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1
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CURSO EN LINEA
PRESUPUESTO BASE CERO
EN MÉXICO
2
INDICE Pag.
Introducción 3
I. ENTORNO ECONÓMICO- PRESUPUESTARIO DE LAS
FINANZAS PÚBLICAS MEXICANAS, EN EL QUE SE
INSTRUMENTA EL PbC
4
I.1 Petrolización de los ingresos públicos 4
I.2 La caída en el precio del petróleo 4
I.3 Perspectivas del precio del petróleo en el corto plazo 8
I.4 Reducción en la plataforma de producción de petróleo, con
relación a lo programado en el año 2015
9
II. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DEL
PRESUPUESTO BASE CERO
10
Introducción 10
II.1 Antecedentes del Presupuesto Base Cero 10
II.2 Definiciones 13
II.3 Objetivos Del PbC 15
II.4 Características 15
II.5 Metodología 16
II.6 Etapas del Presupuesto Base Cero 20
III MARCO JURIDICO QUE NORMA LA AUSTERIDAD Y
DISCIPLINA PRESUPUESTARIA EN LA
ADMINISTRACIÓN PUBLICA FEDERAL.
21
III.1 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LFPRH
21
III.1.1 Criterios generales para promover uso eficiente del Presupuesto 21
III.1.2 Programa de Austeridad y Disciplina Presupuestaria. 22
III.1.3 Mecanismos a realizar en caso de disminución de ingresos
previstos en la ley de ingresos de la Federación.
24
III.1.4 Integración y forma de operación de los fondos de estabilización 26
III.2 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación PEF 28
IV. LA INSTRUMENTACIÓN DEL PBC EN LA
ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE
LA FEDERACIÓN PEF.
31
Introducción 31
IV.1 El proceso de planeación y presupuestación base cero, para la
elaboración del PEF 2016
32
IV.2 Paso 1. Establecer Presunciones de Planeación 33
IV.3 Paso 2. Identificar “Unidades de Decisión” 35
IV.4 Paso 3. Analizar cada unidad de Decisión 42
IV.5 Paso 4. Revisar y Reasignar Recursos: Jerarquización 49
IV.6 Paso 5 Preparar Presupuestos Detallados 51
IV.7 Paso. 6. Evaluar el Desempeño 54
V. Fortalezas y debilidades de la instrumentación del PbC para el
caso mexicano. 68
Bibliografía 71
3
“Ninguna corriente de opinión significativa, ninguna fuerza política de importancia,
considera seriamente regresar a un mundo en el que la tasa de recaudación volviera
a bajar a 10% o 20% del ingreso nacional y en el que el poder público se limitara a
las funciones mínimas de soberanía” Thomas Pikety 1
INSTRUMENTACIÓN DEL PRESUPUESTO BASE CERO EN MÉXICO
2016
INTRODUCCIÓN
El presente documento será la base del curso en Línea del Presupuesto Base Cero PbC
que imparte el INAP.
Para tal efecto la estructura del curso se dividirá en IV unidades, mismas que a
continuación se detallan:
I. Entorno económico- presupuestario de las finanzas públicas mexicanas, en
el que se instrumenta el PbC
II. Marco teórico y conceptual del presupuesto Base Cero
III. Marco jurídico que norma la austeridad y disciplina presupuestaria en la
administración pública federal.
IV. La instrumentación del PbC en la elaboración del presupuesto de egresos de
la federación PEF.
En la primera Unidad se analiza el entorno presupuestario mexicano en el que se
instrumenta el PBC, se examina las principales variables que inciden en la disminución
coyuntural de los ingresos.
En la segunda Unidad del Módulo se examina al PBC de manera conceptual, se analizan
sus definiciones, características, metodología y etapas; así como los obstáculos para su
incorporación y las fortalezas de su implantación.
En la tercera Unidad se examinan los elementos sustantivos de la metodología para la
instrumentación del PbC en la elaboración del presupuesto de egresos de la federación
PEF.
En la Cuarta Unidad se examinan las fortalezas y debilidades de la instrumentación del
PbC para el caso mexicano. Se analizaran los resultados esperados de la
implementación del PbC para el año 2016, con relación a los Ingresos, al gasto y al
balance presupuestarios. Asimismo se analizan los requerimientos financieros del sector
público
UNIDAD I
EL ENTORNO PRESUPUESTARIO MEXICANO EN EL QUE SE
INSTRUMENTA EL PRESUPUESTO BASE CERO (PbC)
El entorno económico y presupuestario interno y externo que se ha gestado en la
economía mexicana, desde los inicios del siglo XXI y que a partir de la actual
administración se ha complicado, lo que ha obligado a ajustar el gasto público, el cual
se buscaba incrementar a principios de la administración del Lic. Enrique Peña Nieto,
de acuerdo con la visión económica y social del PND 2013-2018.
La política de contracción del gasto se enmarca en la nueva realidad presupuestal,
originada básicamente por la petrolización de las finanzas públicas mexicanas, la caída
1 Thomas Pikety, El Capital en el siglo XXI. Fondo De Cultura Económica. 2013
4
del precio del petróleo a nivel internacional, las perspectivas de crecimiento del mismo
en el corto plazo, así como la reducción en la plataforma de producción del petróleo
I. 1. Petrolización de los ingresos públicos.
Los ingresos del sector público significaron en promedio el 21.44% del PIB, durante los
primeros 12 años del siglo XXILos ingresos fiscales del sector público presupuestario
se fueron petrolizando de manera paulatina, así tenemos que en 1980 representaban el
18.4% del total y para 1986 este tipo de ingresos casi habían duplicado su importancia
llegando a representar el 35%, cifra que se ha mantenido con altibajos hasta el momento
actual.
En el año 2012, del total de los ingresos presupuestarios el 35.4% correspondió a
ingresos petroleros, que PEMEX ingresó a las arcas nacionales como derechos (23.2%)
y como empresa el 12.2%. Esta situación hizo muy dependiente de los ingresos
petroleros, las finanzas públicas mexicanas.
I. 2. La caída en el precio del petróleo
Los precios internacionales del petróleo han registrado importantes altibajos en sus
precios desde los años ochenta, lo cual ha influenciado de manera importante la
estimación de los ingresos del gobierno, dada la importante y creciente dependencia
histórica que muestran las finanzas públicas mexicanas de este tipo de ingresos.
Los incrementos y decrementos en los precios del petróleo han sido coyunturales y
normalmente se han debido por un lado a un aumento de su oferta por parte los países
productores de crudo, miembros de la OPEP y productores independientes como
México, la cual ha coincidido con una baja de la demanda por parte de los países
desarrollados, generada por una contracción de su crecimiento.
Si tomamos el precio del petróleo durante los sexenios de Carlos Salinas de Gortari, al
de Enrique Peña Nieto, para verificar la variabilidad al alza o a la baja de los precios de
la mezcla mexicana de petróleo crudo de exportación, podríamos llegar a las siguientes
conclusiones:
En la economía mexicana, ha existido una tendencia general a la disminución
del gasto público, independientemente del incremento o la disminución del
precio del petróleo.
En los sexenios de Salinas, Zedillo, Calderón y Peña Nieto, el precio del
petróleo tuvo altibajos, destacando el sexenio de Fox, por el crecimiento
permanente del precio del petróleo durante todo su sexenio; en contrapartida en
los tres años del gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, ha existido una
disminución constante.
El crecimiento más acelerado de los precios de venta del petróleo, gracias a un
entorno internacional favorable para este comodity, se generó durante las
administraciones de Fox, Calderón y Zedillo, incrementándose el precio de
venta de la mezcla mexicana del petróleo durante sus gestiones en un 106, 91.2
y 85.9%, respectivamente.
En contrapartida durante el sexenio de Salinas apenas creció un 1.13% a lo largo de su
administración y en el de Peña Nieto ha tenido descensos sustantivos de casi el 50%, en
menos de tres años, lo cual indudablemente que ha impactado la política de gasto de
esta administración.
Ante las caídas generales de los precios, los principales países exportadores
convinieron la limitación de la oferta global de crudo con la finalidad de revertir
5
esa tendencia, como sucedió en 1998 y en los años en que esta situación se ha
presentado en la economía mundial. “…durante los meses de febrero y marzo de
1999 se generó el consenso para ampliar los recortes a la producción de crudo.
En la “Declaración de Ámsterdam”, del 12 de marzo de 1999, un grupo de países
productores de crudo, miembros de la OPEP y productores independientes como
México, dieron a conocer el acuerdo a favor de retirar del mercado un volumen total de
2 millones de barriles diarios de petróleo adicionales a los convenidos durante 1998, los
cuales se repartirían en cuotas que serían confirmadas en la Reunión Ministerial de la
OPEP del 23 de marzo del mismo año; de esta forma se inició la recuperación de los
precios, misma que se mantuvo casi de forma sostenida …/… El riesgo de las finanzas
públicas con motivo de la inestabilidad de los precios del petróleo es latente y muestra
de ello fue lo sucedido durante 1998 con la baja en los precios del energético,
provocando secuelas recesivas e inestabilidad en las finanzas públicas, lo que obligó a
tomar medidas correctivas con la intención de salvaguardar el buen curso de la
economía nacional y de los organismos públicos.” 2
a) A lo largo del sexenio de Fox, los precios en el mercado internacional del
petróleo permitieron la creación del Fondo de estabilización de los ingresos
petroleros, ya que se presentaron precios superiores a los estimados por esta
administración. A finales de su sexenio en el año 2006, se promulgó la Ley
federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria LFPRH, que creó el
concepto de excedentes petroleros y normó su utilización y la creación de los
fondos de estabilización.
b) Durante la administración de Felipe Calderón el año 2008 fue atípico en el
comportamiento de los precios del petróleo de la mezcla mexicana de
exportación, ya que las variaciones de su precio durante los primeros siete meses
de su gestión, registraron una escalada creciente, llegando a precios históricos de
132.71 dólares al 14 de julio de ese año. A partir de esta fecha, se observó un
desplome de su precio en ese año, pasando del máximo histórico comentado, a
un precio de 26 dólares por barril en diciembre.
En ese año con base en la fórmula establecida por la LFPRH, se estimó un
precio del petróleo de 46.6 dólares por barril, mismo que quedó por debajo de
los niveles observados y que fue rebasado en más de 49.5 dólares por el precio
contemplado.
Durante 2008 se observó el mayor crecimiento al venderse a un precio promedio
anual de 96.5 dólares.3
Dados los altos precios del petróleo prevalecientes en el ámbito internacional,
durante la administración de Felipe Calderón y atendiendo a lo dispuesto en la
LFPRH, se generaron ingresos excedentes importantes, que permitieron ampliar
el gasto no programable e incrementar los ingresos de los fondos de
Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF); del Fondo
2 Centro de Estudios de Finanzas Públicas. Precios del petróleo mexicano. Expectativas y volatilidad
CEFP/116/2009. Palacio Legislativo de San Lázaro, diciembre 2009. 3 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Articulo 31
6
para la Inversión en Infraestructura PEMEX; del Fondo para la Estabilización de
Ingresos Petroleros (FEIP) y el gasto Programas y proyectos de inversión en
infraestructura y equipamiento de las entidades
Federativas.4
El comportamiento a la alza de los precios del petróleo del año 1980 al 2012, generó en
las finanzas públicas una dependencia estructural de los ingresos petroleros, cuyos
precios no son determinados por la economía mexicana, sino por el mercado
internacional, situación que hace vulnerable a nuestras finanzas públicas, sino se
incrementan los ingresos tributarios, los que generan las empresas de control
presupuestal directo y los de las empresas productivas.
Sin embargo a partir esta tendencia, no continuó durante la administración de Enrique
Peña, durante el mes de marzo del 2015 la SHCP comentó que “… desde finales de
junio de 2014 hasta la fecha, los precios internacionales del petróleo han observado una
disminución de poco más del 50%.
CUADRO 1.1
PRECIOS DE LA MEZCLA MEXICANA DEL PETRÓLEO CRUDO DE EXPORTACIÓN (DOLARES POR BARRIL)
PERÍODOS AÑOS
PERÍODO
% de
+ o -
SALINAS 1988-1990 12.22 18.77 2 +
1990-1994 18.77 13.88 4 - + 1.1
ZEDILLO 1994-1996 13.88 18.91 2 +
1996-1998 18.91 10.18 2 -
1998-2000 10.20 25.8 2 + + 85.9
FOX 2000-2006 25.8 53.2 1 + + 106.2
CALDERÓN 2006-2008 53.2 96.5 2 +
2008-2009 96.5 51.0 1 -
2009-2010 51.0 65.0 1 +
2010-2012 65.0 101.7 2 + + 91.2
PEÑA 2012-2015 101.7 45.15* 3 -
2015-2016 45.15* 55.0 1 + -46.0
Elaboración propia con base en CGPE de los años 1988-2015 y Pre criterios de política económica para 2016.*Marzo de
2015
** Calculado para el 2016
Esto se debe, por una parte a una mayor oferta de Estados Unidos, Libia e Irak; al
mantenimiento de la cuota de producción por parte de la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP); así como a una menor demanda, consecuencia de un
crecimiento económico mundial menor a lo esperado, aunado a la previsión de una lenta
recuperación internacional.
4 Ibid, articulo 19.
7
Así, en lo que va del año, el precio de la mezcla mexicana de exportación presenta un
precio promedio de 44 dólares por barril (dpb), 35 dpb por debajo del precio establecido
en la Ley de ingresos de la federación 2015.” 5
Comportamiento del precio de la mezcla mexicana del petróleo crudo de exportación
(1997-2009)
I. 3. Perspectivas del precio del petróleo en el corto plazo
El precio del petróleo para el año 2016, de acuerdo con los “Pre criterios de política
económica para el año 2016”, será de 55 dpb, es decir 24 dólares menor al precio
utilizado en la LIF 2015. Se espera una recuperación moderada del precio para el año
analizado.
En el año 2016, esta diferencia aunque podrá ser cubierta con coberturas financieras, no
compensará el nivel de ingresos requerido por el gobierno federal. Con el
comportamiento de esta variable, se estiman ingresos presupuestarios para 2016, por
4,074 (mmp), 2.1% menores a los aprobados para 2015. Asimismo, se espera un gasto
neto por 4,660 mph, lo que implica una reducción de 3.5% respecto al aprobado para
este año.
Precio del petróleo
(WTI, Brent y de la Mezcla Mexicana)
5 SHCP, Informe semanal del vocero. 30 de marzo-3 de abril 2015.
8
I. 4. Reducción en la plataforma de producción de petróleo, con relación a lo
programado en el año 2015La plataforma de exportación petrolera, también ha caído
desde el año 2000, hasta el momento actual en un 46.4%. Del año 2000 al 2016, la
plataforma de exportación ha disminuido en 613 mil millones de barriles diarios.
CUADRO 1.2 PLATAFORMA DE EXPORTACIÓN
Año Promedio diario (barriles diarios )
+ 0 -
2000 1´678´000
2006 1´810´000 7.9
2012 1´247´000 -31.2
2014 1´115´000 -10.4
2015 1´014´000 -9.1
2016 1´065´000 5.0 Elaboración propia con base en CGPE de los años 1988-2015 y “Pre criterios de política económica para 2016.”
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) informó en el mes de marzo del
2015 que “… al 22 de marzo de este año, la producción de petróleo se ubica 101 mil
barriles diarios (mbd) por debajo de la programada. De acuerdo con la Comisión
Nacional de Hidrocarburos, para 2015 se estima una producción de 2,288 mbd, cifra
inferior a la estimada a inicios de año (2,400 mbd).” 6
La plataforma de exportación promedio durante el año 2015, se calculó en 1,014 mbd y
en el 2016 de 1,065 md, lo que significaría un reducido incremento de 51 mdb, lo cual
no compensará el nivel tan bajo del precio del petróleo con relación a su
comportamiento en los últimos años.
6 Idem.
9
UNIDAD II
MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DEL PRESUPUESTO BASE CERO
“El concepto de base cero está de moda. En diversos campos se le presenta como si
fuera un proceso milagroso que puede transformar por completo a una organización
de la noche a la mañana, como por arte de magia. Eso, desde luego, no es cierto.
Se trata de un útil método gerencial que se aplica a las operaciones y programas
sobre los que la gerencia tiene cierta capacidad de discreción; pero su puesta en
práctica constituye un proceso intrincado y laborioso. Se requiere la voluntad, la
comprensión y el trabajo arduo de todos los niveles de la gerencia.”
Stonich 7
Introducción
El análisis de la metodología del presupuesto base cero en el momento actual en
México, se ha puesto de moda como dijo Paul J. Stonich en 1977, cuando publicó su
libro sobre “Base cero. Planeación y presupuesto”8, que conjuntamente con la obra de
Peter A. Pyrr el “Presupuesto Base Cero. Método practico para evaluar gastos”9,
sentaron las bases de esta novedosa metodología presupuestaria, basada en la
interrelación de la planeación y la presupuestación sin tomar en cuenta lo realizado por
la empresa privada o la administración pública en el año anterior.
Su punto de partida es la evaluación de los gastos, a partir de cero, como lo identifican
los subtítulos de sus obras.
En esta unidad del módulo, se analizan los conceptos y la metodología del Presupuesto
Base Cero PbC propuesta por diversos autores que han escrito sobre la materia.
II.1 Antecedentes del presupuesto base cero
El sistema de Planeación, Programación y Presupuestación, se inició en los Estados
Unidos en el departamento de la Defensa en 1961, con el objeto de tener un sistema
para determinar las “… compensaciones entre programas que tuvieran objetivos
similares, analizar el desarrollo y el impacto de los programas y unir estos objetivos con
el presupuesto del año en curso” 10
En México el origen del sistema presupuestario moderno se remonta a 1976, con la
adopción del Presupuesto por programa PPP para apoyar la planeación nacional. A
partir del PP´SP se definían funciones y subfunciones gubernamentales que se alineaban
con la misión de las dependencias y entidades y se diseñaban programas a los que se
fijaban metas y costos.
La Reforma al Sistema Presupuestario (RSP) y la aparición de la Nueva Estructura
Programática (NEP), surgieron en año de 1996, en el que se dio un “… cambio de
enfoque que buscó la adopción de un presupuesto orientado a resultados a partir de la
incorporación en el proceso presupuestario de un conjunto de técnicas modernas de
gestión: planeación estratégica, orientación al cliente, indicadores de desempeño y
administración por objetivos. … el Proceso Integral de Programación y Presupuesto
PIPP, surgió a partir de 2003, en el que se inició un proceso de sistematización y
modernización del proceso presupuestario, el cual buscaba la adopción de un nuevo
7 STONICH, Paul J. Colaboradores: John C. Kirby, Jr., Howard P. Weil, Kent A. Thompson, Eric E. von
Bauer. Base cero. Planeación y presupuesto. Editorial Trillas, México, 1981. 8 ibidem
9 PYHRR, Peter A., Presupuesto Base cero. Método práctico para evaluar gastos. Editorial Limusa,
México, Novena impresión. 1990. 10
Ibid, p.167
10
sistema informático en línea, que abarcara de manera integral las etapas del ciclo
presupuestario, así como la reducción y simplificación de trámites administrativos.
Adicionalmente, con el fin de fortalecer la contribución de la Estructura Programática
como plataforma para las actividades de asignación, seguimiento, control y evaluación
del gasto público federal, se realizaron esfuerzos orientados al fortalecimiento de las
categorías programáticas, así como del proceso de selección de metas e indicadores (el
número de indicadores del presupuesto se redujo en más del 40% entre 2000 y 2005).
El Presupuesto basado en Resultados PbR/Sistema de Evaluación del Desempeño SED,
surgió a partir de la publicación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria LFPRH en el año de 2006, se fortalecen las bases para el funcionamiento
del SED y la adopción del enfoque de PbR, ya que se incorporaron a nivel de ley
principios específicos que rigen la planeación, programación y evaluación del gasto
público federal.
Para la correcta adopción del PbR y del SED, se buscó la adopción de mejoras
cualitativas en la Estructura Programática, destacando a partir del ejercicio fiscal 2008
la incorporación del Programa presupuestario Pp´s, como la categoría programática, que
permite agrupar las asignaciones presupuestarias en conjuntos de acciones homogéneas
y vincularlas al logro de resultados, a través de los objetivos y metas definidos con base
en la Matriz de Indicadores para Resultados MIR. Con lo anterior, se buscó articular las
etapas del proceso presupuestario a partir de los Pp´s, centrando el análisis y las
decisiones prevalecientes en las etapas de proceso presupuestario en esta categoría de la
Estructura Programática.” 11
El presupuesto base cero PbC, es retomado por la administración pública federal
mexicana, después de más 40 años de su nacimiento en el sector privado
estadounidense, como una necesidad de eficientar en 1968 el gasto de la empresa Texas
instruments cuando “… fue necesario hacer una reducción del presupuesto. Cuando
deseábamos una reducción de 5% pedíamos a los gerentes que especificaran lo que se
eliminaría si redujéramos sus presupuestos un 10% y después seleccionábamos un 5%
del 10 % ya indicado.”
Posteriormente en 1970 la metodología del PbC, fue implantada por Pyhrr en el estado
de Georgia, cuando el gobernador era Jimmy Carter, iniciándose su adopción por otras
empresas públicas o privadas.
Pyhrr, plantea que la “… filosofía y los procedimientos que se utilizan para implantar el
PbC en la industria y el gobierno (así como los beneficios que se obtienen del mismo y
los problemas generales que éste implica) son casi idénticos, lo único que difiere es la
forma de implantarlo en cada caso, que debe ajustarse a las necesidades de cada usuario.
El proceso requiere que cada gerente justifique el presupuesto solicitado completo y en
detalle, además de tener que comprobar por que debe gastar tanto dinero.
Cada gerente debe preparar un “… paquete de decisión” de cada actividad u operación,
el cual debe incluir un análisis de costos, propósitos, alternativas, evaluación de
resultados consecuencias de la no adopción del paquete y beneficios obtenidos”.
El Proceso de Planeación y Presupuestación Base Cero que se propone utilizar la
Administración Pública federal APF en el 2016 , ha tomado en cuenta en términos
generales los elementos que Pyhrr y Stonich, plantean para cumplir con los objetivos
de disminuir y eficientar el gasto público.
11
SHCP, Esquema Integral de la Estructura Programática. Junio 2015
11
Stonich, plantea que la instrumentación del PbC deberá partir de un esquema general,
pero a su vez diseñar a la medida de las necesidades individuales de la organización en
donde se quiera implantar, tomando en cuenta los siguientes elementos:
a) los factores ambientales;
b) la “cultura” de la organización,
c) los objetivos de la organización; y
d) El proceso se deberá desenvolver entre los diferentes niveles gerenciales, de
arriba abajo como de abajo arriba.
La aplicación del PbC aunque con una metodología general, deberá ser diferenciada
tratándose de la Administración Pública Centralizada como sería la Oficina de la
Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados; o al aplicarse a la
administración pública paraestatal, integrada por los organismos descentralizados, las
empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros
y de fianzas y los fideicomisos.
Lo anterior debido a que las dependencias de la Administración Pública Centralizada,
dependen totalmente de las disposiciones normativas que en materia presupuestaria
emiten las Secretarias de Hacienda y Crédito Público y la Función Pública, mientras
que las entidades de la administración pública paraestatal cuentan con diversas formas
de organización, niveles de autonomía de gestión y presupuestaria.
La utilización del PbC, como metodología de planeación, programación y presupuesto,
conjuntamente con el Presupuesto basado en resultados PBR , permiten elaborar un
presupuesto ajustado, que garantice con racionalidad económica y social el nuevo
equilibrio presupuestario, que armonice los objetivos de estabilización, con los de
crecimiento económico y de distribución del ingreso.
II.2 Definiciones
Peter A. Pyhrr lo define como “… un proceso de carácter administrativo, un proceso de
planeación, y en tercer lugar un proceso presupuestario. /… es un proceso de planeación
porque requiere de fijar metas y objetivos por las que se deben tomar decisiones de
acuerdo con la política de organización de la institución con la finalidad de seleccionar
las mejores opciones respecto a la relación costo-beneficio.
La aportación más importante de Pyhrr a este sistema de presupuesto, es la aplicación
del Paquete de decisión, el cual es un documento que identifica y describe una actividad
específica, para que la administración pueda analizar y jerarquizar las actividades por
orden de mayor a menor beneficio a las que se aplicarán los recursos disponibles, y así
tomar una decisión de aprobación.
El CEFP plantea que el PbC, “… es un proceso requiere que cada gerente justifique el
presupuesto solicitado completo y en detalle. Cada gerente debe preparar un paquete de
decisión de cada actividad u operación el cual debe incluir un análisis de costos,
propósitos, alternativas y evaluación de resultados.” 12
Asimismo define que este tipo de presupuesto “… nos obligara a identificar y analizar
lo que queríamos hacer en conjunto, a fijar objetivos y metas, a tomar decisiones
necesarias y a evaluar los cambios de responsabilidad y cargas de trabajo, pero no
12
Centro de Estudios de Finanzas Públicas. El presupuesto base cero (compilación de notas
seleccionadas). CEFP/023/2005.
12
después de elaborar el presupuesto, sino durante su elaboración como parte integral del
proceso… el PbC trata de reevaluar cada año todos los programas y gastos” 13
El proceso de elaboración del presupuesto base cero “… consiste en identificar paquetes
de decisión y en clasificarlos según su orden de importancia, mediante el análisis del
costo beneficio. Por lo tanto, este proceso de elaboración de presupuestos puede
aplicarse a toda actividad, función u operación donde sea posible identificar una
relación de costo/beneficio, aunque la evaluación sea muy subjetiva” 14
Por su parte Peter Sarant, precisa que “… es un método que completa y enlaza los
procesos de planeación, presupuestación y revisión. Identifica métodos alternativos y
eficientes de empleo de los recursos limitados en la consecución efectiva de los
objetivos seleccionados.
Es un enfoque flexible de la gestión que suministra una base fiable para reasignar los
recursos, mediante la revisión y justificación sistemática de los niveles de financiación y
ejecución de los programas corrientes.” 15
José Barea y José Antonio Martínez, lo identifica como un “… método presupuestario
que requiere que cada unidad decisoria justifique con detalle la totalidad de sus
necesidades presupuestarias desde su primera erogación, debiendo demostrar el ¿Por
qué debe establecerse su presupuesto y si es verdaderamente rentable?” 16
De las definiciones anteriores podríamos concluir que el Presupuesto Base Cero se
constituye en:
Un proceso administrativo de planeación, programación y presupuestación que
busca evaluar anualmente desde cero, todos los programas y gastos de un
gobierno, empresa u organización de acuerdo con una línea ejecutiva o a una
perspectiva de gobierno
Una serie de actividades consistentes en identificar rubros de gasto, clasificarlos
según su orden de prioridad, mediante un análisis costo-beneficio, conforme a
los objetivos deseados.
Un sistema que evalúa programas, fija metas y objetivos y permite tomar
decisiones relativas a las políticas básicas.
II.3 Objetivos del PBC
De acuerdo con el análisis que realizaron los investigadores de la UNAM y de la SHCP,
plantean que los objetivos del PbC, se podrían sintetizar en los siguientes 5 puntos, en
los que se sintetizan el ajuste presupuestal, la supresión de actividades, la evaluación de
las mismas y la elaboración de los paquetes de decisión.
13
Ibidem 14
Pyhrr, op.cit.p. 21 15
Indetec. Presupuesto base cero. 2015. 16
Idem.
13
II.4 Características
Es una herramienta flexible y poderosa para el gobierno u organización, ya que
puede simplificar los procedimientos presupuestales, ayuda a evaluar y asignar
los recursos de manera más eficiente.
Para tal efecto propone las siguientes actividades:
Reevaluar en forma periódica los programas individuales o en conjunto,
partiendo de cero y sin considerar las variaciones del ejercicio anterior.
Identificar, describir, justificar y jerarquizar actividades específicas a través de
un “paquete de decisiones” que incluye costos, propósitos, alternativas y
evaluación de resultados.
Justificar el presupuesto solicitado en detalle, comprobar ¿por qué se debe gastar
y en qué? y tomar decisiones conforme al objetivo y a la asignación de recursos.
Preparar un programa básico de cada actividad u operación, el cual debe incluir
un análisis de costos, propósitos, alternativas, evaluación de resultados,
consecuencias de la no adopción y beneficios a obtener.
Realizar un estudio comparativo del costo-beneficio entre las diferentes
alternativas existentes para cumplir con las metas y los objetivos planteados.
14
Las características del PbC de acuerdo a los investigadores de la SHCP y la UNAM,
son las que a continuación se detallan:17
II.5 Metodología
Mediante el PbC es posible, en un contexto de restricción de recursos, fijar prioridades
en función de objetivos sobre la base de un cálculo costo-beneficio, de modo tal que sea
posible reducir el presupuesto sin afectar las actividades prioritarias, reducir costos sin
afectar operaciones, o reasignar recursos a aquellas actividades consideradas más
rentables.
Para ello es necesario identificar al interior de los organismos las áreas responsables de
ejecución de actividades que por su naturaleza e importancia contribuyen en forma
significativa al logro de objetivos.
Estas áreas se constituirán en áreas de asignación de recursos que recibirán el nombre de
unidades de decisión. Estas unidades de decisión son las que formularán los paquetes
de decisión para las actividades de las cuales son responsables.
El Presupuesto base cero se centra en el análisis de los programas presupuestarios, para
evaluar su eficiencia, eficacia y sus resultados, con el fin de determinar su eliminación,
fusión, re sectorización y en su caso promover su fortalecimiento.
Los dos pasos siguientes y esenciales del PbC son la creación de los paquetes de
decisión y la calificación de los mismos en un orden de prioridad.
• Un paquete de decisión es un documento que identifica y describe una función o
una actividad específica en tal forma que la dirección pueda evaluarlo y
clasificarlo en comparación con otras actividades que compitan por los mismos
17
UNAM-SHCP. Material Diplomado Presupuesto basado en Resultados. Módulo 4 Experiencias y
aspectos técnicos del PBR. p. 19
15
recursos y decidir aprobarlo o no, incluyendo las consecuencias de no ejecutar
esa función (Pyhrr, 1977, pp. 6-7).
Los paquetes de decisión se pueden clasificar en los siguientes grupos:
1. Eliminación mutua. Presentan diversas alternativas para realizar la misma actividad, eligiéndose la mejor,
excluyendo los paquetes restantes.
2. Incremento. Muestran diferentes niveles de actividad o costo.
3. Finalidad. Identifican y presentan los paquetes de decisión en orden de importancia y beneficios
para ayudar en la evaluación y determinación de los niveles presupuestales.
Los paquetes de decisión se evaluarán y clasificarán en orden de importancia mediante
un análisis sistemático con el apoyo de un formato para su estructuración que puede
incluir la siguiente información:
Nombre o título del paquete:
Nombre descriptivo de la función o actividad, la cual es tema de dicho paquete.
Si hay varios niveles de esfuerzo se recomienda que aparezcan (1 de n) (2 de n)
para identificar el nivel de esfuerzo.
División, departamento:
Nombre de la división y/o departamento.
Clasificación del paquete:
Es la clasificación inicial que hace el responsable de preparar los paquetes de
decisión en orden descendente de importancia.
Propósito:
Describir la finalidad de este paquete de decisión con respecto al problema que
se quiere prestar con el mismo (metas, objetivos).
Descripción de actividades:
Describir los métodos, acciones u operaciones necesarios para elaborar el
paquete (qué se hará y cómo se hará).
Logros y beneficios:
Identificar los resultados tangibles que se lograrán mediante la elaboración del
paquete, haciendo énfasis en los resultados cuantitativos. En los logros debe
determinarse la forma en que se cumplen parcial o totalmente las finalidades o
se resuelve al problema y debe destacar cualquier aumento en la eficacia o la
efectividad.
Medición del programa (evaluación cuantitativa del paquete):
Proporcionar medidas cuantitativas significativas para ayudar a los gerentes a
evaluar el paquete y la efectividad de su desarrollo. Incluir efectividad de costos,
razones, costo unitario, tendencias en los problemas, medidas de la carga de
trabajo que conforme a su diseño el paquete ayudará a lograr o efectuar.
Recursos requeridos:
16
Definir los gastos o inversión; los gastos netos; el personal requerido y los
gastos y personal.
Alternativas y consecuencias de no aprobarse.
Además de que no se consiguen los “logros y beneficios” hay que señalar ¿qué
impacto tendrá esto en otras funciones, actividades u operaciones? Es decir,
identificar cualquier procedimiento que tenga que hacerse si no se aprobara el
paquete.
De acuerdo con Pyhrr en el PBC hay tres procesos: 1. De carácter administrativo.
Los 4 componentes básicos de este proceso son: planeación, presupuestación,
implantación (organización y coordinación, contratación de personal y dirección y
motivación) y control (elaboración de informes, revisión administrativa, auditoría de
rendimiento y auditoría de operaciones.
2. De Planeación.
Fijar objetivos y metas por las que se deben tomar decisiones de acuerdo a la política de
organización de la institución con la finalidad de seleccionar las mejores opciones
respecto a la relación beneficio-costo.
3. Presupuestario.
Aplicar el paquete de decisión para que la administración pueda analizar y jerarquizar
las actividades por orden de mayor a menor beneficio a las que se aplicarán los recursos
disponibles y así tomar una decisión de aprobación o no.
Dentro de esta serie de procesos se requiere: Que el presupuesto solicitado esté completo y en detalle.
Que se prepare un paquete de decisión de cada actividad u operación, el cual
debe incluir un análisis de costos, propósitos, alternativas y evaluación de
resultados.
Ya que se han realizado los puntos mencionados, el análisis se apoya en un
esquema coordinado y sistemático, el cual comprende las siguientes etapas
El Presupuesto Base Cero se centra en el análisis de los programas presupuestarios, para
evaluar su eficiencia, eficacia y sus resultados, con el fin de determinar su
eliminación, fusión, resectorización y fortalecimiento.
II.6 Etapas del Presupuesto Base Cero
Establecer los objetivos de cada unidad de decisión o programa
presupuestario
El responsable de cada institución u organismo debe determinar los objetivos de
cada unidad de decisión, para el caso del Gobierno Federal, se entenderá como
unidad de decisión a la dependencia o entidad correspondiente.
Definir la unidad de decisión
17
Nivel institucional responsable de la ejecución de una o un grupo de
actividades o funciones, que puede por sí evaluar la marcha de éstas, su costo-
beneficio, y someter a consideración superior la necesidad de iniciar nuevos
programas o acciones.
Formular los paquetes de decisión. Elemento fundamental del Presupuesto
base cero
Consiste en identificar un programa, evaluar el costo-beneficio, evaluar formas
alternativas de cumplir con el mismo objetivo, y especificar ¿Por qué no son
utilizados? Así como considerar las consecuencias de no realizarlos.
Ordenación de paquetes de decisión
Establecer un orden de prioridades, en el cual las unidades inferiores ordenan o
clasifican los paquetes y las unidades superiores deciden su jerarquización y en
su caso un reordenamiento.
Conducir un adecuado control de gestión de la ejecución presupuestaria
Una vez que las actividades han sido incluidas en el presupuesto, se debe llevar
un control de gestión estricto sobre la ejecución de las mismas.
18
III. MARCO JURIDICO QUE NORMA LA AUSTERIDAD Y DISCIPLINA
PRESUPUESTARIA EN
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.
III.1 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 18
Los responsables de la administración en los ejecutores de gasto serán responsables de
la administración por resultados, “… para ello deberán cumplir con oportunidad y
eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas, conforme a lo
dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones generales aplicables.
Con base en lo anterior, la Secretaría y la Función Pública podrán suscribir con las
dependencias y entidades, convenios o bases de desempeño, cuya vigencia podrá
exceder el ejercicio fiscal correspondiente, a fin de establecer compromisos de
resultados y medidas presupuestarias que promuevan un ejercicio más eficiente y eficaz
del gasto público, así como una efectiva rendición de cuentas. Las dependencias y
entidades que suscriban dichos convenios o bases se sujetarán a los controles
presupuestarios establecidos en dichos instrumentos, conforme al marco jurídico
aplicable, a sus presupuestos autorizados y a las medidas que determine la
Secretaría…”19
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en el capítulo IV,
establece los lineamientos de la Austeridad y Disciplina Presupuestaria.
En el Artículo 61 se establece que “… los ejecutores de gasto, en el ejercicio de sus
respectivos presupuestos, deberán tomar medidas para racionalizar el gasto destinado a
las actividades administrativas y de apoyo, sin afectar el cumplimiento de las metas de
los programas aprobados en el Presupuesto de Egresos.
Los ahorros generados como resultado de la aplicación de dichas medidas deberán
destinarse, en los términos de las disposiciones generales aplicables, a los programas
prioritarios del ejecutor de gasto que los genere.”
III.1.1 Criterios generales para promover uso eficiente del Presupuesto
El Ejecutivo Federal, por conducto de las dependencias competentes, establecerá los
criterios generales para promover el uso eficiente de los recursos humanos y materiales
de la Administración Pública Federal a fin de reorientarlos:
Al logro de objetivos
Evitar la duplicidad de funciones
Promover la eficiencia y eficacia en la gestión pública
Modernizar y mejorar la prestación de los servicios públicos
Promover la productividad en el desempeño de las funciones de las
dependencias y entidades; y
Reducir gastos de operación.
Dichas acciones deberán orientarse a lograr mejoras continuas de mediano plazo que
permitan, como mínimo, medir con base anual su progreso.”
18
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Nueva Ley publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 30 de marzo de 2006 .Última reforma publicada DOF 11-08-2014
19
Ibid, Artículo 45.
19
III.1.2 Programa de Austeridad y Disciplina Presupuestaria.
El Ejecutivo Federal deberá emitir un programa, en concordancia con el Plan Nacional
de Desarrollo, el cual deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, a más
tardar el 30 de agosto del primer año de gobierno de la administración del Ejecutivo
Federal.
Las dependencias y entidades deberán cumplir con los compromisos e indicadores del
desempeño de las medidas que se establezcan en el programa.
Dichos compromisos deberán formalizarse por los titulares de las dependencias y
entidades, y el avance en su cumplimiento se reportará en los informes trimestrales.
Dicho programa será de observancia obligatoria para todas las dependencias y
entidades, incluyendo aquéllas a que cuenten con autonomía presupuestaria y deberá
considerar al menos, los siguientes aspectos:
Establecer mecanismos para monitorear anualmente la evolución de los recursos
destinados a gasto corriente estructural ejercido;
Promover el uso intensivo de las tecnologías de la información y
comunicaciones a fin de reducir el costo de los recursos materiales y servicios
generales del gobierno;
Simplificar los procesos internos y eliminar aquellos que no están relacionados
con las actividades sustantivas del ente público contribuyendo a la transparencia
y a la rendición de cuentas;
Establecer los lineamientos para reorientar los recursos de la Administración
Pública Federal, en caso de que se realicen reestructuras a las dependencias y
entidades;
Establecer las medidas para lograr una distribución de los recursos humanos al
servicio de la Administración Pública Federal que permita hacer más eficiente la
actuación del gobierno;
Estrategias para modernizar la estructura de la Administración Pública Federal a
fin de contar con recursos para ofrecer mejores bienes y servicios públicos;
Estrategias para enajenar aquellos bienes improductivos u obsoletos, ociosos o
innecesarios, y
Establecer esquemas para que la Secretaría brinde apoyo técnico a las
dependencias y entidades en la elaboración de sus programas de aseguramiento
y manuales de procedimientos sobre la contratación de seguros y soporte de
siniestros, en la determinación de sus niveles de retención máximos y en la
prevención y disminución de los riesgos inherentes a los bienes con que cuenten,
así como en el proceso de siniestros reportados a las compañías de seguros con
las que mantengan celebrados contratos de seguros sobre bienes.
Lineamientos en materia de Contratación de Consultorías 20
Los ejecutores de gasto podrán realizar contrataciones de prestación de servicios de
asesoría, consultoría, estudios e investigaciones, siempre y cuando:
Cuenten con recursos para dichos fines en el Presupuesto de Egresos;
Las personas físicas y morales que presten los servicios no desempeñen
funciones iguales o equivalentes a las del personal de plaza presupuestaria;
Las contrataciones de servicios profesionales sean indispensables para el
cumplimiento de los programas autorizados;
20
Artículo 62.-
20
Se especifiquen los servicios profesionales a contratar, y
Se apeguen a lo establecido en el Presupuesto de Egresos y las demás
disposiciones generales aplicables.
Lineamientos en materia de Contratación de Gastos de orden social 21
Los titulares de los ejecutores de gasto autorizarán las erogaciones por concepto
de gastos de orden social, congresos, convenciones, exposiciones, seminarios,
espectáculos culturales o cualquier otro tipo de foro o evento análogo, en los
términos de las disposiciones generales aplicables.
Los ejecutores de gasto deberán integrar expedientes que incluyan, entre otros,
los documentos con los que se acredite la contratación u organización requerida,
la justificación del gasto, los beneficiarios, los objetivos y programas a los que
se dará cumplimiento.
En materia de gastos de vehículos, viajes oficiales, bienes y servicios, los ejecutores
de gasto deberán observar lo siguiente:
Vehículos
Sólo podrán adquirirse las unidades nuevas que resulten indispensables para destinarse
en forma exclusiva al uso oficial, aquéllos que presten directamente servicios públicos a
la población, los necesarios para actividades de seguridad pública y nacional, o para las
actividades productivas.
Bienes y Servicios
Los ejecutores de gasto deberán racionalizar el gasto de los servicios de telefonía,
combustibles, arrendamientos, viáticos, alimentación, mobiliario, remodelación de
oficinas, equipo de telecomunicaciones, bienes informáticos, y pasajes a lo
estrictamente indispensable, y
Se promoverá la contratación consolidada de materiales, suministros, mobiliario y
demás bienes, así como de los servicios cuya naturaleza lo permita, en términos de la
normatividad aplicable.
Bienes inmuebles
Las dependencias y entidades se abstendrán de realizar adquisiciones de inmuebles sin
la previa justificación costo-beneficio y autorización en los términos de las
disposiciones aplicables.
III.1.3 Mecanismos a realizar en caso de disminución de ingresos previstos en la ley
de ingresos de la Federación. 22
En la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria así como se establecen las
acciones que la APF deberá realizar cuando obtenga en su gestión obtenga excedentes
económicos, también norma el caso en el que durante el ejercicio fiscal disminuyan los
ingresos previstos en la Ley de Ingresos.
Establece que el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá aplicar las
siguientes normas de disciplina presupuestaria:
21
Artículo 63.- 22
Articulo 21
21
I. La disminución de alguno de los rubros de ingresos aprobados en la Ley de
Ingresos, podrá compensarse con el incremento que, en su caso, observen otros rubros
de ingresos aprobados en dicha Ley, salvo en el caso en que estos últimos tengan un
destino específico por disposición expresa de leyes de carácter fiscal o conforme a éstas
se cuente con autorización de la Secretaría para utilizarse en un fin específico, así como
tratándose de ingresos propios de las entidades de control directo.
En caso de que no pueda realizarse la compensación para mantener la relación de
ingresos y gastos aprobados o ésta resulte insuficiente, se procederá en los términos de
las siguientes fracciones;
II. La disminución de los ingresos del Gobierno Federal, asociada a menores
ingresos petroleros, así como a una menor recaudación de impuestos, derechos,
productos y aprovechamientos que no tengan fin específico, por debajo de los
estimados para la Ley de Ingresos, se podrá compensar con los recursos del Fondo de
Estabilización de los Ingresos Presupuestarios en los términos de las reglas de operación
que emita la Secretaría.
En caso de que, conforme a lo previsto en dichas reglas, se llegue al límite de recursos
del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios sin poder compensar dicha
disminución, se procederá a compensar con los recursos de la Reserva del Fondo y a
reasignar el gasto correspondiente a la fracción III, inciso a), subincisos 1) a 3), a gasto
de inversión en infraestructura, programas de empleo temporal y programas de estímulo
que determine el Ejecutivo Federal, el cual deberá reportar en el informe trimestral
correspondiente las reasignaciones de gasto realizadas.
En caso de que el uso de la Reserva del Fondo no sea suficiente, se procederá con los
ajustes a que se refiere la fracción III del presente artículo.
La disminución en la Recaudación Federal Participable con respecto a lo estimado
en la Ley de Ingresos, se podrá compensar con los recursos del Fondo de Estabilización
de los Ingresos de las Entidades Federativas de acuerdo con sus respectivas reglas de
operación.
III. La disminución de los ingresos distintos a los que se refiere la fracción II de
este artículo se compensará, una vez efectuada en su caso la compensación a que se
refiere la fracción I, con la reducción de los montos aprobados en los presupuestos
de las dependencias, entidades, fondos y programas, conforme a lo siguiente:
a) Los ajustes deberán realizarse en el siguiente orden:
1. Los gastos de comunicación social;
2. El gasto administrativo no vinculado directamente a la atención de la
población;
3. El gasto en servicios personales, prioritariamente las erogaciones por
concepto de percepciones extraordinarias, y
4. Los ahorros y economías presupuestarios que se determinen con base en
los calendarios de presupuesto autorizados a las dependencias y
entidades.
En caso de que los ajustes anteriores no sean factibles o suficientes para compensar la
disminución de ingresos, podrán realizarse ajustes en otros conceptos de gasto siempre
y cuando se procure no afectar los programas sociales;
b) En el caso de que la contingencia represente una reducción equivalente de
hasta el 3 por ciento de los ingresos por impuestos a que se refiera el calendario de
la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal enviará a la Cámara de Diputados en los
siguientes 15 días hábiles a que se haya determinado la disminución de ingresos, un
22
informe que contenga el monto de gasto programable a reducir y la composición de
dicha reducción por dependencia y entidad;
c) En el caso de que la contingencia sea de tal magnitud que represente una
reducción equivalente a un monto superior al 3 por ciento de los ingresos por
impuestos a que se refiera el calendario de la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal
enviará a dicha Cámara en los siguientes 15 días hábiles a que se haya determinado la
disminución de ingresos, el monto de gasto a reducir y una propuesta de composición de
dicha reducción por dependencia y entidad.
La Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública, en un plazo de 15 días hábiles a partir de la recepción de la propuesta, analizará
la composición de ésta, con el fin de proponer, en su caso, modificaciones a la
composición de la misma, en el marco de las disposiciones generales aplicables.
El Ejecutivo Federal, con base en la opinión de la Cámara, resolverá lo conducente de
acuerdo a las prioridades aprobadas en el presupuesto informando de ello a la misma.
En caso de que la Cámara no emita opinión dentro de dicho plazo, procederá la
propuesta enviada por el Ejecutivo Federal.
Por su parte los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos deberán
coadyuvar al cumplimiento de las normas de disciplina presupuestaria a que se refiere el
presente artículo, a través de ajustes a sus respectivos presupuestos, observando en lo
conducente lo dispuesto en la fracción III. Asimismo, deberán reportar los ajustes
realizados en los informes trimestrales y la Cuenta Pública.
III.1.4 Integración y forma de operación de los fondos de estabilización 23
La LFPRH establece la conformación de dos tipos de fondos:
1. El Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas FEIEF
; y
2. El Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios FEIP.
Estos fondos se integraran de los ingresos excedentes a que se refiere el último párrafo
de la fracción I del artículo 19 de la ley analizada y se destinarán:
a) En un 25% al FEIEF;
c) En un 65% al FEIP, y
Los ingresos excedentes se destinarán a los Fondos a que se refieren los incisos FEIEF
y FEIP de esta fracción, hasta alcanzar una reserva adecuada para afrontar,
respectivamente, una caída de la Recaudación Federal Participable o de los ingresos del
Gobierno Federal.
El monto de dichas reservas, en pesos, será igual al monto que resulte de multiplicar un
factor de 0.04 para el FEIEF y de 0.08 para el caso del FEIP por la suma de las
cantidades estimadas en el artículo 1 de la Ley de Ingresos en los conceptos
correspondientes a impuestos totales y a las transferencias del Fondo Mexicano del
Petróleo.
En el caso del FEIEF, los recursos serán administrados por el Banco Nacional de Obras
y Servicios Públicos, S.N.C., en calidad de fiduciario del fideicomiso público sin
estructura orgánica establecido para tal efecto. Dicho fideicomiso contará con un
Comité Técnico conformado por tres representantes de las entidades federativas y tres
representantes del Gobierno Federal; la Presidencia de dicho Comité corresponderá a
uno de los representantes de las entidades federativas.
Características de los Fondos de Estabilización
23
Artículo 21 Bis.-
23
La finalidad del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios es aminorar el
efecto sobre las finanzas públicas y la economía nacional cuando ocurran disminuciones
de los ingresos del Gobierno Federal, con respecto a los estimados en la Ley de
Ingresos, para propiciar condiciones que permitan cubrir el gasto previsto en el
Presupuesto de Egresos;
Los Fondos se constituirán como fideicomisos públicos sin estructura orgánica, en
términos de la LFPRH y demás disposiciones aplicables;
El monto de recursos que se destinen a los fondos de estabilización referidos, se deberá
calcular y depositar, conforme a los plazos determinados en dichos ordenamientos.
Los recursos de los Fondos, en tanto no sean utilizados, deberán permanecer
depositados en cuentas y, en su caso, subcuentas establecidas por la institución
fiduciaria, de acuerdo con las instrucciones que para tal efecto realice la Secretaría y lo
estipulado en el fideicomiso, según corresponda;
La política de inversión de los recursos que integran los fondos y, en su caso, los
medios para la protección de los mismos, incluyendo la adquisición de coberturas,
deberán determinarse por la Secretaría, de acuerdo con las reglas de operación
correspondientes;
La SHCP, conforme a las disposiciones aplicables, reportará al Congreso de la Unión
acerca de los ingresos, egresos y reservas de los fondos, en los Informes Trimestrales, y
Las reglas de operación del FEIEF deberán prever, al menos, lo siguiente:
a) Se podrán realizar compensaciones provisionales durante el ejercicio fiscal
correspondiente, con base en una proyección de las finanzas públicas que elabore la
Secretaría, en la que se determine la disminución de las participaciones a las entidades
federativas, y
b) En el supuesto de que las cantidades entregadas mediante dichas
compensaciones sean superiores a la disminución de las participaciones a las entidades
federativas observada al cierre del ejercicio fiscal, las Entidades Federativas deberán
realizar el reintegro de recursos que corresponda al Fondo dentro de los 10 días
siguientes a que se les comunique el monto respectivo de dicho reintegro.
Las entidades deberán comprometer ante la Secretaría sus respectivas metas de balance
de operación, primario y financiero, en el primer bimestre de cada ejercicio fiscal.
III.2 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación PEF
En el capítulo II del PEF, se establecen acorde a lo establecido en el Capítulo IV la
LFPRH, las disposiciones de austeridad, ajuste del gasto corriente, mejora y
modernización de la gestión pública.
Las medidas específicas que se establecen en el PEF para el año 2015, son las
siguientes:
No crear plazas, salvo que los ramos y entidades cuenten expresamente con
recursos aprobados para tal fin en este Presupuesto de Egresos, así coma
aquellas que sean resultado de reformas jurídicas.
Los incrementos que, en su caso, se otorguen a los servidores públicos, se
sujetaran a los recursos aprobados y tendrán como objetivo exclusivamente
mantener el poder adquisitivo respecto del aria 2014;
La adquisición y los arrendamientos de inmuebles procederán exclusivamente
cuando no se cuente con bienes nacionales aptos para cubrir las necesidades
correspondientes y previo análisis costo beneficio;
24
La remodelaci6n de oficinas se limitara, de acuerdo al presupuesto aprobado
para tal efecto, a aquellas que sean estructurales y no puedan postergarse, las
que impliquen una ocupaci6n más eficiente de los espacios en los inmuebles y
generen ahorros en el mediano plaza, las que se destinen a reparar
daños provenientes de casos fortuitos, así coma las que tengan par objeto
mejorar y hacer más eficiente la atenci6n al público;
No procederá la adquisición de vehículos, salvo aquellos que resulten
indispensables para destinarse en forma exclusiva al uso oficial, prestar
directamente servicios públicos a la población, las necesarios para actividades de
seguridad pública y nacional, o para las actividades productivas, en términos
de las disposiciones aplicables;
Se realizara la contratación consolidada de materiales y suministros; servicios,
incluyendo telefonía, mantenimiento de bienes muebles e inmuebles,
fotocopiado, vigilancia, boletos de avión, vales de despensa, medicamentos,
seguros sobre personas y bienes, entre otros, siempre y cuando se asegure la
obtenci6n de ahorros y de las mejores condiciones para el Estado en cuanto a
calidad, precio y oportunidad disponibles.
Adicionalmente, se utilizara la modalidad de ofertas subsecuentes de descuentos
en las licitaciones públicas que se realicen cuando las bienes a adquirir o
servicios para contratar satisfagan las requisitos y condiciones que establece la
normatividad en la materia y se asegure con ello la obtenci6n de las mejores
condiciones para el Estado, y
Las dependencias y entidades que tengan contratadas pólizas de seguros sobre
personas y bienes deberán llevar a cabo las acciones necesarias para
incorporarse a las pólizas institucionales coordinadas par la SHCP, siempre y
cuando dicha incorporaci6n represente una reducción en el gasto global y que se
mantengan o mejoren las condiciones contratadas en la póliza.
La secretaria podrá determinar las modalidades específicas de aplicaci6n de las
medidas de austeridad, disciplina presupuestaria y modernizaci6n en casos
excepcionales, previa justificaci6n de la dependencia o entidad correspondiente,
así coma para las dependencias y entidades que sean objeto de reformas jurídicas
o de nueva creación.
Los Poderes Legislativo y Judicial, así coma las entes autónomos, deberán implantar
medidas equivalentes a las aplicables en las dependencias y entidades, respecto a la
reducción del gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo y del
presupuesto regularizarle de servicios personales, para lo cual publicaran en el Diario
Oficial de la Federación y en sus respectivas páginas de Internet, a más tardar el último
día hábil del mes de febrero, sus respectivos lineamientos y el monto correspondiente a
la meta de ahorro.
Asimismo, reportaran en los informes Trimestrales las medidas que hayan adoptado y
las mantas de ahorros obtenidos. Dichos reportes serán considerados par la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados en el proceso de análisis y
aprobación de las erogaciones correspondientes al Presupuesto de Egresos para el
siguiente ejercicio fiscal.
Los Poderes Legislativo y Judicial, las entes autónomos, así como las dependencias y
entidades deberán observar lo dispuesto en las artículos 41, fracción Ill, Apartado
25
C, segundo párrafo y 134, octavo párrafo, de la Constitución Política de las Estados
Unidos Mexicanos y 209, numeral 1, de la Ley General de instituciones y
Procedimientos Electorales, en cuanto a la limitación para difundir en las medias de
comunicación social toda propaganda gubernamental durante el tiempo que
comprendan las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva
jornada comicial.
Los Poderes Legislativo y Judicial, las entes autónomos, así coma las dependencias y
entidades, respetando lo previsto en el párrafo precedente, podrán destinar recursos
presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la
televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia las tiempos que par
ley deben poner a disposición del Estado las empresas de comunicación que operan al
amparo de concesiones federales para el uso, aprovechamiento o explotación de bienes
del dominio directo de la Nación y dichos tiempos no estuvieran disponibles en las
espacios y tiempos solicitados.
En virtud de lo expuesto en los párrafos precedentes, no podrán realizarse erogaciones
en comunicación social en las entidades federativas en donde se lleven a cabo
elecciones, durante el tiempo que comprendan las campañas electorales y hasta la
conclusión de la jornada comicial. Solo podrán realizarse erogaciones en los tiempos a
que se refiere el párrafo anterior, en los casos de excepción previstos en la Constitución
Política de las Estados Unidos Mexicanos y en la legislación en la materia.
El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, supervisara la
administración y distribución de los tiempos fiscales cubiertos por las empresas de
comunicación que operan mediante concesión federal.
Dicha distribución se realizará en la proporción siguiente: 40 por ciento al Poder
Ejecutivo Federal; 30 por ciento al Poder Legislativo, tiempos que se distribuirán en
partes iguales a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores; 10 por ciento al
Poder Judicial, y 20 por ciento a los entes autónomos.
La Secretaría de Gobernación dará seguimiento a la utilización de los tiempos fiscales.
Asimismo, estará facultada para reasignar estos tiempos cuando no hubieren sido
utilizados con oportunidad o se encuentren subutilizados, de conformidad con las
disposiciones generales que al efecto emita. Las reasignaciones se ajustaran a la
proporci6n prevista en este artículo.
Con base en lo anterior, la Secretaria de Gobernaci6n informara bimestralmente a la
Cámara de Diputados sobre la utilizaci6n de los tiempos fiscales, así como sobre las
reasignaciones que, en su caso, realice.
En el Poder Legislativo también se incorporan medidas tendientes a la reducción del
gasto público, sobre todo aquellas destinadas a las actividades administrativas, por lo
que se establecieron disposiciones y medidas administrativas dictadas por los órganos
de gobierno, con el objeto de racionalizar mayormente el gasto destinado a las
actividades administrativas y de apoyo de la Cámara de Senadores, elevando la
productividad sin afectar el cumplimiento de las metas de carácter legislativo y, en su
caso, a la conservación y adaptación de las instalaciones del Senado de la República, así
como a cubrir los compromisos propios del desarrollo del trabajo legislativo.
Los lineamientos de racionalidad y austeridad presupuestaria que estableció el poder
legislativo, deberán garantizar que los recursos se privilegien para cubrir los servicios
de apoyo para el trabajo legislativo y de gestión de los Senadores y las Comisiones; los
gastos de operación; la capacitación del cuerpo técnico profesional; el cumplimiento de
las obligaciones fiscales del órgano legislativo; así como para la actualización
tecnológica.
26
Conforme lo establece la ley, en el ejercicio del presupuesto y la administración de los
recursos humanos, técnicos, materiales y de servicios, los servidores públicos de las
áreas parlamentarias, administrativas y técnicas de la Cámara, se abstendrán de destinar
fondos, bienes o servicios públicos, tales como: vehículos, papelería, inmuebles y otros
equipos, en favor de partidos políticos o candidatos.
Los recursos sólo podrán aplicarse en apoyo al trabajo legislativo.
Este marco normativo, se constituye en antecedente de los “paquetes de decisión” del
PbC analizados en la Unidad II de este módulo y para la elaboración del PEF 2016, que
se analizará en el capítulo IV.
27
IV. LA INSTRUMENTACIÓN DEL PBC EN LA ELABORACIÓN DEL
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PEF.
Introducción
El sistema de Planeación, Programación y Presupuestación, se inició en los Estados
Unidos en el departamento de la Defensa en 1961, con el objeto de tener un sistema
para determinar las “… compensaciones entre programas que tuvieran objetivos
similares, analizar el desarrollo y el impacto de los programas y unir estos objetivos con
el presupuesto del año en curso” 24
En México el origen del sistema presupuestario moderno se remonta a 1976, con la
adopción del Presupuesto por programa PPP para apoyar la planeación nacional.
En este tipo de presupuesto, se definían funciones y subfunciones gubernamentales que
se alineaban con la misión de las dependencias y entidades y se diseñaban programas a
los que se fijaban metas y costos.
La Reforma al Sistema Presupuestario (RSP) y la aparición de la Nueva Estructura
Programática (NEP), surgieron en año de 1996, en el que se dio un “… cambio de
enfoque que buscó la adopción de un presupuesto orientado a resultados a partir de la
incorporación en el proceso presupuestario de un conjunto de técnicas modernas de
gestión: planeación estratégica, orientación al cliente, indicadores de desempeño y
administración por objetivos. … el Proceso Integral de Programación y Presupuesto
PIPP, surgió a partir de 2003, en el que se inició un proceso de sistematización y
modernización del proceso presupuestario, el cual buscaba la adopción de un nuevo
sistema informático en línea, que abarcara de manera integral las etapas del ciclo
presupuestario, así como la reducción y simplificación de trámites administrativos.
Adicionalmente, con el fin de fortalecer la contribución de la Estructura Programática
como plataforma para las actividades de asignación, seguimiento, control y evaluación
del gasto público federal, se realizaron esfuerzos orientados al fortalecimiento de las
categorías programáticas, así como del proceso de selección de metas e indicadores (el
número de indicadores del presupuesto se redujo en más del 40% entre 2000 y 2005).
El Presupuesto basado en Resultados PbR/Sistema de Evaluación del Desempeño SED,
surgió a partir de la publicación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria LFPRH en el año de 2006, se fortalecen las bases para el funcionamiento
del SED y la adopción del enfoque de PbR, ya que se incorporaron a nivel de ley
principios específicos que rigen la planeación, programación y evaluación del gasto
público federal.
Para la correcta adopción del PbR y del SED, se buscó la adopción de mejoras
cualitativas en la Estructura Programática, destacando a partir del ejercicio fiscal 2008
la incorporación del Programa presupuestario Pp´s, como la categoría programática, que
permite agrupar las asignaciones presupuestarias en conjuntos de acciones homogéneas
y vincularlas al logro de resultados, a través de los objetivos y metas definidos con base
en la Matriz de Indicadores para Resultados MIR. Con lo anterior, se buscó articular las
etapas del proceso presupuestario a partir de los Pp´s, centrando el análisis y las
decisiones prevalecientes en las etapas de proceso presupuestario en esta categoría de la
Estructura Programática.” 25
El Proceso de Planeación y Presupuestación Base Cero que se propone utilizar la
Administración Pública federal APF en el 2016 , ha tomado en cuenta en términos
24
Ibid, p.167 25
SHCP, Esquema Integral de la Estructura Programática. Junio 2015
28
generales los elementos que Pyhrr y Stonich, plantean para cumplir con los objetivos
de disminuir y eficientar el gasto público.
Stonich, plantea que la instrumentación del PbC deberá partir de un esquema general,
pero a su vez diseñar a la medida de las necesidades individuales de la organización en
donde se quiera implantar, tomando en cuenta los siguientes elementos:
a) los factores ambientales;
b) la “cultura” de la organización,
c) los objetivos de la organización; y
d) El proceso se deberá desenvolver entre los diferentes niveles gerenciales, de
arriba abajo como de abajo arriba.
IV.1 El proceso de planeación y presupuestación base cero, para la elaboración del
PEF 2016
La aplicación del PbC aunque con una metodología general, deberá ser diferenciada
tratándose de la Administración Pública Centralizada como sería la Oficina de la
Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal y los Órganos Reguladores Coordinados; o al aplicarse a la
administración pública paraestatal, integrada por los organismos descentralizados, las
empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros
y de fianzas y los fideicomisos.
Lo anterior debido a que las dependencias de la Administración Pública Centralizada,
dependen totalmente de las disposiciones normativas que en materia presupuestaria
emiten las Secretarias de Hacienda y Crédito Público y la Función Pública, mientras
que las entidades de la administración pública paraestatal cuentan con diversas formas
de organización, niveles de autonomía de gestión y presupuestaria.
A continuación se detallan los 6 pasos que plantea Stonich, para la instrumentación del
PbC y su vinculación con que se está realizando la Administración Pública Federal:
IV.2 Paso 1.
29
Establecer Presunciones de Planeación
“El proceso de base cero se inicia con el establecimiento de presunciones de planeación
para el año siguiente, las cuales sirven como aportación a los diversos departamentos
operativos en sus esfuerzos de preparación de presupuesto.
Para analizar con eficiencia la operación, el gerente de nivel inferior necesita contar con
presunciones de planeación referente a tasas de inflación e incrementos salariales, al
igual que ocurre con el gerente que prepara un presupuesto a la usanza tradicional.
Además de estas presunciones económicas y de planeación, el gerente de nivel inferior
necesita información acerca de los requerimientos de nivel de servicio en los
departamentos similares al suyo.
Mientras más completos sean los planes y presunciones, más fácil será para el gerente
preparar su presupuesto.” 26
En la APF, se cuenta con el PND 2013-2018 y con los programas institucionales,
sectoriales, regionales y especiales que se derivan del Plan, mismos que deberán
ajustarse a la nueva realidad presupuestaria.
En el PND se determina como objetivo general llevar a México a su máximo potencial,
lo cual se logrará cumpliendo las 5 metas nacionales establecidas en este documento
rector:
Cuadro 4.1 OBJETIVO GENERAL:
LLEVAR A MÉXICO A SU MÁXIMO POTENCIAL,
Metas Nacionales Diagnóstico Plan de acción
I. México en Paz México demanda un pacto social más fuerte y con plena vigencia.
Fortalecer al Estado y garantizar la paz.
II. México Incluyente
Persisten altos niveles de exclusión, privación de derechos sociales y desigualdad entre personas y regiones de nuestro país.
Integrar una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad de oportunidades.
III. México con Educación de Calidad
Es indispensable aprovechar nuestra capacidad intelectual.
Articular la educación, la ciencia y el desarrollo tecnológico para lograr una sociedad más justa y próspera.
IV. México Próspero
Existe la oportunidad para que seamos más productivos.
Eliminar las trabas que limitan el potencial productivo del país.
V. México con Responsabilidad Global
México puede consolidarse como una potencia emergente.
Consolidar el papel constructivo de México en el mundo.
Estrategias 1. Democratizar la productividad
26
Stonich, Paul. J, op. Cit. P,33
30
Transversales 2. Gobierno cercano y moderno 3. Perspectiva de Genero
Fuente: Elaboración propia con base en el PND 2013-2018. Elaborado por el Poder Ejecutivo Federal
De acuerdo con lo anterior, el sistema de Planeación Programación y Presupuesto
mexicano, cuenta con un sistema denominado de Planeación Democrática, en el que
para el cumplimiento de los objetivos y metas de la planeación de largo y de mediano
plazo, el proceso de programación y presupuesto anual, vincula los resultados anuales
con la elaboración de diversos tipos de Pp´s elaborados con base en la metodología del
PbR.
Esta metodología continuara siendo la base para la elaboración del PEF mexicano, y
servirá para la evaluación del desempeño de los programas que realizan las
dependencias y entidades de la APF, como lo plantea la metodología del PbC.
IV.3 Paso 2.
Identificar “Unidades De Decisión”
“… La unidad de decisión es la agrupación separada de actividades en torno a las cuales
se centra el análisis. Dicha unidad puede ser el centro de costos o unidad presupuestal,
según la denominación tradicional, o abarcar un grupo de actividades.
Entre las unidades de decisión pueden figurar también: proyectos o programas
especiales; actividades que se aplican en toda la organización, mercadotecnia o
capacitación; objeto de gasto, o servicios prestados.
Las unidades de decisión son, como su nombre lo indica, unidades de actividades que
son susceptible de analizarse para tomar decisiones discrecionales.
Es el nivel institucional responsable de la ejecución de una o un grupo de actividades o
funciones, que puede por sí evaluar la marcha de aquéllas, su costo y beneficio, y/o
someter a consideración superior la necesidad de iniciar nuevos programas de acción.
Por tanto, las actividades fijas que están limitadas por la ley, por la práctica industrial o
por otras restricciones se separan de esas actividades, sobre las cuales sí es posible
actuar. Por lo general se excluyen también los gastos involuntarios que forman parte de
un presupuesto de operación.
Las unidades de decisión deben establecerse en un nivel organizacional que sea lo
bastante alto para que la persona responsable de la operación de la unidad (el gerente de
la unidad de decisión) tenga control efectivo sobre los recursos monetarios que le asigna
el presupuesto. La ventaja, tanto para la alta gerencia como para el gerente de la unidad
de decisión, es que el plan a seguir por éste se presenta no sólo en términos de los
recursos monetarios que se van a gastar, sino también de las actividades que han de
efectuarse.
Es deseable que las unidades decisión sean más o menos similares en tamaño, por lo
que toca a personal y a recursos monetarios.
No es posible, realizar un análisis apropiado de unidades de decisión muy grandes,
puesto que tienden a comprender multiplicidad de actividades, con lo que se complica el
análisis incremental que se realiza posteriormente.
31
El responsable de cada jurisdicción u organismo deberá determinar cuáles son los
objetivos de la unidad de decisión.” 27
Por su parte Pyrr plantea, que al implantar el sistema del PbC “… el primer paso es determinar en dónde hay que elaborar el paquete de decisión de la empresa. Este primer paso identificará a los gerentes que deberán participar en la preparación de los paquetes de decisión y determinará los niveles a los cuales se realizará el proceso de clasificación. Cada organización debe decidir por sí misma lo que es conveniente y factible.” 28
De acuerdo con Pyrr, los conceptos que debe contener un paquete de decisión para tomar la decisión del ajuste del presupuesto de una dependencia y entidad son:
1. Nombre del paquete
2. Postulado del propósito
3. Descripción de las actividades (operaciones, logros de estas actividades)
4. Consecuencias de la no aprobación del paquete,
5. Medidas cuantitativas del paquete,
6. Recursos Requeridos ($ en miles),
7. Alternativas (diversos niveles de esfuerzos, costos y Alternativas)
Para el caso de un programa presupuestario el paquete de decisión deberá contener:
1. Nombre del paquete, Postulado del propósito,
2. Definición del programa y metas,
3. Mejoras que se incluyen, Beneficios, Alternativas y consecuencias, Medidas
cuantitativas del paquete,
4. Recursos Requeridos ($ en miles) ,
5. Alternativas (diversos niveles de esfuerzos y costos)
6. Alternativas
De acuerdo con Pyhrr, los temas generales que podría contener un paquete de decisión son los que a continuación se detallan, mismos que a manera de ejemplo correlaciono con los aspectos del clasificador por objeto del gasto, por funciones y los aspectos que incorpora el PEF.
CUADRO 4.2
TEMAS ESPECÍFICOS DE LOS PAQUETES DE DESICIÓN Y SU RELACIÓN CON LOS
ELEMENTOS DEL PEF
CONCEPTOS CONCEPTOS A AANALIZAR DE
ACUERDO CON EL PbC
EELEMENTOS DEL PEF
Personal29 Los costos están básicamente
relacionados con el personal
Análisis del Capítulo 1000
Servicios personales
27
Stonich, Paul. J, op. Cit. P,33 28
Pyhrr, op.cit.p. 43 29
Ibid.p.60
32
La gente realiza diversas tareas
o funciones
Las funciones que realicen
ciertos individuos y que se
puedan financiar o eliminarse.
Proyectos o
programas 30
Los proyectos o programas
constituyen temas comunes en los
paquetes de decisión, en los cuales los
costos son el resultado de personal,
capital y otras ateas sujetas a
erogaciones.
Examen de la Estructura
Programática de las
Dependencias y entidades
de la APF.
Servicio recibido 31
El servicio recibido puede constituir un
tema adecuado para los paquetes
cuando por concepto de costos se
pague a fuentes ajenas al área de
actividad del gerente, dichos servicios
pueden provenir de una entidad
interna de la organización o de un
proveedor de fuera.
Empresas públicas o
privadas que otorgan
servicios al sector público
Servicio
proporcionado32
Es la identificación para sus clientes de
aquellos costos y alternativas que se
refieren directamente a los servicios,
así como las funciones generales y
discrecionales que deben sujetarse a
la revisión de los clientes y de la
gerencia.
Entidades o dependencias
que ofrecen bienes y
servicios a la población.
Renglón de
Gastos 33
Los renglones de gastos se definen en
los catálogos de cuentas o en las
clases de objetos. Al identificar los
paquetes de decisión es necesario
revisar los renglones de gastos e
identificar algunos de ellos en ciertos
paquetes individuales. Este tipo de
renglones pueden incluir publicidad,
viajes, mudanzas, libros,
suscripciones, donativos, honorarios
de asesoramiento, renta de
Análisis del Clasificador
por objeto del gasto.
30
Ibid.p.65 31
Pyhrr. Op.cit.p.66 32
ibid.p.67 33
Ibid.p.69
33
computadoras, arrendamientos,
honorarios legales, etc.
Reducción de
costos 34
Es posible preparar paquetes de
decisión para actividades de cualquier
área en los cuales los costos erogados
no se recuperan durante el mismo
período presupuestado, o sea, que el
costo es superior a los beneficios a
menos que se tome en cuenta un
período posterior al del presupuesto.
Evaluar las estructuras
administrativas, los
programas
presupuestarios y los
programas y proyectos de
inversión bajo las
vertientes que establecen
los lineamientos que
elaboro la SHCP.
Erogaciones de
capital35
Evaluar los programas y
proyectos de inversión
bajo las vertientes que
establecen los
lineamientos que elaboró
la SHCP.
Forma y contenido de los paquetes de decisión Las diferentes formas y contenidos de los paquetes de decisión son lo que a continuación se detallan:
CUADRO 4.3
TEMAS ESPECÍFICOS DE LOS PAQUETES DE DESICIÓN PARA ANALIZAR PROGRAMAS
PRESUPUESTARIOS
Información
General
Nombre o título del paquete
Clasificación del paquete
Fecha de preparación
Identificación dentro de la organización
Descripción del
propósito y
programa
Indica cuál es la relación que cada actividad tiene con respecto a
toda la organización en general (o bien, división, agencia, programa
o centro productivo). La descripción del programa debe detallar los
métodos, actividades, operaciones o tipo de personal y equipo que
se recomienda para llevarlo a cabo.
Costos La evaluación y clasificación de cada paquete de decisión, en
comparación con los otros paquetes que compiten por obtener la
asignación de los recursos, se basan en un análisis de costos y
34
ibidem 35
Ibid.p.70
34
beneficios y la necesidad de conseguir información de costos al
evaluar cada paquete parece ser la parte más variable dentro de
toda la forma, según las necesidades de cada organización.
Beneficios Los beneficios parecen ser el renglón más difícil de los paquetes,
debido a las evaluaciones de tipo subjetivo que se requieren.
Alternativas Las alternativas que se pueden identificar en el paquete de decisión
son:
Diferentes formas de realizar la actividad
Diferentes niveles de esfuerzo
Consecuencias de la desaprobación del paquete.
En el proceso de programación y presupuestación para el ejercicio fiscal 2016, se plantean como paquete de decisión revisar la estructura del gasto público federal con el fin de ajustar el PPEF 2016 que será remitido a la H. Cámara de Diputados, “…bajo la visión de incrementar la eficiencia del gasto público, priorizar los apoyos a programas sociales y productivos, continuar con el impulso a la inversión, y cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo PND 2013-2018 y de los programas que derivan del mismo.”36 En el PEF se encuentran ubicadas las “unidades de decisión o paquetes de decisión”
del Sector Público Federal, que tendrán que alinearse a la metodología del PbC,
impulsado por el ejecutivo federal, en el ámbito de sus competencias y al marco
normativo que los rigen.
La aplicación de la metodología del PbC en el momento actual, será obligatoria para los
ramos administrativos, ramos generales programables, entidades de control
presupuestario directo y para las empresas productivas del estado recién creadas.
CUADRO 4.4 I. PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION PARA EL EJERCICIO
FISCAL 2015
RAMOS ENTES MONTO EN MILLONES
DE $
%
A: RAMOS AUTÓNOMOS 11 89,597.3 1.9
Poderes 2
Institutos 5
Comisiones 2
Consejo * 1
Tribunal 1
B: RAMOS ADMINISTRATIVOS 24 1,184,295.0 25.2
Oficina de la presidencia 1
Secretarias de estado 18
36
Lineamientos para el proceso...op, cit. p.3
35
Tribunales 1
Consejería 1
Consejo 1
Comisiones 2
C: RAMOS GENERALES 2,223,544.7 47.4
Gasto Programable
Gasto No Programable
D: ENTIDADES SUJETAS A CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO
2 706,453.9 15.0
E: EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO
2 923,525.2 19.7
Neteo: Resta de: a) aportaciones ISSSTE del Gobierno Federal y de los Poderes y Ramos Autónomos; b) subsidios y transferencias a las entidades de control directo en la Administración Pública Federal
(443,764.4) (9.5)
GASTO NETO TOTAL 4,694,677.4 100 Fuente: Elaboración propia, con base en los datos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2015. SHCP. Publicado en el Diario Oficial el 15 de agosto de 2014
Asimismo, las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal, se
constituirán en unidades de decisión, que de acuerdo a su situación jurídica y a las
instrucciones de la SHCP, deberán impulsar el PbC en sus áreas de competencia.
CUADRO 4.5 II. ENTIDADES PARAESTATALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
SUJETAS A LA LEY FEDERAL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES Y SU REGLAMENTO.
Organismos Descentralizados 87
Organismos Descentralizados No Sectorizados 8
Empresas de Participación Estatal Mayoritaria 75
Fideicomisos Públicos 13
Fideicomisos Públicos que forman parte del Sistema Financiero Mexicano 6
TOTAL 189 Fuente: Elaboración propia, con base en la Relación de entidades paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento. SHCP. Publicado en el Diario Oficial el 15 de agosto de 2014
Los poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, las empresas productivas del
Estado, el Tribunal Federal de Justifica Fiscal y Administrativa y el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía, también en su caso deberán, constituirse en
“unidades de decisión” y se sujetarán en lo conducente lo establecido por la SHCP, en
los “Lineamientos para el proceso de Programación y Presupuestación para el
ejercicio fiscal 2016” a fin de lograr la congruencia requerida en cumplimiento a lo
dispuesto en la LFPRH y demás disposiciones aplicables.” 37
37
SHCP. Lineamientos para el proceso de Programación y Presupuestación para el ejercicio fiscal
2016. 22 de junio 2015. p.1
36
Stonich, plantea que “… entre las unidades de decisión pueden figurar también:
proyectos o programas especiales; actividades que se aplican en toda la
organización, mercadotecnia o capacitación; objeto de gasto, o servicios prestados.” 38
Es por ello que en el tercer eje para la estructuración del PPEF 2016 se plantea”…
realizar un análisis y revisión de los Pp´s, con el fin de identificar las
complementariedades, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y alcances que
permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso eliminaciones de Pp´s que
se vean reflejadas en la estructura programática…” 39
Las unidades de decisión son, como su nombre lo indica, unidades de actividades que
son susceptible de analizarse para tomar decisiones discrecionales.
Por tanto, en su análisis es importante analizar las actividades fijas que están limitadas
por la ley, por la práctica institucional o por otras restricciones se separan de esas
actividades, sobre las cuales sí es posible actuar.
Por lo general se excluyen también los gastos involuntarios que forman parte de un
presupuesto de operación.
“… Las unidades de decisión deben establecerse en un nivel organizacional que sea lo
bastante alto para que la persona responsable de la operación de la unidad (el gerente de
la unidad de decisión) tenga control efectivo sobre los recursos monetarios que le asigna
el presupuesto. La ventaja, tanto para la alta gerencia como para el gerente de la unidad
de decisión, es que el plan a seguir por éste se presenta no sólo en términos de los
recursos monetarios que se van a gastar, sino también de las actividades que han de
efectuarse.
Es deseable que las unidades decisión sean más o menos similares en tamaño, por lo
que toca a personal y a recursos monetarios. No es posible, realizar un análisis
apropiado de unidades de decisión muy grandes, puesto que tienden a comprender
multiplicidad de actividades, con lo que se complica el análisis incremental que se
realiza posteriormente.” 40
En el caso de la APF, la unidad de alto nivel de decisión será la SHCP y las entidades y
dependencias serán las unidades ejecutoras de los paquetes de decisión que emita la
secretaria de Hacienda.
IV.4 Paso 3.
Analizar cada unidad de decisión
“La planeación y presupuestación base cero está diseñada para hacer que todos los
niveles gerenciales participen en el análisis.
El análisis en el nivel de unidad de decisión es el corazón del proceso; es la etapa que
más tiempo requiere y la zona más vulnerable. Si los datos que se obtienen son
insuficientes o inexactos, ello se reflejará en todo el proceso de planeación y
presupuestación.” 41
1. Objetivos de las unidades de decisión
La formulación de los paquetes de decisión es el elemento fundamental de la técnica del
PbC, y consiste en identificar una actividad, evaluar los costos y beneficios de llevarla
38
Stonich, Paul.J, op. Cit. P,33 39
Lineamientos para el proceso de Programación y Presupuestación para el ejercicio fiscal 2016.op,
cit. p.4 40
Stonich, Paul.J, op. Cit. P,34 41
Ibid, p.35
37
adelante en distintos niveles (el actual, uno mínimo y uno óptimo), evaluar formas
alternativas de cumplir el mismo objetivo, especificar por qué no son utilizados y
considerar cuáles serían las consecuencias de no realizar esta actividad. Vale decir que
lo que se persigue es presentar todos los elementos necesarios para tomar una decisión
con respecto a la conveniencia de incluir una determinada actividad en el presupuesto.
2. Descripción de la operación actual Una vez que ha consignado sus objetivos, el gerente de la unidad de decisión describe:
La manera en que efectúa sus operaciones, y señala
Los recursos, tanto monetarios como humanos, que utiliza.
La relación de equipo ordinario de oficina ─escritorios, lápices, sujetapapeles─
definitivamente no es lo que se pretende en esta etapa del proceso.
Más bien, la descripción debe referirse a aquellos elementos de los recursos que son
únicos en la operación, además de la cantidad y tipo de empleados que aportan sus
esfuerzos a la unidad de decisión.
Siempre que sea posible, las operaciones deben describirse en orden de flujo de trabajo
3. Mediciones de desempeño y carga de trabajo
Se establecen mediciones de desempeño y carga de trabajo, con objeto de examinar los
puntos débiles y fuertes del método que aplica el gerente, así como para describir con
mayor detalle su objetivo.
Algunas mediciones de desempeño relativas al ejemplo objetivo que se dio líneas arriba
serían:
Control de producción: desempeño en la entrega a tiempo.
Gerentes de ventas regionales: número de cancelaciones y/o reprogramaciones
solicitadas por los clientes.
Auditoría interna: ciclo de auditoría de las unidades informantes.
Ingeniería y tecnología: número de análisis de errores practicados.
4. Alternativas
A continuación, el gerente pone a consideración métodos alternativos de operación.
Ejemplos de modos diversos de operación son:
centralizar las funciones;
descentralizar las funciones;
asignar las funciones a un contratista;
combinar la función con otras actividades; o
eliminar la función.
Después de analizar tanto el método de operación en uso como las posibles alternativas,
el gerente, en consulta con su superior, escoge el mejor método, sobre la base de un
análisis que muestre las ventajas y desventajas de cada alternativa, según su evaluación
en las mediciones de desempeño.
La proposición de alternativas constituye una innovación respecto del pensamiento
“normal”, que por lo general no se concentra en encontrar diferentes maneras de hacer
el trabajo en cuestión, sino en encontrar formas de mejorar el proceso que se practica.
Para llevar a cabo esta parte del proceso, se requiere el concurso de la imaginación, y se
anima a los gerentes de las unidades de decisión a realizar un verdadero esfuerzo para
38
apoyar la nueva alternativa con un cálculo de los beneficios y riesgos que pueden
desprenderse de ella.
La proposición de alternativas constituye una innovación respecto del pensamiento
“normal”, que por lo general no se concentra en encontrar diferentes maneras de hacer
el trabajo en cuestión, sino en encontrar formas de mejorar el proceso que se practica.
Para llevar a cabo esta parte del proceso, se requiere el concurso de la imaginación, y se
anima a los gerentes de las unidades de decisión a realizar un verdadero esfuerzo para
apoyar la nueva alternativa con un cálculo de los beneficios y riesgos que pueden
desprenderse de ella.
5. Análisis incremental en el otorgamiento de servicios
Una vez que se ha seleccionado la alternativa apropiada se inicia el análisis incremental,
en el que el gerente de la unidad de decisión determina cuál es la necesidad más
importante de servicio a la que atiende su unidad.
Las necesidades de más alta prioridad contienen el primer incremento de servicio; es
decir, el mínimo.
En teoría, el incremento mínimo se determina mediante la selección de la cantidad de
servicio que es imprescindible que realice la organización; la cantidad debajo de la cual
será imposible proporcionar cualquier servicio significativo.
A menudo se especifica que el mínimo no exceda del nivel actual más allá de cierto
porcentaje.
El problema práctico de lograr que los gerentes ofrezcan mínimos razonables se
resuelve mediante la especificación de “mínimos máximos” por debajo del actual.
Por tanto, el primer nivel incremento ofrece una gama más estrecha de servicios de la
que se proporciona en el momento, o menor calidad o cantidad de servicio.
Al identificar el nivel mínimo de servicio, se obliga al gerente a concentrarse en las
funciones que realiza su unidad.
Quizá se requieran múltiples incrementos antes de que el total acumulativo siquiera se
aproxime o exceda los niveles actuales de servicio.
Se realizan incrementos adicionales de servicio con cada incremento sucesivo que
contenga los servicios que siguen en orden de prioridad.
El incremento número dos consiste en el servicio o función que es segundo en prioridad.
El análisis comprende:
El objetivo de la unidad de decisión.
El método de operación en práctica, y los recursos que requiere.
Las alternativas que se consideraron y la razón para rechazar las que no se
emplearon.
El incremento mínimo de servicio, su costo y su beneficio en términos de carga
de trabajo y desempeño. Incrementos adicionales de servicio, costo y beneficios
conexos.
En el sistema de programación-presupuestación mexicano, la SHCP norma el proceso
de integración presupuestario, y participan de manera activa las entidades y
dependencias, así como los poderes legislativo, judicial y entes autónomos en el ámbito
de su responsabilidad.
En este proceso existen diversas fechas críticas, que de acuerdo, con los arts. 42 Y 43 de
la LFPRH, se establecen para la aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación y
39
del Decreto del Presupuesto de Egresos , los cuales se pueden interrelacionar con los
pasos que plantea Metodología Base Cero de Stonich, en su metodología de
presupuesto base cero.
CUADRO 4.6
EL PROCESO DE PROGRAMACIÓN-PRESUPUESTACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA FEDERAL Y SU INTERRELACIÓN CON EL PbC
FECHA ACCIÓN MEDOLOGÍA BASE CERO
1 de abril. El Ejecutivo envía escenarios para el siguiente año, los principales objetivos y programas prioritarios y sus montos.
Paso 1. Establecer presunciones de Planeación Paso 2. Identificar “unidades de decisión”
30 de junio. La SHCP envía estructura programática e informa sobre los avances físico y financiero de los programas y proyectos.
Paso 3. Analizar cada unidad de decisión. Paso 4. Revisar y reasignar recursos: jerarquización Paso 5. Preparar presupuestos detallados
8 de septiembre.
El ejecutivo presenta los proyectos de LIF y PEF, así como los Criterios Generales de Política Económica, al Congreso y a la Cámara de diputados respectivamente.
Paso 3. Analizar cada unidad de decisión del 30 de junio a esta fecha las entidades y dependencias con base en los lineamientos programáticos emitidos por la SHCP, revisan su estructura administrativa, programática y los proyectos de inversión a realizar el año siguiente.
20 de octubre. La Cámara de Diputados aprueba la LIF.
Paso 3. Analizar cada unidad de decisión. La Cámara de Diputados, analiza, revisa, y aprueba la LIF.
31 de octubre. La Cámara de Senadores aprueba la LIF.
Paso 3. Analizar cada unidad de decisión. La Cámara de Senadores analiza, revisa, y aprueba la LIF.
15 de noviembre
La Cámara de Diputados aprueba el PEF.
Paso 3. La Cámara de Diputados, analiza y revisa la propuesta de Gasto de los poderes ejecutivo, legislativo, judicial y los entes autónomos, y en su caso la modifica y procede a su autorización. Paso 4. Revisar y reasignar recursos: jerarquización Paso 5. Preparar presupuestos detallados
20 días naturales después de aprobados.
El Ejecutivo deberá publicar en el DOF la LIF y el PEF.
Paso 4. Revisar y reasignar recursos: jerarquización Paso 5. Preparar presupuestos detallados
20 días naturales después de publicado el PEF.
Ejecutivo envía a la Cámara de Diputados los tomos y anexos del PEF
Fuente: Elaboración propia, con base en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Capítulo 2 de la obra citada de Stonich.
6. Objetivos de las unidades de decisión
Stonich, plantea que “…el gerente de la unidad de decisión inicia el análisis al
especificar su objetivo y el propósito de la unidad. … Una vez que ha consignado sus
40
objetivos, el gerente de la unidad de decisión describe la manera en que efectúa sus
operaciones, y señala los recursos, tanto monetarios como humanos, que utiliza.
Obviamente, esta labor puede resultar demasiado pesada si el gerente se pone a describir
sus operaciones con gran detalle. La relación de equipo ordinario de oficina
─escritorios, lápices, sujetapapeles─ definitivamente no es lo que se pretende en esta
etapa del proceso.
Más bien, la descripción debe referirse a aquellos elementos de los recursos que son
únicos en la operación, además de la cantidad y tipo de empleados que aportan sus
esfuerzos a la unidad de decisión. Siempre que sea posible, las operaciones deben
describirse en orden de flujo de trabajo.” 42
Esas instrucciones generales están dadas por la SHCP, a través de los lineamientos de
Programación-Presupuestación que emite anualmente.
De acuerdo con lo anterior, el enfoque del PbC en la integración del presupuesto de la
APF, se manifiesta en las acciones realizadas durante el proceso de programación y
presupuestación para el año 2016.
La revisión de la estructura del gasto público federal, que las Unidades de decisión
enunciadas anteriormente deberán realizar, se realizaran bajo los siguientes “paquetes
de decisión”, establecidos por la SHCP bajo las siguientes las premisas:
CUADRO 4.7 REVISIÓN DE LA ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL
2016
Para el proceso de programación y presupuestación del ejercicio fiscal 2016, se llevará a cabo una revisión de la estructura del gasto público federal con el fin de que el PP´SEF 2016 que será remitido a la H. Cámara de Diputados sea elaborado con la visión de incrementar la eficiencia del gasto público, priorizar los apoyos a programas sociales y productivos, continuar con el impulso a la inversión, y cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 y de los programas que derivan del mismo. Para estos efectos, la estructuración propuesta del PP´SEF 2016 se cimentará en los cuatro ejes:
EJES VERTIENTES
I. REVISAR LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS DE LA APF. I.1 Personal
a). Se valorará la viabilidad de centralizar diversas áreas transversales en las dependencias coordinadoras de sector, como es el caso de las áreas de administración de recursos humanos, materiales y financieros, de planeación, evaluación y vinculación, de comunicac1on social, de relaciones internacionales, así como los órganos internos de control, entre otras. b). Se identificarán las áreas o estructuras que presenten duplicidades o similitudes en sus actividades al interior de las dependencias y entidades de la APF, con el fin de valorar las fusiones y/o eliminaciones respectivas. c). Se identificarán las similitudes entre las funciones de entidades paraestatales a fin de proponer, en su caso, las fusiones,
42
Stonich,op. cit. p. 35
41
desincorporaciones y/ o eliminaciones respectivas.
I.2. Gastos De Operación Realizar un análisis de la información relativa a los gastos de operación con el fin de optimizar la asignación de recursos destinados a este rubro que permita su reducción de manera consistente y sostenida, sin afectar los niveles de operación de los programas a cargo de las dependencias y entidades.
Los conceptos sujetos a dicho análisis son los relativos a los gastos en alimentación, telefonía, comunicación social, asesorías y consultorías, viáticos, pasajes, materiales y suministros, impresiones y fotocopiado, así como congresos y convenciones, entre otros.
II. PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS Realizar un análisis y revisión de los Programas presupuestarios Pp´s,
Identificar las complementariedades, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y alcances que permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso eliminaciones de Pp´s que se vean reflejadas en la estructura programática
III. PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN (PPI´s) Analizar y revisar los Programas presupuestarios PPI´s, con el fin de identificar las complementariedades, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y alcances que permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso eliminaciones de PPI´s que se vean reflejadas en la estructura programática.
Llevar a cabo un análisis a través de los Documentos de Planeación enviados por las dependencias y entidades que permita priorizar los Programas y proyectos de inversión PPI´s, con el fin de canalizar los recursos disponibles a aquellos PPI´s que muestren mejores indicadores de rentabilidad social, mayor impacto en el desarrollo regional, que presenten un mayor avance en las factibilidades técnicas, legales y ambientales y contribuyan al cumplimiento de _ estrategias planteadas en el PND 2013-2018 y en los programas especiales que de él emanan, tales como el Programa Nacional de infraestructura PNI. 2014
Fuente: Elaboración propia, con base en los Lineamientos para el proceso de Programación y Presupuestación para el ejercicio fiscal 2016. Elaborados por la SHCP. p.4
7. Mediciones de desempeño y carga de trabajo
“… se establecen mediciones de desempeño y carga de trabajo, con objeto de examinar
los puntos débiles y fuertes del método que aplica el gerente, así como para describir
con mayor detalle su objetivo…
El gerente pone a consideración métodos alternativos de operación, tales como la de
Centralizar las funciones; Descentralizar las funciones; Asignar las funciones a un
contratista; Combinar la función con otras actividades; o Eliminar la función.
Después de analizar tanto el método de operación en uso como las posibles alternativas,
el gerente, en consulta con su superior, escoge el mejor método, sobre la base de un
análisis que muestre las ventajas y desventajas de cada alternativa, según su evaluación
en las mediciones de desempeño.
42
La proposición de alternativas constituye una innovación respecto del pensamiento
“normal”, que por lo general no se concentra en encontrar diferentes maneras de hacer
el trabajo en cuestión, sino en encontrar formas de mejorar el proceso que se practica.
Para llevar a cabo esta parte del proceso, se requiere el concurso de la imaginación, y se
anima a los gerentes de las unidades de decisión a realizar un verdadero esfuerzo para
apoyar la nueva alternativa con un cálculo de los beneficios y riesgos que pueden
desprenderse de ella.”43
Una vez que se ha seleccionado la alternativa apropiada se inicia el análisis incremental,
en el que el gerente de la unidad de decisión determina cuál es la necesidad más
importante de servicio a la que atiende su unidad, en la que se basará la nueva
perspectiva de planeación de la Unidad de decisión.
Las necesidades de más alta prioridad con el criterio anterior contienen el primer
incremento de servicio; es decir, el mínimo para cumplir las funciones de la unidad de
decisión, el cual será compensado con los ajustes a otras necesidades.
En teoría, el incremento mínimo se determina mediante la selección de la cantidad de
servicio; es decir el mínimo. En teoría, el incremento mínimo se determina mediante la
selección del servicio que es imprescindible que realice la organización; la cantidad
debajo de la cual será imposible proporcionar cualquier servicio significativo.
A menudo se especifica que el mínimo no exceda del nivel actual más allá de cierto
porcentaje.
El problema práctico de lograr que los gerentes ofrezcan mínimos razonables se
resuelve mediante la especificación de “mínimos máximos” por debajo del actual.
Por tanto, el primer nivel incremento ofrece una gama más estrecha de servicios de la
que se proporciona en el momento, o menor calidad o cantidad de servicio, pero bajando
los costos.
Al identificar el nivel mínimo de servicio, se obliga al gerente a concentrarse en las
funciones que realiza su unidad.
El análisis comprende:
1. El objetivo de la unidad de decisión.
2. El método de operación en práctica, y los recursos que requiere.
3. Las alternativas que se consideraron y la razón para rechazar las que no se
emplearon.
4. El incremento mínimo de servicio, su costo y su beneficio en términos de carga
de trabajo y desempeño. Incrementos adicionales de servicio, costo y beneficios
conexos.
IV.5 Paso 4.
Revisar y Reasignar Recursos: Jerarquización
“Los incrementos formulados por los gerentes de unidad de decisión proporcionan a los
gerentes de alto nivel la información básica para la asignación crítica de recursos. El
corazón de este proceso es la jerarquización, o establecimiento de prioridades.
La primera jerarquización ocurre de hecho en el nivel de unidad de decisión, cuando el
gerente recomienda la provisión de fondos para una función particular antes que para
otra. En muchos casos, sin embargo, el gerente de la unidad de decisión no hace sino
identificar niveles cada vez mayores del mismo servicio, como parte de su análisis.
La jerarquización se basa en el análisis escrito y en las charlas que sostienen los
gerentes de unidad de decisión con el gerente encargado de establecer prioridades. Los
43
Stonich, op.cit.pp. 36-37
43
costos y beneficios escritos de cada incremento son los criterios formales para la
jerarquización; sin embargo, el intercambio de ideas en las reuniones es también de vital
importancia en la determinación de prioridades.
El proceso de jerarquización requiere por lo general de reuniones de grupo que
establezcan las prioridades apropiadas.
Se enlistan en ella los costos de cada decremento o incremento y se someten a discusión
los beneficios; una vez que se revisa y se conceden fondos para cada incremento de una
unidad de decisión, se pone al siguiente “en competencia” con los demás incrementos
situados a la izquierda de las líneas gruesas de la figura, el cuarto incremento de ventas
corporativas compite con el tercero de publicidad y el segundo de administración de
mercadotecnia.
En el siguiente nivel de jerarquización, el proceso se vuelve más complejo, pues el
gerente encargado de llevarlo a cabo debe basar su análisis en las tablas de
jerarquización ya preparadas en el análisis previo.
Resulta obvio que el establecimiento de prioridades en los niveles siguientes puede ser
una tarea formidable si no se acomete con cuidado. Para ayudar en el proceso y eliminar
un papeleo innecesario se siguen diversos procedimientos. Se lleva un archivo de
registros sumarios, de una página, el cual se utiliza si surgen preguntas específicas. La
“zona gris” de las tablas de jerarquización es el punto en que debe concentrarse
principalmente la toma de decisiones.” 44
El gerente traza la pauta de asignación sobre la base de su requerimiento propuesto para
la donación de recursos en el año siguiente. El gerente fundamenta su requerimiento
sobre el beneficio/costo de los incrementos que le competen y sobre su convicción de la
“racionalidad” de su requerimiento. Obviamente si el requerimiento está allende dicha
pauta de asignación, el gerente de jerarquización habrá de determinar una nueva pauta
de asignación y de revisar las zonas grises ubicadas por debajo y por encima de la pauta
nueva.
En caso extremo el gerente de jerarquización puede verse forzado a revisar todos los
incrementos.
Ello ocurre en raras ocasiones, y se produce debido a gerentes incompetentes a los que
tratan de subvertir el sistema.
Con frecuencia, el personal prepara análisis separados en los que se resumen los puntos
importantes.
Se trata de identificar si la organización tiene un potencial alto, medio o bajo de
reducción de costos, y de recomendar una gama de asignación de recursos para cada
organización. Una vez que se han trazado las pautas de asignación, el producto final de
estas reuniones y análisis es una tabla de jerarquización para toda la organización,
constituye un registro de todas las decisiones que se han tomado en el proceso de
planeación y presupuestación base cero.
No sólo muestra a qué renglones se asignarán o no se asignarán fondos en el próximo
ejercicio, sino clasifica actividades en orden de prioridad, así será más fácil efectuar
ajustes en el ejercicio.
44
El gerente traza la pauta de asignación sobre la base de su requerimiento propuesto para la donación de
recursos en el año siguiente. El gerente fundamenta su requerimiento sobre el beneficio/costo de los
incrementos que le competen y sobre su convicción de la “racionalidad” de su requerimiento. Obviamente
si el requerimiento está allende dicha pauta de asignación, el gerente de jerarquización habrá de
determinar una nueva pauta de asignación y de revisar las zonas grises ubicadas por debajo y por encima
de la pauta nueva.
44
Es conveniente señalar que el proceso de jerarquización sirve de dos propósitos
distintos.
a) El propósito obvio es hacer selecciones de asignación de recursos.
b) El proceso de jerarquización proporciona un foro para la comunicación: las
reuniones que se realizan, si se desenvuelven como es debido, permiten que
todos los participantes aprendan juntos lo que es su organización y cuáles son
sus necesidades.
La SHCP integró para la elaboración del presupuesto del año 2016, el documento
“Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016”,
en donde se plantea el Esquema Integral de la Estructura Programática, las Categorías
Programáticas (Base 2016), los Elementos Programáticos (Base 2016) así como las
acciones que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicación de la
violencia de género y cualquier forma de discriminación de género.
En este documento se establece el esquema previsto para cada proceso presupuestario, y
se incluye el análisis de los siguientes insumos fundamentales:
Catálogos y relaciones, administrativos, funcionales, programáticos y
económicos.
Cartera de Programas presupuestarios.
Matrices de indicadores para resultados bajo la metodología de marco lógico
(MIR).
Analíticos por clave presupuestaria.
Analíticos de clave de entidades paraestatales.
Anexos Transversales.
Estrategia programática.
Misión.
Compromisos Plurianuales.
Programas y Proyectos de la Cartera de Inversiones
El análisis de estos elementos servirá de base para que las dependencias y entidades
prepararen sus presupuestos en forma detallada.
IV.6 Paso 5.
Preparar Presupuestos Detallados
Una vez que se han tomado las decisiones de asignación de recursos, se preparan los
presupuestos detallados.
“La tabla de jerarquización formulada por la gerencia, y los formularios de las unidades
de decisión que muestran todos los incrementos y decrementos al presupuesto,
constituyen la base para esta función mecánica.
El presupuesto final contiene las prioridades aprobadas. Este presupuesto, si bien se
prepara de manera muy diferente de los presupuestos tradicionales, similar imprevistos
(como salarios, premios, viáticos) pasan directamente al presupuesto y al sistema de
control existente.” 45
El Presupuesto de Egresos de la Federación, permite realizar esta actividad sin
problema, ya que se presenta en tres clasificaciones básicas los gastos del sector
público: la administrativa, funcional y la económica.
45
Stonich, op.cit.p.45
45
a) La clasificación administrativa tiene como finalidad establecer un sistema de
control administrativo de los gastos públicos, así como facilitar las necesidades
de contabilidad gubernamental. Define al ejecutor o administrador directo del
gasto y los organiza en ramos presupuestales. Identifica a todos los ejecutores
de gasto y facilita la ubicación de los responsables del gasto público, ya que
muestra cuánto se asigna a las diferentes instituciones, organismos y empresas
que forman parte del aparato estatal. (ver cuadros 1 y 2)
b) La clasificación funcional agrupa al gasto público de acuerdo con el destino de
los recursos en tres apartados básicos: las de gestión gubernamental, las de
desarrollo social y las de Desarrollo económico y en otras que clasifican las
funciones no incluidas en la clasificación anterior, básicamente las relacionadas
con la el pago de la deuda, las ADEFAS (Adeudos de Ejercicios Fiscales
Anteriores) y las Transferencias, participaciones y aportaciones entre diferentes
niveles y órdenes de gobierno
Esta clasificación formula las funciones o actividades fundamentales del
gobierno federal, y comprende las erogaciones que tienden a lograr un mismo
fin o sufragar el costo de una actividad concreta y específica; es decir, se basa en
los actos realizados por las autoridades públicas y en qué y quiénes reciben el
beneficio del gasto.
Asimismo permite evaluar en qué medida las instituciones de la administración pública
cumplen con las funciones económicas o sociales asignadas e identifica las tendencias
del gasto público según la finalidad y función.
Esta clasificación identifica al gasto según el fin para el que se realizó el gasto concreto,
identificando la función y sub función que cada ente debe cumplir.
c) La clasificación económica, se basa en la clasificación por objeto del gasto, la cual
ordena las erogaciones públicas en un listado ordenado, homogéneo y coherente que
permite identificar los bienes y servicios que el Gobierno Federal demanda para
desarrollar sus acciones.
La estructura del clasificador se integra por capítulos, conceptos y partidas genéricas y
específicas.
De acuerdo con la Secretaría de Hacienda, los capítulos constituyen un conjunto
homogéneo y ordenado de bienes y servicios requeridos por el gobierno federal, para la
consecución de sus objetivos y metas. Este nivel de agregación es el más genérico y
permite realizar el análisis de la planeación nacional.
La estructura del clasificador por objeto del gasto está agrupada en nueve capítulos y la
SHCP, como unidad de decisión de alto nivel establecerá en que capítulos de gasto se
realizara el ajuste.
La clasificación por objeto de gasto, se estructura en capítulos, conceptos y partidas, que
permiten elaborar con facilidad la propuesta de ajuste a los gastos de operación, que el
46
paquete de decisión propuesto por la SHCP, trazó a las entidades y dependencias de la
APF con el fin de optimizar la asignación de recursos destinados a este rubro y que
permita su reducción de manera consistente y sostenida, sin afectar los niveles de
operación de los programas a cargo de las dependencias y entidades.
Los conceptos sujetos a dicho análisis, con el objeto de reducirlos serán básicamente a
los siguientes capítulos de gasto:
En el Capítulo 1000 servicios personales, que agrupa las remuneraciones
del personal al servicio de los entes públicos, tales como: sueldos, salarios,
dietas, honorarios asimilables al salario, prestaciones y gastos de seguridad
social, obligaciones laborales y otras prestaciones derivadas de una relación
laboral, no se planteó ningún ajuste importante no obstante que este capítulo
de gasto es el más importante del gasto público.
El Capítulo 2000 Materiales y suministros, que Agrupa las asignaciones
destinadas a la adquisición de toda clase de insumos y suministros requeridos
para la prestación de bienes y servicios y para el desempeño de las actividades
administrativas, será ajustado.
El Capítulo 3000 Servicios Generales, que integra las asignaciones destinadas
a cubrir el costo de todo tipo de servicios que se contraten con particulares o
instituciones del propio sector público; así como los servicios oficiales
requeridos para el desempeño de actividades vinculadas con la función pública,
en específico las partidas relativas a los gastos en alimentación, telefonía,
comunicación social, asesorías y consultorías, viáticos, pasajes impresiones y
fotocopiado, así como congresos y convenciones;
El capítulo de gasto 4000 Transferencias, asignaciones, subsidios y otras
ayudas, que incluye las asignaciones destinadas en forma directa o indirecta a
los sectores público, privado y externo, organismos y empresas paraestatales y
apoyos como parte de su política económica y social, de acuerdo con las
estrategias y prioridades de desarrollo para el sostenimiento y desempeño de
sus actividades, se ajustara con la reducción de 246 programas presupuestarios,
con relación a los existentes en el año 2015.
El Capítulo 5000 Bienes Muebles, Inmuebles e Intangibles agrupa las
asignaciones destinadas a la adquisición de toda clase de bienes muebles,
inmuebles e intangibles, requeridos en el desempeño de las actividades de los
entes públicos. Incluye los pagos por adjudicación, expropiación e
indemnización de bienes muebles e inmuebles a favor del Gobierno y el
capítulo 6000 Inversión pública, que integra las asignaciones destinadas a
obras por contrato y proyectos productivos y acciones de fomento. Incluye los
gastos en estudios de pre-inversión y preparación del proyecto serán reducidos
47
por el ajuste a los Programas y Proyectos de Inversión, planteados al inicio de
la administración.
En los siguientes capítulos de gasto no se anunció algún paquete de decisión
de ajuste específico:
Para los Capítulos 7000 Inversiones financieras y otras provisiones, que
integran las Erogaciones que realiza la administración pública en la adquisición
de acciones, bonos y otros títulos y valores; así como en préstamos otorgados a
diversos agentes económicos. Se incluyen las aportaciones de capital a las
entidades públicas; así como las erogaciones contingentes e imprevistas para el
cumplimiento de obligaciones del gobierno;
En el capítulo 8000 Participaciones y aportaciones, que contiene las
asignaciones destinadas a cubrir las participaciones y aportaciones para las
entidades federativas y los municipios. Incluye las asignaciones destinadas a la
ejecución de programas federales a través de las entidades federativas, mediante
la reasignación de responsabilidades y recursos presupuestarios, en los términos
de los convenios que celebre el Gobierno Federal con éstas.
Y en el capítulo 9000 Deuda pública, que integra las asignaciones destinadas a
cubrir obligaciones del Gobierno por concepto de deuda pública interna y
externa derivada de la contratación de empréstitos; incluye la amortización, los
intereses, gastos y comisiones de la deuda pública, así como las erogaciones
relacionadas con la emisión y/o contratación de deuda. Asimismo, incluye los
adeudos de ejercicios fiscales anteriores ADEFAS, tampoco se plantean ajustes
importantes.
Esta clasificación del gasto permitirá identificar y analizar por capitulo, concepto
y partida específica en forma detallada los gastos que se deberán ajustar, de
acuerdo a los criterios establecidos por la SHCP.
La información proporcionada por la clasificación administrativa, la funcional,
la económica y la programática, que ya se aplica en el esquema presupuestal
mexicano, permitirá a la administración pública, preparar los presupuestos en
forma detallada para evaluar sus montos y el desempeño de los Pp´s, como lo
marca la metodología del PbC.
IV.7 Paso. 6.
Evaluar el Desempeño
La planeación y presupuestación base cero proporciona dos tipos de datos para
revisión por parte de la gerencia “… los datos financieros y mediciones de
desempeño y carga de trabajo, que pueden someterse a examen periódico.
De esta manera, es posible atribuir responsabilidad a los gerentes de unidad de
decisión tanto por los costos como por el desempeño.
Para que rinda dividendos, la planeación y presupuestación base cero requiere
que se le refuerce con mediciones y controles.
48
Existen diversos métodos de evaluación:
Revisión financiera mensual de cada unidad de decisión y de
jerarquización.
Se trata de una revisión financiera a la usanza tradicional, basada en la
comparación del presupuesto con los datos reales. Se refiere únicamente a gastos
ya efectuados.
Revisión trimestral de producción de cada unidad de decisión y de
jerarquización. Esta revisión de la producción planeada dentro de la
organización es la clave para la utilización exitosa del sistema.
Para hacer esta evaluación se emplean las mediciones de desempeño.
Revisiones trimestrales (o con la periodicidad necesaria) del plan y el
presupuesto tanto de la compañía como de las unidades de decisión.
Es esencial un proceso en el que puedan efectuarse revisiones ordenadas a los
planes, y la que aquí se recomienda está basada en a) desempeño hasta la fecha,
y b) factores ambientales que confronta la compañía, como las presiones de
utilidades.” 46
El Gobierno federal realiza esta revisión de manera permanente, a través de los informes
trimestrales de evaluación de los ingresos, el gasto y la deuda pública; así como del
análisis de los estados contables, financiera y presupuestaria que elaboran los entes de la
administración pública.
Para la evaluación del desempeño se realizó un análisis del comportamiento de los tipos
y programas presupuestarios que desde el año del 2008 han operado en la
administración pública, así como la evaluación del desempeño de los mismos, con el
objeto de identificar las complementariedades, similitudes y/o duplicidades en los
objetivos y alcances que permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso
eliminaciones de Pp´s que se vean reflejadas en la estructura programática
La propuesta de la Estructura Programática para el 2016, indudablemente que debió de
haber tomado estos elementos, que aunados a la evaluación de los programas
presupuestarios, sirvieron de base para determinar la estructura programática a analizar
el 2016.
1. Análisis de la Estructura Programática 2008-2015
El gasto de la Administración Pública Federal, para el cumplimiento de su misión,
también se puede evaluar a través de los programas presupuestarios, De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 2, fracción XXII, de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria LFPRH, se definen como el “… conjunto de categorías y
elementos programáticos ordenados en forma coherente, el cual define las acciones que
efectúan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las
políticas definidas en el PND y en los programas y presupuestos, así como ordena y
clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicación del gasto y
permite conocer el rendimiento esperado de la utilización de los recursos públicos.”47
46
Stonich, op.cit.p. 46-47 47
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)
49
En el presupuesto del año 2008 existían 1,574 Pp´s; para el año 2015 disminuyeron
hasta llegar a 974 en el ejercicio fiscal 2015, lo que represento una caída de 600 Pp´s, lo
que sin duda, cualesquiera que sean los argumentos para su eliminación, ha disminuido
la participación del Estado en la actividad económica, social y política de la sociedad,
afectando los niveles de crecimiento del PIB, la creación de empleos y la distribución de
la riqueza. Aunque por otro lado permitió estabilizar la economía, reducir la inflación y
los déficits presupuestales.
“… La evolución del número de Pp´s en la Estructura Programática de cada ejercicio
fiscal, refleja las fusiones, eliminaciones, re-sectorizaciones de Pp´s, así como la fusión
de dependencias, la desaparición y creación de ramos autónomos y administrativos, así
como de Entidades de Control Directo ECD y de empresas productivas del Estado;
como resultado de lo anterior, en el periodo 2008 a 2015, el número de Pp´s disminuyó
en 38.1%.…los Pp´s se clasifican en grupos, finalidades y modalidades, a efecto de
identificar con toda claridad las asignaciones y destino final del gasto público federal.
En lo que respecta a las modalidades, la clasificación vigente considera un total de 23
tipos de programas.”” 48
Fuente: SHCP. Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016.
Presentación a la H. Cámara de Diputados En cumplimiento al artículo 42, fracción II de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015
De estos 23 tipos de Pp´s, para el 2015 el 25.6% correspondía a los Programas tipo E
Prestación de Servicios Públicos; el 10% a los tipo K Proyectos de Inversión; el 9.8% a
los programas S Sujetos a Reglas de Operación; el 9.1% a los programas U Otros
Subsidios, sin reglas de operación, el 8.6% a los programas P Planeación, seguimiento y
evaluación de políticas públicas y el 8.4% a los programas R Específicos.
Es decir el 71.5 % de los tipos de programas se concentran en 6 de los 23 tipos de PP´s;
de estos los que más disminuyeron del 2008 al 2005, son los programas S Sujetos a
48
SHCP. Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. Presentación a la H. Cámara de Diputados En cumplimiento al artículo 42, fracción II de la Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Junio 2015
50
reglas de operación en un 63.5%, R Específicos 79.9% y U otros subsidios 27%; y el
que ha incrementado son los programas tipo P de Planeación, seguimiento y evaluación
de políticas públicas en un 3.7%.
En el cuadro 4.8 , se definen los Pp´s, el comportamiento y la modalidad de los
programas presupuestarios de la APF dl 2008 al 2015.
CUADRO 4.8
DEFINICIÓN Y COMPORTAMIENTO DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS POR MODALIDAD
Programas presupuestarios 2008
(1)
2013
(2)
2015
(3)
% (3)/
Total
% inc o dec
3/1
E Prestación de Servicios Públicos
Actividades del sector público, que realiza en forma directa, regular y continua, para satisfacer demandas de la sociedad, de interés general, atendiendo a las personas en sus diferentes esferas jurídicas, a través de las siguientes finalidades:
i) Funciones de gobierno; ii) Funciones de desarrollo social y las iii) Funciones de desarrollo económico.
295
257
249
25.6 (15.6)
K Proyectos de Inversión
Proyectos de inversión sujetos a registro en la Cartera que integra y administra el área competente en la materia.
104
99
98
10.0 (5.8)
S Sujetos a Reglas de Operación
Definidos en el Presupuesto de Egresos y los que se incorporen en el ejercicio.
260
100
95
9.8 (63.5)
U Otros Subsidios
Para otorgar subsidios no sujetos a reglas de operación, en su caso, se otorgan mediante convenios.
122
105
89
9.1 (27.0)
P Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas.
Actividades destinadas al desarrollo de programas y formulación, diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas y sus estrategias, así como para diseñar la implantación y operación de los programas y dar seguimiento a su cumplimiento.
81
79
84
8.6 3.7%
R Específicos
Solamente actividades específicas, distintas a las demás modalidades.
408 80 82 8.4 (79.9)
Otros (1) 304 268 277 28.5 8.8
51
Total 1574 988 974 100 (38.1) (1) Otros incluye: G Regulación y supervisión, M Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional, O Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión, F Promoción y fomento, J Pensiones y jubilaciones, A Funciones de las Fuerzas Armadas, D Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca, I Gasto Federalizado, B Provisión de Bienes Públicos, T Aportaciones a la seguridad social, W Operaciones ajenas, C Participaciones a entidades federativas y municipio, N Desastres Naturales, L Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional, H Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS y Aportaciones a fondos de estabilización)
Fuente: Elaboración propia, con base a la Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. SHCP. .Junio 2015
El cuadro 4.9, se muestra la evolución de la Estructura Programática por tipo de
Ramo del ejercicio fiscal 2008 al 2015.
CUADRO 4.9
ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA POR TIPO DE RAMO DEL EJERCICIO FISCAL 2008 AL EJERCICIO FISCAL 2015.
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS POR MODALIDAD
2008
(1)
2013
(2)
2015
(3)
3/1
% + o -
Ramos Administrativos 1,278
730
680
(46.8)
Ramos Generales 94
69
81
(13.8)
Ramos Generales (Gasto No Programable)
55
24
24
(43.6)
Entidades de Control directo Empresas Productivas del Estado
107
109
62
(42.0)
Entidades de Control directo Empresas Productivas del Estado
0 0 48
100.0
Otros
Total 1574 988 974 (38.1) Fuente: Elaboración propia, con base a la Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. SHCP. .Junio 2015
Las causas de las modificaciones en el número de Pp´s de 2008 a 2015, se
debieron a diversas causas que modificaron la participación del Estado en la
economía, lo que genero ampliaciones o deducciones de programas.
a) Causas que generaron decrementos de Pp´s en la APF en el periodo
analizado:
La baja de una gran cantidad de Pp´s en los Ramos de Educación
Pública, Salud, Comunicaciones y Transportes; Medio Ambiente y
Recursos Naturales; así como en Gobernación
52
Eliminación de varios Pp´s por la extinción de la Compañía de Luz y
Fuerza del Centro.
b) Causas que generaron aumentos de Pp´s en la APF en el periodo
analizado:
Incremento de Pp´s. en el Ramo de Hacienda y Crédito Público y en el
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
SAGARPA.
La ampliación de campos en la clave presupuestaria para identificar las ampliaciones
determinadas por la Cámara de Diputados, por incrementos de los Ramos
Generales en el número de Pp´s, principalmente en el Ramo 23 Provisiones
Salariales y Económicas. Incrementó los programas dirigidos a Zonas
Metropolitanas, y debido a que los recursos destinados a este Ramo se ubicaron en el
presupuesto, creándose un Pp s por cada Ramo Administrativo. El ramo 33
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios,
también incremento sus Pp´s.
La creación del Ramo 40 INEGI Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática como órgano desconcentrado, generó aumentos
de programas presupuestarios.
Los incrementos en el número de Pp´s en Petróleos Mexicanos y en la
Comisión Federal de Electricidad.
2. Estructura Programática 2016
Evaluación de la Estructura programática vigente en 2015
Como se señaló en el cuadro 4.10, en el ejercicio fiscal 2015 la Estructura
Programática consideró 974 Pp´s con asignación de recursos fiscales y propios;
sin embargo, al considerar los Pp´s de la Estructura Programática que no cuentan
con recursos aprobados en el PEF, el número de Pp´s se incrementa a 1,097, como
se muestra a continuación:
CUADRO 4.10 Pp´s en Estructura Programática 2015
Tipo de Ramo Con recursos Sin recursos aprobados en
PEF
Total
Ramos Administrativos y ECD
742 76 818
Empresas de Control Directo (ECD)
62 4 66
Ramos Administrativos
680 72 752
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
4 0 4
53
Administrativa
Ramos Generales 81 40 121
Empresas Productivas del Estado
48 4 52
Ramos Autónomos 69 2 71
INEG 6 1 7
Ramos Generales (Gasto No
Programable)
24 - 24
Total general 974 123 1,097 Fuente: Elaboración propia, con base a la Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. SHCP. .Junio 2015
Estructura programática a emplear en el PPEF 2016
La propuesta de la Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de
Egresos para el año 2016, con base en el PbC considera un reducción del 22.4% al
número de los Pp´s presupuestarios que operan en el 2015.
Para la conformación del PEF 2016, se contemplan 851 Pp´s, lo que significó que con
relación a los programas que operaban en el año 2015, se fusionaran, re-sectorizaran, o
eliminaran 246 programas; mientras que en promedio del 2008 al 2015, la disminución
de los Pp´s medidos en términos anuales fue del orden de 86 programas.
En un solo año se eliminaran tres veces más Pp´s, que el promedio anual de programas
eliminados en los últimos 7 años.
CUADRO 4.11 Pp´s EN ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA 2015 – 2016
POR TIPO DE RAMO
Tipo de Ramo 2015 2016 Variación
Abs. %
Ramos Administrativos y ECD
818 605 -213 -26.0
Empresas de Control Directo (ECD)
66 40 -26 -39.4
Ramos Administrativos
752 565 -187 -24.9
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
4 3 -1 -25.0
Ramos Generales 121 96 -25 -20.7
Empresas Productivas del Estado
52 46 -6 -11.5
Ramos Autónomos 71 70 -1 -1.4
INEG 7 7 0 0.0
54
Ramos Generales (Gasto No Programable)
24 24 0 0.0
TOTAL 1,097 851 -246 -22.4
Para la definición de los programas presupuestarios a emplear en el PEF 2016 por
parte de los Ramos Administrativos y de las Empresas de Control Directo ECD, se
realizó un análisis de los mismos con el fin de identificar complementariedades,
similitudes y/o duplicidades en sus objetivos y alcances, con base en lo cual se
realizaron fusiones, re-sectorizaciones y eliminaciones de Pp´s, observando la
vinculación a las Metas Nacionales que establece el PND 2013 – 2018; sus objetivos,
así como los objetivos de los programas derivados de éste.
“… el número de programas presupuestarios en la Estructura Programática a emplear en
el PEF 2016 Empresas de Control Directo, asciende a 605 Pp´s, lo que representa una
disminución de 26% respecto a los Pp´s contenidos en la Estructura Programática
vigente; dicha disminución derivó de los siguientes resultados:
- Se fusionaron 261 Pp´s en 99
- Se re-sectorizaron 7 Pp´s.
- Se eliminaron 56 Pp´s, y
- Se crearon 4 Pp´s.” 49
Los programas de los Ramos Generales medidos en el mismo periodo, disminuyeron en
25 Pp´s, lo que significara una reducción del 20.7% en este tipo de programas.
3. Evaluación de los programas y proyectos de inversión 2016
En lo que se refiere a la Cartera de programas y proyectos de inversión, “… se
realizarán evaluaciones socio-económicas de los mismos, con la finalidad de
jerarquizarlos, depurarlos y en su caso promover esquemas de participación privada a
través de PPI´s para complementar la inversión pública, en los sectores energéticos y de
infraestructura con ahorro privado.
El criterio de prelación y depuración en este rubro debería ser reevaluar el impacto de
los Programas y proyectos de inversión que se tienen contemplados realizar durante el
año 2016, con el fin de evaluar su costo-beneficio y minimizar los proyectos a depurar.” 50
CUADRO 4.12 CRITERIOS PARA APLICAR EL PRESUPUESTO BASE CERO
EN LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN 2016
Prelación de PPI´s Criterios adicionales para la prelación de PPI´s por ramo.
Depuración de PPI´s Revisión de PPI´s por ramos basados en la eficiencia y ejercicio del presupuesto.
Diversidad en distribución de Mayor participación privada.
49
Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. 50
Flores Ramos José Manuel, Instrumentación del Presupuesto Base Cero en México 2016. Revista
Examen, Número 241/ Año XXIV/Abril 2015.p. 43
55
esquemas de financiamiento
Con la finalidad de que las entidades y dependencias de la APF evalúen el grado de
avance y la situación jurídica que guardan los PPI´s y puedan establecer la
jerarquización de los mismos, la SHCP elaboro el documento denominado “Avance
Físico y Financiero de los Programas y Proyectos de Inversión. Enero-Mayo 2015”.
Este documento contiene por Ramo presupuestario, la Clave de los Programas y
Proyectos De Inversión que desarrollará, el Nombre Entidad federativa en donde se
ejecuta el proyecto; el Tipo de programa o proyecto de que se trata; la etapa en que se
encuentra; el monto total de la Inversión requerida; El Presupuesto original, el
modificado, el Monto programado y ejercido en el año, el Monto ejercido acumulado;
las fuentes de financiamiento; el Avance físico porcentual.
Esta información se integra con datos a mayo de 2015 y servirá como base a las
unidades de decisión de la APF, para jerarquizar sus PPI´s con base en los Criterios
para aplicar el Presupuesto Base Cero en los Programas y Proyectos de Inversión,
enunciados anteriormente.
4. Ejes del ajuste presupuestal del PEF con base en la aplicación del PbC 2016
La estructuración del ajuste propuesto para la elaboración del PPEF 2016 se cimentará en los siguientes cuatro ejes, que se constituyen en paquetes de decisión específicos. Los cuales se describen a continuación:
Primer Eje
Servicios Personales51
El primer eje para la estructuración del PPEF 2016 consiste en realizar una revisión de
las estructuras orgánicas de la APF, a través de las siguientes vertientes:
51
Lineamientos para el proceso...op, cit. p.4
56
a) Se valorará la viabilidad de centralizar diversas áreas transversales en las
dependencias coordinadoras de sector, como es el caso de las áreas de administración de
recursos humanos, materiales y financieros, de planeación, evaluación y vinculación, de
comunicación social, de relaciones internacionales, así como los órganos internos de
control, entre otras.
b) Se identificarán las áreas o estructuras que presenten duplicidades o similitudes
en sus actividades al interior de las dependencias y entidades de la APF, con el fin de
valorar las fusiones y/o eliminaciones respectivas.
c) Se identificarán las similitudes entre las funciones de entidades paraestatales a
fin de proponer, en su caso, las fusiones, desincorporaciones y/ o eliminaciones
respectivas.
Segundo Eje
Gastos de Operación.52
Para la estructuración del PPEF 2016, se realizará un análisis de la información
relativa a los gastos de operación con el fin de optimizar la asignación de recursos
destinados a este rubro que permita su reducción de manera consistente y sostenida sin
afectar los niveles de operación de los programas a cargo de las dependencias y
entidades.
Los conceptos sujetos a dicho análisis son los relativos a los gastos en alimentación,
telefonía, comunicación social, asesorías y consultorías, viáticos, pasajes, materiales y
suministros, impresiones y fotocopiado, así como congresos y convenciones, entre
otros.
Para poder cumplir con el primer y segundo eje de los paquetes de decisión, Las
dependencias y entidades deberán reflejar en sus programas y previsiones de gasto para
el PPEF 2016 el impacto de la aplicación de las acciones en cumplimiento a las
medidas, criterios y procedimientos contenidos en el "Decreto que establece las
medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las
acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para
la modernización de la Administración Pública Federal" así como en los
"Lineamientos para la aplicación y seguimiento de las medidas para el uso eficiente,
transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina
presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la
Administración Pública Federal", publicados en el Diario Oficial de la Federación el 10
de diciembre de 2012 y el 30 de enero de 2013, respectivamente, incluyendo los
compromisos contraídos en las Bases de Colaboración a que se refiere el artículo
sexto del Decreto de Austeridad y sus respectivos anexos, conforme a lo establecido en
el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno 2013 - 2018, particularmente lo
relativo a erogaciones en servicios personales, así como los recursos para actividades
de operación y administrativas.
Asimismo, las asignaciones de los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y
entidades deberán considerar los resultados de la revisión de la estructura del gasto
público realizada a partir de los cuatro ejes descritos.
Finalmente, las asignaciones de gasto corriente que incluyan las dependencias y
entidades en sus anteproyectos de presupuesto deberán ser consistentes con el límite
máximo del gasto corriente estructural aplicable a la APF en la integración del PPEF
52
Lineamientos para el proceso...op, cit. p.4
57
2016, lo anterior con el fin de dar cumplimiento al artículo 17 de la LFPRH así como al
artículo Tercero Transitorio del "Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria" publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de enero de 2014.
El Gasto corriente estructural es definido como “… el monto correspondiente al gasto
neto total, excluyendo los gastos por concepto de costo financiero, participaciones a las
entidades federativas, a los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, adeudos de ejercicios fiscales anteriores, combustibles utilizados para la
generación de electricidad, pago de pensiones y jubilaciones del sector público, y la
inversión física y financiera directa de la Administración Pública Federal” 53
Tercer Eje
Programas Presupuestarios54
Este eje consiste en realizar un análisis y revisión de los Programas presupuestarios
Pp's, con el fin de identificar las complementariedades, similitudes y/o duplicidades en
los objetivos y alcances que permitan proponer fusiones, re-sectorizaciones y en su caso
eliminaciones de Pp's que se vean reflejadas en la estructura programática que se
remitió a la Cámara de Diputados durante el mes de junio del 2015.
Para tal efecto se Revisaron y actualizaron las estructuras programáticas del 2015.
Del análisis de las estructuras programáticas que realizaron las dependencias y
entidades se disminuyeron 246 Pp´s, lo que significó una disminución para el 2016, del
22.4% de los programas que habían operado en el 2015. En un solo año se cancelaron
casi la mitad del número de programas, que fueron disminuidos en siete años del 2008
al 2015.
En los ramos en donde se eliminaron una mayor cantidad de programas fueron los que
administran la Entidades de Control directo (IMSS e ISSSTE) con un 39.4% menos; los
programas de Ramos administrativos disminuyeron el 24.9%; los que administra el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y administrativa el 25%, los que conducen los
Ramos Generales el 20.7% y los que manejan las Empresas productivas del estado
disminuyeron en un 11.5%. CUADRO 4.13
PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DE LA ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA 2016
Tipo de Ramo 2015 2016 Variación absoluta
Variación %
Ramos Administrativos y Entidades de Control Directo 818 605 -213 -26.0
Ramos Administrativos 752 565 -187 -24.9
Entidades de Control Directo 66 40 -26 -39.4
Ramos Generales 121 96 -25 -20.7
Ramos Autónomos 71 70 -1 -1.4
Empresas Productivas del Estado 52 46 -6 -11.5
Ramos Generales (Gasto no Programable) 24 24 0 0.0
INEGI 7 7 0 0.0
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 4 3 -1 -25.0
Total 1,097 851 -246 -22.4
Fuente : SHCP. Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2016. Junio 2015
53
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, art. 2 XXIV Bis. 54
ibidem
58
En el caso de los Ramos Administrativos y las Entidades de Control Directo se
revisaron 818 programas presupuestarios contenidos en la Estructura Programática
vigente en 2015; y luego de identificar, similitudes y/o duplicidades en los objetivos y
alcances de los mismos, el número de programas presupuestarios que se emplearan para
el PPEF 2016 se redujeron en 605 programas.
En particular, este ajuste en los programas presupuestarios del Gobierno Federal derivó
en lo siguiente:
De acuerdo a los datos anteriores, el ajuste programático fue muy importante, la nueva
estructura programática ajustada fue entregada a la Cámara de Diputados en términos
de lo previsto en la fracción II del artículo 42 de la LFPRH.
Derivado del análisis y la revisión señalados en el punto anterior, se propuso la creación
de nuevos Pp's o cambios sustanciales a éstos, las dependencias y entidades a su cargo
deberán entregar su propuesta en tiempo y forma de acuerdo a lo establecido en los
lineamientos, antes de que concluya el plazo para el Registro, Revisión y Actualización
de la Matriz de Indicadores para Resultados MIR.
A continuación se detallan los cambios realizados a los programas más importantes:
a) Se fusionó el Programa de Apoyo Alimentario, que contribuye a mejorar el
acceso a la alimentación de las familias en condición de pobreza, con
PROSPERA Programa de Inclusión Social.
b) Se propondrá re-sectorizar el Instituto Nacional de la Economía Social
(INAES) a la Secretaría de Desarrollo Social fusionándole el Programa de
Opciones Productivas de dicha Secretaría, con el fin de articular y promover
que las personas en situación de pobreza cuenten con una sola instancia, con
acceso a recursos que les permitan desarrollar proyectos sustentables y
productivos que mejoren su calidad de vida.
c) En materia de Desarrollo Territorial y Urbano se creó un Programa de
Infraestructura, que engloba diversos programas (Hábitat, Fomento a la
Urbanización Rural, Rescate de Espacios Públicos y Reordenamiento y
Rescate de Unidades Habitacionales) que proveen obras de mejoramiento del
entorno urbano, vivienda y acciones sociales que atienden el desarrollo
comunitario.
d) A dicha fusión, se incluye el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias
(actualmente a cargo de SEDESOL), el cual se enfoca en localidades en
situación de pobreza con atención en mejoramiento de la vivienda e
infraestructura social.
e) En materia Educativa se creó el Programa Nacional de Inglés y el Programa
Nacional de Convivencia Escolar con el objeto de prevenir la violencia dentro
de las escuelas del país.
59
f) Además, se consolidó el Programa de la Reforma Educativa con todos los
programas de infraestructura que maneja la Secretaría de Educación Pública.
g) Se creó el Programa de Apoyo a Pequeños Productores que estará orientado a
atender el desequilibrio regional, disparidades de niveles de producción y
bienestar de la población rural, focalizando recursos a la productividad de
pequeñas unidades de producción, de subsistencia o autoconsumo para que en el
mediano plazo puedan migrar a una agricultura que genere excedentes
comercializables de pequeña escala.
h) Con el propósito de agilizar la transferencia de apoyos a las Entidades
Federativas y Municipios, para hacer más eficiente el uso de los recursos
públicos y evitar duplicidades en la implementación de las acciones en materia
de seguridad pública, se estableció el Programa de Subsidios en materia de
seguridad pública a partir de la fusión de los programas “Otorgamiento de
subsidios en materia de seguridad pública a entidades federativas, municipios y
el Distrito Federal” y “Otorgamiento de subsidios para las Entidades Federativas
para el fortalecimiento de las instituciones de seguridad pública en materia de
mando policial”.
Cuarto Eje 55
Programas Y Proyectos De Inversión
Para el cumplimiento de este eje se llevará a cabo un análisis a través de los
Documentos de Planeación enviados por las dependencias y entidades que permita
priorizar los Programas y proyectos de inversión PPl's, con el fin de canalizar los
recursos disponibles a aquellos PPI's que muestren mejores indicadores de
rentabilidad social, mayor impacto en el desarrollo regional, que presenten un mayor
avance en las factibilidades técnicas, legales y ambientales y contribuyan al
Cumplimiento de estrategias planteadas en el PND 2013-2018 y en los programas
especiales que de él emanan, tales como el Programa Nacional de Infraestructura (PNI).
El módulo de Cartera de Inversión es la herramienta a través de la cual los ejecutores de
gasto solicitan el registro en la Cartera de los nuevos PPl's, así como de las
modificaciones de los ya registrados.
De conformidad con la normatividad aplicable, las dependencias y entidades deberán
realizar la solicitud de nuevos registros o la actualización de los mismos en Cartera, en
los tiempos establecidos a fin de incorporarlos en el PPEF 2016, considerando que el
calendario propuesto debe ser congruente con los demás instrumentos presupuestarios,
como los montos indicados en las plurianualidades, en los plurianuales constitucionales,
entre otros.
Asimismo, deberán relacionarse con sus respectivos Pp's, conforme a la funcionalidad
disponible en el módulo de Cartera de Inversión para estos efectos. En el Tomo VIII del
PPEF 2016, es donde se integran los proyectos y programas de inversión autorizados en
la cartera de inversión.
Este tomo se integrará únicamente con aquellos PPl's que cuenten con clave de registro
en la Cartera del módulo antes citado, el cual administra la Unidad de Inversiones de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público UI; para tal efecto dichos PPl's deberán
contar con calendario fiscal 2016 actualizado.
55
Lineamientos para el proceso...op, cit. p.5
60
El Tomo VIII del PPEF 2016 se integrará por dos partes:
a) PPl's con asignación presupuestaria.
Las dependencias y entidades deberán asignar los recursos a cada PPI´s, Las
asignaciones que se realicen deberán ser iguales o menores a los montos registrados
para 2016 en el calendario de inversión de la Cartera. En ningún caso las asignaciones
referidas podrán ser mayores a los montos registrados para 2016.
b) PPl's sin asignación presupuestaria.
Este apartado se integrará con los PPl's a los que no se les asignaron recursos en el
PPEF 2016, pero que, de acuerdo con su registro vigente en la Cartera, tengan recursos
calendarizados en el ejercicio fiscal 2016 y años posteriores.
Será responsabilidad de las dependencias y entidades que la información contenida en
los PPl's de la Cartera se encuentre actualizada, para su respectiva integración en el
Tomo VIII Programas y Proyectos de Inversión.
Los PPl's propuestos para el PPEF 2016 deberán haber sido incluidos en los
Documentos de Planeación correspondientes y haber sido autorizados por la Comisión
intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación.
IV.8 Debilidades y Fortalezas de la instrumentación del PBC para el caso
mexicano.
La literatura teórica internacional, que ha analizado el uso del Presupuesto base cero,
sobre todo cuando se ha utilizado en pequeñas ciudades de los Estados Unidos de
Norteamérica, ha concluido que su utilización no garantiza un cambio radical en las
asignaciones presupuestarias, dados los obstáculos jurídicos, económicos y sociales que
se presentan al utilizar esta metodología en la elaboración de los presupuestos
La aplicación de la metodología del PBC en México, también enfrenta obstáculos
legales, económicos, políticos y sociales que habría que superar para su correcta
aplicación por parte del Gobierno Federal.
Dentro de los que se consideran los más importantes serían las de:
Incorporar en el marco jurídico que norma el proceso presupuestario, sobre todo
en la Ley Federal De Presupuesto Y Responsabilidad Hacendaria, la utilización
del PBC como metodología obligatoria para la elaboración del Presupuesto de
Egresos de la Federación Anual. (PEF)
Contar con una la cantidad de información suficiente para establecer la prioridad
de los diferentes programas presupuestarios y niveles de servicio que el
Gobierno Federal ajustará, consolidará, fusionará o eliminará.
Sensibilizar y capacitar a las unidades de decisión, sobre la importancia de
revisar el presupuesto anualmente bajo criterios de racionalidad económica.
Elaborar paquetes de decisión que promuevan la eficiencia y la eficacia de los
programas presupuestarios, en virtud de que existe la tendencia a su incremento,
sin justificación técnica y no a su ajuste.
Modificar las prácticas incrementalistas en el comportamiento de los actores
que elaboran los programas presupuestarios.
61
Revisar y modificar en su caso los gastos públicos, que por mandato
constitucional o legal el Estado tiene que realizar y que a este tipo de gasto le
dan un carácter de irreductibilidad.
Revisar los programas presupuestarios específicos, que su existencia ha
obedecido a grupos de presión y no a un análisis de racionalidad económica.
Evitar que los responsables de la unidades de decisión o servidores públicos de
los programas presupuestarios manipulen el ordenamiento de programas o
servicios populares evaluándolos de forma discrecional, para otorgarles o no un
mayor presupuesto.
El elevado número de paquetes de decisión o de programas presupuestarios
implican una gran cantidad de tiempo para poder ser analizados y comparados;
pero el análisis de pocos tampoco permite tomar una decisión basada en
evidencia, lo que complica las decisiones finales.
Los tiempos de programación y presupuestación anual para el 2016 fueron
reducidos para instrumentar este sistema: los Pre criterios generales de política
económica para el 2016, se presentaron por ley el 1 de abril del 2015 ; la
Estructura Programática del PPEF el 30 de junio del mismo año; y el Paquete
Económico en el que se integran los documentos de: Criterios generales de
política económica y los proyectos de la Ley de ingresos de la federación y del
Decreto de presupuesto de egresos, deberán ser presentados respectivamente, a
más tardar a la Cámara de senadores y de diputados el 8 de septiembre del año
2015. 56
Fortalezas de la implantación del PbC
La implantación del PBC como metodología para elaborar el presupuesto público, sería
positivo para las finanzas públicas federales porque permitiría:
Elaborar, Recortar y en su caso en algunas dependencias y entidades ampliar el
presupuesto de una manera racional, cuando existe insuficiencia en los ingresos
para financiar el gasto sin deuda.
Reasignar recursos de áreas y programas de menor prioridad a mayor prioridad,
con la finalidad de eliminar, fusionar o reorientar aquellos programas que no
tienen el impacto social y económico que la visión del gobierno requiere.
Proporcionar a los servidores públicos de alto nivel, la información detallada de
las actividades y funciones que desarrollan bajo su competencia, con el fin de
reorientar los recursos a las más eficientes y eficaces, en función de los objetivos
que determine la visión del gobierno.
Suministrar mayor información sobre la eficacia y eficiencia de las actividades y
los programas bajo su responsabilidad, con el fin de aumentarla.
Incorporar de manera permanente la discusión sobre los montos, la eficiencia y
eficacia del tema del presupuesto en su área de competencia.
Enviar un mensaje a los servidores públicos, concientizándolos y hacerlos
pensar en el presupuesto y cómo se están haciendo las cosas al interior de los
gobiernos.
56
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Art. 42, fracción I, II y III.
62
BIBLIOGRAFÍA
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Expectativas y volatilidad CEFP/116/2009. Palacio Legislativo de San Lázaro,
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