2(44) europejskien.przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/zasoby/pliki/44/2017-2(44).pdf · prof. dr...

Warszawa 2017

PRZEGLADEUROPEJSKI

2(44) 2017

EUROPEANREVIEW

CiviC partiCipation in the eU

DireCtions of Development of eU poliCies

2(44) 2017

Warszawa 2017

PRZEGLADEUROPEJSKI

2(44) 2017

partyCypaCja obywatelska w Ue

kierUnki rozwojU polityk UnijnyCh

MIĘDZYNARODOWA RADA NAUKOWA:prof. dr hab. Zbigniew Czachór (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Óscar García Luengo (Uniwersytet w Granadzie) prof. dr hab. Tomasz Grosse (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Teresa Łoś-Nowak (Uniwersytet Wrocławski), prof. Josef Melchior (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Michael Minkenberg (Uniwersytet Viadrina we Frankfurcie nad Odrą), prof. Darko Nadić (Uniwersytet w Belgradzie), prof. Josep Mª Reniu Vilamala (Uniwersytet w Barcelonie), prof. dr hab. Janusz Ruszkowski (Uniwersytet Szczeciński), prof. Dieter Segert (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Victor Shadurski (Uniwersytet w Mińsku), prof. dr hab. Ewa Stasiak-Jazukiewicz (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Stanisław Sulowski (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Tadeusz Wallas (Uniwersytet Adama Mickiewicza

w Poznaniu), prof. Peter Zervakis (Uniwersytet w Bonn)

REDAKTOR NACZELNYprof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk

ZASTĘPCA REDAKTORA NACZELNEGOdr Justyna Miecznikowska

SEKRETARZE REDAKCJIdr hab. Marta Witkowska

dr Marta Jas-Koziarkiewiczdr Kamil Ławniczak

CZŁONKOWIE REDAKCJI:dr hab. Piotr Wawrzyk

dr hab. Anna Wierzchowskadr Elena Kucheryavaya

dr Małgorzata Mizerska-Wrotkowskadr Łukasz Zamęcki

mgr Dominika Czaplamgr Aleksandra Kusztykiewicz

mgr Marta Miedzińskamgr Michał Szczegielniak

REDAKCJA TEMATYCZNA

TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH:

prof. dr hab. Jacek Czaputowicz, dr hab. Paweł Borkowski

PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ:

prof. dr hab. Artur Nowak-Far, dr hab. Marta Witkowska, dr Jadwiga Nadolska

HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWO W EUROPIE:

prof. dr hab. Andrzej Skrzypek, dr Marta Jas-Koziarkiewicz, dr Justyna

Miecznikowska, dr Łukasz Zamęcki

IMPRESJE EUROPEJSKIE:dr Marta Jas-Koziarkiewicz,

dr Kamil Ławniczak

REDAKCJA JĘZYKOWAdr Beata Jurkowicz (język polski)

dr Dorota Lewandowska-Jaros (język polski)Robert Tepiak (język angielski)

TŁUMACZENIE TEKSTÓWdr Kamil Ławniczak (język angielski)

mgr Joanna Torzewska (język angielski)

PROJEKT OKŁADKI:Andrzej Kalinowski

COPYRIGHT BY:Instytut Europeistyki, Warszawa 2017

ISSN 1641–2478, Nakład: 150 egz.

ADRES WYDAWCY:Instytut Europeistyki

Wydział Nauk Politycznych i Studiów MiędzynarodowychUniwersytet Warszawski

ul. Nowy Świat 69, 00-046 Warszawae-mail: [email protected]

http://przegladeuropejski.wnpism.uw.edu.pl/

Skład: Tomasz Kasperczyk

WERSJĘ PIERWOTNĄ „PRZEGLĄDU EUROPEJSKIEGO” STANOWI WERSJA DRUKOWANA

Spis treści

TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH

Karolina BOROŃSKA-HRYNIEWIECKA, Efektywność mechanizmów partycy-pacji obywatelskiej w Unii Europejskiej: aspekty metodologiczne na przykładzie Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Małgorzata MIZERSKA-WROTKOWSKA, Polityka zagraniczna w hiszpańskiej literaturze przedmiotu – wstęp do badań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ

Ewa CIEŚLIK, Kraje Europy Środkowo-Wschodniej w globalnych powiązaniach produkcyjnych: analiza na poziomie krajów i sektorów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Ireneusz KRAŚ, Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego jako nowy organ polityki regulacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Michał SKORZYCKI, Wspólnotowy wymiar polityki imigracyjnej Unii Europejskiej w obliczu wyzwań związanych ze zwiększonym napływem imigrantów w 2015 r. . . . . . . . . .

HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWO W EUROPIE

Elżbieta KUŻELEWSKA, Referendum konstytucyjne we Włoszech. Jak głosowanie ludowe wpływa na system polityczny państwa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aneta SKORUPA-WULCZYŃSKA, Znaczenie kompetencji językowych na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IMPRESJE EUROPEJSKIE

Valentina PRUDSKAYA, Recenzja książki: Konstantin Meshcheryakov, Evgeny Tresh-chenkov (2014), Integracja euroazjatycka i Rosja (Evrazijskaâ integraciâ i Rossiâ), Sankt-Peterburg, 255 stron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Łukasz LEWANDOWSKI, Sprawozdanie z debaty studenckiej z udziałem posłów do Parlamentu Europejskiego pt. „Mobilność zawodowa i edukacyjna w Unii Europe-jskiej – szanse, zagrożenia, perspektywy” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10

24

38

62

82

110

128

150

156

162

Contents

THEORIES AND METHODS IN EUROPEAN STUDIES

Karolina BOROŃSKA-HRYNIEWIECKA, Methodological aspects of measuring the effectiveness of the EU participatory mechanisms: the case of the European citi-zens’ initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Małgorzata MIZERSKA-WROTKOWSKA, Foreign policy in Spanish literature – an introduction to research . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EU LAW, INSTITUTIONS AND POLICIES

Ewa CIEŚLIK, Central and Eastern European states in global production linkages: country-level and sector-level analysis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Ireneusz KRAŚ, The European Systemic Risk Board as a new body of the regulatory policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Michał SKORZYCKI, The community level of European common immigration poli-cy in the face of challenges related to the increased influx of immigrants in 2015 . . .

HISTORY, CULTURE AND SOCIETY IN EUROPE

Elżbieta KUŻELEWSKA, Constitutional referendum in Italy. How people’s vote influence the political system? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Aneta SKORUPA-WULCZYŃSKA, The significance of language competence in the European Union’s internal market . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EUROPEAN IMPRESSIONS

Valentina PRUDSKAYA, Book review: Konstantin Meshcheryakov, Evgeny Treshchen-kov (2014), Evrazijskaâ integraciâ i Rossiâ, Sankt-Peterburg, 255 pages . . . . . . . . . . . . . . .Łukasz LEWANDOWSKI, Report from the student debate “Job and education mobility in the European Union – opportunities, threats, prospects”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

About the authors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10

24

38

62

82

110

128

150

156

162

WYKAZ SKRÓTÓW

EBC – Europejski Bank CentralnyKE – Komisja EuropejskaONZ – Organizacja Narodów ZjednoczonychPE – Parlament EuropejskiRE – Rada EuropejskaRUE – Rada Unii EuropejskiejTFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii EuropejskiejTSUE – Trybunał Sprawiedliwości Unii EuropejskiejTUE – Traktat o Unii EuropejskiejUE – Unia Europejska

TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH

Efektywność mechanizmów partycypacji obywatelskiej w Unii Europejskiej: aspekty metodologiczne na

przykładzie Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej

Streszczenie

Poniższy artykuł proponuje metodologię badawczą, która pozwala przeprowadzić kompleksową oce-

nę skuteczności Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej (EIO) – pierwszego transnarodowego narzędzia

partycypacji obywatelskiej. W tym celu autorka określa ramy analityczne oparte na szerszej koncepcji

„skuteczności”, wykraczającej poza samą funkcję legislacyjną ECI. Proponuje oceniać ECI w pięciu róż-

nych wymiarach: jako narzędzie wzmacniające dialog i komunikację, sposób podnoszenia świadomości

europejskiej i aktywizowania obywateli UE, przestrzeń deliberacyjną, a także mechanizm agenda-setting.

Operacjonalizacja badanej zmiennej za pomocą szeregu powyższych funkcji ECI pozwala ocenić potencjał

tej ostatniej do wzmocnienia demokratycznej legitymizacji UE, zidentyfikować słabości analizowanego

narzędzia oraz wysunąć postulaty jego naprawy.

Słowa kluczowe: europejska inicjatywa obywatelska, demokracja partycypacyjna, Komisja Europejska

Abstract

This paper proposes a research design which allows for a comprehensive assessment of the effective-

ness of the European citizens’ initiative (ECI) – the first EU transnational participatory tool. It provides

an analytical framework based on a broader conceptualisation of the notion of “effectiveness” which goes

beyond the sole legislative function of the ECI. Consequently, the paper suggests to evaluate the ECI in five

different dimensions: as a dialogue and communication enhancing tool, an awareness-raising tool, a deli-

berative space, a citizen-activating mechanism, as well as an agenda-setting instrument. Operationalisation

of the dependent variable through a set of democratic functions that the ECI might perform allows not

only to evaluate its capacity to enhance the democratic legitimacy of the EU but also to identify the tool’s

limitations and propose ways of improvement. The paper also suggests a qualitative method of testing the

hypothesised effects of the ECI.

Keywords: European citizens’ initiative, participatory democracy, European Commission

Przegląd Europejski Nr 2 (44), 2017

Karolina Borońska-Hryniewiecka Institute of Political Science, University of Wrocław

Methodological aspects of measuring the effectiveness of the EU participatory mechanisms:

the case of the European citizens’ initiative1

In the current political system of the European Union (EU) the Lincolnian function of “government by the people” – which presupposes that executive powers are exercised in response to the articulated preferences of the governed – suffers from relative weaknesses. In spite of the existence of a wide array of citizens’ participation mechanisms (Witkowska 2015), the EU is criticised for its shortage of input-oriented legitimacy (Scharpf 1999), both in its participatory as well as representative dimensions. At the supranational level, the EU lacks the obvious tools of direct democracy such as referenda, and its pre-legislative consul-tations and impact assessments are thought to be dominated by large corporate interests to the detriment of pressure groups and NGOs (Borońska-Hryniewiecka 2015). The represen-tative link exercised by the European Parliament is not satisfactory2 and the involvement of national parliaments in the EU affairs is limited to the non-binding exchange of views with the Commission within the so called “political dialogue” and controlling the observance of the principle of subsidiarity (Borońska-Hryniewiecka 2017).

1 This paper presents a methodology used by the author and her co-author Elisabeth Monaghan in a research project Building a European demos: democratic legitimacy in the post-Lisbon Eu-ropean Union and its impact on global governance coordinated by the Jean Monnet Centre of Excellence on EU Law and International Relations at the University of Deusto in Bilbao within the EU Lifelong Learning Programme, EAC/S07/12 (2012/C 232/04). The results of the project were published in a collected volume with Palgrave Macmillan (2017).

2 Since the first direct elections of the European Parliament, every following voter turnout has been lower, passing from 62% in 1979 to 43% in 2009. Since the EP elections do not offer the electorate a vivid choice between competing policy programmes as in a standard parliamentary democracy, the EU citizens do not identify with European parties as they do with national counterparts and EP elections are thought to be ”second-order”.

Karolina Borońska-Hryniewiecka12

In this context, the European citizens’ initiative (ECI)3 can be viewed as a unique expression of direct democracy at a supranational level. By granting one million citi-zens a formal right to propose policy solutions for twenty-eight member states of the EU, it constitutes the first tool of transnational democratic participation in the world (for transnational participatory processes see: Witkowska 2013). Yet, the extent to which its implementation actually contributes to enhancing the Union’s democratic legitimacy is not as self-evident as it may seem. While most contributions published before the ECI was launched praised its democratic potential (e.g. Garcia 2012; Conrad 2013), the eva-luation of its performance to date presents a rather pessimistic picture (Berg, Thomson 2014). One common denominator of this assessment is that the ECI does not deliver the expected results as a policy-initiating tool4. That is because its constituting regulation does not impose binding legal obligations upon EU institutions to act, even if prompted to do so by one million citizens.

Yet, in a decision closing her own enquiry into operation of the ECI, the European Ombudsman emphasised that, in terms of the substantive effects of the instrument, the Commission coming forward with a legislative proposal should not be the only measure of success5. In fact, considering the ECI solely in legislative terms limits an understanding of the range of its potential implications. The latter are important becau-se, despite the obstacles, they reveal surprising democratic potential. Consequently, this contribution builds on the premise that any comprehensive evaluation of the ECI should be based on its broader conceptualisation which would allow to extract its de-mocracy-enhancing aspects from the moment of its conception, through gathering of signatures to prompting the reaction of the European Commission. Along this line, it proposes a research design that allows to measure the effectiveness of the ECI beyond policy-initiating function, as a communication and dialogue enhancing tool, a delibe-rative space, awareness-rising and citizens activating instrument, as well as agenda--setting mechanism.

The paper first offers an overview of approaches and methods applied to study the ECI in the literature, to later present an analytical framework through which the instru-ment can be assessed. To this end it provides a broader conceptualisation of the notion

3 Implemented by Regulation 211/2011. ECI might be brought forward to the European Commis-sion by not less than one million citizens representing at least a quarter of EU Member States and should refer to matters or policy areas over which the Commission enjoys legislative powers.

4 The several successful ECIs to date resulted in no legislative proposals from the Commission.5 http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/59205/html.bookmark (1.08.2016).

Methodological aspects of measuring the effectiveness of the EU... 13

of the ECI “effectiveness”, followed by its operationalisation, methods of testing and data sources. It finally sketches avenues for further research on the ECI.

The state of the art

The literature on ECI offers a wide array of studies analysing the instrument from various angles. For example, in the special issue of “Perspectives on European Poli-cies and Society” Victor Cuesta-Lopez (2012) analyses the ECI from a formal point of view. By using the method of comparative law, he identifies the best practices regarding organisation of popular initiatives in national contexts and confronts them with the procedures laid down in the ECI regulation. While optimistic about the ECI’s design, Lopez predicts that its ultimate effectiveness (i.e. delivering legislative proposals) wo-uld depend on the receptiveness of EU institutions. Renate Preukschat (2014) on the other hand, attempts to determine factors behind the success of the ECI through means of comparative qualitative analysis. In doing this, she however assesses only the initial phase of the ECI exercise as illustrated by the number of gathered signatures. Such minimal conceptualisation of the ECI’s effectiveness excludes testing the whole range of its actual effects as a tool enhancing the EU democratic legitimacy.

By analysing the ECI through the theoretical lenses of participatory democracy, Elisabeth Monaghan (2012) broadens the scope of the ECI’s potential consequences and shows that its introduction at the EU level reflected a shift from perceiving citizen participation solely as necessary for the effectiveness of policy outcomes to viewing it in terms of building a European political community and the empowerment of indi-vidual citizens. Taking a similar perspective, Paweł Głogowski and Andreas Maurer (2013) analyse the scope of the ECI’s potential hurdles which might limit its anticipa-ted democratic functions. In doing this, they focus especially on the ECI capability as a Europeanisation and citizens involvement enhancing mechanism. Finally, in sugge-sting agenda for social science research, Maximilian Conrad and Anette Knaut (2014) pay attention to the transformative power of the ECI with regard to EU institutional architecture as well as social relations within the Union. They encourage to explore in what ways the instrument helps build a transnational political agenda, as well as brings about new rules, procedures and modes of communication between citizens and the EU institutions (see also: Conrad et al. 2016). While the above literature presents different perspectives on the ECI, it lacks proposals of a research design which would allow to


test the effectiveness of the ECI in enhancing the democratic legitimacy in the EU. Building on the existing studies as well as the theoretical premises of participatory and deliberative democracy, the remainder of this paper presents a research design allowing to assess the effectiveness of the ECI beyond policy-initiating function.

Research design: operationalisation of the dependent variable

For the purpose of further analysis, the concept of “ECI effectiveness” is defined here as the capability of the ECI to enhance the democratic legitimacy of the EU. The underlying argument of this paper is that despite its failure to deliver concrete legislative output at EU level, the ECI should be viewed and assessed in a broader context. It is further hypothesised that the effectiveness of the ECI might lie in performing certain functions (beyond policy--initiation) – and thus exerting a range of transformative effects – of democratic character within the EU system of governance (Borońska-Hryniewiecka, Monaghan 2016).

Having established that the legislative (output-oriented) dimension of the ECI is practically non-existent, the understanding of effectiveness is limited to its input side (Scharpf 1999). Input legitimacy refers to the character of policy process as ensuring adequate representation and participation of the interested parties in all the phases of decision-making (inclusive governance). In the case of the ECI, inclusiveness does not only refer to granting citizens the access to a strategic decision centre by direct, formalised contact with the European Commission. It can be also complemented by other functions performed by this participatory mechanism such as facilitating com-munication and dialogue, raising the EU awareness, prompting deliberation, activating citizens, and setting agenda for the EU6.

Communication and dialogue facilitating tool

This function of the ECI should be analysed in two dimensions: the vertical and horizontal. In the vertical sense, the central mission of the ECI is to connect Brussels institutions and decision-makers with citizens and show them that the EU is accessible

6 An inquiry into the nature of each of these functions might constitute a range of research ques-tions in respective ECI studies, e.g. Does participation in the ECI enhance communication and/or dialogue between EU institutions and citizens? In what ways the ECI improves the deliberative character of the EU public sphere? Does the ECI perform the agenda-setting function for the EU policy-makers?


and responsive. In this sense, the ECI becomes an opportunity to “bring the Union closer to the people” in a way that had not previously existed. It allows for interaction to take place directly between citizens and EU institutions without parliamentary or executive intermediaries. Other participatory structures found within the EU political system have tended to be indirect and informal (Nentwich 1998) or actually in practice aimed at elites rather than ordinary citizens (Magnette 2003). Moreover, anchoring the ECI operational nucleus at the Commission’s Secretariat might also improve its image of a distant bureaucracy and give it a better idea of concerns of European citizens.

Yet, evaluating the vertical communicative dimension of ECI requires taking into account two kinds of considerations, namely communication at the technical and po-litical level. At the technical level, considerations relate to operability of the technical infrastructure and guidance that EU institutions offer within the framework of the ECI. In this respect, we should focus on the availability and helpfulness of the Secretariat--General and its staff in the procedure as well as when technical problems arise, for example regarding the installation of software, or the certification procedure. Another aspect to look at is whether the Commission performs an effective intermediary func-tion in communication between the campaigners and supporters of the ECI. This effec-tively extend the communication potential of the ECI, making it possible to keep the supporters informed about the progress or the outcome of the initiative.

In the horizontal dimension, the ECI can be conceptualised as a tool for building transnational communication networks across Europe. The requirement built into Regu-lation 211/2011 that an ECI be led by a seven member “citizens’ committee” (comprising citizens from seven different member states) entails bringing together different types of individual and collective actors with different organisational and cultural backgrounds. The requirement of campaigns being genuinely “European” requires coalition-formation based on fostering a common understanding of a policy issue across member state boun-daries. To this extent it is consistent with a longer-established tendency on the part of the Commission to favour as societal partners transnational representative associations over multiple nationally-based and organised interests (Greenwood 2011).

Awareness-raising and Europeanisation mechanism

Linked to the communicative and dialogue-facilitating dimension of the ECI, but analytically separable, is a dimension concerning the awareness-raising potential of


the ECI. The idea here is that participation in an ECI can serve a cognitive function whereby citizens’ knowledge and understanding of the EU is enhanced in the process. The successive Eurobarometer surveys have suggested that knowledge of the EU in-stitutions is not widespread amongst European populations. Awareness-raising can on the one hand be about increasing citizens’ knowledge about the EU political system – a form of “learning by doing”. On the other hand, awareness-raising can be about the specific citizenship rights of the EU that accrue to citizens.

Bound up in this dimension of the ECI are assumptions about the relationship be-tween knowledge and understanding, and support for and trust in EU institutions and policies. It is argued that, even if citizens do not use this opportunity structure, they should be aware of its existence since it can reinforce a feeling that they are not only objects of Brussels’ decisions and policy-making but can be active creators of these policies. The awareness raising element of the ECI might also serve to alleviate the feeling of distrust towards the EU caused by lack of understanding of its functioning. In other words, the ECI might perform an educative and Europeanising function for ci-tizens and give meaning to the European citizenship. The end of the so-called “permis-sive consensus” saw an increased understanding of and concern on the part of citizens of the impact of European integration on their lives, with wavering degrees of support for the pace and direction that integration was taking. In the sense that ECI campaign organisers become Europeanisation agents who play an important role of “transmitting Europe” to their grassroots. Apart from increasing their awareness of ‘what the EU is all about’ they also help operationalising this capital – making people use their know-ledge about EU programmes, funds, lobbying networks and so on. This is what Radaelli (2004) calls the European “grammar in use”, “the ways of doing things” that change the logic of interaction between the civil society and the EU.

Deliberative space

According to constructivist approach to the EU democratic legitimacy, legitimising takes place through deliberation and inter-subjective interpretation of the surrounding political system (Kownacki 2014). The possibility of an institutionalised discussion, contestation and clash of ideas creates a level of identification with the system which although itself might not always offer preferred (policy) solutions, ensures conditions for expression and articulation of interests. In this vein, in its proposal for an ECI re-


gulation the European Commission advertised the initiative as “fostering greater cross--border debate about EU policy issues, by bringing citizens from a range of countries together in supporting one specific issue” (European Commission 2010: p. 2). In the Explanatory Memorandum accompanying its proposal for the Regulation, and in the context of its proposed admissibility check at an early stage, the Commission gave an indication that the process of an ECI was to be valued as a way of contributing to a European public sphere: “a major objective is to promote public debate on European issues, even if an initiative does not finally fall within the framework of the legal po-wers of the Commission” (European Commission 2010: p. 6) .

Therefore, the ECI can be viewed as a tool prompting deliberation across borders and thus creating a transnational deliberative space on policy issues which are subject to EU competence that are important to citizens. In this regard the ECI and its surro-unding processes can be assessed as having the potential to contribute to the formation of a European public sphere in a “Habermasian” view. The deliberative outcomes that occur can take various forms: in the process of securing signatures (which is thought to require a number of interactions and conversations); prior to launch in the process of refining the perceived problem to meet the requirements of the regulation (commission--proofing the initiative); after signature collection in the EP hearings (if the ECI gets to that stage). Ideally, deliberation processes within the framework of the ECI should fulfil Fishkin and Luskin’s criteria of deliberative discussion that is to be informed (and thus informative), balanced, conscientious, substantive and comprehensive (2005).

Citizen-activating tool

Additionally, to evaluate the outcomes of the ECI at the system level (i.e. concrete policy proposal, creation of a public sphere or agenda), a researcher should also consi-der a transformation at the level of an individual. This function of the ECI is consistent with a radical understanding of the relationship between participation and democracy, or in other words, a genuine understanding of participatory democracy. For participa-tory theorists such as Carole Pateman (1970) the real democratic value of participation was that it promoted human development and made democracy count in people’s lives.

In this sense, it should be assumed, that in the process of lending a signature to an ECI campaign the person involved has been transformed from a private individual to an active EU citizen. This “activity” should not, however be only momentary, but


remain with an individual in a form of “readiness to participate”. ECI could be thus assessed as a tool encouraging individuals to activate their citizens’ rights to participate in the democratic processes of the EU such as, for example, elections to the European Parliament. It is hard to expect that such an effect would be widespread. It is assumed that the activating effect of the ECI could be better achieved if the Commission in fact transformed citizens initiatives into legislative proposals. Doing this would entail the EP’s involvement in the decision-making process as a co-legislator on the issue. The electoral activation might also be generated during the public hearing organised at the EP, when people get to know MEPs and might realise that they represent their interests.

Agenda-setting tool

Finally, the ECI’s effectiveness can also be measured by its agenda-setting function – a feature which is close to but looser than its legislation-initiating dimension. Agenda--setting is understood as a specific stage of the policy-making process even before the policy initiation stage where the legal right of the Commission to make a legislative proposal appears. Instead of focusing on the ECI as a vehicle of prompting the EU policy-making process, this view places value on the ability of citizens to put items on the Commission’s – but also other EU actors’ such as the EP or the Council’s – agenda. Not every policy idea which is placed on the agenda will end up being taken forward as a concrete proposal, but in the longer term it may serve to draw attention to an issue and signal to policy-makers the support it has amongst the broader citizenry. Each ECI reflects that a group of European citizens felt it was a worthy enough issue to go to the effort of organising a campaign. Even those initiatives which either fail to gain the re-quired number of signatures, or fail the admissibility criteria can nevertheless succeed in placing issues on the agenda. At the end of the day, each submitted initiative has to go through an admissibility check and as such ends up on the Commission’s desk.

Data sources and empirical testing

In order to test whether the ECI performs the above-mentioned functions, thus con-tributing to increasing the input legitimacy of the EU, one needs to engage in a compre-hensive qualitative analysis collecting empirical data from different sources depending on the analysed function. And so, in case of communication and dialogue facilitating


feature, the researcher would have to select a representative number of the conducted ECI campaigns and track down the quality of communication (both at the technical and political level) based on the feedback of ECI campaigners7. To systematise data gathering, a questionnaire covering all the aspects of communication should be deve-loped. The main respondent group would be campaign organisers, not ECI signatories, meaning those individuals directly in contact with EU institutions who could account for their experience. With regard to testing the horizontal communicative power of the ECI, citizens committees should be contacted in order to obtain information about the scope and nature of cross-border networking generated for the purpose of a concrete ECI. Additionally, social media activity surrounding the campaigns should be analysed including Facebook, Twitter or other internet platforms, tracing the scope and nature of the exchange of ideas taking place there, and what kind of side events were organised to foster dialogue and communication on the ECI.

In general, four out of the five analysed functions of the ECI (except agenda-setting) could be tested using questionnaires and semi-structured interviews. It would be up to a researcher to decide whether to create one comprehensive questionnaire covering all aspects of the ECI or to go for separate tools. It could be considered to develop a separate survey to test the citizens activating function with regard to participation in EP elections (possibly inquiring whether signing the ECI affected their thinking about the EU). This survey would most be addressed to a larger target group than the one on communication and dialogue since it would test the hypothesised transformative effect of the ECI among its signatories – not the main organisers (large sample). In the same vein, to test the deliberative function of the ECI, one would have to contact especially those individuals participating in the public hearings organised at the EP as well as tho-se moderating debates through social media or special issue-related events.

The information obtained from the questionnaires could be usefully complemented by the already existing data on perceptions of the ECI of various actors involved in its implementation. The first set of such data includes feedback submitted to the European Ombudsman by ECI campaigners (both individuals and NGOs) within her own-initia-tive inquiry into the functioning of the mechanism8. Another includes a report prepared

7 The case selection should obviously include the successful campaigns who managed to gather more than one million signatures as, it would be assumed, they created the opportunity of fulfill-ing more democratic functions, i.e. the deliberation during the EP hearing.

8 The results of the Ombudsman inquiry available at: http://www.ombudsman.europa.eu/en/press/release.faces/en/53306/html.bookmark (1.08.2016).


by the ECI Campaign which gathered the real-life experiences of people who develo-ped and ran ECI campaigns as well as the perspective of EU institutions and national authorities (Berg and Thomson 2014). Bearing in mind, that the information obtained from ECI participants (both societal as well as institutional) might present a certain bias, questionnaires could be also cross-checked, where possible, with sources from EU institutions as well as data from official documents and reports. The Commission (European Commission 2015) and the European Parliament9 have also published their own assessments of the ECI.

Finally, with respect to the agenda-setting function, one would firstly have to track the Commission’s responses to the subsequent ECI’s and identify what concrete measures have been undertaken to address citizen’s needs. Identifying the issue salience and policy--makers’ interest in the Commission’s DGs or the EP would be another step. This would mainly require interviewing the EU officials from various institutions (possibly involving the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions).

Interviews with EU officials, representatives of national administrations who have worked with ECIs and technical advisors to the ECI campaigns would constitute im-portant comparative sources of information providing feedback from other side of the spectrum. In gathering information it is important to cover the entire process and dif-ferent aspects of the ECI – from the formation of a citizens committee through the admittance of the ECI at the EU level, the design of the public hearing until the Com-mission’s formal reaction.

Conclusions

The aim of this paper was to propose a research design that permits to study the effectiveness of EU participatory mechanisms using the example of the European citi-zens’ initiative. To this end, it has suggested an analytical framework based on a broader conceptualisation of the notion of “ECI effectiveness”, beyond the legislative func-tion. Consequently, it has proposed to evaluate the ECI in five different dimensions: as a dialogue and communication enhancing tool, an awareness-raising tool, a deliberative space, a citizen-activating mechanism as well as an agenda-setting instrument. In order to test the hypothesised effects of the ECI, this paper outlined methodological options

9 In April 2015 also the European Parliament published its assessment of the implementation of the ECI. The results can be accessed at: http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_IDA(2015)536343 (1.08.2016).


consisting of conducting questionnaires and semi-structured interviews complemented by secondary sources and document analysis.

Operationalisation of the dependent variable through a set of democratic functions that the ECI might perform allows for a comprehensive assessment of its effectiveness, taking into account the various stages the mechanism is composed of. Such research design makes it also possible to identify the tool’s limitations which might lie in its very design enshrined in Regulation 211/201110, but might also refer to the insufficient handling of the ECI by the EU institutions, or be located at other – national or local levels. Finally, it provides a robust ground for presenting recommendations for ECI improvement, both from the perspective of its organisers as well as the EU institutions, with a special focus on its Europeanising function.

While this paper focused on the question of effectiveness of the ECI, there are other interesting aspects of the mechanism that open avenues for further research. One of them is the impact of domestic governance arrangements on national ECI-related mo-bilisation. In this sense, the research would focus on intra-state factors (institutional, political, social or economic) which might limit or facilitate the development of a suc-cessful ECI. Other interesting questions to address are what influence do organised interest groups have on forming the ECIs, and, on the other hand, what is the ECI’s impact on the Brussels landscape of interest representation. An attempt to address these issues will surely yield interesting results.

References

BERG Carsten, THOMSON Janice (2014), An ECI that Works! Learning from the two first years of the European Citizens Intitiative, The ECI Campaign, http://ecitha-tworks.org/ (07.09.2016).

BOROŃSKA-HRYNIEWIECKA Karolina (2017), From the Early Warning System to a ‘Green Card’ for National Parliaments: Hindering or Accelerating EU Lawma-king? in: Davor Jancic (ed.), National Parliaments after the Lisbon Treaty and the Euro Crisis: Resilience or Resignation? Oxford University Press.

BOROŃSKA-HRYNIEWIECKA Karolina (2015), The Black Box of European Legi-slation: The Motivation (or Lack of It) behind Transparency in EU Policymaking, PISM Policy Paper, no. 4 (106).

10 In April 2017 the European Commission announced plans to revise European citizens’ initiative Regulation in order to improve its functioning. See more in: Kaufmann 2017.


BOROŃSKA-HRYNIEWIECKA Karolina, MONAGHAN Elisabeth (2016), The Eu-ropean Citizens’ Initiative as Democratic Legitimacy Enhancing Tool: Towards a Broader Conceptualization, in: Beatriz Perez de las Heras (ed.) Democratic legi-timacy in the European Union and global governance. Building a European Demos, Basingstoke.

CONRAD Maximilian (2013), Bridging the Gap? European Citizens’ Initiative as the Missing Link between “the EU” and its Citizens, Paper Presented at the ECPR Ge-neral Conference 2013 in Bordeaux.

CONRAD Maximilian, KNAUT Annette (2014), Making the ECI work – a social science perspective, in: Carsten Berg, Janice Thomson (eds), The ECI that works!, http://ecithatworks.org/ (07.09.2016).

CONRAD Maximilian, KNAUT Annette, BöTTGER Katrin (2016) Opportunities and Constraints of the European Citizens’ Initiative, Nomos.

CUESTA-LÓPEZ Victor (2012), A Comparative Approach to the Regulation on the Eu-ropean Citizens’ Initiative, “Perspectives on European Politics and Society”, no. 13 (3).

EUROPEAN COMMISSION (2010), Proposal for a regulation of the European Par-liament and of the Council on the citizens’ initiative, COM(2010) 119 final.

EUROPEAN COMMISSION (2015), Report from the Commission to the European parliament and the Council on the application of Regulation (EU) No 211/2011 on the citizens’ initiative; COM(2015) 145 final, 31.03.2015.

FISHKIN James, LUSKIN Robert (2005), Experimenting with a democratic ideal. De-liberative Polling and Public Opinion, “Acta Politica” no. 40.

GARCÍA, Louis Bouza., DEL RÍO VILLAR Susanna (2012), The ECI as a Demo-cratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society, “Perspectives on European Politics and Society”, no. 13 (3).

GŁOGOWSKI Paweł, MAURER Andreas (2013), The European citizens’ initiative – Chances, Constraints and Limits, “Political Science Series”, Vienna Institute for Advanced Studies, no. 134.

GREENWOOD Justin (2011), Interest Representation in the European Union, Basingstoke.JASKULSKI Adam (2013), Legitymizacja w Unii Europejskiej w czasach kryzysu, in:

Józef M. Fiszer, Mikołaj J. Tomaszyk (eds), Zarządzanie procesem integracji i mo-dernizacja Unii Europejskiej, Warszawa.


KAUFMANN Bruno (2017), Europe gives direct democracy a second chance, https://www.swissinfo.ch/directdemocracy/roadmap-for-reform_europe-gives-direct-de-mocracy-a-second-chance/43116586 (1.05.2017).

KOWNACKI Tomasz (2014), Kryzys legitymizacji Unii Europejskiej z perspektywy konstruktywistycznej, „Przegląd Europejski”, no. 4.

KUŻELEWSKA Elżbieta (2015), European Citizens’ Initiative: A Promise For Parti-cipatory Democracy?, in: Participatory Democracy in the 21st Century, Bratislava.

MAGNETTE Paul (2003), European governance and civic participation: Beyond eli-tist citizenship?, “Political Studies”, no. 51 (1).

MONAGHAN Elisabeth (2012), Assessing Participation and Democracy in the EU: The case of the European citizens’ initiative, “Perspectives on European Politics and Society” no. 13 (3).

MUSIAŁ-KARG Magdalena (2014), Europejska inicjatywa obywatelska – uwagi na temat roli obywateli w procesie integracji europejskiej, „Rocznik Integracji Euro-pejskiej”, vol. 8.

NENTWICH Michael (1998), Opportunity structures for citizens’ participation: The case of the European Union, in: Albert Weale, Michael Nentwich (eds), Political Theory and the European Union, London.

PATEMAN Carole (1970), Participation and Democratic Theory, Cambridge.PREUKSCHAT Renate (2014), The European Citizens’ Initiative: Theoretical bench-

marks and conditions for success, paper prepared for presentation at the 5th ECPR Graduate Student Conference, Innsbruck, Austria 3–5 July 2014.

RADAELLI Claudio (2004), Europeanization: Solution or problem?, “European In-tegration online papers”, no. 8 (16), http://eiop.or.at/eiop/texte/2004–016a.htm (18.04.2009).

SCHARPF Fritz (1999), Governing Europe: effective and democratic?, New York.WITKOWSKA Marta (2013), Development of Transnational Participatory Processes

in the European Union as a Way to Prevent the Democratic Deficit: The neo-neo-functionalist approach, “Yearbook of Polish European Studies”, no. 16.

WITKOWSKA Marta (2015), Przezwyciężanie kryzysu w procesie integracji europej-skiej poprzez zmiany regulacji dotyczących udziału obywateli UE w podejmowaniu i realizacji decyzji, „Przegląd Europejski”, no. 35.

Polityka zagraniczna w hiszpańskiej literaturze przedmiotu – wstęp do badań

Streszczenie

Celem artykułu jest przedstawienie wycinka hiszpańskich badań na temat teorii polityki zagranicznej

państwa na tle europejskich, amerykańskich i latynoamerykańskich ustaleń. Źródłem analizy były przede

wszystkim publikacje Luisa V. Pérez Gila oraz Rafaela Calducha Cervery. Artykuł ten jest wstępem do dal-

szych badań. Podjęto problemy badawcze zmierzające do odpowiedzi na następujące pytania: 1) Jak hisz-

pańscy szkolarze definiują politykę zagraniczną i na których badaczy teorii stosunków międzynarodowych

się powołują? 2) Jakie fazy i cele polityki zagranicznej wyróżniają? 3) Jak hiszpańscy naukowcy definiują

interes narodowy i na których badaczy teorii stosunków międzynarodowych się powołują? Przy pisaniu

artykułu wykorzystano metody analizy i krytyki źródeł.

Słowa kluczowe: polityka zagraniczna, stosunki międzynarodowe, interes narodowy, polityka we-

wnętrzna, racja stanu, bezpieczeństwo

Summary

The aim of this article is to present a section of Spanish research on the theory of foreign policy of the

state against the background of European, American and Latin American arrangements. The publications of

Luis V. Pérez Gil and Rafael Calderch Cervery were the basis of the analysis. This article is an introduction

to further research. Research problems have been tackled in order to answer the following questions: 1)

How do Spanish teachers define foreign policy, and which theorists of international relations do they relate

to? 2) What are the phases and goals of foreign policy? 3) How do Spanish scientists define the national in-

terest and which theoretical researchers of international relations do they refer to? The article uses methods

of analysing and criticising sources.

Key words: foreign policy, international relations, national interest, internal politics, raison d’État,

security


Małgorzata Mizerska-WrotkowskaInstitute of European Studies, Faculty of Political Science and International Studies, University of Warsaw

Foreign policy in Spanish literature – an introduction to research

The fact that some scholars call it a “marrow of international relations” proves how important the analysis of foreign policies is within the process of examining internatio-nal relations (Russett1, Starr2 1996; quote: Pérez Gil 2012: p. 89).

In Spanish publications on the external relations of the state there are many defini-tions of foreign policy: both of native and foreign authors. It is worth to quote a few of them. Recalled in the bibliography, Léon Nöel3 defined foreign policy as “the art of maintaining a relationship of one state with other states” (Nöel 1959: p. 99, quote: Pérez Gil 2012: p. 90). Luis V. Pérez Gil4 perceives foreign policy as a way in which states – integral parts of the international system – maintain their relations. The author believes that only then can we talk about foreign policy when the external actions of the state are based on a specific plan and are characterised by continuity and cohesion (Pérez Gil 2012: p. 90–91, 104–105). Mario Amadeo5 perceives foreign policy as “an activity that every country implements internationally” (Amadeo 1978: p. 19; quote: Pérez Gil 2012: p. 93). According to Rafael Calduch Cervery,6 foreign policy only con-

1 Bruce Russett (born in 1935) – American professor of political science and international relations, associated with Mac Millan Center - Yale University.

2 Harvey Starr (born in 1946) – American researcher, professor at the Department of Political Scien-ce at the University of South Carolina.

3 Léon Nöel (born in 1888, died in 1987) – French diplomat and lawyer; from 1935 ambassador to France in Poland, then (to 1940) ambassador to the Polish government in exile in France.

4 Luis V. Pérez Gil (born in 1971) – Spanish researcher of foreign policy and international relations, Universidad de La Laguna.

5 Mario Amadeo (born in 1911, died in 1983) – Argentine diplomat, writer and politician.6 Rafael Calduch Cervera (born in 1952) – Spanish professor of international public law and inter-

Małgorzata Mizerska-Wrotkowska26

cerns states, because “only they fulfill two conditions to conduct it fully: internatio-nally recognised legal capacity and full, autonomous and effective political capacity” (Calduch Cervera 1993: p. 4; quote: Pérez Gil 2012: p. 93). The European Union is one exception to this rule, as it runs the Common Foreign and Security Policy. What differentiates international organisations in the analysed context from the states is that their aim is not to remain important internationally at all costs, but that is the aim for every state (Pérez Gil 2012: p. 91). Calduch Cervera defines foreign policy as part of a general policy of the state that deals with decisions and actions that define goals and measures to initiate, modify or suspend relations with other members of the internatio-nal community (Calduch Cervera 1993).

In the Spanish literature of the subject we find references to the publications of Philip Alan Reynolds7, Marcelo Lasagni8, Bruce Russett and Harvey Starr. For Philip Alan Reynolds foreign policy is “the whole of the state’s actions in relations with other actors that function on the international stage primarily to promote their national inte-rests” (Reynolds 1977: p. 45–46, 60). Marcelo Lasagna perceives foreign policy as “an area of intergovernmental activity that deals with relations between the state and other actors, especially other states (but not only) in the international system” (Lasagna 1995: p. 387–409, quote: Pérez Gil 2012: p. 93–94). On the other hand, Bruce Russett and Harvey Starr consider foreign policy simply as “a state activity within the international system.” Foreign policy is, according to them, the result of “interactions between do-mestic and international affairs in the process of continuous interaction” (Russett, Starr 1996: p. 162–163; quote: Pérez Gil 2012: p. 94, 96).

Foreign and domestic policies have different recipients. Only the first one is addres-sed to countries and other international entities. Until recently, foreign policy has often been defined by contrasting it with internal policies. For example, according to French researcher Marcel Merle9, “foreign policy is part of an outward-oriented activity, that is, it is, in contrast to internal politics, about problems that arise outside the borders” (Merle 1984: p. 7; quote: Pérez Gil 2012: p. 98). Eladio Arroyo Lara10 takes a similar position and assumes that states “operate and interact in two spheres: internal and exter-

national relations associated with the Universidad Complutense de Madrid, politician.7 Philip Alan Reynolds (born in 1920, died in 2009) – British historian, international relations rese-

archer associated with the London School of Economics and the University of Lancaster. 8 Marcelo Lasagna – professor of political science at the University of Pompeu Fabra9 Marcel Merle (born in 1923, died in 2003) – French political scientist associated with the univer-

sities of Bordeaux and Paris I.10 Eladio Arroyo Lara – Spanish researcher, professor at the Universidad de La Laguna.

Foreign policy in Spanish literature – an introduction to research 27

nal policies - addressed to other actors” (Arroyo Lara 1998: p. 353–381). However, other researchers have argued that it is not possible to separate foreign policy from internal policies because it also serves the political and social stability of the political system (Fraga11 1960: p. 16). Diego Liñán Nogueras12 believes that this fundamental change in the traditional division of state policy into internal and external is due to the phenomenon of internationalisation. This makes every subject taken on national soil gain an international dimension (Liñán Nogueras 1988: p. 45–73).

Phases and goals of foreign policy

There are several phases in the shaping of foreign policy: concept development and decision making, implementation of findings, verification and political and legal con-trol. At every stage, but especially at the first, foreign policy is influenced by internal politics: the political system, division of powers between the centre and periphery, the party system, interest groups and the public opinions (Pérez Gil 2012: p. 91–92).

Essential foreign policy theoretical issues include its goals. Mario Amadeo divi-des foreign policy goals into general (or permanent, long-term) and concrete (ie. those that are not common to all states and depend on political, historical and social fac-tors) (Amadeo 1978: p. 150–151). In turn, Raymond Aron13 distinguishes fixed goals (which are divided into abstract and concrete) and historical goals (Aron 1985: p. 101–126). Ángel Viñas14 distinguishes between primary and secondary goals (Viñas 1984: p. 73–101), Pierre Renouvin15 and Jean-Babtiste Duroselle16 (Renouvin, Duroselle 1968:

11 Manuel Fraga Iribarne (born in 1922, died in 2012) – Spanish politician, diplomat and scientist. Associated with the University of Valencia and Complutense in Madrid. The creator of Alianza Popular - an alliance of conservative parties that later transformed into the Partido Popular. He served as Minister of Information and Tourism (1962-1969), Minister of the Interior (1975-1976) and President of Galicia (1900-2005).

12 Diego Liñán Nogueras – Spanish researcher, director of the Center for European Documentation (Centro de Documentación Europea) and professor at the Department of International Public Law and International Relations at the University of Granada.

13 Raymond Aron (born in 1905, died in 1983) – philosopher, political theorist, sociologist associa-ted with the Sorbonne, the École Nationale d’Administration and the Institut d’Études Politiques.

14 Ángel Viñas – Spanish historian, economist and diplomat, professor at Complutense University in Madrid.

15 Pierre Renouvin (born in 1893, died in 1974) – French historian, professor of history of interna-tional relations at the Sorbonne.

16 Jean-Babtiste Duroselle (born in 1917, died in 1994) – French historian associated with the Sor-bonne and temporarily with the University of Saarbrücken.


p. 367–375) as well as Alexander George17 and Robert Keohane18 - national (indisputa-ble) and collective (supporting) (George, Keohane 1991).

Spanish researchers differently define the goals of foreign policy. Pérez Gil defines them as states’ long-term aspirations based on broad internal consensus and resulting from a specific conception of international relations and the position it holds in the world. These goals are influenced by factors such as the structure of internal power, history, culture, collective memory (Pérez Gil 2012: p. 118–119; Russett, Starr 1996: p. 170). That is why foreign policy objectives change when the political organisation of the state or its social structures change. Rafael Calduch Cervera, on the other hand, believes that foreign policy objectives are intended by the state to be implemented in the short or long term through specific external actions (Calduch Cervera 1993: p. 35).

One of the key objectives of the foreign policy of the state is to maintain the inde-pendence and territorial integrity of the state. This is a sine qua non condition for all other objectives, such as: protection of the population, socio-economic system, promo-tion of well-being, preservation of national identity. International goals include inter-national peacekeeping and security, peaceful dispute resolution, fulfilment of interna-tional obligations, promotion of economic development, protection of human rights, protection of the environment. The above aims are obligatory for the state because the preservation of the international system depends on their full implementation (Pérez Gil 2012: p. 122; Bobbio19, Matteucci20, Pasquino21 1976).

Individual countries are setting a multitude of goals for foreign policy. Interestingly, the achievement of some may interfere with the realisation of others. For example, the American authorities in the official discourse often declared the promotion of demo-cracy and human rights. On the other hand, they supported authoritarian regimes and subversive regimes in states that did not respond to their global policies and imperial interests (Kornbluh22 2003). Another problem consists of internal tension that arises at the time of foreign policy formulation and execution. As a result, it is very difficult to

17 Alexander L. George (born in 1920, died in 2006) – American international relations researcher, professor at Stanford University.

18 Robert Keohane (born in 1941) – professor of political science, one of the representatives of Ame-rican neo-liberalism, professor of international relations at Princeton University.

19 Norberto Bobbio (born in 1909, died in 2004) – Italian political scientist, lawyer and philosopher.20 Nicola Matteucci (born in 1926, died in 2006) – Italian political scientist.21 Gianfranco Pasquino (born in 1942) – Italian political scientist, professor of political science at

the University of Bologna.22 Peter Kornbluh (born in 1956) – responsible for the Cuba Documentation Project and the Chile

Documentation Project within the National Security Archive in Washington.


have a coherent foreign policy, ie. one that has clear objectives, defined mechanisms for achieving them and the means needed for implementation.

The security usually takes first place in the directory of foreign policy goals. It is followed by socio-economic development, where the following factors need to be taken into account: population growth, new manufacturing processes, technological change, intangible factors, a change in the system of values, beliefs and expectations. Energy security is also very important for the functioning of the state. Every country is fighting for energy diversification and those countries that have large resources – the status of energy superpowers. Russia can be an example, for which the energy factor is key in maintaining an appropriate international status (Pérez Gil 2012: p. 126–128).

National interest

The national interest is a very important issue in the context of foreign policy ob-jectives, which is investigated in two ways by the Spanish researchers. One group of researchers believes that there is one definite and objective national interest. Others, on the other hand, claim that the term is ambiguous and the national interest itself may change under different circumstances (Infante Caffi23 1980: p. 37–43). The concept of David Clinton24 is interesting, he distinguishes the two meanings of the national inte-rest. National interest as the welfare of society and as a set of values on the basis of which countries negotiate with each other on the international stage. As a result of these negotiations, the state sometimes subdues and sometimes imposes its will on others. Clinton notes that only actions that take into account both the meanings of national interest may be judged ethical (Clinton 1991; quote Pérez Gil 2012: p. 164).

National interest is often identified with the rationale and the public interest. Niccolò Machiavelli25 believed that politicians should be guided by the national interest, that is, “follow the path that will save the life of the homeland and preserve its freedom” (Machiavelli 1987: p. 410–411). The problem arises when defining a specific scope of national interest. It certainly depends on the rulers in the state, that is, on the political system: from head of state or government (Pérez Gil 2012: p. 164–165). According

23 María Teresa Infante Caffi – lawyer associated with the Institute of International Studies at the Universidad de Chile.

24 David Clinton – American political scientist associated with Baylor University.25 Niccolò Machiavelli (born in 1469, died in 1527) – Florentine political writer, historian and

diplomat.


to the realist - Hans Morgenthau26 - the realisation of national interest should be the primary goal of the government and more importantly: the interest of one’s own state should be treated as a priority compared to the interests of other countries (Morgenthau 1979). Also, Arthur M. Schlesinger27 assumes that a state that does not pursue its na-tional interest policy cannot survive (Schlesinger 1972: p. 29). Kenneth Waltz, in turn, equates the national interest with state security. He believes that all diplomatic and military actions should be designed to ensure survival (Waltz 2010). Similarly, Arnold Wolfers28 defines three components of national interest: territorial integrity, indepen-dence and the survival of the nation (Wolfers 1962: p. 73). Donald E. Nuechterlein29 distinguishes four basic interests of the state: defending against the threat of external aggression, increasing economic prosperity, maintaining a stable international order in which citizens and trade can function peacefully and protecting values recognised by citizens as universal (Nuechterlein 1979). International relations are complicated by the fact that national interests are interdependent but may be contradictory and each natio-nal community may have a different understanding of the common interest.

Conflicts of interest between states pose a threat of war. Therefore minimising ten-sion and adjusting interests is the greatest challenge for diplomacy (Morgenthau 1963). As Stanley Hoffmann30 says, “we ought to renounce the belief that we know what is best for others, we should leave room for a wide range of interests and learn how to handle differences” (Hoffmann 1991). Renouvin and Duroselle point to a very impor-tant aspect: they point to a conflict of interest between the various groups and individu-als within the state. This leads them to the conclusion that there can be no question of a single, objective national interest (Renouvin, Duroselle 1968: p. 174).

Luciano Tomassini31, on the other hand, says explicitly that national interests are defined according to the interests of the ruling group or those who are able to make

26 Hans Morgenthau (born in 1940, died in 1980) – American researcher of international relations, one of the fathers of the realist mouvement in the contemporary theory of international relations.

27 Arthur M. Schlesinger (born in 1917, died in 2007) – American historian associated with Harvard University.

28 Arnold Wolfers (born in 1892, died in 1968) – Swiss-American political scientist, one of the main representatives of realism in international relations, associated with Yale University and Johns Hopkins University.

29 Donald E. Nuechterlein (born in 1925) – American political scientist and writer.30 Stanley Hoffmann (born in 1925, died in 2015) – researcher of French origin, studied at Sciences

Po, affiliated with Harvard University.31 Luciano Tomassini (born in 1935, died in 2010) – political scientist of Chilean nationality, asso-

ciated with the Universidad Católica, the Universidad de Chile and the University of Georgetown.


decisions at the moment (Tomassini 1989: p. 171). Richard Barnet32 goes one step further, arguing that the consideration of national interest is of little importance, as this concept hides what the policy makers decide (Barnet 1974). For these skeptical researchers three important issues are related to the national interest: 1) the question on how to separate what is the actual interests of the national community from what is not (eg. the interests of political elites, intellectuals and pressure groups) in oral and written declarations of foreign policy makers; 2) difficulty (due to progressive interdependence on the international stage) with the maintenance of a coherent set of priorities in foreign policy and the defense of unchanging national interest; 3) the question on whether the target for implementation appearing on the horizon is the goal of foreign policy in itself or an intermediary serving another purpose (in practice, the boundary between the two phenomena is very thin) (Morgenthau 1979: p. 107–113).

L.V. Pérez Gil, after having analysed all the above studies, concludes that the state understood as a superstitious structure has no interests. The government, yet, does. And when it comes to the interests of the state, it is briefly defined as the interests of the government associated with this superior structure (Pérez Gil 2012: p. 177). It is not surprising that Reynolds triggered a debate about the hypothetical clash between state (and its existence) and society (and its survival). “If the attempt to uphold the existence of a state condemns its society to death, then we cannot speak of the national interest. (...) What has to be emphasised with all its force is the fact that the national interest that can come into play is the interest of the society, not the state” (Reynolds 1977: p. 55–56, 58, quote: Pérez Gil 2012: p. 177).

The most important elements of the national interest are, as already mentioned, the preservation of the state as a structure of power, the maintenance of a certain pace of socio-economic development, the survival and prosperity of the national community. If there is no integration between these elements - the state ceases to exist and, consequ-ently, the discussion on state security and national interest loses meaning. The classic example of a situation in which one element of national interest (the behaviour of the state) was devoted to another (saving the national community) was Austrian policy in 1938. The rulers considered better to surrender and bring about the collapse of the state than to expose the innumerable numbers of human beings to death (Pérez Gil 2012: p. 177–178).

32 Richard Barnet (born in 1929, died in 2004) – American Harvard University teacher who co-fo-unded the Institute for Policy Studies.


Other researchers (Keohane, Nye 1977; Tomassini 1989: p. 173–174; Tomassini 1987: p. 125–157; Waltz 2010), to which Pérez Gil refers, point to the increasingly important sectoral interests characteristic for a complex and interdependent interna-tional system. Those scholars who replace the term “national interest” use the term “international agenda”. This is a collection of clearly defined interests of the state. There is a hierarchy among them so that one knows which one can be sacrificed for the realisation of another, of greater importance. This international agenda differs from the national interest in the fact that its interest spectrum is much broader. The interests analysed consist of economic, commercial, financial, technological, energy and envi-ronmental and human rights interests (Pérez Gil 2012: p. 180).

George and Keohane make the distinction between national primary and seconda-ry interests. The first group are: 1) physical survival (in short: “life”); 2) freedom; 3) economic existence (in short: “property”). None of these three interests can dominate another. This means that every politician should maneuver intelligently with foreign policy so as not to have to choose between physical survival, freedom or prosperity (George, Keohane 1991: p. 227–232). The group of secondary interests may include supporting interests, the implementation of which serves the nation and can contribute to the increase or maintenance of the influence of the state internationally. It is up to the rulers to select these interests because they are not all the same. In fact, some of the interests in this group may be contradictory (Pérez Gil 2012: p. 181).

Samuel Huntington33 defines American national interest as a “public good that affects all or most Americans. A vital national interest is one in the defence of which they are able to shed blood or sacrifice their goods. National interests concern safety issues on the one hand and ethical issues on the other” (Huntington 1998: p. 184). Joseph Nye34 analyses the problem of national interest in the context of a democratic system. He argues that in this case, “the national interest is simply a collection of all priorities recognised by the rest of the world. This directory goes beyond strategic interests, but may include it. It can embrace human rights and democratic values when a community feels that these values are so important to its identity that it is able to incur the costs of promoting them. (...) The definition of national interest in the context of a democratic system does not allow

33 Samuel Huntington (born in 1927, died in 2008) – American political scientist associated with Yale, Chicagos, Harvard and Columbia.

34 Joseph Nye (born in 1937) – American political scientist who co-founded the theory of inter-dependence in international relations (along with Robert Keohane), with links to Princeton and Harvard universities.


for a division into a foreign policy based on morality or business. Moral values are only treated as intangible interests” (Nye 1999, p. 23; quote: Pérez Gil 2012: p. 182).

Cited by Spanish researchers, Gene M. Lyons35 and Michael Mastanduno contribu-ted to the discussion as well36. They think that great powers have the habit of concealing their particular interests under the guise of moral principles so that others would accept them (Lyons, Mastanduno 1995). For example, in the National Security Strategy of the United States throughout the 1990s, it has been bluntly stated that the creation of a new international system in accordance with its own national values and ideals is the historic opportunity of the United States. The 1999 version of this document refers to three categories of national interests. Vital interests are those that are decisive for the survival, security and vitality of the nation. The use of weapons is justified in their de-fence. Important national interests are those the realisation of which guarantees natio-nal prosperity and international order. These include, inter alia, security and economic cooperation in the region, environmental protection, prevention of humanitarian crises. The third category is humanitarian and other. These include: the response to natural and humanitarian disasters, the promotion of human rights, the promotion of the rule of law, democracy, civilian control of the military, the promotion of sustainable growth and the protection of the environment (Pérez Gil 2012: p. 182–183).

William Pfaff37 notes that such a strategy in US foreign policy is possible through a tactical alliance between democrats and republicans. Politicians of both parties agree that world leadership of the United States, in extreme cases imposed by force, is con-sistent with the American national interest (Pfaff 2001: p. 63–76). Hence the convic-tion that the United States are “necessary” on the international arena (Albright38 1998: p. 50–64). Such a policy was strongly criticised by George Kennan39. He argued that there was no need for relations with other states to engage in the issue of the protection of democracy and human rights. Instead, he stressed the importance of internal policy problems (Kennan, Ullman40 1999: p. 51–60).

35 Gene M. Lyons – American scientist, lecturer at Dartmouth College.36 Michael Mastanduno (1956) – American scholar, Dean of Arts and Sciences at Dartmouth Colle-

ge, formerly of Princeton University and State University of New York at Albany.37 William Pfaff (born in 1928, died in 2015) – American writer and commentator for the University

of Notre Dame.38 Madeleine Albright (born in 1937) – US Secretary of State of Bill Clinton (1997-2001).39 George Kennan (1904-2005) – American diplomat and sovietologist, author of the concept of

containment policy.40 Richard Ullman (born in 1933) – American international relations researcher at the Princeton

University.


Conclusion

In summary, the preliminary results of the study in this article show that in Spanish literature we find references to many foreign policy definitions of authors both native and foreign (mainly European, American and Latin American). However, a common point for all these definitions, which is not surprising, is the reference to state activity in the international arena or its relations with other actors.

Even greater diversity prevails in the Spanish literature of the subject in defining and classifying foreign policy objectives. However, the majority of authors mention state security as the overriding aim and the condition sine qua non for achieving the other goals. In practice, it turns out that states often have a problem with a coherent foreign policy, that is, with clearly defined objectives and with the resources needed to implement them.

National interest is also not easy to classify. A group of researchers quoted in the Spanish literature of the subject believes that we can speak of one objective national interest. Others, on the other hand, claim that the term is ambiguous and the national in-terest itself may change under different circumstances. In the practice of functioning of the state we may encounter a conflict of interests between the ruling group and society, and internationally - with the phenomenon of concealment by the state of its particular interests under the guise of moral principles.

The above article is an introduction to research. As part of further research, the rese-arch material will be supplemented by successive articles of Spanish authors in the field of foreign policy theory. The subject of research on the theory of international relations and diplomacy will also be extended. The attempt to systematise the definitions and theories cited, and the comparison of the content of Spanish literature with the findings of Polish researchers will will the ultimate accomplishment of the paper.

References

ALBRIGHT Madeleine (1998), The testing of American foreign policy, “Foreign Affairs”, no. 3.

AMADEO Mario (1978), Manual de política internacional: los principios y los hechos, Buenos Aires.

ARON Raymond (1985), Paz y guerra entre las naciones (2 vols.), Madrid.


ARROYO LARA Eladio (1998), El ámbito material de la política exterior de la Unión Europea, w: Fernando M. Mariño Menéndez (ed.), Acción exterior de la Unión Europea y comunidad internacional, Madrid.

BARNET Richard (1974), Guerra Perpetua. Los hombres y las instituciones respon-sables de la política exterior de los Estados Unidos, México.

BOBBIO Norberto, MATTEUCCI Nicola, PASQUINO Gianfranco (1976), Dicciona-rio de política, Turín.

CALDUCH CERVERA Rafael (1993), Dinámica de la sociedad internacional, Madrid.CLINTON W. David (1991), The national interest: normative foundations, w: Richard

Little, Michael Smith (ed.), Perspectives on World Politics, London.FRAGA Manuel (1960), La diplomacia en el sistema actual de las relaciones interna-

cionales, “Revista de Política Internacional”, no. 52.GEORGE Alexander L., KEOHANE Robert (1991), El concepto de interés nacional:

usos y limitaciones. La decision presidencial en política exterior, Buenos Aires.HOFFMANN Stanley (1991), Jano y Minerva. Ensayos sobre la guerra y paz, Buenos Aires.

HUNTINGTON Samuel (1998), Intereses exteriores y unidad nacional, “Política Exterior”, no. 61.

INFANTE CAFFI María Teresa (1980), El interés nacional: alcances de un concepto, “Seguridad Nacional”, no. 190.

LASAGNA Marcelo (1995), Las determinantes interenas de la política exterior: un tema descuidado en la teoría de la política exterior, “Estudios Internacionales”, no. 111.

KENNAN George, ULLMAN Richard (1999), Los Estados Unidos y el mundo, “Po-lítica Exterior”, no. 72.

KEOHANE Robert, NYE Joseph, Power and interdependence. World Politics in Trans-ition, Boston 1977.

KORNBLUH Peter (2003), Los EEUU y el derrocamiento de Allende. Una historia desclasificada, Santiago de Chile.

LIÑÁN NOGUERAS Diego (1998), Cooperación política y Acta Única Europea, “Re-vista de Instituciones Europeas”, no. 1.

LYONS Gene M., MASTANDUNO Michael (1995), Beyond Westphalia: State Sove-reignty and International intervention, Baltimore.

MACHIAVELLI Niccolò (1987), Discursos sobre la primera década de Tito Livio, Madrid 1987.

MERLE Marcel (1984), La politique étrangère, Paris.


MORGENTHAU Hans (1963), La lucha por el poder y por la paz, Buenos Aires.MORGENTHAU Hans (1979), Otro ‘gran debate’: el interés nacional de los Estados

Unidos, w: Stanley Hoffmann, Teorías contemporáneas sobre las relaciones inter-nacionales, Madrid.

NÖEL Léon (1959), Politique et diplomatie: les affaires étrangères, París.NUECHTERLEIN Donald E. (1979), The concept of ‘national interest’: a time for

a new approaches, “Orbis”, no. 23(1).NYE Joseph (1999), Redefining National Interest, “Foreign Affairs”, no. 4.PÉREZ GIL Luis V. (2012), Elementos para una teoría de la política exterior, Valencia.PFAFF William (2001), La hegemonía de Estados Unidos, “Política Exterior”, no. 80.RENOUVIN Pierre, DUROSELLE Jean-Babtiste (1968), Introducción a la política

internacional, Madrid.REYNOLDS Philip Alan (1977), Introducción al estudio de las relaciones internacio-

nales, Madrid.RUSSETT Bruce, STARR Harvey (1996), World politics. The menu for choice, New

York.SCHLESINGER Arthur M., National interest and moral absolutes, w: Ernest W. Lefe-

ver (ed.), Ethics and World Politics: Four Perspectives, Baltimore 1972.TOMASSINI Luciano (1987), Elementos para el análisis de la política exterior, „Es-

tudios Internacionales”, no. 78.TOMASSINI Luciano (1989), Teoría y práctica de la política international, Santiago

de Chile.VIÑAS Ángel, Estrategia national y entorno exterior: el caso de España, “Revista de

Estudios Internacionales”, no. 1.WALTZ Keneth N. (2010), Struktura teorii stosunków międzynarodowych, Warszawa.WOLFERS Arnold (1962), Discord and Collaboration. Essays on International Poli-

tics, Baltimore 1962.

PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ

Kraje Europy Środkowo-Wschodniej w globalnych powiązaniach produkcyjnych:

analiza na poziomie krajów i sektorów

Streszczenie

Artykuł koncentruje się na wskazaniu miejsca krajów Europy Środkowo-Wschodniej w globalnych

łańcuchach wartości (GVCs). Chcąc zlokalizować pozycję każdego kraju w GVCs (segment upstream lub

downstream), zastosowano specjalną metodykę roli kraju w powiązaniach produkcyjnych. Z badania moż-

na wywnioskować, że (a) kraje EŚW różnią się poziomem uczestnictwa w powiązaniach produkcyjnych.

Państwa, które mają silniejsze więzi z Europą Zachodnią, zwłaszcza z Niemcami są bardziej zintegrowane

z GVCs; (b) duży udział eksportu brutto krajów EŚW przechodzi przez łańcuchy dostaw krajów Europy

Zachodniej; (c) większość eksporterów z EŚW plasują się w dalszych segmentach produkcji, a nie na ryn-

kach upstream.

Słowa kluczowe: handel zagraniczny, globalne łańcuchy wartości, Europa Środkowo-Wschodnia

Abstract

The paper evaluates Central and Eastern European countries’ (CEEs) location in global vertical specia-

lization (global value chains, GVCs). To locate each country in global value chains (upstream or downstre-

am segment/market) and to compare them with the selected countries, a very selective methodology was

adopted. We concluded that (a) CEE countries differ in the levels of their participation in production linka-

ges. Countries that have stronger links with Western European countries, especially with Germany, are more

integrated; (b) a large share of the CEE countries’ gross exports passes through Western European GVCs;

(c) most exporters in Central and Eastern Europe are positioned in the downstream segments of production

rather than in the upstream markets. JEL classification: F14, F15.

Keywords: foreign trade, global value chains, Central and Eastern Europe


Ewa CieślikPoznan University of Economics and Business

Central and Eastern European states in global production linkages: country-

level and sector-level analysis1

Introduction

Since the early 1990s, CEE countries have achieved similar development goals. De-mocratization, integration with the European Union (EU), the development of bilateral and multilateral relations, and the economic and political transformation of financial systems, particularly banking were the most popular achievements of long-term deve-lopment strategies of the analysed countries. One of the transformation priorities was the reorientation of foreign trade to Western Europe (Cieślik et al. 2016a: p. 35-48; Cieślik et al. 2015: p. 72-75).

This article2 presents the transformation of foreign trade in the CEE countries that have become new members of the EU3 with special focus on the role of these countries in global value chains (GVCs) as a result of the liberalisation process and integration with the EU. The article evaluates the position of these countries in global vertical spe-cialisation. The paper adopts a highly selective methodology to locate each country in global value chains (upstream or downstream segment/market) and to compare them to the selected countries. The analysis covers the period from 2000 to 2011. In some cases (sector-level analysis) we have to shorten the period of the analysis to 2009 due to lack

1 The article is the result of the research project “Chinese New Silk Road strategy: implications for production linkages between China and Central and Eastern Europe” financed by the National Science Centre, Poland (UMO-2016/23/D/HS4/02748).

2 The article is an extended version of: Cieślik 2014: s. 25-38; Cieślik et al. 2016b: s. 467-489.3 Bulgaria, Czech Republic, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovakia, and

Slovenia.

40 Ewa Cieślik

of complete data. In order to ensure uniformity of results, the study was based on data compiled by international organisations. Trade in value added statistics are collected by OECD-WTO tables and the World Input-Output Database. Both databases provide information till 2011.

The article consists of three sections, an introduction and conclusions. Firstly, it discusses the methodology. Then role of CEE states in GVCs using country-level ap-proach in order to place each country in global vertical specialisation. The third section analyses these countries in terms of selected sectors. The paper concludes with several remarks on foreign economic policy implications for the future.

Methodology

With contemporary international production chains, value added has its origins in many locations. While precising these sources and trying to measure their contribution to exports are crucial for a number of research and policy questions, measures existing so far are unsatisfactory. HIY proposed by Hummels et al. (Hummels et al. 2001: p. 75–96), provided the first empirical measures of participation in vertically specialised trade4.

If we want to reflect foreign contents in exports, we need two main assumptions for the HIY’s measure: (a) first, all imported intermediate inputs must contain 100 per-cent foreign value added and no more than one country can export intermediates; (b) second, the intensity in the use of imported inputs is assumed to be the same whether goods are produced for export or for domestic final demand. Hence, HIY’s measures do not hold generally with the multi-country, back-and-forth nature of current global production networks.

Two-country case

We assume that we have a two-country (home and foreign) world, in which each country produces goods in N differentiated tradable sectors. Goods in each sector can be consumed directly or used as intermediate inputs. Moreover, each country exports both intermediate and final goods to the other.

4 However, their measure of foreign value in exports is valid only in a special case; they did not mathematically define their measure of indirect value-added exports through third countries; and these two measures do not capture all sources of value added in gross exports (Koopman et al. 2010).

Central and Eastern European states in global production linkages... 41

Entire gross output produced by country r must be used as an intermediate good or a final good at home or abroad, orXr = A rrX r + A rsX s + Y rr +Yrs’ r, s = 1,2 (1)where Xr is the N×1 gross output vector of country r, Yrs is the N×1 final demand vector that gives demand in country s for final goods pro-duced in r, Ars is the N×N IO coefficient matrix, giving intermediate use in s of goods produced in r. The two-country production and trade system can be written as an ICIO model in block matrix notation as follows:

(2)

and rearranging,

(3)

where Bsr denotes the N×N block Leontief inverse matrix, which is the total requirement ma-trix that gives the amount of gross output in producing country s required for a one-unit increase in final demand in country r. Yr is a 2N×1 vector that gives the global use of r’s final goods. This can be expressed succinctly as:

(4)Where X and Y are 2N×1 vectors, and A and B are 2N×2N matrices.

Having defined the Leontief inverse matrix, we turn to measures of domestic and foreign contents (first for production, and then applied to trade). We agree that:Vs will be the 1×N direct value-added coefficient vector and each element of Vs gives the share of direct domestic value added in total output. This amounts to one minus the intermediate input share from all countries:

42 Ewa Cieślik

(5)where u is a 1×N unity vector. To be consistent with the multiple-country discussion below, we should also define V, the 2×2N matrix of direct domestic value added for both countries,

(6)Combining these direct value-added shares with the Leontief inverse matrices pro-

duces the 2×2N value-added share (VAS) matrix, our main measure of value-added shares by source.

(7)Within VAS, each column of V1B11 denotes domestic value-added share of domestically produced products in a particular sector at home. Similarly, the columns of V2B21 denote the share of country 2’s value-added in these same goods. Each of the first N columns in the VAS matrix includes all value added, domestic and foreign, required to produce one additional unit of domestic products at home. The second N columns present value--added shares for production in country 2. All value added must be either domestic or foreign, hence the sum along each column is unity:

(8)The VAS matrix contains all the necessary information to separate domestic and impor-ted content shares in the production and trade of particular country at the sector level. Either final goods exports or total exports could be used as weights to assess these shares when aggregation is necessary. In order to compare with other measures of ver-tical specialisation and to link our measures with official trade statistics, we use gross exports. Let Ers be the N×1 vector of gross exports from r to s. For consistency with the multi-country analysis below, we will define

(9)

(10)

and


(11)

where E is a 2N×2 matrix and Ȇ is a 2N×2N diagonal matrix.The combination of the value-added share matrix and an export matrix as weights

produces a 2×2N matrix VAS_Ȇ, our sectoral measure of value-added share by source country:

(12)

The elements of this matrix provide disaggregated value added by source in gross exports for each sector. It is important to add that this measure captures all upstream sectors’ contributions to value added in a specific sector’s exports.

Domestic/foreign content of exports and value-added exports, if we consider them as related, are different concepts. However, both concepts measure the value generated by factors used in the producing country, domestic content of exports is independent of where that value is employed. By contrast, value-added trade depends on how a coun-try’s exports are used by importers. It is the value-added produced by a country but ab-sorbed by another country. Therefore, equation (12) shows related measures of dome-stic/foreign contents in sector level gross exports, not sector level value-added exports. Because the later depends on where the value-added is absorbed, it has to be defined in the context of final demand, as the following matrix (after zeroing its diagonal):

(13)where Ysr is an N by 1 vector,Y is 2N by 2 final demand matrix,

Vr is a N by N diagonal matrix with direct value-added coefficients along the diago-nal and has different dimension with V matrix defined earlier.

The resulting VȂT is a 2N by 2 value-added production matrix, its diagonal ele-ments give each country’s production of value-added absorbed by itself while its off diagonal elements constitute the 2N by 2 bilateral value-added trade matrix. The value-

44 Ewa Cieślik

-added trade matrix is the off-diagonal elements of VȂT, therefore, it excludes value--added produced in the home country that returns home after processing abroad.

To illustrate these two major concepts and their relations in the simplest possible way, we will aggregate the version throughout the rest of this section. The aggregate (2×2) measure of value-added by source in gross exports is given by

(14)

Although rather elementary with only two countries, VAS_E shows the major con-cepts of new value-added by source measure. Additionally, diagonal elements of VA-S_E define the domestic value-added in each country’s exports and off-diagonal ele-ments give the foreign value-added embodied in each country’s exports.

In the two-country case, explicit solutions for the four Brs block matrices are not too burdensome, and enable us to demonstrate why HIY’s vertical specialisation measures are a special case of new general measures. Applying the algebra of the partitioned matrix inverse, we have (15)

Therefore, gross exports can be decomposed into foreign value-added (or VS, follo-

wing the HIY notation) and domestic value-added (DV) in the following way:

(16)

They are both 2×1matrices.Using the same notation, the HIY measure of foreign value added can be shown as

another 2×1matrix:


(18)Comparing equations (17) and (18), we can note that the HIY measure only captures

foreign value added in gross exports when either A12=0 or A21=0; i.e., in the case when only one country’s intermediate goods are used abroad. The new measure captures an important element omitted from the HIY’s formula. For the home country, both dome-stic and foreign value added vary from their true values by the term A12(I-A22)

-1A21E21. Thus the new measure can account for a country importing its own value added which has been exported but return home after being processed abroad. In a general context, VAS_E will attribute foreign and domestic contents to multiple countries in the proper way when intermediate products cross borders in even more complicated patterns.

The second HIY measure of vertical specialisation (labelled as VS1 by HIY) details domestic value-added in inputs exported indirectly to third countries. In a two-country world, the home country’s IV (indirectly exported value-added) is identical to foreign country’s FV:

(19)

However, this will not be true in the multi-country model that we explain below.

Three or more countries case

The analysis can be generalised to any arbitrary number of countries. Pro-duction, value-added shares, and sources of value-added in gross exports are given succinctly by:

VAS = VBVAS _ E = VBE (20)with G countries and N sectors, X and Y are GN×1 vectors; A and B are GN×GN matrices; V and VAS are G×GN matrices;

46 Ewa Cieślik

E is a GN×G matrix; VAS_E is a G×G matrix. While we analyse the aggregate measures, all results continue to hold with full

dimensionality and can be shown simply by replacing the relevant weighting matrix. In the multiple-country case, properly calculating value added by source needs ad-

justments for intermediate inputs that cross multiple borders. Examining a three-coun-try case in some details is useful for two reasons:

▪ it exhibits nearly all the richness of the fully general multi-country analysis, ▪ analytical solutions remain tractable and have intuitive explanations.

(21)

Comparing equation (21) with the equivalent term in equation (15), the three-country case contains more adjustments than the two-country case, all involving intermediate exports via third countries. Hence, to measure domestic value-added share in country 1’s total exports, the value-added embodied in its intermediate exports to country 2 and country 3 has to be calcu-lated. These intermediate goods can be used by the importing country (country 2 or country 3) to produce final goods and export back to the home country; or they can be used to produce intermediate goods exports to a third country (country 3 or country 2) that are then used to produce exports to the home country. Thus, adjustments have to be done for each of these intermediate flows. Similar adjustments are made to all measures of value-added by source to capture value added in production chains stretching across multiple borders.

As above, the value-added shares can be applied to gross exports to produce VAS_E.With three countries, VAS_E is a 3x3 matrix:

(22)The difference between value-added from direct and indirect sources in gross

exports is much clearer with three countries than with two. The sum of off-diagonal elements along a column is the real measure of value-added from foreign sources em-bodied in a particular country’s gross exports:


(23)The sum of off-diagonal elements along a row gives information on a country’s

value-added embodied as intermediate inputs in third countries’ gross exports:

(24)The diagonal terms measure domestic value added in gross exports:

(25)Equation (8) shows that columns of the VAS matrix sum to unity, so the sum of

domestic andforeign value added must account for all gross exports, ensuring that value-added

from all sources sum to official trade flows and this relation is true at both aggregate and sector level:

(26)

Position of countries within global value chains

By using the decomposition results at the country-sector level, we can construct an in-dex that helps us to assess if a country is likely to be in the upstream or downstream of the global value chain (GVC) in any sector. We can also construct a separate index that helps us to assess the extent to which a country-sector is involved in the global production chain.

For an index to capture a country’s position (i.e., upstream or downstream), it is pos-sible to compare that country’s exports of intermediates in that sector that are used by other countries, with that country’s use of imported intermediates in the same sector. If a country lies upstream in the global value-chain, it produces inputs for others, either by providing raw materials (such as Russia), or by providing manufactured intermediates (such as Japan), or both. For such a country, its indirect value added exports (IV) share in gross exports will be higher than its FV share. Comparing this situation with the situation of a country which lies downstream in the global value chain, we can observe that it will use a large portion of other countries intermediates to produce final goods for exports, and its FV share will be higher than its IV share.

48 Ewa Cieślik

We define a country-sector level index for the position in the global value chain as the log ratio of a country-sector’s supply of intermediates used in other countries’ exports to the use of imported intermediates in its own production.

If the country-sector lies upstream in a supply chain, the numerator tends to be large. On the other hand, if it lies downstream, then the denominator tends to be large.

Of course, two countries can have the same values of the GVC position index in some sector while having very different degrees of participation in GVCs. Therefore, the position index must be used in conjunction with another index that summarises the significance of the global supply chain for that country-sector. Finally, we define a GVC participation index as

If a country is located in the upstream segment in the production value chains (first

stages of production), it is likely that it has a high value of forward participation relative to backward. It means that the country relies more on its own production. If a country specialises in the final stages of production (downstream segment), it is likely that it imports a lot of intermediate goods from abroad and therefore it has high backward participation. The GVC position index is constructed in such a way that states with high forward relative to backward participation record a positive value. More general ap-proach indicates that the upstream economies produce the raw materials or know ledge assets at the beginning of the production process (e.g. R&D or design tend to create more value added than assembly), while downstream economies assemble processed products or specialise in customer services.

Role of CEE countries in global value chains: country-level analysis

The analysis of the decomposition of value added includes in some cases, apart from the CEE states, also the whole EU as important link in GVCs. The results of the study show that the shares of value added from trade partners embodied in country total


exports are very diverse. The largest share of foreign value added embodied in total domestic exports in 2011 was in Hungary (48.48%), while the lowest share of this type of value added was in Lithuania (23.71%). It means that these states a considerable part of exports relies on foreign value added. These shares may be compared to the EU, Japan or the United States where the value added from trade partners embodied in country total exports is relatively low, but we should be cautious about these compa-risons. Developed countries with extended domestic markets and large economies are more self-sufficient, which results in a lower share of foreign value added embodied in their exports (table 1).

A positive trend is observed in the share of domestic value added contained in exports of CEE states’ trade partners. An especially high “value added from country embodied in trade partners’ total exports” characterised Lithuania, Poland, and La-tvia in 2011, 32.75 percent, 29.65 percent, and 28.08 percent respectively. We observe a relatively high degree of participation in GVCs in the analysed countries and great importance of participation in GVCs for national economy (table 1).

In fact, the results of the study show bidirectional links of the analysed states in vertical specialisation, although with a stronger tendency to hold lower positions in GVCs than developed countries, especially in the more technologically advanced sec-tors of the economy5. The greater prominence of downstream relations is proven by the indicator of the relative position in GVCs. The higher the value of the indicator is, the higher the country’s position within GVCs (upstream segment) should be. The borderline value between segments is 1. As a result, most CEE states are positioned lo-wer in GVCs than the EU average (e.g. Czech Republic, Hungary, Slovakia, Slovenia,

5 According to a number of international rankings, e.g. the ICT Development Index (International Telecommunication Union 2015), the Global Innovation Index (Boston Consulting Group 2016), or the Innovation Union Scoreboard (UNU-MERIT 2016), Central and Eastern European states hold lower positions than Western European countries. It means that the field of technological development still needs improvements. The study of the position of Central and Eastern European states in GVCs shows that the region is still perceived as a supplier of low- and middle-processed products rather than a high-tech manufacturer. We observe the above-mentioned phenomenon in the CEE states that have taken advantage of FDI flowing to more advanced sectors (e.g. automo-bile). We can attempt to explain the lower technological advancement of CEE countries by their low share of expenses on research and development. By comparison, the average for the EU in this regard was 2.04 percent of GDP in 2014, for Poland it was only 0.94 percent of GDP. The lowest level of R&D in 2014 spending was in Romania (0.38 percent of GDP) and Latvia (0.69 percent of GDB). Only Slovenia (2.38 percent of GDP) exceeded the EU average. The CEE countries rank far behind Western Europe in terms of patents, total R&D personnel, and R&D personnel per capita (Eurostat 2016).

50 Ewa Cieślik

Bulgaria). Two of CEE states exceeded EU’s average, e.g. Romania and Latvia. Poland reached the same position as the EU. It is an alarming fact that in many of the CEE states’ and the EU’s positions in GVCs have been deteriorating in recent years. Only Estonia, Hungary, Lithuania, and Romania improved their positions slightly. This indi-cates that the whole region’s as well as the EU role as a link in the chain of production of the global economy is decreasing. It is worth mentioning to that in 2000 Latvia was the only coun try that crossed the borderline and entered upstream markets. However, Poland was placed exactly at the borderline that year (table 1, figure 1).

On the one hand, we observe a great share of CEE states in downstream segments in relation to well-developed countries. It means that the region of Central and Eastern Europe is an importer of foreign value added. On the other hand, moving toward the EU average of domestic value added embodied in trade partners exports testifies to the fact that the region is entering the upstream in the cross-border production process. A par-ticularly pronounced vertical integration between the CEE countries and Germany can be observed in more advanced products. These strong relations between the countries are the consequence of differences in labour costs and workforce qualifications, as well as of sectoral and cultural similarity and geographical proximity (IMF 2013).

Table 1. The degree of participation of selected countries in GVCs in 2000 and 2011

Value added from trade partners em-bodied in country total exports (in

% of country total exports)

Value added from country embodied in trade partnerstotal exports (in

% of country total exports)

Degree of partici-pation

in GVCs (in % of country total

exports)

Importance ofparticipation in GVCs for the

national economy(in % of country

GDP)

2000 2011 2000 2011 2000 2011 2011

Czech Republic

39.18 45.09 22.2 23.35 61.38 68.09 38.53

Estonia 50.06 35.12 18.7 25.45 68.76 56.42 29.87

Hungary 46.19 48.48 17.2 19.07 63.39 67.18 35.06

Poland 23.33 32.29 24.1 29.65 47.43 52.79 15.58


Slovakia 48.26 46.73 21.2 21.49 69.46 64.63 36.81

Slovenia 37.52 36.11 20.6 24.62 58.12 54.31 27.98

Bulgaria 38.13 39.82 20.2 23.84 58.33 55.52 26.98

Latvia 24.62 28.61 29.8 28.08 54.42 52.91 13.70

Lithuania 32.56 23.71 17.7 32.75 50.26 37.81 18.37

Romania 27.39 24.40 20.8 29.57 48.19 46.30 16.43

EU 12.63 28.03 18.0 65.65 30.63 45.83 7.78

Degree of participation in GVCs – to what extent are countries participating in GVCs; the GVC participation index adds the foreign value-added in exports and the share of domestic value-added in exports of intermediate inputs used for exports in third-countries.

Source: author’s own calculations on the basis of (OECD 2016).

Figure 1. Relative position of CEE states in GVCs in 2000 and 2011

Relative position in GVCs was calculated on the basis of the relation between value added from a country embodied in trade partners’ total exports and value added from trade partners embodied in a country’s total exports.The higher the value of the index, the more upstream the country exporters are situated in GVCs.


When we examine the share of foreign value added included in the products expor-ted by CEE states, we can see that the dominating element is the value added from high-

52 Ewa Cieślik

ly developed countries, especially from EU-15. It means that a large part of Eastern and Central European countries’ export is integrated into EU’s value chains. This phenome-non can be observed especially in Slovakia, the Czech Republic, and Hungary. In those three nations more than 40 percent of foreign value added embodied in total export originates from countries of EU-15. In the case of the Baltic States, especially Lithuania, the links in the European chains are not as strong as in other countries. Lithuania’s export is more connected to the Russian Federation and Asian markets (OECD 2016).

When we want to indicate five most influent countries in building foreign value added of analysed CEE nations we should mention Germany with an average share in foreign value added of gross export in analysed nations amounted to 15.95% in 2011, the Russian Federation with this share amounted to 7.12%, Italy: almost 7%, and France: 4.81%. Germany was the most important provider of intermediate goods to the Czech Republic, Hungary and Slovakia, what derived mainly from the linkages in their automotive sector. The Russian Federation seems to be an important partner to its closest neighbours (Lithuania, Latvia, Estonia) and Poland. These countries cooperated mainly through trade of chemicals and non-metallic mineral products. Italy and France had the stable share in gross exports of all CEE countries. The Czech Republic, Estonia, Hungary, Slovakia, Bulgaria, and Romania relied round the half of their gross exports on the EU-15. These quite high indicators of share of Western Europe in gross exports in CEE nations indicate that CEE nations relayed a considerable part of their exports on the Western European markets value added in 2011 (table 2).

Table 2. Participation of selected countries in foreign value added of gross exports of CEE states in 2011

Cze

ch

Rep

ublic

Esto

nia

Hun

gary

Pola

nd

Slov

akia

Slov

enia

Bul

garia

Latv

ia

Lith

uani

a

Rom

ania

Austria 4.37% 0.62% 5.67% 1.19% 1.89% 5.66% 8.4% 1.88% 0.93% 2.48%

Belgium 1.37% 0.63% 0.96% 0.85% 1.24% 0.53% 0.93% 1.7% 0.97% 1.31%

Denmark 0.8% 1.81% 0.89% 3.12% 1.5% 0.42% 0.53% 1.03% 2.18% 0.19%

Finland 0.58% 23.38% 0.3% 4.15% 0.94% 0.29% 0.23% 0.15% 2.08% 0.2%

France 5.28% 1.52% 4.13% 1.64% 6.05% 5.41% 4.72% 4.47% 6.57% 8.34%

Germany 28.03% 4.3% 20.66% 7.94% 24.53% 17.2% 19.63% 11.05% 10.85% 15.29%

Ireland 0.47% 1.21% 0.55% 1.26% 0.63% 0.26% 0.44% 0.34% 0.58% 0.6%


Italy 5.04% 1.4% 6.56% 1.71% 6.02% 5.94% 17.28% 9.63% 2.71% 13.58%

Japan 0.48% 0.71% 1.97% 0.68% 0.41% 0.21% 0.19% 0.31% 0.23% 0.8%

Mexico 0.41% 0.09% 0.38% 0.23% 0.31% 0.21% 0.38% 0.19% 0.11% 0.22%

Netherlands 0.93% 1.69% 0.98% 1.17% 1.66% 0.3% 0.93% 0.41% 2.45% 1.5%

Norway 0.67% 4.26% 0.46% 3.99% 1.56% 0.53% 0.38% 0.78% 3.93% 0.51%

Portugal 0.26% 0.05% 0.23% 0.03% 0.3% 0.18% 0.15% 0.35% 0.23% 0.26%

Spain 2.7% 0.85% 3.48% 0.83% 2.6% 2.45% 1.22% 2.54% 2.02% 2.53%

Sweden 1.4% 11.69% 1.12% 8.12% 2.68% 1.43% 0.86% 0.43% 4.08% 0.63%

Switzerland 2.0% 0.6% 1.23% 1.66% 1.69% 1.18% 1.49% 0.73% 0.4% 0.91%United

Kingdom5.07% 2.75% 5.07% 5.08% 6.95% 3.53% 2.26% 2.89% 4.7% 4.08%

United States 3.44% 5.12% 4.55% 4.49% 3.6% 3.08% 2.99% 4.23% 5.69% 2.94%

China 2.37% 1.3% 2.94% 1.18% 1.35% 4.53% 1.11% 2.16% 0.77% 1.68%Russian

Federation5.56% 9.24% 4.27% 11.23% 5.37% 6.97% 4.4% 9.29% 11.73% 3.19%

EU-15 56.96% 52.42% 51.43% 37.42% 57.73% 44.04% 58.34% 44.33% 40.55% 52.28%


In turn, when we analyse the role of CEE countries in exports of their main foreign partners it seems that there is no such a great interdependence. Eastern and Central Europe relayed noticeable on the value added (intermediate goods) from the Western European nations in 2011. In contrast, the opposite flow of value added (from the CEE countries to the Western Europe) was not so visible. It indicates that the CEE states’ role in GVCs of Western Europe is not so strong and presumably concentrated on lower market segments. The strongest production linkages in terms of value added flows can be observed in trade between the CEE states and Germany, China, the Russian Fede-ration, France, the United Kingdom, and the United States (table 3). German market was concentrated especially on the Czech Republic’s and Hungarian value added, but still these indicators of value added from these states embodied in German exports were not impressive. German imports of value added from these countries focused on transport equipment, basic metals, fabricated metal products and chemicals. The Czech Republic provided to the German markets mainly transport equipment. China coope-rated primar ily with the Czech Republic and imported from this country value added connected to the sector of machinery, basic metals and fabricated metal production. The Russian Federation was mostly linked to Slovakia and Lithuania. It imported from Lithuania and Slovakia markets basic metals, fabricated metal products and chemicals.

54 Ewa Cieślik

France imported from Hungary and Slovakia mainly transport equipment, electrical and optical equipment, and chemicals. The United Kingdom’s export of foreign value added from CEE states was concentrated on Hungarian transport equipment, electrical and optical equipment. The United States cooperated with the Czech Republic in terms of machinery and equipment (OECD 2016).

Table 3. Participation of CEE countries in foreign value added of gross exports of selected states from Western Europe and world in 2011

Cze

ch

Rep

ublic

Esto

nia

Hun

gary

Latv

ia

Pola

nd

Slov

akia

Slov

enia

Bul

garia

Lith

uani

a

Rom

ania

Austria 1.19% 0.30% 1.85% 0.41% 0.57% 0.87% 2.24% 0.79% 0.18% 0.70%

Belgium 0.61% 0.54% 0.66% 0.41% 0.51% 0.48% 0.45% 0.39% 0.28% 0.29%

Denmark 0.30% 0.53% 0.31% 0.49% 0.34% 0.17% 0.17% 0.18% 0.34% 0.15%

Finland 0.19% 3.52% 0.23% 0.97% 0.32% 0.13% 0.13% 0.09% 0.61% 0.08%

France 1.73% 0.96% 1.90% 0.85% 1.56% 1.82% 1.52% 0.99% 0.48% 1.16%

Germany 9.50% 3.53% 9.76% 3.06% 6.00% 6.43% 5.77% 3.01% 2.05% 3.29%

Ireland 0.32% 0.25% 0.49% 0.25% 0.20% 0.16% 0.33% 0.28% 0.11% 0.13%

Japan 1.32% 0.74% 1.34% 0.22% 0.78% 1.20% 0.43% 0.28% 0.20% 0.24%

Korea 0.85% 0.28% 0.95% 0.16% 0.51% 1.68% 0.31% 0.19% 0.11% 0.20%

Norway 0.32% 0.84% 0.24% 0.55% 0.73% 0.19% 0.25% 0.13% 0.29% 0.14%

Portugal 0.15% 0.06% 0.11% 0.04% 0.10% 0.10% 0.08% 0.09% 0.04% 0.08%

Spain 1.01% 0.49% 0.86% 0.64% 0.76% 0.69% 0.72% 1.77% 0.50% 0.57%

Switzerland 0.69% 0.39% 0.65% 0.60% 0.48% 0.44% 0.57% 0.39% 0.17% 0.38%

United Kingdom 1.35% 1.36% 1.63% 0.79% 1.26% 1.10% 1.02% 0.83% 0.71% 0.81%

United States 2.01% 1.14% 3.04% 0.71% 1.48% 1.23% 1.53% 0.75% 0.54% 1.02%

China 3.76% 1.97% 2.77% 0.89% 2.05% 2.14% 1.46% 0.91% 0.69% 0.84%

Russian Federation 4.16% 3.93% 5.70% 3.72% 4.13% 9.20% 2.92% 13.27% 7.00% 2.51%



From these two tables presented above arise following issues. Firstly, the inflows of value added from Western Europe to the CEE nations exceeds significantly the opposite direction: the outflows of value added from Central and Eastern Europe to the countries of Western Europe. Secondly, such network of value added flows indicates that the Western Europe countries occupied higher positions in GVCs than the CEE countries in 2011. Thirdly, the high shares of value added from Western Europe in gross exports of CEE states might be a testimony to a strong export linkages of the CEE markets with the Western production chains. Meanwhile, the countries of Western Europe base their exports on components imported from Central and Eastern Europe to a much lesser extent (Cieślik 2014: p. 25–38).

Role of CEE countries in global value chains: sector-level analysis

We could also try to identify the position of CEE states depending on the place they occupy in each sector. The sample of countries selected to analyse the decomposition of value added includes the CEE countries as well as other members of the EU, the United States, Japan, and China as important links in GVCs (Cieślik 2012). Two most internationalised branches have been selected for this analysis: transport equipment and electrical and optical equipment. Theoretically, according to OECD classification these sectors belong to medium and high-technology industries. Besides these two advanced sectors we analysed mining and quarrying sector as well as basic metals and fabricated metal products, because their share in industrial production of CEE countries remains high. We also took into account food products and beverages which are still important in Polish and Romanian economies. The analysis ends in 2009 because lack of complete data for 2011 (table 4).

Development of transport equipment as well as electrical optical equipment may indicate that the production is advanced. The labour productivity has incre-ased most dynamically in these sectors. In recent years, automotive industry has become the driving force behind exports and has attracted considerable foreign investments to these countries. However, it should be noted that in practice these branches in the analysed nations focus more on assembling imported parts than on manufacturing from the scratch. In the production of transport equipment five of ten CEE countries ranked in upstream production chain (Czech Republic, Romania,

56 Ewa Cieślik

Hungary, Slo vakia, and Poland). The automotive industry is the domain of the sta-tes of Central and Eastern Europe, which are in the lead of the supply network. The transport industry in the Baltic States, Slovenia, and Bulgaria does not have such a long tradition, as a result of which these countries are positioned low in GVCs (table 4) (Cieślik 2014: p. 25–38).

The commodity group of „electrical and optical equipment”, in turn, has traditio-nally been the domain of the “Asian Tigers” and many years will pass before the CEE states’ economy achieves a comparable level of technological advancement. Hungary and the Czech Republic held the highest positions in this industry in 2009, unfortuna-tely far behind the developed Asian countries. In terms of mining and quarrying, all CEE states can be found in upmarket segment, though this sector is not predominant in most of CEE states6. Obviously, these countries are situated in GVCs far behind the mining-tycoons as Saudi Arabia, Russia or Chile. The interesting case is Hungary, where the mining sector’s share in GDP is relative high, but this production locates the country in downstream market. This can be explained by the relative high share of foreign value added content of gross exports, which was one of the least expanded among Eastern and Central European countries. High level of foreign value added is the result of the significant inflows of FDI to this sector in relation to other analysed countries7. Basic metals and fabricated metal products manufacturing have the long tradition in CEEs states and derives from resource-rich areas. In many nations exists the special clusters of this production. Food products and beverages, in turn, may be important link in GVCs in the case of Poland and Romania. These two nations are geographically well placed to become strong competitors in food processing and become (especially Poland) the regional “food hub”. McKinsey estimated that for almost all types of food, savings in labour, materials, and other costs of importing food products from CEE countries to Western Europe outweigh higher transportation costs (McKinsey 2013) (table 4).

6 Lithuania is excluded from this type of GVC, because this country does not export any mining and quarrying products.

7 Hungarian mining sector attracted the largest FDI among all CEE countries in 2009. Second was Slovenia which low position in GVCs can also explain this phenomenon.


Table 4. CEE states and selected countries in GVCs regarding the production of selected sectors (data of 2009)

Transport equipment

Electrical and optical equipment

Mining and quarrying

Basic metals and fabricated metal

products

Food products and beverages

Ups

trea

m

Japan (14)United States

(5.9)Czech Republic

(5.6)Romania (3.9)Hungary (3.8)Germany (3.7)South Korea

(3.4)Slovakia (3.1)Poland (2.8)

Italy (2.7).........

Mexico (1.2)

Taiwan (21.3).........

Singapore (19.9)South Korea

(12.7).........

Japan (5.8).........

China (4.7)Hungary (4.1)

Czech Republic (3.7).........

Romania (3.4)Estonia (3.0)

.........Germany (1.9)

.........Mexico (1.8)

.........Slovenia (1.7)

.........Poland (1.2)

.........Slovakia (1.1)

Saudi Arabia (5914)

Russia Federa-tion (369)

Chile (366)Norway (345)

.........Australia (148)

Canada (80)South Africa

(76)Mexico (69)

.........India (31)

.........Poland (8.1)

.........Bulgaria (7.5)

.........Latvia (3.7)

.........Czech Republic

(3.1)Romania (2.9)Estonia (2.6)

.........Slovakia (1.3)

.........Germany (1.2)

Russia Federa-tion (47.0)

Brazil (29.8)Japan (20.2)

Australia (13.2)USA (13.0)

.........South Africa

(9.6)Slovakia (9.0)Romania (8.7)

.........Slovenia (7.5)Poland (7.4)

.........Germany (6.9)

Czech Republic 6.9)

Bulgaria (6.4)Mexico (6.2)

.........China (4.1)

.........Latvia (3.7)

.........Hungary (3.5)Estonia (3.4)

.........Lithuania (2.0)

Australia (18.0).........

Romania (2.1).........

Poland (1.3)United States

(1.3).........

France (1.1)

58 Ewa Cieślik

Dow

nstre

am

China (0.9).........

Slovenia (0.6).........

Estonia (0.3).........

Latvia (0.2).........

Lithunania (0.06).........

Bulgaria (0.01).........

Bulgaria (0.7).........

Lithuania (0.5).........

Latvia (0.4).........

Argentina (0.3).........

South Korea (0.88)

France (0.73).........

Slovenia (0.6).........

Hungary (0.2).........

Philippines (0.8)Singapore (0.7)

.........Saudi Arabia

(0.2).........

Lithuania (0.9)Latvia (0.8)

.........Slovakia (0.6)Estonia (0.6)Slovenia (0.5)

.........Czech Republic

(0.5)Germany (0.5)

.........Bulgaria (0.4)Mexico (0.4)

.........Hungary (0.3)

.........

Arrow up – upstream segment/marketArrow down – downstream segment/marketResearch covers the countries available in OECD Statistics database. The bases for creation of GVCs were the relative positions of chosen states in the industry


Conclusions

CEE states have completely transformed their economies as well as foreign trade structures. The trade policy of the analysed countries favours greater integration with global economies, especially the EU markets. The synchronisation of economic activi-ty between countries in Central and Eastern Europe and the EU-15 has resulted in more correlated business cycles (Iossifov 2014). Due to close integration of EU markets, CEE countries have become important links in cross-border production process. We also observe stronger connections in terms of trade and capital flows in advanced sec-tors, and consequently growing interdependence among these markets. A large share of exports from the CEE region passes through EU-15 production chains. However, this is some type of the hub-and-spoke model, where the ‘hub’ are the EU-15 states and the


‘spokes’ are CEE countries. To decrease this dependence, the CEE region should not only concentrate on euro area market, but shift its interests in emerging markets in Asia, Africa, or Latin America (Liberska 2013: p. 191–212).

The study leads to following conclusions. First, the degree of CEE nations’ parti-cipation in GVCs is diverse. More integrated are countries with grater connections to Western European countries, especially Germany. Second, a large share of exported goods from the CEE states passes through GVCs in Western Europe. Third, exporters from Central and Eastern Europe are usually located more in downstream segments of production than in upstream markets. Four, the presented study has some limitations deriving from data accessibility. Attempting to examine changes in value added of in-ternational trade the author referred to the available data. Since 2009 trade trends have been unfavorable for most of the EU countries so this analysis should be broadened by this period. Applying these years to the study might change the results of sector-level analysis.

To sum up, despite this negative aspect of the dependency and the exposure to shocks from EU-15 markets, the analysed countries are expected to continue the model of integration with the EU economy in the future, especially in terms of GVCs. How-ever, the processes of integration in foreign trade and cross-border production process will likely proceed with varying intensity.

References

BOSTON CONSULING GROUP (2016), The Global Innovation Index 2016.CIEŚLIK Ewa (2012), Efekt smoka. Skutki ekspansji gospodarczej Chin po 1978 roku.

Warszawa.CIEŚLIK Ewa (2014), Post-communist European countries in global value chains,

“Ekonomika”, nr 93(3).CIEŚLIK Ewa, JANKOWSKA Ewa, GÓRNIEWICZ Grzegorz, PIOTROWICZ Artur,

REDO Magdalena, REDO Jarosław, SIEMIĄTKOWSKI Piotr (2015), Ekonomicz-ne aspekty integracji wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej, Toruń.

CIEŚLIK Ewa, BIEGAŃSKA Jadwiga, ŚRODA-MURAWSKA Stefania (2016a), Evaluation of trends in foreign trade development in the post-communist countries of Europe in the years 2000–2012 following their accession to the EU, “Quaestio-nes Geographicae”, nr 35(4).

60 Ewa Cieślik

CIEŚLIK Ewa, BIEGAŃSKA Jadwiga, ŚRODA-MURAWSKA Stefania (2016b), The intensification of foreign trade in post-socialist countries and their role in global value chains, “Acta Oeconomica”, nr 66 (3).

EUROSTAT (2016), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ (10.06.2016)

HUMMELS David, ISHII Jun, YI Kei-Mu (2001), The Nature and Growth of Vertical Specialization in World Trade, “Journal of International Economics”, nr 54.

IMF (2013), German-Central European Supply Chain - Cluster Report, Washington, D.C.

INTERNATIONAL TELECOMMUNICATION UNION (2015), Measuring the Infor-mation Society 2015.

IOSSIFOV Plamen (2014), Cross-Border Production Chains and Business Cycle Co-Movement between Central and Eastern European Countries and Euro Area Mem-ber States. “ECB Working Paper Series”, nr 1628.

KOOPMAN Robert, POWERS William, WANG Zhi, WEI Shang-Jin (2010), Give Credit Where Credit Is Due: Tracing Value Added in Global Production Chains, “NBER Working Paper”, nr 16426.

LIBERSKA Barbara (2013), Nowe centra wzrostu światowej gospodarki, „Studia Eko-nomiczne”, nr LLXXVII(2).

MCKINSEY (2013), A new dawn: Reigniting growth in Central and Eastern Europe, McKinsey Global Institute.

OECD (2016), OECD.StatExtracts, http://stats.oecd.org (29 12 2016).UNU-MERIT (2016), Innovation Union Scoreboard 2016, European Commission.

The European Systemic Risk Board as a new body of the regulatory policy

Summary

The article deals with the European Systemic Risk Board as a new institution of regulatory policy of

the European Union. The aim of this work is to analyse using the tools and methods used to realize this

policy. The European Systemic Risk Board makes up a macro-prudential pillar in supervising the financial

system of the European Union. In this research paper, the most important tools for realization of regula-

tory policy are shown. There are warnings, confidential warnings and recommendations. Next, the author

raises the question of the influence of credibility and responsibility of the Board for realization of regulatory

policy. In the last part of the article, the evaluation of the realization of the regulatory policy is discussed and

some changes are suggested. In the conclusion, the author shows arguments for and against this hypothesis.

Key words: financial system, institutions of the European Union, regulatory policy, macro-prudential

supervising

Streszczenie

Artykuł poświęcony jest Europejskiej Radzie ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) jako nowej instytucji

polityki regulacyjnej Unii Europejskiej. Celem opracowania jest analiza wykorzystania narzędzi, jakimi

dysponuje ta instytucja, do realizacji wspomnianej polityki. ERRS stanowi filar działań makroostrożno-

ściowych w nadzorze nad systemem finansowym UE. W opracowaniu zostały przedstawione podstawo-

we narzędzia, jakimi dysponuje ERRS w realizacji polityki regulacyjnej, czyli zalecenia, ostrzeżenia oraz

ostrzeżenia poufne. Następnie autor porusza kwestie wpływu wiarygodności i odpowiedzialności ERRS

na realizację polityki regulacyjnej. W końcowej części artykułu dokonuje oceny realizacji polityki regu-

lacyjnej oraz proponuje zmiany. W zakończeniu autor przedstawia argumenty pozytywnie weryfikujące

przedstawioną hipotezę oraz ją osłabiające.

Słowa kluczowe: system finansowy, instytucje Unii Europejskiej, polityka regulacyjna, nadzór makro-

ostrożnościowy


Ireneusz KraśInstytut Prawa, Ekonomii i Administracji Wydziału Prawa, Administracji i Zarządzania Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego jako nowy organ polityki regulacyjnej

Kryzys, którego początek w Europie datuje się na 2008 r., zmusił do podjęcia no-wych działań o charakterze regulacyjnym, związanych z systemem finansowym. Roz-wiązania, jakie w związku z tym wprowadzono, dotyczyły instytucji Unii Europejskiej (UE), jak również poszczególnych państw członkowskich. Dotychczasowe skupienie uwagi jedynie na pojedynczych podmiotach działających w systemie finansowym było nieskuteczne. Z drugiej strony, utworzenie przez UE jednolitego rynku finansowego będącego istotnym komponentem systemu finansowego doprowadziło do powstania nowych ryzyk, które nie zostały zidentyfikowane w odpowiednim czasie. W związku z tym stworzono nowe regulacje unijne w zakresie rozwiązań instytucjonalnych, zwią-zanych z nadzorem makroostrożnościowym na poziomie UE.

Celem opracowania jest analiza wykorzystania narzędzi miękkich, jakimi dyspo-nuje Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), do realizacji polityki re-gulacyjnej. Rada ta odgrywa ważną rolę w systemie instytucjonalnym UE, związaną z zapewnieniem stabilności finansowej. Realizacja przedstawionego celu wymaga za-stosowania adekwatnych metod badawczych. W toku rozważań wykorzystano nastę-pujące metody: metodę instytucjonalno-prawną, metodę systemową oraz decyzyjną. Metoda instytucjonalno-prawna przyczyniła się do wyjaśnienia działania i wykorzysta-nia instrumentów polityki regulacyjnej ERRS. W ramach tej metody dokonano egze-gezy aktów prawnych związanych z funkcjonowaniem ERRS. Natomiast metoda sys-temowa pozwoliła na ukazanie architektury nadzoru nad systemem finansowym UE, ze szczególnym uwzględnieniem ERRS. Metoda decyzyjna umożliwiła ocenę procesu

64 Ireneusz Kraś

prowadzenia polityki regulacyjnej. Dzięki tej ocenie przedstawiono propozycje zmian w jej prowadzeniu przez ERRS.

Przyjęto następującą hipotezę badawczą: Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowe-go to nowy organ polityki regulacyjnej UE stanowiący jej istotne i konieczne uzupeł-nienie dlatego, że:

▪ jest to pierwsze regulacyjne rozwiązanie dotyczące nadzoru makroostrożno-ściowego nad systemem finansowym UE;

▪ dysponując miękkimi narzędziami prawa, może skutecznie oddziaływać na system finansowy UE;

▪ dzięki wiarygodności i odpowiedzialności, jakimi się charakteryzuje, wpływa korzystnie na realizację polityki regulacyjnej;

▪ w przypadku braku zmian może jednak dojść do osłabienia prowadzonej przez nią polityki regulacyjnej.

Pytania badawcze służące weryfikacji hipotezy to: Jakie filary tworzą nadzór nad systemem finansowym UE?, Czy ERRS należy kwalifikować jako agencję regulacyj-ną?, Za pomocą jakich narzędzi ERRS oddziałuje na system finansowy w celu zacho-wania jego stabilności? W jakim stopniu stosowane narzędzia są skuteczne?, Czy wy-korzystanie narzędzi stosowanych przez ERRS wpływa na jej wiarygodność?, W jaki sposób przejawia się realizacja odpowiedzialności ERRS?, Jakich zmian należałoby dokonać w polityce regulacyjnej ERRS z perspektywy założonych celów działania tej instytucji?

Zarys nowej architektury nadzoru nad systemem finansowym w Unii Europejskiej

Zarys nowej architektury nadzoru nad systemem finansowym ograniczam do krót-kiej prezentacji instytucji, jakie go stanowią, ze szczególnym uwzględnieniem Euro-pejskich Urzędów Nadzoru (EUN) oraz ich znaczenia. Rozważania zostaną poprze-dzone omówieniem rozwiązań instytucjonalnych, które dały początek temu nadzorowi.

Dyskusja polityczna związana z regulacjami prawnymi dotyczącymi rynków fi-nansowych UE rozpoczęła się w 1999 r., kiedy to Komisja Europejska przyjęła plan działania w zakresie usług finansowych. Na podstawie tego planu w 2000 r. powołano Komitet Mędrców ds. Regulacji Rynków Papierów Wartościowych. Na czele tego ko-mitetu stanął Aleksander Lamfalussy. Komitet zaproponował działania o charakterze

65Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego jako nowy organ polityki...

reformującym, które zostały oparte na modelu czterech poziomów regulacji unijnych, zwanych procedurą Lamfalussy’ego. Jej celem było uproszczenie i przyśpieszenie pro-cesu stanowienia prawa w zakresie usług finansowych (Fedorowicz 2013: s. 101–107).

Istotne zmiany w funkcjonowaniu nadzoru nad systemem finansowym UE wpro-wadził Raport de Larosiere’a (The High-Level Group 2009), który opublikowano 25 lutego 2009 r. Został on sporządzony na wniosek Komisji Europejskiej. Zawarte w raporcie rekomendacje dotyczyły:

▪ przyczyn kryzysu finansowego; ▪ propozycji reform w zakresie polityki i regulacji unijnego rynku finansowego; ▪ naprawy nadzoru finansowego w UE; ▪ propozycji reform w skali globalnej (Nieborak 2010: s. 103).

Realizacja propozycji komitetu de Larosiere’a obejmowała dwa etapy. Pierwszy z nich miał służyć przygotowaniu Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego, kolejny – drugi – byłby związany z utworzeniem Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego i przekształceniem trzech komitetów nadzorczych w odpowiednie urzędy nadzoru (Nowak-Far 2009: s. 96–97). Okazało się jednak, że propozycje komitetu zostały przyjęte szybciej niż to zaplanowano i z pominięciem etapów ich wprowadzania.

Nowa instytucjonalna architektura nadzoru nad systemem finansowym w UE skła-da się z dwóch filarów: filaru makroostrożnościowego i filaru mikroostrożnościowe-go, funkcjonujących w ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego. Filar makroostrożnościowy tworzy Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (Rozporzą-dzenie 1092/2010), a mikroostrożnościowy stanowią Europejskie Urzędy Nadzoru, do których zaliczamy Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Progra-mów Emerytalnych (Rozporządzenie 1094/2010), Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (Rozporządzenie 1095/2010), Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (Rozporządzenie 1093/2010). Przedstawione organy są organami unijny-mi działającymi na podstawie Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Wymienione organy mikroostrożnościowe mają osobowość prawną, zdolność proceso-wą i sądową, przy czym w każdym państwie członkowskim ich zdolność prawna ma najszerszy zakres przyznany osobom prawnym przez prawo krajowe. Natomiast ERRS nie posiada osobowości prawnej.

Wdrożenie przedstawionych filarów nowego systemu nadzoru ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia cennej synergii, wzajemnego umacniania wpływu na sta-

66 Ireneusz Kraś

bilność finansową oraz zapewnienia w pełni powiązanych ze sobą makro- i mikro-ostrożnościowych ram nadzoru. Należy również zidentyfikować i wyeliminować różnice w transpozycji prawa wspólnotowego wynikające z wyjątków, odstępstw, dodatkowych przepisów lub niejasności zawartych w obecnych dyrektywach, w celu zharmonizowania zestawu najważniejszych standardów i stosowania go przez wszystkie organy nadzoru w całej UE (Komisja Europejska 2009). Nowe europej-skie organy nadzoru powinny być odpowiedzialne przed władzami politycznymi UE. Muszą one tworzyć wspólną kulturę nadzoru, być wyczulone na interesy wszystkich państw członkowskich, jak również na potrzebę istnienia zrównoważonych, zacie-śnionych i przyczyniających się do budowania zaufania stosunków pomiędzy orga-nami państw macierzystych i przyjmujących. Powinien to być system opierający się na wysokich standardach nadzorczych, stosowany w równoważny, uczciwy i spójny sposób w stosunku do wszystkich podmiotów rynku, przy jednoczesnym poszanowa-niu niezależności organów nadzoru w zakresie prowadzonych przez nie prac (Komi-sja Europejska 2009).

Nowe EUN należy kwalifikować jako agencje regulacyjne zapewniające wsparcie w zakresie wprowadzenia na poziomie Unii regulacji dotyczących rozwoju rynku we-wnętrznego. Różnica, jaka występuje między agencjami wykonawczymi i regulacyj-nymi, sprowadza się do tego, że agencje wykonawcze realizują programy wydatków, są bezpośrednio zależne od KE i są odpowiedzialne wyłącznie przed nią. Natomiast agencje regulacyjne przede wszystkim określają ogólne zasady oraz świadczą usługi i działają pod kierunkiem zarządu lub rady nadzorczej składającej się z przedstawicieli państw członkowskich i przedstawicieli KE (Nadolska 2014: s. 141).

Europejskie Urzędy Nadzoru utworzone po kryzysie mają większe kompetencje niż ich poprzednicy, czyli Komitety Europejskich Organów Nadzoru. Kluczowe znaczenie mają tutaj możliwości oddziaływania przez EUN na organy nadzoru państw członkow-skich, pełnienia roli mediatora w konfliktach między tymi organami oraz ingerowania w krajowy nadzór w sytuacjach zagrożenia stabilności systemu finansowego (Kobier-ska 2011: s. 49).

Filarowa budowa nowej architektury nadzoru finansowego stanowi kompleksowe rozwiązanie tej kwestii. Przyznanie Europejskim Urzędom Nadzoru, jako agencjom regulacyjnym, większych kompetencji, wydaje się w perspektywie doświadczeń kry-zysowych, słuszną decyzją.


Narzędzia prowadzenia polityki regulacyjnej przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego

Omówienie prowadzenia polityki regulacyjnej przez ERRS sprowadzam do scha-rakteryzowania narzędzi, za pomocą których jest ona realizowana. Należą do nich: zalecenia, ostrzeżenia oraz ostrzeżenia poufne, zaliczane do soft law i tworzące system wczesnego ostrzegania.

Powołanie do życia ERRS jest przejawem konwergencji regulacyjnej i wynika z ro-snącej integracji rynków finansowych. Przyjęta zasada harmonizacji pozwala na two-rzenie regulacji stanowiących ograniczoną formę oddziaływania prawa UE na regula-cje występujące w państwach członkowskich. W ten sposób określa się jej minimalne wymogi, które pozwalają uwzględniać specyfikę rozwiązań zastosowanych w poszcze-gólnych państwach, i nie narzuca się jednolitego środowiska regulacji. Brak regulacji w systemie finansowym zachęcał do podejmowania nadmiernego ryzyka w działalno-ści instytucji finansowych, co stwarzało zagrożenie dla całego systemu finansowego (Ostalecka 2012: s. 101–111). Tworzący się jednolity rynek finansowy na obszarze UE wymusza ujednolicenie rozwiązań regulacyjnych oraz współpracę transgraniczną między poszczególnymi podsystemami sieci bezpieczeństwa finansowego, w celu za-pewnienia stabilności finansowej w skali ponadnarodowej (Pawłowicz, Wierzba 2007: s. 5–6).

Obecnie regulujący rynek są postrzegani jako władza, która ma za zadanie odpo-wiedzieć na oczekiwania. Nie dzieje się tak w przypadku administracji. Jako tradycyj-na władza publiczna nie odpowiada ona współczesnemu modernistycznemu modelowi gospodarki. Obecnie nowe podmioty regulujące, w tym również ERRS, są złożone przede wszystkim ze specjalistów i osób o wiedzy technicznej odpowiadającej specyfi-ce sektora, który jest przedmiotem regulacji (Lemonnier 2016: s. 45).

Cechami współczesnych regulacji są koncentracja w ich wypracowaniu, relatywna przymusowość, prewencyjny i przykładowy charakter. Są one wyposażone w sankcje raczej o charakterze środków ostrzegających. Rynek finansowy potrzebuje prawa ela-stycznego, przystosowanego do ewoluującej techniki i gospodarki. Często regulacje proponowane przez strony należą do soft law. Regulacje prawne posiadają naturalną dozę niepewności, władza w tym wypadku przechodzi od przymusu prawnego do wła-dzy legislacyjnej o charakterze faktycznym, wyrażanej przez zalecenia, komunikaty czy opinie (Lemonnier 2016: s. 46).

68 Ireneusz Kraś

Regulacje z zakresu tzw. miękkiego prawa nie posiadają rygorystycznych sankcji. Są bardziej elastyczne i na bieżąco uwzględniają zmiany na rynku finansowym. W tym przypadku szybkość reakcji podmiotów regulujących rynek finansowy ma kluczowe znaczenie. Dzięki takim działaniom podmioty tego rynku otrzymują wskazówki, jak należy działać, aby zachować stabilność finansową. Kluczowe znaczenie ma również to, że regulacje, o których mowa, są przygotowywane przez specjalistów o dużej wie-dzy teoretycznej i praktycznej.

Do realizacji celów i zadań ERRS wyposażona jest w odpowiednie narzędzia. Za-liczamy do nich zalecenia, ostrzeżenia oraz ostrzeżenia poufne. Nie mają one jednak charakteru wiążącego prawnie, w związku z czym zaliczamy je do narzędzi prawa miękkiego. Jednak siła ich oddziaływania określana jest jako znacząca (Fedorowicz 2011: s. 56). Ostrzeżenia lub zalecenia mogą mieć charakter ogólny lub szczegóło-wy. W szczególności kierowane są do całej UE, jednego państwa członkowskiego lub większej ich liczby, Europejskiego Urzędu Nadzoru lub krajowego organu nadzoru. Zalecenia mogą być kierowane również do Komisji Europejskiej – w sprawach doty-czących prawa unijnego. Ostrzeżenia lub zalecenia, które są przekazywane wymienio-nym adresatom, są – zgodnie z zasadami ścisłej poufności – przekazywane również Radzie oraz Komisji. W przypadku skierowania ich do co najmniej jednego krajowego organu nadzoru, przekazuje się je także Europejskim Urzędom Nadzoru (Rozporządze-nie 1092/2010, art. 16, ust 3.).

Różnica między zaleceniami a ostrzeżeniami polega na tym, że zalecenia wydaje się w sprawie działań zaradczych w odniesieniu do zidentyfikowanego ryzyka (i w ra-zie potrzeby podaje się je do publicznej wiadomości), jak również w sprawie inicjatyw ustawodawczych. Natomiast ostrzeżenia kieruje się w przypadku ujawnienia znaczą-cego ryzyka zagrażającego osiągnięciu stabilności finansowej w UE. Są one również podawane do wiadomości publicznej, jeżeli wymaga tego sytuacja. Jeżeli ostrzeżenie lub zalecenie skierowane zostanie do co najmniej jednego organu nadzoru, informuje się o tym zainteresowane państwo członkowskie (Fedorowicz 2011: s. 56). Rozporzą-dzenie 1090/2010 w art. 17 przewiduje mechanizm działań następczych w związku z wydanymi zaleceniami.

Interesującym rozwiązaniem w zakresie monitorowania wydawanych przez ERRS ostrzeżeń i zaleceń, co przewiduje rozporządzenie, jest formuła „zastosuj się lub wy-tłumacz” (ang. act or explain). W przypadku, gdy adresat odrzuci zalecenia, musi przedstawić wyjaśnienie, ponosząc tym samym odpowiedzialność za swoje działania.


Powoduje to, że odpowiedzialność zostaje przeniesiona na adresata zalecenia. Takie postępowanie wzmacnia pozycję ERRS (Dobrzańska 2014: s. 22). W przypadku, gdy ERRS ustali, że jej zalecenie nie zostało wykonane, a adresaci nie wyjaśnili w odpo-wiedni sposób braku działania, informuje o tym – stosując zasadę ścisłej poufności – adresatów, Radę, a w stosownych przypadkach również właściwe Europejskie Urzędy Nadzoru. Brak jest jednak wskazania, co będzie się dziać w sytuacji, kiedy adresatem zalecenia staje się EUN. Adresatem zalecenia nie może być EBC ani bank centralny państwa członkowskiego UE.

Wprowadzenie publicznego ostrzeżenia i zalecenia stanowi kolejne narzędzie zwią-zane z egzekwowaniem realizacji zaleceń i ostrzeżeń. Adresaci ostrzeżeń lub zaleceń wydanych przez ERRS i podanych do publicznej wiadomości mają prawo do publicz-nego wyrażania swoich opinii i uwag w odniesieniu do tych dokumentów (Rozporzą-dzenie 1092/2010: art. 18).

Kolejnym wymienionym wcześniej instrumentem prawnym służącym realizacji ce-lów i zadań ERRS są ostrzeżenia poufne kierowane do Rady. Wydaje się je w przypad-ku, gdy ERRS uzna, że wkrótce może wystąpić sytuacja nadzwyczajna, niosąca ryzyko mogące istotnie zagrozić prawidłowemu działaniu systemu finansowego UE. ERRS przedstawia wówczas ocenę tej sytuacji po to, aby Rada mogła określić, czy zacho-dzi potrzeba przyjęcia decyzji kierowanej Europejskich Urzędów Nadzoru, w której stwierdza się wystąpienie sytuacji nadzwyczajnej (Rozporządzenie 1092/2010: art. 3, ust. 2, lit. e ). Poufne zastrzeżenia powinny być kierowane do Rady wtedy, gdy ERRS wykryje ryzyko, które w sposób poważny może zagrozić prawidłowemu funkcjono-waniu i integralności rynków finansowych lub stabilności całego systemu finansowego UE lub jego części. W takiej sytuacji ERRS powinna skontaktować się z Radą i przed-stawić ocenę sytuacji, która posłuży jej do przyjęcia decyzji w sprawie wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej.

W ramach prowadzenia polityki regulacyjnej, ERRS od początku swego istnienia wydała dziewięć zaleceń:

▪ w sprawie kredytów (Zalecenie ERRS/2011/1), ▪ w sprawie finansowania instytucji kredytowych denominowanego w dolarach

amerykańskich (Zalecenie ERRS/2011/2), ▪ w sprawie mandatu makroostrożnościowego organów krajowych (Zalecenie

ERRS/2011/3), ▪ w sprawie funduszy rynku pieniężnego (Zalecenie ERRS/2012/1),

70 Ireneusz Kraś

▪ w sprawie finansowania instytucji kredytowych (Zalecenie ERRS/2012/2), ▪ w sprawie celów pośrednich i instrumentów polityki makroostrożnościowej

(Zalecenie ERRS/2013/1), ▪ w sprawie wytycznych dotyczących ustalania wskaźników bufora antycyklicz-

nego (Zalecenie ERRS/2014/1), ▪ w sprawie uznawania i ustalania wskaźników bufora antycyklicznego dla eks-

pozycji wobec państw trzecich (Zalecenie ERRS/2015/1), ▪ w sprawie oceny skutków transgranicznych oraz dobrowolnej wzajemności

środków polityki makroostrożnościowej (Zalecenie ERRS/2015/2). ERRS ma duże znaczenie dla wspierania stabilności systemu finansowego. Udziela-

ne przez nią ostrzeżenia i wydawane rekomendacje stanowią swoisty system „wczesne-go ostrzegania”. Odpowiednio wczesna diagnoza zagrożeń i słabości systemu finanso-wego oraz podjęcie właściwych działań dotyczących ich ograniczenia mogą pozwolić na wyeliminowanie niebezpieczeństwa wystąpienia poważnych zaburzeń i ograniczyć skutki kryzysu (Ostalecka 2011: s. 123). Stworzenie takiego systemu umożliwia pozy-skanie odpowiednio wcześniej informacji o zagrożeniach, jakie pojawiają się w sys-temie finansowym. Bez tych informacji trudno jest podmiotom systemu finansowego podjąć racjonalne działania. Istnienie owego systemu wczesnego ostrzegania przyczy-nia się do zwiększenia prawdopodobieństwa wykrycia przyszłych niekorzystnych zda-rzeń, jakie mogą wystąpić w systemie finansowym. Zadaniem takiego systemu jest ujawnianie przyczyn pogarszania się sytuacji w systemie finansowym i wpływanie za pomocą ostrzeżeń i zaleceń na jego podmioty, w celu podjęcia przez nie decyzji uod-parniających je na ryzyko systemowe. Skuteczność systemu wczesnego ostrzegania będzie jednak zależeć od trafności formułowanych ostrzeżeń i zaleceń.

Narzędzia stosowane w ramach polityki regulacyjnej prowadzonej przez ERRS po-winny przyczynić się do skończenia z koncepcją „zbyt duży, by upaść”, czyli odnoszą-cą się do sytuacji firm, w których przypadku zyski są prywatne, ale straty publiczne. Oznacza to, że koszty nadmiernie ryzykownych i złych decyzji biznesowych powin-ni zacząć ponosić udziałowcy czy menedżerowie danej firmy, a nie społeczeństwo (Szpringer 2014: s. 107).

Narzędzia polityki regulacyjnej ERRS, mimo że zaliczane są do soft law i stoso-wane z wykorzystaniem formuły „zastosuj się lub wytłumacz”, stanowią elastyczne rozwiązanie służące wzmocnieniu zachowania stabilności w systemie finansowym. Tworzą one system wczesnego ostrzegania, wymagający jednak pewnej modyfikacji.


Wiarygodność i odpowiedzialność nowego organu polityki regulacyjnej

Wiarygodność i odpowiedzialność stanowią ważne cechy, jakimi powinien się cha-rakteryzować każdy organ polityki regulacyjnej. Ze względu na ich kluczowe znacze-nie, zostaną one omówione w odniesieniu do ERRS, szczególnie że cechy te są bar-dzo istotne w okresie rozpoczynania funkcjonowania, a tak właśnie jest w przypadku ERRS. W kontekście budowania wiarygodności ERRS zostanie przedstawiona pozycja Rady UE i rola EBC.

Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego jest odpowiedzialna za sprawowanie nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym w UE. W ten sposób przy-czynia się do przeciwdziałania ryzykom systemowym mogącym zagrozić zachowaniu stabilności finansowej, a które pojawiają się w związku z wydarzeniami w systemie finansowym. Jednocześnie dąży ona do ograniczenia tych ryzyk, z uwzględnieniem zmian natury makroekonomicznej, tak aby zapobiegać okresom rozpowszechnionego występowania trudności finansowych. Tym samym ERRS tworzy warunki sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz zapewnia trwały wkład sektora finansowe-go we wzrost gospodarczy (Rozporządzenie 1092/2010: art. 3, ust.1).

Rozważenia wymaga, jak dalece wydawane przez ERRS zalecenia będą od-nosiły pożądany efekt i czy będą przede wszystkim skuteczne. Z punktu widze-nia funkcjonowania tego organu nadzoru, będzie to pochodna wiarygodności i oceny dotychczasowej jego działalności. Budowanie wizerunku jest procesem długotrwałym i bardzo istotnym. Stanowi to niewątpliwie ogromne wyzwanie dla ERRS. Wiarygodność jest istotną przesłanką warunkującą skuteczność działania ostrzeżeń i zaleceń wydawanych przez ERRS. Duże zagrożenie niesie ich niewypeł-nianie i lekceważenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niektórych państwach objętych procedurą nadmiernego deficytu, będącą konsekwencją skierowania do nich zaleceń Rady UE. Mimo tego, że Rada UE cieszy się dużą wiarygodnością, zale-cenia, które kierowała, nie były zawsze w pełni realizowane, co często uzależnio-ne było od sytuacji gospodarczej i politycznej w danym państwie członkowskim. ERRS w sposób zdecydowany powinna unikać takich sytuacji. Jednakże konstruk-cja procesu wydawania zaleceń nie przewiduje żadnych sankcji za niedostosowanie się do rekomendacji zawartych w zaleceniu. Może to stać się istotnym czynnikiem osłabiającym wiarygodność ERRS (Smaga 2011: s. 100–101).

72 Ireneusz Kraś

Proces budowania wiarygodności wymaga czasu, jednak istotnym jego wzmocnie-niem jest instytucjonalne rozwiązanie działania Rady Generalnej (RG), angażując do jej prac prezesa i wiceprezesa EBC oraz prezesów banków centralnych państw człon-kowskich UE z prawem głosu. Do Rady Generalnej wchodzą również przedstawiciele nieposiadający takiego prawa. RG to najważniejszy organ odpowiedzialny za podej-mowanie decyzji koniecznych do realizacji zadań nałożonych na ERRS. Członkowie RG wykonują swoje obowiązki w sposób bezstronny i wyłącznie w interesie UE jako całości. Nie mogą pełnić żadnych funkcji w sektorze finansowym, co zapewnia ich bezstronność. Ponadto są oni, jak i inne osoby wykonujące prace na rzecz ERRS, zo-bowiązani do zachowania tajemnicy służbowej. Obowiązek taki mają nawet po zaprze-staniu wykonywania pracy. Informacje, jakimi dysponują członkowie Rady mogą być wykorzystywane wyłącznie w ramach pełnienia przez nich obowiązków i wykonywa-nia zadań (Rozporządzenie 1092/2010, art. 8).

Członkowie RG nie zwracają się o instrukcje do państw członkowskich, instytucji Unii, ani jakichkolwiek innych podmiotów publicznych lub prywatnych, nie przyjmują również od nich takich instrukcji. Rada Generalna może obradować w trybie zwy-czajnym, zwoływana przez przewodniczącego ERRS co najmniej cztery razy w roku (Rozporządzenie 1092/2010, art. 9), lub nadzwyczajnym, kiedy to posiedzenie jest zwoływane z inicjatywy przewodniczącego lub na wniosek co najmniej jednej trzeciej członków RG z prawem głosu (Rozporządzenie 1092/2010, art. 9, ust. 1). Rada Ge-neralna podejmuje decyzje zwykłą większością głosów członków obecnych na posie-dzeniu (Rozporządzenie 1092/2010, art. 10, ust. 2), każdy z członków ma jeden głos. W przypadku równej liczby głosów podczas głosowania, decyduje głos przewodniczą-cego. W przypadku głosowania w sprawie przyjęcia zalecenia lub podania do publicz-nej wiadomości ostrzeżenia lub zalecenia wymagana jest większość dwóch trzecich głosów (Rozporządzenie 1092/2010, art. 10, ust. 3).

W ramach odpowiedzialności za politykę regulacyjną, Przewodniczący ERRS, co najmniej raz w roku, a w okresach rozpowszechnionego występowania trudności fi-nansowych częściej, jest zapraszany na tzw. wysłuchanie do Parlamentu Europejskiego w związku z opublikowaniem rocznego sprawozdania ERRS dla PE i Rady. Wysłu-chania te odbywają się oddzielnie od dialogu dotyczącego spraw polityki pieniężnej, toczącego się między PE a Prezesem EBC (Rozporządzenie 1092/2010, art. 19, ust. 1). Sprawozdania te zawierają informacje, które Rada Generalna podaje do wiadomo-ści publicznej. Są one ogólnie dostępne (Rozporządzenie 1092/2010, art. 19, ust. 2).


W ramach odpowiedzialności ERRS, PE może wezwać Przewodniczącego ERRS do udziału w wysłuchaniu przed właściwymi komisjami (Rozporządzenie 1092/2010, art. 19, ust. 4). Ponadto przewodniczący uczestniczy w poufnych ustnych dyskusjach (co najmniej dwa razy w roku lub częściej, jeżeli to jest uzasadnione) z przewodniczą-cym i wiceprzewodniczącym Komisji Gospodarczej i Monetarnej PE na temat bieżącej działalności ERRS. ERRS zawiera z PE porozumienie w sprawie szczególnych wa-runków organizacji takich spotkań, tak aby zapewnić pełną ich poufność, i przekazuje Radzie kopię tego porozumienia (Rozporządzenie 1092/2010, art. 19, ust. 5). Zacho-wanie zasad poufności polega na tym, że członkowie Rady Generalnej oraz wszel-kie inne osoby, które wykonują lub wykonywały prace na rzecz ERRS lub są z nią związane, nie mogą ujawniać informacji objętych tajemnicą służbową. Obowiązek ten mają również po zaprzestaniu wykonywania pracy. Ponadto ERRS uzgadnia i usta-nawia wraz z EUN szczegółowe procedury zachowania poufności w celu ochrony informacji dotyczących poszczególnych instytucji finansowych oraz informacji, na podstawie których mogą być zidentyfikowane poszczególne instytucje finansowe (Rozporządzenie 1092/2010, art. 8).

Budowanie wiarygodności ERRS nie jest zadaniem łatwym, tym bardziej, że jest ona na początku swojego funkcjonowania. Dobrym rozwiązaniem jest włączenie w te działania wysokich przedstawicieli EBC. We właściwym kierunku zmierza również proces budowania odpowiedzialności. Jest on realizowany za pomocą publikowania corocznych raportów i możliwości wysłuchania ich przez stosowne komisje PE.

Ocena polityki regulacyjnej ERRS

Ocena prowadzenia polityki regulacyjnej zostanie dokonana w odniesieniu do jej podstawowych instrumentów oraz prac o charakterze analitycznym. Będzie ona obej-mować również propozycje zmian w zakresie rozwiązań instytucjonalnych.

Sposób i skuteczność realizacji polityki regulacyjnej prowadzonej przez ERRS, jak i każdej innej instytucji wymaga oceny. Jest to jednak problem złożony, a to z dwóch powodów: specyfiki czasu jej powstania i procesu wdrażania reform. Po pierwsze, trudno jest ocenić wyniki działalności ERRS, ponieważ została ona powołana w szczy-towym momencie kryzysu finansowego. Powstała więc w trudnym okresie, nie mając żadnego większego doświadczenia w zakresie zapobiegania takim kryzysom. Swoją działalność rozpoczęła 1 stycznia 2011 r., a kryzys rozpoczął się w 2008 r.

74 Ireneusz Kraś

Kolejnym powodem złożoności oceny jest konieczność odniesienia się do pro-cesu wdrażania dwóch znaczących reform finansowych, istotnie wpływających na rolę ERRS. Są nimi: ustanowienie jednolitego mechanizmu nadzorczego (Rozporzą-dzenie 1024/2013) w strefie euro i w państwach członkowskich spoza strefy euro, które nawiązały ścisłą współpracę z EBC oraz przepisy dotyczące instrumentów ma-kroostrożnościowych w nowej dyrektywie i rozporządzeniu w sprawie wymogów kapitałowych (tzw. pakiet CRD IV/CRR) (Rozporządzenie 575/2013, Dyrektywa 2013/36/UE).. Generalnie sprawozdanie podkreśla wszelkie osiągnięcia ERRS, ale również, co istotne, wskazuje obszary, w obrębie których należałoby dokonać zmian (Komisja Europejska 2014).

Jeżeli chodzi o osiągnięcia, to należy zaznaczyć, że bezsprzecznie mandat ERRS był wystarczająco szeroki. Niewiążący charakter ostrzeżeń i zaleceń postrzegany był jako dobre dopasowanie do szerokiego mandatu i zakresu działania tego organu (Komisja Europejska 2014: s. 7). Mimo tego, że ERRS powstała w czasie kryzysu i miała małe doświadczenie, zapewniła unikatowe forum dyskusji na najwyższym szczeblu między bankami centralny-mi, krajowymi organami sprawującymi nadzór i organami europejskimi na tematy doty-czące stabilizacji finansowej. Poza tym równolegle ERRS zbiera rozległą wiedzę fachową w sektorach finansowych i państwowych (Komisja Europejska 2014: s. 8).

Jak podkreśla się w sprawozdaniu KE dotyczącym działania ERRS, realizacja po-lityki makroostrożnosciowej to główna innowacja zawarta w raporcie de Larosiere’a. Dzięki temu udało się uwrażliwić decydentów na problematykę dotyczącą ryzyka sys-temowego i stabilności finansowej. Odgrywa on również kluczową rolę w ustanawia-niu ram makroostrożnościowych w UE (Komisja Europejska 2014: s. 8).

W ramach swojej działalności ERRS, oprócz wydawania ostrzeżeń i zaleceń, publi-kuje dokumenty dotyczące pracy analitycznej: kwartalne tablice wskaźników ryzyka, sprawozdania Doradczego Komitetu Naukowego, inne okolicznościowe dokumenty i komentarze oraz roczne sprawozdania (Komisja Europejska 2014: s. 4). Działania te są elementem szeroko pojętej polityki regulacyjnej. Ze względu na ogólny dostęp do tych dokumentów, mogą się one przyczynić do modyfikowania postaw podmiotów działających w systemie finansowym i wpływać korzystnie na osiągnięcie stabilności finansowej. Wpływa to również korzystnie na stosowanie się do ostrzeżeń i realizację zaleceń wydawanych przez ERRS, tym bardziej że nie są one obwarowane żadnymi sankcjami i są przyjmowane na zasadzie dobrowolności. Wśród prac analitycznych, co zasługuje na szczególną uwagę i podkreśla charakter działania ERRS, są badania


na temat przekrojowych zagadnień makroostrożnościowych dotyczących nadmiernej liczby banków w stosunku do liczby klientów czy wzajemnych powiązań. Szczególnie interesujące pod tym względem okazały się prace nad kanałami „zarażenia” za po-średnictwem swapów ryzyka kredytowego (CDS) lub finansowania międzybankowego (Komisja Europejska 2014: s. 9).

Dalsze wzmocnienie niekwestionowanej pozycji ERRS, jako kluczowego podmio-tu Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF) odpowiedzialnego za reali-zację polityki makroostrożnościowej (Kraś 2016: s. 83–85), wymaga usprawnień w jej funkcjonowaniu. Pozwoliłoby to w przyszłości na zwiększenie skuteczności działania tego organu.

W kwestii zaleceń, jakie wydała dotychczas ERRS, sprawozdanie Komisji podkre-śla, że pojawiła się krytyka co do ich terminowości. Niektóre zalecenia były wydawane za późno, a nawet już po rozwiązaniu problemu. Przyczyną tych opóźnień jest proces przyjmowania zaleceń przez RG oraz zbyt formalny sposób ich sporządzania. Daleko idąca formalizacja powodowała, że adresaci zaleceń przyjmowali postawę obronną. Bardziej stopniowe podejście mogłoby zwiększyć wpływ i zaangażowanie się ERRS w konstruktywny dialog z odbiorcami na wczesnym etapie. Sugeruje się, że ERRS mogłaby poszerzyć swoje możliwości oddziaływania za pośrednictwem publikowa-nych pism lub oświadczeń publicznych służących zwiększeniu elastyczności funkcji wczesnego ostrzegania (Komisja Europejska 2014: s. 12). EBC uważa, że powinno to umożliwić ERRS zwrócenie uwagi na niektóre ryzyka na wcześniejszym etapie, bez konieczności wydawania formalnego ostrzeżenia. W tym kontekście pojawia się propozycja powołania stanowiska dyrektora zarządzającego, któremu powierzono by, uwzględniając potencjalne konflikty interesu, zadania operacyjne i kontakty między przewodniczącym a RG (Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 2014, Komisja Europejska 2014: s. 9). Według EBC, stworzenie tego stanowiska powinno być zba-lansowane przyznaniem na stałe, z urzędu, stanowiska przewodniczącego RG ERRS prezesowi EBC z urzędu ze względu na wsparcie analityczne, statystyczne, admini-stracyjne i logistyczne, jakie zapewnia bank centralny strefy euro (Europejski Bank Centralny 2015).

Ważną kwestią, zaznaczoną w sprawozdaniu i opinii, jest stan liczebny RG. Jest to główny organ decyzyjny ERR, składający się aż z 67 członków (38 ma prawo głosu, 20 – nie). Decyzje są podejmowane większością 2/3 głosów. Taki sposób procedowa-nia, przy dużej liczbie głosujących, może przyczynić się do zakłócania dyskusji, wy-

76 Ireneusz Kraś

miany danych poufnych i szczególnie chronionych. W konsekwencji może ograniczyć to sprawność przebiegu procesu decyzyjnego ERRS. W związku z tym uważa się, że istnieje możliwość zmniejszenia składu RG, poprzez ograniczenie np. reprezentacji państw członkowskich do jednego przedstawiciela lub powiększenie zakresu upraw-nień Komitetu Sterującego (KS) (Komisja Europejska 2014: s. 10). EBC uważa jed-nak, że istnieje jedynie niewielka możliwość zmniejszenia liczby członków RG, jako że odgrywa ona główną rolę w prowadzeniu polityki makroostrożnościowej. Ponadto wskazane byłoby, aby w Radzie Generalnej był reprezentowany, bez prawa głosu, Jed-nolity Mechanizm Nadzorczy (SSM), jak obecnie reprezentowane są krajowe organy nadzoru (Europejski Bank Centralny 2015: s. 2).

Jak zaznacza w swojej opinii Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, koniecz-ne jest zwiększenie udziału ERRS w procesie ustawodawczym poprzez wprowadzenie jasnych mechanizmów konsultacji z ERRS przed przyjęciem wniosków ustawowych w istotnych kwestiach. Z mniejszym optymizmem do tej propozycji podchodzi EBC. Podkreśla, że nie ma potrzeby formalnego wprowadzania funkcji ERRS do procedury legislacyjnej Unii w zakresie wykraczającym poza istniejące przepisy rozporządzenia 1092/2010. Zaznacza jednak możliwość uczestniczenia ERRS w procesie legislacyjnym poprzez wskazywanie Komisji obszarów, które w przyszłości mogą wymagać podjęcia działań w ramach tego procesu (Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 2014).

Do postulatów związanych ze zwiększeniem skuteczności i efektywności działań ERRS należy zaliczyć również wniosek o usprawnienie procesów wymiany danych między ERRS i EUN. Opóźnienia w dostępie do danych powodują, że ERRS może nie być w stanie wydać orzeczeń i zaleceń w odpowiednim czasie. Taka sytuacja wpływa niekorzystnie na zdolność do wczesnego ostrzegania.

Zaproponowane zmiany mają na celu zwiększenie skuteczności działania ERRS. Należy je jednak przeprowadzić w sposób pozwalający na wykreowanie optymalnych rozwiązań w proponowanych kwestiach. Ważnym głosem w dyskusji na ten temat są uwagi, jakie wnosi EBC. Ze względu na doświadczenie i zaplecze fachowców, jakim dysponuje, powinny one być potraktowane jako wskazówki o kluczowym znaczeniu.

Zakończenie

Przedstawiona we wstępie opracowania hipoteza, że Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego to nowy organ polityki regulacyjnej UE stanowiący jej istotne i koniecz-


ne uzupełnienie, została zweryfikowana w zasadzie pozytywnie. Przemawia za tym kilka argumentów:

ERRS stanowi podstawowy filar nadzoru makroostrożnościowego w Europejskim Systemie Nadzoru Finansowego. Jest to swoistego rodzaju innowacja na skalę UE. Dotychczas nie było samodzielnego podmiotu odpowiedzialnego wprost za regulacje dotyczące kwestii makroostrożnościowych w systemie finansowym UE. Organ ten jest odpowiedzialny za wykrywanie ryzyk systemowych zanim się one zmaterializują. Ma zatem charakter prewencyjny.

Dysponując miękkimi narzędziami prawa, takimi jak zalecenia, ostrzeżenia oraz ostrzeżenia poufne, ERRS wpływa na zachowania podmiotów systemu finansowego. Stanowi to swoisty system wczesnego ostrzegania. Właściwa diagnoza związana ze słabościami i zagrożeniami w systemie finansowym oraz podjęcie w związku z tym działań je eliminujących przyczyniają się do zmniejszenia prawdopodobieństwa wy-stąpienia kryzysu lub do ograniczenia jego skutków.

Wykorzystując swoje miękkie narzędzia do realizacji polityki regulacyjnej, ERRS przyczynia się w pewnym stopniu do ograniczenia koncepcji „zbyt duży, by upaść”. Niweluje to sytuację, w której koszty ryzykownych decyzji ponosi społeczeństwo, pod-czas gdy powinni je ponieść udziałowcy czy menedżerowie podejmujący te decyzje.

Wiarygodność ERRS będzie decydować o skuteczności działania udzielanych przez nią ostrzeżeń i zaleceń. Budowanie wiarygodności jest jednak procesem długotrwałym i wymaga dalszego wzmocnienia. Niski poziom wiarygodności będzie sprzyjał niewy-pełnianiu zaleceń, ignorowaniu ostrzeżeń i lekceważeniu narzędzi, za pomocą których ERRS realizuje politykę regulacyjną. Mimo tego, że ERRS posiada wysoką wiary-godność, zalecenia przez nią wydawane nie zawsze były realizowane. Brak sankcji za niedostosowanie się do rekomendacji zawartych w zaleceniach może przyczynić się do osłabienia jej wiarygodności.

Wzmocnieniem wiarygodności ERRS jest instytucjonalne rozwiązanie polegające na wprowadzeniu w skład jej Rady Generalnej prezesa i wiceprezesa EBC oraz preze-sów banków centralnych państw członkowskich z prawem do głosu.

Zakres i charakter odpowiedzialności ERRS ma istotny wpływ na jej skuteczność. W ramach tej odpowiedzialności ERRS publikuje coroczne raporty. Przewodniczą-cy ERRS, co najmniej raz w roku, a w czasie występowania trudności finansowych – częściej, jest zapraszany na roczne wysłuchanie przed Parlamentem Europejskim, w związku z opublikowaniem rocznego sprawozdania ERRS dla PE i Rady. Istotną

78 Ireneusz Kraś

kwestią związaną z odpowiedzialnością jest zachowanie zasad poufności, polegające na tym, że członkowie Rady Generalnej oraz inne osoby, które wykonują lub wyko-nywały prace dla ERRS, nie mogą ujawniać informacji objętych tajemnicą służbową. Obowiązek ten mają one również po zaprzestaniu wykonywania pracy.

W dalszej perspektywie funkcjonowania ERRS wymagane są jednak pewne zmia-ny. Ich celem będzie zwiększenie skuteczności jej działania. Przede wszystkim na-leżałoby zwrócić uwagę na terminowość wydawanych zaleceń. Rozważenia wymaga również kwestia liczebności Rady Generalnej. Udoskonalenia należy wprowadzić tak-że do procesu wymiany danych między Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego i Europejskimi Urzędami Nadzoru.

Mimo zasugerowania zmian, jakie należałoby wprowadzić w celu usprawnienia realizacji polityki regulacyjnej przez ERRS, jej działalność należy ocenić pozytyw-nie. Powstała ona bowiem w szczytowym momencie kryzysu finansowego. Dzia-łała, nie mając żadnego większego doświadczenia w zakresie zapobiegania takim kryzysom. Zapewniła jednak unikatowe forum, na którym banki centralne, krajowe i europejskie organy sprawujące nadzór mogły podjąć dyskusję na temat stabilności finansowej.

Bibliografia

DOBRZAŃSKA Anna (2014), Polityka makroostrożnościowa – zagadnienia instytu-cjonalne. Teoria i dotychczasowe doświadczenia w Unii Europejskiej, „Materiały i Studia”, nr 307.

DYREKTYWA 2013/36/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwesty-cyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE, Dz.U., L 176 z 27.6.2013, s. 338.

EUROPEJSKA RADA DS. RYZYKA SYSTEMOWEGO (2016), Raport roczny, https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/ar/2015/esrbar2015.pl.pdf?9d8f6147a393e1f-7f87aeb66e1cfe2d3 (05.01.2017).

FEDOROWICZ Magdalena (2013), Nadzór nad rynkiem finansowym Unii Europej-skiej, Warszawa.


FEDOROWICZ Magdalena (2011), Porównanie koncepcji normatywnych nowego europejskiego nadzoru finansowego oraz Europejskiego Systemu Banków Central-nych – wybrane zagadnienia, „Studia Europejskie”, nr 2.

KOBIERSKA Zuzanna (2011), Architektura nadzoru finansowego w Unii Europejskiej po kryzysie finansowym, w: Wiesława Przybylska-Kapuścińska (red.), Reakcje ryn-ku na kryzys finansowy, Warszawa.

KOMISJA EUROPEJSKA (2009), Komunikat Komisji, Europejski nadzór finansowy, KOM (2009) 252, wersja ostateczna.

KOMISJA EUROPEJSKA (2014), Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie celów i organizacji Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), SWD (2014) 260, final.

KRAŚ Ireneusz (2016), Rozwiązania instytucjonalne w polityce makroostrożnościowej Unii Europejskiej, w: Ireneusz Kraś (red.), Zarządzanie gospodarcze UE w drugiej dekadzie XXI w., Warszawa.

LEMONNIER Mariola (2016), Rola badań porównawczych i interdyscyplinarnych w kwestiach rynku i nadzoru finansowego, w: Anna Jurkowska-Zeidler, Marcin Ol-szak (red.), Prawo rynku finansowego. Doktryna, instytucje, praktyka, Warszawa.

NADOLSKA Aleksandra (2014), Komisja Nadzoru Finansowego w nowej instytucjo-nalnej architekturze Europejskiego Nadzoru Finansowego, Warszawa.

NIEBORAK Tomasz (2010), Globalny kryzys finansowy – istota, przyczyny, konse-kwencje, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, z. 4.

NOWAK-FAR Artur (2009), Narzędzia Unii Europejskiej w przeciwdziałaniu skutkom światowego kryzysu finansowego, w: Joachim Osiński (red.), Zrozumieć kryzys, t. 3: Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, Warszawa.

EUROPEJSKI BANK CENTRALNY (2015), Opinia Europejskiego Banku Central-nego z dnia 4 lutego 2015 r. w sprawie przeglądu celów i organizacji Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, (CON/2015/4), Dz. Urz. UE, C 192/1.

EUROPEJSKI KOMITET EKONOMICZNO-SPOŁECZNY (2014), Opinia Euro-pejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego funkcjonowania Europejskich Urzędów Nadzoru i Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF), COM (2014), 509 final, Dz. Urz. UE, C 251.

OSTALECKA Agnieszka (2011), Nowa architektura nadzoru finansowego Unii Euro-pejskiej, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, vol. XLV, 2.

80 Ireneusz Kraś

OSTALECKA Agnieszka (2012), Konwergencja w sferze nadzoru finansowego w Unii Europejskiej – istota i kierunki podejmowanych działań, „Nauki o Finansach”, nr 3 (12).PAWŁOWICZ Leszek, WIERZBA Roman (2007), Sieć bezpieczeństwa a integracja

rynków finansowych w Unii Europejskiej, „Bank i Kredyt”, nr 8–9.ROZPORZĄDZENIE 575/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia

26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredyto-wych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012, Dz. U., L 176 z 27.6.2013).

ROZPORZĄDZENIE 1092/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady UE z dnia 24 li-stopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, Dz. Urz. UE, L 331 z 15.12.2010.

ROZPORZĄDZENIE 1093/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady UE z dnia 24 listo-pada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskie-go Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE, Dz. Urz. UE, L 331 z 15.12.2010.

ROZPORZĄDZENIE 1094/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady UE z dnia 24 li-stopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europej-skiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/79/WE, Dz. Urz. UE, L 331 z 15.12.2010.

ROZPORZĄDZENIE 1095/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady UE z dnia 24 listo-pada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskie-go Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/77/WE, Dz. Urz. UE, L 331 z 15.12.2010.

ROZPORZĄDZENIE 1024/2013 Rady (UE) z dnia 15 października 2013 r. powie-rzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz. Urz. UE, L 287 z 29.10.2013, s. 63 (rozporządzenie ustanawiające jednolity mechanizm nadzorczy).

SMAGA Paweł (2011), Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego i wyzwania przed nią stojące, ”Bezpieczny Bank”, nr 1 (43).

SZPRINGER Włodzimierz (2014), Instytucje nadzoru w sektorze finansowym. Kierun-ki rozwoju, Warszawa.


TFUE, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE 2016, C 202.THE HIGH-LEVEL GROUP (2009) on Financial Supervision in the UE, chaired by

Jacques de Larosiere. Report, Brussels, 25 February, https://ec.europa.eu/info/sys-tem/files/de_larosiere_report_en.pdf (07.01.2017).

ZALECENIE ERRS/2015/1 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 11 grudnia 2015 r. w sprawie uznawania i ustalania wskaźników bufora antycy-klicznego dla ekspozycji wobec państw trzecich, Dz. Urz. UE, C 97/1.

ZALECENIE ERRS/2015/2 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie oceny skutków transgranicznych oraz dobrowolnej wzajemności środków polityki makroostrożnościowej, Dz. Urz. UE, C 97/9.

ZALECENIE ERRS/2014/1 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie wytycznych dotyczących ustalania wskaźników bu-fora antycyklicznego, Dz. Urz. UE, C 293/1.

ZALECENIE ERRS/2012/1 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie funduszy rynku pieniężnego, Dz. Urz. UE, C 146/1.

ZALECENIE ERRS/2012/2 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie finansowania instytucji kredytowych, Dz. Urz. UE, C 119/1.

ZALECENIE ERRS/2011/1 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 21 września 2011 r. dotyczące kredytów w walutach obcych, Dz. Urz. UE, C 342/1.

ZALECENIE ERRS/2011/2 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie finansowania instytucji kredytowych denominowane-go w dolarach amerykańskich, Dz. Urz. UE, C 72/1.

ZALECENIE ERRS/2011/2 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie mandatu makroostrożnościowego organów krajo-wych, Dz. Urz. UE, C 41/1.

ZALECENIE ERRS/2013/1 Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie celów pośrednich i instrumentów polityki makro-ostrożnościowej, Dz. Urz. UE, C 170/1.

The community level of European common immigration policy in the face of challenges related

to the increased influx of immigrants in 2015

Summary

The article comprises the overview of the essential legal, administrative and financial means that the

EU has at its disposal in case of rapid influx of immigrants, as well as a selection of major obstacles to the

use of these tools, based on observation of the activities of the EU and its member states taken up to deal

with the aforementioned situation which took place in 2015. Using the abovementioned observation and

an analysis of relevant documents, it is argued that the refugee crisis of 2015 has revealed the necessity of

a profound institutionalisation of the European immigration policy as the most effective way to overcome

difficulties in response to such situations. The analysis leads also to the conclusion that the EU is caught in

a dilemma of either suspending the Dublin system in crisis situations or creating a new system of intensive

support for border member states.

Keywords: immigration, asylum, the European Union, area of freedom, security and justice

Streszczenie

Artykuł zawiera przegląd najistotniejszych prawnych, administracyjno-technicznych i finansowych

środków, jakimi dysponuje Unia Europejska na wypadek gwałtownego zwiększenia się napływu imigran-

tów, a także diagnozę dotyczącą najważniejszych przeszkód w korzystaniu z tych narzędzi, opartą na pod-

stawie obserwacji działań UE i jej państw członkowskich, podejmowanych w związku z wystąpieniem

wspomnianej sytuacji w 2015 r. Korzystając z tego przeglądu i analizy odnośnych dokumentów, autor

dowodzi, że kryzys migracyjny z 2015 r. ujawnił potrzebę głębokiej instytucjonalizacji wspólnej polityki

imigracyjnej UE. Dokonana przez niego analiza prowadzi również do wniosku, że Unia Europejska stoi

przed dylematem między zawieszaniem mechanizmu dublińskiego w momentach gwałtownego napływu

uchodźców a stworzeniem systemu efektywnego wsparcia dla państw znajdujących się na granicach ze-

wnętrznych UE.

Słowa kluczowe: imigracja, azyl, Unia Europejska, obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości


Michał SkorzyckiSpołeczna Akademia Nauk w Łodzi

Wspólnotowy wymiar polityki imigracyjnej Unii Europejskiej w obliczu wyzwań związanych ze zwiększonym napływem imigrantów w 2015 r.

Celem niniejszego artykułu jest wskazanie najistotniejszych instrumentów posiada-nych przez Unię Europejską, służących rozwiązywaniu problemów będących skutkiem masowego napływu uchodźców, oraz wyodrębnienie przeszkód w ich zastosowaniu wobec wystąpienia takiej sytuacji w 2015 r. Jego realizacji służy analiza wybranych dokumentów, kluczowych w kontekście wspólnych reakcji UE i państw członkowskich na tego typu kryzysy, jak również przegląd sytuacji praktycznego zastosowania opisa-nych w nich rozwiązań w obliczu intensyfikacji ruchów imigracyjnych.

Wydarzenia Arabskiej Wiosny, skutkujące wprowadzeniem kilku państw i społe-czeństw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu w stan określany często w publicystyce wieloznacznym terminem destabilizacja, przyniosły nieoczekiwany skutek w postaci testu realnego funkcjonowania wspólnej polityki migracyjnej, której elementy rozwija-ne są od momentu przyjęcia Traktatu Amsterdamskiego w 1997 r.

Potrzeba jej powstania dostrzeżona została, lub też może w ogóle zaistniała, dość późno w stosunku do rozwoju współpracy w innych dziedzinach. Największe państwa dawnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej nie widziały sensu w przyjmowaniu wspólnych regulacji, gdy ich wzrastające gospodarki potrzebowały pracowników zza granicy. Znaleźli się wśród nich zarówno mieszkańcy kolonii brytyjskich, którzy uzy-skali obywatelstwo metropolii dzięki ustawie z 1948 r., jak i niemieccy gastarbeite-rzy sprowadzani na podstawie umów z Grecją i Hiszpanią (1960), Turcją i Marokiem (1963), Portugalią (1964), Tunezją (1965) oraz Jugosławią (1968), jak również zatrud-niani bezpośrednio przez francuskie firmy obywatele państw Afryki Północnej, których

84 Michał Skorzycki

pobyt nierzadko legalizowano z udziałem Narodowego Biura Imigracji już po ich przy-byciu na miejsce (Hansen 2003: s. 25–27).

Sytuacja zaczęła się zmieniać dopiero po 1985 r., gdy po podpisaniu układu z Schengen Niemcy, Francja i kraje Beneluksu przystąpiły do znoszenia kontroli gra-nicznych między sobą, rezygnując tym samym z możliwości ograniczania ruchów migracyjnych. Różnice w stopniu liberalizacji wewnętrznych polityk migracyjnych spowodowały, że nastąpił nieproporcjonalnie intensywny napływ cudzoziemców do atrakcyjnych państw. Nie może zatem dziwić, że od początku zdecydowanym rzecz-nikiem wdrożenia wspólnotowych rozwiązań były Niemcy, które po wejściu do Unii Europejskiej w 1995 r. zaczęła wspierać Austria. Koniec zimnej wojny, konflikty zbroj-ne w państwach rozwijających się oraz doskonalenie zorganizowanych form przemytu ludzi sprawiły, że kontrolowane migracje ekonomiczne zostały zastąpione przez maso-we ruchy uchodźcze. Ich uczestnicy natomiast – przekraczając granicę strefy Schengen w najbardziej dogodnych dla siebie miejscach – zyskali ułatwienie w zakresie dociera-nia do atrakcyjnych krajów docelowych. Skutkiem była ich nieproporcjonalna koncen-tracja w tych państwach oraz nasilenie zjawisk typu asylum shopping, wynikających z nienadążania koordynacji procedur, a także wymiany informacji za tempem libera-lizacji ruchu granicznego, co doprowadziło do dodatkowego zwiększenia przybyszów z krajów trzecich.

Po pełnym otwarciu granic państw strefy Schengen (powiększonej o Hiszpanię i Portugalię), stało się jasne, że jej utrzymanie musi wiązać się z uwspólnotowieniem polityki migracyjnej. Wyrazem akceptacji tego faktu przez państwa członkowskie było powiązanie w traktacie amsterdamskim przeniesienia aqui Schengen do dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej z przesunięciem większości kwestii z obszaru spra-wiedliwości i spraw wewnętrznych (w tym azylu, migracji i ochrony granic) (Moraes 2003: s. 121) do I (wspólnotowego) filaru Unii Europejskiej i nałożeniem na Radę Unii Europejskiej obowiązku wypracowania środków pozwalających na realizację wspólnej polityki migracyjnej. Chodziło przede wszystkim o: zasady przekraczania granic ze-wnętrznych, sposoby i standardy wydawania wiz, zakres udzielania ochrony, warunki wjazdu i pobytu na terytorium UE, zapobieganie nielegalnej imigracji i nielegalnemu pobytowi oraz zasady poruszania się po państwach członkowskich osób, które otrzy-mały prawo wjazdu i pobytu na terytorium jednego z nich (Duszczyk 2011: s. 37).

Historia integracji europejskiej wskazuje zatem, że włączenie kwestii migracji do katalogu spraw regulowanych na szczeblu wspólnotowym jest skutkiem zarówno po-

85Wspólnotowy wymiar polityki imigracyjnej Unii Europejskiej...

zycji zajmowanej w bloku przez państwa borykające się z ogromną liczbą uchodźców, jak i samej logiki procesu jednoczenia Europy, opartego m.in. na zasadzie wolnego przepływu osób.

Instrumenty Unii Europejskiej służące reagowaniu na gwałtowny napływ imigrantów

Wejście w życie traktatu z Amsterdamu uruchomiło serię działań mających za za-danie wypracowanie ram prawnych dla krajowych regulacji w zakresie polityk: mi-gracyjnej, wizowej i azylowej, jak również usprawnienie i poszerzenie gamy środków kształtowania wspólnej polityki imigracyjnej przez UE. Wpisywały się one w kolejne programy (Program z Tampere, program haski, program sztokholmski) mające urze-czywistnić wspólną politykę migracyjną, niezbędną dla realizacji „Obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, którego utworzenie postanowiono na specjalnym spotkaniu Rady Europejskiej w Tampere 15–16 października 1999 r. i wpisano do trak-tatu z Lizbony. Programy te zawierały powtarzające się priorytety uwypuklane w kolej-ności proporcjonalnej do ich wpływu na realizację europejskich interesów, co prowa-dziło do zasadnych oskarżeń o koncentrowanie się na powstrzymywaniu uchodźców przed dostaniem się na teren UE, a nie na zapewnianiu warunków wjazdu i pobytu osobom podlegającym ochronie w myśl prawa międzynarodowego (Oleksiewicz 2006: s. 99). Wśród wspomnianych priorytetów znalazły się:

▪ utworzenie Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, regulacja legalnej i zapobieganie nielegalnej imigracji (za pomocą jednolitej polityki wizowej i azylowej);

▪ rozszerzenie współpracy z państwami trzecimi (zarówno emigranckimi jak i graniczącymi z UE) obliczonej na ograniczanie istniejących strumieni mi-gracyjnych i zapobieganie powstawaniu nowych (temu drugiemu celowi miały służyć Partnerstwo Eurośródziemnomorskie i Partnerstwo Wschodnie)1;

1 Warto zauważyć, że formalne porozumienia z państwami trzecimi bywają uzupełniane o niezin-stytucjonalizowaną współpracę o charakterze operacyjnym. Przykładem był załącznik do raportu sporządzonego w 2007 r. przez Frontex, w którym znalazła się rekomendacja przekazania Libii sprzętu wykorzystywanego do ochrony granic – m.in. samolotów, centrów dowodzenia, łodzi patrolowych, ciężarówek i quadów (Klepp 2010: s.7). Silja Klepp (2010: s. 16) powiązała to z ciekawymi faktami mającymi miejsce w czasie operacji Nautilus II, zorganizowanej w 2007 r. na wniosek Malty celem powstrzymania osób zmierzających na wyspę z Afryki Północnej. Dwaj sekretarze ministerstwa spraw wewnętrznych tego kraju mieli powiedzieć wspomnianej autorce, że w trakcie drugiej fazy operacji 700 osób zostało zawróconych do Libii, której władze musiały


▪ wzmocnienie solidarności państw członkowskich w kwestiach związanych z imigracją;

▪ oraz zapewnienie imigrantom skuteczniejszej ochrony i wsparcie ich integracji (Duszczyk 2011: s. 42–43, 57–58).

Lista tych priorytetów stanowi aktualny do dzisiaj spis celów wspólnej polityki mi-gracyjnej UE. Z myślą o ich realizacji uzupełniono instrumentarium, jakim dysponuje Unia Europejska do reagowania na gwałtowną intensyfikację ruchów migracyjnych. Do jej dyspozycji znalazły się zarówno nowe instrumenty prawne, jak i finansowe oraz techniczno-administracyjne. Ich przegląd warto zacząć od rozwiązań prawnych.

Przede wszystkim, w ramach funkcjonowania wspomnianych programów zrefor-mowano i usprawniono procedury ustalania państwa członkowskiego właściwego do składania wniosków o azyl. W przypadku gwałtownego napływu cudzoziemców wy-znaczenie państw członkowskich, które staną się adresatami składanych masowo wnio-sków azylowych, ma znaczenie zasadnicze dla sprawnego przyjęcia przybyszów oraz ewentualnego wydalenia części z nich. Pozwala też na ograniczenie wspomnianego już zjawiska asylum-shopping oraz fenomenu refugees in orbit (czyli niemożności stwier-dzenia, które państwo jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku, skutkiem czego cudzoziemiec nie może wejść na terytorium państwa ani go opuścić).

Fundamentem wspomnianej reformy i zarazem jednym z pięciu aktów tworzących wspólny system azylowy jest rozporządzenie Dublin II, wydane przez Radę w 2003 r., które zastąpiło konwencję dublińską z 1990 r. (Konwencję wyznaczającą państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonych w jednym z Państw Członkowskich Wspólnot Europejskich). Za jego pomocą przeniesiono odnośne re-gulacje z porządku międzypaństwowego do wspólnotowego. Nie zmieniono jednak naczelnej zasady, którą pozostała odpowiedzialność państwa wyrażającego zgodę na wjazd cudzoziemca na terytorium Wspólnoty, a w przypadku nielegalnego przekrocze-nia – państwa, przez którego granicę dana osoba dostała się na terytorium Wspólnoty (Czapliński 2005: s. 164).

Kluczowy dla omawianej kwestii jest rozdział III rozporządzenia, definiujący hie-rarchię kryteriów określania państwa właściwego do złożenia wniosku o przyznanie

współdziałać w tym celu z Agencją, mimo oficjalnego braku udziału w przedsięwzięciu. Ozna-czałoby to złamanie zasady non-refoulement ze względu na fakt, że Libia nie znalazła się wśród sygnatariuszy Konwencji w sprawie statutu uchodźców z 1951 r. Przypadki takie mogą rodzić podejrzenie, że UE sięga po rozwiązania pozaprawne celem powstrzymywania uchodźców nim trafią na terytorium państw członkowskich, gdzie są uprawnieni do składania wniosków o azyl.


azylu. Niewątpliwie najistotniejsze w warunkach gwałtownego napływu uchodźców są natomiast postanowienia mieszczącego się w nim artykułu 10. W jego ustępie 1. nałożono bowiem na państwo członkowskie, którego granice nielegalnie przekroczy osoba ubiegająca się o azyl wjeżdżając z państwa trzeciego, obowiązek rozpatrzenia jej wniosku, który wygasa dopiero w 12 miesięcy od dnia nielegalnego przekroczenia (Rozporządzenie Nr 343/2003: art. 10, ust. 1). Powinność tę ma również państwo członkowskie, w którym osoba ubiegająca się o azyl mieszka nieprzerwanie przez okres co najmniej 5 miesięcy przed złożeniem wniosku o azyl, zaś jeśli taki sam czas spędziła w kilku – obowiązek dotyczy ostatniego z nich (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 343/2003: art. 10, ust. 2).

Dodać jednak trzeba, że ta reguła plasuje się we wspomnianej hierarchii niżej od zasady łączenia rodzin. W wersji reprezentowanej w cytowanym dokumencie zakłada ona, że państwem właściwym do złożenia wniosku jest to, w którym członek rodziny wnioskodawcy już cieszy się statusem uchodźcy lub złożył wniosek o jego przyznanie (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 343/2003: art. 7; art. 8), pod warunkiem, że zaintere-sowana osoba sobie tego życzy.

Warto dodać, że dokument nakłada też na państwo uznane za odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku obowiązek przyjęcia imigranta z innego państwa, jeśli złożył tam podanie o przyznanie azylu, przebywa tam nielegalnie przed ukończeniem procesu rozpatrywania lub po odrzuceniu wniosku, albo też wycofał go by złożyć w innym z państw UE (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 343/2003: art. 16)2. Maksymalny czas na rozpatrzenie wniosku o przejęcie cudzoziemca w tej sytuacji wynosi jeden miesiąc, chociaż posłużenie się danymi z systemu Eurodac skraca go do dwóch tygodni (Roz-porządzenie Rady (WE) Nr 343/2003: art. 20 ust. 1b). Poza tym w przypadku niemożli-wości wskazania państwa właściwego na podstawie reguł określonych w Rozporządze-niu, wniosek przyjmuje ten kraj, w którym zostanie on złożony (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 343/2003: art. 13).

W ramach lepszego przystosowania zaplecza prawnego do przyszłych wyzwań związanych z gwałtownym napływem uchodźców, dokonano również kodyfikacji ochrony tymczasowej. Pod tym pojęciem kryje się nieuregulowana publicznym pra-

2 Wspomniane zasady zostały przeniesione do rozporządzenia Dublin III, które weszło w życie 1 stycznia 2014 r., zastępując wspomniany dokument (patrz Rozporządzenie Nr 604/2013: art. 13, ust. 1; art. 13, ust. 2; art. 9; art. 10; art. 3, ust. 2; art. 18), z tym że wąską definicję azylu zastąpiono szerszym pojęciem „ochrony międzynarodowej”, podporządkowując jednocześnie tym samym zasadom osoby ubiegające się o objęcie ochroną uzupełniającą (Rozporządzenie Nr 604/2013: art. 10).


wem międzynarodowym procedura współpracy międzynarodowej w zakresie przyj-mowania i zapewniania warunków pobytu dużej liczbie obywateli państw trzecich, których życie jest zagrożone w wyniku sytuacji w kraju pochodzenia (Oleksiewicz: s. 165). Stosowana jest wtedy, gdy nasilenie imigracji nie pozwala na prowadzenie czasochłonnych procedur azylowych.

Była Wysoka Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców Sadako Ogata trafnie zauważyła, że jest ona wyjątkowo dogodna pod względem politycznym, z uwagi na to, że godzi realizację zadania ochrony uchodźców z interesami zapew-niających ją państw (Oleksiewicz: s. 167). Ta zaleta jest szczególnie istotna dla Unii Europejskiej, zobowiązanej do wypracowywania porozumień między 28 państwami członkowskimi. Proces ten jest bowiem zazwyczaj utrudniany przez niechęć opinii publicznej do zwiększania liczby ludności napływowej. Dzięki stosowaniu ochrony tymczasowej opór elektoratu może być łagodzony poprzez eksponowanie wpisanego w jej istotę okresowego charakteru funkcjonowania, za którym kryje się zapewnienie, że przybysze powrócą do siebie po zakończeniu czasu jej obowiązywania, jak to się stało w przypadku uchodźców z Bośni i Kosowa w latach 90. (Mitrovic 2015).

Rada Unii Europejskiej zadbała o ten aspekt procedury, wydając poświęconą jej dyrektywę 2001/55/EC, która zawęziła okres działania ochrony tymczasowej do roku, z możliwością przedłużenia na dwa półroczne okresy (Council directive 2001/55/EC: art. 4). Przewidziała też możliwość jej skrócenia tą samą drogą, którą ustala się wystąpienie głównego warunku jej podjęcia, czyli zaistnienia masowego napływu osób przesiedlonych (displaced persons), tj. decyzją Rady podjętą kwalifikowaną większo-ścią głosów na wniosek Komisji, która bierze pod uwagę propozycje państw człon-kowskich (Council directive 2001/55/EC: art. 5; art. 6). Omawiany dokument zawiera przy tym jasne stwierdzenie, że przyjęcie cudzoziemców pod ochronę tymczasową nie przesądza o otrzymaniu przez nich statusu uchodźcy (Council directive 2001/55/EC: art. 3, ust. 1), aczkolwiek nie może stanowić przeszkody w składaniu odpowiednich wniosków (Council directive 2001/55/EC: art. 3, ust. 1).

Wspomniana decyzja Rady musi przy tym zawierać określenie grup, których doty-czy ochrona, datę uruchomienia omawianego instrumentu oraz informacje od państw członkowskich o ich możliwościach w zakresie przyjmowania przybyszy (Council directive 2001/55/EC: art. 5, ust. 3). Postanowienia decyzji są wiążące dla wszyst-kich państw członkowskich. Stają się one tym samym zobowiązane do przyjęcia osób podlegających ochronie oraz wydania im pozwoleń na pobyt (na czas obowiązywania


procedury), potwierdzonych odpowiednimi dokumentami (Council directive 2001/55/EC: art. 8, ust. 1), a także wiz, jeśli zachodzi taka konieczność (Sidorenko 2007: s.113). Muszą im również zagwarantować możliwość podjęcia edukacji (a osobom poniżej 18 roku życia także dostęp do niej) oraz zatrudnienia i samozatrudnienia (Council di-rective 2001/55/EC: art 14, ust. 1; art. 12). Ponadto mają obowiązek zapewnić osobom chronionym zakwaterowanie (Council directive 2001/55/EC: art. 13) i podstawową opiekę medyczną oraz wsparcie socjalne (w przypadku braku środków własnych osoby podlegającej ochronie). Co więcej, są również zobligowane do przestrzegania zasady łączenia rodzin (obowiązkowo tylko w odniesieniu do małżonków – ewentualnie part-nerów – oraz dzieci), bez względu na to czy krewni osoby zgłaszającej chęć połączenia z nimi znajdują się na terytorium któregoś z państw członkowskich, czy też nie (Coun-cil directive 2001/55/EC: art. 14, ust. 2; art. 14, ust. 3).

W przypadku wszczęcia procedury ochrony tymczasowej, wspomniana dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do solidarnego działania. Zgodnie z jej zapisami mogą one powiększać zadeklarowane na początku możliwości (capacity) w zakresie przyjęcia osób objętych ochroną (Council directive 2001/55/EC: art. 25, ust. 1). Jeśli deklaracje są niewystarczające w stosunku do liczby napływających osób, Rada ma zbadać sytuację i zarządzić odpowiednie działania, w tym zasugerowanie państwom członkowskim zwiększenia liczby przyjmowanych osób (Council directive 2001/55/EC: art. 25, ust. 3). Solidarne działanie ma też być ułatwione poprzez możliwość prze-noszenia osób podlegających ochronie, dokonywanego na wniosek kraju ich obecnego pobytu (Council directive 2001/55/EC: art. 26).

Jednocześnie dyrektywa upoważnia państwa członkowskie do powtórnego prze-mieszczenia wspomnianych cudzoziemców do kraju pochodzenia po zakończeniu obo-wiązywania ochrony tymczasowej. Ów transfer ma się przy tym odbywać zarówno poprzez „podjęcie wszelkich działań” (Council directive 2001/55/EC: art. 21, ust. 1) celem umożliwienia im dobrowolnego powrotu, jak i zastosowanie w tym względzie przymusu (enforced return), z zachowaniem poszanowania godności wydalanych osób (Council directive 2001/55/EC: art. 22). Poza tym dyrektywa zapewnia możliwość przedłużenia pobytu dla chorych oraz dzieci uczących się (do zakończenia bieżącego roku szkolnego) i ich rodzin (Council directive 2001/55/EC: art. 23).

Należy zauważyć, że procedura ochrony tymczasowej angażuje państwa członkow-skie w znacznie większym stopniu niż samą Unię. Komisja pełni w niej istotną funkcję inicjującą, ale po jej wszczęciu rola strażnika traktatów ma się ograniczać do koordy-


nowania niektórych przedsięwzięć i gromadzenia od państw informacji o ich zobowią-zaniach oraz podejmowanych działaniach, takich jak składanie wniosków o przemiesz-czenie przyjezdnych między nimi (Council directive 2001/55/EC: art. 26, ust. 2).

Druga grupa instrumentów wspólnotowych służących UE na wypadek gwałtowane-go napływu imigrantów ma charakter finansowy. Głównym z nich, mającym za zadanie wspieranie realizacji opisanych wyżej procedur prawnych, jest Fundusz Azylu, Migracji i Integracji (FAMI), który w 2014 r. zastąpił Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców. Trzeba jednak zaznaczyć, że w przypadku obydwu tych narzędzi, sumy przeznaczone na pokrywanie kosztów związanych z gwałtownym napływem uchodźców były i są skromne, bowiem utworzono je przede wszystkim w celu zapewnienia finansowania krajowych programów związanych z imigracją (Council Decision 2000/596/EC; Re-gulation (EU) no 516/2014). Przykładem tej dysproporcji jest rozdział środków w ra-mach FAMI. Na wspólne działania Unii w dziedzinie migracji, konieczność nagłego wsparcia, techniczną pomoc ze strony Komisji oraz Europejską Sieć Migracyjną prze-znaczono 385 mln euro, podczas gdy programy krajowe państw członkowskich miały otrzymać 2752 mln euro (Regulation (EU) no 516/2014: art. 14, ust. 6).

Ostatnia z grup instrumentów, powołanych do życia w ramach tworzenia Wspólne-go Europejskiego Systemu Azylowego i mających wśród zadań prowadzenie działań zaradczych w przypadku gwałtownego ożywienia ruchów imigracyjnych, obejmuje zaplecze administracyjno-techniczne.

Kwalifikuje się do niej Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO), do którego zadań należy między innymi udzielanie i koordynacja pomocy operacyjnej dla państw, na których systemy azylowe i przyjmowania osób wywierana jest największa presja (Regulation (EU) no 439/2010: art. 1). Urząd ma ułatwiać wymianę informa-cji i inne działania związane z relokacją cudzoziemców w obrębie Unii Europejskiej (Regulation (EU) no 439/2010: art. 5), a także pomagać krajom znajdującym się pod szczególną presją migracyjną w uruchomieniu procedur rozpatrywania wniosków o azyl oraz w zapewnieniu zaplecza (przede wszystkim w dziedzinie zakwaterowania, transportu i opieki medycznej), umożliwiającego przyjęcie dużej liczby cudzoziemców w krótkim czasie (Regulation (EU) no 439/2010: art. 10).

Urząd może też wysłać do tych państw grupy ekspertów z zadaniem udzielenia wsparcia w zakresie tłumaczeń, informacji o kraju pochodzenia kandydatów na azylan-tów oraz rozpatrywania wniosków o przyznanie im statusu uchodźcy (Regulation (EU) no 439/2010: art. 14). Wysłanie takiej grupy odbywa się na wniosek państwa człon-


kowskiego, który dyrektor zarządzający agencji musi rozpatrzyć najpóźniej w ciągu 5 dni roboczych (Regulation (EU) no 439/2010: art. 17, ust. 3) od wpłynięcia. Następ-nie uzgadnia on z władzami wspomnianego kraju plan operacyjny obejmujący cele misji zespołu, jej przewidywany czas, geograficzny obszar jego działań, jak również jego skład, zadania członków oraz wyposażenie – w tym bazy danych, do których gru-pa może mieć dostęp (Regulation (EU) no 439/2010: art. 18). Koszty związane z pracą zespołu – włączając w to wynagrodzenie ekspertów wchodzących w jego skład – po-krywa Urząd (Regulation (EU) no 439/2010: art. 23).

W maju 2016 r. Komisja złożyła propozycję przekształcenia Urzędu w jednostkę nazwaną roboczo European Union Agency for Asylum, której kompetencje mają zostać poszerzone, m.in. o nadzorowanie funkcjonowania nowego mechanizmu usprawnia-jącego system dubliński. Ma on polegać na przydzielaniu każdemu z państw człon-kowskich limitu uchodźców, po którego przekroczeniu o 150% będzie mogło ono oczekiwać od innych przejęcia nadwyżki (European Comission 2016b: s. 1–2). Kraj odmawiający przyjęcia swojej kwoty będzie natomiast zobowiązany do wypłacenia 250 tys. euro za każdego cudzoziemca temu państwu członkowskiemu, które wyręczy go w tym obowiązku (European Comission 2016b: s. 1–2).

Kolejnym z instrumentów administracyjno-technicznych Unii Europejskiej są euro-pejskie zespoły straży granicznej (EBGT) funkcjonujące w ramach Europejskiej Agen-cji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Człon-kowskich Unii Europejskiej (Frontex). Składają się z funkcjonariuszy straży granicznej państw członkowskich oddelegowanych do dyspozycji Agencji w liczbie definiowanej przez jej zarząd i w proporcjach ustalanych corocznie między nią i tymi państwami (Regulation (EU) No 1168/2011, art. 3b) na potrzeby wspólnych operacji oraz szyb-kich interwencji. Zawarcie porozumienia nakłada na państwa obowiązek wystawienia funkcjonariuszy w (mieszczącej się w zakresie ustalonej rezerwy) liczbie określonej przez zarząd Frontexu, który decyduje przy tym o ich profilu (Mungianu 2013: s. 381).

Członkowie tych zespołów są dobierani w oparciu o kryterium specjalności zwią-zanych z zarządzaniem ruchem granicznym, takich jak: obserwacja granic, wykrywa-nie fałszywych dokumentów czy ustalanie narodowości imigrantów (European border 2016). Mają one zatem nie tylko wzmocnić ochronę granic przed nielegalną imigracją i wspomagać akcje wydalania osób bez prawa do pobytu, lecz także usprawniać dzia-łania ewidencyjne, niezbędne dla zarządzania gwałtownymi ruchami migracyjnymi, zarówno w oparciu o procedurę ochrony tymczasowej, jak i procedury azylowe.


Autonomiczne zdolności UE w zakresie reagowania kryzysowego są obecnie po-szerzane dzięki realizacji projektu utworzenia europejskiej straży granicznej przyję-tego przez Komisję w grudniu 2015 r. Propozycja ta zakładała zastąpienie Frontexu Europejską Agencją Straży Granicznej i Przybrzeżnej o wzmocnionych kompe-tencjach do przeprowadzania deportacji i oceny ryzyka migracyjnego (Kaca 2015: s. 1) oraz rozszerzonym zapleczu kadrowym i technicznym. Projekt przewidywał, że Agencja ma dysponować stałym personelem przekraczającym 1000 zatrudnionych (Frontex w 2015 r. miał do dyspozycji 402 stałych pracowników) oraz budżetem rocznym w wysokości 322 mln euro, czyli ponad dwukrotnie przewyższającym ten z 2015 r. (Kaca 2015: s. 1).

Zapowiadane przeobrażenie Frontexu zainicjowano dość szybko. Nowa agencja została bowiem powołana do życia już w październiku 2016 r. Dysponuje niedostępną dotychczas, możliwością zakupu własnego wyposażenia i szybszego niż dotąd wy-korzystania sprzętu państw członkowskich3, jak również liczącą ponad 1500 osób re-zerwą funkcjonariuszy straży granicznej i „innych właściwych członków personelu” (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 20, ust. 5), oddelegowanych do dyspozycji Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej z możliwością ich rozmieszczenia na terenie każdego z państw członkowskich w ciągu 5 dni od przyjęcia planu operacyjnego4.

Poza tym, zgodnie z nową regulacją, w wypadku nieskuteczności ochrony granic zewnętrznych, stwarzającej ryzyko dla funkcjonowania strefy Schengen, Rada może podjąć kroki samodzielnie, bez inicjatywy państwa członkowskiego. Warunkiem za-istnienia takiej możliwości jest brak podjęcia wystarczających działań przez to pań-stwo lub zwrócenia się przez nie o niewystarczające wsparcie „w obliczu szczegól-nych i wyjątkowo trudnych wyzwań na granicach zewnętrznych” (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 19, ust. 1). W takiej sytuacji Rada ma upraw-nienia do podjęcia decyzji wykonawczej, na bazie której Agencja może skorzystać z środków takich jak:

3 Dotychczas Fronex musiał negocjować z państwami członkowskimi wypożyczenie od nich sprzę-tu na kilka miesięcy przed jego użyciem, co poważnie ograniczało jego możliwości działania w nagłych przypadkach (Sasnal 2015: s. 19).

4 Utworzenie tej rezerwy może być interpretowane jako powrót do pomysłu utworzenia Europej-skiego Korpusu Straży Granicznej, przedstawionego w 2002 r. przez Komisję (Commision of the European Communities 2002). Wspomniany projekt nie doczekał się realizacji na skutek oporu państw członkowskich obawiających się naruszenia swojej suwerenności w dziedzinie bezpie-czeństwa (Mungianu 2013: s. 361).


▪ organizacja i koordynacja szybkich interwencji na granicy; ▪ rozmieszczenie zespołów Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej w znaj-

dujących się w państwach pierwszej linii ośrodkach służących wspieraniu iden-tyfikacji i rejestracji imigrantów oraz pomocy w organizowaniu deportacji osób uznanych za nieuprawnione do skorzystania z azylu (tzw. hotspotach);

▪ koordynacja działań jednego lub większej liczby państw członkowskich i państw trzecich na granicach zewnętrznych;

▪ rozmieszczenie wyposażenia technicznego; ▪ a także organizacja interwencji powrotowych (Rozporządzenie Parlamentu

Europejskiego i Rady, art. 19, ust. 3).Ostatnim z instrumentów administracyjno-technicznych jest Europejski Zautoma-

tyzowany System Rozpoznawania Odcisków Palców (Eurodac). W należącej do niego bazie danych gromadzone są odciski palców osób ubiegających się o azyl, przebywają-cych nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego lub nielegalnie przekraczają-cych jego granicę, co ma umożliwić wykrywanie prób ponownego składania wniosku o azyl w innym państwie czy powtórnego przekroczenia granicy (Czapliński 2005: s. 166). Realizacja tego zadania ma szczególne znaczenie w sytuacjach nagłej intensy-fikacji napływu uchodźców, gdy zwiększa się ryzyko masowego wystąpienia zjawiska asylum-shopping na skutek przeciążenia krajowych służb wnioskami azylowymi.

Wykorzystanie instrumentów Unii Europejskiej służących reagowaniu na gwałtowny napływ imigrantów w 2015 r.

W latach 2014–2015 tworząca się wspólna polityka migracyjna UE. została podda-na próbie w wyniku gwałtownego napływu imigrantów, wywołanego przede wszystkim przez przedłużający się wewnętrzny konflikt zbrojny w Syrii. Wspierana przez Rosję syryjska armia rządowa dysponująca ciężkim sprzętem i licząca na początku wojny w 2011 r. 295 tys. żołnierzy (Czulda, 2014: s. 246–248) okazała się zbyt silna dla słabo scentralizowanych sił opozycyjnych, funkcjonujących wokół Koalicji Syryjskich Sił Re-wolucyjnych i Opozycyjnych, Armii Wolnej Syrii oraz Lokalnych Komitetów Koordyna-cyjnych. Poza tym w trakcie militaryzacji konfliktu liczba ugrupowań walczących z woj-skami rządowymi powiększyła się o organizacje fundamentalistyczne Front al-Nusra, Ahrar asz-Szam i Ghuraba al-Szam, a korzystając z załamania struktur państwa w kraju rozwinęły działalność zorganizowane grupy przestępcze (Piskorski 2014: 199–201).


Skomplikowana struktura etniczna kraju (patrz Sasnal 2012: s. 2588), wprowadza-jąca element kulturowy do rozgrywki między elitami politycznymi, wykorzystywanie wojny w grze interesów państw ościennych i globalnych mocarstw oraz inwazja sił Daesz z Iraku znacznie oddaliły perspektywę zakończenia konfliktu, przyczyniając się do nasilenia ruchów migracyjnych zarówno wewnątrz kraju, jak i do państw ościen-nych: Turcji, Libanu, Jordanii i Iraku (a właściwie do irackiego Kurdystanu). Najwięcej migrantów przyjął pierwszy z wymienionych krajów. Ograniczone możliwości jego władz w zakresie zapewnienia przybyszom infrastruktury mieszkaniowej i edukacyj-nej5 oraz ich niski status prawny, do niedawna uniemożliwiający podjęcie legalnej pra-cy (High Commissioner 2016), skłoniły jednak bardziej zamożną część Syryjczyków do szukania możliwości nielegalnej migracji do państw Unii Europejskiej. Zjawisko to szczególnie nasiliło się w 2015 r., gdy przez zewnętrzne unijne granice przemycono 462 689 obywateli Syrii (w dwóch poprzednich latach liczby te wynosiły odpowiednio 74 461 i 18 972 osób), zaś ogólna liczba migrantów dostarczonych do Unii nielegalną drogą sięgnęła 952 246, wzrastając z 247 262 w 2014 r. i 82 684 w 2013 r. (Fargues 2016: s. 2).

Wspomniany kryzys uchodźczy poddał testowi pierwszy z wymienionych wspólno-towych instrumentów prawnych, tj. system dubliński. W wyniku podtrzymania przez kolejne nowelizacje jego głównej zasady, największy ciężar przyjęcia uchodźców sy-ryjskich spadł na graniczącą z Turcją Grecję. Państwo to obarczone zostało bowiem koniecznością przyjmowania wysokiej liczby wniosków azylowych, a zatem i uchodź-ców mających pozostać na jej terytorium do momentu rozpatrzenia podań, zaś w przy-padku udzielenia pozytywnej odpowiedzi, także i po tym okresie.

Cytowane wyżej Rozporządzenie Nr 343/2003 dało Grecji możliwość przeniesie-nia tego obowiązku na inne kraje członkowskie, choćby te, w których członkowie ro-dzin wnioskodawców już cieszą się azylem lub wystąpili o jego przyznanie. Trzeba jednak przypomnieć, że procedura ustalania państwa odpowiedzialnego w przypadku wystąpienia tego typu wątpliwości jest długotrwała. Państwo członkowskie, uznające że nie jest właściwym adresatem wniosku azylowego, ma 3 miesiące na zapropono-wanie innemu krajowi przejęcia osoby ubiegającej się o azyl (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 343/2003: art. 16, ust. 1), zaś strona do której skierowany jest taki wniosek ma 2 miesiące na jego rozpatrzenie (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 343/2003: art. 18

5 W połowie 2015 r. tylko około 10–15% syryjskich uchodźców znalazło miejsca w obozach, a zaledwie 25% ich dzieci – w szkołach (Sasnal 2015: ss. 26-27).


ust. 1). Znacznie krótszy jest za to czas przewidziany w rozporządzeniu na przyjęcie z powrotem osoby, która przedostała się do innego państwa członkowskiego przed za-kończeniem procedury azylowej lub bez wnioskowania o jej wszczęcie w państwie pierwszego przekroczenia unijnej granicy (przypomnijmy – 2 tygodnie w przypadku skorzystania z Eurodac)6.

Przepisy te stawiają kraje pierwszej linii w bardzo trudnym położeniu – i jak wska-zał przypadek Grecji – mogą powodować bierność pozostałych. Skłania to władze państw granicznych do odstępowania od obowiązków i rezygnacji z rejestrowania na-pływających cudzoziemców celem umożliwienia im opuszczenia własnego terytorium. Przy czym liczą one na to, że brak odpowiednich danych w systemie Eurodac i wyso-ka liczba migrantów uniemożliwi państwom, do których zmierzają migranci, szybkie ustalenie miejsca, w którym przekroczyli granicę UE, a po upłynięciu wspomnianych wcześniej limitów czasowych, doprowadzi do scedowania na te państwa obowiązku przyjęcia wniosków azylowych.

Efektem tego jest praktyczne przeniesienie kontroli nad gwałtownym ruchem gra-nicznym z wymiaru wspólnotowego do międzypaństwowego i silna polityzacja kwestii migracji. Skutkiem może być też długoterminowe osłabienie autorytetu UE, spowodo-wane notorycznym łamaniem zasad składających się na system dubliński. Dokonują tego zarówno państwa dążące do pozbycia się kandydatów do ochrony międzynarodo-wej ze swojego terytorium (np. Grecja, Węgry), jak i Niemcy, które w 2015 r. zdecy-dowały się na ratowanie sytuacji poprzez zawieszenie korzystania z procedury odsyła-nia imigrantów z Syrii do państw członkowskich zobligowanych do przyjmowania ich wniosków azylowych7.

6 Opublikowane w 2016 r. sprawozdanie Komisji z realizowania Rozporządzenia Dublin III wska-zuje przy tym na to, że wnioski o przyjęcie z powrotem obowiązku rozpatrzenia podań cudzo-ziemców o ochronę międzynarodową znacznie przewyższają liczbę wniosków o przeniesienie odpowiedzialności na inne państwo. W latach 2008–2014 różnica ta wyrażała się w stosunku 72% do 28% (European Commission 2016a, s. 37).

7 Trzeba jednak zaznaczyć, że postępowanie Niemiec cechowała pewna niekonsekwencja. 21 sierp-nia 2015 r. Federalny Urząd ds. Migracji odstąpił od realizacji procedury sprawdzania miejsca przekraczania granicy UE przez uchodźców z Syrii (Dernbach 2016). Rząd Republiki Federalnej ogłosił przy tym rozpatrywanie podań o azyl bez względu na miejsce przekroczenia przez wnio-skodawców zewnętrznych granic Unii Europejskiej (Lebor 18.09.2015: s. 12), zawieszając tym samym działanie procedury dublińskiej, wysyłając sygnał zachęty do imigrantów i praktycznie aprobując postępowanie Grecji. W następnym miesiącu natomiast czasowo przywrócił kontro-lę na granicy z Austrią (Sasnal 2015: s. 12–13), zaś w listopadzie przyczynił się do zawarcia pierwszego z porozumień państw członkowskich z Turcją. Na jego mocy Ankara – w zamian za obietnicę udzielenia przebywającym na jej obszarze syryjskim uchodźcom pomocy humanitarnej o wartości 3 mld euro, wznowienie negocjacji akcesyjnych oraz zniesienie przez UE obowiązku


Drugim z instrumentów prawnych, opisanych w poprzedniej części artykułu jest ochrona tymczasowa skodyfikowana za pomocą dyrektywy 2001/55/EC. W 2015 r. zaszły bez wątpienia okoliczności, na wypadek których została spisana. Zastosowanie tego środka wymaga jednak podjęcia decyzji przez Radę, zaś do marca 2017 r. nie otrzymała ona odpowiedniego wniosku od Komisji, która z kolei nie stała się w tej sprawie adresatem inicjatywy żadnego z państw członkowskich. Sprawna aplikacja ochrony tymczasowej w latach 1992–1994 w odniesieniu do imigrantów z Bośni oraz w 1999 r. – w stosunku do osób uciekających z serbskiego Kosowa, oraz równie spraw-na repatriacja tych migrantów8 wyklucza hipotezę, że w latach 2015–2016 r. powodem pominięcia tego rozwiązania były wyłącznie trudności logistyczne oraz infrastruktural-ne. Nic nie wskazuje bowiem na ograniczenie możliwości UE w tym zakresie, zwłasz-cza że liczba państw członkowskich zwiększyła się od 1999 r. z 15 do 28, zaś kody-fikacja wspólnej polityki imigracyjnej stworzyła nieistniejące wtedy ramy prawne dla sprawniejszego przeprowadzenia wspomnianych działań. Przyczyny należy upatrywać zatem w sferze polityki.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że (mimo opisanych wcześniej zmian trakta-towych) kwestie związane z migracją pozostają w zakresie kompetencji dzielonych między UE i państwa członkowskie oraz transwersalnych, czyli łączących kilka innych wymiarów sektorowych, w których rządy krajowe mają szerokie uprawnienia (Sasnal 2015: s. 16). Poważnie ogranicza to możliwości działania Komisji w tej dziedzinie, uzależniając reakcję UE od gry interesów prowadzonej przez państwa członkowskie oraz od politycznych koniunktur.

Skutkiem tego nie podjęto decyzji o odwołaniu się do ochrony tymczasowej z oba-wy przed wystąpieniem tego środka jako bodźca zachęcającego uchodźców przebywa-jących w krajach graniczących z Syrią do przybycia na terytorium Unii Europejskiej w liczbie większej niż dotychczas9. Ze względu na skromny charakter opisanego wy-

wizowego dla jej obywateli – miała zwiększyć skuteczność kontroli granicy z Grecją i poprawić sytuację wspomnianych migrantów (Kaca 2016: s. 3), akceptując tym samym perspektywę dłuż-szego pozostawania u siebie większej ich liczby.

8 Już w 1997 r. Niemcy przeprowadziły powrót 300 tys. przebywających na ich terytorium miesz-kańców Bośni do kraju pochodzenia, inicjując szybkie przemieszczenie dalszych 400 tys. osób przebywających na obszarze UE (Mitrovic 2015).

9 Według danych opublikowanych przez UNHCR, liczby syryjskich uchodźców (według stanu z 30 kwietnia 2016 r.) zarejestrowanych w państwach ościennych kształtowały się następująco: Tur-cja – 2 748 367; Liban – 1 048 275; Jordania 651 114; Irak – 246 589 (Syria Regional Refugee Response WWW). Poza tym 119 665 Syryjczyków przebywało w tym czasie w Egipcie (Syria Regional Refugee Response WWW).


żej unijnego zaplecza finansowego oraz personalnego i braku materiałowego (zasoby Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej są dopiero tworzone), pociągnęłoby to bowiem za sobą dosyć poważny wzrost obciążeń państw członkowskich. Wspomniana dyrektywa 2001/55/EC zobowiązuje je, przypomnijmy, do zapewnienia osobom ob-jętym ochroną szerokiej gamy świadczeń socjalnych, a także prawa do sprowadza-nia członków rodzin pozostających poza granicami UE. Związane z tym nakłady nie stanowią wprawdzie ciężaru nie do udźwignięcia dla państw członkowskich (nawet tych mniej zamożnych), jednak rządy obawiają się kosztów politycznych związa-nych ze spadającą społeczną akceptacją dla imigracji, które to zjawisko stanowi jedną z przyczyn obecnych sukcesów partii nacjonalistyczno-populistycznych. W latach 90. XX w., gdy przyjmowano uchodźców z Bośni i Kosowa, trudności te były znacznie mniejsze, ponieważ wspomniane ugrupowania miały większe wpływy jedynie w trzech państwach członkowskich, tj. w Austrii, we Francji i we Włoszech (patrz Skorzycki 2004). Poza tym kraje będące płatnikami netto wspólnotowego budżetu nie musiały jeszcze finansować w obecnym zakresie dotacji dla postsocjalistycznych państw Euro-py Środkowej i Wschodniej oraz Bałkanów.

W efekcie państwa członkowskie solidarnie unikają wszczęcia procedury ochrony tymczasowej. Wyjście z taką propozycją przez któregoś z partnerów oznaczałoby bowiem kłopotliwą dla wszystkich możliwość przedłożenia Radzie odpowiedniego wniosku przez Komisję i postawiło państwa przed związanym z tym dylematem między przyjęciem wspo-mnianego środka, skutkującym koniecznością przyjęcia wyższej niż dotychczas liczby imi-grantów, a obniżającym prestiż państw członkowskich odrzuceniem propozycji.

Bierność w tej sytuacji sprzyja przede wszystkim interesom państw znajdujących się poza głównymi szlakami migracyjnymi wiodącymi z Bliskiego Wschodu, pozwala-jąc im na dalsze unikanie politycznych i finansowych kosztów przyjmowania uchodź-ców. Mniej oczywiste są korzyści państw pierwszej linii oraz tych, które stanowią główny cel migracji – przede wszystkim Niemiec. Uruchomienie procedury ochrony tymczasowej mogłoby je bowiem odciążyć. Ich bierność w tej kwestii można jednak wytłumaczyć nieufnością wobec poziomu sprawności realizacji zobowiązań przez partnerów. Ziszczenie się ich obaw (bardzo prawdopodobne w obliczu kłopotów z re-alizacją porozumień z 2015 r., o czym później) naraziłoby je na zwiększenie liczby migrantów przebywających na ich terytorium. Poza tym pogłębiłoby i tak już poważ-ną dysproporcję między państwami członkowskimi w zakresie obciążeń związanych z imigracją spoza UE.


Prawdopodobieństwo skorzystania z omawianego środka prawnego (zarówno w sytuacji obecnej jak i w przyszłości) jest również redukowane przez treść niektó-rych, wspomnianych w poprzedniej części analizy, przepisów zawartych w dyrektywie 2001/55/EC. Chodzi przede wszystkim o ten, który nie ogranicza prawa osób podlega-jących takiej ochronie do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie azylu. Dotychczasowa praktyka wskazuje bowiem na to, że większość z nich miałaby podstawy do jego otrzy-mania10, co usunęłoby polityczną korzyść z wykorzystania ochrony tymczasowej w po-staci wpisanego w nią ograniczenia czasowego. Trudno sobie zresztą wyobrazić, że po zakończeniu dwuletniego okresu jej obowiązywania państwa członkowskie zdobyłyby się na skorzystanie z uprawnienia do przymusowego przesiedlenia migrantów do Syrii, o ile wcześniej nie doszłoby do zakończenia toczących się tam działań zbrojnych.

Drugi z przepisów ograniczających możliwości wykorzystania ochrony tymcza-sowej dotyczy woluntaryzmu państw członkowskich w dziedzinie określania swoich możliwości w zakresie liczby przyjmowanych uchodźców. Rozwiązanie to ma poten-cjalnie hamujący wpływ na tempo i zakres realizacji procedury. Z uwagi na to uzupeł-niono je o udział Rady w ewentualnym zwiększaniu tej liczby w razie potrzeby, ale jej kompetencje w omawianym zakresie zostały opisane oględnie i niejasno.

Wspomniany woluntaryzm może mieć oczywiście także pewien pozytywny wpływ na realizację ochrony tymczasowej, zmniejszając polityczne ryzyko wyrażenia przez państwa członkowskie zgody na to, żeby ten środek został w ogóle użyty. Zapewnia on bowiem władzom krajowym elastyczność i pole manewru, pozwalając choćby na dostosowywanie liczby przyjmowanych uchodźców do nastrojów własnych obywateli, tudzież faz cyklu wyborczego. Nie eliminuje to jednak ryzyka wydatnego zwiększania napływu imigrantów, zachęconych ułatwieniem przekraczania granic UE i uzyskania korzystnego statusu osoby podlegającej tymczasowej ochronie. Wspomnianą elastycz-ność państwa te mogą sobie natomiast zapewnić inaczej, reagując na kryzys uchodźczy za pomocą doraźnych porozumień politycznych i będących ich skutkiem decyzji Rady, nie narażając się przy tym na wzrost imigracji.

Przykładem sięgnięcia po tę alternatywę jest zainicjowane przez Komisję porozu-mienie państw członkowskich z 22 lipca 2015 r. w sprawie relokowania między nimi 40 tys. uchodźców przebywających w Grecji i we Włoszech. Na jego mocy każdy z tych krajów miał przyjąć określoną liczbę migrantów, ustaloną na podstawie wielko-

10 W latach 2011–2015 uwzględniono 94,6% wniosków o udzielenie azylu złożonych w państwach Unii Europejskiej przez obywateli Syrii (Fargues 2016: s. 2).


ści populacji oraz wysokości PKB i wskaźnika bezrobocia (Carrera et al. 2015: s. 5). Liczba osób podlegających przemieszczeniu została następnie powiększona (decyzją Rady z 22 września 2015 r.) o kolejne 66 tys., zaś docelowo o 120 tys. (Decyzja Rady 2015/1601: art. 4).

Skuteczność tego typu niesystemowych środków okazała się dyskusyjna, ze wzglę-du na możliwość, niepociągającego za sobą w zasadzie żadnych konsekwencji, opóź-niania przez państwa członkowskie wywiązywania się ze swoich zobowiązań. Właśnie dlatego do końca marca 2016 r. miejsca pobytu na nowe zmieniło 600 osób objętych relokacją (Barker, Robinson 2016), co jest liczbą bardzo niską, nawet w obliczu faktu, że państwa członkowskie dały sobie ponad dwa lata na realizację pierwszego z wymie-nionych porozumień (Resolution 2015).

Przykład niektórych krajów Europy Środkowej dowodzi zresztą, że państwa człon-kowskie mogą uciec się także do otwartej odmowy honorowania decyzji Rady podję-tych zgodnie z unijnym prawem. Premier Słowacji Robert Fico zaraz po wspomnianej decyzji Rady zapowiedział, że jego kraj nie zastosuje się do jej postanowień (Bremmer 09.10.2015: s. 84). Podobną, acz bardziej stonowaną i mniej jednoznaczną, deklara-cję złożyła również premier Polski Beata Szydło po serii zamachów terrorystycznych w Brukseli z marca 2016 r., oświadczając że nie widzi możliwości, żeby „w tej chwili” do Polski przyjechali imigranci (Wroński 2016). Wspomniane kraje mogą się oczywi-ście liczyć z konsekwencjami politycznymi a nawet finansowymi, będącymi skutkiem możliwych trudności w negocjowaniu wysokości kwot, które ewentualnie będą prze-kazywane im w ramach perspektywy budżetowej otwartej w 2021 r. Data ta jest jednak zbyt odległa, a konsekwencje zbyt niepewne i niejasne, żeby mogły stanowić skutecz-ny środek zapewniający respektowanie decyzji.

Stwierdzenie konieczności udzielenia ochrony tymczasowej mogłoby usprawnić administrowanie przyjmowania migrantów z wybranych państw (prawdopodobnie z Syrii), poprawiając ich sytuację socjalną ze względu na wspomniane już obowiązki państw przyjmujących. Należy jednak zauważyć, że sytuacja ludności napływowej nie jest najistotniejszą z okoliczności branych pod uwagę przy realizacji wspólnych dzia-łań państw UE w zakresie imigracji, czego dowiodło porozumienie z Turcją zawarte 18 marca 2016 r.11

11 Na mocy tego porozumienia Turcja zobowiązała się do przyjmowania osób zakwalifikowanych do kategorii tych, które z jej terytorium przedostały się do Grecji, mimo że „nie potrzebowały ochrony międzynarodowej”. Kategoria ta została następnie sprowadzona do autorów odrzuco-nych wniosków oraz imigrantów, którzy nie zdecydowali się na złożenie ich w Grecji (EU-Turkey


Kryzys uchodźczy z 2015 r. stanowił również sprawdzian finansowego instrumen-tarium, którym dysponuje Unia na wypadek nagłego napływu migrantów. W świetle podanych już tutaj informacji o wysokości rezerwy na ten cel będącej do dyspozycji FAMI, rezultat tego testu nie był trudny do przewidzenia. Unia musiała sięgnąć po środki doraźne, takie jak – podjęta na wniosek Komisji – decyzja państw członkow-skich z 9 marca 2016 r. o przyznaniu tym z nich, które zostały szczególnie obciążone z uwagi na konieczność przyjęcia uchodźców z Syrii, kwoty 700 mln euro (wypłacanej w ciągu 3 lat) na pokrycie kosztów związanych z ich pobytem na swoim terytorium (Refugee crisis 2016). Podobne źródło pochodzenia mają fundusze przyznane Turcji celem ułatwienia jej utrzymania uchodźców syryjskich, których napływ do UE zo-stał ograniczony skutkiem realizacji postanowień wspomnianego już tutaj porozumie-nia z 18 marca 2016 roku. Powołany w tym celu Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji dysponujący kwotą 3 mld euro, jest finansowany w dwóch trzecich ze składek państw członkowskich (Instrument Pomocy 2016). Rozbudowanie rezerwy finansowej UE na wypadek kryzysów migracyjnych niewątpliwie wzmocniłaby autonomiczne możliwości UE w zakresie reagowania, ale jest mało prawdopodobne. Trudno bowiem oczekiwać zamrożenia większych kwot na wypadek zdarzeń, które zachodzą dość nie-regularnie i (w skali porównywalnej z tą z 2015 r.) dosyć rzadko. Kryzys migracyjny z 2015 r. dowiódł zresztą, że poważniejszym problemem jest niedostateczność wspól-notowych środków administracyjno-technicznych.

Opisane wyżej proceduralne i polityczne trudności utrudniające wykorzystanie środków prawnych UE ograniczają też efektywność unijnego zaplecza administracyj-no-technicznego, czyli agencji Frontex i EASO. Obydwie opierają bowiem swoje dzia-łania interwencyjne na korzystaniu z puli funkcjonariuszy dobrowolnie delegowanych przez państwa członkowskie.

Sprawdzian w postaci wspominanego tu wielokrotnie kryzysu uchodźczego wy-kazał przede wszystkim mankamenty systemu europejskich zespołów straży granicz-nej. Najważniejszymi z nich okazały się niemożność wystawienia odpowiedniej liczby strażników granicznych oraz sposób negocjacji wypożyczania sprzętu przez państwa

statement, 2016). Oznacza to w praktyce uznanie Turcji za „bezpieczne państwo trzecie” bądź „kraj pierwszego azylu”, co jest rozwiązaniem kontrowersyjnym w obliczu faktu, że tamtejsze obozy dla uchodźców są w stanie pomieścić nie więcej niż 15% potrzebujących. Co więcej, po-tencjalni beneficjenci ochrony (udzielanej zresztą nie w formie azylu, tylko ochrony tymczasowej bądź na podstawie przepisów miejscowej Ustawy o Cudzoziemcach i Ochronie Międzynarodo-wej) mają kłopoty z jej uzyskaniem. W lutym 2016 r. z jej dobrodziejstw mogło korzystać tylko nieco ponad 38 tys. z 200 tys. ubiegających się o nią osób (Collett 2016).


członkowskie, oparty na konieczności dokonywania ustaleń z kilkumiesięcznym wy-przedzeniem (Sasnal 2015: s. 19).

Przeszkodą był również brak wystarczającego wsparcia ze strony państw członkow-skich. Pewien problem pojawił się już pod koniec 2014 r. w trakcie negocjacji zasobu strażników granicznych dla EBGT, gdy Frontex otrzymał w niektórych kategoriach od 4% do 20% mniej personelu niż oczekiwał (Frontex 2015: s. 12), mimo prognoz szyb-kiego wzrostu migracji. Następnie po wyczerpaniu się zasobów ludzkich i wystąpieniu przez Agencję o oddelegowanie 775 dodatkowych pracowników w październiku 2015 r., szybko zareagowało tylko 6 państw, wysyłając 48 funkcjonariuszy (Sasnal 2015: s. 19), zaś deklaracje wszystkich złożone do grudnia ograniczyły się do 448 osób (Fron-tex accepts 2015). W wyniku braku adekwatnego wsparcia dla krajów pierwszej linii, Grecja zdecydowała się na podjęcie kooperacyjnej gry z uchodźcami niechętnymi osie-dlaniu się na jej terytorium i de facto zrezygnowała z przestrzegania zasad mechanizmu dublińskiego. Doprowadziła tym samym do gwałtownej migracji przybyszów przez Bał-kany, skutkującej niekooperacyjną rozgrywką angażującą Serbię, Chorwację, Słowenię i Węgry, polegającą na kierowaniu strumienia migracyjnego w stronę sąsiadów (patrz Żornaczuk 2015). Brak rejestracji imigrantów zmniejszył też, co oczywiste, efektywność działania systemu Eurodac.

Skutkiem tych doświadczeń było powołanie do życia wspomnianej już Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej z zapleczem w postaci 1500 funkcjonariuszy oraz możliwością zakupu własnego sprzętu. Rozwiązania te mają przyspieszyć wyde-legowywanie strażników granicznych do dyspozycji UE oraz ograniczyć konieczność korzystania z ekwipunku państw członkowskich, utrudniającą dotychczas szybkie re-agowanie na gwałtowne napływy imigrantów. Dzięki nowej wersji Frontexu, UE ma też zyskać ograniczoną możliwość samodzielnego reagowania na sytuację na granicach zewnętrznych, w skrajnych przypadkach – nawet bez wymogu oczekiwania na inicja-tywę zainteresowanego państwa członkowskiego. System ten w momencie składania artykułu jest jednak in statu nascendi, więc jego wpływ na sprawność UE w zakresie reagowania na kryzysy jest na razie niemożliwy do oszacowania.

Wnioski

Wejście w życie porozumienia państw członkowskich UE z Turcją, podpisanego 18 marca 2016 r., spowodowało znaczący spadek liczby nielegalnych imigrantów prze-


kraczających granice Unii Europejskiej12. Dało to jej państwom członkowskim czas na uzupełnienie mankamentów wspólnej polityki migracyjnej, dostrzeżonych w wyniku kryzysu uchodźczego z 2015 r.

Przede wszystkim rozstrzygnięta musi zostać przyszłość funkcjonowania mechani-zmu dublińskiego w obliczu sytuacji gwałtownego napływu uchodźców. Przed UE stoi dylemat między jego czasowym zawieszaniem a wprowadzeniem systemu wsparcia dla państw pierwszej linii, bowiem funkcjonowanie obecnych instrumentów pomoco-wych nie wskazuje jeszcze na jego istnienie. System ten powinien polegać na dostar-czaniu tym krajom wystarczających środków umożliwiających zarządzanie ruchem granicznym i zagwarantowanie przybyszom ich praw.

Współwystępowanie mechanizmu dublińskiego z obecnymi środkami reagowania na kryzysy migracyjne nadmiernie przeciąża państwa pierwszej linii. Sytuację pogar-sza dodatkowo wyraźna dysproporcja między czasem, który mają one na przyjęcie kandydatów na azylantów, którzy nielegalnie przenieśli się do innych państw człon-kowskich a czasem, jaki te państwa mają do dyspozycji na rozpatrzenie wniosków o przejęcie obowiązku przyjmowania podań o azyl, w przypadku, gdy państwo pierw-szego przekroczenia granicy ma podstawy do scedowania go na któreś z nich.

Czasowe zawieszanie mechanizmu dublińskiego musiałoby pociągnąć za sobą wprowadzenie stałego systemu rozdziału uchodźców między państwa członkowskie, obejmującego także te, które są mniej atrakcyjne dla imigrantów. Pozostawienie imi-grantom wyboru narażałoby bowiem wąską grupę najpopularniejszych krajów na ko-nieczność przyjęcia większości przybyszów, prowadząc w efekcie do ich zamknięcia na ruchy imigracyjne, czego symptomy pokazały już zmienne reakcje rządu niemieckiego na napływ uchodźców z Syrii.

Doświadczenia z kryzysu uchodźczego w roku 2015 dowiodły, że mechanizm podziału musiałby opierać się na stałych proporcjach lub kwotach oraz efektywnych środkach kontroli, które utrudniałyby unikanie zobowiązań. Najskuteczniejsze by-łyby przy tym środki działające poprzez ograniczenie opłacalności lekceważenia powinności. Bazowanie na dobrowolnej partycypacji i doraźnych negocjacjach pod presją czasu, wynikającą z gwałtownego rozwoju sytuacji na granicach zewnętrz-nych, doprowadziło bowiem w 2015 r. do konfliktów między państwami, nierów-nomiernego rozkładu obciążeń i do zdania się na niepewnego tureckiego partnera,

12 Między trzecim a czwartym raportem z implementacji porozumienia unijno-tureckiego (26 wrze-śnia – 8 grudnia 2016 r.), do greckich wysp dotarło 5687 osób, zaś w tym samym okresie poprzed-niego roku – około 390 tys. (Fourth Report 2016: s. 2).


dysponującego odtąd możliwością szantażowania państw UE perspektywą wycofa-nia się z układu.

Propozycje zmian przedstawiane przez Komisję od momentu rozpoczęcia kryzysu wskazują na to, że próbuje ona uniknąć rozstrzygnięcia wspomnianego dylematu po-przez jednoczesne korygowanie systemu dublińskiego oraz rozbudowę zaplecza admi-nistracyjno-technicznego służącego wsparciu państw pierwszej linii. Powoduje to roz-proszenie energii i środków oraz obniżenie skuteczności jej działań. Należy przy tym zauważyć, że bardziej wymierne efekty przynosi na razie realizacja drugiego z tych kierunków postępowania.

Polityka Komisji zdradza pewne cechy podejścia systemowego do rozwiązywa-nia omawianych problemów i jest niewątpliwie odważna. Ze względu na rozbieżno-ści z działaniami państw członkowskich musi wydawać się jednak mało realistyczna, zwłaszcza w obliczu wspomnianego ograniczenia imigracji do Grecji w wyniku reali-zacji porozumienia z Turcją. Istnieje wszakże duże prawdopodobieństwo, że imple-mentacja tej umowy natrafi na wiele przeszkód prawnych, technicznych i politycznych (patrz Barigazzi 2016; Collett 2016), zatem powrót do działania systemowego może w niedługim czasie okazać się potrzebą chwili, a w przyszłości przyczynić się do sy-tuacji, w której zamożna Unia Europejska nie będzie wprowadzana w stan kryzysu w wyniku dotarcia do jej terytorium liczby uchodźców porównywalnych z tą, którą w tym samym czasie przyjmuje niewielki Liban.

Bibliografia

BARIGAZZI Jacopo (2016), 5 deadlines to watch on the EU-Turkey migration deal, http://www.politico.eu/article/5-deadlines-to-watch-on-the-eu-turkey-migration-deal-refugee-crisis-asylum-greece-mediterranean-syria-war/ (20.05.2016).

BARKER Alex, ROBINSON Duncan (2016), Brussels unveils overhaul of asylum system, https://next.ft.com/content/fa39a388-fbda-11e5-8e04-8600cef2ca75 (18.05.2016).

BREMMER Ian (19.10.2015), Europe Divided. The migrant crisis tests the limits of E.U. cooperation, „Time”, nr 15.

CARRERA Sergio, BLOCKMANS Steven, GROS Daniel and GUILD Elspeth (2015), The EU’s Response to the Refugee Crisis. Taking Stock and Setting Policy Priori-ties, „CEPS Essay”, nr 20, https://www.ceps.eu/publications/eu%E2%80%99s-re-sponse-refugee-crisis-taking-stock-and-setting-policy-priorities (16.05.2016).


COLLETT Elizabeth (2016), The Paradox of the EU-Turkey Refugee Deal, Migration Policy Institute, http://www.migrationpolicy.org/news/paradox-eu-turkey-refugee-deal (15.04.2016).

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES (2002), Communication from the Commission to the Council and the European Parliament towards integrated management of the external borders of the Member States of the European Union, COM(2002) 233, 2002 final, Brussels.

COUNCIL DECISION 2000/596/EC of 28 September 2000 establishing a European Refugee Fund.

COUNCIL DIRECTIVE 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giv-ing temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, Official Journal of the European Communities, L 212/12, EN, 7.8.2001.

CZAPLIŃSKI Władysław (2005), Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedli-wości. Współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, Warszawa.

CZULDA Robert (2014), Zdolności obronne Syrii w kontekście potencjalnej interwen-cji NATO, w: Wiesław Hładkiewicz, Robert Potocki, Mateusz Piskorski (red.), Fale Tunisami. Kontestacja arabska w latach 2010-2013, Warszawa.

DECYZJA RADY (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji, Dz. Urz. UE L 248/80 z 24.09.2015.

DERNBACH Andrea (2015), Germany suspends Dublin agreement for Syrian refu-gees, http://www.euractiv.com/section/global-europe/news/germany-suspends-dublin-agreement-for-syrian-refugees/ (26.08.2016).

DUSZCZYK Maciej (2011), Polityka imigracyjna Unii Europejskiej oraz swobodny przepływ pracowników – ewolucja i teraźniejszość, Warszawa.

EUROPEAN BORDER guard teams (2016), http://frontex.europa.eu/operations/euro-pean-border-guard-teams/ (31.03.2016).

European Commission (2016a), Evaluation of the Implementation of the Dublin III Regulation – Final Report.

European Commission (2016b), Towards a sustainable and fair Common European Asylum System, IP/16/1620.


EU-TURKEY STATEMENT, 18 March 2016 (2016), http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/ (29.04.2016).

FARGUES Philippe (2016), Who are the million migrants who entered Europe without a visa in 2015?, „Population & Societies”, nr 532.

FOURTH REPORT on the Progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement (2016), https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what--we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/do-cs/20161208/4th_report_on_the_progress_made_in_the_implementation_of_the_eu-turkey_statement_en.pdf (04.04.2017).

FRONTEX (2015), Annual information on the Commitments of Member States to the European Border Guard Teams and the Technical Equipment Pool. Report 2015.

FRONTEX ACCEPTS Greece’s request for rapid border intervention teams (2015), http://frontex.europa.eu/news/frontex-accepts-greece-s-request-for-rapid-border-intervention-teams-amcPjC (17.05.2016).

GRANIC ZEWNĘTRZNYCH Europy będzie chronić europejska straż graniczna i przy-brzeżna (2015), http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6327_pl.htm (01.04.2016).

HANSEN Randall (2003), Migration to Europe since 1945: Its History and its Lessons, w: Sarah Spencer, The Politics of Migration. Managing Opportunity, Conflict and Change, Malden.

HIGH COMMISSIONER welcomes Turkish work permits for Syrian refugees (2016), http://www.unhcr.org/569ca19c6.html (05.05.2016).

INSTRUMENT POMOCY dla Uchodźców w Turcji: państwa członkowskie zgodne co do szczegółów finansowania (2016), http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2016/02/03-refugee-facility-for-turkey/ (03.04.2017).

KACA Elżbieta (2015), Unijna służba graniczna: potencjał i ryzyko, „Biuletyn PISM”, nr 111 (1348).

KACA Elżbieta (2016), Schengen’s Future in Light of the Refugee Crisis, „PISM Stra-tegic File”, nr 2 (83).

KLEPP Silja (2010), A Contested Asylum System: The European Union between Refu-gee Protection and Border Control in the Mediterranean Sea, „European Journal of Migration and Law”, No. 12.

LEBOR Adam (18.09.2015), Europe’s conscience, „Newsweek”, nr 10.MITROVIC Olga (2015), Used during the Balkan crises, the EU’s Temporary Protec-

tion Directive may now be a solution to Europe’s refugee emergency, http://blogs.


lse.ac.uk/europpblog/2015/12/22/the-eus-temporary-protection-directive-as-a-so-lution-to-europes-refugee-crisis/ (25.03.2016).

MORAES Claude (2003), The Politics of EU Migration Policy, w: Sarah Spencer, The Politics of Migration. Managing Opportunity, Conflict and Change, Malden.

MUNGIANU Roberta (2013), Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control, „European Journal of Migration and Law”, No. 15.

OLEKSIEWICZ Izabela (2006), Uchodźcy w Unii Europejskiej, Bydgoszcz.PISKORSKI Mateusz (2014), Zasoby stron konfliktu syryjskiego i ich dynamika w la-

tach 2011-2013, w: Wiesław Hładkiewicz, Robert Potocki, Mateusz Piskorski (red.), Fale Tunisami. Kontestacja arabska w latach 2010–2013, Warszawa.

REFUGEE CRISIS: Commission welcomes Member States’ agreement on Emergency Assistance instrument for faster crisis response within the EU (2016), http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-706_en.htm (26.03.2016).

REGULATION (EU) No 1168/2011 of The European Parliament and of the Council of 25 October 2011amending Council Regulation (EC) No 2007/2004 Establishing A European Agency For The Management of Operational Cooperation at the Ex-ternal Borders of the Member States of the European Union, Official Journal of the European Union L 304/1, 22.11.2011.

REGULATION (EU) No 439/2010 of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 establishing a European Asylum Support Office, Official Journal of the European Union L 132/112, 09.5.2010.

REGULATION (EU) No 516/2014 of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 establishing the Asylum, Migration and Integration Fund, amending Council Decision 2008/381/EC and repealing Decisions No 573/2007/EC and No 575/2007/EC of the European Parliament and of the Council and Council Decision 2007/435/EC, Official Journal of the European Union L 150/168, 20.05.2014.

RESOLUTION (2015) of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on relocating from Greece and Italy 40 000 persons in clear need of international protection, 11131/15, ASIM 63, 22 July 2015.

ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie Eu-ropejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 i uchylające rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 i decyzję Rady 2005/267/WE, PE-CONS 29/16, 13 września 2016.


ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) NR 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawia-jące kryteria i mechanizmy określania Państwa Członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Państw Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego, Dz. U. UE L 50/1 z 25 lutego 2003.

SASNAL Patrycja (2012), Początki wojny domowej w Syrii, „Biuletyn PISM”, nr 6 (871).

SASNAL Patrycja (2015) (red.), Niekontrolowane migracje do Unii Europejskiej – im-plikacje dla Polski, Warszawa.

SIDORENKO Ferguson Olga (2007), The common European asylum system: back-ground, current state of affairs future direction, the Hague.

SKORZYCKI Michał (2004), Miejsce ugrupowań nacjonalistyczno-populistycznych w wybranych zachodnioeuropejskich systemach partyjnych, w: Danuta Walczak--Duraj, Tożsamość kulturowa i polityczna Europy wobec wyzwań cywilizacyjnych, Polska 2004, Łódź.

SYRIA REGIONAL Refugee Response (WWW), http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php (16.05.2015).

WROŃSKI Paweł (2016), Pani premier gra imigrantami, http://wyborcza.pl/1,75968,19814141,pani-premier-gra-imigrantami.html (24.03.2016)

ŻORNACZUK Tomasz (2015), Bałkańskie domino: niepewna przyszłość nowego szla-ku migracyjnego przez Chorwację i Słowenię, „Biuletyn PISM”, nr 92 (1329).

HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWO W EUROPIE

Constitutional referendum in Italy. How people’s vote influence the political system?

Abstract

This article analyses the impact of constitutional referendums on the political system in Italy. There

were three constitutional referendums conducted in 2001, 2006 and 2016. All of them have been organised

by the ruling parties, however, only the first one was successful. In the subsequent referendums, the propo-

sals for amending the constitution have been rejected by voters. The article finds that lack of public support

for the government resulted in voting „no” in the referendum.

Keywords: referendum, Italy, symmetrical bicameralism, Matteo Renzi

Streszczenie

Artykuł omawia wpływ referendum konstytucyjnego na system polityczny Włoch. We Włoszech prze-

prowadzono trzy referenda konstytucyjne w 2001, 2006 i 2016 roku. Wszystkie referenda rozpisane zostały

przez ugrupowania rządzące, ale tylko pierwsze z nich zakończyło się sukcesem. W kolejnych referendach

propozycje refom konstytucyjnych zostały odrzucone przez społeczeństwo. Przyjęta hipoteza badawcza

zakłada, że referendum przekształcało się w plebiscyt popularności rządu, a wyniki głosowania ludowego

zależały od poparcia lub jego braku dla rządzących. Dla wyjaśnienia problemów badawczych zastosowano

metodę dogmatyczną i komparatystyczną. Ta pierwsza pozwoli na analizę instytucji referendum w systemie

prawno-konstytucyjnym Włoch. Z kolei metoda porównawcza wyjaśni różnice w wynikach referendum ze

szczególnym uwzględnieniem podziału geograficznego kraju

Słowa kluczowe: referendum, Włochy, bikameralizm symetryczny, Matteo Renzi


Elżbieta Kużelewska Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku

Referendum konstytucyjne we Włoszech. Jak głosowanie ludowe wpływa na system polityczny państwa?

Ustawa zasadnicza Republiki Włoskiej z 27 grudnia 1947 r. wprowadza klasyczny system parlamentarno-gabinetowy, posiłkując go instytucjami demokracji bezpośred-niej. Demokracja przedstawicielska jest zatem uzupełniona elementami demokracji bezpośredniej. Przyjęte rozwiązanie uznać należy za korzystne dla funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Niebezpośrednia forma partycypacji obywateli, sprowadza-jąca się jedynie do podejmowania decyzji poprzez wybranych przedstawicieli do parla-mentu, nie byłaby w pełni demokratyczna, ponieważ zawsze istnieje niebezpieczeństwo wypaczenia myśli i woli przez wyłonionych w powszechnych wyborach reprezentan-tów narodu. Poza tym koncepcja rządów demokratycznych sprowadza się do pełnego uczestnictwa wszystkich obywateli w podejmowaniu istotnych decyzji politycznych, a nie tylko za pośrednictwem wybranych przez nich przedstawicieli (Butler et al. 1994: s. 12). Równocześnie nie mogą funkcjonować instytucje demokracji bezpośredniej bez przedstawicielskiej. Dla sprawnego funkcjonowania ustroju demokratycznego muszą więc być zachowane tradycyjne związki pomiędzy narodem i parlamentarzystami jako reprezentantami narodu (Auer 1995: s. 162–163).

We Włoszech sprawdza się koegzystencja demokracji przedstawicielskiej i bezpo-średniej. Referendum jest jedną z najbardziej rozpoznawanych i stosowanych form demokracji bezpośredniej polegającą na wyrażeniu własnego zdania przez naród w sposób bezpośredni (Kobach 1993; Gallagher 1996; Suksi 1993; Kużelewska 2006; 2011; Musiał-Karg 2008; Marczewska-Rytko 2001; Rachwał 2010; Podolak 2014). We Włoszech w sprawach zasadniczych dla ustroju państwa decydują sami obywatele, a udział w ostatecznym rozstrzygnięciu danego problemu (często wynikającego z kon-

112 Elżbieta Kużelewska

fliktu interesów partyjnych) gwarantuje referendum. Włoski system prawny traktuje referendum jako istotną instytucję prawną ze względu na to, że decyzje konsultowane w tej formie dotyczą kwestii nadrzędnych dla państwa i obywateli, jak np. zmiana konstytucji.

Celem artykułu jest ukazanie wpływu referendum konstytucyjnego na proces kształ-towania zmian ustrojowych we Włoszech. Przedmiotem rozważań są trzy referenda konstytucyjne, które odbyły się w 2001, 2006 i 2016 roku. Punkt wyjścia dla rozważań stanowi referendum z 1946 r., kiedy to Włosi głosowali w sprawie przyszłej formy państwa, a referendum stało się momentem przełomowym w postrzeganiu roli demo-kracji bezpośredniej (Bokszczanin 2003: s. 348). Przyjęta hipoteza badawcza zakłada, że referendum przekształcało się w plebiscyt popularności rządu, a wyniki głosowania ludowego zależały od poparcia lub jego braku dla rządzących. W artykule postawiono następujące pytania badawcze: jakie miejsce zajmuje referendum w systemie prawno--politycznym Włoch? Jak często sięgano do głosowania ludowego w sprawie zmiany konstytucji i reformy systemu ustrojowego państwa? Jakie były następstwa wyników głosowania w referendum i jakie niosły implikacje dla włoskiego systemu politycz-nego? Dla wyjaśnienia problemów badawczych zastosowano metodę dogmatyczną i komparatystyczną. Ta pierwsza pozwoli na analizę instytucji referendum w systemie prawno-konstytucyjnym Włoch. Z kolei metoda porównawcza wyjaśni różnice w wy-nikach referendum ze szczególnym uwzględnieniem podziału geograficznego kraju.

Podstawy prawne referendum we Włoszech

Konstytucja Republiki Włoskiej z 27 grudnia 1947 r. ustanawia trzy formy demo-kracji bezpośredniej: petycję ludową (art. 50), ludową inicjatywę ustawodawczą (art. 71) oraz referendum. Włoski system prawny przewiduje trzy rodzaje referendów: dla uchylenia ustaw zwykłych (art. 75), dla zatwierdzenia ustaw konstytucyjnych (art. 138), dla zatwierdzenia zmian granic regionów (art. 132). Z uwagi na problematykę przyjętą w niniejszym artykule rozważaniami zostanie objęte referendum konstytucyj-ne, a pozostałe formy zostaną jedynie zasygnalizowane. We Włoszech referendum jest w zasadzie jedyną metodą zmiany konstytucji. W myśl art. 138 ustawy o rewizji kon-stytucji ustawy konstytucyjne są uchwalane przez każdą z izb – Izbę Deputowanych i Senat – w dwóch następujących po sobie debatach, z przerwą nie mniejszą niż trzy miesiące i są uchwalane większością bezwzględną członków każdej z izb w drugim

Referendum konstytucyjne we Włoszech. Jak głosowanie ludowe... 113

głosowaniu. Istnieje wymóg ogłoszenia referendum w trzech sytuacjach. Po pierwsze, jeżeli w ciągu trzech miesięcy od ogłoszenia ustaw konstytucyjnych (lub rewizji kon-stytucji) zażąda tego jedna piąta członków jednej z izb lub 500 tys. wyborców albo 5 rad regionalnych. Ustawa poddana pod referendum nie jest promulgowana, jeżeli nie została przyjęta większością ważnie oddanych głosów. Nie ma obowiązku przeprowa-dzenia referendum, jeżeli została uchwalona w drugim głosowaniu przez każdą z izb większością dwóch trzecich głosów. Po drugie, ustawa precyzuje, że wniosku o zarzą-dzenie referendum nie można złożyć w roku poprzedzającym koniec kadencji parla-mentu i w okresie 6 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia izb parlamentu nowej kadencji (art. 31). Ustawa ustanawia system podwójnej kontroli wniosków: specjalny urząd przy Sądzie Kasacyjnym bada prawidłowość formalną złożonego wniosku, zaś Sąd Konstytucyjny orzeka o jego zgodności z art. 75 konstytucji. W przypadku ne-gatywnego wyniku referendum kolejna inicjatywa w tej samej sprawie nie może być ponowiona przed upływem 5 lat.

Po trzecie, w myśl art. 75 konstytucji przedmiotem referendum może być tylko ustawa, a nie jej projekt. Referendum ma charakter abrogacyjny, czyli uchylający. Pod referendum uchylające nie mogą być poddane ustawy budżetowe, podatkowe, upoważ-niające do ratyfikacji traktatów międzynarodowych, dotyczące amnestii i ułaskawie-nia. Dla ważności referendum wymagana jest tzw. podwójna większość: w referendum powinna wziąć udział ponad połowa uprawnionych do głosowania, a za przyjęciem powinna głosować ponad połowa wyborców.

Referendum konstytucyjne w wymiarze praktycznym

Włochy zaliczane są do grupy państw najaktywniej korzystających z instytucji demokracji bezpośredniej. W latach 1946–2016 przeprowadzono trzy referenda kon-stytucyjne na podstawie art. 138 konstytucji oraz 7 referendów ustawodawczych do-tyczących stricte kwestii ustrojowych państwa, w których obywatele głosowali nad 11 istotnymi sprawami dla kraju.

Pierwsze referendum w 1946 r. nie miało charakteru konstytucyjnego, niemniej jego przedmiot dotyczył kluczowej sprawy, jaką była forma państwa. Włosi wypowiadali się czy chcą zachowania monarchii, czy ustanowienia republiki. Wybór republiki został do-konany niezbyt wielką (ośmioipółprocentową) przewagą głosów przy wysokiej frekwen-cji (ponad 89 proc.). Wyborcy uznali, że monarchia wystarczająco skompromitowała się


w okresie faszyzmu, a ustąpienie króla Wiktora Emanuela na rzecz swego syna Umberta nie pomogło w przekonaniu rodaków do kontynuacji ustroju monarchistycznego (Orłow-ski, Skrzydło 2010: s. 85). Przy okazji warto zaznaczyć, że kobiety we Włoszech w 1946 r. po raz pierwszy skorzystały z praw wyborczych (Witkowski 2007: s. 11-12). W wyni-ku referendum, oprócz zatwierdzenia nowej formy państwa, ustanowiono również Kon-stytuantę, która miała przygotować projekt nowej konstytucji. Konstytuanta opracowała model systemu dwuizbowego, który poza staniem na straży równowagi i wartości kon-stytucyjnych, miał udoskonalać prace legislacyjne poprzez podwójną kontrolę projektów ustaw przedstawianych obu izbom (Rivosecchi 2007: s. 104). Takie rozwiązanie w prak-tyce przedłużało i nieraz paraliżowało proces legislacyjny.

Konstytucja Republiki Włoskiej z 1947 r. w zasadzie od początku wzbudzała szereg kontrowersji. Była „naginana” do potrzeb bieżącej polityki, co skutkowało zainicjo-waniem na początku lat 80. XX wieku debaty o potrzebie zmiany lub przynajmniej jej rewizji (Suszycka-Jasch, Wawrzyniak 2007: s. 91). Do głównych postulatów reform instytucjonalnych zaliczano opóźnione wchodzenie w życie konstytucji oraz specyficz-ną sytuację powojenną Włoch, będącą efektem kompromisu pomiędzy dwiema wów-czas głównymi siłami politycznymi: Partią Chrześcijańsko-Demokratyczną i Włoską Partią Komunistyczną (Bull, Newell 2005: s. 6), a także upolitycznienie przepisów konstytucji (Wawrzyniak 2007: s. 136). Konstytucja Republiki Włoskiej utrzymała unitarny charakter państwa, ale wprowadziła novum w odniesieniu do organizacji tery-torialnej państwa, dzieląc republikę na regiony, prowincje i gminy. Stworzyła system, w którym pozycja regionów była znacznie silniejsza w porównaniu do pozostałych jednostek terytorialnych ze względu na przyznanie im kompetencji prawodawczych (Orłowski, Skrzydło 2010, s: 60). Konstytucja wprowadziła dwa rodzaje regionów: regiony o autonomii specjalnej (Sycylia i Sardynia) oraz regiony przygraniczne Try-dentu-Górnej Adygi, Doliny Aosty i Friuli-Wenecji Julijskiej. Pozostałym regionom przyznano mniejszą autonomię. Separatystyczna Liga Północna czyniła skuteczne wy-siłki zmierzające do zmiany istniejącego ustroju organów terytorialnych we Włoszech, zwieńczone przygotowaniem zmiany konstytucji i przeprowadzeniem referendum w tej sprawie w 2001 r. Ponadto kryzys lat 90. ubiegłego stulecia, skutkujący przebu-dową włoskiej sceny politycznej (w wyniku zarzutów korupcyjnych i powiązań z wło-ską mafią karierę polityczną zakończyło 5 partii politycznych działających w okresie powojennym), doprowadził do zwycięstwa egzotycznej koalicji, skupiającej w swoich szeregach neofaszystów, na czele której stał Silvio Berlusconi (Ginsborg 1996: s. 19).


Tabela 1. Wyniki referendów konstytucyjnych

Data przeprowadzenia referendum konstytucyjnego

7 października 2001 r. 26 czerwca 2006 r. 4 grudnia 2016 r.

Liczba uprawnionych do głosowania

49 462 222 49 772 506 50 773 284

Liczba oddanych głosów

16 843 420 26 110 925 33 243 845

Frekwencja 34,1% 52,46% 65,47%

Odpowiedzi „Tak”10 433 574 9 970 513 13 432 208

64,2% 38,71% (40,89%)

Odpowiedzi „Nie”5 816 527 15 783 269 19 419 507

35,79% 61,29% (59,11%)

Źródło: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Włochhttp://elezioni.interno.it/referendum/scrutini/20161204/FX01000.htm (5.12.2016)

Przez kilkanaście lat, w kolejnych kadencjach parlamentu, pracowały dwuizbowe komisje (wł. Bicamerale), których zadaniem było przygotowanie gruntownych zmian konstytucji lub projektu nowej ustawy zasadniczej. Z uwagi na napiętą atmosferę po-lityczną Włoch i zmieniające się (a nieraz wykluczające) interesy elit politycznych, uchwalenie zmian konstytucyjnych skutkujących procesem federalizacji państwa za-kończyło się umiarkowanym sukcesem. We Włoszech referendum konstytucyjne prze-prowadzono trzykrotnie. W 2001 r. zatwierdzono zmianę treści Tytułu V konstytucji, regulującego organizację państwa, wyposażając regiony w nowe kompetencje. W 2006 r. referendum miało zatwierdzić konstytucyjne zmiany części II ustawy zasadniczej, wzmacniając m.in. pozycję premiera, nowy podział kompetencji pomiędzy organami centralnymi a regionami, reformę Senatu zamykającą okres symetrycznego bikamera-lizmu. Podobnie w 2016 r. pod referendum poddano sprawę rewizji V Tytułu II części konstytucji. Proponowane zmiany osłabiały kompetencje i pozycję Senatu, postulowa-ły zniesienie zasady równorzędności izb parlamentarnych, czyli odejście od tzw. bika-meralizmu symetrycznego. Sukcesem zakończyło się tylko jedno głosowanie ludowe w 2001 r. (Codogno 2016: s. 3).


Referendum konstytucyjne w 2001 r.

Ustawa konstytucyjna nr 3 z 18 października 2001 r. (3/2001) zmieniająca relacje pomiędzy centrum i peryferiami (choć w ramach istniejącego modelu państwa regio-nalnego) została zatwierdzona przez naród w referendum. Dokonała ona radykalnej reformy tytułu V części II konstytucji. Wprowadziła elementy federalizmu Włoch (Bokszczanin 2007: s. 123), zwiększając autonomię regionalną. W tej reformie najpeł-niej wyrażony został proces przechodzenia od regionalizmu do federalizmu, mający uczynić Włochy państwem quasi federalnym. W następstwie przyjętych zmian kon-stytucyjnych (Tytuł V konstytucji) Włochy formalnie przestały dzielić się na regiony, prowincje i gminy. Obecnie składają się z państwa na zrównanej pozycji z gminami, prowincjami, miastami metropolitarnymi i regionami (Misiuda-Rewewra 2014: s. 87), co sprzyja decentralizacji władzy w państwie. Nowelizacja konstytucji utrzymuje ist-niejący podział na regiony o autonomii szczególnej i pozostałe regiony. Statuty tych pierwszych mają rangę ustaw konstytucyjnych. Pozostałe regiony wyposażono w sze-roki zakres kompetencji, dzięki którym różnice pomiędzy dwoma rodzajami autonomii stopniowo ulegają zatarciu. Podobnie jak regiony, także pozostałe jednostki samorzą-du terytorialnego posiadają autonomię administracyjną i finansową, opartą o zasady subsydiarności, dyferencjacji oraz proporcjonalności. Nastąpiło również konstytucyj-ne uznanie dwujęzyczności niektórych regionów, zaś Trydent-Górna Adyga, zgodnie z postulatem Ligi Północnej, został podzielony na dwa regiony: Trydent i Bolzano. Dzięki ustawie konstytucyjnej ustalono listę spraw należących do wyłącznej kompe-tencji państwa, spraw podlegających kompetencji wspólnej oraz wyłącznej kompeten-cji regionów w pozostałych dziedzinach. Ustawa konstytucyjna 3/2001 zmieniła rów-nież system źródeł ustawodawstwa, wykraczając poza zwykłe poprawki do przepisów konstytucyjnych (Vergottini 2007: s. 39).


W 2003 r. rząd Silvio Berlusconiego przygotował propozycję reformy konstytucyj-nej, określanej mianem „Wielkiej Reformy”. Została ona zatwierdzona przez obie izby parlamentarne w 2005 r. – Izbę Deputowanych (stosunkiem głosów 317:234) oraz Senat (170:132). Projekt uzyskał akceptację bezwzględnej większości głosów, jednak nie zgro-madził konstytucyjnej większości dwóch trzecich, co pozwoliłoby na dokonanie zmian


konstytucyjnych bez konieczności zarządzenia referendum. Główne zmiany konstytucji dotyczyły wielu kwestii. Miała to być reforma kompleksowa: władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Projekt zakładał m.in.: odejście od „czystego” systemu dwuizbowego. Senat miał stać się „izbą federalną” regionów (Senat Federalny), czyli reprezentacją regionów. Zmniejszeniu ulec miała liczba członków Izby Deputowanych (z 630 do 518), a także planowano obniżenie cenzusu wieku biernego prawa wyborczego dla kandydatów do izby pierwszej (z 25 do 21 lat). Nastąpiłoby zmniejszenie liczby sena-torów (z 315 do 252) i obniżenie cenzusu wieku biernego prawa wyborczego dla kandy-datów do izby drugiej (z 40 do 25 lat). Reforma konstytucyjna obejmowała odejście od systemu równorzędności izb na rzecz zwiększenia kompetencji Izby Deputowanych oraz dostosowanie systemu dwuizbowego do wymagań systemu federalnego (Pinelli 2016: s. 6-7). Ponadto wzmocnieniu miała ulec pozycja premiera (tzw. premierostwo absolut-ne). Lider zwycięskiej koalicji partyjnej automatycznie zostawałby szefem rządu bez po-trzeby uzyskania wotum zaufania w Izbie Deputowanych. Premier wyposażony byłby w kompetencje mianowania i odwoływania członków rządu. Premier miałby prawo roz-wiązania Izby Deputowanych bez potrzeby zwracania się do prezydenta. Premier mógłby wiązać wotum zaufania z projektem ustawy, by przyjąć ją w trybie pilnym i bez popra-wek w głosowaniu imiennym. W przypadku jej odrzucenia w głosowaniu, szef rządu miał podać się do dymisji, a kadencja parlamentu uległaby skróceniu. Projekt wyraźnie wprowadzał w miejsce „doskonałej dwuizbowości” bikameralizm asymetryczny (sze-rzej: Suszycka-Jasch, Wawrzyniak 2007: s. 94-97).

W zakresie rozwiązań dotyczących instytucji prezydenta, proponowano zmniejsze-nie cenzusu wieku biernego prawa wyborczego (z 50 do 40 lat), wybór głowy pań-stwa przez obie izby parlamentu, przewodniczących regionów i trzech przedstawicieli każdego regionu. Ograniczeniu miały ulec uprawnienia gwarancyjne i kontrolne pre-zydenta. Liczba członków Sądu Konstytucyjnego zostałaby zmniejszona do 15 oraz Najwyższej Rady Sądownictwa do 7. Zmniejszenie liczby sędziów Sądu Konstytucyj-nego wywołało kontrowersje, ponieważ projekt przyznawał prawo do mianowania aż 7 sędziów Senatowi Federalnemu. Była to propozycja zaskakująca, ponieważ Senat nie jest wyrazicielem interesów terytorialnych, zatem zagwarantowanie mu prawa no-minacji tak dużej liczby sędziów mogłoby doprowadzić do zwiększenia jego „poli-tycznej” części składowej i podważyć niezawisłość jego charakteru (Rivosecchi 2007: s. 102). Kluczowe zmiany dotyczyć miały także możliwości zarządzenia referendum konstytucyjnego w dowolnym czasie.


Reforma konstytucji obejmowała również relacje pomiędzy organami władzy cen-tralnej a regionami, ustanawiając nowy podział kompetencji ustawodawczych pomię-dzy państwem i regionami z możliwością prawa weta parlamentu wobec ustaw re-gionalnych. Regiony uzyskałyby wyłączną kompetencję ustawodawczą w sprawach z zakresu ochrony zdrowia, edukacji i bezpieczeństwa (policji lokalnej).

Propozycje zmiany konstytucji miały daleko idące konsekwencje dla skostniałe-go systemu politycznego Włoch. Przyjęcie ich w referendum konstytucyjnym budziło silne emocje i przede wszystkim było swoistym sprawdzianem popularności i zaufa-nia wobec centrolewicowej koalicji rządzącej Romano Prodiego (Machelski 2010: s. 219), nawołującej do odrzucenia zmian konstytucyjnych proponowanych przez ga-binet Berlusconiego. Sytuacja była skomplikowana, ponieważ rząd S. Berlusconiego na dwa miesiące przed głosowaniem ludowym przegrał wybory parlamentarne w 2006 r. (Gaca, Witkowski 2012: s. 152). Termin głosowania w referendum przypadł zatem na okres rządów nowego centrolewicowego gabinetu, który był przeciwnikiem zmian forsowanych przez poprzedni gabinet S. Berlusconiego. Centroprawicy (Berlusconie-mu) stawiano zarzut o burzenie systemu checks and balances i dążenie do zbudowania systemu premierostwa absolutnego. S. Berlusconi bronił się twierdzeniem, że za jego rządów ustawa konstytucyjna została przyjęta przez parlament i zmierza do likwidacji dysfunkcji struktury włoskiego systemu politycznego.

Frekwencja w referendum była niska i wyniosła 38,68 proc. Większość głosują-cych odrzuciło reformę konstytucyjną (61,32 proc.), ale zaznaczył się wyraźny po-dział w głosowaniu między regionami. Mimo odrzucenia „Wielkiej Reformy”, zyskała ona akceptację w północnych regionach Włoch: Emilii-Romanii (Keating et al. 2016), Lombardii i Veneto. Mieszkańcy południowych regionów masowo głosowali przeciw (Keating 2009: s. 7), a odsetek niechętnych na południu Włoch wyniósł 74,8 proc. (Machelski 2010: s. 219), w Calabrii nawet 82 proc. Wyniki głosowania referendalnego należy odczytywać jako brak poparcia dla Berlusconiego, który stawiał znak równości pomiędzy akceptacją reformy w referendum i zwycięstwem jego obozu politycznego jako projektodawcy i orędownika zmiany konstytucji (Suszycka-Jasch, Wawrzyniak 2007: s. 103). Na wyniku referendum zaważyła również retoryka centrolewicowego rządu Romano Prodiego, któremu udało się przekonać wyborców, że reforma konsty-tucyjna była projektem Ligi Północnej. Wyniki referendum pokazują silną opozycję wobec reform konstytucyjnych nie tylko w regionach zwykle wspierających centrole-wicę, ale również na południu Włoch, gdzie Forza Italia Berlusconiego ma silniejszą


pozycję (Bedock 2014: s. 14). Część wyborców być może świadomie odrzuciła refor-mę konstytucyjną z uwagi na niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne propozycje. Z jednej strony projekt wyraźnie dążył do decentralizacji władzy państwowej, z drugiej natomiast zabezpieczał silną pozycję władzy państwowej wobec regionów, prowincji oraz gmin.


Referendum w 2016 r. było inicjowane przez rząd Matteo Renziego, który w kwiet-niu 2016 r. przygotował reformę konstytucyjną obejmującą 47 zmian w konstytucji. Pytanie referendalne brzmiało: „Czy aprobuje Pan/Pani tekst ustawy konstytucyjnej dotyczącej rozporządzenia o zniesieniu równorzędności dwuizbowości, zmniejszenia liczby parlamentarzystów, ograniczenia kosztów funkcjonowania instytucji, likwidacji Krajowej Rady Ekonomii i Pracy, rewizji piątego tytułu II części konstytucji?”.

Reforma konstytucyjna zakładała zmniejszenie liczby miejsc w Senacie z 315 do 95 przedstawicieli regionów, wybieranych w wyborach samorządowych. Obecnie, po-mijając liczbę senatorów dożywotnich i angielską Izbę Lordów, Włochy w porównaniu z innymi państwami Europy Zachodniej mają największą liczbę parlamentarzystów w stosunku do liczby mieszkańców (Machelski 2010: s. 137). Zgodnie z projektem li-kwidacji uległyby dożywotnie mandaty senatorskie przyznawane przez głowę państwa byłym prezydentom i wybitnym osobistościom. Ograniczono by polityczne kompeten-cje Senatu poprzez odebranie mu prawa głosowania nad wotum zaufania i nieufności dla rządu (art. 94 ust. 1 konstytucji). Ograniczeniu ulec miały również funkcje ustawo-dawcze Senatu. Większość ustaw uchwalałaby tylko Izba Deputowanych. Rola Senatu sprowadziłaby się do funkcji izby regionalnej. Drugą osobą w państwie zostałby prze-wodniczący Izby Deputowanych, a nie – jak obecnie – Senatu.

Partia rządząca optowała również za zmianą podziału kompetencji między pań-stwem a regionami. Zwiększeniu uległyby i kompetencje i kluczowa odpowiedzialność organów władzy centralnej w zakresie energii, infrastruktury i obrony cywilnej. Roz-wiązanie to sprzyjałoby większej efektywności administracji państwowej i pozwoliło-by na równoczesny proces dewolucji z zachowaniem odpowiednich środków kontroli. Część tych reform, dotyczących zwłaszcza Senatu, od wielu lat uważa się za konieczne. Niemniej opozycja polityczna zarzuciła premierowi „próbę umocnienia swej władzy” w drodze referendum, określając reformę konstytucyjną jako „zagrożenie demokracji”.


Następstwa negatywnego głosowania w obu referendach konstytucyjnych (2006 i 2016) są podobne. Po pierwsze, wyborcy kierowali się swą antypatią wobec ów-czesnych szefów rządu, a zapowiedź ich upadku widoczna była w wyborach samo-rządowych. Upadek rządu S. Berlusconiego zaczął się wraz z przegraną w wyborach miejskich w Mediolanie miesiąc przed referendum konstytucyjnym w 2006 r. (Bull, Pasquino 2009: s. 30). Upadek Renziego miał swój początek po przegranej o fotel burmistrza Rzymu i Turynu. Dwa miesiące po referendum w 2006 r. partia S. Ber-lusconiego przegrała wybory parlamentarne (Mariotti 2011: s. 37). Partia Demokra-tyczna Renziego poniosła klęskę w wyborach samorządowych w Rzymie i Turynie z szerzej nieznanymi przedstawicielkami populistycznej partii Ruch Pięciu Gwiazd. Według sondaży Ruch Pięciu gwiazd ma szanse na wygranie wyborów parlamentar-nych w 2018 r. Według zapowiedzi lidera Ruchu Pięciu Gwiazd, pierwszym krokiem po jego zwycięstwie będzie opuszczenie przez Włochy strefy euro po uprzednim zarzą-dzeniu głosowania ludowego w tej sprawie.

Wykres 1. Stanowisko Włochów wobec pozostania lub opuszczenia UE

Źródło: Fidelity International, Termometropolitico, 1 lipca 2016.

W sondażu opinii publicznej przeprowadzonym w lipcu 2016 r. blisko dwie trzecie Włoch opowiada się za pozostaniem w UE, ale 26 proc. dopuszcza możliwość wystą-


pienia z UE. Przyjąć należy, że co najmniej tyle samo respondentów opowiedziałoby się w referendum za opuszczeniem przez Włochy strefy euro.

Do maja 2016 r. sondaże opinii publicznej przewidywały zwycięstwo w referendum reformy konstytucyjnej przygotowanej przez rząd M. Renziego (Codogno 2016, s. 2).

W 2014 r., w chwili formowania gabinetu, M. Renzi cieszył się poparciem 74 proc. respondentów. W okresie dwóch lat sprawowania władzy jego poparcie znacznie spa-dło. W kwietniu 2016 r. blisko 50 proc. respondentów domagało się jego dymisji.

W lutym 2016 r. połowa wyborców zamierzała poprzeć poprawki do konstytucji, w czerwcu wzrosła liczba niezdecydowanych oraz zmalał odsetek osób opowiadają-cych się za akceptacją reformy konstytucyjnej.

Wykres 2. Sondaż opinii publicznej w sprawie referendum konstytucyjnego w 2016 r.

Źródło: Fidelity International, II Fatto Quotidiano, 12 lipca 2016 r.

Włochy obecnie są pogrążone w kryzysie bankowym, gospodarczym i finansowym. Wysoki poziom bezrobocia i długu publicznego generuje niezadowolenie społeczne, które zamienia się w niechęć wobec rządzących. Gabinet M. Renziego przeprowadził reformę rynku pracy poprzez jego uelastycznienie, niemniej na efekty trzeba czekać la-tami. Premier Renzi, podobnie jak S. Berlusconi 10 lat wcześniej, chciał zreformować skostniały system polityczny Włoch poprzez wzmocnienie pozycji premiera. W połą-


czeniu z nową ordynacją wyborczą uchwaloną latem 2015 r., reformy konstytucyjne miały usprawnić prace rządu. Partia S. Berlusconiego pomogła M. Renziemu „prze-pchnąć” projekt przez parlament, jednak w referendum upatrzyła szansę na odsunięcie rządu od władzy. Premier Renzi, podobnie jak D. Cameron, swój urząd uzależnił od wyników referendum i nie wierzył w przegraną. Był natomiast głęboko przekonany, że kontynuacja reformy gospodarczej wymaga zmian w konstytucji. Zła sytuacja gospo-darcza Włoch osłabiła pozycję M. Renziego i w efekcie doprowadziła do przegranej w referendum.

Mieszkańcy trzech regionów poparli w referendum zmiany konstytucyjne: Try-dent-Górna Adyga (53,87 proc.), Emilia-Romania (50,39 proc.) oraz Toskania (52,51 proc.). W pozostałych regionach wyniki referendum były negatywne (miesz-kańcy Sycylii i Sardynii przewagą ponad 70 proc. głosowali przeciw). Odrzucenie re-formy konstytucyjnej wynikało z kilku powodów. Po pierwsze, referendum traktowane było jako personalny plebiscyt popularności premiera Renziego. Po drugie, wyborcom nie podobał się fakt, iż po raz kolejny proponuje się zmianę prawa, odsuwając w czasie rozwiązanie problemów gospodarczych i społecznych nękających Włochów. Wybor-cy nie do końca rozumieli, że pokonanie problemów społeczno-gospodarczych wiąże się z koniecznością zmiany systemu politycznego Włoch (głównie odejściem od dwu-izbowości doskonałej i wzmocnieniem pozycji premiera), by móc sprawnie i szybko podejmować decyzje.

W ciągu ostatnich 70 lat Włochy miały aż 63 gabinety rządowe. Liczba ta świadczy o niestabilności sceny politycznej współczesnych Włoch (Witkowski 2000: s. 43). Przykładowo pierwszy rząd S. Berlusconiego w 1994 r. trwał krócej niż jeden rok, pierwszy rząd R. Prodiego z 1996 r. funkcjonował nie dłużej niż dwa i pół roku. Drugi i trzeci rząd S. Berlusconiego trwały łącznie pięć lat: 2001-2006 (Donovan, Onofri 2008: s. 44). Gabinety rządowe, które chciały reformować kraj poprzez zmianę konstytucji zatwierdzoną w referendum, przegrywały wybory par-lamentarne i głosowanie w referendum. Wyjątek stanowił gabinet Giuliano Amato w 2001 r. W pozostałych przypadkach wdrożenie ważnych i potrzebnych reform nie udawało się. „Paradoks reform instytucjonalnych” trwa w najlepsze i polega na tym, że „reformy instytucjonalne są konieczne, bo istniejące instytucje są nieefek-tywne. (…) ale zmiana istniejącego stanu rzeczy jest niemożliwa” (Wawrzyniak 2007: s. 141).


Uwagi zamykające

Zasada bikameralizmu symetrycznego uznawana jest powszechnie przez włoskie elity polityczne za odpowiedzialną za dysfunkcyjność włoskiego parlamentu oraz nie-stabilność gabinetów rządowych. Uchwalenie nowej ordynacji wyborczej w 2015 r. (Lorencka 2016: s. 168), ograniczającej możliwość powstania dwóch odmiennych większości parlamentarnych oraz zmiana konstytucji, która nastąpiłaby w wyniku re-ferendum w 2016 r., miały przyczynić się do zniesienia bikameralizmu symetrycznego i usprawnienia systemu politycznego.

W zapoczątkowanym w 2001 r. procesie decentralizacji Włoch upatrywano szansę na zwiększenie regionalizmu, a wysiłki w tym zakresie podjęto w dwóch kolejnych referendach konstytucyjnych w 2006 r. (z inicjatywy centroprawicy) oraz w 2016 r. (z inicjatywy centrolewicy). Dotychczasowy zakres kompetencji, w które wyposażo-ne są regiony, jest szeroki, zaś pozycja przewodniczącego regionu uległa znacznemu wzmocnieniu (Lorencka 2016: s. 159). Berlusconi i Renzi byli za wzmocnieniem po-zycji premiera i poszerzeniem zakresu jego kompetencji. Wszystkie referenda konsty-tucyjne zostały zarządzone przez partie wówczas sprawujące władzę i dotyczyły fun-damentalnych zmian ustrojowych państwa wprowadzanych do konstytucji. W 2001 r. referendum zarządził centrolewicowy rząd G. Amato (Keating et al. 2016). W 2006 r. usiłowano za pomocą referendum zmienić 53 artykuły Konstytucji (na 139 wszystkich artykułów), w 2016 r. – 47. W obu przypadkach frekwencja wyniosła powyżej 50%, choć nie ma to znaczenia dla ważności referendum konstytucyjnego, bowiem zgodnie z ustawą zasadniczą dla przyjęcia zmian w konstytucji wymagana jest akceptacja więk-szości głosujących. Oba referenda zakończyły się niepomyślnym dla inicjatorów wyni-kiem głosowania z tą różnicą, że premier M. Renzi potraktował wynik referendum jako brak poparcia dla jego reformy i jego samego, i podał się do dymisji, natomiast rząd S. Berlusconiego na dwa miesiące przed referendum poniósł porażkę w wyborach par-lamentarnych w 2006 r. Los gabinetu M. Renziego został przesądzony w ciągu tygo-dnia od referendum. Zgodnie z procedurą i utartą praktyką, do prezydenta należy decy-zja o przyjęciu dymisji szefa rządu. Prezydent ma kilka możliwości: może odmówić jej przyjęcia, może dymisję przyjąć. Wówczas może obdarzyć misją powołania nowego gabinetu inną osobę zdolną do utworzenia nowego rządu przy uwzględnieniu dominu-jących w parlamencie sił politycznych, zdolnych zapewnić nowemu rządowi wotum zaufania. Zgodnie z przepisami prezydent może również skrócić kadencję parlamentu


po wysłuchaniu opinii przewodniczących obu izb i rozpisać nowe wybory parlamen-tarne (Gaca, Witkowski 2012, s: 218–219), czego obecnie domagają się partie opozy-cyjne. Prezydent Włoch przyjął w 2017 r. dymisję M. Renziego, a nowym premierem został Paolo Gentiloni, będący dotychczas ministrem spraw zagranicznych w gabinecie Renziego.

Decyzja podejmowana przez obywateli w drodze glosowania ludowego często nie pozostaje w związku z przedmiotem samego referendum. Wyborca, który głosuje „za” lub „przeciw” może tak czynić bez związku z rzeczywistym stosunkiem do pyta-nia postawionego w referendum, co znalazło potwierdzenie we włoskich referendach konstytucyjnych. Referendum często ma skłonność do przeobrażania się w personal-ny plebiscyt. Nieraz osoba zarządzająca referendum uzależnia wyniki głosowania od dalszego pozostawania na stanowisku (vide Renzi). Zachowania wyborców nie za-wsze odzwierciedlają rzeczywisty stosunek do przedmiotu głosowania w referendum. Zdarza się, że podczas głosowania nad konstytucją czy ustawą, część głosujących nie zna jej treści lub też nie orientuje się w tej materii. Naiwnością byłoby oczekiwać gruntownego zapoznania się przez włoskiego wyborcę ze zmienionymi 53 artykułami konstytucji w 2006 r. czy 47 w 2016 roku. Wyniki głosowania w referendum często wynikają z sympatii czy antypatii politycznych i nie mają związku z danym aktem, o którym decyduje się w referendum. Co więcej dość łatwo jest manipulować opinią społeczną, zwłaszcza w dobie rozwoju nowych technik komunikacji. Wyniki głosowa-nia odzwierciedlać mogą nie tyle racjonalną ocenę poddanej w referendum kwestii, co niekontrolowane emocje, zwłaszcza w sytuacji, gdy Włochy pogrążone są w kryzysie gospodarczym i plasują się tuż za Grecją (Eurostat 2017).

Obywatele nie posiadają ani analitycznych umiejętności, ani wystarczających in-formacji do podjęcia rozsądnej decyzji. Media i liderzy partyjni potrafią łatwo mani-pulować wyborcami, okazującymi bierność w myśleniu. Decyzja podjęta przez naród w drodze referendum bywa następstwem odpowiednich zabiegów partii politycznych i narzuceniem przez rządzących „łańcuchów” pod przykrywką demokratycznie wyglą-dających procedur. Zagłosowanie na „nie” w grudniowym referendum w 2016 r. było dla Włochów możliwością wyładowania swojej złości i odpowiedzią „nie” na neolibe-ralne reformy, oszczędności, establishment, euro i UE. Nastroje te umiejętnie podsycał populistyczny Ruch Pięciu Gwiazd. Negatywne wyniki dwóch ostatnich referendów konstytucyjnych skutkowały jeszcze większą niestabilnością systemu politycznego Włoch.


Bibliografia

AUER Andreas (1995), Constitutional justice and democracy by referendum, „Science and technique of democracy” nr 14.

BARTOLE Sergio (2007), Ciągłość i zmiana konstytucji Republiki Włoskiej”, „Prze-gląd Sejmowy” 6(83).

BEDOCK Camille (2014), Referendums on the reform of political institutions: a com-parison of France, Italy and Ireland before and after the start of the crisis, ECPR General Conference 2014, University of Glasgow, 3-6 September 2014, https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/107167ec-62fb-44ec-b751-8b054a37ba2a.pdf (9.12.2016).

BOKSZCZANIN Izolda (2003), Referendum we Włoszech, w: Eugeniusz Zieliński, Izolda Bokszczanin, Jacek Zieliński (red.), Referendum w państwach Europy, War-szawa.

BOKSZCZANIN Izolda (2007), Proces decentralizacji w Republice Włoskiej, „Prze-gląd Sejmowy” 6(83).

BULL Martin, NEWELL James (2005), Italian Politics. Adjustment under Duress, Cambridge.

BULL Martin, PASQUINO Gianfranco (2009), A Long Quest in Vain: Institutional Reforms in Italy, w: Martin Bull, Martin Rhodes (red.), Italy – A Contested Polity, London and New York.

BUTLER David, RANNEY Austin (1994), Theory, w: David Butler, Austin Ranney (red.), Referendums around the World. The Growinmg Use of Direct Democracy, Washington.

CODOGNO Lorenzo (2016), Italy’s Constitutional Referendum: Mapping Possible Political Scenarios, „School of European Political Economy” http://sep.luiss.it/sites/sep.luiss.it/files/Codogno_09232016.pdf (2.12.2016).

DONOVAN Mark, ONOFRI Paolo (2008), Introduction: Instability, Anti-Politics, and Frustrated Aspirations for Change, w: Mark Donovan, Paolo Onofri (red.), Italian Politics. Frustrated Aspirations for Change, New York-Oxford.

GACA Andrzej, WITKOWSKI Zbigniew (2012), Podstawy ustroju konstytucyjnego Republiki Włoskiej, Toruń.

GINSBORG Paul (1996), Explaining Italy’s crisis, w: Stephen Gundle, Simon Parker (red.), The New Italian Republic. From the Fall of the Berlin Wall to Berlusconi, London and New York.


GALLAGHER Michael, ULERI P.V. (eds.) (1996), The Referendum Experience in Eu-rope, Basingstoke.

KEATING Michael (2009), Second Round Reform. Devolution and constitutional re-form in the United Kingdom, Spain and Italy, LSE ‘Europe in Question’ Discussion Paper Series, nr 15.

KEATING Michael, WILSON Alex (2010), Federealism and Decentralisation in It-aly, PSA Conference, Edinburgh, March-April 2010, http://scienzepolitiche.unical.it/bacheca/archivio/materiale/294/Federalism%20and%20Decentralisation%20in%20Italy%20(Michael%20Keating%20and%20Alex%20Wilson).pdf (3.12.2016).

KOBACH Kris W. (1993), The Referendum. Direct Democracy in Switzerland, Dartmouth.KONSTYTUCJA Republiki Włoskiej z 27 grudnia 1947 r. (2007), tłum. Zbigniew Wit-

kowski, Warszawa. KUŻELEWSKA Elżbieta (2006), Referendum w procesie integracji europejskiej, Warszawa.KUŻELEWSKA Elżbieta (2011), Proces ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konsty-

tucję dla Europy i jego następstwa, Warszawa.LORENCKA Małgorzata (2016), Zasady podziału władzy we Włoszech, w: Sabina

Grabowska, Radosław Grabowski (red.), Zasady podziału władzy we współcze-snych państwach europejskich, tom 1, Rzeszów.

MACHELSKI Zbigniew (2010), System polityczny Włoch, Warszawa.MARCZEWSKA-RYTKO Maria (2001), Demokracja bezpośrednia w teorii i praktyce

politycznej, Lublin.MARIOTTI Claudia (2011), Berlusconism: Some Empirical Research, „Bulletin

of Italian Politics” vol. 3(1), http://www.gla.ac.uk/media/media_210758_en.pdf (2.12.2016).

MISIUDA-REWERA Witold (2014), Regionalne kultury mniejszości językowych w prawie autonomii terytorialnych we Włoszech, w: Jan Iwanek, Robert Radek (red.), Autonomia terytorialna w perspektywie europejskiej, tom 2, Toruń.

MUSIAŁ-KARG Magdalena (2008), Referendum w państwach europejskich. Teoria, praktyka, perspektywy, Toruń.

ORŁOWSKI Wojciech, SKRZYDŁO Wiesław (2010), Ustrój polityczny Republiki Włoskiej, (w:) Wiesław Skrzydło (red.), Ustroje państw współczesnych, Lublin.

PINELLI Cesare (2016), The 1948 Italian Constitutiona and the 2006 Referendum, http://www.scienzegiuridiche.uniroma1.it/sites/default/files/docenti/pinelli/italian-con-stitution-2006-referendum.pdf (30.11.2016).


PODOLAK Małgorzata (2014), Instytucja referendum w wybranych państwach Euro-py Środkowej i wschodniej (1989-2012), Lublin.

RACHWAŁ Marcin (2010), Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa.

RIVOSECCHI Guido (2007), Reformy instytucjonalne i system dwuizbowy we Wło-szech, „Przegląd Sejmowy” 6(83).

SUKSI Marku (1993), Bringing in the People. A Comparison of Constitutional Forms and Practices of the Referendum, Dodrecht-Boston-London.

SUSZYCKA-JASCH Magdalena, WAWRZYNIAK Jan (2007), O próbie rewizji kon-stytucji Republiki Italii, ”Państwo i Prawo” 6(736).

USTAWA konstytucyjna nr 3 z 18 października 2001 r. Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, „Gazzetta Ufficiale”, nr 248, z 24 października 2001 r.

USTAWA o referendum ogólnokrajowym z 1970 r. Law No. 352 of May 25, 1970.VERGOTTINI de Giuseppe (2007), Geneza i ewolucja konstytucji Republiki Włoskiej,

„Przegląd Sejmowy” 6(83).WAWRZYNIAK Jan (2007), Reformy instytucjonalne we Włoszech, „Przegląd Sejmo-

wy” 6(83).WITKOWSKI Zbigniew (2000), System konstytucyjny Włoch, Warszawa.WITKOWSKI Zbigniew (2007), Konstytucja Republiki Włoskiej z 1947 r. (w sześć-

dziesiątą rocznicę jej uchwalenia, „Przegląd Sejmowy” 6(83).

The significance of language competence in the European Union’s internal market

Abstract

The aim of this article is an attempt to answer the question to what extent language skills improve the

economic development of businesses operating in the EU internal market and the employability of the EU

citizens. The results of research and analyses, as well as case studies indicate the growing economic impor-

tance of multilingualism. Language skills have a significant impact on the development of business activity

/ enterprise as well as obtaining satisfactory employment and developing one’s career in the internal market,

and language barrier impede or preclude development of a business activity or career. The analyses also

highlight a large gap between the awareness of the EU citizens about the importance of foreign languages

and growing demand in the EU market for high linguistic competences and the actual indicators of language

skills of the EU citizens. Appropriate actions aimed at full exploitation of the EU multilingualism should be

undertaken mainly by the EU institutions and member states.

Keywords: multilingualism, language skills, economy of the European Union, EU internal market,

freedom of establishment

Streszczenie

Celem niniejszego artykułu jest próba odpowiedzi na pytanie w jakim stopniu umiejętności językowe

wpływają na rozwój gospodarczy przedsiębiorstw działających na unijnym rynku wewnętrznym oraz na

zatrudnialność obywateli Unii Europejskiej. Wyniki badań i analiz oraz studia przypadków wskazują na ro-

snącą rolę gospodarczego znaczenia wielojęzyczności. Umiejętności językowe mają duży wpływ na rozwi-

janie działalności gospodarczej/przedsiębiorstwa oraz uzyskanie zadowalającego zatrudnienia i rozwijanie

kariery zawodowej, a bariery językowe utrudniają lub uniemożliwiają rozwijanie działalności lub kariery.

Analizy wskazują także na duży rozdźwięk pomiędzy świadomością obywateli UE co do znaczenia znajo-

mości języków obcych i rosnącym popytem rynku UE na wysokie kompetencje językowe a rzeczywistymi

wskaźnikami umiejętności językowych obywateli UE. W związku z powyższym konieczne są działania

uelastyczniające rynek pracy i umożliwiające pełne korzystanie z unijnej wielojęzyczności. Szczególną rolę

w tym zakresie mają do odegrania instytucje unijne oraz państwa członkowskie.

Słowa kluczowe: wielojęzyczność, umiejętności językowe, gospodarka Unii Europejskiej, rynek we-

wnętrzny UE, swoboda przedsiębiorczości


Aneta Skorupa-WulczyńskaInstytut Nauk Prawnych, Polska Akademii Nauk

Znaczenie kompetencji językowych na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej

Celem niniejszego artykułu jest próba odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu umiejętności językowe przedsiębiorców działających na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej wpływają na rozwój gospodarczy tychże przedsiębiorstw oraz czy, a je-śli tak, to w jakim stopniu kompetencje językowe obywateli Unii Europejskiej zwięk-szają ich zdolność do znalezienia zatrudnienia. Uzasadnieniem podjęcia tematu są obniżające się wskaźniki kompetencji językowych Europejczyków. W ramach badań przeprowadzonych w celu opracowania niniejszego artykułu, autorka w pierwszej kolejności sprawdzała czy umiejętności językowe małych i średnich przedsiębior-ców działających na wewnętrznym rynku europejskim przyczyniają się do szybszego rozwoju gospodarczego tychże przedsiębiorstw w porównaniu z przedsiębiorcami, którzy nie posługują się językami obcymi; po drugie autorka weryfikowała tezę, że brak umiejętności językowych uniemożliwia pełne korzystanie z możliwości unijne-go rynku wewnętrznego, w tym swobody przemieszczania się i prowadzenia działal-ności; po trzecie analizowała czy znajomość języków obcych ma decydujący wpływ na rozwój kariery zawodowej oraz na wysokość wynagrodzenia, oraz czy instytucje unijne i państwa członkowskie podejmują właściwe i wystarczające działania zmie-rzające do poprawy kompetencji językowych obywateli Unii. Udzielenie odpowie-dzi na powyższe pytania badawcze wymagało analizy zagrożeń i możliwości gospo-darczych wynikających z wielojęzyczności w Unii, zbadania poziomu kompetencji przedsiębiorców działających na unijnym rynku wewnętrznym w zakresie posługi-wania się przez nich wieloma językami, sprecyzowania jakie znaczenie ma poziom kompetencji w zakresie posługiwania się wieloma językami na unijnym rynku pracy,

Aneta Skorupa-Wulczyńska130

określenia zakresu i przeanalizowania działań podejmowanych w celu poprawienia kompetencji językowych obywateli UE oraz podjęcia próby dokonania oceny ich skuteczności.

Struktura artykułu została podporządkowana problemom badawczym a artykuł podzielony został na pięć części. W części pierwszej omówiono szanse i możliwości wynikające z unijnej różnorodności językowej i wskazano na potencjalne gospodarcze zagrożenia, utrudnienia i uciążliwości, które mogą skutkować ogromnymi stratami dla całego rynku wewnętrznego. Przedmiotem części drugiej jest analiza porównawcza kompetencji językowych obywateli Unii Europejskiej. W części trzeciej zawarto roz-ważania dotyczące roli wielojęzycznych kompetencji przedsiębiorców na rynku we-wnętrznym Unii Europejskiej. Część czwarta została poświęcona analizie znaczenia wielojęzycznych kompetencji na unijnym rynku pracy. W części piątej przedstawiono analizę działań podejmowanych w celu poprawy kompetencji obywateli w zakresie znajomości języków obcych oraz dokonano próby ich oceny.

W niniejszym opracowaniu wykorzystano metodę dogmatyczno-prawną - prze-prowadzono analizę opracowań naukowych, prawa pochodnego UE oraz przepisów zawartych w dokumentach instytucji UE w zakresie wielojęzyczności, raportów insty-tucji unijnych oraz wyników badań przeprowadzonych przez Unię Europejską, doty-czących znaczenia kompetencji językowych na rynku pracy. Dokonano także analizy stosownych danych statystycznych. Ponadto, w celu omówienia planu (czy strategii) zarządzania kwestiami językowymi przedsiębiorstw, wykorzystano metodę ankiety i studium przypadku, w ramach których zastosowano technikę kwestionariusza an-kietowego, wywiadu eksperckiego i indywidualnego. Podczas dokonywania analizy działań podejmowanych w celu poprawy kompetencji językowych posiłkowano się także informacjami bezpośrednio udostępnionymi Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Zagrożenia i możliwości związane z wielojęzycznością w Unii

Unia Europejska jest organizacją międzynarodową, której znamienną cechą jest pluralizm językowy (wielojęzyczność), będący wyrazem poszanowania różnic kulturowych, różnorodności języków oraz źródłem tolerancji i akceptacji różnic pomiędzy narodami Unii Europejskiej. Realizacja polityki pluralizmu językowego ma przyczyniać się do promowania europejskich wartości, takich jak poszanowanie

Znaczenie kompetencji językowych na rynku wewnętrznym Unii... 131

i ochrona tożsamości narodowej, dziedzictwa kulturowego państw członkowskich, de-mokracji oraz równości (Komisja Europejska 2008a: s. 3).

Wielojęzyczność nazywana jest kodem genetycznym Unii Europejskiej (Komo-rowska et al. 2012: s. 5). Już w chwili powołania do życia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej w 1958 r. cztery języki: francuski, niderlandzki, niemiecki i włoski ustanowione zostały Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1/58 w sprawie określa-nia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (Rozporządzenie 1/1958) językami urzędowymi. Rozporządzenie to obowiązuje do dziś, a lista ję-zyków oficjalnych jest aktualizowana o języki nowych państw członkowskich wraz z każdą akcesją. Unia Europejska, w której obecnie obowiązują 24 języki urzędo-we, to – bez wątpienia – najbardziej wielojęzyczna organizacja na świecie. Komisja Europejska (dalej: Komisja) definiuje wielojęzyczność (ang. multilingualism) jako umiejętność jednostki posługiwania się więcej niż jednym językiem oraz jako współ-istnienie na jednym obszarze geograficznym rożnych społeczności językowych. Ponadto Komisja stosuje termin wielojęzyczność w odniesieniu do polityki prowa-dzonej przez Komisję, mającej na celu zachęcanie obywateli UE do nauki języków obcych i promowanie różnorodności językowej w społeczeństwie oraz dynamicznej wielojęzycznej gospodarki, a także zapewnienie wszystkim obywatelom Unii do-stępu do unijnego prawa, procedur oraz informacji dotyczących UE w ich własnym języku (Komisja Europejska 2005: s. 3).

We współczesnym zglobalizowanym świecie, w którym – zgodnie z opinią Fo-rum Biznesu ds. Wielojęzyczności (Komisja Europejska 2008b: s. 5) – gospodarcze znaczenie umiejętności posługiwania się wieloma językami stale rośnie, zjawisko wielojęzyczności w Europie jest korzystne dla Unii Europejskiej (Komisja Europej-ska 2008b: s. 5). Niektórych europejskich języków używa się powszechnie na całym świecie, stanowią one cenne narzędzie komunikacyjne, a przez to umożliwiać wejście na nowe rynki i stwarzać nowe możliwości dla biznesu. Komisja jest świadoma, że wielojęzyczność, z jednej strony, niesie szereg korzyści i możliwości gospodarczych, które mogą przynosić zyski unijnej gospodarce, gospodarkom poszczególnych państw członkowskich oraz przedsiębiorstwom, z drugiej strony – wielojęzyczność może być uciążliwością, z punktu widzenia gospodarczego, gdyż brak umiejętności języko-wych przedsiębiorców oraz odmienność mogą zniechęcać do nawiązywania nowych kontaktów gospodarczych lub nawet wykluczać takie kontakty, a w rezultacie prowa-dzić do znacznego obniżenia konkurencyjności przedsiębiorstw (Komisja Europejska


2008b: s. 5). Zdaniem Forum Biznesu ds. Wielojęzyczności gospodarka Europy może rozwijać się dzięki kompetencjom językowym przedsiębiorców, a brak takich kompe-tencji spowoduje ogromne straty dla całego kontynentu wobec rosnącej konkurencji z krajami nowo uprzemysłowionymi, takimi jak Japonia, Rosja, Indie, Chiny czy Brazylia.

W obliczu wyzwań gospodarczych stawianych Europie przez zglobalizowany świat, konieczna jest skuteczna i spójna polityka usuwania barier językowych i kul-turowych. Umiejętność posługiwania się wieloma językami winna być podstawą mobilności zawodowej, umożliwiać poznawanie innych kultur i rynków oraz sku-teczne działanie na arenie międzynarodowej. Skuteczna polityka w odniesieniu do wielojęzyczności winna obejmować spójne działania UE oraz państw członkowskich zmierzające do zdobywania przez obywateli nowych umiejętności językowych (Ko-morowska et al. 2012: s. 5).

Kompetencje językowe Europejczyków

W kontekście rosnącego gospodarczego znaczenia kompetencji językowych, warto powołać się na wyniki ostatniego badania opinii publicznej Eurobarometru „Europej-czycy i ich Języki”, przeprowadzonego w 2012 roku, które pokazują wyraźny dysonans pomiędzy gospodarczym znaczeniem języków, w świetle zmieniających się rynków pracy i realiów gospodarczych, a umiejętnościami językowymi Europejczyków. Pod-czas gdy oczekiwania co do kompetencji językowych rosną, wskaźniki kompetencji językowych obywateli Unii Europejskiej z 2012 roku, w porównaniu z rokiem 2005, są słabsze. Odsetek obywateli UE posługujących się jednym językiem obcym w stopniu komunikatywnym w roku 2005 wyniósł 56%, a w 2012 roku – 54%. Wskaźnik ten znacząco zmalał w Słowacji (o 17 punktów procentowych, do 80%), Czechach (o 12, do 49%), Bułgarii (o 11, do 48%), Polsce (o 7, do 50%) i na Węgrzech (o 7, do 35%). Ponadto liczba obywateli UE posługujących się dwoma językami obcymi w stopniu komunikatywnym w roku 2005 roku wyniosła 28%, a w 2012 roku – 25%. W naj-większym stopniu grupa ta zmalała w Belgii (o 16 punktów procentowych, do 50%), Bułgarii (o 12, do 19%), Polsce (o 10, do 22%), Portugalii (o 10, do 13%), Luksembur-gu (o 8, do 84%), Danii (o 8, do 58%) i Estonii (o 6, do 52%), na Węgrzech (o 14, do 13%) oraz na Malcie (o 9, do 59%). Badanie Eurobarometru z 2012 r. wskazuje także na wysoki odsetek osób, które nie posługują się żadnym językiem obcym. Głównie


dotyczy to Węgier (65%), Włoch (62%), Wielkiej Brytanii i Portugalii (po 61%) oraz Irlandii (60%). Dalej czytamy, że ponad 80 milionów Europejczyków nie ma żadnych kompetencji językowych lub bardzo niskie.

Wyniki badania Eurobarometru z 2012 r. dowodzą także, że istnieje duży rozdź-więk pomiędzy świadomością obywateli Unii Europejskiej co do korzyści płynących ze znajomości języków obcych we współczesnym świecie a wskaźnikami określający-mi rzeczywiste umiejętności językowe Europejczyków. 88% Europejczyków jest prze-konanych, że znajomość języków obcych jest niezwykle przydatna, a 98% responden-tów twierdzi, że będzie bardzo przydatna dla ich dzieci. Europejczycy zwracają uwagę na aspekt gospodarczy znajomości języków obcych. 61% Europejczyków uważa, że kluczową zaletą znajomości języka obcego jest możliwość podjęcia pracy za granicą, a 45% ankietowanych twierdzi, że dzięki znajomości języków obcych ma lepszą pracę we własnym kraju.

Dane przytoczone powyżej nie pozostawiają wątpliwości, że realizacja celu usta-nowionego przez Radę Europejską podczas szczytu w Barcelonie w 2002 r., jakim jest spowodowanie, by każdy obywatel UE nabył praktyczne umiejętności posługi-wania się co najmniej dwoma językami obcymi, jest daleka od oczekiwań, co budzi obawy wobec przyszłej sytuacji gospodarczej niektórych państw członkowskich oraz miejsca osób jednojęzycznych na rynku pracy (Rada Europejska 2002). Obawy te uzasadnione są prognozami Europejskiego Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodo-wego, według których na rynku pracy będzie coraz mniej miejsc dla osób o niskich kwalifikacjach nie znających żadnego języka obcego. Udział w rynku pracy osób o niskich kwalifikacjach lub bez żadnych kwalifikacji spadnie do 14% ogółu siły roboczej w 2025 roku (w 2010 r. było to 24%, w 2000 – 31%). Dlatego umiejętności językowe są niezbędne, ponieważ dają szansę na zatrudnienie, a ich brak stwarza zagrożenie wyłączenia z rynku atrakcyjnych, dobrze płatnych stanowisk. Nawet dia-metralna poprawa koniunktury nie może przesłonić potrzeby wprowadzenia zmian w podejściu przedsiębiorców i pracowników do nabywania i wykorzystywania umie-jętności językowych na rynku (Cedefop 2013: s. 2).

Wielojęzyczność a rynek wewnętrzny Unii Europejskiej

Kompetencje językowe odgrywają istotną rolę na rynku wewnętrznym Unii Europej-skiej. Pozwalają one na pełne korzystanie z unijnej swobody przedsiębiorczości, która sta-


nowi jedną z fundamentalnych wolności rynku wewnętrznego UE i gwarantuje prawo do mobilności przedsiębiorstw i przedstawicieli wolnych zawodów. Swoboda ta, ustanowiona w artykułach 49–55 TFUE i doprecyzowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedli-wości Unii Europejskiej, obejmuje prowadzenie przedsiębiorstwa oraz działalności gospodarczej na zasadzie samozatrudnienia, a także świadczenie usług na rynku euro-pejskim. Nadaje ona przedsiębiorcy szereg praw, np. prawo do wyboru miejsca i formy prawnej działalności czy prawo do niedyskryminującego traktowania przez państwo przyjmujące w stosunku do przedsiębiorstw krajowych. Do obowiązków przedsiębior-cy należy przestrzeganie prawa kraju, w którym prowadzi on działalność. Niezbędna jest również dobra znajomość języka państwa przyjmującego, bowiem bez znajomości języka trudno jest dopełnić wymaganych formalności, a prowadzenie działalności czy przedsiębiorstwa jest wręcz niemożliwe (Witwicka 2011: s. 1). Mimo że unijny usta-wodawca nie zdecydował się na system własnej kontroli umiejętności językowych, bez wątpienia można stwierdzić, że znajomość języka państwa przyjmującego warunku-je pełne korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przyznanej w ramach przepisów porządkujących funkcjonowanie unijnego rynku wewnętrznego (Komisja Europejska 2012c: s. 91). Przykładem jest dopuszczanie (i rejestrowanie) adwokatów czy radców prawnych z tytułem zawodowym uzyskanym w państwie pochodzenia do praktyki w państwie przyjmującym na podstawie jedynie przedstawienia zaświadczenia o reje-stracji we właściwych organach państwa pochodzenia (Dyrektywa 98/5/WE). Jednak pomimo braku regulacji dotyczących wymogu znajomości języka państwa rejestracji, które mogłyby być traktowane jako dyskryminujące lub ograniczające swobodę prze-mieszczania się i prowadzenia działalności, wykonywanie zawodu adwokata czy radcy prawnego bez znajomości języka państwa przyjmującego jest niemożliwe lub znacząco utrudnione. Analogicznie można potraktować wiele innych profesji, w których znajo-mość odpowiedniego języka obcego jest warunkiem koniecznym skutecznego wyko-nywania zawodu.

Znajomość języków obcych stanowi cenną i pożądaną kompetencję przedsiębior-ców. Potwierdziły to między innymi wyniki badań ELAN (2006) oraz PIMLICO (2011), przeprowadzonych na zlecenie Komisji Europejskiej. Dostarczyły one informacji o umiejętnościach, jakich potrzebują firmy z sektora małych i średnich przedsię-biorstw (MŚP) i ich pracownicy, aby odnieść sukces w handlu międzynarodowym. Badanie ELAN dotyczyło wpływu niewystarczającej znajomości języków na gospo-darkę europejską, a badanie PIMLICO pozwoliło ocenić osiągnięcia przedsiębiorstw


stosujących strategie zarządzania kwestiami językowymi oraz ustalić i opisać modele najlepszych praktyk przyczyniających się do ich wzrostu gospodarczego (De Quiros 2012: s. 54).

Badanie ELAN dowodzi, że znaczącą część klientów utracono w Europie w wyniku braku umiejętności językowych. Badanie to pozwoliło także ustalić, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwa miały świadomość utraty kontraktu z powo-du barier językowych i/lub kulturowych. Wyraźny związek między kompetencją językową a sukcesem zauważono w odniesieniu do eksportu. W grupie badawczej, obejmującej prawie 2000 przedsiębiorstw z sektora MŚP, łącznie prowadzących działalność eksportową w 29 krajach Europy, w tym we wszystkich państw człon-kowskich UE, 11% (195 MŚP) świadomie utraciło kontakty biznesowe z powodu braku znajomości języka, którym posługiwał się partner biznesowy co szacunkowo daje wartość sięgającą 38 mln euro. Wartość ta została wyliczona na podstawie danych ujawnionych przez przedsiębiorstwa biorące udział w badaniu. W ramach badania wyróżniono cztery zmienne – zatrudnienie rodzimych użytkowników ję-zyka, rekrutację pracowników posiadających umiejętności językowe, korzystanie z usług profesjonalnych tłumaczy oraz posiadanie strategii lub planu zarządzania kwestiami językowymi, czyli „gamy technik mających na celu wspomaganie sku-tecznej komunikacji z zagranicznymi klientami i dostawcami”, które przyczyniły się do wyższej skuteczności firm w handlu międzynarodowym (Komisja Europej-ska 2006b).

Wiele pozytywnych efektów stosowania strategii zarządzania kwestiami języko-wymi, zwanych także strategiami rozwoju językowego, w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw wykazało badanie PIMLICO. Spośród 40 firm objętych badaniem 43% odnotowało 25% wzrost obrotów po wprowadzeniu strategii rozwoju językowe-go, a 30% odnotowało wzrost na poziomie 16–25%. Cechami wspólnymi przedsię-biorstw odnoszących sukcesy była zdolność posługiwania się przez małych i średnich przedsiębiorców lub zatrudnianych przez nich pracowników trzema językami, w tym językiem angielskim, wysoki poziom kompetencji językowej przedsiębiorców lub zatrudnianych przez nich pracowników szczebla kierowniczego w przypadku języka angielskiego, umiejętność dostosowania się do różnych wymogów językowych, np. stosowanie języka niemieckiego na Węgrzech, oraz stosowanie strategii doboru i pro-mowania kadry charakteryzującej się kompetencją międzykulturową i językową. Wiele przedsiębiorstw odnoszących sukcesy zatrudniało również rodzimych użytkowników


języka, przyjmowało na staże obcojęzycznych studentów, a także korzystało z usług profesjonalnych tłumaczy (Komisja Europejska 2011).

Wyniki badań ELAN i PIMLICO wyraźnie pokazały, że umiejętności językowe i komunikacji międzykulturowej odgrywają ważną rolę w sektorze rozwijających się małych i średnich przedsiębiorstw, które są z kolei motorem innowacji, zatrudnienia i lokalnej integracji. Przedsiębiorstwa te potrzebują pracowników, którzy są mobilni i posługują się określonymi językami, potrzebują specjalistów od zagadnień języko-wych, którzy władają biegle więcej niż jednym językiem obcym oraz znają fachową terminologię, potrzebują w końcu kadry zarządzającej, która rozumie, w jaki sposób rozwijać i wdrażać strategie wielojęzyczności w biznesie, aby odnieść sukces na arenie międzynarodowej. Wielojęzyczność pozwala przedsiębiorstwom otwierać się na nowe rynki i konkurować z innymi nawet na skalę światową (Hagen 2012: s. 132).

Przygotowany w czerwcu 2011r., na zlecenie Komisji, raport Language for Jobs, będący wynikiem wymiany poglądów i współpracy w ramach grup eksperckich instytucji unijnych i państw członkowskich, potwierdza wyniki badania PIMLICO. Ra-port dowodzi, że znaczenie umiejętności językowych i komunikacyjnych przedsiębior-ców na europejskim rynku stale wzrasta, dlatego konieczne jest podjęcie właściwych działań odpowiadających na potrzeby rynku. Raport zawiera szereg zaleceń, których wdrożenie ma przyczynić się do zminimalizowania luki między popytem na kompe-tencje językowe na rynku wewnętrznym UE a ich podażą. W zaleceniach zawartych w raporcie szczególne miejsce zajmuje dialog między przedsiębiorcami a przedstawi-cielami oświaty, który może pomóc w zrozumieniu i dostosowaniu się do realnych po-trzeb rynku wewnętrznego w zakresie umiejętności językowych (Komisja Europejska 2015: s. 36−37).

W tym miejscu warto też przytoczyć wyniki analiz Forum Biznesu ds. Wielojęzycz-ności, gremium eksperckiego powołanego przez Komisję Europejską w roku 2008, któ-re na podstawie studiów konkretnych przypadków i sprawozdań z przeprowadzonych badań udowodniło, że wiele małych i średnich przedsiębiorstw traci swe szanse bizne-sowe z powodu niewystarczających umiejętności językowych i międzykulturowych, co w pełni potwierdza wyniki badania ELAN. Ponadto wyraźnie podkreślono, że pomi-mo wiodącej roli języka angielskiego w świecie biznesu, znaczenie znajomości innych języków będzie ważne i będzie determinować to, czy dane przedsiębiorstwo pokona konkurencję i osiągnie czołową pozycję czy pozostanie przeciętnym graczem na rynku (Komisja Europejska 2008b: s. 7).


Analiza strategii rozwoju językowego grupy 20 polskich firm z sektora MŚP, przeprowadzona w ramach projektu Wielojęzyczność w Unii Europejskiej (2013)1 po-twierdza, że w realiach gospodarki europejskiej dobra znajomość wyłącznie języka angielskiego często już nie wystarcza aby osiągnąć sukces i mile widziane, a czasami nawet konieczne, są szersze kompetencje językowe, tzn. znajomość języków partne-rów biznesowych (Skorupa-Wulczyńska 2014). Dla polskich przedsiębiorców, oprócz języka angielskiego, najważniejszymi językami w kontaktach z kontrahentami i part-nerami biznesowymi są języki: niemiecki, rosyjski, francuski, włoski, hiszpański oraz chiński. Powyższa analiza wykazała także, że na rynkach międzynarodowych język angielski jest najczęściej językiem pierwszego kontaktu wśród przedsiębiorców, ale na etapie negocjacji czy podejmowania bliższej współpracy kontrahenci często oczekują przynajmniej komunikatywnej znajomości ich rodzimego języka. Co więcej, wraz ze zmianą warunków rynkowych, niejednokrotnie powstaje potrzeba szybkiego przejścia z jednego języka na inny, co warunkuje dalsze sukcesy przedsiębiorstwa lub nawet jego dalszą egzystencję. Analiza konkretnych przypadków dowodzi, że kadra zarządzają-ca zdecydowanej większości przedsiębiorstw (tj. 8 na 10 przedsiębiorstw) zdaje sobie sprawę ze znaczenia znajomości języków obcych w biznesie, często jednak przedsię-biorstwa te nie podejmują żadnych działań mających na celu nawiązanie współpracy poza granicami kraju, z uwagi na konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów, np. obsługi klienta w wielu językach, zatrudnienia tłumaczy lub osób wielojęzycznych, których wynagrodzenie na ogół jest wyższe od wynagrodzenia pracowników jedno-języcznych. Tak sytuacja i niedostosowanie językowe, według przedsiębiorców, zde-cydowanie negatywnie wpływa na ich konkurencyjność. Przedsiębiorcy posiadający aspiracje rozwoju, zdobycia ugruntowanej pozycji na rynku, przygotowując strategie intensyfikacji swojej działalności powinni pamiętać, że jedynie przedsiębiorstwa, które zatrudniają wielojęzycznych pracowników, są w stanie swobodnie i skutecznie działać poza granicami jednego państwa członkowskiego oraz konkurować na równych zasa-dach z czołówką europejską, a nawet światową.

1 Projekt objęty patronatem m.in. Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Warszawie, Fundacji Rozwoju Systemu Edukacji, czasopisma „Języki Obce w Szkole”, platformy eurActiv, prowadzony był od kwietnia do października 2013 roku i obejmował trzy etapy: 1. przeprowadzenie ankiety dotyczącej wielojęzyczności społeczeństwa, 2. przeprowadzenie ankiety dotyczącej wpływu znajomości języków obcych na gospodarkę, 3. konferencję Języki na rzecz gospodarki (17 października 2013; Szkoła Główna Handlowa w Warszawie). Aspekty gospodarcze w odniesieniu do wielojęzyczności poddane zostały badaniu i analizie w etapie drugim i trzecim. W ramach drugiego etapu przeprowadzono ankiety w sektorze MŚP (20 przedsiębiorstw) oraz korporacji (3 korporacje), a następnie dokonano dogłębnego studium przypadków w odniesieniu do dziesię-ciu przedsiębiorstw. Podsumowanie wyników badań przedstawiono i omówiono podczas etapu trzeciego, tj. konferencji. Pomysłodawcą i koordynatorem podczas realizacji projektu była Aneta Skorupa-Wulczyńska.


Kompetencje w zakresie wielojęzyczności a rynek pracy

Umiejętność posługiwania się wieloma językami to jedna z najbardziej cenionych umiejętności na rynku pracy. Dążenie do coraz większej mobilności zawodowej oraz coraz większej specjalizacji wymusza wielojęzyczność obywateli, która jest warun-kiem koniecznym do ich realizacji. Bez wątpienia, umiejętności językowe znacznie zwiększają szanse na rynku pracy i umożliwiają wybieranie z szerszej gamy ofert pra-cy. Wynik sondażu przeprowadzonego przez Komisję Europejską w 2010 roku wśród 4550 młodych ludzi w wieku 13–30 lat udowodnił, że dzięki programowi Młodzież w działaniu, 66% uczestników programu twierdzi, że dzięki poprawieniu umiejętności językowych ich szanse na znalezienie pracy są większe (Komisja Europejska 2010b: s. 1). Z badania Eurobarometru z 2010 roku wynika, że umiejętność posługiwania się językami obcymi jest ważna dla pracodawców, a w przyszłości stanie się jeszcze waż-niejsza. Badanie wykazało, że 40% pracodawców z sektora produkcyjnego oczekuje zaawansowanej znajomości języków od absolwentów studiów wyższych (Komisja Eu-ropejska 2010a: s. 19).

Umiejętności komunikacyjne pracowników wynikające z ich wielojęzyczności są niezbędne, aby odnieść sukces na międzynarodowym rynku pracy. Jak wynika z ba-dania Ipsos, wykonanego w 2012 roku dla British Council, 75% korporacji w Pol-sce sprawdza umiejętności językowe kandydatów do pracy samodzielnie, a 42% nie uznaje międzynarodowych certyfikatów językowych. Standardem w dużych przedsiębiorstwach jest stosowanie programu doboru kadr obejmującego sprawdze-nie umiejętności językowych, a w przypadkach braku oficjalnego programu – taka praktyka jest powszechnie stosowana (British Council 2012). Wyniki badania pro-wadzonego w ramach projektu Wielojęzyczność w Unii Europejskiej potwierdzają, że w szczególności międzynarodowe koncerny i wyspecjalizowane małe i średnie przedsiębiorstwa same testują umiejętności językowe kandydatów, ponieważ coraz częściej dużą rolę w biznesie i prowadzeniu przedsiębiorstw odgrywa odpowiedni poziom znajomości języka specjalistycznego lub branżowego, a takie umiejętności mogą zweryfikować tylko eksperci w danej dziedzinie (Skorupa-Wulczyńska 2014: s. 3). Ponadto częstym wymogiem stawianym przez pracodawców jest znajomość języka na poziomie C1, który – jak pokazało pierwsze europejskie badanie kompe-tencji językowych przeprowadzone przez międzynarodowe konsorcjum SurveyLang


w 2012 roku – osiąga znikomy odsetek obywateli UE, tj. jedynie 1% (Komisja Eu-ropejska 2012c: s. 91).

Badanie przeprowadzone przez Ipsos wykazało również, że angielski wyraźnie od-grywa rolę języka korporacyjnego w firmach międzynarodowych, nawet w firmach pier-wotnie francuskich czy niemieckich, a jego znajomość wymagana jest w 68% ogłoszeń o pracę umieszczanych przez korporacje. W wielu międzynarodowych koncernach znajomość języka angielskiego jest bezwzględnym wymogiem, jest ona traktowana jako podstawowa umiejętność – na równi z umiejętnością obsługi komputera – a do-piero znajomość drugiego języka obcego stanowi istotny atut pracownika. Między-narodowe firmy stale szukają wielojęzycznych pracowników, bo tylko taka kadra za-pewnia im wyraźne korzyści oraz przewagę konkurencyjną (Martikonis 2012: s. 47). Jak pokazuje Ogólnopolskie badanie wynagrodzeń z 2013 roku2, coraz więcej praco-dawców oczekuje nawet od „szeregowych” pracowników znajomości dwóch języków obcych – angielskiego w stopniu biegłym i drugiego języka w stopniu komunikatyw-nym (Wrona 2014).

Umiejętność posługiwania się językami obcymi ma również bezpośredni wpływ na wysokość wynagrodzenia na wielu stanowiskach. Z danych pozyskanych w wyni-ku przeprowadzenia Ogólnopolskiego badania wynagrodzeń w 2013 roku wynika, że osoby posługujące się biegle przynajmniej jednym językiem obcym zarabiają znacznie więcej niż pracownicy na analogicznych stanowiskach nieposiadający takiej umiejęt-ności. W badaniu tym wykazano, że biegła znajomość jednego języka obcego, głównie angielskiego, zadecyduje o wynagrodzeniu wyższym średnio o 10–20% w skali roku, a znajomość języka angielskiego i innego języka obcego daje możliwość uzyskania wynagrodzenia wyższego nawet o ponad 30% w skali roku, w porównaniu z wynagro-dzeniem pracownika niewładającego językami obcymi (Wrona 2014). Poniższa tabela zawiera przykładowe porównanie średnich ogólnokrajowych wynagrodzeń brutto na wyszczególnionych stanowiskach osób znających język angielski i nieposiadających umiejętności posługiwania się nim, pokazuje także, że im wyższe stanowisko, tym większa różnica w wysokości wynagrodzeń. Płace kadry zarządzającej – dyrektora ds. produkcji czy głównego księgowego – były o 82% wyższe, gdy osoby te władały językiem obcym w stopniu bardzo dobrym (w porównaniu do wynagrodzenia osób, które nie znały tego języka). Na stanowiskach niższego szczebla, tj. asystenta ds. sprze-daży czy sekretarki, różnice te były mniejsze i wyniosły odpowiednio 12% i 27%.

2 W Ogólnopolskim badaniu wynagrodzeń w 2013 r. uczestniczyło 122 499 respondentów.


Wykres 1. Wynagrodzenia (na wybranych stanowiskach) osób znających język angielski i nie znających go (kwoty brutto w PLN)

Źródło: Ogólnopolskie badanie wynagrodzeń przeprowadzone przez Sedlak&Sedlak w Polsce w 2013 roku

Działania promujące wielojęzyczność w gospodarce

W świetle przedstawionych powyżej danych widać, że – z jednej strony – znajomość języków obcych odgrywa coraz większą rolę na rynku wewnętrznym UE i bezpośrednio przekłada się na wysokość wynagrodzenia czy dochody przedsiębiorstwa, a z drugiej stro-ny – wskaźniki realnego poziomu umiejętności językowych spadają. Konieczne jest zatem podjęcie skutecznych działań, które pozwoliłyby poprawić umiejętności językowe, a tym samym w większym stopniu spełniać oczekiwania pracodawców i partnerów biznesowych. Można zakładać, że większe umiejętności językowe obywateli będą mieć bezpośrednie przełożenie na wysokość wynagrodzeń, wpłyną na poprawę wskaźników ekonomicznych poszczególnych państw członkowskich, a w rezultacie – na wyniki gospodarcze Unii Eu-ropejskiej. Działania zmierzające do podnoszenia kompetencji językowych powinni po-dejmować wszyscy interesariusze, w tym instytucje UE, państwa członkowskie, placówki edukacyjne, pośrednicy biznesowi oraz same przedsiębiorstwa i obywatele.


Unijne instytucje, głównie Komisja Europejska, prowadzą szereg działań mających na celu promowanie wielojęzyczności w gospodarce, gdyż świadome są tego, że in-westowanie w umiejętności językowe i związane ze znajomością różnic międzykultu-rowych może stać się rzeczywistym czynnikiem dobrobytu i korzyści dla wszystkich. Z uwagi na to, że kwestie językowe stanowią elementy składowe kilku polityk unij-nych, w tym polityki edukacyjnej, polityki zatrudnienia i polityki spójności, w ramach których instytucje UE postępują zgodnie z zasadą subsydiarności, działania unijne po-legają głównie na wdrażaniu najlepszych praktyk oraz przygotowywaniu wytycznych i strategii, na podstawie których państwa członkowskie uzupełniają prawo krajowe i lokalne oraz przygotowują własne plany działania w odniesieniu do poszczególnych obszarów uwzględniających rozwój kompetencji językowych.

Unijna strategia promowania wielojęzyczności została zainicjowana Nową strategią ra-mową w sprawie wielojęzyczności z 2005 roku, która wyznaczyła kierunek działań Komisji w tym zakresie i potwierdziła jej zaangażowanie w promowanie wielojęzyczności w Unii Europejskiej, w tym gospodarczy wymiar tego zjawiska (Komisja Europejska 2005). Przy-jęcie tej strategii potwierdziło także, że doskonalenie kompetencji komunikacyjnych stało się priorytetem i zostało włączone do głównego nurtu działań Komisji, po to, aby lepiej za-czął być wykorzystywany europejski potencjał wynikający z wielojęzyczności (Skulimow-ska 2013: s. 3). Promowanie zdrowej gospodarki opartej m.in. na wielojęzyczności stało się jednym z trzech filarów strategii Komisji. Komisja zachęca państwa członkowskie do promowania wielojęzyczności jako czynnika sprzyjającego konkurencyjności gospodarki europejskiej i zwiększającego szanse na znalezienie pracy w kraju i za granicą. Zgodnie z przyjętym celem, wzmocnienie kompetencji językowych obywateli tak, aby każdy z nich nabył praktyczne umiejętności posługiwania się co najmniej dwoma językami obcymi (tzw. zasada „jeden plus dwa”, czyli język ojczysty plus dwa języki obce)3, ma się przyczynić nie tylko do zwiększenia szans na rynku wewnętrznym, ale także do większej mobilności skut-kującej uelastycznieniem rynku pracy. Komisja zobowiązała się także między innymi do publikowania wyników badań dotyczących braków w zakresie umiejętności językowych w odniesieniu do podmiotów działających w gospodarce europejskiej, opublikowania wy-kazu systemów certyfikacji językowej, a także do zachęcania państw członkowskich do dokonywania przeglądów programów kształcenia i wprowadzania w nich zmian mających na celu zwiększenie możliwości dostosowania zdobywanych umiejętności językowych do warunków pracy i potrzeb rynku (Komisja Europejska 2005).

3 Konkluzje Prezydencji, część I 43.1. ze spotkania Rady Europejskiej w Barcelonie, 15-16 marca 2002 r.


Jednym z efektów działań podejmowanych w ramach powyższej strategii był ko-munikat Komisji z 2008 r. Wielojęzyczność: atut dla Europy i wspólne zobowiązanie, w którym Komisja zwróciła szczególną uwagę na gospodarcze znaczenie wielojęzycz-ności jako czynnika pozwalającego na pełne wykorzystanie potencjału Unii Europejskiej i wpływającego na dobrobyt obywateli oraz konkurencyjność przedsiębiorstw. Według Komisji, wielojęzyczność stanowi ogromny atut Europy, a UE jest zobowiązana do tego, aby z niego skutecznie korzystać. Przedsiębiorcom zaleca inwestowanie większych za-sobów w rozwijanie umiejętności językowych pracowników, a także w pogłębianie ich wiedzy, która pozwoliłaby na swobodne funkcjonowanie w przestrzeni międzykulturo-wej. Komisja zachęca do nauki języków obcych, podkreślając, że znajomość kilku języ-ków znacząco zwiększa szanse na rynku pracy i umożliwia wybieranie z szerszej oferty miejsc pracy. Zachęca także państwa członkowskie do podejmowania działań sprzyjają-cych pozaszkolnemu uczeniu się języków obcych, a sama zobowiązała się do wspiera-nia mobilności uczniów i pracowników, rozpowszechniania wyników właściwych badań oraz stworzenia platformy wymiany najlepszych praktyk (Komisja Europejska 2008).

Obecnie ważnym impulsem do działania w zakresie upowszechniania nauki języków obcych, dla którego uzasadnieniem są potencjalne korzyści gospodarcze i powodzenie na rynku pracy, jest unijna strategia na lata 2010–2020 EUROPA 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. W jej założeniach podkreśla się znaczenie konkurencyjności gospodarki opartej na wiedzy i in-nowacjach oraz przewiduje się m.in. wdrażanie Programu na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia. W ramach realizacji tej strategii, UE wprowadziła programy Erasmus+ na lata 2014–2020 oraz Erasmus dla młodych przedsiębiorców, które – zgodnie z ideą uczenia się przez całe życie – stwarzają możliwości zarówno studentom, jak i młodym przedsiębiorcom uczenia się nowych języków do celów zawodowych. W ramach Euro-pejskiego Funduszu Społecznego, UE dofinansowuje lub całkowicie finansuje szkolenia językowe dla osób bezrobotnych w celu ich aktywizacji na rynku pracy. Unia Europejska podejmuje również działania usprawniające współpracę przedsiębiorców w ramach ryn-ku wewnętrznego. Przykładem jest niezwykle złożony projekt wprowadzenia przez KE wielojęzycznego jednolitego rynku cyfrowego, który jest próbą rozwiązania problemu barier językowych w gospodarce europejskiej i który ma przyspieszyć jej rozwój oraz zwiększyć konkurencyjność na rynku światowym. Według założeń, rynek ten obejmuje zestaw usług cyfrowych i ma być dostępny dla wszystkich obywateli i przedsiębiorstw we wszystkich językach urzędowych UE.


W świetle podejmowanych działań, dużym wyzwaniem dla państw członkowskich jest podniesienie ogólnego poziomu kompetencji obywateli, co Komisja podkreśliła w Komunikacie w sprawie kształcenia dorosłych w 2006 roku. Podniesienie poziomu kompetencji dorosłych, w tym językowych, może znacząco przyczynić się do poprawy wskaźników ekonomicznych, takich jak produktywność i liczba osób zatrudnionych, oraz pomóc osiągać wyższy poziom spójności społecznej. Zadanie to jednak nie jest łatwe do zrealizowania, głównie z powodu trudności z dotarciem do osób dorosłych będących poza formalnym systemem edukacji (Komisja Europejska 2006a). Badanie Eurobarometr z 2012 r. dowodzi, że głównymi barierami w nauce języków obcych dla osób dorosłych są: brak motywacji (34%), brak czasu (28%) oraz zbyt wysoki koszt szkoleń językowych (25%). Z tego samego badania wynika też, że większe możliwości zdobycia pracy w kraju czy za granicą stanowią dla Europejczyków znacznie silniejszą motywację do nauki języka obcego niż osobista satysfakcja lub możliwość poznawania ludzi innych narodowości (Komisja Europejska 2012a: s. 64).

Niewątpliwie strategie i wytyczne instytucji UE mają stanowić jedynie bodziec do działań dla państw członkowskich, które odgrywają najważniejszą rolę we wdraża-niu wielojęzycznych inicjatyw, ponieważ kwestie językowe w dużej mierze pozostają w sferze ich kompetencji. To one powinny opracowywać i wdrażać spójną politykę mającą na celu pogłębianie świadomości i promowanie dobrych praktyk w zakresie osiągania korzyści dzięki znajomości języków przez przedsiębiorców i obywateli, a także stosować właściwe bodźce skłaniające do nauki języków obcych. Państwa członkowskie powinny tworzyć systemy ulg podatkowych oraz programy motywacyj-ne dla przedsiębiorstw, mające na celu zachęcenie do rejestrowania umiejętności języ-kowych pracowników, dofinansowywania szkoleń językowych czy zatrudniania rodzi-mych użytkowników języków obcych. Władze krajowe i lokalne powinny szczególnie motywować do nauki języków obcych osoby dorosłe, które formalnie zakończyły edu-kację. Z uwagi na wysokie koszty szkoleń językowych, które często stanowią barierę nie do pokonania, państwa członkowskie powinny stwarzać możliwości prowadzenia dofinansowywanej lub bezpłatnej edukacji dla dorosłych. Ponadto właściwe organy państw członkowskich winny dokonywać przeglądów programów kształcenia w celu ich dostosowania do zmieniających się warunków pracy.

Ważnym sygnałem potwierdzającym zaangażowanie państw członkowskich w kwe-stie wielojęzyczności jest inicjatywa Słowacji podczas jej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (druga połowa 2016 r.) Perspektywy komunikacji językowej w Unii Euro-


pejskiej, która została zapoczątkowana międzynarodową konferencją zorganizowaną w dniach 28–29 lipca 2016 r. w Nitrze na Słowacji. Celem inicjatywy jest podjęcie międzyrządowej dyskusji na temat unijnej polityki językowej. Wynikiem konferen-cji była Deklaracja z Nitry4 oraz trzy dokumenty wskazujące obszary zasługujące na szczególną uwagę oraz wymagające konkretnych działań w najbliższej przyszłości, tj. zwiększenie zaangażowania obywateli w sprawy europejskie, podniesienie świadomo-ści obywateli w zakresie korzyści płynących z wielojęzyczności dla gospodarki i spo-łeczeństwa oraz podniesienie jakości nauczania języków obcych. Zgodnie z tą deklara-cją, państwa członkowskie winny jak najszybciej podjąć działania w zakresie polityki językowej UE, szczególnie w świetle kryzysu tożsamości europejskiej, którego wyra-zem jest m.in. Brexit. Jak wynika z treści deklaracji, zbyt silna koncentracja na języku angielskim prowadzi do nierówności lingwistycznych i nie zachęca do nauki innych języków. Nierówności lingwistyczne prowadzą z kolei do gospodarczej i społecznej dyskryminacji, której można zaradzić właściwie zaplanowaną polityką językową UE. Wielojęzyczność, zdaniem uczestników konferencji, jest istotnym czynnikiem gwaran-tującym niedyskryminujące traktowanie obywateli UE, dlatego należy ją promować, ze szczególnym uwzględnieniem jej aspektu gospodarczego i społecznego. Ponadto uczestnicy konferencji zgodnie ustalili, że potrzebna jest nowa innowacyjna strategia nauczania języków obcych oraz promowania kompetencji związanych z wielokulturo-wością i różnorodnością językową, której współautorami powinny być państwa człon-kowskie (Deklaracja z Nitry 2016).

Placówki edukacyjne są kluczowym organem wykonawczym planów działań państw członkowskich w obszarze wielojęzyczności. Według raportu Languages for Jobs, niezbędny jest konstruktywny dialog między światem pracodawców i edukacji po to, aby właściwie dostosować programy nauczania do potrzeb pracodawców, po-łożyć większy nacisk na umiejętność posługiwania się językami specjalistycznymi na odpowiednim poziomie oraz na rozwijanie kompetencji opartych na znajomości róż-nych kultur, czemu służyć ma m.in. organizowanie staży zagranicznych. Konieczna jest również większa internacjonalizacja szkolnictwa wyższego, polegająca na mię-dzynarodowej współpracy uniwersytetów, ośrodków badawczych i innych instytucji szkolnictwa wyższego i mająca na celu efektywną wymianę wiedzy oraz najlepszych praktyk (Komisja Europejska 2015).

4 “Perspectives of language communication in the EU” Nitra, Slovakia, 28 – 29 July 2016, “Declaration of Nitra”


Pośrednicy biznesowi, w tym Europejskie Stowarzyszenie Izb Handlowych i Przemy-słowych, izby międzynarodowe oraz lokalne izby handlowe i przemysłowe, odgrywają ważną rolę w zakresie propagowania i wspierania wielojęzyczności oraz zaspokajania potrzeb językowych przedsiębiorców. Pośrednicy biznesowi powinni promować dobre praktyki wykorzystania strategii zarządzania językiem, organizować wydarzenia i kam-panie promujące m.in. technologie językowe ułatwiające komunikację międzynarodową. Niezastąpiona jest także rola samych przedsiębiorstw, które winny wdrażać najlepsze praktyki, analizować potrzeby językowe rynków, na których działają lub zamierzają dzia-łać, nawiązywać kontakty z organizacjami wspierającymi tego typu przedsięwzięcia, i na tej podstawie oceniać opłacalność różnych sposobów zarządzania. Obywatele natomiast winni pamiętać, że znajomość języków obcych stwarza wiele zawodowych szans, posze-rza horyzonty, czyni życie ciekawszym i że nauka języków po prostu się opłaca.

Wnioski

Wielojęzyczność obywateli UE stwarza zarówno wiele możliwości, jak i zagrożeń dla uczestników unijnego rynku wewnętrznego. Jeżeli zostanie ona właściwie wyko-rzystana, może przynieść znaczące korzyści finansowe. Jeśli nie – może potęgować różnice wynikające z barier językowych i w rezultacie utrudniać, a nawet uniemożli-wiać, wiele kontaktów gospodarczych. W tym świetle niepokojący jest duży rozdźwięk pomiędzy poziomem świadomości obywateli UE na temat znaczenia znajomości języ-ków obcych, przekładającym się na wysokość wskaźników ich kompetencji języko-wych, a rosnącym popytem na rynku UE na te kompetencje.

Powyższa analiza wskazuje, że zasadne jest stwierdzenie, iż umiejętność posługi-wania się kilkoma językami odgrywa coraz większą rolę w prowadzeniu działalności gospodarczej na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej, ponieważ znacząco wpływa ona na konkurencyjność i potencjał rozwoju przedsiębiorstwa. Przede wszystkim po-twierdzono duże znaczenie kompetencji językowych w sektorze małych i średnich rozwijających się przedsiębiorstw oraz wskazano na wyraźny związek między wiedzą językową a sukcesem przedsiębiorstw w eksporcie. Ponadto zauważono, że stosowa-nie przez przedsiębiorstwa strategii zarządzania kwestiami językowymi, wielojęzycz-ność kadry, w tym wysoki poziom kompetencji w odniesieniu do języka angielskiego, oraz umiejętność dostosowania się do wymogów językowych rynku w dużej mierze decydują o sukcesie przedsiębiorstwa.


Badanie przeprowadzone w ramach przygotowania niniejszego artykułu prowadzi także do konkluzji, że brak umiejętności językowych przedsiębiorców i zatrudnianych przez nich pracowników uniemożliwia swobodne korzystanie ze swobód rynku we-wnętrznego. Znajomość języka państwa przyjmującego warunkuje pełne korzystanie z praw i przywilejów przysługujących przedsiębiorcom działającym w danym kraju.

Znajomość języków obcych to jedna z najbardziej cenionych kompetencji zawodo-wych obywateli Unii, która ma ogromny wpływ na szanse zdobycia przez nich zadowa-lającego zatrudnienia oraz rozwijanie ich kariery na rynkach państw członkowskich oraz na zatrudnienie w kraju ojczystym. Bez wątpienia, wielojęzyczność zwiększa szanse zna-lezienia dobrze płatnej pracy i sprzyja mobilności zawodowej. Ponadto, posiadane kom-petencje językowe bezpośrednio wpływają na wysokość otrzymywanego wynagrodze-nia. Osoby znające języki obce zarabiają więcej nawet do 30% w skali roku, przy czym istnieje zależność polegająca na tym, że im wyższe stanowisko, tym większa różnica w wynagrodzeniu osób znających język obcych i nie posiadających takich kompetencji.

W świetle powyższych ustaleń można stwierdzić, iż konieczna jest skuteczniejsza realizacja działań podejmowanych przez instytucje UE, państwa członkowskie, placówki edukacyjne, pośredników biznesowych, mających na celu optymalne wykorzystanie po-tencjału wielojęzycznej Unii Europejskiej w zakresie trwałego wzrostu, uelastycznienie rynku pracy, zwiększenie liczby miejsc pracy oraz poprawę ich jakości. Należy również wskazać na istotną rolę państw członkowskich, które – z jednej strony – winny czerpać ze strategii promowania wielojęzycznej gospodarki, realizowanej przez Komisję Euro-pejską w oparciu o zasadę pomocniczości, a z drugiej – winny angażować i motywować do działania pośredników biznesowych, przedsiębiorców i obywateli.

Bibliografia

BRITISH COUNCIL (2012), Tylko 42 proc. firm potwierdza kompetencje językowe kan-dydatów do pracy, http://hrstandard.pl/2012/08/16/tylko-42-proc-firm-uzywa-wiary-godnych-narzedzi-do-potwierdzania-kompetencji-jezykowych-kandydatow-do-pracy/ (30.05.2015).

DE QUIROS Belen Berlando (2012), Wielojęzyczne kompetencje komunikacyjne na rzecz rynku pracy – strategiczny priorytet Komisji Europejskiej, w: H. Komorow-ska, J. Zając (red.), Kompetencje językowe podstawą sukcesu zawodowego i spo-łecznego w Europie, Warszawa.


DYREKTYWA 98/5/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. mająca na celu ułatwienie stałego wykonywania zawodu prawnika w państwie członkowskim in-nym niż państwo uzyskania kwalifikacji zawodowych, Dz. Urz. UE, L 077 z 14.03.1998.

GAJDA Anastazja (2012), Wielojęzyczność Unii Europejskiej, opracowanie w ramach badań statutowych, SGH, Warszawa.

EUROPEJSKIE CENTRUM Rozwoju Kształcenia Zawodowego Cedefop (2013), Drogi do ożywienia gospodarczego: trzy scenariusze rozwoju sytuacji na ryn-ku umiejętności i pracy do 2025 r., www.cedefop.europa.eu/files/9081_pl.pdf (10.06.2015).

HAGEN Stephen (2012), Edukacja językowa a rynek pracy, w: Hanna Komorowska, Jolanta Zając (red.), Kompetencje językowe podstawą sukcesu zawodowego i spo-łecznego w Europie, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji, Warszawa.

KOMISJA EUROPEJSKA (2005), Nowa strategia ramowa w sprawie wielojęzyczno-ści, KOM (2005), 596, wersja ostateczna, Bruksela.

KOMISJA EUROPEJSKA (2006a), Kształcenie dorosłych: Nigdy nie jest za późno na naukę, KOM/2006/0614, wersja ostateczna, Bruksela.

KOMISJA EUROPEJSKA (2006b), ELAN: Effects on the European Economy of Short-ages of Foreign Language Skills in Enterprise, http://ec.europa.eu/languages/poli-cy/strategic-framework/documents/elan_en.pdf (09.09.2015).

KOMISJA EUROPEJSKA (2008a), Wielojęzyczność: atut dla Europy i wspólne zobo-wiązanie, KOM (2008), 566, wersja ostateczna, Bruksela.

KOMISJA EUROPEJSKA (2008b), Języki są ważne dla przedsiębiorstw. Przedsiębiorstwa osiągają lepsze wyniki dzięki znajomości języków. Zalecenia Forum Biznesu ds. Wielo-języczności ustanowionego przez Komisję, http://www.observatoireplurilinguisme.eu/images/Economique_et_social/Economie_des_langues/davignon_pl.pdf (03.12.2017).

KOMISJA EUROPEJSKA (2010a), Eurobarometer 304, ‘’Employers’ perception of graduate employability’’, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_304_en.pdf (16.05.2016).

KOMISJA EUROPEJSKA (2010b), Wyniki sondażu: dzięki unijnemu programowi „Młodzież w działaniu” rosną umiejętności językowe młodych i ich szanse na rynku pracy, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-556_pl.htm (16.05.2016).

KOMISJA EUROPEJSKA (2010c), EUROPA 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM (2010), 2020, wersja ostateczna, Bruksela.


KOMISJA EUROPEJSKA (2011), Report on Language Management Strategies and Best Practice in European SMEs: The PIMLICO Project, http://jows.pl/sites/de-fault/files/KE_DGEAC_Pimlico-full-report_en.pdf (16.05.2016).

KOMISJA EUROPEJSKA (2012a), Special Eurobarometer 386: Europeans and their lan-guages, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_386_en.pdf (16.05.2016).

KOMISJA EUROPEJSKA (2012b), Final Report for the Study on Language and Translation in International Law and EU Law, Luksemburg.

KOMISJA EUROPEJSKA (2012c), First European Survey on Language Competences. Final Report, http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/repository/ languages/policy/strategic-framework/documents/language-survey-final-report_en.pdf (06.01.2017)

KOMISJA EUROPEJSKA (2015), Languages for Jobs. Providing multilingual Com-munication skills for the labour market, http://ec.europa.eu/languages/policy/strate-gic-framework/documents/languages-for-jobs-report_en.pdf (16.05.2016).

KOMOROWSKA Hanna, Jolanta ZAJĄC (red.) (2012), Kompetencje językowe pod-stawą sukcesu zawodowego i społecznego w Europie, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji, Warszawa.

MARTIKONIS Rytis (2012), Wielojęzyczność UE: niezwykła codzienność, w: Hanna Komorowska, Jolanta Zając (red.), Kompetencje językowe podstawą sukcesu zawo-dowego i społecznego w Europie, Fundacja Rozwoju Systemu Edukacji, Warszawa.

RADA EUROPEJSKA (2002), Wnioski prezydencji, posiedzenie Rady Europejskiej w Barcelonie, 15–16 marca 2002, http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/doku-menty/ konkluzje/barcelona200203.pdf (15.12.2016).

ROZPORZĄDZENIE RADY (EWG) nr 1/58 w sprawie określania systemu językowe-go Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Dz. Urz. 1958 17, s. 385.

SKORUPA-WULCZYŃSKA Aneta (2014), Podsumowanie projektu pt. Wielojęzycz-ność w Unii Europejskiej, Warszawa.

SKULIMOWSKA Magdalena, Senat RP (2013), Sprawozdanie na temat wielojęzycz-ności w Unii Europejskiej, nr 85/201, Warszawa.

WITWICKA Aneta (2011), Swoboda przedsiębiorczości, http://uniaeuropejska.org/ swoboda-przedsiębiorczosci/ (16.05.2016).

WRONA Adam (2014), Wynagrodzenia osób z różną znajomością języków obcych w 2013 roku, ogólnopolskie badanie wynagrodzeń przeprowadzone przez Sedla-k&Sedlak w 2013 roku, http://www.wynagrodzenia.pl/artykul.php/wpis.2830 (10.06.2015).

IMPRESJE EUROPEJSKIE


Valentina PrudskayaWydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego

Recenzja książki: Konstantin Meshcheryakov, Evgeny Treshchenkov (2014), Integracja euroazjatycka i Rosja

(Evrazijskaâ integraciâ i Rossiâ), Sankt-Peterburg, 255 stron

Tematyka integracji na obszarze euroazjatyckim w ostatnich latach cieszy się coraz większą popularnością nie tylko wśród polityków i naukowców. Niewątpliwie szcze-gólny wpływ na zainteresowanie tym zagadnieniem wywarł kryzys ukraiński oraz po-garszające się stosunki rosyjsko-unijne.

Konstantin Meshcheryakov jest doktorem nauk historycznych, docentem i zastęp-cą kierownika Katedry Stosunków Międzynarodowych na Obszarze Poradzieckim Petersburskiego Uniwersytetu Państwowego. Jest autorem wielu publikacji nauko-wych dotyczących zagadnień polityki zagranicznej Rosji i integracji na obszarze po-radzieckim. W ramach swoich badań zajmuje się następującymi tematami: rozwojem polityki wewnętrznej i zewnętrznej państw poradzieckich, rozwojem społeczno-go-spodarczym tych krajów, stosunkami międzynarodowymi oraz konfliktami na obsza-rze poradzieckim.

Evgeny Treshchenkov jest również doktorem nauk historycznych i docentem w Ka-tedrze Stosunków Międzynarodowych na Obszarze Poradzieckim Petersburskiego Uniwersytetu Państwowego. Jest autorem publikacji naukowych oraz analitycznych na temat polityki Unii Europejskiej na obszarze poradzieckim i jej stosunków z państwami członkowskimi Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP). Wśród jego zainteresowań naukowych znajdują się takie zagadnienia, jak polityka zewnętrzna i wizerunek mię-dzynarodowy Rosji, rola ekspertów w procesie podejmowania decyzji politycznych, Europejska Unia Gospodarcza, wewnętrzna i zewnętrzna polityka Ukrainy, Białorusi i Mołdawii, stosunki międzynarodowe, procesy polityczne i społeczne w Europie.

Recenzja książki: Konstantin Meshcheryakov, Evgeny Treshchenkov... 151

Publikacja pt. Integracja euroazjatycka i Rosja jest monografią naukową, prezentu-jącą wyniki badań przeprowadzonych na Petersburskim Uniwersytecie Państwowym. Badania te zostały sfinansowane z grantu Prezydenta Federacji Rosyjskiej przyznanego w ramach państwowego wsparcia młodych naukowców rosyjskich.

Monografia składa się ze wstępu, dwóch części i zakończenia. Pierwsza część pracy obejmuje jeden rozdział autorstwa K. Meshcheryakova. Autorem dwóch rozdziałów stanowiących część drugą jest E. Treshchenkov.

Już we wstępie autorzy podkreślają złożoność badanego problemu. Wskazują, że zaostrzenie sprzeczności między państwami członkowskimi stanowi poważne wyzwa-nie dla rozwoju Euroazjatyckiej Wspólnoty Gospodarczej (EaWG), która w 2015 r. została zastąpiona przez Euroazjatycką Unię Gospodarczą (EUG).

Część pierwsza książki została zatytułowana Przegląd historyczny i przesłanki in-tegracji euroazjatyckiej. Jest to historyczna panorama etapów rozwoju procesów in-tegracyjnych na obszarze euroazjatyckim w okresie 1991–2009. K. Meshcheryakov analizuje tu także uwarunkowania procesów integracyjnych. Ważne miejsce zajmuje kwestia udziału w nich Rosji oraz wskazanie tego momentu ewolucji, w którym inte-gracja euroazjatycka stała się „potencjalnie realna”.

Autor szczegółowo, krok po kroku, przedstawia etapy integracji na obszarze po-radzieckim: od momentu rozpadu Związku Radzieckiego (ZSRR) i powstania WNP po założenie EaWG. K. Meshcheryakov podkreśla znaczenie nastrojów antyrosyjskich na początku lat 90. ubiegłego stulecia jako jednych z wielu przyczyn rozpadu ZSRR. Jego zdaniem, WNP powstała m.in. z powodu niegotowości państw do samodzielnego funkcjonowania, braku własnych sił zbrojnych, dużej liczby lokalnych konfliktów oraz pogłębienia kryzysu gospodarczego.

Wartość tego rozdziału polega na tym, że autor przedstawia nie tylko rosyjskie po-glądy na temat procesów integracyjnych na danym obszarze, ale również stanowiska innych państw – partnerów i przeciwników projektu integracji euroazjatyckiej. K. Me-shcheryakov zajmuje się również analizą niezrealizowanych projektów integracyjnych w Azji Centralnej, które powstawały jako przeciwwaga dla WNP i aspiracji Rosji. Głównymi inicjatorami tych projektów subregionalnych były Kazachstan i Uzbeki-stan. Autor po kolei przedstawia m.in. próbę stworzenia Centralnoazjatyckiego Sojuszu (CAS), Sojuszu Państw Centralnoazjatyckich oraz Organizacji na rzecz Demokracji i Rozwoju – GUAM (skrót od nazw państw założycielskich: Gruzja, Ukraina, Azerbej-dżan Mołdawia).

152 Valentina Prudskaya

W tym rozdziale autor zwraca także uwagę na znaczenie współpracy rosyjsko-bia-łoruskiej dla rozwoju integracji euroazjatyckiej. Po rozpadzie ZSRR Białoruś pozostała jedynym sprzymierzonym z Rosją państwem. Jako poważne przeszkody w rozwoju wspólnego projektu integracyjnego autor wskazuje brak psychologicznego przygoto-wania do integracji, różne kierunki rozwoju gospodarczego oraz różnice poglądowe w sferze politycznej.

Podsumowując rozdział, K. Meshcheryakov podkreśla, że wszystkie projekty inte-gracyjne powstawały w trudnych warunkach politycznych i gospodarczych. Zdaniem autora, Rosja rozpoczęła rozbudowę więzi z tymi państwami, które zgadzały się na jej przywództwo we wzajemnych stosunkach, w związku z brakiem możliwości rozwoju wszechstronnej współpracy w ramach WNP. Autor zaznacza także, że Rosja w analizo-wanym okresie odgrywała wiodącą rolę w rozwoju wszystkich projektów integracyj-nych na obszarze poradzieckim.

Druga część pracy, napisana przez E. Treshchenkova, składa się z dwóch kolejnych rozdziałów: Integracja euroazjatycka w wewnątrzrosyjskim kontekście oraz Istota mo-delu integracji euroazjatyckiej i jego miejsce we współczesnych procesach międzyna-rodowych.

Autor rozpoczyna od próby zdefiniowania pojęcia interesu narodowego – prezen-tuje definicje w ujęciu realizmu oraz neoklasycznego realizmu. Dochodzi do wniosku, że zdefiniowanie istoty interesu narodowego jest zadaniem trudnym do zrealizowania, ponieważ – z jednej strony – jego rozumienie jest zakorzenione w historii państwa i społeczeństwa, z drugiej zaś – istnieje w sferze interpretacji.

Próbując wyjaśnić, czym jest interes narodowy Rosji, autor omawia najpierw kwe-stie związane z interesem narodowym Zachodu. Podkreśla istnienie problemu ze zde-finiowaniem tego pojęcia w odniesieniu do państw, które nie miały ciągłości państwo-wej, w których nie ukształtowały się „naród polityczny” i świadomość narodowa. Jest to przyczyną braku konsensusu między wewnętrzną i zewnętrzną polityką państwa. Zdaniem autora, podobna sytuacja panuje również w Rosji. W związku z tym, interesy narodowe wyznacza elita rządząca, która opiera się na historycznym doświadczeniu państwa oraz na żądaniach i wyobrażeniach społeczeństwa.

Na tej podstawie autor wnioskuje o miejscu i znaczeniu euroazjatyckiej integracji w polityce Rosji. Zaznacza on, że nie ma ona charakteru priorytetowego w opracowy-wanych projektach dokumentów dotyczących polityki zewnętrznej i bezpieczeństwa Rosji. Jest wyłącznie jednym z instrumentów realizacji jej interesów, a właściwie inte-


resów rosyjskiego kierownictwa. Autor analizuje także miejsce integracji euroazjatyc-kiej w świadomości elity rządzącej i społeczeństwa rosyjskiego. Podkreśla obecność stabilnego wsparcia idei integracji na obszarze poradzieckim.

Oprócz już wymienionych kwestii, autor analizuje także, krok po kroku, procedurę podejmowania w Rosji decyzji odnoszących się do integracji euroazjatyckiej, wyszcze-gólniając kompetencje prezydenta, parlamentu oraz poszczególnych departamentów.

E. Treshchenkov wskazuje również na miejsce i rolę grup interesu oraz ekspertów w tym procesie. Podkreśla, że najczęściej decyzje najpierw zostają podjęte przez ro-syjskie kierownictwo, a dopiero później są one omawiane w społeczeństwie, wśród przedsiębiorców i ekspertów. Na szczególną uwagę zasługuje stwierdzenie autora, że eksperci w praktyce nie są traktowani przez rządzących jako uczestnicy polityki we-wnętrznej. Z kolei udział biznesu, z punktu widzenia władzy, może stanowić wręcz przeszkodę dla całego systemu opartego na umowach politycznych między liderami poszczególnych państw.

Ostatni rozdział monografii został poświęcony analizie istoty i miejsca modelu integracji w regionie euroazjatyckim we współczesnych procesach międzynarodo-wych. W tym celu na początku autor przedstawia strukturę instytucjonalną integracji euroazjatyckiej. Wskazuje podstawowe cechy charakterystyczne dla tego procesu na danym obszarze. Ważne miejsce zajmuje tu także porównanie metod euroazjatyckiej integracji z praktyką międzynarodową. Autor dokonuje analizy za pomocą odwołania się do takich pojęć, jak pozytywna i negatywna integracja, elastyczna integracja, syme-tryczne i asymetryczne zrzeszenia.

W celu ustalenia zbieżności interesów państw członkowskich, E. Treshchenkov przeanalizował miejsce i znaczenie integracji w politykach państw omawianego re-gionu. Zbadał także wpływ bezpośredniego udziału liderów poszczególnych państw w projektach integracyjnych na perspektywę współpracy gospodarczej. Przedstawił główne przeszkody w rozwoju integracji na obszarze euroazjatyckim. Autor oddzielnie omówił kwestię udziału Ukrainy w integracji euroazatyckiej.

Autor w tym rozdziale analizuje również perspektywy współpracy gospodarczej w ramach innych projektów. W szczególności zajmuje się kwestiami związanymi ze wstąpieniem państw członkowskich Unii Celnej do WTO oraz możliwością zawarcia umów o wolnym handlu z innymi krajami i blokami handlowymi. Ostatnim zagad-nieniem omówionym przez autora jest wpływ stosunków Rosji i Unii Europejskiej na rozwój integracji na obszarze euroazjatyckim. E. Treshchenkov podkreśla znaczenie

154 Valentina Prudskaya

kryzysu ukraińskiego i relacji rosyjsko-ukraińskich na skuteczną realizację całego pro-jektu, zaznaczając jednocześnie, że żadna ze stron nie jest gotowa do przyjęcia kom-promisu.

W podsumowaniu autorzy podkreślili, że większość projektów integracyjnych do-tyczących obszaru euroazjatyckiego istniała tylko na papierze (w tym miejscu określo-no je jako „integracje papierowe”). Realizacja dużych projektów jest niemożliwa bez udziału w nich Rosji z powodu znaczącego udziału jej gospodarki, położenia geogra-ficznego oraz wpływu politycznego. Autorzy wyraźnie zaznaczają, iż jedną z głównych przeszkód w rozwoju EUG jest to, że Rosja nie opracowała nowych podejść w stosun-kach z sąsiadami. Nie jest także w stanie zaproponować modelu rozwoju atrakcyjnego w dłuższej perspektywie czasowej, ponieważ sama potrzebuje głębokich jakościowych przemian wewnętrznych. W związku z tym, utrzymanie innych państw członkowskich w ramach EUG staje się dla Rosji wyzwaniem wiążącym się z dodatkowymi kosztami.

Na koniec autorzy proponują trzy scenariusze dalszego funkcjonowania EUG. Pierwszy scenariusz zakłada stopniowy rozwój i pogłębienie integracji oraz coraz więk-szą konsolidację państw członkowskich wokół wspólnych celów, w tym modernizacji i zmian jakościowych w ich gospodarkach. Według drugiego, dojdzie do zwiększenia stopnia izolacji od świata zewnętrznego i rozszerzenia środków protekcjonistycznych w handlu. Nastąpi konserwacja systemów politycznych i gospodarczych państw człon-kowskich. Trzeci scenariusz, zdaniem autorów, jest najbardziej prawdopodobny: za-kłada, w niedalekiej przyszłości, zachowanie cech obecnego euroazjatyckiego modelu integracji.

Podsumowując, monografia autorstwa K. Meshcheryakova i E. Treshchenkova jest oryginalną pracą naukową. Autorzy podjęli wyzwanie ujawnienia problemów i sformułowania perspektyw dalszego rozwoju integracji euroazjatyckiej, w kontek-ście rosyjskich interesów narodowych. W związku z tym, że Rosja jest kluczowym państwem na tym obszarze, jednym z podstawowych zadań było określenie miejsca euroazjatyckiej integracji w ramach interesów wewnętrznej oraz zewnętrznej poli-tyki rosyjskiej. Autorzy spróbowali ponadto dokonać zestawienia rosyjskiej polityki euroazjatyckiej z interesami Białorusi i Kazachstanu – jej głównych partnerów w Eu-roazjatyckiej Wspólnocie Gospodarczej. Ważnym elementem tej pracy jest analiza specyfiki euroazjatyckiej integracji w perspektywie porównawczej obejmującej rela-cje międzynarodowe. Dlatego można stwierdzić, że treść książki w pełni odpowiada tematowi określonemu w tytule.


Struktura wewnętrzna pracy jest logiczna. We wstępie autorzy przedstawili pod-stawowe cele i założenia badania. Nakreślili też ogólny zarys problematyki. Zabrakło niestety części metodologicznej. Nie opisano metod i narzędzi badawczych wykorzy-stanych w tym projekcie naukowym. Niektóre zagadnienia teoretyczne zostały wyja-śnione w treści drugiego i trzeciego rozdziału.

Pierwsza część przedstawia etapy realizacji projektów integracyjnych, które po-wstawały na obszarze euroazjatyckim. Druga część zawiera analizę teoretyczną i prak-tyczną współczesnego stanu integracji na tym terenie. Rozdziały książki zostały ułożo-ne z uwzględnieniem postawionych celów i zamierzeń badawczych.

Monografia jest napisana i opublikowana w języku rosyjskim. Na razie nie prze-tłumaczono jej na inne języki. Praca jest napisana w sposób przystępny, zrozumiały nawet dla czytelnika, który nie miał wcześniej do czynienia z tym tematem w ujęciu naukowym.

Do omówienia i analizy zagadnień autorzy wykorzystywali różnorodną literatu-rę. Przede wszystkim odwoływali się do podstawowych dla podjętego tematu aktów prawnych. Przeanalizowali też liczne wypowiedzi liderów państw poradzieckich oraz udzielone przez nich wywiady. W bibliografii przeważają źródła rosyjskojęzyczne. Zagranicznych materiałów wykorzystano stanowczo mniej. Jednak w tym miejscu trzeba wziąć pod uwagę, że problematyka integracji euroazjatyckiej została przeanali-zowana przez autorów z perspektywy interesów politycznych Rosji, co w dużym stop-niu uzasadnia wykorzystanie źródeł rosyjskich.

Konkludując, można stwierdzić, że recenzowana monografia zasługuje na szcze-gólną uwagę osób, które interesują się polityką zewnętrzną Rosji oraz procesami inte-gracyjnymi na obszarze poradzieckim. Temat ten został przedstawiony kompleksowo, z ujęciem poglądów nie tylko Rosji, ale również innych państw tego regionu. Intere-sująca jest analiza projektów niezrealizowanych, które miały stanowić przeciwwagę dla aspiracji rosyjskich. Obecny model integracji euroazjatyckiej niewątpliwie bardzo się różni od modelu integracji europejskiej, m.in. ze względu na kontekst historyczny tworzenia się państwowości i liczne konflikty na omawianych terenach. Warto także zwrócić uwagę na porównanie procesów integracyjnych na obszarze poradzieckim ze światowym doświadczeniem integracji regionalnej. Szczególnie cenne są uwagi auto-rów na temat przeszkód w rozwoju EUG oraz jego perspektyw.


Łukasz LewandowskiCentrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego

Sprawozdanie z debaty studenckiej z udziałem posłów do Parlamentu Europejskiego pt. „Mobilność

zawodowa i edukacyjna w Unii Europejskiej – szanse, zagrożenia, perspektywy”

17 marca 2017 roku w siedzibie Samorządu Studenckiego Uniwersytetu Warszaw-skiego (UW) miała miejsce debata pt. „Mobilność zawodowa i edukacyjna w Unii Eu-ropejskiej – szanse, zagrożenia, perspektywy”. Została ona zorganizowana w ramach projektu „UW: Inicjatywy dla otoczenia – Jak sprzedawać Europę?”, który realizowany jest przez studentów UW pod opieką dr hab. Marty Witkowskiej z Instytutu Europe-istyki UW. Głównym problemem dyskutowanym podczas debaty były kwestie migra-cji zarobkowej i mobilności edukacyjnej w kontekście 60-lecia podpisania Traktatów Rzymskich i 30-lecia istnienia programu Erasmus.

Pierwszą część debaty stanowiły wystąpienia zaproszonych panelistów: dr Agniesz-ki Kozłowskiej-Rajewicz (europosłanki Europejskiej Partii Ludowej/Platformy Oby-watelskiej), prof. Zdzisława Krasnodębskiego (europosła Europejskich Konserwaty-stów i Reformatorów/Prawo i Sprawiedliwość), a także dr hab. Elżbiety Kużelewskiej z Uniwersytetu w Białymstoku. Moderatorem była Karolina Zbytniewska – redaktor naczelna EurActiv.pl.

W drugiej części przeprowadzono dyskusję metodą open space. Polega ona na podzie-leniu się uczestników na grupy, w których odbywają się dyskusje na zgłoszone tematy. Następnie do wyodrębnionych w ten sposób „stolików tematycznych” dołączyli zaproszeni eksperci. Dzięki zastosowaniu tej formuły studenci mogli swobodnie przemieszczać się pomiędzy sześcioma „stolikami dyskusyjnymi” i w każdej chwili dołączyć do najbardziej interesującego tematu. Poniżej wyszczególnienie tematów „stolików dyskusyjnych”:

Sprawozdanie z debaty studenckiej z udziałem posłów do Parlamentu... 157

1. Praktyki i staże w instytucjach UE: lider grupy: Angelika Gieraś, zaproszeni eksperci: Ewa Modzelewska i Jacek Wasik (Przedstawicielstwo Komisji Euro-pejskiej w Polsce),

2. Mobilność w kontekście sześćdziesięciolecia Traktatów Rzymskich: liderzy gru-py: Agnieszka Gajda i Ewelina Parzych, ekspert: dr hab. Elżbieta Kużelewska (koordynator wymian studenckich na Uniwersytecie w Białymstoku),

3. Brain drain i brain waste: liderzy grupy: Filip Haba i Łukasz Lewandowski, ekspert: prof. Zdzisław Krasnodębski (poseł do PE, EKR/PiS),

4. Wyjazd i co potem?; lider grupy : Dominika Gorajek, ekspert: dr Anna Masłoń--Oracz (Kolegium Ekonomiczno-Społeczne SGH),

5. Brexit a mobilność edukacyjna i zawodowa: lider grupy: Agata Piela, ekspert: dr hab. Marta Witkowska (Instytut Europeistyki WNPiSM UW),

6. Równy dostęp studentów do edukacji i rynku pracy w UE: liderzy grupy: Mate-usz Gregorski i Iurij Ielin, eksperci: dr Agnieszka Kozłowska-Rajewicz (euro-posłanka EPL/PO) i dr Piotr Burgoński (UKSW)

Inspiracją do zorganizowania i przeprowadzenia debaty były obchody dwóch waż-nych rocznic. 60 lat temu podpisano Traktaty Rzymskie, stanowiące podwaliny inte-gracji europejskiej. Natomiast 30 lat temu powstał program Erasmus, dzięki któremu, do chwili obecnej, pięć milionów Europejczyków skorzystało z możliwości studiowa-nia za granicą. Prawo do swobodnego przemieszczania się w ramach UE jest jednym z najważniejszych osiągnięć wspólnej Europy. Bez paszportu i bez specjalnych zezwo-leń każdy obywatel Unii Europejskiej może wyjechać do innego państwa członkow-skiego – na studia, do pracy, na wakacje – i cieszyć się dokładnie tymi samymi prawa-mi, co obywatele odwiedzanego kraju. Aby zachęcić Europejczyków do korzystania ze swobody przemieszczania się i korzystania ze wspólnego rynku, Unia Europejska stworzyła szereg programów edukacyjnych i zawodowych, umożliwiających wymiany studenckie, praktyki oraz staże zagraniczne – także w instytucjach unijnych, jak rów-nież promuje wolontariat.

Erasmus nie tylko dla studenta

Program Erasmus powstał w celu wspierania europejskiej mobilności studentów. Stwarza on szanse nie tylko studiowania za granicą, ale też pozwala na poznanie no-

Łukasz Lewandowski158

wych ludzi, innych kultur oraz na poprawę znajomości języka obcego. Z roku na rok wzrasta liczba korzystających ze stypendiów. Obecnie ok. 300 tys. osób rocznie – w tym ok. 14 tys. Polaków wyjeżdża na stypendia zagraniczne. W tej perspektywie finansowej program ten przekształcono w Erasmus+, czyli program-instytucję, który obejmuje również edukację dorosłych, wymianę pracowników, wspieranie młodych przedsiębiorców, a nawet projekty sportowe.

Mobilność wzmacnia potencjał zawodowy zaangażowanych w nią osób, ale też w szerszej perspektywie poprawia efektywność gospodarki państw, do których wracają – zgodnie przyznają prof. Elżbieta Kużelewska, koordynator wymian w ramach pro-gramu Erasmus+ na Uniwersytecie w Białymstoku oraz dr Agnieszka Kozłowska-Ra-jewicz, europosłanka EPL/PO. Dlatego w interesie zarówno Europejczyków, państw członkowskich, jak i samej Unii leży jak powszechna dostępność stypendiów.

Potrzebna lepsza promocja programów

Niestety, jak zwracają uwagę uczestniczący w dyskusji studenci, w porównaniu z programami wymiany studenckiej, inne programy stypendialne mają ograniczoną promocję, a co za tym idzie, mało kto ma świadomość ich istnienia. Dlaczego wyma-gają lepszej promocji? W podsumowaniu dyskusji toczącej się w grupie zajmującej się kwestią mobilności w kontekście 60-lecia Traktatów Rzymskich uznano, że będący konsekwencją mobilności edukacyjno-zawodowej rozwój przedsiębiorczości i inno-wacyjności stanowi klucz do rozwoju nowoczesnej gospodarki, ale też pomaga ambit-nym, ciekawym świata Europejczykom wspinać się po szczeblach kariery.

Ponadto grupa dyskusyjna debatująca o mobilności edukacyjnej i zawodowej po Brexicie zwróciła uwagę na to, że wina niedostatecznej promocji programów europej-skich leży także po stronie samych uniwersytetów, które powinny bardziej zaangażować się w działania informacyjne. Jej uczestnicy zasygnalizowali również problem niskiej ela-styczności uniwersytetów – planów zajęć, ale też podejścia samych wykładowców – która nierzadko uniemożliwia lub utrudnia studentom korzystanie z programów mobilności.

Kontrola najwyższą formą zaufania

Istnieje też szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu programów wymiany. Gru-pa dyskusyjna debatująca o mobilności zawodowej w kontekście 60-lecia Traktatów


Rzymskich zwróciła uwagę na problem tzw. turystyki erasmusowej, w ramach której studenci wykorzystują stypendium jako okazję do subsydiowanego wyjazdu. W efek-cie stypendia niekoniecznie przekładają się na podniesienie kompetencji wyjeżdżają-cych, ani na wzrost konkurencyjności i innowacyjności na rynku pracy.

W podsumowaniu dyskusji w grupie wskazano konieczność przeanalizowania pro-cesów rekrutacji, by stypendia otrzymywały osoby naprawdę zdeterminowane do wyko-rzystania możliwości jakie stwarza wyjazd w ramach Erasmus+. Zdaniem dyskutujących na wzrost zaangażowania uczestników może wpłynąć obowiązek podsumowywania wy-jazdów przez studentów. Grupa dyskusyjna zasugerowała także, że monitorowanie losów studenta, nie tylko podczas pobytu, ale również po jego powrocie, mogłoby zwiększyć efektywność wymiany. Takie działania skłaniałyby studentów do pełniejszego uczestnic-twa w stypendiach, a co za tym idzie, do uzyskania większych korzyści.

W celu monitorowania dostępności i efektywności programów Komisja Europejska stworzyła system „tablicy wyników mobilności UE”. Wynika z niej, że żadne państwo nie osiąga wysokich wyników we wszystkich analizowanych kategoriach. Badania po-kazują, że należy, po pierwsze, stworzyć jednolity system informowania i doradztwa w zakresie potencjalnej szansy wyjazdu, po drugie, wprowadzić możliwość uzyskiwa-nia pomocy finansowej czy wsparcia naukowego na tych samych zasadach we wszyst-kich krajach zaangażowanych w programy mobilności.

Postawmy na równość

Grupa dyskusyjna skoncentrowana na kwestii równego dostępu studentów do edu-kacji i rynku pracy w UE zwróciła uwagę na problem nierówności w tym obszarze. Grupa skupiła się na mobilności osób niepełnosprawnych i ich dostępie do rynku pracy. Nierówności wynikają często z niedostosowania miejsc pracy lub nauki do potrzeb takich osób. Przy wyższych poziomach niepełnosprawności konieczne jest dodatko-wo znalezienie asystenta, który pomógłby osobie niepełnosprawnej w codziennym funkcjonowaniu – aby osoba niepełnosprawna mogła na równych zasadach korzystać z oferty unijnej, przewidziane powinno być spełnienie tych minimalnych warunków znanych z kraju wyjazdu. Niebagatelne znaczenie ma w tym przypadku także bariera legislacyjna na poziomie unijnym, na co zwróciła uwagę europosłanka Kozłowska--Rajewicz. 28 krajów UE już kilkakrotnie nie mogło dojść do porozumienia w sprawie ujednolicenia warunków dostępu do edukacji i rynku pracy.

Łukasz Lewandowski160

Promocja staży

Studenci z grupy dyskusyjnej poświęconej unijnym stażom podkreślali, że pro-blem stanowi też niewystarczająca promocja staży i pracy w instytucjach unijnych, praktycznie ograniczona do unijnych stron internetowych. Grupa zarekomendowała wykorzystanie do promocji środków masowego przekazu oraz zasugerowała lepsze wykorzystanie mediów społecznościowych. Aby promocja była bardziej skuteczna, zalecana jest współpraca instytucji unijnych z uczelnianymi „ambasadorami karier”. Osoby, które skorzystały ze stażu w Parlamencie Europejskim albo Komisji Europej-skiej, uważają, że doświadczenie to ma ogromne znaczenie merytoryczne. Studenci, aktywnie uczestnicząc w pracach instytucji europejskich, zdobywają doświadczenie w pracy w międzynarodowym środowisku, które jest niezwykle ważne w budowaniu swojego CV.

Wyjazd, i co dalej?

Wyjazdy zagraniczne podnoszą kompetencje studentów i przynoszą doświadczenie, zwiększając ich konkurencyjność na rynku pracy. Czasami pozwalają także znaleźć zatrudnienie za granicą na stałe, nierzadko z dużo wyższymi zarobkami niż w kraju pochodzenia. Dlatego też, kierując się przede wszystkim względami finansowymi, nie wszyscy chcą wracać. Jak wynika z rozmów w kolejnej grupie dyskusyjnej, mobilność osób wysoko wykwalifikowanych to duża szansa na ich dalszy rozwój, który można dodatkowo wzbogacić poprzez stworzenie ujednoliconej bazy pracodawców z Unii Eu-ropejskiej oraz bazy studentów przebywających m.in. na stypendium w ramach progra-mu Erasmus. Taki system pozwoliłby na lepszą wymianę informacji o wartościowych miejscach zatrudnienia i umożliwiłby pracodawcom wyszukiwanie pracowników z do-świadczeniem w środowisku międzynarodowym i znajomością języków obcych.

Z kolei grupa dyskusyjna pod hasłem „Brain drain i brain waste” zarekomendowała dodatkowo rozszerzenie współpracy pomiędzy uczelniami, przedsiębiorstwami pry-watnymi oraz administracją krajową i europejską, aby zwiększyć koordynację europej-skiego rynku pracy. Wyjazd i ewentualnie pozostanie za granicą to także ryzyko utraty cennego pracownika dla rodzimego rynku pracy. Liderzy tej grupy zwrócili uwagę na tzw. drenaż mózgów (brain drain) polegający na podejmowaniu pracy przez wykształ-cone osoby, głównie wysokiej klasy specjalistów, w bogatszych krajach, które kuszą


lepszymi perspektywami rozwojowymi i finansowymi. Drenaż wiąże się z pozbawie-niem kraju pochodzenia szczególnie wartościowych pracowników. Działa to jednak w dwie strony, ponieważ na stracie jednego państwa korzysta rynek pracy innego – po-przez tzw. pozyskiwanie mózgów (brain gain).

Negatywnym zjawiskiem, omawianym szeroko w ramach prac grupy, często po-wiązanym z mobilnością zawodową, jest tzw. marnotrawstwo mózgów (brain waste). Chodzi o sytuację, w której dana osoba podejmuje pracę poniżej swoich kwalifikacji. „W kontekście Polski, największym problemem staje się brain waste” – powiedział prof. Zdzisław Krasnodębski. Duża część polskich emigrantów, przynajmniej w po-czątkowym okresie pobytu za granicą, pracuje poniżej swoich kwalifikacji.

Warto wyjeżdżać

Mobilność edukacyjna i zawodowa w UE daje ogromne szanse na rozwój – zarów-no dla wyjeżdżającego, jak i dla rodzimego rynku pracy, który po powrocie wzbogaca rynek swoimi kompetencjami. Aby jednak zwiększyć zasięg oddziaływania tego pro-cesu, niezbędne jest wzmocnienie promocji, tak by z mobilności korzystali nie tylko studenci i absolwenci z większych miast. Ale też po to, by wyjazdy były kojarzone z czymś więcej niż z wymianą studencką. „Aby zwiększyć szanse udziału w stypen-diach, niezbędne jest wzmocnienie polityki informacyjnej w tym obszarze” – akcen-towała grupa Mobilność w kontekście sześćdziesięciolecia Traktatów Rzymskich. Otwarte granice to okazja do rozwijania swojego potencjału w dowolnym, wybranym państwie Europy. Dzięki Unii Europejskiej mamy swobodę wyboru. Jeśli kraj pochodzenia za-pewni swoim obywatelom dobre warunki wykorzystania swoich kwalifikacji, a także godnego i sprawiedliwego wynagrodzenia, to na pewno wrócą.

Noty o autorach

Karolina Borońska-Hryniewiecka – doktor, adiunkt w Instytucie Nauk Politycz-nych Uniwersytetu Wrocławskiego, kieruje programem „Unia Europejska” w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Pracowała jako wykładowca na Uniwersytecie Masaryka (2013–2015) i była Jean Monnet Post-doctoral Fellow w Europejskim Insty-tucie Uniwersyteckim we Florencji (2012–2013). Zainteresowania badawcze: refor-ma instytucjonalna i legitymacja demokratyczna UE, rola parlamentów narodowych w sprawach europejskich.

Ewa Cieślik – doktor, adiunkt w Katedrze Międzynarodowych Stosunków Gospo-darczych Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu. Obszary zainteresowania: gospo-darka azjatycka, kraje rozwijające się oraz ekonomia międzynarodowa. Autorka lub współautorka ponad 120 publikacji, w tym czterech monografii: Efekt smoka. Skut-ki ekspansji gospodarczej Chin po 1978 roku (2012), Rozwój gospodarczy Chin od roku 1978 do kryzysu globalnego (2015), Ekonomiczne aspekty integracji wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej (2015) oraz Potencjał gospodarczy i możliwości rozwojowe Afryki. Polska perspektywa (2017).

Ireneusz Kraś – doktor habilitowany, profesor Uniwersytetu Jana Kochanowskie-go w Kielcach, kierownik Zakładu Polityki Gospodarczej i Systemów Bankowych w Instytucie Prawa, Ekonomii i Administracji Wydziału Prawa, Administracji i Zarzą-dzania. Prezes Oddziału Kieleckiego Polskiego Towarzystwa Studiów Europejskich. Zainteresowania naukowe: polityka gospodarcza, z uwzględnieniem znaczenia banku centralnego, ład instytucjonalny w gospodarce, międzynarodowe stosunki gospodarcze i finansowe, bezpieczeństwo finansowe, integracja gospodarcza Unii Europejskiej.

Elżbieta Kużelewska – doktor habilitowana, przewodnicząca Centre for Direct Democracy Studies na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Swoje zainte-resowania naukowe koncentruje wokół problematyki demokracji bezpośredniej, ak-tywności obywatelskiej w życiu politycznym oraz społecznym wymiarze integracji europejskiej. Autorka m.in. dwóch monografii w jęz. polskim: Referendum w procesie integracji europejskiej (2005) oraz Ratyfikacja Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy i jego następstwa (2011). Współredaktor naukowa publikacji wydanych w ramach European Integration and Democracy Series.

Łukasz Lewandowski – student Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszaw-skiego. Zainteresowania badawcze: problematyka ekonomiczno-polityczna we współ-

czesnych procesach integracji; Unia Europejska w ujęciu geoekonomicznym; Europa wielu prędkości; zagadnienia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.

Małgorzata Mizerska-Wrotkowska – doktor, adiunkt w Instytucie Europeistyki Wydziału Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszaw-skiego. Koordynuje i uczestniczy w wielu projektach badawczych o zasięgu krajowym i międzynarodowym. Jest kierownikiem studiów II stopnia na kierunku europeisty-ka-integracja europejska. W 2015 Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznał jej prestiżowe stypendium dla wybitnych młodych naukowców (2015–2018). Zainte-resowania badawcze: polityka zagraniczna wybranych państw europejskich (przede wszystkim Hiszpanii i Szwecji).

Valentina Prudskaya – magister, doktorantka na Wydziale Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego. Zainteresowania ba-dawcze: stosunki polsko-rosyjskie, polityka zagraniczna państw Europy Środkowo--Wschodniej, polityka historyczna, stosunki Rosji z Unią Europejską, mediacja, kon-flikty międzynarodowe, lobbing. Autorka artykułów: Postrzeganie polityki UE wobec Rosji przez młodzież rosyjską na przykładzie Kraju Krasnojarskiego i obwodu irkuckie-go po kwietniu 2014 r. oraz Ewolucja instytucji mediacji w Rosji (Poznań 2017).

Aneta Skorupa-Wulczyńska – magister, doktorantka w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, przygotowuje rozprawę doktorską na temat praw językowych obywatela Unii Europejskiej, specjalista ds. kontaktów zagranicznych w Wydziale do Spraw Unii Europejskiej Kancelarii Sejmu, tłumacz przysięgły języka angielskiego.

Michał Skorzycki – doktor, adiunkt w Społecznej Akademii Nauk w Łodzi. Jego zainteresowania badawcze dotyczą obszarów socjologii polityki i stosunków między-narodowych, szczególnie zaś stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej, problematy-ki nacjonalizmu i tożsamości narodowej oraz polityki wewnętrznej i demokratycznej transformacji Republiki Czeskiej.

About the authors

Karolina Borońska-Hryniewiecka – PhD, an assistant professor at the Institute of Political Science of the University of Wrocław and the head of the EU Programme at the Polish Institute of International Affairs. She also worked as a lecturer at the Depart-ment of International Relations and European Studies of Masaryk University (2013–2015) and was a Jean Monnet Post-doctoral Fellow at the European University Institute in Florence (2012–2013). Her research focuses on institutional reform and democratic legitimacy of the EU, and the role of parliaments in European affairs.

Ewa Cieślik – PhD, an assistant professor at the Department of International Eco-nomics, Poznan University of Economics and Business. Her research interests focus on: Asian economy, developing countries and international economics. The author and coauthor of more than 120 publications, including four monographs: Efekt smoka. Skut-ki ekspansji gospodarczej Chin po 1978 roku (2012), Rozwój gospodarczy Chin od roku 1978 do kryzysu globalnego (2015), Ekonomiczne aspekty integracji wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej (2015) oraz Potencjał gospodarczy i możliwości rozwojowe Afryki. Polska perspektywa (2017).

Ireneusz Kraś – habilitated doctor, a professor at the Jan Kochanowski University in Kielce, the head of the Department of Economic Policy and Bank Systems, Institute of Law, Economics and Administration, Faculty of Law, Administration and Manage-ment. The president of the Kielce branch of the Polish Association of European Studies. Research interests: economic policy, including the role of central banks, institutional order in the economy, international economic and financial relation, financial security, economic integration in the EU.

Elżbieta Kużelewska – habilitated doctor, the head of the Centre for Direct De-mocracy Studies at the Faculty of Law, University of Białystok. Research interests: direct democracy, civic activity in political life, social dimension of European integra-tion. She authored, i.a., two monographs (in Polish): Referendum w procesie integracji europejskiej (2005) and Ratyfikacja Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy i jego następstwa (2011). She co-edits publications within the European Integration and Democracy Series.

Łukasz Lewandowski – a student at the Centre for Europe, University of Warsaw. Research interests: economic and political problems of European integration; the EU and geoeconomics; multi-speed Europe; Common Security and Defence Policy.

Małgorzata Mizerska-Wrotkowska – PhD, an assistant professor at the Institute of European Studies, Faculty of Political Science and International Studies, University of Warsaw. She takes part in and coordinates multiple research projects, both in Poland and internationally. In 2015 she received a prestigious three-year scholarship for out-standing young scholars from the Minister of Science and Higher Education. Research interests: foreign policy of selected European states, in particular Spain and Sweden.

Valentina Prudskaya – MA, a PhD student at the Faculty of Political Science and International Studies, University of Warsaw. Research interests: Polish-Russian rela-tions, foreign policy of Central and East European countries, politics of memory, Rus-sia-EU relations, lobbying, mediation and international conflicts. She authored chapters Postrzeganie polityki UE wobec Rosji przez młodzież rosyjską na przykładzie Kraju Krasnojarskiego i obwodu irkuckiego po kwietniu 2014 r. and Ewolucja instytucji me-diacji w Rosji (Poznań 2017).

Aneta Skorupa-Wulczyńska – MA, a PhD student at the Institute of Law Studies of the Polish Academy of Sciences, where she prepares a dissertation on legal rights of EU citizens. A specialist for foreign relations, Chancellery of the Sejm, sworn translator (English–Polish).

Michał Skorzycki – PhD, an assistant professor at the University of Social Sciences in Łódź. Research interests: political sociology, sociology of international relations, in particular external relations of the EU, the problems of nationalism and national iden-tity, as well as politics and democratic transformation in the Czech Republic.

Informacje dla autorów

„Przegląd Europejski” jest kwartalnikiem wydawanym przez jest Instytut Europe-istyki Wydziału Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu War-szawskiego od 2000 r. Pismo zamieszcza artykuły dotyczące m.in.: teorii i metodologii studiów europejskich, historii integracji, instytucji, polityk i prawa europejskiego, spo-łeczeństw i kultur Europy, mediów i marketingu europejskiego.

Autorów zainteresowanych współpracą zachęcamy do zapoznania się ze szczegó-łowymi normami redakcyjnymi i edytorskimi zamieszczonymi na stronie internetowej czasopisma: http://przegladeuropejski.wnpism.uw.edu.pl/

Przesłane do redakcji teksty powinny zawierać następujące informacje:

1. Imię, nazwisko, stopień/tytuł naukowy, nazwę i adres reprezentowanego ośrod-ka naukowego;

2. Dane kontaktowe: adres poczty elektronicznej, numer telefonu;3. Informacje na temat autora;4. Autor zobowiązany jest do przesłania wraz z tekstem podpisanego oświad-

czenia (skanu) o udzieleniu licencji na wykorzystanie oraz publikację tekstu w wersji papierowej czasopisma i w wersji elektronicznej, a także deklarację ghostwriting i guest authorship. Wzór oświadczenia dostępny jest na stronie internetowej pisma.

Wymogi formalne:

1. W kwartalniku publikowane są teksty o objętości od 0,5 do 1 arkusza wydaw-niczego (około 20000 – 40000 znaków ze spacjami, wliczając przypisy i stresz-czenia).

2. Tekst musi zawierać tytuł i abstrakt w języku polskim i angielskim o objętości maksymalnie ½ strony każdy i słowa kluczowe (maksymalnie 7). W tekście można stosować śródtytuły.

3. Pliki z artykułami należy przesyłać do redakcji w pliku w formacie doc lub docx.

4. Szczegółowy opis procedury recenzowania dostępny jest na stronie interneto-wej pisma.

Informacje dodatkowe

1. Maszynopis przesłany do Redakcji jest traktowany jako utwór oryginalny, do którego Autor dysponuje pełnią praw. W przypadku wcześniejszej publi-kacji tekstu Autor musi opatrzyć tekst stosownym przypisem, zawierającym informacje o miejscu i czasie publikacji.

2. Teksty pozytywnie ocenione przez Redakcje podlegają recenzji wydawni-czej na zasadach obowiązujących czasopisma naukowe. Szczegółowy opis procedury recenzowania dostępny na stronie internetowej czasopisma.

3. Redakcja przekazuje Autorowi informacje o przyjęciu lub odrzuceniu tek-stu.

4. Redakcja zastrzega sobie prawo do wprowadzenia poprawek i skrótów. Po opracowaniu redakcyjnym tekst jest przesyłany autorowi do akceptacji.

5. Redakcja nie zwraca tekstów nadesłanych, jeśli nie były wcześniej zamó-wione.

6. Artykuły publikowane w czasopiśmie są sprawdzane pod względem orygi-nalności dzieła. Wykryte przypadki naruszenia zasad rzetelności naukowej będą przez Redakcje ujawniane, a informacje o nich przekazywane instytu-cjom zatrudniającym Autora i towarzystwom naukowym.

2(44) europejskien.przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/zasoby/pliki/44/2017-2(44).pdf · prof. dr...

Documents