk enhet igjen?+ en overnasjonal aktør med utgangspunkt i Roma

Schuman-planen9. mai 1950 Den franske utenriksminister Robert

Schuman har en plan:

Tettere samarbeide i Europa• Seks europeiske stater skriver under

en traktat, hvor de legger sin kull- og stålindustri under en felles ledelse.

Ingen av partene kan på egen hånd fremstille våpen, som kan brukes i krig mot de andre.

Økonomisk vekst og gjensidig avhengighet

De seks er Belgia, Frankrike, Nederland, Italia,

Luxembourg og Vest-Tyskland.

Dybde

Bredde

Roma-traktaten 1957 EEC og Euratom

Luxembourg-forliket 1966: ”Veto”

Enhetsakten 1986Fl.tallsbesl./”litt” lovgiv.parlament

Maastricht-traktaten 1992FUSP, justissamarb., EMU, Europ. Råd

Amsterdam-traktaten 1997Mer lovg. parlament, Schengen i EU

Paristraktaten 1951: Kull- og stålunionen

Nice-traktaten 2000: Nye stemmevekter

Det europeiske forsvarsfelleskap

”An ever closer(or wider?) union”

Euro-sklerose

Euro-sklerose

Lisboa-traktaten 2007/9Lisboa-traktaten 2007/9 Euro-sklerose 2?

Euro-sklerose 2?

Euro-dynamikk 1

Euro-dynamikk 1

Euro-dynamikk 2

Euro-dynamikk 2

EU-konstitusjonen 2004

EU-forfatningenForslag om EU-forfatning i 2004:Svulstigheter om “europeisk identitet”, pluss mer

overnasjonalitet:• Det europeiske råd av statssjefer Hovedlinjer• Fast president (2.5 år) Sikre

enighet/framdrift• Utenriksminister Mer effektiv og samordnet

FUSP• Enklere beslutningsprosedyrer i Rådet og mer

beskjedent krav til kvalifisert flertall (55%)• Kommissærer kuttes i 2014 fra 27 til 15.• Tak på parl.medl., men også nærmere sidestilt

med Rådet som lovgiver stoppes 2005 etter at Nederland og

Frankrikes velgere sa nei

Lisboa-traktaten 2007: Mindre “kontroversiell” og ratifisert endelig i 2009av 19 land

Valéry Giscard d'Estaing, tidl. fransk president som

ledet arbeidet med forfatningen

Eurokrisen – ufullstendig integrasjon

EURO skaper økt gjensidig avhengighet

Forutsetter en samordning av den økonomiske politikken:

• Mer åpenhet mellom landene om den økonomiske politikken.

• Nasjonal budsjettdisiplin langs konvergenskriteriene:

– Budsjettunderskuddet skal ikke overstige 3% av BNP

– Den offentlige gjeld skal ikke overstige 60% av BNP ++

Barroso 13. mai 2010:Eurolandene bør sende stats-Budsjettene til Kommisjonen forVurdering FØR de legges fram for Nasjonalforsamlingen

Budsjettdisiplin og respekt for felles spilleregler

Integrasjonsteorier

Nasjonalstater som søker å fremme sine

egne interesser.

Verdier/holdninger i eliter og befolkning

Diplomati: Forhandling

mellom statseliter

Realisme(intergovern-mentalisme)

Liberalisme 1(Idealisme)

Nye utfordringer nasjonalstaten ikke er i

stand til å løse

Liberalisme 2(funksjonalisme)

Politisk mobilisering over

landegrensene

Teknokratisk drevet læring og spill-over

Mellomstatlig og reverserbart samarbeid

Overnasjonal integrasjon

Variabelt mellom sektorer og stater

Eivind Berg om drivkreftene

Hvilket syn vil du si Berg står for mht utviklingen?

• Hvilket prosjekt er egentlig EU?

• Hva er mål og virkemiddel?

• Realist eller liberalist?

De tre søyler

NB! Avskaffet ved Lisboa-traktaten, men mye av de reelle skillene består

mht. prosedyre

Low politicsLow politics

High High politicspolitics

””IntermediateIntermediate” politics” politics

Beslutningssystemet i EU

OUTPUT:1. REGULERINGa. Forordningerb. Direktiverc. Beslutningerd. Anbefalinger2. OVERFØRINGER

Vilkår for stater, grupper og individuelle borgere

i EU/EØS

INPUT:1.Stater2.Grupper3.Individ

Positiv integrasjon som omfordelingspolitikk?

Budsjett-takForbud mot å underskuddssbudsjettereIngen direkte beskatningsrett over innbyggerne.

Det europeiske råd

• Medlemsstatenes stats- eller regeringsjefer, samt leder av rådet og leder av Kommisjonen

• Formelt organ etter Lisboatraktaten 2009

• Unionens allmene politiske retningslinjer og prioriteringer

• Ledes av Herman Van Rompuy EUs ”president”

MinisterrådetLovgivende organ

bestående av relevante ministre som representerer statene

• “High politics” enstemmighet (veto)

• “Low politics” Kvalifisert flertall (“dobbelt flertall”)

Men sterk konsensusnorm!

Mellomstatlig politikk, med

begrenset overnasjonal tendens

Mellomstatlig politikk, med

begrenset overnasjonal tendens

KommisjonenEUs “regjering” og byråkrati som

skal fremme og iverksette nye reguleringer

• Kommisærer fra medlemstatene, men skal representere “hele EU”

• Utvalgt hvert 5. år – ikke trad. parlamentarisme (kompleks forhandling)

Overnasjonalt teknokrati (ev.

avpolitisert politikk!), med begrenset

mellomstatlig tendens

Overnasjonalt teknokrati (ev.

avpolitisert politikk!), med begrenset

mellomstatlig tendens

ParlamentetDelt lovgivning (i “low

politics”) + bevilgende m/ Rådet

• Eneste direkte valgte organ

• Kan (i teorien) kaste kommisjonen

• 785 medl. organisert i partigrupper

Overnasjonalt demokrati, begrenset

av nasjonalstatlig identitet og størrelse

Overnasjonalt demokrati, begrenset

av nasjonalstatlig identitet og størrelse

EUs utenriksrepresentasjonResultat av Lisboatraktaten 2009

• Egen ”høytstående representant for utenriksanliggender og sikkerhetspolitik” EUs ”utenriksminister”

• Egen, selvstendig utenrikstjeneste, endelig vedtatt av utenriksministrene 26.04.2010 EUs ”utenriksdepartement” og diplomati

• Ledes av – og bistår – ”utenriksministeren”

Mål:• Større enhet og effektivitet i EU's

opptreden utad• Øke EUs politiske og økonomiske

innflytelse utad

Catherine Ashton,Den nye ”utenriksministeren”

EF-domstolenEn dommer per medlemsland, men lojalitet

til fellesskapet

Tilse at :• EUs rettsakter tolkes og anvendes likt på

samme måte i alle EU-landene• EU-institusjonene respekterer EF-retten• Avgjøre rettstvister mellom

medlemsland, EU-institusjoner, firmaer og borgere.

Kan overprøve nasjonale myndigheter og domstoler

Mangelfull og upresis lovgivning i EU gir domstolen en politisk rolle mht. fortolkning

Overnasjonal drivkraft, bekyldt for fortolkning i markedsliberaliserende

retning

Overnasjonal drivkraft, bekyldt for fortolkning i markedsliberaliserende

retning

BeslutningsprosedyreneKommisjonen monopol på å fremme forslag

Romatraktaten (1957) 1. Konsultasjon 1. Konsultasjon (nest vanlig – ”high politics”)

Rådet vedtar og parlamentet kan bare uttale seg om lovforslag. Kommisjonen kan vurdere å ta hensyn til uttalelser

Enhetsakten (1986) 2. Samtykke (sjelden i dag)

Parlamentet har vetorett, men kan ikke endre på forslag. Rådet vedtar hvis ikke veto fra parlamentet.

Maastricht-traktaten (1992) 3. Medbestemmelse (vanligst – ”low politics”)

Ved uenighet mellom Parlament og Råd etter 2 behandlinger ender saken i en felles forlikskomite. Kommer det ikke til forlik er forslaget forkastet.

EUs tjenestedirektiv1. Kommisjonen fremlegger Tjenestedirektivet

31.1.04: Like vilkår for tjenestetilbydere i“konkurranseutsatte tjenester”, uansett hvilket EU-land (ev. EØS-land) de måtte komme fra.

2. Høring blant berørte parter 3. Parlamentet behandler i sin fagkomite 22.11.05

og vedtar i plenum 14.–16.02.06 endringsforslag. 4. Kommisjonen legger på grunnlag av Parlamentets

forslag frem et nytt utkast 4.4.06. 5. Rådet behandler direktivet på sitt uformelle

konkurranseevnerådsmøtet 29.-30.05.06. Kun mindre tekniske endringer. Formell enighet 24.07.06.

6. Parlamentet får saken på nytt og avstemning i fagkomiteen 23.10.06 (26 for og 4 mot). Ingen endringer og i plenumsvotering 15.11.06 får heller ingen endringsforslag flertall.

7. Rådet vedtar den 12.12.06 tjenestedirektivet formelt og det publiseres 27.12.06 som direktiv 2006/123/EF.

8. Gjennomføring i EU (og EØS) innen 3 år (28.12.2009)

TO-NIVÅ-SPILL PLUSS:

Sterk motstand underveis i prosessen ved sosialistene i Europaparlamentet og Den europeiske fagbevegelsen (ETUC). Kompromiss ved at de får gjennomslag for sine viktigste krav.

Norske regjering sender kommentarer til EU-formannsskapet og Parlamentet underveis og LO deltar via ETUC.

Overnasjonale aktører og INGOsStatlige aktører og NGOs

TO-NIVÅ-SPILL PLUSS:

Sterk motstand underveis i prosessen ved sosialistene i Europaparlamentet og Den europeiske fagbevegelsen (ETUC). Kompromiss ved at de får gjennomslag for sine viktigste krav.

Norske regjering sender kommentarer til EU-formannsskapet og Parlamentet underveis og LO deltar via ETUC.

Overnasjonale aktører og INGOsStatlige aktører og NGOs

Norge og europeisk integrasjon

EU-synspunktEU-synspunktEU er borgerskapets

eksekutivkomitePolitikken som underlagt

økonomienSosiale spenninger i

produksjon og fordeling. Monopolisering og

imperialisme

EU er borgerskapets eksekutivkomite

Politikken som underlagt økonomien

Sosiale spenninger i produksjon og fordeling.

Monopolisering og imperialisme

EU fremmer alles velstandSkille økonomi - politikk og gi

markedet forrang. Internasjonal økonomisk

arbeidsdeling og frihandel. Til alles beste;

interesseharmoni.

EU fremmer alles velstandSkille økonomi - politikk og gi

markedet forrang. Internasjonal økonomisk

arbeidsdeling og frihandel. Til alles beste;

interesseharmoni.

EU er en trussel mot statenes overlevelse

Politisk makt og økonomisk rikdom utfyller hverandre.

Økonomisk styrke middel for politisk uavhengighet/makt.

Beskytte nasjonale styringsmidler og næringer.

EU er en trussel mot statenes overlevelse

Politisk makt og økonomisk rikdom utfyller hverandre.

Økonomisk styrke middel for politisk uavhengighet/makt.

Beskytte nasjonale styringsmidler og næringer.

En folkerettslig avtale som etablerer et regime (EØS):

• Partene (EU og EFTA-landene) beholder sin suverenitet i forhold til hverandre

• En gjensidig forpliktelse til å følge opp avtalens innhold i sin respektive lovgivning (”dynamisk”)

.

EØS - Norges tilknytningsform til EU

Primærformål (markedsdimensjonen

Et felles europeisk marked med fri bevegelse av varer,

tjenester, kapital og arbeidskraft.

”Spillovers”(tilleggsdimensjoner)

Forhindre markedsforvridning ved "dumping”

Beskytte arbeidere, konsumenter og miljø for uheldige

konsekvenser av det frie marked.

Setter rammer for staters atferdSetter rammer for staters atferd

Hvorfor liker ingen EØS ?1. Hvordan er balansen mellom

Norges rettslige, økonomiske og politiske relasjoner til EU gjennom EØS-avtalen?

2. Er det et paradoks at EU-lovgivning som blir norsk lov gjennom EØS i regelen ikke er underlagt parlamentarisk kontroll i Norge?

3. Hvilke viktigste fordeler og ulemper har EØS-avtalen sammenliknet med et fullt norsk medlemskap i EU?

Eivind Berg uttrykker sin skepsis til EØS, som han selv ledet forhandlingene for, men også at alternativet betraktes som enda verre.

En avtale mellom to En avtale mellom to likeverdige parter?likeverdige parter?

Asymmetrisk og dynamisk i EUs favør:

1. ”Acquis communautaire”

2. EU har den formelle initiativretten

3. EFTA ingen formell deltakelsesrett i EU

4. EFTA-landene ingen enhet

5. EØS-komiteen kan bare si ja/nei

6. EFTA-nei gir EU sanksjonsrett

Hvorfor har vi da en avtale?

Alternativ:Sveitsisk løsning (handelsavtale)

EU-medlemskap

Tjenestedirektivet i Norge- det andre nivået i EØS-spillet -

• Totalt 9 eksterne ekspertutredninger 2006-08 utarbeidet på oppdrag fra regjeringen for “best mulig beslutningsgrunnlag”

Nedtoning av dramatikk

• Regjeringen sender saken på høring i tre omganger til berørte parter i Norge, under og etter EUs behandling i 2006-2008

Høyt antall svar og mange “bekymret” for konsekvensene:– Vanskeliggjør kampen mot sosial dumping– Uklart nok til EU-domstolen kan gi mer

markedsliberal tolkning.

Gi Stoltenberg råd!

To-nivåspill under begrenset rasjonalitet og ulike preferanser

Alle enige om folkerettslig spilleregel på internasjonalt nivå:

• EØS-avtalen gir Norge rett til å reservere seg mot direktivet og EU rett til “passende mottiltak” på avtalens område

Uenigheten om ytre strategi på nasjonalt nivå:

Pga avgrenset rasjonalitet (mål-middel):• Hvilke følger direktivet kan få i Norge om en samarbeider• Hva EU kan tenkes å gjøre om Norge reserverer seg

Pga ulike målsettinger (interesser-verdier) • Ønskelighet av marked vs.regulering (saklig)• Ønske om avvikling vs. bevaring av EØS-avtalen • Andre innenrikspolitiske spill overordnet (regjeringsmakt

f.ex)

Norges forhold til EU en intern konflikt som

krysser skillelinjene i det klassiske høyre-

venstre spillet

1. Regjeringen bygger på at Norges forhold til EU fortsatt skal reguleres av EØS-avtalen, men ..

2. DNA under press fra LO og SV/SP fra Nei til EU og egen grasrot til å gå mot

3. DNA vet de har parlamentarisk flertall for

Norges forhold til EU en intern konflikt som

krysser skillelinjene i det klassiske høyre-

venstre spillet

1. Regjeringen bygger på at Norges forhold til EU fortsatt skal reguleres av EØS-avtalen, men ..

2. DNA under press fra LO og SV/SP fra Nei til EU og egen grasrot til å gå mot

3. DNA vet de har parlamentarisk flertall for

En nasjonal “løsning” … denne gangen

• 13.11.08 DNA bruker sitt flertall i regjeringen for direktivet, med “avtalt” dissens fra SV og Sp.

• “Lovet flertall” i Stortinget ved hjelp av Frp, Høyre og Venstre

SV og SP redder æren og regjeringsmakten, selv om de taper saken og regjeringens prestisje svekkes

AP vinner saken og redder regjeringsmakten, men regjeringens prestisje svekket

Den borgerlige opposisjonen vinner saken og på at regjeringens prestisje svekkes.

…men ..den neste store kampsaken:

Datalagringsdirektivet

Referanser

• Baylis et al.,The Globalization of World Politics, kap. 25

• Førland & Claes, Europeisk integrasjon, kap. 1, 4-10.