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Liderazgo en la Administración Pública: una reseña de su
evolución
Por Adrián de León Arias* y Rigoberto Soria Romo**
Mesa de participación: PODER Y CONFLICTO EN LAS
ORGANIZACIONES
* Profesor Investigador Titular C de Tiempo Completo y miembro del SNI, nivel I. Actualmente es Director de la División de Gestión Empresarial del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara, Núcleo Universitario Los Belenes, Periférico Norte # 799, Zapopan, Jalisco, C.P. 45100, Tel. 01-33 3770-3300. Correo electrónico: [email protected]; [email protected]. ** Profesor Investigador Titular B de Tiempo Completo adscrito al Departamento de Administración de la División de Gestión Empresarial del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI, nivel I. Núcleo Universitario Los Belenes, Periférico Norte # 799, Zapopan, Jalisco, C.P. 45100, Tel. 01-33 3770-3300. Correo electrónico: [email protected].
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Resumen
El objetivo del presente ensayo es analizar el tratamiento del liderazgo en la disciplina de la Administración Pública a través de sus diferentes etapas (época ortodoxa, era heterodoxa y Nueva Administración Pública, NAP) hasta llegar al debate entre el enfoque emprendedor/ciudadanizador y el enfoque transaccional en la teoría del liderazgo en la NAP. Para lo anterior, se responde a las siguientes preguntas: ¿Cuál ha sido la evolución del concepto de liderazgo en esta disciplina? ¿Cómo se ha transformado dicho concepto a través de sus diferentes etapas de desarrollo? ¿Cuáles son las características de un líder en el sector público? ¿Cómo han evolucionado dichas características hasta la actualidad?
Se concluye que en la denominada época ortodoxa de la AP, el liderazgo se identificó con autoridad. Posteriormente en la llamada etapa heterodoxa, se incorporan los desarrollos de la escuela de las relaciones humanas, lo que introdujo la noción de liderazgo transaccional. Finalmente en la llamada NAP se desarrolla una teoría propia sobre el liderazgo emprendedor. Este concepto de liderazgo ha sido particularmente relevante en los dos últimas décadas ya que se ha buscado darle mayor iniciativa a los funcionarios públicos y se ha incorporado su debate tanto en “el campo doctrinal” como en el proceso de formación y reclutamiento de los nuevos funcionarios. Los autores consideramos que sería valioso extender este resumen a mayor detalle y aplicaciones “prácticas” en futuras investigaciones. También, nos da una temática para incorporar en los cursos de formación de los nuevos líderes en la administración pública.
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Liderazgo en la Administración Pública: una reseña de su evolución
Por Adrián de León Arias* y Rigoberto Soria Romo**
Introducción
El objetivo del presente ensayo es analizar el tratamiento del liderazgo en la
disciplina de la administración pública a través de sus diferentes etapas (época
ortodoxa, era heterodoxa y Nueva Administración Pública, NAP)*** hasta llegar al
debate entre el enfoque emprendedor/ciudadanizador y el enfoque transaccional
en la teoría del liderazgo en la NAP. Se pretende analizar las características de la
dimensión empresarial/ciudadanizadora del líder y comentar brevemente sus
implicaciones en la educación/entrenamiento del líder en la práctica administrativa
pública.
Para lo anterior, se plantean las siguientes preguntas: ¿Cuál ha sido la
evolución del concepto de liderazgo en la disciplina de la Administración Pública
(AP)? ¿Cómo se ha transformado dicho concepto a través de las diferentes etapas
en el desarrollo de esta disciplina? ¿Cuáles son las características de un líder en
* Profesor Investigador Titular C de Tiempo Completo y miembro del SNI, nivel I. Actualmente es Director de la División de Gestión Empresarial del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara. ** Profesor Investigador Titular B de Tiempo Completo adscrito al Departamento de Administración de la División de Gestión Empresarial del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI, nivel I. *** Cuando se haga referencia a la disciplina, teoría o ciencia de la Administración Pública se utilizan mayúsculas en sus iniciales y cuando se habla del aparato de la administración pública se usan minúsculas.
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el sector público? ¿Cómo han evolucionado dichas características hasta la
actualidad?
La respuesta a los anteriores interrogantes se realiza a partir del estudio de
la evolución del pensamiento sobre liderazgo en la disciplina de la Administración
Pública hasta llegar a la época actual, para hacer una reflexión de sus
implicaciones en la teoría y la práctica administrativa pública. En el siguiente
apartado se estudia el liderazgo en la época ortodoxa (1887-1945), para pasar en
el siguiente a analizar la conocida como etapa heterodoxa (1946-1980). En la
tercera parte se revisa a la llamada NAP, cuyo inicio se marca convencionalmente
en 1980, para en el último acápite hacer una reflexión y plantear algunos
comentarios finales sobre el tema.
1 La época ortodoxa, 1887-1945
Se reconoce y acepta que la obra fundacional de la disciplina de la AP es El
estudio de la administración escrito por Woodrow Wilson y publicado originalmente
en 1887. Esta obra magna tiene la doble virtud de ser la primera en tratar la
administración como un objeto específico de estudio y plantear la integración de
una “disciplina académica autónoma con pretensiones científicas en una sociedad
compleja, democrática e industrial” (Martínez Silva, 1999: 8). Dicho trabajo marca
el inicio de los que después se conoció como la “época ortodoxa” de la disciplina
de la AP, que convencionalmente cubre de 1887 a 1945.
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En el ensayo mencionado, Wilson presenta algunos de los grandes temas y
principios que han estado presentes en los debates posteriores. En primera
instancia Wilson señala como objeto de estudio de la AP el
descubrir, primero, lo que el gobierno puede hacer legítimamente y bien, y segundo,
cómo puede ser estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia posible y con el
menor costo posible de dinero y de energía (Wilson, 1999: 73).
En esta frase, Wilson destaca la legitimidad, la eficiencia y la eficacia como
atributos de la AP, valores que seguirían predominando hasta la actualidad. Por
otro lado, Wilson inserta el estudio de la AP en el campo de la ciencia política “La
ciencia de la administración es el fruto mas reciente de ese estudio de la ciencia
política que comenzó hace unos 22 siglos” (Wilson, 1999: 74, edición original
1887). De igual manera plantea uno de los principales temas que permea la
discusión disciplinaria en la época ortodoxa: la dicotomía política-administración
que fue desarrollada posteriormente por Goodnow (1999) en un trabajo publicado
originalmente en 1900.
La “dicotomía política-administración”, se basa en una distinción tajante entre
estos aspectos, “la administración se encuentra fuera de la esfera de la política ….
Aunque la política fija las tareas de la administración, ésta no debe tolerar que se
manipulen sus funciones” (Wilson, 1999: 85). La política, según Wilson, consiste
en la aprobación de las leyes como formulación de las políticas públicas, mientras
que la administración se define como la ejecución detallada y sistemática de los
mandatos de la ley. Cabe aclarar que cuando Wilson habla de política, se refiere a
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la política partidista. Esta dicotomía fue desarrollada con mayor claridad y fuerza
por Goodnow (1999: 97-98, edición original 1900) quien señala que “la política se
relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. La administración se
relaciona con la puesta en práctica de esas medidas”.
Los desarrollos de Wilson, Goodnow y otros tratadistas de la época fueron
complementados por la apropiación del modelo racional-legal o burocrático
desarrollado originalmente por Max Weber (1922). Weber trata a la burocracia
como un tipo ideal, que consiste en la abstracción de las principales
características de una situación real (se menciona frecuentemente que su modelo
fue el ejército prusiano de Bismark) y se utiliza para estudiar diferentes casos
concretos. Sintéticamente, se puede establecer que para Weber la burocracia se
integra por funcionarios nombrados en base a su calificación personal, cuyas
funciones se delimitan en base a la competencia burocrática, cuya relación con el
servicio es de disciplina y sujeción a una jerarquía administrativa. Los funcionarios
en una burocracia no son dueños de sus medios de trabajo (los medios
administrativos), que son proporcionados por el Estado o la organización y reciben
sueldos fijos en dinero. Su labor es la atención de los ciudadanos.
Los desarrollos de los teóricos administrativistas públicos se complementaron
con las propuestas tempranas relacionados con la organización desarrolladas por
Taylor (1997, edición original 1911), Fayol (1997, edición original 1916) y Mayo
(1971, edición original 1943) y sus colaboradores. Además de la legitimidad,
eficacia, eficiencia y la dicotomía política-administración, mencionadas
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anteriormente, algunas otras características de la época ortodoxa de la AP son
apuntadas acertadamente por Martínez Silva (1999: 14-15):
a) La administración debe ser neutral y estar bajo control de la política
mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste
estricto de sus actos al debido proceso.
b) La tarea del jefe del ejecutivo es planificar, organizar, administrar el
personal, dirigir, coordinar, informar y presupuestar.
c) La estructura de las organizaciones es formal y debe ser impersonal;
constituye un asunto técnico aprovechar al máximo las ventajas de la
especialización vertical y horizontal.
d) El presupuesto es uno de los principales instrumentos de la
planeación, coordinación, control e información.
e) La AP es un arte, pero es capaz de llegar a ser una ciencia por su
propio derecho.
Ante las características y supuestos de la AP en su etapa ortodoxa ¿Cuál es
la concepción de liderazgo? En esta época, el liderazgo no aparece como un
concepto formal. Por lo que aparentemente no juega ningún papel importante en
esta etapa, sino que se asimila a autoridad, es decir, el liderazgo se concibe
únicamente asociada al poder formal del aparato administrativo público. Son
líderes aquellos que tienen alguna posición de autoridad en la administración
pública. La autoridad puede definirse en términos de Simon “como el poder de
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tomar decisiones que guíen las acciones de otros. Es una relación entre dos
individuos, “superior” el uno, “subordinado” el otro” (Simon, 1972: 120).
Una vez determinada la concepción de liderazgo como autoridad formal, se
desprende que los funcionarios son los líderes y su margen de maniobra es el
concedido por las normas que rigen su trabajo. Dado lo anterior, el debate se
centra sobre el margen de discrecionalidad administrativa que debe tener el
funcionario o administrador público y bajo las circunstancias en que se ejerce y la
responsabilidad administrativa asociada a dicha discrecionalidad.
En este trabajo se revisa dicho debate siguiendo a Finer (2008, edición
original 1941). Es conveniente señalar que el trabajo de Finer se publicó entre la
gran depresión de la década de los treintas del siglo XX y la Segunda Guerra
Mundial, cuando se aceptaba la noción de Estado intervencionista, cuya actividad
cubría “prácticamente cada sector del interés individual y social moderno” (Finer,
2008:120).
El punto de partida de este debate es el acuerdo de que “la responsabilidad
administrativa no es menos importante para un gobierno democrático que la
eficiencia administrativa” (Finer, 2008: 119). Este autor debate con Friedrich (1935,
1940) citado por Finer (2008) dos temas importantes para la época: el margen de
discrecionalidad de los servidores públicos en el cumplimiento de sus funciones y,
por otra parte, los mecanismos para encuadrar la responsabilidad administrativa
aplicable a aquellos funcionarios que no ejerzan adecuadamente dicha función.
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En cuanto al primer tema, el margen de discrecionalidad, sintéticamente se
puede señalar que mientras Finer (2008) argumenta que los servidores públicos
no pueden decidir su accionar, sino que los representantes electos han de
determinar el curso de acción “de los servidores públicos hasta el mínimo grado
que sea técnicamente posible” (Finer, 2008: 120), Friedrich, suponiendo que los
servidores públicos actúan siempre de buena fe, aboga por la libertad de acción o
flexibilidad, mayor discrecionalidad y un espacio para el autocontrol.
En relación a la responsabilidad administrativa, Finer afirma que los
servidores públicos deben responder por su mal accionar administrativo, ante
controles disciplinarios impuestos por la jerarquía organizacional y ante la
autoridad ejercida por los ministros responsables y ante las cortes del poder
judicial, basados en sanciones fijadas por los cuerpos de representantes
populares. Lo anterior implica, en términos actuales, responsabilidad
administrativa, responsabilidad política y responsabilidad penal. Por su parte
Friedrich coloca la responsabilidad en la conciencia del servidor público, como una
“responsabilidad moral” y su sentido personal del deber, sin más sanción que su
lealtad a los estándares profesionales y algunos dispositivos auxiliares como el
referéndum de los departamentos de gobierno, oficinas de relaciones públicas,
consultas a colegas académicos para limitar “la extravagancia partidista”
“funciones promocionales y educativas” y mecanismos similares que Finer adjetiva
como “no dañinos”.
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Finalmente, si traemos este debate a la actualidad, es importante señalar
que la responsabilidad administrativa es el antecedente de la transparencia y
rendición de cuentas asociada a la NAP, actualmente en boga, y la posición de
Friedrich se puede considerar como un antecedente de la naturaleza
emprendedora de los administradores públicos que plantea la NAP.
2 El liderazgo y las teoría heterodoxas, 1945-1980
La época ortodoxa culmina con la declaración de una serie de principios
administrativos sintetizados en el acrónimo POSDCORB, propuesto por Gulick
(1937) que representan las siete funciones principales de la administración:
planear, organizar, administrar el personal, dirigir, coordinar, informar y
presupuestar. Con este planteamiento, se señaló que corresponde a los niveles
jerárquicos superiores de la administración pública las funciones de dirección y
gestión.
En los últimos años de la época ortodoxa se incorporaron los
planteamientos de la escuela de las relaciones humanas, cuyos desarrollos
pioneros corresponden a Elton Mayo (1971, edición original 1943) y sus discípulos
(Roethlisberger y Dickson, 1939). Esta escuela incorporó la Psicología y en
general las ciencias de la conducta en la configuración de la AP y fue
consecuencia inmediata de los resultados obtenidos en el experimento de
Hawthorne llevado a cabo entre 1927 y 1932 bajo la coordinación de Elton Mayo.
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Estos desarrollos fueron básicamente un movimiento de reacción y de
oposición a la teoría científica de la administración, que en un país democrático
como Estados Unidos, los trabajadores y los sindicatos vieron e interpretaron
como un medio sofisticado de explotación de los trabajadores a favor de los
intereses patronales. En consecuencia, la teoría de las relaciones humanas surgió
de la necesidad de contrarrestar la fuerte tendencia a la deshumanización del
trabajo, iniciada con la aplicación de métodos rigurosos, científicos y precisos, a
los cuales los trabajadores debían someterse forzosamente.
La escuela de las relaciones humanas dejó varias enseñanzas:
a) El comportamiento social de los trabajadores se apoya en el grupo con
el que interactúa.
b) El comportamiento de los trabajadores está condicionado por normas o
estándares sociales.
c) El comportamiento en el trabajo no puede ser entendido sin considerar la
organización informal y la relación de ésta con la estructura formal social de la
compañía.
d) Es necesario ver más de cerca los sentimientos que el individuo trae al
trabajo, ya que es parte de un proceso de interacción y condicionamiento social.
e) La empresa tiene una organización humana donde un número de
individuos trabajan juntos por un fin común. Dicha organización humana, modela y
recrea constantemente la organización técnica, con la que coexiste, para alcanzar
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más efectivamente el propósito económico común o para asegurar una mayor
satisfacción a los miembros de una organización.
f) En una empresa también existe un sistema social en el que se desarrolla
una organización informal, ya que muchos de los patrones existentes de
interacción humana no tienen representación en la organización formal y otros son
representados inadecuadamente.
g) La organización informal no es necesariamente mala, existen en todas las
organizaciones y puede ser un requisito necesario para la colaboración efectiva.
Sin embargo en ocasiones la organización informal se desarrolla en sentido
opuesto a la formal.
h) La organización informal aparece en todos los niveles, desde la base
hasta el nivel ejecutivo y puede facilitar o impedir la comunicación y la
cooperación. La organización formal y la informal son aspectos interdependientes
en la organización.
i) También existe un sistema ideológico de la planta que cruza tanto la
organización formal como la informal. Éste consiste en el conjunto de ideas y
creencias por medio de los cuales los valores de la organización se expresan y los
símbolos alrededor de los cuales dichos valores se organizan.
j) El sistema ideológico interviene tanto en la organización formal como la
informal. Los principios ideológicos son generalmente más explícitos y articulados
en la organización formal que en la informal, pero no por eso son menos
poderosos o importantes.
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A los desarrollos originales de Mayo, sistematizados por Roethlisberger y
Dickson (1939) le siguieron numerosos planteamientos también provinentes de la
Psicología que formaron lo que se conoció después como la teoría o escuela de
las nuevas relaciones humanas. Entre los autores destacan Maslow, Barnard,
McGregor y Likert, entre otros (para un tratamiento sintético de estos autores y
temas, véase a Lucas Marín y García Ruiz, 2002, que es la base de los siguientes
párrafos).
Maslow (1943) plantea que el ser humano se comporta de acuerdo a una
pirámide o jerarquía funcional de necesidades, que tiene en su base un conjunto
de necesidades fisiológicas como alimentación, alojamiento, esparcimiento,
descanso y comodidad física, entre otras. Una vez resueltas las anteriores, surgen
las necesidades de seguridad en el trabajo, en el trato con los superiores
jerárquicos, en la tranquilidad, y en la visión a futuro. Este segundo nivel de
necesidades se manifiesta en la elección de lo familiar sobre lo desconocido.
Cuando se satisface el segundo nivel, se avanza en el logro de las
necesidades personales, como respeto, autoestima, reputación, estimación ajena,
reconocimiento de los méritos y responsabilidad. Finalmente, en la cúspide de la
pirámide se encuentran las necesidades de autoactualización o autorrealización
que se sintetizan en el máximo desarrollo del potencial personal, libertad creadora,
desarrollo de nuevos retos a la propia capacidad.
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La crítica a Maslow fundamentalmente viene desde el lado empírico, de
donde se ha deducido que sus tesis no resisten el análisis experimental ya que no
es sostenible el establecer que haya una misma jerarquía para todos los
individuos sin tomar en cuenta las circunstancias de personalidad y culturales. A
pesar de las críticas y limitaciones de este enfoque, las aportaciones de Maslow
han quedado como un antecedente importante en el estudio del liderazgo.
Barnard (1938) concibe a la organización como un sistema cooperativo
entre directivos y empleados en los que la racionalidad y espontaneidad son
igualmente protagonistas para la vida de las empresas. El concepto inicial de
cooperación se define como un sistema de actividades o fuerzas de dos o más
personas conscientemente coordinadas en busca de un fin común.
Es a través de la cooperación como una meta colectiva que cada individuo
puede llegar a conseguir buena parte de los deseos personales que le mueven a
actuar. Una organización eficiente es aquella en la que el diseño formal, que
establece el objetivo común, encauza y refuerza la tendencia a la cooperación.
Barnard entiende que las empresas han de incorporar no solo una racionalidad
formal orientada a la eficacia, sino también a una dimensión informal en la que se
expresa el vitalismo propio de la existencia humana.
La planificación formal y el vitalismo individual de las organizaciones se
apoya sobre cuatro pilares básicos que sostienen el edificio de la cooperación: a)
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el sistema de incentivos; b) la definición de la autoridad; c) el papel de los grupos
informales y d) la misión del directivo.
La autoridad será aceptada, en opinión de Barnard, en la medida que sea
capaz de asegurar un nivel satisfactorio de eficiencia; es decir, en la medida en
que todos los miembros consideren que hay un equilibrio aceptable entre lo que
aportan y lo que reciben. Por su parte los grupos informales son los responsables
de fijar las actitudes, entendimiento, costumbres y hábitos. Actúan como agentes
de socialización para nuevos empleados y resultan necesarios para el
funcionamiento de la organización formal, puesto que son auténticos mecanismos
de comunicación, de cohesión y de protección de la integridad individual. La
dirección además de las tares tradicionales, de planificación, supervisión y control,
debe ocuparse de aspectos como la educación y mantenimiento de la moral de los
empleados. La misión básica de los directivos es lograr un alto grado de
identificación de los empleados con las metas de la organización.
La aportación de Barnard (1938) al estudio de las organizaciones consiste en
destacar la importancia de la cooperación sobre la planificación científica del
trabajo, ya que dota a los subordinados de un papel activo en la configuración de
la autoridad e incluye la importancia de la eficiencia para el logro de la eficacia en
las organizaciones.
Douglas McGregor (1960) en El aspecto humano de la empresa profundiza
los planteamientos de Barnard al desarrollar su “teoría Y”, la que contrapone a la
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“teoría X”, a la que asimila a los principios del modelo taylorista. Concentra su
análisis en la importancia de los supuestos básicos de la acción directiva y afirma
que si la organización quiere obtener la cooperación voluntaria de sus empleados,
debe cambiar su actitud hacia ellos, añadiendo que la cooperación no es
responsabilidad de los sistemas formales de gestión sino, de la capacidad de los
directivos para generar relaciones de confianza con sus subordinados.
Bajo los supuestos de la teoría Y, los miembros de la organización: a) son
activos y fijan metas; b) busca satisfacciones en el empleo y lo disfrutan; c) se
esfuerza por lograr los objetivos con los que se ha comprometido; d) aprenden a
aceptar y buscar responsabilidades y, e) buscan independencia, autorrealización y
responsabilidad. También señala que las empresas funcionan mejor cuando se
constituyen como sistemas de cooperación que cuando se dirigen como sistemas
burocráticos.
En base a los desarrollos anteriores, Likert (1961) propone cuatro modelos
típicos de organización y de liderazgo: a) explotadores autoritarios; b)
benevolentes autoritarios; c) consultivos y; d) participativos. Las organizaciones
participativas están en mejor posición para lograr el éxito y el crecimiento en sus
respectivos ámbitos de actuación.
De la reseña anterior sobre el desarrollo del liderazgo y sus implicaciones en
la disciplina de la AP, se puede establecer una serie de conclusiones relacionadas
con su etapa heterodoxa. En primer lugar, debido a las investigaciones de la
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escuela de las relaciones humanas, se reconoce la existencia de la organización
informal al interior de todas las organizaciones, públicas y privadas. Al
reconocerse la existencia de grupos informales u organizaciones informales, se
reconoce también que existe un liderazgo diferente y no asociado a la autoridad
formal. De igual forma los planteamientos de la escuela de las nuevas relaciones
humanas llevan al estudio y al planteamiento de diversos tipos o estilos de
liderazgo, como es el caso de Likert (1961) e incluso se adelanta el concepto de
“liderazgo transformacional” planteado posteriormente en los escritos de Bennis
(1967, 1984).
Por otra parte, se atacan los principales dogmas y principios de la época
ortodoxa. El modelo burocrático se critica desde diversos flancos por un numeroso
grupo de sociólogos estadounidenses encabezados por Merton (1957) y,
posteriormente, por los teóricos de la naciente subdisciplina del desarrollo
organizacional (Bennis, 1967). También se abandona la dicotomía política y
administración (Appleby, 1945), al aceptarse la inseparabilidad de ambos
elementos. De igual forma se critican los principios administrativos (Simon, 1946)
al considerarlos como proverbios. Finalmente se agrega la legitimidad como fin de
la administración pública a los anteriormente existentes objetivos de eficiencia y
eficacia.
Los planteamientos de la etapa heterodoxa, especialmente los avances
acerca del liderazgo transformacional se incorporan como una de las principales
características de la NAP: la de liderazgo emprendedor.
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3 El liderazgo en la Nueva Administración Pública
Desde mediados de los años ochenta, a raíz de la llamada crisis fiscal del Estado,
y posteriormente, a mediados de los años noventa, con los procesos de
democratización y un mayor rol de la llamada sociedad civil, se generaron una
serie de replanteamientos en el pensamiento administrativo público, que se han
integrado en la llamada NAP, que según Pollitt y Bouckaert (2000) citado en
Aguilar Villanueva (2006: 148) consiste en:
el desplazamiento de la administración de los insumos y procesos hacia la de productos y resultados, el establecimiento de sistemas de medición con estándares e indicadores explícitos y precisos de desempeño, la preferencia por unidades organizativas especializadas, ligeras y autónomas, en vez de burocracias grandes y de numerosos propósitos, la sustitución de las relaciones jerárquicas por contratos con el personal, el empleo de mecanismos de mercado en la prestación de los servicios públicos, la permeabilidad de las fronteras entre sector público y privado, que da pie a la aparición de varias formas de asociación público-privada y, por último, un giro de los valores administrativos hacia la eficiencia y el individualismo, en lugar o en complementación de los valores universalistas de la equidad y la certidumbre
A lo anterior, según algunos expertos en administración pública, desde la
perspectiva de los agentes que lideran los procesos de la administración pública,
habría que incluir una dimensión adicional: el emprendurismo (véase en particular,
Osborne y Gaebler, 1992 acerca del gobierno empresarial o emprendedor).
En esta sección se revisa la literatura que argumenta que el emprendurismo
es un componente relevante en el líder en la administración pública, se revisan
sus fundamentos, así como algunos retos que implica su incorporación en la
dinámica de la NAP. Esta revisión se centrará en la literatura al respecto en los
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Estados Unidos, ya que es ahí donde se ha discutido más ampliamente la
inclusión del rol empresarial en el líder de la administración pública y al final de la
sección, se extenderán estas ideas al ámbito latinoamericano.
Como antecedente, conviene señalar con Van Mart (2007) que la emergencia
del paradigma de liderazgo transformacional en la literatura sobre liderazgo en
general, en la década de los ochenta trajo la idea que “la función esencial del
liderazgo es producir cambio adaptativo y útil” (Kottler, 1990). Van Wart (2007)
sugiere que con la introducción y desarrollo de la literatura transformacional (por
ejemplo, Burns, 1978, y Bass, 1985) y carismática (House, 1977), al ser reflejadas
en la literatura del liderazgo en la administración pública, se promovió la
importancia de la innovación y creatividad en las organizaciones por sus líderes
(Stone, 1981; Dimock, 1986). Sin embargo, no será hasta mediados de la década
de los ochenta que se ligará esta creatividad en la forma de capacidad
empresarial.
Conviene señalar, siguiendo a Aguilar Villanueva (2006), que a mediados de
la década de los ochenta, como respuesta de la administración pública
estadounidense a la restricción en los recursos fiscales que, al respecto se
manifestó en mayor economía, eficacia y eficiencia en el uso de los recursos
públicos, desaparición de dependencias gubernamentales y programas
innecesarios e ineficientes, recorte de personal sobrante e improductivo, se abrió
la oportunidad al desarrollo del emprendurismo como alternativa a la generación
de recursos. En este sentido, Lewis (1980), en particular, habría propuesto el
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concepto de Public Entrepreneurship, que posteriormente Doig y Hargrove (1987)
expandirían.
Bellone y Goerl (1992), con otros analistas, señalan que la década de los
ochenta fue denominada como la “época del emprendedor” en los Estados Unidos.
Dando a la administración Reagan el crédito por promover las virtudes de la
empresa privada, gobierno “adelgazado” y presupuestos empresariales (aquellos
que reducían la carga impositiva). El auge del emprendedor en el sector público se
encuentra en el advenimiento de los movimientos por límites en los impuestos,
reducida ayuda federal a gobiernos locales y estatales y, creciente déficit fiscal
enfrentado por los gobiernos en sus tres niveles.
Los administradores públicos como empresarios y agentes de gobiernos
emprendedores buscan encontrar nuevas fuentes de ingreso, aparte de los
impuestos tradicionales, a incrementar sus bases impositivas a través de
proyectos de desarrollo económico y a incorporar empresarios del sector privado
dentro de la burocracia. A manera de ilustración, revisar las tareas de la Comisión
Grace, en Aguilar (2006, 178, pie de página 40) y el caso del Fondo de Inversión
del Condado de Orange, California, de 1978 a 1994, en Kearns (1995).
Al movimiento en la administración pública estadounidense antes descrito,
sin embargo, se le cuestionó por su énfasis en la discrecionalidad, falta de
transparencia e inclinación excesiva hacia el riesgo. Así como la falta de atención
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a la promoción de una cultura democrática más amplia. El caso de Irán-Contras
dirigido por Oliver North ilustra hasta donde se pueden llevar estos excesos.
Los inicios de los años de la década de los noventa atestiguan una agenda
de reforma gubernamental en muchos países. El debate acerca de qué reformar
en el gobierno: tamaño, costo, procesos, estructuras y mecanismos de rendición
de cuentas se extendió a nivel analítico y práctico. En los Estados Unidos, a la
distancia, en estos años, según Osborne (1988) la era Reagan en el gobierno
federal es retirada de la experimentación en política económica y social, y los
gobiernos de los estados inician otra serie de reformas que anticipan innovaciones
en la economía, educación y la política social a través de combinaciones de
gobiernos estatales y experiencia empresarial.
Según Aguilar Villanueva (2006), las transformaciones de la administración
pública federal en los Estados Unidos más en la dirección de la definición de la
NAP se iniciaron con la presidencia Clinton con diversas iniciativas formalizadas
por Osborne y Gaebler (1992) en su Reinventing Government. Estas ideas
enviaron ondas de impacto a través de los círculos burocráticos y políticos. Su
libro fue el primer texto de administración pública en llegar a la categoría de best
seller.
En Reinventing Government, Osborne y Gaebler señalan que una revolución
está sacudiendo actualmente el mundo entero. La gente ya está cansada de los
gobiernos que gastan cada vez más y prestan menos servicios, frustrada por la
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burocracia sobre la que ya no tiene ningún control, y cansada de los políticos que
sólo saben aumentar los impuestos y recortar los servicios, pero no resolver los
problemas que nos aquejan a todos. Proclaman que su libro es un llamado a la
revolución contra la enfermedad burocrática y una guía para construir un sistema a
través de una tercera vía, más allá de las llamadas "liberal" y "conservadora". La
conclusión es que nuestros sistemas de gobierno pueden ser objeto de un cambio
fundamental, pues, un gobierno responsable puede funcionar con tanta eficiencia
y productividad como la empresa mejor dirigida.
Osborne y Gaebler describen lo que podría ser una reinvención fundamental
del gobierno, en parte bajo las brillantes luces del aparato estatal, pero más a
menudo allí donde se realiza la verdadera labor de gobierno: en los órganos de
decisión regionales, provinciales e incluso municipales. De este modo, los
administradores públicos con mentalidad empresarial acabarán sustituyendo los
sistemas de la era industrial -los sistemas presupuestarios que animan a derrochar
el dinero, o ciertos mecanismos de la administración más propios del siglo pasado
que de éste -por organizaciones más descentralizadas, flexibles y de inspiración
empresarial, diseñadas especialmente para adaptarse al mundo de los 90: un
complejo universo dominado por la rapidez de los cambios económicos y un
ingente volumen de información.
De acuerdo con Aguilar Villanueva (2006: 233), en este enfoque se trata de
un liderazgo que elabora visiones claras y motivadoras de futuro en las que se
destacan los objetivos y procesos centrales del negocio (en tanto preservan y
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aseguran la excelencia-ventaja competitiva de la organización en su sector de
actividad) y que además de los problemas organizacionales internos es capaz de
anticipar y manejar las oportunidades y adversidades o desafíos que se presentan
en el entorno. El administrador público ahora sigue la lógica de la acción
emprendedora, practica el liderazgo ejecutivo y dirige de acuerdo a políticas y
prioridades, lo que implica realizar mejoras drásticas de las operaciones pasadas
con efectos de valor estratégico. Un administrador público como empresario
también sabe ir mas allá del eficientismo económico de metas numéricas de
utilidades y concentra la atención no sólo en los “qué” sino sobre todo en los
“cómos” distintivos de la organización, en su modo original y acaso único de dirigir,
producir, relacionarse, prestar el servicio, el cual, suele plasmarse en lineamientos
y procedimientos (en políticas) que han probado ser decisivos para sustentar la
productividad y competitividad duradera de su empresa u organización.
Conviene señalar que es notoria la influencia de estos principios en la
National Performance Review (ver Aguilar Villanueva, 2006: 181) qué fue el
resultado de la task force creada en 1992 por la presidencia Clinton y liderada por
el entonces vicepresidente Al Gore como reforma de la administración pública.
Sus principios fueron que “Para resolver el ineficiente funcionamiento del gobierno,
la solución viene de fuera: Crear organizaciones emprendedoras/empresariales”,
cuyo funcionamiento se distinguirá por cuatro principios: 1) eliminar la tramitología,
2) poner en primer lugar a los usuarios, 3) empoderar a los empleados para lograr
resultados y 4) recortar hasta el meollo: mejor gobierno con menos:” (Aguilar
- 24 -
Villanueva, 2006: 182). Al respecto, David Osborne (1996) sintetizó las actividades
de “reinvención” llevadas adelante fundamentalmente por Al Gore, con estas
palabras: “Son diez principios que organizaban esta “reinvención”, y que
permitirían la circulación eficiente de las tecnologías de la información y la
comunicación: gobierno descentralizado; catalítico, de la comunidad, orientado a
los resultados, empresario, orientado a los clientes, orientado al mercado, dirigido
por empresarios previsores”.
Mas en general, Osborne y Plastrik (1998) presentan un resumen de la NAP
en esta perspectiva (ver Aguilar Villanueva, 2006: 170):
a) privatización de las funciones en las que los mercados competitivos son más
eficientes; b) separar “el timonear y el remar”: la famosa metáfora que señala la
distinción o disociación entre la decisión de la política y su implementación, entre la
dirección (estratégica) y la operación; c) contratos de desempeño; d)
descentralización de la autoridad hacia las unidades operativas responsables; e)
introducción de la competencia entre instancias públicas y privadas; f)
responsabilidad-responsividad-rendición de cuentas (accountability) ante los
ciudadanos usuarios mediante oportunidades de selección de servicio, estándares
de servicio y oportunidades de queja e indemnización para los usuarios de los
servicios públicos.
Dentro de este ambiente, una emergente generación de empresarios del
sector público intentan administrar organizaciones gubernamentales “como
negocios” con estrategias agresivas de diversificación de ingresos, operaciones
privatizadas, servicios a la medida de las necesidades del cliente y en general,
ampliar la capacidad de respuesta y flexibilidad de los gobiernos.
- 25 -
Si bien, en general, las reformas mencionadas son similares a las
practicadas en otros países, en esta reforma en Estados Unidos, hay un énfasis
en la dirección estratégica y de calidad que incluye el empoderamiento de
unidades y personas subalternas en la línea de mando. Según Aguilar Villanueva
(2006:184):
los resultados fueron mayores en el redimensionamiento y de los ahorros que por el
lado de la reinvención, con el complemento crítico de que las descentralizaciones,
los empoderamientos y los espíritus emprendedores dentro de la AP federal
terminaron por ser la excepción más que la regla
Es importante señalar que otras guías para desarrollar la NAP en otros
países, tales como OCDE (1995), Governance in transition; el consenso de
Santiago (Burki y Perry, 1998); y la propuesta del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD, 1998) y otras, la dimensión empresarial,
en la forma de agencias ejecutivas independientes, a la manera de la vertiente
anglosajona, fueron objeto de seguimiento más que de recomendación. Lo
anterior, por razones de incompatibilidad con las administraciones más clásicas en
Latinoamérica, así como el temor de que fueran tomadas como rehenes en un
contexto de amplia corrupción pública y privada.
Conviene señalar como una importante limitación al argumento que se
expuso anteriormente, el tema de la discrecionalidad asignada al administrador
público. Esto es, recuperar el debate entre un campo “empresarial” (Belltone y
Goerl, 1992) y un campo “clásico” respecto al tema del margen de discrecionalidad
- 26 -
que debe tener el administrador/empresario público1. Y donde, por tanto, la
accountability (rendición de cuentas) a la sociedad es esencial.
Al respecto, si bien algunos analistas de la administración pública son más
críticos de la necesidad de complementar al líder de esta área con capacidades
empresariales dada la necesidad de una mayor rendición de cuentas. Los autores
de esta ponencia coincidimos con Kearns (1995) sobre la posibilidad de
complementar la reinvención del gobierno con la “reinvención” de la rendición de
cuentas del sector público. Ciertamente no será con los “viejos” controles –reglas,
regulaciones, procedimientos de operación, etc.- sino que se requerirán nuevos
mecanismos, tales como auditorías ciudadanas.
De hecho, Osborne y Gaebler (1992) señalaron que su propuesta de
administración no suplanta la noción de rendición de cuentas, sino que más bien la
redefine al liberar a los administradores públicos para que emprendan una gestión
más estratégica en respuesta a condiciones cambiantes y necesidades públicas
emergentes. En efecto, ellos favorecen mayores estándares de rendición de
cuentas basado en el profesionalismo, expertise, delegación, empoderamiento de
los ciudadanos para tener un mayor y más significativo papel en los asuntos
públicos. En seguimiento a estas ideas, Kearns (1995) sugiere que la rendición de
cuentas en esta circunstancia debe ser implícita y proactiva. Al respecto, Terry
(1995) enfatiza un enfoque normativo, inclinado a valores, del liderazgo, donde
1 Para una versión actualizada de estos argumentos ver Fairholm (2004).
- 27 -
disminuya el concepto de liderazgo “heroico” a favor de un líder como conservador
de los valores y objetivos institucionales y organizacionales.
En cualquier caso, la inclusión en la dimensión del liderazgo empresarial en
el nuevo administrador público aparece como particularmente atractiva para
incluirse en sus programas de formación, pero de acuerdo a la revisión de
literatura aquí presentada, también debe complementarse con la definición de
estándares de rendición de cuentas mas precisos para este tipo de función. Más
aún en países como México donde la administración pública se desarrolla en un
contexto amplio de corrupción tanto en el sector público como en el privado.
Incluso para los Estados Unidos, Fairholm (2004) señala que la currícula de
los programas de maestría en administración pública y de diplomados en el área
se beneficiarían al incluir la discusión sobre la discrecionalidad y rendición de
cuentas en la Nueva Administración Pública.
5 Conclusiones y comentarios finales
En esta ponencia se ha analizado el desarrollo de las características del liderazgo
en la administración pública, a través de las diferentes etapas en la evolución de
ésta disciplina, en particular a lo que se refiere al rol de la discrecionalidad y la
adopción de una actitud empresarial. Es importante resaltar que a partir del
nacimiento de la AP como disciplina y en su primera fase, denominada época
ortodoxa, el liderazgo se identificó con autoridad. El líder era quien tenía autoridad
en una organización o en una dependencia de la administración pública.
- 28 -
Posteriormente en la llamada etapa heterodoxa, se incorporan los desarrollos de
la escuela de las relaciones humanas, que reconocen los grupos informales y por
lo tanto la existencia de un liderazgo fuera de los canales formales de autoridad,
es decir, el liderazgo que posteriormente se conoció como transaccional. También
en esta época se avanza en la definición de liderazgo transformacional por
algunos teóricos del desarrollo organizacional como Bennis. Cabe resaltar que
tanto los planteamientos de la escuela de las relaciones humanas como del
desarrollo organizacional se hicieron en el contexto de la administración o gestión
de empresas y posteriormente fueron importados a la AP.
Sin embargo la tercera etapa de la AP, es decir la llamada NAP se
desarrolla una teoría propia sobre el liderazgo emprendedor. Este concepto de
liderazgo ha sido particularmente relevante en los dos últimas décadas ya que se
ha buscado darle mayor iniciativa a los funcionarios públicos y se ha incorporado
su debate tanto en “el campo doctrinal” como en el proceso de formación y
reclutamiento de los nuevos funcionarios.
En esta ponencia se hizo una revisión histórica del debate
responsabilidad/discrecionalidad/emprendurismo con objeto de analizar las
distintas etapas en dicho debate, mientras que algunas veces se piensa que la
incorporación de “lo empresarial” es algo relativamente nuevo y no es así, como
se deja constancia. Es más, se observa que es un debate inscrito desde los
orígenes de la formalización de la administración pública y se encuentra presente
en su evolución.
- 29 -
Los autores consideramos que una conclusión que se desprende de esta
revisión, es la justificación analítica que la eficacia y atención de calidad a los
usuarios ciertamente requiere mayor margen de discrecionalidad y emprendurismo
en el funcionario público, pero al mismo tiempo demanda mayor y nuevas formas
de rendición de cuentas ya que los resultados de un emprendurismo “desbocado”
en la administración pública conduce a corrupción, pérdida de capital social y
deterioro del papel de “stewarship” de los funcionarios públicos.
En esta ponencia sólo se presenta una breve reseña de los debates, sin
embargo da cuenta de lo valioso que podría ser extender este resumen a mayor
detalle y aplicaciones “prácticas” en futuras investigaciones. También, nos da una
temática para incorporar en los cursos de formación de los nuevos líderes en la
administración pública.
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Hoja 1
VI Congreso Internacional de Análisis Organizacional
Mesa de participación propuesta:
Poder y conflicto en las organizaciones
Ponencia
Evaluación a profesores universitarios: entre la legalidad y la justicia
Rosalía S. Lastra B. Universidad de Guanajuato-DCEA ([email protected])
María de Lourdes Martínez
Universidad Autónoma del Carmen ([email protected])
Cd. De Guanajuato, México, 12-14 de noviembre del 2008.
Hoja 2
Resumen En el ámbito laboral mexicano, el estímulo para el desempeño del profesor universitario de tiempo completo es quizá uno de los que más se ha venido complejizado. Ello acontece en la medida que la funcionalidad del viejo escalafón -controlado por la cúpula directiva-, va quedando mediatizada por una yuxtaposición de dictámenes, entre los que se llegan a involucrar los de comités evaluadores de programas externos de pago al mérito que, aunque poseen la misma base institucional, operan de manera no articulada. Lo crítico deviene cuando las miradas internas, ya pretendidamente más objetivas al legitimarse sobre los programas externos, llegan a percibirse facciosas lesionando el ánimo de quienes también se esfuerzan, pero de formas disímbolas dado que la ejecución de la labor exige creatividad. Al ser escasos los estudios sobre el conflicto organizacional propiciado por la subsunción de la cúpula evaluadora de las universidades públicas a una libre interpretación de los estándares nacionales en boga, en la siguiente narrativa se desea advertir sobre la eventual indefensión en que puede quedar el profesorado de configurarse ambientes colegiados tóxicos. Se inicia con el planteamiento del posible punto ciego interno de dictámenes considerados válidos de cumplir tan solo con el criterio de legalidad procedimental, no así el de justicia estructural; el punto ciego externo puede surgir con la des-responsabilización de los medios laborales institucionales de defensa. Las categorías involucradas intentan constituir una propuesta base para sumar estudios sobre la semejanza que guarda la estructura de estímulos y sus procesos en cada universidad pública.
“En las organizaciones en decadencia el lugar de trabajo constituye el único campo de batalla donde la gente puede matar a otro sin correr el riesgo de enfrentar a los
tribunales” (Leynman, 1996). Introducción
Generalmente, en México se considera osado retar los designios de
autoridad, sin ser ya la excepción lo que ocurre en las universidades. Las causas
pueden ir desde el avance en la indiferencia con que suele verse la discriminación
hacia grupos poblacionales diversos, hasta por el transcurso de largas décadas de
prácticas distintivas de alta distancia al poder1, observables en la democracia
simulada. El fenómeno reviste particular trascendencia en la ruptura del tejido
1 Hofstede, entre sus 5 indicadores culturales, teoriza sobre la “distancia al poder” como aquella actitud en que la población en general prefiere no gestionar frente al sector público, por la convicción en que nada se resolverá y, por el contrario, la situación se le puede revertir.
Hoja 3
universitario, progresiva desde los años 70, por la falta de iniciativa crítico-
propositiva entre sus integrantes, profesores, estudiantes, sindicatos y autoridades.
Lo que está en juego es la duda sobre si la universidad pública ha dejado de ser el
mejor referente reflexivo de la sociedad. Un indicio fehaciente es que hoy se ven
con naturalidad prácticas de agresión que otrora hubieran causado alarma al
respecto: alumnos contra maestros, empleados contra directivos, etc. W.
Westhues (2004) enciende la alerta con su vanguardista relato de casos de acoso
contra eminentes académicos en universidades norteamericanas.
El presente análisis surge particularmente como reflexión sobre la senda
seguida en la era de las certificaciones, la cual es apoyada por quienes pretenden
la calificación objetiva de todo desempeño, siendo labor más delicada la de los
involucrados con labores que por su naturaleza son en esencia de apreciación,
concediéndose de entrada que ello no debe exentarles del cumplimiento de ciertas
cotas, llamando la atención el procedimiento y la estructura sobre cómo se
establecen. Es comprensible que ante fallas inevitables de vocación, de esfuerzo o
similares, han de anteponerse grupos que escruten cumplimientos. No obstante, el
problema continúa cuando los colegiados relativizan los criterios en un ejercicio de
poder no derivado de la propia naturaleza de la labor. Cada dictamen sumario
prefigura un campo de cultivo propicio para el acoso laboral.
Por “dictamen sumario” se entiende el demérito paramétrico no inclusivo del
interés de los juzgadores en la revisión de fallas en la integración histórica del
expediente del profesor o por entender la perspectiva sobre su trayectoria no
convencional. Es el caso recurrente de profesores cuya fortaleza está con
Hoja 4
notoriedad en la docencia, pero que se les hace sentir minusvalía por no entrar en
el estándar de también “vender” cursos de extensión y publicar “productos” de
investigación, de preferencia en el exterior. Existe la exención de dichos requisitos,
sin embargo, para ello hay que contar con el espaldarazo de alguna alta autoridad.
Otra tendencia es a la negativa discrecional de ascenso a altas categorías para
quienes no cuenten con certificaciones externas (como la del SNI y del PROMEP),
sanción tácita por no someterse a los criterios de esos comités que, aunque
facultativos en principio, acaban por ser convertidos en obligatorios, propiciando
además la acumulación en cascada “categoría-becas externas”. Cierto que con la
inclusión de dichas certificaciones se gana objetividad en la dirección en que ellas
van pero, internamente, se pierde capacidad de manejo sobre el modelaje
evaluativo que localmente puede desearse tenga pesos estimulativos con una
distribución funcional distinta.
Es oportuno remarcar que la situación no es tan imputable a las iniciativas
sistémicas externas, como al precio que las universidades han de pagar por la
vulnerable legitimidad que han enfrentado en cada intento de auto-reconocimiento.
El salto mortal que ajusta los grados de autonomía universitaria se ejecuta al llevar
los instrumentos de evaluación internos (supuestamente consensuados) a ser
validados por la SEP y lograr así la asignación presupuestal, lo cual genera un
efecto autopoyético de los criterios externos sobre los comportamientos
organizacionales internos, presentados como de consenso fortuito.
Situaciones como las descritas propician que aparezca la inconformidad en
unos profesores, aunque sí benefician a otros. Lo cuestionable deviene cuando el
Hoja 5
trabajo eficaz no es la diferencia en todos los casos, sino el comportamiento
estratégico para seguir reglas. Comparativamente, antes los profesores sólo
tenían que lidiar con su director y el departamento de recursos humanos para
hacer apreciar su labor, percibiéndose el sistema menos incontrolable. Hoy hay
que esperar sin argumento directo alguno y a plazos distintos, los dictámenes de
los distantes y diversos comités, compuestos por “representantes” académicos de
élite. El juicio sumario se torna aplastante de coincidir sus veredictos en igual
sentido, haciendo pensar que la objetividad ha emergido. Ello es controvertible por
la existencia de la autopoyesis descrita, así como por la desconsideración al
escrutinio directo de quienes pueden evidenciar la pertinencia del desempeño en
cuestión.
Este artículo inicia describiendo situaciones internas cuestionables sobre la
forma en que, respaldándose en el diseño ambiguo de criterios, ciertas comisiones
dictaminan el desempeño de los colegas, ocasionándoles baja de productividad
por estrés (burn out) o propiciando la activación de prácticas de simulación que
aprovechan el sistema credencialista. Agotados los anidados recursos internos de
impugnación, se continúa describiendo la situación que prevalece de decidir
recurrir a los medios de defensa externos en el caso del Estado de Guanajuato,
finalizando con una síntesis de hitos a ser estudiados.
A continuación se analizan aspectos organizacionales involucrados a partir
de alguna inconformidad en contra de un dictamen negativo de recategorización.
Hoja 6
Estructura y procesos cuestionables
En cada universidad pública (UP) de México existe algún organismo que
coordina la evaluación del trabajo de los profesores y fomenta o gestiona su
participación en los programas de estímulos, internos y externos. Con variación
denominativa, dicho organismo interactúa con las comisiones de profesores que
opinan sobre los procesos de ingreso y permanencia de los colegas de la
comunidad en que son electos, así como con las comisiones evaluadoras que
opinan por área del conocimiento, cuyos integrantes suelen ser electos en el pleno
del máximo órgano parlamentario universitario. En el caso de la Universidad de
Guanajuato, se tiene a continuación una comisión resolutora, que es sobre la cual
recae propiamente la función de dictamen, siendo integrada por un miembro de
cada comisión evaluadora, usualmente seleccionados por el Rector, a
recomendación del titular del organismo coordinador. La comisión dispuesta para
resolver casos de impugnación se denomina Revisora, integrada de la misma
forma que la anterior.
Un rasgo observado en la labor es el de resultados dispares para
expedientes semejantes, incluso dentro de una misma comisión. La situación se
torna delicada de existir negativa ficta del organismo coordinador a atender las
solicitudes de información formuladas por profesores y cuerpos colegiados sobre
los motivos de los diferendos; ante falta de transparencia en la aplicación de
criterios -cuando existen y lo son-, ellos se alcanzan a conocer por los dictámenes
de los profesores inconformes que acceden a mostrarlos. La información pública
disponible únicamente refiere estadísticas agregadas muy generales.
Hoja 7
Otra irregularidad sustancial resulta de la omisión del deber de informar a
los comités de cada unidad académica -es decir, de los pares académicos de
los concursantes-, sobre las modificaciones a sus opiniones realizadas por las
comisiones subsecuentes. Ante la comunidad, este procedimiento reduce la
función de las comisiones de pares a ser teloneras de las decisiones de las
dispares, haciéndose copartícipes. Las comisiones de pares son copartícipes de la
confusión al no hacer uso de su potestad de dar copia a cada interesado de las
observaciones que realizan a sus expedientes, y así ofrecer un medio de defensa
cuando son desoídas por los dispares. Éstos, en el menos peor de los casos,
aplican decisiones iguales a los desiguales. Al no realizarse trabajo de reflexión
inter-comisiones, el titular del organismo coordinador es el único que conoce el
acontecer a lo largo de todo el proceso.
La situación empeora ante la falta de publicación de los “criterios” de
evaluación, más allá de las generalidades previstas en la Ley Orgánica, lo cual
inhibe el ejercicio del derecho de los candidatos a conocer las bases puntuales
sobre las cuales son evaluados, derecho que en el límite debiera ser extensivo a
la ciudadanía. De tomar con humor la situación, podría decirse que la tipificación
informativa del sistema sería estilo “dále, dále, dále ... no pierdas el tino”
combinada con el juego de la Gallinita Ciega, más en verdad es un anatema
universitario. La decisión de no publicar recae en el organismo coordinador y en
los decisores de élite, pudiendo no mediar argumentación alguna o tan solo asumir
que “los criterios pueden ser mal interpretados”, prefigurando que los “inteligentes”
están en las comisiones. En este sentido, no se tienen identificados esfuerzos que
Hoja 8
propendan al logro de la auténtica construcción de consensos explicativos, los
cuales abatan la discrecionalidad.
La redacción ambigua u ofensiva de los dictámenes detona que la
impugnación tenga difícil sustento y deprima el ánimo del profesor. Un caso es el
de “...insuficiente calidad y/o pertinencia de sus productos”. Este fallo de
comportamiento deriva de que al ser tomada la decisión por mayoriteo entre los
comisionados de perfiles dispares, resulta obvia su incapacidad para realizar una
verdadera labor de evaluación de la calidad o la pertinencia del trabajo de todos
los concursantes. La evidencia se observa en la redacción de dictámenes carentes
de argumentos precisos, ocasionada porque no se trata de evaluadores
profesionales. El trabajo de éstos debiera aportar retroalimentación positiva,
propositiva, prospectiva y estimulante, nunca hiriente o ambigua.
La ausencia o deficiencias de guías, manuales de procedimiento o
similares que apoyen el oficio del evaluador es enfrentada por cada nuevo
integrante, al cual los veteranos se encargan de socializarle oralmente sobre lo
que “debe” o no opinar.
Otro aspecto vulnerable de la estructura para la evaluación compete a la
forma en que son configuradas las comisiones. Hay casos de comisionados que
no poseen el grado académico o perfil profesional apropiado para poder apreciar
las diferencias y dificultades de las modalidades del trabajo que se les somete,
cayendo en situaciones en que un maestro en estadística evalúa a doctores en
comportamiento organizacional o abogacía.
Hoja 9
La posibilidad de desarrollar “clientelismo académico” figura a todo lo
largo del proceso, sin existir sanción para los comisionados que por caso, en el
momento mismo del trabajo de evaluación, avisan por teléfono a sus amigos sobre
algún documento faltante para mejorar su puntuación, incluso capturándoles
información o avalando con su decir el cumplimiento de alguna actividad sin
documento probatorio apropiado. A escala macro, la estructura del sistema
propicia incesto procedimental, pues las comisiones resolutoras son a la vez
legisladoras, jueces y eventualmente partes. En términos de los criterios más
básicos de justicia distributiva, no se cumple aquello de “tu partes y yo escojo”, al
no ser los pares académicos quienes formulan los “criterios” y los impares los que
los apliquen. Esto, agregado a la falta de profesionalización en el oficio de evaluar,
prueba que a lo más la labor puede quedar reducida a la formulación de
calificaciones binarias de documentos (pasa o no pasa), más que a una
verdadera valoración de las trayectorias de los profesores. El sistema tampoco
garantiza la veracidad de los comprobantes, dado que se juzga a partir de la
presentación de comprobantes de actividades en fotocopia, a veces desconocidas
incluso por los pares académicos.
En síntesis, la estructura y los procesos similares a lo descrito difícilmente
parecen poder pasar la prueba organizacional más elemental para constituirse en
un verdadero sistema de evaluación, basado en la integración de sus actividades
con alguna lógica horizontal y con claras prioridades (orientación vertical) de
criterios consensuados, o al menos conocidos por los receptores de la acción. En
países como Francia, el sistema no es tan complicado (Lastra, 2008), pues se
Hoja 10
parte de una prospectiva aplicada a todos los profesores a plazos de unos 4 años,
lo cual implica que durante toda una trayectoria laboral, cada profesor tiene que
prepararse para unos cinco o seis escrutinios evaluativos serios, rigurosos,
altamente profesionalizados y bastante transparentes.
Volviendo a México, respecto a las vicisitudes con que se realiza el trabajo
al interior de las comisiones, se identifica que si algún comisionado discrepa con
la forma en que los demás realizan el trabajo, puede haber presión en su contra
ignorándolo o respaldándose en la opinión del guardián de cada grupo, sobre todo
al momento de la firma de dictámenes. Si la interpelación es frontal, simplemente
puede omitirse su firma y nuevas acometidas reciben respuestas como “lo
pensaremos el año entrante”. Existe el registro de un caso en que un comité de
pares pidió por 3 años consecutivos al organismo coordinador retroalimentación
sobre las modificaciones realizadas a sus opiniones, sin haber obtenido respuesta.
La percepción generalizada entre profesores universitarios es que la
subjetividad sigue siendo la regla, así como que los llamados criterios sugeridos
para evaluarles, ni son auténticos criterios, ni prístinas sugerencias. Un
genuino criterio refiere una norma de aplicación fundada y puesta en contexto, a
través de la cual es posible conocer la verdad para un juicio o discernimiento2. Sin
embargo, la forma con que se categoriza a los profesores y se les asigna niveles
de beca, más se asemeja a lluvias de ideas sobre documentos de actividades
2 Sea por caso: no se trata de un criterio el pedir la presentación de la constancia de asistencia a un congreso, sino un documento probatorio. Por el contrario, es un criterio decir que los congresos relacionados con la docencia serán más valorados que los generales, o las investigaciones aplicadas al contexto local que las generales.
Hoja 11
exigibles, que a sistemas de evaluación con estructura y claro fundamento. Las
diferencias entre universidades son asombrosas. De precisarse alguna
justificación, el listado de requisitos de cada cual, al ser validado por la SEP, se
transforma de sugerencias a interpretaciones vinculatorias. No obstante, tal
validación no garantiza estabilidad en los requisitos. Si acontecen diferencias de
apreciación entre comisiones, ellas suelen resolverse con que alguien apele a que
el listado sólo contiene “sugerencias” que cada comisión puede modificar, pero sin
cambiar la realidad de que es la última la que resuelve en lo económico.
Establecido que la valoración del trabajo académico implica inevitablemente
juicios subjetivos, lo cierto es que los esfuerzos en el sistema universitario para
establecer cotas mínimas y máximas no son contundentes. Es fácil comprobar, por
ejemplo, que si se trata de un aliado, los colegas evaluadores le aceptan como
libro obras que por su extensión a lo sumo llega a ser capítulo o artículo,
perteneciendo incluso a alguna áreas del conocimiento no científica; otra
tendencia semejante es que se puntúa más publicar en el exterior, en particular en
el extranjero, donde las preocupaciones poco tienen que ver con las problemáticas
nacionales, ocasionando que pocos científicos de avanzada se animen a colaborar
en las revistas locales con su producción de valía; también es generalizado que
cuentan igual los “postgrados de fin de semana” que los de programas de tiempo
completo en instituciones de excelencia. Lo paradójico es que no se exige
demostrar la habilitación docente y de investigación, asumiendo que la ostentación
de cualquier licenciatura, postgrado o cursos impartidos dota en automático a su
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poseedor de tales competencias. El caso más patético es cuando hace su
aparición en ciertas comisiones la pregunta sobre “¿de quién es el expediente?”
Como es de esperar, si la estructura y los procedimientos para la
evaluación no son adecuados, pues tampoco la de eventuales códigos de ética
que prevengan a los comisionados y a los directivos sobre consecuencias públicas
en que podrían verse inmersos de sucumbir al descuido o a la tentación de actos
de parcialidad, o al revisar algunos expedientes de forma inusualmente exhaustiva
o laxa, todo lo cual en el límite llegan a prefigurar escenarios de acoso laboral. Al
no ser pública la información de los resultados o de los motivos de promoción, la
comunidad queda imposibilitada de actuar como fedataria de la veracidad de los
resultados.
Aunque la transparencia es condición de los procesos en organizaciones
sanas, al parecer ella no es activada porque el diseño de evaluación responde,
más que a reconocer merecimientos, a detener el ascenso generalizado de los
profesores dóciles. En los presupuestos de suma cero, en la medida que se logra
frenar la remuneración de los empleados controlados, el residual que queda para
los no controlados se incrementa. La función de la categorización para profesores
universitarios sólo asoma como acicate, pues al no poseer una estructura sólida
ni clara prospectiva organizacional que oriente el perfil del profesorado, ella
actúa bajo la consigna de manejar el rasero a modo, amén de la escasa oposición
de profesores osados. Los pretextos más socorridos para las descalificaciones son
los burocráticos (firmas incorrectas en las constancias, ausencia de algún dato
que los comisionados consideran indispensable, invasión de fechas, etc.), en buen
Hoja 13
número por aspectos no imputables al profesor, lo cual llega a encontrar respuesta
en prácticas de relajamiento ético.
Lo aquí señalado es apenas la punta de la sucesión de asuntos
universitarios mejorables para la actividad que nos ocupa. Más los años pasan, las
costumbres se arraigan, sin registrarse intentos remediales de fondo, quizás por
intervención de intereses de ciertas añejas cúpulas decisorias, no comprometidas
en realidad con la búsqueda de la excelencia académica y el desarrollo de
universidades más comprometidas con su entorno. El aprecio por su auto-perfil,
manifiesto en los criterios de evaluación, es indicativo de la existencia de cuotas
de poder que quedarían en juego, de empezar a desatarse el nudo gordiano. El
reconocimiento de las trayectorias de los académicos de tiempo completo requiere
de consideraciones profundas, puestas en prospectiva personal y grupal de largo
plazo, lo cual requiere de argumentaciones intensas, tiempo y de la supresión de
mitos (¿cómo es posible que cinco comisionados evalúen 62 expedientes anuales
de científicos en cinco días?). Pueden existir consensos fallidos, pero ellos han de
ser revisados a la luz de comportamientos de comisionados, profesores y hasta de
autoridades a veces también fallidos.
Cualquier ambigüedad en la estructura o los procesos de evaluación a los
profesores ha de repercutir en algún tipo de reacción negativa en la comunidad
que, en principio, se pretende estimular. Por tanto, una conjetura deviene en que
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el grado de relajamiento ético en ella identificado3 puede estar relacionado, en
alguna medida, con las deficiencias de diseño en el sistema de evaluación. Desde
este flanco, el tejido universitario puede ser horadado por el tipo de papel que
desempeñan los comisionados que no procuran a cabalidad el establecimiento de
un sistema más consistente, actuando bajo el principio de seguimiento de reglas,
en una versión arcaica de democracia a tijeretazos. La contribución parcial mina la
figura de respeto a los profesores, otrora distinguidos por sus actos reflexivos,
equitativos y crítico-propositivos, los cuales se escrutaban abiertamente por el
pleno de una comunidad activa, y no por minúsculas élites desmovilizadoras.
El cuadro 1 sintetiza lo hasta aquí tratado, aportando un indicio sobre cada
aspecto descrito, así como un breve comentario sobre la forma en que parece
viable activar la prevención.
Cuadro 1 Irregularidades observadas en la evaluación del trabajo académico
Aspecto para reflexionar Indicio Prevención Estructura de evaluación Esencia: remuneración y legitimación ante la SEP
Un titular puede estar subordinado a un asociado
Prospección organizacional del trabajo individual y grupal
Organismo evaluador y criterios no profesionalizados
Lluvia de ideas sobre documentos probatorios
Establecimiento de órgano profesionalizado desabigarrado
Comisiones sobrepuestas Dictámenes contradictorios Simplificación de comisiones Credencialismo Certificados con igual peso Verificación de habilidades Cúmulo de niveles 9 ó más difumina esencias Menos da certidumbre al sistema Funciones sustantivas rígidas Trayectorias diversas Traslapes puestos en prospectiva Orientación externa-interna Privilegio a lo internacional Privilegio a beneficios locales Multifuncionalidad Todos dicen hacer de todo Evaluación por fortaleza particular Tiempos especificados no permiten sedimentación acad
Supuesto de logros académicos en corto plazo
Niveles de habilitación por orden y sedimentación probada
Sub-valuación de la docencia Conteo de cursos y alumnos Supervisión de efic. directa en aula Falta de transparencia No se publican criterios ni Difusión de resultados en c/ etapa
3 La alusión se dirige a un documento girado por la titular de la Coordinación de Superación del Personal Académico de la Universidad de Guanajuato en el 2004, intitulado “Irregularidades encontradas en el proceso de evaluación del programa de estímulos al desempeño del personal docente”.
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resultados Estímulos en cascada Categoría-SNI-PROMEP Des-anidamiento de estímulos
Eventualidades de proceso Oralidad Sin manuales de operación Manuales, bitácoras y relatorías Opiniones disímbolas Confusión con calificación Capacitación a todo universitario Sin trabajo inter-comisiones Criterios de última instancia Discusión y registro de posturas Simulación de evaluación Tiempo insuficiente Tiempo de reflexión adecuado Opacidad de responsabilidad Comisionados de 1ª y 2ª Clarificación de responsabilidades Dictámenes por “mayoriteo” Los inconformes firman Registro de alegatos p/ expediente Dictámenes contradictorios Información segmentada Expediente único de seguimiento Aplicación dispar de instrum Evaluadores no evaluados Escrutinio público de evaluadores Dictámenes inapropiados Fraseología lesiva Profesionalización de comunicados
Actitudes y valores Denuncia de Irregularidades Inconformidades ocultas Desahogo público de casos Prácticas amigo-enemigo Evidencias de coaliciones Código de ética con sanciones Oligarquía Dictámenes secretos Retroalimentación abierta
Fuente: Elaboración de las autoras
Tal contexto hace inevitable la pregunta sobre lo ético de no investigar de
manera sistemática la situación prevaleciente en cada universidad.
Prevención de ambientes tóxicos
El objetivo de cada aspecto enunciado, además de tener la intención de
aportar elementos para un futuro planteamiento en estricto sentido organizacional
de la evaluación a profesores en las universidades, trasciende a llamar la atención
sobre la implicación trascendental del significado de las instituciones que están
prevaleciendo en ellas, por ser señales de alta potencia hacia la sociedad, dada la
acción difusora en ellas delegada. Se trata de prevenir el cumplimiento de aquello
de que “a mayor ambigüedad de la norma, mayor posibilidad de entronización del
poder arbitrario”. En cualquier comisión de élite es latente la posibilidad de que sus
actos se conviertan en fuente generadora de estrés, destructiva de los sujetos
sobre los que recae su acción, sobre todo si un simple reclamo puede implicar la
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amenaza velada sobre la disponibilidad de recursos desde ahí controlados. La
configuración de ambientes tóxicos, identificable en cualquier respuesta
descalificante de la autoridad, corresponde a una expresión institucional velada de
intimidación contra el trabajador, especialmente cuando se escuda en exigüidad
reglamentaria, sea supina o procedimental.
No es nuevo que los órganos de evaluación puedan llegar a operar como
mega-anónimo en círculos concéntricos, iniciando con quien ejercen directamente
el agravio, pasando por quienes lo miran pasivamente o quienes actúan por
omisión -por miedo a convertirse también en blanco o perder privilegios-, hasta
quienes saben de la existencia del hecho sin conocer al sujeto, acabando por
estimular más que al esforzado, a quien cabe en alguno de los círculos. Lo
novedoso es el inmovilismo generalizado frente a los operadores intelectuales
desdoblados de forma tal que no se les puede probar nada, debido a que
descargan su responsabilidad en órganos colegiados, dejando al académico en la
indefensión que acaba por convertirse en mordaza.
La literatura sobre el tema consigna que es creciente el número de
profesores incluso con alto reconocimiento, que se vienen refiriendo a la
evaluación del desempeño de profesores como algo que se está convirtiendo en
un virus silencioso y asintomático que va minando y destruyendo el espíritu del
trabajo genuinamente colaborativo (Comas, 2003). Si lo que continua de tal
percepción es que la exigencia de claridad en los designios de los órganos
colegiados se codifica en la comunidad como traición a “la” institución, hace su
aparición el síntoma de desamparo aprendido, traducido en su forma más simple
Hoja 17
de “... no hago nada contra la injusticia porque nadie me hace caso y encima me
pueden perjudicar”. La apelación a la revisión del trabajo de toda comisión nunca
debiera recargarse en la ficción de hostilidad contra la organización de quien la
formula, pues las decisiones son imputables a personas; sostener lo contrario
esboza un rasgo esquizoide. En sociedades desarrolladas, la revisión pública
periódica de las resoluciones colegiadas reduce sus vicios, elimina la simulación,
la auto-complacencia y refuerza la corresponsabilidad participativa de la
comunidad que les vivifica.
Al no suceder tal revisión, a continuación se exponen puntos de la
indagatoria sobre los medios de defensa externos asequibles, de llevarse al
exterior de la universidad un alegato de falta de apego a la verdad por parte de los
integrantes de las comisiones dictaminadoras intervinientes, fundado en la omisión
de parte de la producción editorial del concursante y su titularidad en proyectos de
investigación, emitiendo el calificativo para la parte reconocida como “poco
significativa”, lo cual pone en ruta de un supuesto de ambiente colegiado tóxico.
Medios externos de defensa ante ambientes colegiados tóxicos
Otra consecuencia de un panorama evaluativo incierto es que mediatiza la
certeza de lo que estimula. De cundir el desaliento entre los profesores para
cumplir su labor con lealtad y en consciencia, compromete la seguridad
institucional para potenciar la enseñanza y la generación de conocimiento. Por ello,
resulta paradójico que a más de dos décadas de programas de estímulo en
México, no se haya diagnosticado a través del establecimiento de algún marco
Hoja 18
interpretativo nacional, el grado de distorsión institucional que puede estar
aconteciendo en cada UP. Al efecto, se requiere iniciar abriendo la información
oficial a los investigadores de todas las áreas del conocimiento.
La situación en cualquier universidad que tenga un sistema de evaluación
flojamente acoplado puede tornarse crítica, por lo cual la investigación de la
situación jurídica prevaleciente en el exterior es oportuna, iniciando con el Estado
de Guanajuato. Ahí se encontró que puede resultar que cuando los dictámenes de
evaluación cumplen al interior de la universidad con el criterio de legalidad de
procedimiento, no hay canal expedito abierto en el exterior para revisar su justicia.
La jurisdicción del caso queda en entre dicho entre dos organismos con visiones
contrarias respecto al alcance de la autonomía universitaria. Ésta, en principio,
prevé que los universitarios puedan darse sus leyes sin injerencia externa alguna,
más no como protección a la emisión de juicios colegiados inescrutables.
Recorridos los vericuetos internos formales dispuestos para intentar
evidenciar el objeto de la inconformidad, sobreviene un momento jurídico
intermedio. El profesor tiene que decidir si recurre al acto de buena voluntad
enunciado en el Estatuto del Personal Académico (año 2000), artículo 87, que a la
letra señala que “Las resoluciones que pongan fin a los recursos serán
inimpugnables, salvo la competencia de la Procuraduría Universitaria de los
Derechos Académicos (PRUNIDA) que previene su propio ordenamiento.”
Si el profesor interpreta que PRUNIDA es la última instancia que ha de
recorrer internamente para hacer oír su inconformidad -inducción que es
fortalecida por la Coordinación de Superación Académica (COSUPERA)-, se
Hoja 19
pierde la oportunidad de recurrir al Tribunal Contencioso de lo Administrativo del
Estado pues, por un lado, PRUNIDA no tiene límite para emitir su resolución y el
tiempo que transcurre puede superar los 30 días que dicho Tribunal admite; por
otro lado, PRUNIDA emite meras recomendaciones a la autoridad que haya
cometido el acto violatorio denunciado y, al no posean sus dictámenes carácter
vinculatorio (le pueden hacer caso o no, sin que nada pase), el Tribunal no
considera válida la espera de su opinión. Por lo que toca a la jurisdicción de éste,
en el numeral 20 de su Ley Orgánica se le restingue a la revisión de actos de
legalidad administrativa de servidores públicos frente a usuarios privados de sus
servicios o en procedimientos de casos universitarios, ninguno de los cuales es el
supuesto del caso aquí ejemplificado.
El derecho reclamado es de orden laboral, al tratarse de la falsedad de
declaraciones del representante patronal que lesiona los derechos escalafonarios
de un profesor, cayendo la jurisdicción desde el más alto ordenamiento
Constitucional en la Procuraduría del Trabajo (a ejercer antes de un año, a partir
del conocimiento de la resolución lesiva de la autoridad). Esto alecciona respecto
a que aunque un dictamen sea injusto, puede ser sostenido de haber cumplido
con el procedimiento legal. En la Ley Federal del Trabajo, título sexto, “Trabajos
Especiales”, capítulo XVII “Trabajo en las universidades e instituciones de
educación superior autónomas por ley”, específicamente en los artículos 353 J al
353 U, se contiene la regulación y la competencia a la que queda sujeto el caso
del personal académico de la Universidad de Guanajuato.
Hoja 20
Otro Vía Crucis empieza si la Procuraduría del Trabajo se declara
incompetente, turnando el caso al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El
cúmulo de confusiones, errores administrativos, tiempo e interminables “ires y
venires”, dejan al profesor extenuado y en similar situación de precariedad de
defensa que la enfrentada al interior de su universidad. El fin del caso no se ha
escrito, pero lo cierto es que si ambos organismos externos se declaran
incompetentes, el último recurso a interponer es el juicio de amparo, primero
indirecto y luego directo, contra aquél que haya desechado el caso. El panorama
del profesor se tiñe de nubarrones insospechados de existir el ambiente tóxico,
pues las presiones internas ante el acontecer de las externas es un hecho. Todo
deviene en algo semejante a una moneda al aire: cualquier error pone en riesgo la
totalidad de la causa, sea en la redacción de alguna de las numerosas
actuaciones, por común “pique” entre autoridades, impericia de defensa, entre
otras tantas circunstancias.
Conclusiones
Queda señalada la exigua normatividad para regular el trabajo académico,
carente de genuinos y profesionalizados sistemas de evaluación, así como el
anidamiento de instrumentos externos e internos, los cuales configuran la
posibilidad de que las comisiones dictaminadoras establezcan ambientes tóxicos,
más que estimulantes, lesivos a la trayectoria del profesor. El panorama es
alucinante cuando para intentar desarticular dicho ambiente, los medios de
defensa externos se contradicen respecto a lo que les compete juzgar, en una
Hoja 21
desresponsabilización de autoridad, escudada en la no invasión de la autonomía
universitaria. La cuestión es, ¿por dónde empezar? Es imposible errar al afirmar
que se requiere iniciar por el riguroso desarrollo de metodologías investigativas de
corte organizacional.
El establecimiento de una estructura sólida y procesos esenciales,
transparentes y simplificados es un buen inicio, pero ello no es garantía suficiente
para generar comportamientos organizacionales adecuados. Se requiere de la
profesionalización de los participantes en la evaluación que, si bien pueden
conocer todas las corrientes filosóficas habidas para ejercer la justicia, si ello no
está en su ánimo al desempeñar la tarea, el panorama aquí prefigurado estará
latente. La detección de tal inclinación de ánimo es responsabilidad de sus
electores. Por tanto, la activación de estudios de caso resulta el punto de acción
inmediato, además de vincularlos a la intervención en aquellas organizaciones en
las cuales no existen acciones preventivas de la eventual descomposición
colegiada, teniendo como propiciación la recolección de evidencia respecto a si los
programas de pago al mérito realmente estimulan y timonean en la dirección
correcta la carrera académica.
Hacia atrás, el análisis ha de considerar el espectro institucional
prevaleciente por cada agente y nivel decisorio interviniente, incluyendo lo
dispuesto desde los dos ejes, universitario y de defensoría jurídica. Hacia adelante,
el análisis ha de centrarse en la propuesta de fórmulas propias para el
establecimiento de un verdadero sistema nacional descentralizado de evaluación a
profesores universitarios. La multiplicidad de programas de certificación evoca la
Hoja 22
existencia, quizás por irreflexión, de mecanismos de control que en su tropel,
aletargan el pensamiento de aquellos en los que recae su acción. Al efecto es
importante la integración de una base de datos unificada, que libere al profesor de
hacer múltiples capturas de lo mismo, y que permita que cada órgano evaluador
extraiga los datos que bien vengan para estimular lo deseado.
La duda sobre la situación de indefensión del profesor también debe ser
estudiada a la vera del poder, porque si en vez de avanzar en la objetividad del
proceso se ha provisto un ambiente de opacidad, habrá de analizarse a que
centróides decisorios favorece, guardando relación directa con la dimensión de
cada universidad. A escala macro, ha de meditarse sobre la pertinencia de
desanidar la evaluación de los programas federales externos con la categorización
interna, pues si aquélla es equívoca (por ejemplo, fomentando científicos apátridas
o prófugos del aula), los comisionados internos sirven de legitimadores acríticos,
en tanto simples acatadores de reglas, conducta que está cundiendo entre
quienes -se supone-, han de ir a la vanguardia en el ejercicio de reflexión.
Las estructuras organizacionales universitarias flojamente acopladas
evocan dichos como los de José Buendía (2008) que destaca: “la Universidad es
un potente agente estresante”, [debido a su estructura altamente burocratizada,
plagada de arbitrariedades, con] “sistemas de apadrinamiento que generan
relaciones de vasallaje” en el que “los huérfanos quedan libres para practicar el
mobbing”. La alerta para las viejas torres de marfil se orienta a derribar mitos
sobre los supuestos de bondad y equidad entre sus integrantes, los cuales dejan
Hoja 23
espacios para la impunidad y convierten a la sumisión en una condición necesaria
para funcionar en el medio.
En el caso estudiado es prematuro el juicio de la constitución de las
comisiones implicadas como “gang”, pero resulta evidente que las condiciones
estructurales y procedimentales son propicias. Es posible que un eventual acoso
no forme parte de la intención consciente y primaria de los integrantes de las
comisiones dictaminadoras. Sin embargo, hay evidencia suficiente para afirmar
que los efectos de victimización psicológica y moral están apareciendo en un
número creciente de profesores, por lo cual se agolpan nuevas preguntas como
¿los programas de estímulos económicos pueden operar con eficiencia en
ambientes como el descrito?, ¿hay autoridades interesadas en desenredar tal
nudo gordiano?
La base investigativa exigida por la situación requiere de una profunda
reflexión respecto a si las categorías aquí establecidas son las adecuadas para
dar cuenta de la percepción de los profesores sobre su realidad estimulativa, lo
cual configure un marco interpretativo ad hoc, seguido de su aplicación para el
acopio de información sobre más casos. La mirada explicativa no ha de separarse
de la senda que mejore la situación actual, intentando reducir con un mejor
entendimiento la distancia para que los citados programas, internos y externos,
eliminen las circunstancias organizacionales que se configuren como caldo de
cultivo para el ejercicio del poder de grupos dictaminadores tóxicos y mejorar la
calidad de vida en las universidades, en particular de los profesores, actores
esenciales del frente de batalla social.
Hoja 24
Referencias y fuentes de consulta Barman, Z. (2005) Modernidad líquida, Buenos Aires: Editorial FCE. Buendía, José (2008) Universidad de Murcia, España,
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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NAYARIT UNIDAD ACADÉMICA DE CONTADURIA Y ADMINISTRACIÓN
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
UNIDAD IZTAPALAPA
RED MEXICANA DE INVESTIGADORES EN ESTUDIOS ORGANIZACIONALES
VI COGRESO INTERNACIONAL DE ANÁLISIS ORGANIZACIONAL
TÍTULO DE LA PONENCIA:
EL GOBIERNO CORPORATIVO: UN ACERCAMIENTO A SU ESTUDIO COMO DIMENSIÓN DE ANÁLISIS DE LA RSE
DATOS AUTORES:
DR. Manuel de Jesús MOGUEL LIÉVANO Facultad de Contaduría y Administración C-I Universidad Autónoma de Chiapas, México
Cuerpo Académico: Estudios Organizacionales y Aprendizaje Organizacional
Blvd. Belisario Domínguez Km 1081 Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, México, CP 29000
Tels: 01 961 61 504 40; Fax: 01 961 61 567 91 E-mail: [email protected]
DR. Joël ERNULT
Professeur – Gestion Droit Finance Doyen du Corps Professoral Responsable du Projet RSE
Groupe ESC Dijon Bourgogne, France 29, rue Sambin - BP 50608 - 21006 DIJON Tél : 03 80 72 59 00 - Fax : 03 80 72 59 99
E-mail: [email protected]; Web : http://www.escdijon.com
MESA 2. PODER Y CONFLICTO EN LAS ORGANIZACIONES
Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, octubre de 2008
2
EL GOBIERNO CORPORATIVO: UN ACERCAMIENTO A SU ESTUDIO COMO DIMENSIÓN DE ANÁLISIS DE LA RSE
DR. Manuel de Jesús MOGUEL LIÉVANO Facultad de Contaduría y Administración C-I Universidad Autónoma de Chiapas (México)
DR. Joël ERNULT Ecole Supérieure de Commerce de Dijon Groupe ESC Dijon Bourgogne, (Francia)
RESUMEN El presente artículo trata sobre el Gobierno Corporativo, tema ubicado en el centro de la atención tanto de instituciones internacionales, gobiernos de Estados, organizaciones privadas y centros de investigación, por su incidencia en los fenómenos dominantes del escenario económico actual, como son la responsabilidad social empresarial, el desarrollo sustentable y la globalización. Este ensayo se inscribe dentro de un trabajo de investigación que el autor desarrolla sobre RSE, ubicando la dimensión gobierno corporativo como uno de los aspectos fundamentales de estudio, que adquiere un auge inusitado a partir de los escándalos financieros en Estados Unidos durante los años 2001 y 2002, que dieron origen a la Ley Sarbanes-Oxley, un referente obligado en materia de regulación. El artículo comienza presentando los componentes del sistema de GC, la revisión de los principales hitos, los elementos para la estructura del sistema de gobierno corporativo, incluyendo órganos como la asamblea de accionistas, el consejo de administración y sus comités, la dirección general y el consejo de vigilancia. Se incluyen, además, algunas definiciones. En relación con el gobierno corporativo, los autores parten de la literatura financiera, jurídica, de la estructura, la creación de valor y la ética, siendo objeto de estudio por economistas, jurídicos, sociólogos y especialistas de las ciencias de la gestión. Su estudio puede encontrar fundamentos en la obra de Berle y Means La moderna corporación y la propiedad privada (1932), inspirada en el análisis de las características del binomio propietarios-gerentes y gerentes-propietarios realizada por Chandler durante los años 1800 en sus trabajos sobre management, al tiempo que iniciaban las grandes corporaciones existentes a la fecha (Clark, 2005).
Finalmente se revisan los principales estudios recientes sobre el sistema de Gobierno Corporativo. Palabras clave: Gobierno Corporativo; Estructura de gobierno corporativo Consejo de Administración; Dirección General; Consejo de Vigilancia. Nota: en el texto se utilizan las siguientes siglas: Responsabilidad Social de las Empresas (RSE), y Gobierno Corporativo (GC), Asamblea de Accionistas (AA), Consejo de Administración (CA), Dirección general (DG).
3
INTRODUCCIÓN
En el estudio de las organizaciones, pocos son los autores que proponen las
dimensiones de gobierno y administración en paralelo. El primero se refiere a los
órganos de gobierno de la organización, cuyo Gobierno Corporativo, está constituido
habitualmente por la Asamblea de Accionistas (AA), el Consejo de Administración (CA),
la Dirección General (DG) y el Consejo de Vigilancia (CV), reuniendo a los principales
dirigentes para tomar decisiones de orden estratégico, así como el monitoreo y control
del desempeño general de la empresa.
La administración, por su parte, tradicionalmente más relacionada con el enfoque
de proceso para lograr los objetivos organizacionales, recibe mayor atención en las
escuelas de negocios que los órganos de gobierno, constituyéndose marcos teóricos
abundantes, aplicando sus postulados en las diversas áreas funcionales de la
organización, las cuales son objeto de un alto grado de especialización.
El tema del gobierno corporativo, en este contexto, pasa desapercibido en la
mayoría de los casos, recuperando su importancia con los estudios de la
Responsabilidad Social de las Empresas (RSE), con un auge inusitado a partir de los
años noventa, gracias a diversos eventos que despertaron el interés de las autoridades
y organismos internacionales, principalmente en aspectos de regulación, control
financiero y ética corporativa. Los cuerpos de directores son los responsables del
gobierno de la compañía (Informe Cadbury, 1992).
Con algunos trabajos durante los años noventa, es a partir del inicio de la década
de 2000 cuando encuentra una verdadera explosión en las investigaciones, ligadas la
mayoría con las disposiciones legales, las cuestiones financieras y los aspectos de la
ética en las organizaciones.
4
1. Componentes del sistema de gobierno corporativo.
En un trabajo anterior proponemos un método de tres dimensiones para el estudio de la
responsabilidad social de las empresas (RSE), a saber: gobierno corporativo (GC),
desarrollo sustentable (DS) y desarrollo organizacional (DO), comprendiendo cada una
de ellas sus propios elementos constitutivos. Para efectos del presente ensayo
centramos la atención en el estudio del GC, sus elementos constitutivos, con especial
énfasis en la estructura.
1) Gobierno Corporativo o GC. Incluye: a) estructura y regulaciones, b) recursos
financieros y cognitivos, y c) ética organizacional (rendición de cuentas).
Figura 1. La dimensión Gobierno Corporativo y sus elementos constitutivos. Elaboración propia.
La disposición en forma de triángulo de los elementos permite su enlace
mediante las flechas de doble sentido, indicando las interacciones y retroalimentación
entre los elementos, dentro de un enfoque sistémico.
Ética Organizacional Aspecto financiero y cognitivo
Estructura y regulaciones
Gobierno Corporativo
5
El lugar otorgado a cada elemento está en función de la importancia
representada para el GC de acuerdo con los autores en el tema. Los defensores del
factor financiero colocarán en la cima a ese elemento, quienes están más interesados
por las cuestiones de valores y legitimidad, colocarán al elemento ética. A nuestro
criterio, una organización representa un sistema socio-económico autosostenible,
fundado en una red de estructuras y normas eficaces para alcanzar los objetivos
propuestos.
A continuación se detallan los componentes de la dimensión Gobierno
Corporativo:
a) Estructura y regulaciones. Contiene elementos tales como el diseño organizacional,
miembros y comités, la legislación nacional e internacional, las partes interesadas, las
recomendaciones de organismos internacionales; las políticas, reglamentos y manuales
internos.
b) Aspecto financiero y cognitivo. Comprende factores como el capital, gestión
financiera, tipo de participación accionaria, la inversión socialmente responsable; la
autoridad; la capacidad de toma de decisiones, de liderazgo y la experiencia de los
miembros.
c) Ética organizacional. Considera elementos tales como el código de ética, la
declaración de valores y principios, las buenas prácticas de gobierno, la cultura de
rendición de cuentas, la deontología organizacional y una conducta de prestigio y
legitimidad.
6
2. Gobierno corporativo: principales hitos.
Sin pretender que la siguiente cronología sea exhaustiva, de acuerdo con los resultados
de nuestra investigación, podemos considerar los siguientes eventos como los
principales hitos en el ámbito del gobierno corporativo.
1) En 1932, Adolph Berle y Gardiner Means publican la obra “La moderna corporación y
la propiedad privada”.
El libro trata de la separación de la propiedad y el control, que da lugar a la corporación
“cuasi-pública”, con atributos de gran tamaño y su dependencia del mercado de capital.
Los stockeholders, afirman Berle y Means, han negociado su posición legal de
propietario privado por el papel de receptores de las rentas del capital. Perciben
también el problema de la información interna en las empresas, señalando la fragilidad
y generalidad del sistema legal en aquella época.
2) En 1976, Michael Jensen y William Meckling presentan el artículo “Theory of the
Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure” o “Teoría de la
Agencia”.
Los autores realizan contribuciones para desarrollar una teoría de la estructura de la
propiedad de la firma, con cuestiones sobre economía, la firma, la separación de la
propiedad y el control, la responsabilidad social de los negocios. Definen una relación
de agencia como un contrato bajo el cual una o más personas (el principal) contrata a
otra persona (el agente) para realizar cualquier servicio a su nombre, que implica la
delegación de autoridad al agente para tomar decisiones.
3) En 1976, La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)
elabora la Declaración Sobre Inversión Internacional y Empresas Multinacionales.
7
La Declaración fue adoptada por los gobiernos de los países miembros en junio de
1976, con revisiones en 1979, 1984, 1991, 2000, y en junio de 2007. Comprende los
temas de principios directrices, tratamiento nacional, obligaciones incompatibles,
estímulos y obstáculos a la inversión internacional, procedimientos de consulta, y
revisión.
4) En 1999, se funda el Global Compact de la ONU y se elaboran los Diez Principios del
Pacto Mundial.
Los diez principios están inspirados en la Declaración universal de los derechos del
hombre, la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales del trabajo, la
Organización Internacional del Trabajo; y el Acuerdo de la Naciones Unidas contra la
corrupción.
5) En 1999, la OCDE publica los Principios para el Gobierno Corporativo (reformado en
2004).
La finalidad de los Principios es ayudar a los Gobiernos de los países en la tarea de
mejorar los marcos legal, institucional y reglamentario aplicables al gobierno
corporativo, con factores como la ética en los negocios y la conciencia de las empresas
sobre los aspectos medioambientales y sociales de las comunidades, contexto
económico donde las empresas desarrollan sus actividades.
6) En mayo de 2001, se publica la Ley sobre Nuevas Relaciones Económicas, en
Francia.
Dividida en tres grandes partes, la primera de ellas la dedica a la regulación financiera,
la segunda parte se destina a la regulación de la competencia, y la tercera figura el
marco de la regulación de la empresa. Incluye la obligación para las empresas
cotizadas de mencionar en su reporte anual “la manera como la sociedad (empresa)
8
toma en cuenta las consecuencias sociales y medioambientales de su actividad”
(artículo 116).
7) En 2002, se publica la Ley Sarbanes-Oxley, en Estados Unidos.
Ley para la protección de los inversionistas a través del mejoramiento de la exactitud y
fiabilidad de los informes corporativos siguiendo las leyes de seguridad y de otros
propósitos. Destaca el primer título donde se establece la creación del Consejo de
vigilancia de las compañías de contabilidad pública (El Consejo) para las empresas
cotizadas en bolsa.
8) En 2003, Francia publica la Ley sobre la Seguridad Financiera.
Con la finalidad de modernizar las autoridades de mercado financiero, mediante
modificaciones al código monetario, financiero y de seguros. En su título primero se
refiere a la modernización de las autoridades de control, definiendo a la Autoridad del
mercado financiero. El título segundo se orienta a la seguridad de los ahorradores y de
los asegurados, mientras que el título tercero corresponde a la modernización del
control legal de la contabilidad y la transparencia.
9) En 2007, el Sistema de Retiro de los Empleados Públicos de California (CalPERS)
publica la Declaración de los Principios Globales de la Responsabilidad del Gobierno
Corporativo.
Los Principios Globales de CalPERS, acepta los adoptados por el ICGN (Inetrnational
Corporate Governance Network), y abarcan los aspectos de optimización del
desempeño de la compañía y el retorno al accionista, acceso al director, transparencia
de la información, una acción un voto, materiales por poder, código de mejores
prácticas y misión estratégica a largo plazo.
9
Algunas definiciones de gobierno corporativo.
Las siguientes son algunas definiciones encontradas durante la investigación, y para
evitar redundar el concepto decimos que el Gobierno Corporativo es:
Para el Informe Cadbury (1992) “el sistema por el cual las compañías son
dirigidas y controladas”
Para Charreaux (1996) “el conjunto de mecanismos que gobiernan las decisiones
de los dirigentes y definen su espacio discrecional”.
Para el ICGN (1999) “cubre a la vez la estructura y los procesos de dirección de
una empresa orientados a alcanzar los dos objetivos en la esfera de elección de los
administradores y dirigentes, a saber: la viabilidad operacional de la empresa y
acrecentar su valor a largo plazo para sus accionistas”.
Para Pérez (2003) “alude a un dispositivo que implica a la vez instituciones,
relaciones, reglamentos y comportamientos, más que la sola estructura del gobierno”.
Para Aoki (2004) “un conjunto de reglas autoimpuestas (formal e informal) que
regulan las alternativas de acción de esos jugadores contingentes sobre la evolución de
sus estados”.
Para CalPERS (2007) “la relación entre varios participantes en determinar la
dirección y rendimiento de las corporaciones. Los participantes principales son: los
accionistas, la administración, y la junta directiva”.
Dada la extensión de cada uno de los elementos constitutivos del sistema de
gobierno corporativo; estructura y regulaciones, aspectos financieros y cognitivos, y
ética organizacional, el presente ensayo centra su atención en el desarrollo de una
propuesta de estructura del GC, en los siguientes apartados.
10
3. Elementos para la estructura del sistema de gobierno corporativo.
Gobierno Corporativo es el nombre usual para designar al máximo órgano de gobierno
de una organización, habitualmente constituido por la Asamblea de Accionistas, el
Consejo de Administración –también denominado Junta Directiva o Junta de Gobierno–,
la Dirección General y el Consejo de Vigilancia. En el ámbito de las instituciones
públicas, por su propia naturaleza, se omite la AA y permanecen órganos como el CA y
la DG, y se incorpora la figura de un Comisario, en las funciones de vigilancia y control.
Es desde la perspectiva jurídica y financiera donde el tema adquiere mayor
relevancia, representando el único órgano de la estructura sujeto a regulación en la Ley
de Sociedades Mercantiles. Por ejemplo, en el caso de las sociedades anónimas en
México establece que “la Asamblea General de Accionistas es el Órgano Supremo de la
Sociedad” (Art. 178), además indica que “la Asamblea General de Accionistas, el
Consejo de Administración o el Administrador, podrá nombrar uno o varios Gerentes
Generales o Especiales” (Art. 145) (LSM, 1934, reformada en julio de 2006),
Señala también que “la vigilancia de la sociedad anónima estará a cargo de uno
o varios Comisarios, temporales y revocables, quienes pueden ser socios o personas
extrañas a la sociedad” (Art. 164), mientras que en su Art. 194 expresa “las actas de las
Asambleas Generales de Accionistas se asentarán en el libro respectivo y deberán ser
firmadas por el Presidente y por el Secretario de la Asamblea, así como por los
Comisarios que concurran”.
La Ley del Mercado de Valores de México (de 2005, reformada en junio de 2007)
establece “las sociedades anónimas bursátiles tendrán encomendada su administración
a un consejo de administración y un director general…”
11
Estas disposiciones legales están claramente dirigidas a las formas de
organización de las sociedades mercantiles y la regulación de las funciones de los
órganos de gobierno.
Similar escenario se encuentra en España, donde el máximo órgano de gobierno
también lo constituye el Asamblea General de Accionistas, el Consejo de
Administración y el Comité de Vigilancia, según la Ley de Sociedades Anónimas de
1989.
El Código Olivencia de buen gobierno (1998) de España –resultado de una
Comisión Especial para el Estudio de un Código Ético para los Consejos de
Administración de las Sociedades–, hace una estudio profundo en relación con la
regulación de los CA de de las sociedades cotizadas, fortalecido cinco años después
por el Informe Aldama de 2003, en los aspectos de transparencia y seguridad en los
mercados en las sociedades cotizadas en bolsa.
Disposiciones análogas deben observarse en las leyes mercantiles, de valores y
de sociedades de otros países, en esta tendencia a la homogenización de marcos
legales en los escenarios de mercados globales actuales.
Por otro lado, en la literatura de la teoría de la administración, la mayoría
proveniente de autores norteamericanos, explican las estructuras organizacionales
desde su experiencia, y generalmente parten del presidente o del consejo de
administración, como el máximo nivel jerárquico, para dar lugar después a la dirección
general y las demás áreas funcionales, sin mayores comentarios para un sistema de
gobierno corporativo.
El estudio de la estructura del GC es un área del conocimiento aún en
construcción, las referencias teóricas provienen de la literatura anglosajona
12
principalmente, en el área jurídica y económica, abriendo importantes espacios de
acceso las nuevas prácticas internacionales de la cultura de la transparencia en el
desempeño de las organizaciones.
En relación con la estructura y funcionamiento del gobierno corporativo existen
teorías y disposiciones diversas. En el primer caso, la literatura en la materia nos
remonta a la obra de Berle y Means (1932) con la propuesta de la separación de la
propiedad y el control, es decir, de las funciones del dueño y del dirigente; la aparición
de los stockeholders, del gerente profesional y de la gran corporación “cuasi-pública”.
Los stockholders son un grupo de inversionistas dispersos que pueden tener
intereses en diversas corporaciones, diferentes de los shareholders, quienes son los
dueños o accionistas principales. Entre las dos figuras de propietarios tienen un mayor
grado de vigilancia sobre las actividades de los directores y gerentes, quienes ejercen
el control de la organización.
Desde la perspectiva económica, la obra de Jensen y Meckling (1976) desarrolla
la “Teoría de la Agencia”, para proponer una teoría de la estructura de la propiedad,
haciendo insinuaciones a la estructura del gobierno corporativo.
Esta obra pone de relieve la representación del comportamiento de los dirigentes
en la investigación sobre gobierno corporativo (Charreaux, 1996), fundamentando
conductas activas y pasivas. Además, trata del conflicto de intereses entre los
miembros del GC, los diversos tipos de accionistas y los gerentes (McColgan, 2001),
concepto frecuentemente retomado en las leyes de los países más avanzados en el
tema, como el caso de la Sarbanes-Oxley de Estados Unidos.
Freeman (1984), mediante el enfoque de los stakeholders tiene consecuencias
en el concepto de gobierno corporativo al considerar a los propietarios como uno de
13
ellos, en el sentido de que éstos son un grupo de personas participando en los
principales órganos de gobierno de la organización. Además, la tendencia actual en las
empresas es incorporar en el consejo de administración, miembros que representen las
expectativas de la mayor parte de grupos de interés en la organización, principalmente
aquellas de carácter social.
El Informe Cadbury de 1992, de Inglaterra, en atención a la importancia y
particular naturaleza del papel del Chairman, sugiere su separación del papel del
director ejecutivo, con la finalidad de evitar la concentración de poder en una sola
persona, dividir las responsabilidad en el GC y asegurar un balance de poder y
autoridad.
En Francia, el Informe Vienot II de 1999, sugiere la disociación de las funciones
del presidente del consejo de administración y del director general, para las empresas
cotizadas en bolsa, y hace especial énfasis en la instalación y funcionamiento de
comités en el seno del consejo de administración, o bien el establecimiento de
comisarios con actividades de vigilancia, orientado a facilitar el desempeño del CA.
Algunos comités especializados en los órganos de gobierno corporativo pueden
ser el de auditores o de contadores, el de remuneración, el de nominación, y otros
comités especiales (Informe Cadbury, 1992; Caby e Hirigoyen, 2005; Ploix, 2006; Kim y
Nofsinger, 2007).
El gobierno corporativo es un sistema, teniendo sus fundamentos parcialmente
en la ley de sociedades y en amplias leyes y prácticas y en las estructuras de mercado.
Un buen CG requiere de un Consejo fuerte y balanceado como cuerpo de monitoreo
para el director ejecutivo de la compañía (Informe Winter, 2002).
14
Los marcos legales en cada país establecen también los componentes del
gobierno corporativo, como el caso de La Ley de Sociedades Mercantiles de México,
citada en párrafos anteriores. La Ley Sarbanes-Oxley (2002) de Estados Unidos
establece la creación del Consejo de Vigilancia de las compañías de contabilidad
pública, como un cuerpo corporativo compuesto de cinco miembros con una vigencia
determinada.
La Ley de Nuevas Relaciones Económicas (2001) de Francia establece en su
tercera parte, el equilibrio de poderes y funcionamiento de los órganos dirigentes. El
Código Olivencia (1992) de España, aunque no es una ley, sugiere la estructura del
consejo de administración.
Existen otras organizaciones interesadas en el desempeño del gobierno
corporativo que hacen propuestas en relación con la estructura. La OCDE en sus
Principios para el GC (2004) establece las responsabilidades entre las distintas
autoridades supervisoras, reguladoras y ejecutoras. El ICGN en su Declaración de
Principios de GC (1999) contempla los consejos o juntas corporativas, tales como el de
administración y el de vigilancia. CalPERS en sus Principios Globales de la
Responsabilidad del GC (2007) hace referencia a los accionistas y directores.
La diversidad de propuestas para identificar a los participantes en el máximo
órgano de gobierno, no permite arribar a un criterio definitivo de estructura. Sin
embargo, a nuestro juicio, hay elementos suficientes para realizar una propuesta de
organización de gobierno corporativo, cuyos elementos constitutivos pueden ser: la
Asamblea General de Accionistas, el Consejo de Administración y sus comités (de
auditoría, de remuneración, de nominaciones, y otros) la Dirección General y el Consejo
de vigilancia, como staff.
15
La siguiente figura ilustra el organigrama de Gobierno Corporativo.
Figura 2. Organigrama de Gobierno Corporativo. Elaboración propia. 4. Estudios recientes sobre el sistema de gobierno corporativo.
Los estudios sobre gobierno corporativo hicieron emerger un conjunto de principios,
objetivos, elementos, dispositivos, y atributos que van caracterizando al objeto y
permiten profundizar en su conocimiento, tanto para los propios miembros del GC como
para los interesados en su análisis teórico. Hoy día se encuentran referencias en los
informes de sustentabilidad de las empresas en relación a la constitución y funciones de
su máximo órgano de gobierno.
Un primer cuadro de análisis del gobierno corporativo pasa revista, entre otras, a
las siguientes cuestiones en general: a) los sujetos son los dirigentes de las empresas;
b) su objeto es la administración de la administración; c) los constituyentes del sistema
Asamblea General de Accionistas
Consejo de Administración
Dirección General
Consejo de Vigilancia
Comité A Comité B Comité C
16
son el paradigma de la estructura, de los procedimientos, y de los comportamientos; y
d) las partes interesadas en los sistemas de gobierno y sus derechos respectivos
(Pérez, 2003).
El autor identifica tres dispositivos institucionales: a) propios de la empresa: la
soberanía de la asamblea de accionistas, el rol ambivalente del consejo de
administración, y el status y la función del presidente y/o del director general; b) de
apoyo: el control contable, la evaluación financiera, y los intermediarios financieros; y c)
de regulación: las organizaciones profesionales, los apoyos administrativos, las
autoridades de regulación, y las instancias jurisdiccionales.
Otros autores centran su interés en las cuestiones fundamentales y teleológicas
del GC. Así, Ploix (2006) reconoce cinco principios subyacentes: a) la responsabilidad e
integridad de los dirigentes y de los administradores, b) la independencia del consejo de
administración, c) la transparencia y divulgación de información, d) el respeto a los
derechos de los accionistas, y e) una visión de largo plazo para valorizar las inversiones
de los accionistas. Estos principios deben ser traducidos en códigos de conducta por
cada plaza financiera.
El objetivo del gobierno corporativo, afirma la autora, es asegurar la eficacia de
las estructuras de gobierno y de verificar que los accionistas puedan influenciar en las
decisiones de la empresa. Alude también a la existencia y funcionamiento de los
mecanismos de control entre los actores del GC, a saber: administradores, auditores y
los comités especiales del consejo de administración y los accionistas.
El primer paso para mejorar el sistema de gobierno de una compañía es
repensar el rol de los directores corporativos, apunta Pound (2000). Ellos deben tener
experiencia en la industria de la compañía y en las finanzas, enfocar las reuniones
17
hacia las nuevas estrategias, tener mejores accesos a la información de la compañía,
dedicar un tiempo sustancial a la corporación, y su compensación debe estar
relacionada a su desempeño.
El autor plantea un modelo de GC denominado Corporación gobernada,
reconociendo a los accionistas y los miembros de la junta directiva como dos partes
críticas en el proceso de toma de decisiones. Realiza un análisis de los paradigmas y
prácticas del consejo directivo entre la corporación manejada y de la corporación
gobernada.
En papel del consejo directivo en la corporación manejada, continúa el autor, es
contratar, monitorear, y de ser necesario, reemplazar a la gerencia; mientras que en la
corporación gobernada es fomentar las decisiones efectivas y dar marcha atrás a las
políticas fallidas.
Por su parte, Green (2005) propone un instrumento de trabajo para el GC diseñado
para proveer las herramientas de poder a los directores denominado Estructura de
Gobierno de Alto Impacto¸ consistente en los siguientes factores de gobierno: a)
construir un fuerte fundamento, b) organizar para dirigir, c) insistir en altos estándares, d)
permitir a otros conocer lo que se observa, y e) comunicar claramente. Una buena
estructura de directorio, afirma, debe tomar en cuenta factores como independencia,
tamaño, comités y funciones, y un presidente independiente.
En la búsqueda del nivel de compromiso de los miembros del GA, sugiere un
modelo básico de actividades del directorio, llamado Nivel de Actividades del Consejo
Corporativo, con las siguientes etapas: a) pasivo (simple, sellador de las decisiones
tomadas); b) comprometido (monitor activo de la administración y del negocio); y c)
director (toma las decisiones claves de operación y asegura su implementación).
18
La figura siguiente ilustra este modelo.
Interacción del consejo Nivel de actividad Pasivo Comprometido Director
Figura 3. Continuum de actividad del consejo corporativo (Green, 2005).
En relación con el consejo de administración, Ploix (2006), identifica una triple
misión: a) la validación de las estrategias; b) la supervivencia, el control de la gestión y
el desempeño del director ejecutivo; y c) la obligación de transparencia de los
accionistas frente al mercado. Su eficacia, afirma, depende de la calidad de diálogo
entre los administradores, misma que depende de la composición de sus miembros y
del equilibrio de poder entre el presidente y el consejo.
No existe un tamaño óptimo que garantice la eficacia del CA, normalmente el
número mínimo de miembros es de tres, y puede llegar hasta 20 o más, una dimensión
razonable para facilitar el debate puede ser entre diez y doce miembros. Sin embargo,
el número de miembros fluctúa de acuerdo al tipo de organización.
En algunas entidades financieras en España, “la Caixa” de Ahorro y Pensiones,
por ejemplo, la Asamblea General está compuesta por 160 integrantes y el Consejo de
Administración, por 21, representando a los grupos de interés1.
Es una tendencia cada vez más acentuada en los países avanzados
tecnológicamente, incorporar en los consejos de administración miembros externos a la
1 En Internet portal.lacaixa.es/infocorporativa. Consultado el 10 de abril de 2008.
19
organización con perfiles de alta reputación directiva, experiencia financiera y en la
industria, con la finalidad de dar garantías de independencia y eficiencia en el
desempeño del CA.
Otras cuestiones esenciales en relación con la estructura y funcionamiento del
gobierno corporativo son la independencia de los miembros, los criterios de selección,
la presencia de los trabajadores, la duración del nombramiento, la experiencia en la
industria y en las finanzas de los miembros, así como su visión estratégica.
CONCLUSIONES
Los estudios sobre gobierno corporativo reciben mayor atención a raíz de las
preocupaciones relacionadas con los temas de Responsabilidad Social de las
Empresas en el entorno económico actual, y se augura un mayor interés en las
investigaciones respecto de su estructura, procesos y normas en los ámbitos legal y
ético-moral.
El estudio de los órganos de gobierno corporativo es abordado con mayor
frecuencia desde los aspectos legal y estructural, y bien poco conocemos de sus
procesos y funciones, el perfil de sus integrantes, y sus formas de incorporación,
motivando que su responsabilidad tanto en el desempeño de la organización como en
el aspecto social, se diluya.
20
Por su amplia tradición capitalista y empresarial, Estados Unidos es pionero en la
práctica y en los estudios al respecto, a partir de la propuesta de la separación de la
propiedad y el control en los años treinta, y de la teoría de la agencia en los setenta,
matizando la responsabilidad social de las empresas, con enorme influencia en los
países avanzados tecnológicamente.
En las naciones en desarrollo, a la par del rezago industrial está el atraso en la
cultura empresarial, es decir, se observa natural la simbiosis dueño/gerente,
coexistiendo en una misma persona ambas facetas, resultando difícil proponer su
disociación, con las consecuencias que acarrea en el desempeño de la organización.
Los órganos de gobierno corporativo en estos países, representan instancias sin
mayor trascendencia, son utilizados para validar las decisiones del dueño o funcionario
del mayor nivel jerárquico, acentuando de esta manera, la desconfianza de las partes
interesadas.
Hoy día, la mayoría de las modernas filosofías y prácticas administrativas,
promueven el logro de la excelencia y la calidad en las actividades de la organización,
sentando las bases de sus propuestas en la aceptación y apropiación por parte de los
directivos, con la finalidad de influir en efecto cascada hacia los demás niveles de la
jerarquía.
21
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22
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CONFLICTO Y PODER EN LA NUEVA GOBERNABILIDAD DE LA ACCIÓN PÚBLICA LOCAL
José Santos Zavala1 Mario Ibarra Cortés2
Introducción
Para el desarrollo de cualquier país es indispensable contar con instituciones
eficientes que sepan captar los problemas de la sociedad a través de sus
diferentes formas de organización, pero lo realmente eficiente es que
contribuyan a la solución de los problemas públicos mediante políticas públicas
bien implementadas.
¿Por qué analizar las políticas públicas? El desarrollo de un país depende
de la capacidad institucional para diseñar e implementar acciones de política
pública que ayuden al desarrollo de la convivencia social, política y económica
de los diversos actores que participan en un espacio social. Estos actores son los
ciudadanos, instituciones, organizaciones y autoridades, cuya convivencia dará
la estabilidad al sistema político, social y económico que impulse el desarrollo.
En esta perspectiva, las políticas públicas son la parte ejecutora de la
estructura institucional del estado, por lo que publicas públicas de calidad son
la que administran el conflicto, lo que permite resolver, aunque sea de manera
temporal los problemas públicos.
En esta ponencia es objetivo es reflexionar en torno el como se elaboran,
quienes participan y como se evalúan las políticas públicas en un contexto de
transformación institucional con la finalidad de identificar la relación existente
entre los procesos de construcción de hegemonía, el ejercicio del poder, y la
necesidad de una nueva gobernabilidad local.
1 Profesor - Investigador de El Colegio de San Luís, A. C. 2 Profesor – Investigador de la FCA de la Universidad Autónoma de San Luís Potosí
Gobierno local y políticas públicas en la nueva gobernabilidad
La estructura institucional del estado debe estar diseñada de tal manera que
permita hacer frente a los problemas trascendentales para la sociedad, como
pueden ser: salud, educación, empleo, vivienda, abastecimiento de agua,
seguridad pública. La estructura debe resolver o incluso prevenir estos
problemas, lo cual requiere de un eficiente diseño, implementación y
seguimiento de las políticas publicas, que es posible sólo si cuenta con un
aparato administrativo que permita satisfacer las demandas de la sociedad, con
ello se tendrán elementos para catalogar si un gobierno es efectivo o no. Un
gobierno puede ser calificado como efectivo si cumple con sus objetivos y si
estos contribuyen a solucionar los problemas de la sociedad. El grado de
alcance de tales objetos es variable y, por consiguiente, variable también el
grado de gobernabilidad.
Las políticas públicas generalmente se definen desde un punto de vista
de la “decisión” del gobierno. Dye menciona que una política pública es aquello
que el gobierno escoge hacer o no hacer”, Frohock menciona que una política
pública es una práctica social y no un evento singular o aislado, ocasionado por
la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o, establecer incentivos de
acción colectiva entre aquellos que comparten metas. Retomando estas dos
propuestas conceptuales una política pública es la decisión gubernamental
materializada en la solución de un problema social. Si una decisión no es
implementada sólo queda el diseño de la política pública, es decir sólo se queda
en el papel. Si el gobierno tiene como principal objetivo la solución de los
problemas de la sociedad a través de la política pública, por lo que si opta por
no dar solución entonces no cumple con su función primordial.
No es fácil poner en marcha una política pública ya que conlleva un
proceso que puede ser rígido o flexible según la situación social problemática
que busca solucionar. El diseño de una política pública y su consecuente
implementación y seguimiento, implica primero corregir fallas en la
administración pública y tomar la decisión gubernamental para satisfacer una
demanda social. Siendo esto así, la elaboración de las políticas no es un proceso
sencillo, se trata de un procedimiento complicado y conflictivo.
Todos los pasos de diseño de políticas son indispensables, pero, si logra
identificar y precisar el problema, existe un gran avance. En el proceso de
definición hay que establecer claramente a quien afecta, en donde se presenta y
cuanto impactan los efectos del problema. En este proceso, la estructura como la
coyuntura de los aspectos sociales económicos y políticos en el lugar que se
quiera implementar la política, son la condición necesaria que hay que tomar en
cuenta para su éxito.
Cuando se analizan las alternativas de solución a los problemas públicos
es conveniente considerar las siguientes dimensiones: 1) respaldo ideológico-
político; 2) valoración de los criterios políticos; 3) valoración de los criterios
técnicos y 4) valoración de los criterios administrativos. También hay que
considerar los recursos con los que cuentan los actores involucrados en la
política. De igual manera se requiere argumentar la política ya que es
importante tener en cuenta la opinión de la sociedad.
La función más importante en la elaboración de las políticas es la
definición de las normas que determinan cuando deberán considerarse ciertas
condiciones como problemas de política. La solución de los problemas puede
tener diversas facetas, diversas formas de solución y no solo una, por tanto
deben considerarse la mayor parte de las opciones y al irlas analizando
objetivamente descartar e ir seleccionando las más factible técnicamente y la
más viable políticamente.
Además de lo anterior, en la elaboración de las políticas públicas
intervienen tanto organizaciones, instituciones e individuos. Las organizaciones
son las que instrumentaran y crearan la estructura necesaria para llevar a cabo
la implementación de las políticas. La coordinación y estabilidad social necesita
de instituciones ya que de ellas ha de depender la viabilidad del sistema
político, social y económico; por ello es necesario el análisis de las instituciones.
North define las instituciones como las reglas del juego en una sociedad, es
decir son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana, sea político, social o económico. De estas dos dimensiones, hay que
distinguir el papel de los jugadores, los participantes que dan vida a las
organizaciones e instituciones, una institución sin organización e individuos es
imposible su existencia.
En lo que respecta al gobierno local como actor involucrado en la
solución de los problemas públicos, forma parte del proceso de formulación de
las políticas públicas. Si a la política pública se le define como el conjunto de
acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la sociedad, es entonces, la
política pública la que vincula al gobierno con la sociedad, lo relaciona con ella
y sirve para legitimar esta relación. El contenido de la política pública
caracteriza la acción pública y define el sentido del grupo político instaurado
para el ejercicio del poder local. Esto quiere significa que la política pública está
constituida por un conjunto de propuestas que diseñan e implantan, en nombre
de las necesidades de la sociedad, y estable las bases sociales que han llegado al
ejercicio del poder. Por esta razón, entre más complejos sea la estructura del
gobierno local y las necesidades de la sociedad, más compleja será la política
pública.
En las formas de organización autoritaria del gobierno local, la política
pública responde a la voluntad e intereses de la máxima autoridad. La sociedad
no existe, por lo que no legitima la acción de la autoridad, sino que solo es un
objeto pasivo sobre el cual recae la acción pública. Desde esta perspectiva, la
política pública no existe, ya que gobierno autoritario substituye a la política
pública. Con la llegada de la alternancia y la pluralidad en los gobiernos locales
en México, la acción pública se ha transformado en política pública.
En los gobiernos locales democráticos con sociedades débilmente
organizadas, su política pública adopta una forma más gubernamental que
pública; es decir, que la lógica de diseño e implementación dominante es la
burocrática más que los problemas sociales. La política pública tiene poca
estabilidad y su orientación es cumplir los ciclos políticos del gobierno local.
Por ello una forma de supera este diseño institucional del gobierno local es
necesario tener sujetos sociales y políticos más organizados y activos.
En un escenario social donde predominan las relaciones verticales entre
actores se genera la necesidad de una nueva gobernabilidad, que se refiere a la
capacidad de generar y mantener consensos y, en un sentido social a la
capacidad de relacionar orgánicamente a la sociedad política con la sociedad
civil.
La relación gobierno local y sociedad civil se regula mediante las
políticas públicas en, al menos, dos niveles: en el primero, la política pública se
convierte en el espacio donde se generan los consensos para definir los asuntos
públicos. En el segundo, la política pública vincula a la ciudadanía en la
implementación y seguimiento de la acción pública local.
En lo que se refiere a la atención de los asuntos públicos locales existen
dos tipos de política pública: Primero, una orientada a prestar los servicios
públicos básicos a la sociedad en su conjunto y, otra, derivada de las
disfunciones y brechas de la sociedad, por lo que su objetivo es hacerles frente y
superar la desigualdad.
Las políticas públicas que se diseñan e implantan en torno a los servicios
públicos, representan la agenda pública tradicional de los gobiernos locales en
México. En cuanto a las acciones de políticas pública vinculadas con el
desarrollo representan la nueva gobernabilidad local; esta agenda de política
pública en el devenir histórico de los gobiernos locales ha estado ausente, por lo
que este nivel de gobierno poco ha estado involucrado en al solución de los
problemas estructurales del desarrollo y hasta años recientes ha vinculado a la
ciudadanía en procesos participativos de toma de decisiones y de formulación
de políticas.
Por otra parte, la existencia de un gobierno local con debilidades
institucionales tiene implicaciones en el proceso de formulación de políticas
públicas. Constantemente queda en evidencia su incapacidad para recoger de
manera adecuada y expresar los intereses y las necesidades de los diversos
actores locales, y cuando logra hacerlo no tiene posibilidades de prolongar en el
tiempo sus acciones. Así, la estabilidad de una política pública es más resultado
de conquistas personales de los actores que de la estructura institucional de los
gobiernos locales.
Aunado a la inestabilidad de las políticas públicas, la burocratización de
los procesos, el clientelismo de los programas y la corrupción de los
funcionarios, son algunos del déficit que debe superar los gobiernos locales. Sin
embargo, aún en este escenario institucional es posible encontrar esfuerzos de
transformación institucional la gobernabilidad local.
Este planteamiento nos lleva a la estructura institucional interna y formal.
la gestión pública local, que es el conjunto de acciones encaminadas a llevar a
cabo el cumplimiento de los objetivos del gobierno local, que es útil para definir
conceptualmente la función pública local, que se refiere a la satisfacción de las
necesidades o demandas de la sociedad local a través de la acción pública local.
La complejidad de la función pública local sólo se percibe si se concibe
que el gobierno local no sea unitario y homogéneo sino fragmentado y
heterogéneo. En su interior se expresan distintos sectores sociales y políticos,
con intereses diferentes y a frecuentemente contradictorios, que hacen de la
gestión pública local algo complejo, contradictorio y conflictivo. Por esta razón,
los gobiernos locales no pueden ejercer siempre el control absoluto sobre la
acción pública, lo que vuelve a la función pública como un proceso relativo,
contradictorio y complejo. Esta, por lo tanto, se caracteriza por las pugnas
internas, en búsqueda por apropiarse por la definición del problema público;
esto es importante porque de ello depende el apropiarse de las soluciones y sus
recursos para llevarlos a cabo.
La hegemonía lograda por algunos de los actores se ve afectada por las
tensiones generadas por los cambios en las correlaciones de fuerzas sociales al
interior y entorno del gobierno local. La vulnerabilidad de la función pública
local se incrementa por la capacidad de incidencia que sobre ella tienen actores
organizados locales.
En consecuencia la función pública local debe concebirse como un
complejo de acciones institucionales y políticas que se estructuran mediante el
juego de poder entre los actores involucrados en la solución de los problemas
públicos locales. Estas acciones se caracterizan por la formación de consensos,
sea mediante el ejercicio de la coerción y la fuerza, sustentada en posiciones de
poder; o bien mediante la argumentación y persuasión.
Esta forma de concebir la función pública local difiere de la establecida
en el marco normativo, en el cual se define con un énfasis administrativo, de
tipo restrictivo, para el ejercicio de las atribuciones de la administración pública,
con énfasis en los aspectos éticos. Si bien es cierto que la acción pública local
está mediada por los funcionarios públicos, con toda la complejidad de
circunstancias del entorno social, político, económico y cultural, que la
determinan, es claro que la función pública no puede restringirse a la sola
aplicación del marco normativo.
Transformar institucionalmente a la función pública, con el objetivo de
mejorarla o de reformarla, plantea la realización de acciones y la definición de
políticas con alcances que vayan más allá de la redefinición de funciones,
procedimientos y administración del personal, esto como una manera de
enfrentar la crisis del gobierno local, que es resultado de la transformación del
entorno local y el déficit de las formas de organización del gobierno local para
hacerle frente.
Esto es más claro cuando se vincula la función pública con lo que se
podría llamar cambio institucional del gobierno local. La transición por la que
está pasando el gobierno local indica que es necesario un cambio en la
naturaleza, estructura, contenidos y las formas asumidas por la función pública
local, puesto que éstos se definen no sólo desde el punto de vista de la norma, la
administración, y fundamentalmente de la política. Cuando el asunto se analiza
desde la perspectiva institucional resulta fácil relacionar temas tan separados
como la corrupción, vinculada con la administración y el contenido ético de la
gestión pública, y el papel cumplido por los actores locales organizados, que
representa un sentido básicamente político.
La relación entre gestión pública local y sociedad está mediada por el
gobierno, en consecuencia la “crisis de la acción pública”, abarca también al
gobierno. En términos políticos no puede haber crisis de la acción pública que
no lo sea también del gobierno y de la gestión pública, es decir, de la política
pública y de la función pública.
Esto significa que una crisis de la función pública se refiere a la
capacidad del gobierno local para satisfacer las necesidades y demandas de la
sociedad local, las causas habría que buscarlas no sólo en el orden político sino
también en el orden institucional. En consecuencia, se podría decir que la crisis
de la función pública remite en primer lugar al debilitamiento del vínculo entre
gobernantes y gobernados, a la capacidad de los primeros para generar y
mantener consensos, a la pertinencia de la política pública y, después, a la
ineficiencia del aparato administrativo.
A esto se deben agregar los factores del entorno tales como la alternancia
y la pluralidad política, los cambios en las funciones que el gobierno local debe
asumir en el desarrollo local y en el déficit en la existencia de actores sociales
locales organizados.
En este contexto, el modelo de nuevo gobierno local ha empezado a
construir una nueva gobernabilidad local, caracterizada, entre otras cosas,
porque el gobierno local ha dejado de ser concebido como el principal actor de
del proceso de formulación de las políticas públicas locales, función que se ha
planteado como la adopción de una forma de organización caracterizada como
una red de actores sociales.
En México, la aplicación de las políticas descentralizadoras ha coincidido
con procesos de fortalecimiento de la sociedad civil, transferencia de funciones
de gasto público a los gobiernos locales, transparencia y rendición de cuentas;
lo que ha generado una gestión pública local más compleja. Con todos estos
factores, el gobierno local ya no puede concebirse como una organización
monolítica, sino como plantea Oszlak, como: “un sistema en permanente
movimiento, en el que los intereses y objetivos de sus diferentes partes,
reproducen de muchas formas en su seno los conflictos de la sociedad”.
En momentos de transición, cuando la antigua forma de hacer políticas
públicas locales no ha desaparecido y la nueva todavía no se configura
plenamente, las tensiones entre éste y la sociedad local se acentúan haciendo
que se presenten disfunciones en varios niveles: 1) como crisis de hegemonía o
crisis de direccionalidad de las políticas públicas, que se expresa en la dificultad
para generar consensos estables y en inestabilidad y turbulencia de las
relaciones de fuerza entre los actores sociales locales; 2) como crisis de dirección
política, o pérdida de legitimidad de la acción pública local y de los actores
sociales que la controlan, que se manifiesta en incapacidad para arbitrar y
resolver los conflictos en torno a las políticas públicas; 3) como crisis
institucional, que se materializa en ineficiencia, corrupción, lentitud
administrativa, ausencia de credibilidad, captura de las políticas públicas por
parte corporaciones o actores económicamente poderosos.
La concurrencia de estos factores determina el marco de la crisis de la
función pública local y pone en evidencia de un déficit que va más allá de lo
administrativo y ubicarse en la estructura institucional. Esto significa una crisis
de gobernabilidad.
En síntesis, la crisis de gobernabilidad no es más que crisis de hegemonía,
que se manifiesta en un debilitamiento de la relación entre gobernantes y
gobernados; lo que significa que las brechas entre gobierno local y sociedad
local son cada vez más amplias; su materialización es en burocratización y el
clientelismo; en la ineficacia para resolver los problemas públicos locales; en el
incremento del descontento social o la indiferencia y en el surgimiento de las
iniciativas sociales para resolver problemas públicos al margen del gobierno
local.
Estos son los argumentos que explica por qué la llamada modernización
de la gestión pública sólo puede ser un aspecto de la solución, insuficiente si se
limita únicamente a la dimensión administrativa por lo que es necesario pensar
en el cambio institucional. Desde esta perspectiva se requiere hacer una
reconceptualización de función pública, gestión pública y administración
pública.
Con respecto a la primera, para delimitar el ámbito de acción de la
función pública local, se requiere analizar con más detalle su relación con la
política pública y con la administración pública. En primer lugar, si la política
pública se define como “el conjunto de acciones que buscar cumplir los
objetivos del gobierno en torno a los problemas públicos”. En tal sentido la
política pública se expresa en los planes y programas que define el rumbo de un
gobierno local.
En México no existe tradición en materia de formulación de políticas
públicas locales. Sólo después de la implantación de las políticas
descentralizadoras y de reforma del artículo 115 de la constitución de 1983 y
1999, inicio un proceso de construcción de un gobierno local más activo en la
hechura de las políticas.
La existencia, durante casi todo el siglo XX, de un Estado altamente
centralizado y concretado en una estructura funcional que impedía la
autonomía de los gobiernos locales. En el país se pensaba que los gobiernos
locales estaban amarrados al gobierno central y que su autonomía sólo era
posible si se incrementaban sus ingresos, por lo que las acciones implantadas
giraron en torno a la descentralización del gasto público. Lo que se observa en
el país, en los últimos 25 años, fue una progresiva transferencia de recursos
financiero, los cuales son importantes en el contexto mexicano, pero
insuficientes si se comparan con las políticas públicas en los países de América
Latina.
Sin embargo, los procesos sociales, económicos y políticos ocurridos en
México durante las tres últimas décadas modificaron sustancialmente este
panorama e introdujeron nuevos elementos que colocaron el tema de las
políticas locales en un nuevo terreno, hasta ahora desconocido por los
gobiernos locales.
La alternancia y pluralidad política cambiaron el carácter centralizador
de la formulación de las políticas públicas en el país. Se ha puesto énfasis en la
autonomía local y se han buscado y encontrado mecanismos de decisión y de
gestión con participación de la sociedad local, como es el caso de los Consejos
de Desarrollo Social. Con este nuevo diseño institucional hay la posibilidad de
que los gobiernos locales se preocupen por el desarrollo local. De esta manera
las políticas públicas a nivel local se han convertido en instrumentos de
administración del conflicto local y materialización de la autonomía, aunque
siga presentándose la situación ambigua de coexistencia con políticas que sólo
hacen frente a los servicios tradicionales del municipio. Lo importante, en todo
caso, es resaltar que ya no se puede seguir considerando como políticas
públicas locales las políticas gobierno federal, aunque, sería erróneo ignorar aun
el rol de dirección del gobierno federal.
Sin embargo, la descentralización no ha llegado aún a debilitar el
dominio de las políticas centralizadas de carácter nacional. Esto significa que las
políticas públicas locales dependen fundamentalmente de los recursos del
gobierno federal para ser llevadas a la práctica. Con excepción de algunos
gobiernos locales metropolitanos, los gobiernos locales aún dependen del
gobierno federal para la realización de sus programas de gobierno.
En un análisis de la estructura financiera de los gobiernos locales en
México se muestra que la capacidad de los gobiernos locales se incremento
entre 1976 y 2004, dado que estos tienes más competencias, recursos y
autonomía que en el pasado y, en consecuencia, ha mejorado su desempeño y
su capacidad de gestión de los problemas públicos locales. Aunado a ello, en el
Premio Gobierno y Gestión existen un mapa de experiencias de buen gobierno
local, lo cual representa la nueva gobernabilidad local en México.
Esta mayor capacidad de gestión puede ser interpretada como un
desarrollo y un fortalecimiento de las políticas públicas locales, aunque no
necesariamente es, una manifestación de mayor autonomía municipal. A pesar
de ello, los programas locales de gobierno han abierto una posibilidad cambio
institucional a nivel local en México.
Con base en lo anterior, el gobierno local puede ser entendido, como un
sistema organizado con una capacidad de gestión que tiene como funciones
formular y poner en marcha las políticas públicas. En esta perspectiva, la
administración pública comprende el conjunto de relaciones entre las
organizaciones gubernamentales que componen al gobierno local.
Con respecto a la administración pública y retomando los
planteamientos de Kliksberg la reforma administrativa significaría:
fortalecimiento de sus atribuciones, ampliación de la representatividad y la
participación de diversos actores sociales locales, apertura a la participación
ciudadana en la acción pública, transparencia y rendición de cuentas,
erradicación de arbitrariedades, terminar con la corrupción e incrementar la
productividad laboral.
Con este planteamiento, se buscaría sentar las bases para el cambio
institucional del gobierno local, buscando superar el déficit de la modernización
del gobierno local, la cual ha venido planteándose como: Primero, una visión
ahistórica del aparato administrativo, ya que se concebía como un sistema
organizado descontextualizado de las condiciones sociales, económicas,
políticas y culturales de cada época, que solo requería de ajustes normativos
orientados a superar los problemas de eficiencia.
En segundo lugar, se ponía énfasis en lo que Kliksberg llama la
“mistificación de los medios”. Que planteaba que la modernización
administrativa es posible mediante la modificación del organigrama funcional
del gobierno local, mediante el reacomodo y creación de funciones. Esto
representa una visión formal que concibe organización pública local como un
conjunto de funciones y de recursos que debían ser ordenados mediante un
esquema formal, el cual opera mediante principios organizacionales como
formalización, centralización y profesionalización.
En tercer lugar, principalmente en los municipios metropolitanos se
acudió “paradigma privatizador”, el cual se caracteriza por utilizar el modelo
de la empresa privada como punto de referencia para el desarrollo del sector
público local, olvidando que éste no es tan estable, eficiente y eficaz. En este
mismo nivel, se concibe a la administración pública como un espacio
eminentemente técnico, libre de intereses y valores.
Para la modernización administrativa, Kliksberg plantea algunas
recomendaciones para el diseño de políticas nacionales de administración
pública que podrían también son válidas para el cambio institucional a nivel
local. Entre ellas estarían:
1. El cambio debe convertir a la administración pública, en un espacio
organizado, donde los diversos actores sociales se involucren bajo su
propia lógica de acción, pero con voluntad para llegar a acuerdos de
acción colectiva.
2. El diseño de la administración pública debe ajustarse a las prioridades
locales y considerar la normatividad nacional y local. Debe tener
objetivos precisos y metas de corto, mediano y largo plazo que permitan
contar con una direccionalidad donde predomine la racionalidad social,
que permita un rendimiento institucional hacia los problemas locales.
Este ajuste requiere de un diseño institucional donde predomine la
planeación, la cual debe sustentarse en la participación social.
3. La administración pública local debe sustentarse en una concepción
holística del aparato público que tenga en cuenta su carácter histórico,
complejidad sectorial, organizacional y funcional, sus vínculos con la
economía, la política y la cultura; la interacción entre sus actores, los
conflictos y choques de interés.
4. El cambio debe crear las condiciones estructurales y funcionales que
permitan la innovación que haga un gobierno local mas activo. Esto
significa que la tecnología no es un fin en sí misma sino un instrumento
para hacer viable y posible la política pública.
5. Se requiere una reflexión y reconceptualización sobre la transferencia de
nuevos modelos de gestión pública, que permita que estos se adecuen al
contexto y a las características y locales. Esto implica el desarrollo de una
capacidad de análisis organizacional que permita el conocimiento
adecuado de las características del aparato público local y de sus
organizaciones.
6. El cambio debe estar sustentado en la flexibilidad, tomando en cuenta la
complejidad de los problemas públicos locales, los cuales no tienen una
estructura lineal, ni basada solo en la secuencia de causas y efectos.
7. El cambio debe partir de la autonomía local y en el diseño y operación de
políticas públicas coherentes con la política nacional pero
suficientemente capaces de dar cuenta de los problemas públicos locales.
Con determinantes como éstos, la reforma de la administración pública
debe ir más allá de los paradigmas formales que pretenden tener validez
universal para adoptar criterios que reconozcan la especificidad del entorno de
cada asunto público. Esto implica realizar esfuerzos para vincular las realidades
sociales locales, definiendo sus metas en concordancia con los proyectos
nacionales, regionales y locales, y asumir las herramientas de acción como
simples medios que, en todo caso, deberán ser evaluadas de manera
permanente.
Sin lugar a dudas, lo anteriormente planteado se complementa con la
adopción de modelos de gestión que han tenido éxito en otros sectores, como es
la calidad total, gerencia por objetivos, gobernablidad, empoderamiento,
flexibilidad, que son cada vez más frecuentes en la gestión pública local. Sin
embargo la gerencia pública no ha llegado a ser una realidad cotidiana en la
dirección de los asuntos públicos locales. Esto se debe, en gran parte, a la
imposibilidad de adoptar los modelos privados sin que medie su ajuste a las
características y especificaciones de la misión de la gestión pública local.
En este planteamiento de los gobiernos locales desde una perspectiva de
las políticas públicas, se requiere de la construcción de una nueva
gobernabilidad, que requiere que los candidatos que aspiran a un puesto en el
gobierno, se presenten a la competencia electoral con base en un Programa de
Gobierno que contenga las propuestas para ser realizadas durante el periodo
para el que será electo. Este mecanismo, sirve para que la ciudadanía compare
los programas que ofrecen los candidatos y pueda escoger el que crea que
recoge mejor los intereses y necesidades del votante. De este modo la idea del
voto programático se refiere a que la ciudadanía vote más por los programas
que por las personas.
El ejercicio de elaborar el programa obliga a conocer más profundidad la
realidad local, con lo cual se establece el espacio de interlocución entre las bases
sociales para conocer sus necesidades y a tecnificar el ejercicio de la política. Por
otra parte, lo compromete con la ciudadanía a cumplir lo establecido en el
programa, bajo pena de que si no lo hace en su mandato puede ser revocado.
Por ello, el programa ganador se convierte en un mandato, en una orden para el
nuevo gobernante.
En otro sentido, permite superar los vicios de la política local como es la
compra de votos y el clientelismo, pues induce al ciudadano a escoger después
de analizar críticamente las propuestas de todos los candidatos. En la medida
en que el programa de gobierno obliga y crea compromisos concretos, aleja el
ejercicio del poder del capricho personal del gobernante y genera condiciones
para que las luchas por obtener los consensos se ubiquen en un terreno
eminentemente político.
En un diseño de esta naturaleza, la elaboración del programa se hace
desde la perspectiva de la sociedad civil y se ejecuta desde el gobierno local.
Este hecho ilustra claramente su carácter político y su ubicación en el campo de
mediación entre ambos, el campo de la hegemonía.
El programa de gobierno ganador debe ser realizado. Para ello, debe
dotarse de recursos, debe priorizar acciones, fijar estrategias, tácticas y
operativos, debe fijar objetivos y metas, asignar responsabilidades, definir
mecanismos de evaluación y seguimiento, diseñar indicadores que permitan
controlar su desarrollo y medir su impacto.
Este ejercicio corresponde al proceso de elaboración del Plan de
Desarrollo, el cual puede definirse como el diseño de la forma de
implementación o ejecución del programa de gobierno. Los planes de desarrollo,
en un contexto de voto programático consisten en que están diseñados para el
período de los gobiernos locales, aunque se inscriben en una perspectiva
estratégica que da cuenta de las necesidades del desarrollo local y articulado al
desarrollo nacional.
En general, los Planes de Desarrollo, orientados a ejecutar los Planes de
Gobierno, requieren un alto componente participativo e implican, por tanto, un
consenso con la sociedad civil y con las fuerzas que hayan contribuido al triunfo
electoral. Por esta razón, la elaboración del Plan de Desarrollo es una nueva
instancia de acuerdo y de participación, en un escenario de construcción de
consensos.
Desde este planteamiento, el Plan de Desarrollo representa un
instrumento técnico-político para generar y afianzar tanto la “gobernabilidad
interna” como la “gobernabilidad externa”. Por gobernabilidad interna se
entiende como la capacidad que el gobierno local tiene para generar, mantener
y ampliar consenso entre sus gobernados respecto su Programa de Gobierno y
su Plan de Desarrollo. La gobernabilidad interna consolida las instancias de
concertación del gobierno local con los demás actores de política pública. De
otro lado, significa ampliar la capacidad de negociación de la sociedad civil con
el gobierno local.
Por gobernabilidad externa se entiende como la capacidad de los
gobiernos locales para generar, mantener y ampliar consenso con las instancias
externas y los demás niveles de gobierno. Esto significa ampliar la capacidad de
negociación de los municipios y de la sociedad civil con las entidades del orden
nacional; de los municipios con el gobierno estatal y federal. Queda claro que el
Plan de Desarrollo es un instrumento eficaz para ampliar estos espacios de
gobernabilidad y viabilizar acciones de buen gobierno.
Así mismo, el Plan de Desarrollo va acompañado de un instrumento
técnico para su ejecución. Este instrumento es el Plan de Gestión, el cual
proporciona una estructura que permite implementar el Plan de Desarrollo.
Este plan es algo así como la bitácora o cuaderno de mando del gobernante que
permite medir el grado de concreción del Programa de Gobierno.
La gestión moderna ha reforzado el componente técnico del ejercicio del
gobierno. La llegada de la alternancia y pluralidad política ha puesto al alcance
de la ciudadanía los altos cargos del gobierno, generando presiones por
capacitación técnica y administrativa. El Plan de Gestión ayuda a superar estas
limitaciones y a realizar una acción pública local transparente, eficaz, eficiente y
efectiva.
¿Cómo explicar los cambios en la hechura de las políticas públicas en la nueva gobernabilidad local?
El gobierno local utiliza a la estructura y procedimientos de la administración
pública para formular e implantar su programa. Este programa, convertido en
agenda gubernamental, define las prioridades de acción pública, estableciendo
con ello los criterios de decisión y los principios de acción, aunque también se
ven influenciados por el contexto y momento histórico en el que operan.
En este sentido, la acción pública local puede ser entendida como una
fase del proceso más amplio de gestión política que incluye las disputas por la
hegemonía y el ejercicio del poder, las cuales se desarrollan en un escenario
formal, estructurado y regulado por políticas y normas, estos escenarios son las
organizaciones gubernamentales.
En esta perspectiva, las políticas públicas en los gobiernos locales
merecen especial atención, pues se ha convertido en una dimensión conceptual
importante para explicar el proceso de transformación institucional a nivel local.
Es necesario resaltar que en los últimos años, en el ámbito académico se ha
reflexionado sobre el proceso de transformación del gobierno local en México,
poniendo énfasis, por un lado, en sus procesos internos de cambio y el
incremento de la participación ciudadana, y por el otro, haciendo un balance de
las políticas descentralizadoras. En este proceso han surgido variadas
propuestas interpretativas; pese a ello, poco se ha puesto énfasis en aspectos
como: qué actores están presentes en los procesos de formulación de las
políticas, qué intereses entran en juego, o qué factores del entorno influyen en la
toma de decisiones.
En este apartado, se proponen variables de análisis para comprender la
dinámica de elaboración y formulación de las políticas públicas y por qué se
producen cambios o variaciones en ese proceso y, por ende, por qué cambian
constantemente esas políticas a nivel local, avanzando más allá de las
interpretaciones que relacionan el cambio de políticas con el cambio de
gobierno. Para ello se presenta una visión general de las teorías que explican
por qué cambian las políticas públicas; luego se propone un modelo explicativo
basado en el proceso de elaboración y formulación de las mismas.
En los diferentes marcos interpretativos de la acción pública existen
enfoques teóricos que abordan el tema del cambio, entre ellos destacan 1)
marxismo, 2) pluralismo, 3) neocorporativismo y 4) el de políticas públicas.
En el enfoque marxista se resalta la existencia de un poder dominante de
la clase hegemónica, al que se subordinan los intereses de los otros grupos que
componen la sociedad, por lo que cualquier política está estructurada en
función de los intereses de esa clase hegemónica. En este enfoque destacan dos
variables explicativas, la coacción y el consentimiento; estos conceptos ayudan a
comprender las razones por las que se producen los cambios en las políticas
públicas.
Dentro de este enfoque, autores como Gramsci, consideran que lo
político debe entenderse como coacción y como consentimiento a la vez. El
autor plantea que una clase es hegemónica, solo cuando logra el consentimiento
de la clase subordinada, por lo que el Estado se convierte en un escenario de
lucha. Así, el proceso de cambio tiene una dimensión política, ideológica y
cultural, que son claves para el surgimiento de la conciencia, o forma en que las
personas están sujetas a la influencia de concepciones del mundo.
Por su parte Poulantzas, también marxista, plantea la creación del
consentimiento respaldado por el uso de la fuerza; considera que los aparatos
del Estado organizan y unifican el bloque de poder dominante mediante la
permanente desorganización y división de las clases dominadas. Para
Poulantzas, el conflicto dentro del Estado tiene lugar en el aparato institucional
público, sistema de gobierno fracturado por las contradicciones y divisiones; es
esa la razón por la que las diferentes agencias gubernamentales del Estado
actúan como centros de poder de diferentes grupos de clase o alianzas dentro
del grupo de poder dominante. Por ello, el autor atribuye la naturaleza caótica e
incoherente de las políticas públicas a la forma que las instituciones del Estado
deben mediar en la lucha entre diferentes grupos de clase.
Por su parte los neo marxistas como Fred Block y Theda Skopol, resaltan
la creación del consentimiento. Block plantea que en el capitalismo solo hay
consciencia del interés económico a corto plazo, por lo que ignoran la forma
para garantizar la reproducción del orden social en el mediano y largo plazo.
Desde esta perspectiva, es preciso tomar en cuenta la función de la clase
gobernante, como actores que calculan la reproducción de las condiciones
sociales necesarias para el crecimiento económico sostenido. Para Block la
capacidad del capitalismo para racionalizarse a sí mismo, es el resultado del
conflicto entre la clase capitalista, la clase gobernantes y la clase trabajadora; por
lo tanto las acciones de política pública se diseñan y operan dentro de la
regulación impuestos por la realidad política y económica.
Según el enfoque pluralista, no existe, dentro de la realidad social, un
poder dominante, sino más bien una diversidad tanto en el ámbito estatal como
en el ámbito social, lo que genera que se produzcan intercambios entre ambos
sectores, al momento de diseñar e implantar políticas públicas. Desde esta
perspectiva el concepto de poder es fundamental para entender la dinámica de
la acción estatal.
Al interior del pluralismo hay dos perspectivas sobre el análisis de las
políticas. El primero es el pluralismo clásico que plantea a la política como un
acuerdo entre intereses opuestos, esto genera que los grupos sean un elemento
crucial para el desarrollo de políticas. En este sentido, Bentley plantea que el
análisis de la política es el análisis de los grupos, por ello el proceso de
elaboración de políticas es un continuo conflicto e intercambio entre diferentes
grupos, donde el gobierno se considera un actor más. El pluralismo clásico
define al Estado como una organización independiente que hace políticas para
responder a la presión de innumerables grupos sobre el gobierno. Aunado a lo
anterior, plantea la fragmentación de la sociedad y del Estado, por lo que en el
proceso de elaboración de políticas, no hay un solo grupo que ejerza dominio
total.
Buscando superar los límites del pluralismo clásico, el pluralismo
reformado reconoce que las relaciones entre el gobierno y los grupos de interés
casi siempre están institucionalizadas, pero se excluye a ciertos grupos del
proceso de formulación de políticas. Según Richardson y Jordan aceptar que las
relaciones entre los grupos gubernamentales y sociales están
institucionalizadas, no significa que existan monopolios de poder. Para ellos, en
las interacciones entre actores se incluyen poderes compensatorios, siendo muy
diversas el universo de interacciones. Según los pluralistas reformados, no hay
que insistir en las formas institucionalizadas de interacción entre involucrados
en las políticas, sino en la capacidad de éstos para romperlas.
Por su parte el neopluralismo, representado por Charles Lindblom,
argumenta que los empresarios no necesitan acudir a los métodos tradicionales
de presión de otros grupos, ya que ellos se beneficia del poder de las
estructuras. En consecuencia el poder es más estructural que observable,
aunque la importancia de los grupos es fundamental sobre todo porque hay
áreas de política pública donde su proceso de elaboración es más competitivo.
En síntesis, para el neopluralismo el capital tiene privilegios, pero no domina el
proceso de elaboración de políticas.
El neocorporatismo, por su parte, hace referencia a los arreglos
institucionales que regulan los intereses de los actores de la sociedad civil con
los procesos decisorios de los actores gubernamentales. Según éste enfoque,
existe una macro organización de intereses sociales a través de estructuras
representativas de tipo monopólico y además una escena global de
negociaciones que permite la articulación de los intereses de la sociedad con el
Estado. A diferencia del pluralismo, el neocorporatismo identifica un proceso
de pertenencia exclusiva que permite la formación de asociaciones con
monopolio de representatividad; además considera que la forma de intercambio
político conlleva a la función de representatividad en la implementación de las
políticas; plantea que el Estado además de subsidiar y controlar los grupos de
interés, reconoce su existencia y legaliza el monopolio de su representación.
Dentro de este enfoque, Schmitter matizó su definición sobre
neocorporatismo, lo que hizo mediante la identificación de sistema de
representación: 1) el corporativismo social, entendido como un sistema de
intermediación de intereses sociales, identificado con sistemas liberales
democráticos; y 2) el corporativismo estatal, asociado con sistemas autoritarios,
con un fuerte control burocrático y centralizado en organizaciones
gubernamentales. Según este enfoque el proceso de elaboración de una política
pública involucra varios actores y dinámicas que transitan entre la
representación de los intereses de grupos organizados de la sociedad civil, con
las estructuras de decisión del Estado.
Hay una gran diversidad de definiciones sobre políticas públicas, lo que
refleja un pluralismo de escuelas teóricas y metodológicas que las abordan. El
policy análisys, se centra en hallar la solución óptima a cada problema público,
mediante esquemas analíticos racionales. El incrementalismo, plantea como
argumento central que las decisiones se adoptan bajo esquemas pragmáticos
que buscan "salir del paso", más que obtener una solución optima, es un
enfoque que deja a un lado la racionalidad en la toma de decisiones. La escuela
del public choice argumenta que la política pública tiene reglas semejantes a las
de la economía; plantea que en la actividad pública los actores responden a
objetivos de utilidad y actúan como si estuvieran en el mercado. Para Lowy y
Dye, las políticas son el resultado de la acción de las élites y de la estructura del
sistema político. Son las políticas las que determinan la política y son las
características de cada política las que crean sus propios procesos de decisión.
Al hace un balance de estos enfoques conceptuales se encuentran
diversas fortalezas y debilidades. El marxismo es válido para entender los
conflictos de poder nacidos por la confrontación de los intereses de grupos
hegemónicos y los de los otros grupos que componen la sociedad y el Estado.
En este sentido, las políticas públicas cambiarían cada vez que exista una
variación en los intereses de las élites; no obstante parece difícil que desde este
enfoque sea posible problematizar los procesos de cambio de políticas, ya que la
respuesta está dada.
El pluralismo permite comprender las razones para el cambio de
políticas, ya que interpretan las correlaciones de fuerzas entre grupos al
momento de elaborar una política pública; esto constituye su principal
fortaleza, pero su debilidad radica en la ambigüedad de la explicación sobre la
dispersión del poder, ya que sin un análisis del contexto en el que se toman las
decisiones o de qué modo éstas afectan a los diversos segmentos de la sociedad,
los pluralistas concluyen que no hay un poder dominante; sin embargo, puede
existir la posibilidad de que en cada área de política prevalezcan diferentes
intereses, que no son sino el reflejo de la complejidad de la sociedad
contemporánea.
El neocorporatismo legitima la función de los grupos de interés en la
formulación de políticas públicas; entonces su principal fortaleza es la
explicación sobre la representación de intereses, no obstante no elimina los
conflictos de clase, y ello produce grandes dosis de inestabilidad de los arreglos
políticos. Además, es un enfoque que tiene límites al momento de analizar la
congruencia de una política de grupos de interés, con el gobierno, ya que no
profundiza en que medida las organizaciones representan los intereses de sus
miembros y en qué grado esos intereses se incorporan al proceso de toma de
decisiones.
Finalmente, en el enfoque de políticas públicas se presentan propuestas
que no encajan en una sola corriente, no obstante de ello, es una fortaleza
porque comprende el proceso instrumental de formulación y ejecución de las
políticas públicas, así como los resultados de las mismas como parte de una
acción gubernamental. La debilidad del enfoque reside en la multiplicidad de
proposiciones, el objeto de estudio aparece fuera de un enfoque teórico
homogéneo, lo que dificulta que a partir de él se puedan asumir esquemas
explicativos válidos sobre por qué cambian las políticas públicas.
De lo planteado anteriormente, puede concluirse que los enfoques
pluralistas y neocorporatistas son pertinentes para analizar, el por qué de los
cambios de políticas públicas dentro de los gobiernos locales. Aunque los dos
enfoques son muy cercanos, el neocorporatismo ofrece un modelo explicativo
del proceso de elaboración de políticas públicas, que ayuda a clarificar el
proceso de la toma de decisiones y por ende, cómo se producen los cambios de
políticas. Sin embargo, hace falta hacer algunas precisiones. En primer lugar es
un modelo concebido para explicar políticas económicas y en segundo lugar
toma en cuenta a los actores que se mueven por un interés propio desde la
sociedad civil, permeando el sistema político por medio de concertaciones y
negociaciones. Para otro tipo de políticas, como las políticas locales, el modelo
debe ser adaptado, considerando que, no necesariamente corporativos, existen
grupos que también permean el sistema político local en búsqueda de pactos
para culminar en la consecución de políticas apegadas a su interés.
Aunado a lo anterior, el enfoque neocorporatista debe ampliarse en lo
concerniente a las motivaciones que conducen a incorporar o no los intereses de
los grupos en la toma de decisiones, para conocer por qué se elige una política.
En este sentido es importante, en primer lugar, adentrarse en la
comprensión del papel de las comunidades de expertos, que suministran
información a los actores del proceso de formulación de políticas y pueden en
su momento influir para que un problema en cuestión sea tratado desde una u
otra perspectiva. En segundo lugar, es necesario explicar cómo el entorno
influye en el proceso de formulación de políticas, ya sea a nivel de
intermediación o de negociación directa entre los actores involucrados en el
proceso de toma de decisiones.
Con estos antecedentes, el construir un marco interpretativo de por qué
cambian las políticas públicas en los gobiernos locales, sustentadas en el
siguiente supuesto: Existen grupos de interés representados por los actores
involucrados en el proceso de decisión de políticas, quienes para alcanzarlos
interactúan, de manera negociada, entre ellos. Tal interacción adopta dos
formas: a) La intermediación de los intereses de los grupos por medio de la
concertación, negociación o pactos. b) La negociación directa de los grupos con
los órganos e instituciones del gobierno local. El primer proceso ocurre cuando
los intereses de los actores no están directamente subordinados a los mandatos
coyunturales de gobierno y el segundo, cuando esos mandatos son
determinantes.
A lo anterior hay que añadir que tales intereses se construyen basándose
en cómo los problemas son definidos por los hacedores de políticas. En este
proceso de definición es necesario analizar el rol que juegan los expertos en la
articulación de las relaciones causa - efecto de problemas complejos, ayudando
a los actores a identificar sus intereses, enmarcándolos en el debate colectivo,
proponiendo políticas específicas e identificando puntos de negociación. En este
sentido el control sobre el conocimiento y la información es una dimensión
importante de poder y que, la difusión de nuevas ideas e información puede
liderar nuevos modelos de decisión.
Para interpretarse que la toma de decisiones de política pública vía lo
consideración de los intereses de los actores, el proceso decisorio involucrará la
correlación de tres factores: 1) las prioridades políticas de gobierno, 2) la
jerarquización de intereses de cada uno de los actores involucrados y 3) la
coyuntura del entorno; el mayor o menor peso de cada factor dependerá del
tipo de política.
Conforme este planteamiento, las políticas públicas cambian cada vez
que, a través de un proceso decisorio, ya sea de la intermediación de intereses
entre los actores de sociedad política y del Estado, o de la negociación directa
entre ambos, se formulan nuevas políticas relativas a un sector determinado. El
proceso de intermediación de intereses se produce cuando, al momento de
decidir sobre la formulación de una política, el entorno no es determinante,
mientras que el proceso de negociación directa ocurre cuando éstos sí lo es.
Ese cambio de políticas públicas en la nueva gobernabilidad local
involucra dentro de cualquiera de las dos vías de formulación, intereses y
motivaciones distintas de los actores involucrados. También están las
prioridades de gobierno y demandas del contexto; además el papel de los
expertos es fundamental, porque permiten controlar el conocimiento y la
difusión de información. La toma de decisiones, como elemento fundamental en
la formulación y cambio de políticas, responde a esas motivaciones y presenta
una lógica incremental que facilita la administración del conflicto.
A manera de conclusión
En la nueva gobernabilidad local la formulación de política pública presentan
características diferentes, y la variación de cualquiera de los procesos que ellas
encierran influye para que periódicamente se modifiquen las políticas al interior
de los gobiernos. Sin duda, la profundización teórica al respecto solo es posible
si por medio de evidencias empíricas se consigue identificar los pasos, los
actores y los contextos que rodean a cada proceso de negociación; de ahí la
importancia de impulsar investigaciones que aporten a ese objetivo.
Como se ha propuesto en esta ponencia, el proceso de elaboración y
formulación de políticas públicas es complejo. Las vías de negociación que
llevan a una toma de decisión y por ende una política pública, responden a
contextos particulares. Es preciso resaltar, desde un enfoque de los Estudios
Organizacionales, que se pueden visualizar, mediante la identificación de los
actores y sobre todo de sus intereses y sus motivaciones que suelen ser el motor
que guía cualquier proceso de elaboración formulación de política pública; el
proceso de hechura de políticas es complejo, dinámico y conflictivo.
Es así, que el lado organizacional de las políticas públicas cobra
importancia dentro del debate teórico, ya que lejos de ser una respuesta
instrumental y operativa para su implementación, se convierte en un
paradigma que valida la importancia de la negociación política de los actores
involucrados. Por otra parte, un modelo explicativo debe dar respuesta al
continuo cambio de políticas públicas en los gobiernos locales, proceso que sólo
puede ser comprendido en todas sus dimensiones mediante análisis empírico.
Bibliografía Aguilar Villanueva, Luís (1992), “Estudio introductoria” en Aguilar Villanueva,
Luís; Problemas Públicos y Agenda de Gobierno, México, Miguel Ángel Porrúa.
Baradach Eugene (1998); Los ocho pasos para el análisis de políticas publicas, CIDE; México.
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Sánchez Gutiérrez Arturo (1993); El proceso de diagnostico en la elaboración de políticas publicas, en Perfiles Latinoamericanos.
1
VI Congreso Internacional en Análisis Organizacional
Titulo de la ponencia:
La conformación de una organización pública federal a partir de las relaciones interorganizacionales.
Institución de Procedencia: Universidad de Guanajuato
Autores:
Dra. Rosa María Vázquez Lagunas [email protected]
Mtro. Juan Arturo Pedroza Cruz [email protected]
Lic. Francisco Javier Álvarez Torres [email protected] tel: 045 4731171678 045 473 108 01 00
01 473 37 2 00 06 exts. 4082, 4089 y 4092
Mesa de Participación: Poder y conflicto en las organizaciones.
Guanajuato, Gto. Octubre de 2008
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Resumen La presente investigación ayuda a comprender una realidad compleja que logra explicarse al analizar los procesos decisorios, las estrategias, el interés y el conflicto interorganizacional, variables identificadas en las interacciones que sostuvieron diversas organizaciones públicas y privadas que participaron en el proceso de conformación de la Aduana Interior de Guanajuato, misma que funge como organización focal y que encuentra su justificación en un Megaproyecto de desarrollo económico y social denominado Guanajuato Puerto Interior. En términos generales, uno de los propósitos de esta investigación, es explicar el rol que desempeñaron los actores en el proceso de conformación de una organización pública del ámbito federal, en este Caso, la Aduana Interior de Guanajuato. Para ello, fue indispensable identificar las interacciones que sostuvieron los diversos actores, con objeto de analizar las decisiones que tomaron, pero sobretodo las que prevalecieron; examinar las estrategias que implementaron e identificar el interés de los actores protagónicos, mismo que propició la conformación de grupos discordantes, así como la manifestación del Poder y la aparición del conflicto.
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Indice Introducción Apartado 1 Fundamentación teórica 1.1 Organización…………………………………………………………………………………….. 1.1.1 ¿Qué se entiende por organización?............................................................................. 1.2 Concepto de poder en las organizaciones………………………………………………… 1.2.1 Poder y autoridad en las relaciones sociales…………………………………………….. 1.3 Intereses y relaciones de poder como detonadores del conflicto……………………. 1.3.1 El origen del conflicto: la divergencia de intereses……………………………………… 1.4 Relaciones interorganizacionales…………………………………………………………… 1.4.1 El contexto de las relaciones interorganizacionales……………………………………. Apartado 2 2.1 Diseño metodológico de la investigación…………………………………………………. 2.1.1 Determinación del objeto de estudio………………………………………………………. 2.1.2 Selección de la organización sujeto de estudio ………………………………………… 2.2 Problema y preguntas de investigación…………………………………………………… 2.3 El método cualitativo y los estudios organizacionales……………………….............. 2.3.1 Validez en el método cualitativo……………………………………………………………. 2.3.2 El estudio de caso como estrategia metodológica……………………………………… 2.3.3 Herramientas metodológicas……………………………………………………………….. 2.3.3.1 Entrevista……………………………………………………………………………………….. 2.3.3.1.1 Entrevista semi estructurada………………………………………………………………. 2.3.4 Procedimiento para realizar y analizar las entrevistas………………………………….. 2.3.4.1 Realización de las entrevistas……………………………………………………………….. 2.3.5 Procedimiento para analizar documentos y videos……………………………………… 2.3.5.1 Análisis textual…………………………………………………………………………………. 2.3.6 Manejo de resultados derivados del análisis de la información………………………. Apartado 3 Estudio de Caso. Conformación de una organización pública: El caso de la aduana interior de guanajuato. 3.1 Apertura de la primera aduana interior de guanajuato…………………………………. 3.2 El cierre de la primera aduana interior de guanajuato: análisis de una decisión ….. 3.3 Primera etapa.
La necesidad de una aduana interior: espacio de convergencia de actores………… 3.3.1 Acciones ante las contingencias……………………………………………………………… 3.4 Segunda etapa.
Las relaciones interorganizacionales: factor estratégico en la conceptualización y la legitimación del proyecto………………………………………………………………….
3.4.1 De la concepción de una idea a la conceptualización del proyecto. …………………… 3.4.2 Módulos que conforman el puerto interior de guanajuato……………………………….. 3.4.3 La aduana interior de guanajuato como organización focal……………………………… 3.4.4 El poder de las estrategias. …………………………………………………………………….. 3.4.5 Negociación con el H. Congreso ……………………………………………………………… 3.4.6 Negociación de los predios…………………………………………………………………….. 3.5 Tercera etapa.
La continuidad política: avances, retrocesos y concreción de la aduana interior de guanajuato.
3.5.1 La autoridad en la continuidad del proyecto. ………………………………………………….. 3.5.2 Firma del convenio marco de colaboración entre la SHCP y el gobierno del estado de
Guanajuato………………………………………………………………………………………….. Conclusiones Bibliografía
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Apartado 1 Fundamentación teórica
1.1 Organización
1.1.1 ¿Qué se entiende por organización? Adentrarnos en los terrenos de la organización para descubrir toda su trascendencia es sin duda
continuar una aventura cuyo recorrido siempre resultará retador y apasionante. Ello nos da muestra de
la gran complejidad que enmarca ofrecer una definición de este concepto, así como de los elementos
que la conforman. A continuación, me permito ofrecer algunas de las definiciones del término
organización e identificar los elementos que la conforman, este ejercicio tiene como finalidad iniciar el
debate entre (organización-individuo y organización-organización) las diversas posturas que algunos
teóricos nos presentan. Igualmente se pretende mostrar las diferencias, coincidencias y divergencia de
opiniones llegando a ciertas reflexiones en el marco de las relaciones interorganizacionales.
Chester Irving Barnard define a la organización como un sistema de actividades o de fuerzas
conscientemente coordinadas de dos o más personas. En esta definición existen varios elementos
dignos de analizarse, entre ellos el que sobresale es el de la conciencia que tienen los individuos para
enfocar sus esfuerzos físicos y mentales con objeto de lograr las metas. Esta definición parece que
inclina su postura hacia un solo aspecto, al considerar que los actores que integran las organizaciones
dirigen sus esfuerzos de manera total a la consecución de las metas organizacionales, sin embargo,
ese mismo esfuerzo quizá primeramente lo enfoque para lograr sus objetivos personales. Este
comentario se verá reforzado con la definición de Simon la cual se mostrará posteriormente. Por el
momento, es conveniente mencionar que existen algunos autores como Pfeffer quienes afirman que
las organizaciones se fijan, por lo menos en su inicio, un objetivo principal, mismo que consiste en
lograr la sobrevivencia de la organización. Al respecto Pugh y Hickson señalan que “todas las
organizaciones tienen que prever actividades constantes dirigidas hacia el alcance de las metas
dadas” Salaman y Thompson (1984).
Por su parte Stogdill (1987) conceptualiza a las organizaciones de esta manera: “Un sistema de
interacción social en el cual la diferenciación de las expectativas define la estructura de los puestos y
los roles dentro del sistema”. Etzioni en Hall (1996) considera que las organizaciones son unidades
sociales –o agrupamientos humanos- construidos y reconstruidos de forma deliberada para buscar
metas específicas. Se incluyen las corporaciones, ejércitos, escuelas, hospitales, iglesias. Se excluyen
las tribus, clases, grupos étnicos y familias.
Parsons por su parte enfoca su análisis hacia los valores, y afirma que las organizaciones operan bajo
un mandato societal, “como si fueran una concesión o distribución del poder que se otorga, lo que por
lo general se consideran como objetivos organizacionales legítimos desde el punto de vista de la
sociedad” Salaman y Thompson (1984). En esta definición el elemento de Poder –se escribe con
mayúscula para no confundirla con el verbo- se encuentra presente, al igual que en la definición de
Crozier y Friedberg (1990) quienes consideran que la organización “es el reino de las relaciones de
5
poder, de influencia, de regateo y de cálculo, pero tampoco es el instrumento opresor que sus
detractores pretenden…”. Desde esta perspectiva organizacional se asume que las organizaciones son
agrupaciones de individuos que sostienen interacciones sobre la plataforma que les confiere su
posición al interior de esta agrupación, es decir desde la autoridad que poseen, es por ello que se
afirma que las organizaciones frecuentemente encuentran explicación a sus disfuncionalidades en la
variable Poder.
Una reflexión adicional es la que nos ofrece Parsons, misma que me servirá para el desarrollo de la
presente investigación, la cual considera “la posibilidad obvia de que las organizaciones pueden tratar
de generar o utilizar el poder político o económico para alcanzar las metas de sus miembros más
poderosos, parece explicar su naturaleza; como lo hace la posibilidad de que las organizaciones
ostensiblemente dedicadas a alcanzar una meta social puedan retener deliberadamente información
del personal gubernamental para perseguir sus propios fines o simplemente actuar en secreto, para así
crear un hecho consumado” en Salaman y Thompson (1984). En esta reflexión Parsons invita a
descubrir que las organizaciones públicas desempeñan un doble rol en la sociedad moderna, como
afirma Arellano, por un lado deben cumplir con el compromiso que tienen con la sociedad, lo que
representa su razón de ser, su misión; por otro lado, deben hacerlo en función de ciertas estructuras
preestablecidas, en un contexto determinado, en donde deben interactuar con otras organizaciones
tanto públicas como privadas para intentar lograr ambos propósitos, sin embargo, frecuentemente
resultan divergentes.
Considerando lo anterior, el siguiente apartado tiene la finalidad de analizar y explicar algunos otros
elementos que se derivan de las interacciones que sostienen los diversos actores, mismos que
confluyen al interior y alrededor de las organizaciones, y entre los que sobresalen, los procesos para
tomar decisiones, el Poder, las estrategias, el conflicto, el interés de los actores, etc. y que serán de
utilidad para fundamentar teóricamente la presente investigación.
1.2 Concepto de poder en las organizaciones
El tema del Poder puede ser abordado desde distintos ángulos y considerando diversas variables, así
tenemos el enfoque que hace Weber al utilizar el concepto de autoridad, con sus distintas acepciones:
legal, carismática y tradicional. Weber la considera como una forma de Poder legitimado que es
aceptada por los actores que conforman una organización. Morgan (1991) sostiene que “La
legitimación es una forma de aprobación social que es esencial para establecer las relaciones de
Poder”, y se materializa cuando algunos individuos aceptan que otro (s) posee(n) la facultad de
ordenar, y los primeros consideran que es su obligación obedecer.
Por su parte Crozier y Friedberg asumen en su propuesta que las relaciones de Poder guardan mucha
relación con aspectos de carácter lúdico, donde los actores diseñan e implementan estrategias para
imponer su voluntad en otros actores; igualmente se encuentra el enfoque propuesto por Pfeffer y
Salancik quienes abordan el Poder considerando las interacciones que mantienen diversas
6
organizaciones entre sí; así como el planteamiento que exponen March y Simon en el cual consideran
al conflicto como un elemento inherente al Poder.
En algunas de las definiciones de la palabra Poder destacan la voluntad de los individuos como un
elemento inseparable, así pues Dahl definió el Poder como “una relación entre actores, en la cual uno
es capaz de lograr que el otro haga algo que, en otras circunstancias, no habría hecho”, -por actores
debemos entender al individuo, grupo de individuos u organizaciones que mantienen interacciones-.
Aunado al aspecto voluntarista de los actores, debemos considerar el hecho de que el Poder siempre
se manifiesta al interior o mediante una relación social. El Poder no puede manifestarse en individuos o
grupos que no tienen contacto entre sí, pues ello imposibilitaría sobre quien ejercerlo.
Empero, otras definiciones de Poder consideran la idea de vencer la resistencia, así tenemos la
reflexión de Emerson quien afirma que: “El poder del actor A sobre el actor B, es el grado de
resistencia por parte de B que puede ser potencialmente superado por A” en Pfeffer (2000). Para
algunos estudiosos del Poder como Pffefer resulta apasionante encontrar la forma de medirlo, más allá
de quienes lo ejercen, el uso que le den y los resultados que obtengan. Identificar la cantidad de Poder
que los individuos o grupos de individuos poseen es de vital importancia.
1.2.1 Poder y autoridad en las relaciones sociales Weber considera que el Poder y la autoridad enmarcan ciertas diferencias entre sí, el Poder incluye la
coerción o la fuerza; por su parte, la autoridad “es una forma de poder que no implica poder” en Hall
(1996), el individuo realiza ciertas actividades porque considera que deben realizarse. Weber señala la
existencia de tres formas de autoridad en la sociedad, propuesta que se puede transpolar a las
organizaciones: tradicional, carismática y legal. La primera de ellas se caracteriza por la existencia de
un orden preestablecido y se ejemplifica con la presencia de un individuo dominante; la carismática se
encuentra representada por la fuerza del temperamento del individuo. Weber señaló que a través del
tiempo la carismática frecuentemente se institucionaliza y se transforma en una autoridad legal; En
esta última “el individuo acepta voluntariamente la autoridad del superior a causa de la jerarquía de la
organización o la sociedad. Por tanto, si un individuo ocupa una posición superior dentro de la
organización, ello basta para darle autoridad. Como afirma Simon, el subordinado otorga
voluntariamente el beneficio de la duda y acepta las órdenes del superior” Peters (2001). “La autoridad
legal es el tipo de la mayoría de las relaciones de poder en las organizaciones modernas” Hall (1996).
En otro sentido Talcott Parsons tiene una concepción particular del concepto de Poder, al considerarlo
como un medio, como un instrumento de autoridad, misma que permite tener la libertad de tomar las
decisiones e imponerlas a los demás. A diferencia de lo que se puede observar en los trabajos de
Crozier y Friedberg, quienes consideran al Poder como la variable o el elemento necesario para
estudiar y explicar el comportamiento de las organizaciones modernas. Estos autores explican la
complejidad organizacional a través del análisis formal e informal de la organización, al relacionar -
como lo mencionan Ibarra y Montaño en su libro Mito y Poder en las organizaciones- los procesos
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formales e informales mediante las relaciones de Poder al interior de las organizaciones.
Crozier y Friedberg fundamentan algunas de sus reflexiones empleando la definición general de Poder
de Robert Dahl (1997): “A tiene poder sobre B en la medida en que puede conseguir que B haga algo
que, de otra manera no haría”, resulta pertinente destacar dos aspectos –momentos- implícitos en la
definición anterior, el primero se encuentra vinculado a la capacidad que posee un primer individuo
para conseguir que otro realice algo; el segundo destaca la culminación del primer momento, y con ello
se hace una “diferencia entre los poderes actual y potencial, entre posesión y ejercicio del poder” Dahl
(1997). Al margen de lo complejo que pueda resultar esta definición, tiene la ventaja de ser operativa,
situación que ofrece ciertos beneficios per sé, sobretodo si consideramos la postura que adoptan
Crozier y Friedberg (1990) al considerar que el Poder “implica siempre la posibilidad para algunos
individuos o grupos, de actuar sobre otros individuos o grupos”, con esta aseveración los autores
sostienen ante todo que el Poder “es una relación y no un atributo de los actores”. El Poder no es un
artículo que pueda ser objeto de posesión. Es ante todo una relación social, que encara a dos o más
individuos, y se manifiesta a través de ella, pues solo en una relación social el Poder cobra sentido, sin
esta relación social no existirían individuos o grupos que lo ejerzan, ni individuos o grupos sobre quien
ejercerlo.
Continuando con esta perspectiva, una relación social es la interacción entre dos o más actores
interdependientes, lo que necesariamente implica la realización de actividades de “intercambio y
adaptación entre ambas partes, en ese sentido el poder está inseparablemente ligado a la
negociación” Crozier y Friedberg (1990).
Desde la perspectiva Simoniana se puede observar que el Poder está relacionado con “el proceso de
absorción de incertidumbre” March y Simon (1981) que significa “la habilidad para enfrentarse a las
dudas que influyen en las operaciones diarias de una organización” Morgan (1991). En este enfoque
se asume que el Poder deriva de la capacidad que tienen los individuos para asimilar situaciones
ambiguas, así como la habilidad para prolongarlas en otros individuos o grupos, lo que asegura la
continuidad de dicha incertidumbre y por ende la dependencia de unos con otros. La capacidad de
provocar situaciones de incertidumbre, así como la determinación para hacerles frente, generalmente
deriva en situaciones de conflicto y ocasionalmente pueden llegar a situaciones de acuerdo mediante
la negociación. De esta manera, el conflicto es el resultado de las relaciones de Poder,
paradójicamente, a menudo los actores utilizan el Poder para la solución de sus conflictos.
El enfoque Simoniano “se ocupa del estudio y diseño de las estructuras de dominación que aseguren
decisiones y acciones en beneficio del capital. Nuevamente las relaciones de Poder están presentes a
pesar de los esfuerzos emprendidos para ocultarlas (Ibarra y Montaño, 1987:105)” en Barba (1993). En
esta postura sobresalen al menos dos problemas, el primero de ellos, “el análisis de la organización
entendida como estructura de toma de decisiones” y el segundo “el análisis del equilibrio organizativo,
es decir, la determinación de las condiciones de supervivencia de la organización a través del estudio
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de la participación y permanencia de los miembros de la misma y, de la naturaleza y determinación de
sus objetivos. A este nivel encontramos una referencia explícita al fenómeno del poder” Ibarra y
Montaño (1987). De lo anterior se puede desprender que una de las formas para identificar a los
individuos o grupos que detentan el Poder en relación a otros, está determinada por la capacidad para
tomar decisiones.
Profundizando en esta reflexión, se puede agregar lo que afirma Lukes en relación a la capacidad para
tomar decisiones: “tampoco eso es suficiente como para determinar quienes poseen más o menos
poder, es necesario además, analizar de las decisiones que fueron tomadas cuantas de ellas
prevalecieron” Lukes (1985).
1.3 Intereses y relaciones de poder como detonadores del conflicto El conflicto representa uno de los elementos que ayudan a explicar la complejidad organizacional que
se presenta al interior y en torno a las organizaciones. El conflicto es parte de ellas, mejor dicho es
inherente a éstas. Dado su trascendencia, a continuación describiré algunos conceptos,
características, su origen y algunas otras especificaciones que auxilien en su comprensión. En ese
sentido al conflicto lo podemos definir como “un proceso de oposición, donde un participante intenta
bloquear o frustrar las actividades de otro. El conflicto puede ocurrir a nivel individual o colectivo, y
dentro y entre sistemas sociales” Hall (1996). “El Conflicto se considera como el esfuerzo que una
persona realiza para lograr su resultado preferido, el cual, si se logra, impide que otros logren el
resultado que prefieren, con lo cual se origina la hostilidad” Likert y Likert (1986).
Igualmente se puede decir que un conflicto es un proceso que inicia con una discrepancia o diferencia
de opiniones y/o de distribución de recursos –materiales, financieros o simbólicos-, entre dos o más
actores y en donde al menos uno de ellos resultará afectado. Esta definición tiene explícitamente la
certeza de que alguna de las partes obtendrá algo adicional a lo que ya posee, y la otra se quedará
con menos de lo que cuenta. Al respecto, el aspecto importante no sólo se encuentra en la cantidad de
recursos que están en juego, sino en la estrategia que el actor diseñó e implementó de manera
efectiva, y con la que se impone sobre otro para conseguir tales recursos, es decir estaría
prevaleciendo la capacidad que un actor posee para imponerse sobre otro, con lo que quedan de
manifiesto las relaciones de Poder.
Es importante puntualizar que el aspecto de medida cobra sentido si lo analizamos desde el enfoque
de suma-cero en los términos de Lukes, que queda definido como la relación en que A ejerce Poder
sobre B cuando A afecta a B de un modo contrario a los intereses de B. “Poulantzas nos ofrece un
buen resumen del concepto de suma-cero: Se trata de concebir el poder como una cierta cantidad
dentro de una sociedad. En esta teoría, toda clase o grupo social tiene tanto más poder a costa de un
grupo que no lo posee, y toda reducción en el poder de un grupo dado se traduce de modo directo en
un incremento de poder de otro grupo, etc. De modo que a pesar de que la distribución de poder
cambie, la cantidad de poder permanece siendo una cantidad invariable” Savage (1999). Se percibe la
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existencia de un conflicto cuando un individuo, grupo u organización manifiestan disfuncionalidades. Al
conflicto lo podemos definir como “un proceso de oposición, donde un participante intenta bloquear o
frustrar las actividades de otro. El conflicto puede ocurrir a nivel individual o colectivo, y dentro y entre
sistemas sociales” Hall (1996).
1.3.1 El origen del conflicto: la divergencia de intereses Considerando lo antes expuesto, se asume que el conflicto tiene su origen cuando los intereses de los
actores son divergentes o cuando existe un elemento que provoca una diferencia, sin embargo, el
conflicto no solamente surge con la afectación –digamos- material de los intereses de alguno de los
actores antagónicos, a menudo surge por la percepción o la sensación que tienen éstos al creer que
sus intereses pueden estar siendo afectados. En ese sentido, nos encontraríamos en dos grandes
supuestos, por un lado la existencia de un conflicto real y por el otro, la elaboración mental del actor de
un conflicto percibido.
Como hemos observado hasta este momento, los conflictos frecuentemente aparecen cuando los
intereses, o las intenciones antagónicas de los actores rivalizan entre sí, lo que puede derivar en
alguno de los tres tipos de conflictos. De acuerdo a March y Simon (1981): 1.- Conflicto individual,
entre individuos al interior de la organización; 2. Conflicto de organización –o de grupo-, conflicto
individual o de grupos al interior de ella y 3.- Conflicto entre organizaciones o grupos. No obstante,
como señala Barba (1993) “el conflicto se ha constituido históricamente como el elemento dinámico”,
puede presentarse no únicamente entre individuos, entre grupos o entre organizaciones, también
puede desplazarse entre cada uno de los tres tipos, formando hasta nueve distintas posibilidades de
manifestarse, dependiendo de quien lo provoque.
ACTOR
ACTOR
INDIVIDUO “B” GRUPO “B” ORGANIZACIÓN “B”
INDIVIDUO “A” IA/IB IA/GB
IA/OB
GRUPO “A”
GA/IB GA/GB GA/OB
ORGANIZACIÓN “A” OA/IB OA/GB OA/OB
Figura (1) Cuadro que muestra el conflicto entre diversos actores. Elaboración propia en base a los conceptos de Boulding (1975).
1.- Un conflicto entre individuos al interior de una organización se presenta cuando los intereses de dos
o más chocan entre sí. Este tipo de conflicto no se reduce a simples diferencias entre los individuos
que interactúan, pues caeríamos en un análisis simplista, la mayoría de las veces los conflictos entre
individuos al interior de las organizaciones tienen su origen en las estructuras, los procesos etc. que
las propias organizaciones establecen tratando de alcanzar un adecuado funcionamiento.
2.- Un conflicto grupal al interior de la organización a menudo tiene su origen en las actividades que
cada grupo en lo particular tiene que desempeñar, es decir, ya que las responsabilidades de cada uno
de ellos son distintas, los objetivos que pretenden alcanzar también lo son, lo que deriva en la colisión
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de intereses y en la manifestación del conflicto.
3.- Por último, encontramos el tipo de conflicto que se presenta entre dos o más organizaciones,
mismo que puede derivarse por un gran número de razones, en ese sentido las causas por las que se
origina un conflicto interorganizacional son muy similares a las expuestas en los dos puntos anteriores,
no obstante se puede agregar una razón más: La actividad o giro –competencia- al que se dediquen. Ello significa, en el terreno de la iniciativa privada, que dos organizaciones que ofrecen productos o
servicios similares, frecuentemente se enreden en verdaderas guerras comerciales, en competencia
desleal o en campañas de publicidad para desacreditarse unas a otras.
En el sector público, el conflicto puede ser el resultado de que una agencia gubernamental quiera
imponer su voluntad de forma arbitraria a otra(s) agencia(s) del gobierno, ello derivado de la jerarquía
que la primera posee en relación a las demás. Otro motivo sería cuando dos o más organizaciones
deben trabajar conjuntamente en la realización de un proyecto de desarrollo económico o social, o
para ofrecer un servicio a la sociedad. Este tipo de rivalidades generalmente se resuelve mediante la
intervención de una autoridad de mayor jerarquía, es aquí centraremos nuestra atención ya que la
presente investigación esta estrechamente relacionada con este tipo de conflictos
interorganizacionales.
1.4 Relaciones interorganizacionales
Para los efectos del presente trabajo se adopta la postura de que existen dos grandes ámbitos en
términos organizacionales. Por un lado, se encuentra el ámbito intraorganizacional en el que se
analizan y explican los aspectos formales e informales que se manifiestan al interior de una
organización. En este entorno, se analizan aspectos como los procesos decisorios, la estructura,
el Poder, la cultura organizacional, etc. En el otro, se encuentra el ámbito interorganizacional –en
el que se fundamenta la presente investigación-, en este contexto los actores protagónicos se
encuentran ubicados en los primeros niveles de la estructura jerárquica de las organizaciones,
situación que les obliga a sostener relaciones con otros actores de nivel jerárquico similar pero
ubicados en otras organizaciones y con actividades distintas entre sí. Es importante destacar que
este tipo de relaciones dejan de tener una connotación individual, transformándose en relaciones
de organización a organización. El ámbito interorganizacional sostiene Harmon y Mayer (1999)
“exige una gran diversidad de funciones administrativas, como de desempeño. También precisa
que actores y observadores ponderen la más amplia variedad de valores sociales y políticos para
comprender el desempeño eficaz de las funciones”. Es evidente que en el contexto
interorganizacional los aspectos de relaciones de poder, conflicto, intereses, estrategias, etc.,
consideradas como variables explicativas se tornan más agudas.
Como lo afirma Hall (1996) “Todas las organizaciones tienen relaciones con otras organizaciones”.
No hay una sola que piense en sobrevivir sin relacionarse con las demás, de hecho desde que sus
posibles integrantes comparten la idea de darle vida a una organización ya mantienen contacto
11
con otras. No obstante, al margen de las causas que provoquen las interacciones entre las
organizaciones y éstas deriven en la conformación de redes, la importancia fundamental parece
encontrarse en la consecución de una meta colectiva, la cual sería imposible alcanzar de manera
individual o independiente.
1.4.1 El contexto de las relaciones interorganizacionales A menudo se pasa por alto el hecho de que todas las organizaciones se encuentran inmersas en un
ambiente determinado del cual no pueden sustraerse. Para decirlo de otra manera, las organizaciones
son subsistemas integrantes de un sistema mayor al que podemos denominar sociedad. A efecto de
contextualizar al lector, es importante mencionar que el término de ambiente lo debemos entender
como los factores y actores –individuos y organizaciones- que interactúan entre sí en un proceso de
influencia mutua. Mantener relaciones con las organizaciones que se localizan en el medio ambiente,
no significa necesariamente firmar convenios o contratos, ocasionalmente las interacciones que
sostienen las organizaciones suelen ser muy superficiales, “mientras que otras son de gran
importancia para las partes involucradas” Hall (1996).
Con base en las afirmaciones que William M. Evan realiza, podemos tomar como punto de partida del
estudio de las relaciones interorganizacionales las reflexiones que Merton realiza en torno al “concepto
de Campou “órbita del rol” (rol-set) para analizar el papel de las organizaciones”. Paralelamente al
concepto de órbita de rol, Evan (1967) propone llamar “campo u órbita de la organización”
(organization-set). Es decir, toma como unidad de análisis la organización de manera integral o una
clase de organizaciones, dejando de lado el enfoque de Merton, quien toma un status particular. En
ese sentido, Evan se fija como objetivo analizar las interacciones que sostienen las organizaciones al
entrar en contacto con otras –red de organizaciones- que coexisten en su medio ambiente. Por lo
tanto, el concepto de la órbita del rol desarrollado por Merton es el grado de interacción que cada
puesto le permite al individuo que lo desempeña mantener relaciones al interior y al exterior de la
organización. De manera parecida a lo que hace Merton con el concepto de órbita del rol, William Evan
propone otro concepto al que denomina órbita de la organización (organization-set), pero a diferencia
de Merton quien toma como unidad de análisis a un puesto dado, Evan tomará como unidad de
análisis a la organización, o un tipo de organizaciones a efecto de analizar todas las interacciones con
la red de organizaciones en el medio ambiente en el que se desenvuelve.
Aldrich en 1979 definió las redes interorganizacionales “como aquellas organizaciones que se
encuentran unidas por un tipo específico de relación, y se les construye encontrando los vínculos entre
todas las organizaciones de una población” en Hall (1996). En esta reflexión Aldrich conceptualiza a
las redes interorganizacionales como una organización per se, a la que denomina organización red
misma que puede ser conceptualizada como un grupo de organizaciones que mantienen relaciones de
manera constante.
12
Una de las principales características de las redes interorganizacionales es la ausencia formal de
autoridad, es decir, ninguna de las organizaciones que las integran ejerce tal atribución, no obstante,
los actores de éstas que posean más recursos o con más aptitudes para ejercerla será quienes
informalmente se impongan a los demás. Adicionalmente podemos mencionar que a la organización
que asume este rol protagónico se le denomina organización focal. Evan (1963) define una
organización focal, a la organización que sirve de punto de referencia”, es decir, esta organización
representa el eje en torno a la cual se desarrollan ciertas actividades al interior de la red
interorganizacional, y frecuentemente adoptan el rol de coordinador con el propósito de estimular la
consecución del objetivo colectivo.
Por lo antes expuesto y con la certeza de que todas las organizaciones, ya sean organizaciones
focales o las que integran los conjuntos organizacionales deben mantener relaciones con otras que
coexisten en el medio ambiente con la finalidad de continuar sobreviviendo, se han planteado distintos
supuestos, mismos que aquí se denominan dimensiones de las órbitas organizacionales y que serán
expuestos a continuación:
Apartado 2
2.1 Diseño metodológico de la investigación Montaño (1999) considera que la investigación es una construcción social, cuyo objetivo principal es la
documentación del proceso para construir la realidad social, su reconformación y su explicación. Por
su parte Bracker (2002) sostiene que el interés del investigador entonces es: “el proceso de
constitución de la realidad y el proceso de constitución de modelos de acción y su interpretación”.1 Ya
que toda investigación es un proceso de construcción social, lo cual implica la participación de
diversos actores, mismos que influyen en dicha construcción de la realidad, entre esos actores
debemos considerar al investigador como el elemento sine cuan non, pues es quien tiene la exigencia
de recrear y explicar esa realidad. El rol del investigador es mostrar cómo se desarrollan los
acontecimientos, de qué manera estos influyen en la conducta de los actores, cuál es el papel que
desempeñan los actores al interior y en relación con las organizaciones en un momento determinado.
Weber sostiene que explicar la realidad social constituye un reto para comprender las causas que
promueven la acción humana como característica principal de los procesos sociales. En ese sentido,
no menos retador resulta la construcción de la realidad organizacional, la cual Arellano (1997), define
como “el proceso de reconstrucción de voluntades sociales, como un proceso complejo de definición
de proyectos a futuro en función de los cuales diversas fuerzas sociales intentan hacer de su
proyección, una realidad compartida y objetivamente posible, en un espacio de poder y orden
establecido”.
En relación a lo anterior, se puede afirmar que la investigación organizacional constituye todavía un 1 BRACKER, M. Metodología de la Investigación Social Cualitativa. Fachbereich Sozialwesen. Universität Kassel. Kassel, Alemania. 2002. p.16, 17.
13
campo de estudio bastante fértil y aprovechable, en el cual la teoría conformada en los últimos años se
ha caracterizado por incluir conceptos y paradigmas que han permitido el análisis y la explicación de la
realidad organizacional. Montaño afirma que, “todo campo de conocimiento se organiza en torno a un
objeto real”, en el terreno de los estudios organizacionales el objeto real es la organización, así como
también en relación a un “objeto de estudio que es siempre una construcción, un dispositivo del
investigador, semejante a un tipo ideal Weberiano, que no corresponde fielmente con la realidad” -
como solía decir Weber, no es una construcción social de la realidad, sino sociológica-, dicha
construcción puede realizarse considerando el núcleo del objeto real, es decir la organización.
Montaño y Rendón afirman que la investigación puede “emprenderse en dos sentidos, es decir, ir
desde el pequeño grupo hasta la red interorganizacional, o puede por otro lado, abordarse un proceso
o estructura particulares” considerando para ello, la toma de decisiones, la estrategia, el conflicto, la
negociación, el Poder, la autoridad, etc. –mención a parte, estos elementos son los que me permitirán
hacer la reconstrucción organizacional del sujeto de estudio en esta investigación-. En este orden de
ideas resulta oportuno describir la manera en la que elegí el tema de la presente investigación.
2.1.1 Determinación del objeto de estudio La inquietud por investigar cómo logran conformarse las organizaciones es la razón que da origen a
esta investigación, al respecto consideramos que las relaciones interorganizacionales ofrecen
argumentos que pueden ayudar a explicar dicha conformación. Si bien es cierto que las relaciones
interorganizacionales representan un concepto poco utilizado por los investigadores, también
enmarcan excelentes argumentos para explicar la complejidad organizacional, por lo tanto, resulta
pertinente ofrecerle al lector algunas reflexiones que permitan contextualizarlo y al mismo tiempo den
sustento a mi decisión.
En el terreno de los estudios organizacionales, el ámbito de estudio más amplio es el
interorganizacional, por ende, quizá sea el más complejo para su análisis, sobre todo si consideramos
que algunos de los estudios realizados en este sentido han tenido poca claridad e incluso un nivel de
análisis un tanto polémico, ello en virtud de los resultados obtenidos. Sin embargo, recientemente ha
cobrado relevancia analizar y explicar las interacciones sociales en su expresión interorganizacional, al
respecto, es importante mencionar que dicha explicación se realiza “considerando como recurso
teórico-metodológico el uso de distintos conceptos y categorías novedosas de la Teoría de la
Organización” Barba (1991).
Hall (1996) afirma categóricamente que “Todas las organizaciones tienen relaciones con otras
organizaciones”, actualmente los investigadores han observado un incremento en las interacciones
que sostienen las organizaciones entre sí, ello obedece a múltiples factores como el surgimiento de
asociaciones con objetivos organizacionales iguales o similares; la realización conjunta de proyectos
entre organizaciones privadas y oficinas de gobierno; la necesidad de satisfacer la demanda de bienes
y/o servicios, etc. La lista podría continuar y ello haría más complejo el análisis interorganizacional, ya
que las investigaciones realizadas han tomado como base de análisis los “enlaces con los elementos
14
ambientales que modifican las relaciones de Poder dentro de un conjunto organizacional” (Provan,
Beber y Kruytbosch; 1980) citados en Hall (1996).
En términos generales se pretende explicar el proceso de conformación de la Aduana Interior del
Estado de Guanajuato a partir de las relaciones interorganizacionales, proceso en el que intervinieron
un gran número de organizaciones del sector público y del privado, y donde cada una de ellas intenta
hacer prevalecer sus decisiones para la consecución de sus intereses. Estas y otras reflexiones serán
de gran utilidad para plantear las preguntas de investigación que guiaron el desarrollo del presente
trabajo, dichas preguntas serán expuestas más adelante, por el momento describiré el camino que
debí recorrer para seleccionar la organización motivo del presente trabajo de investigación.
2.1.2 Selección de la organización sujeto de estudio En términos generales la presente investigación derivó de la inquietud por explicar de qué manera
logran conformarse ciertas organizaciones, para ello fue necesario identificar una organización que me
permitiera la realización del presente trabajo, pero que además reuniera ciertas características
particulares, entre ellas:
a.- Que la organización se ubicara en la Cd. de Guanajuato, ello evitaba el traslado a otra ciudad,
incluso a otra entidad, con la consecuente optimización del tiempo.
b.- Que brindara las facilidades para acceder a los archivos y a las instalaciones para obtener la
información necesaria.
c.- Que permitiera el contacto con su personal y en su caso realizar entrevistas.
2.2 Problema y preguntas de investigación Para Mario Bunge la determinación del problema es la etapa más importante de la investigación, pues
constituye el punto de partida y la ruta que el investigador debe seguir, lo que le permitirá guiar hacia
una misma dirección todas sus actividades, recursos y esfuerzo necesarios a efecto de dar respuesta
al problema de investigación. Por su parte Hernández, Fernández y Baptista consideran que el
investigador, al momento de determinar el problema de investigación este debe incluir en términos
generales qué es lo que se pretende encontrar con la investigación, adicionalmente se pueden plantear
varias preguntas de investigación que al darles respuesta ayuden a explicar la compleja realidad
organizacional. Según Ackoff, un problema de investigación correctamente planteado posee un avance
significativo en su resolución. En palabras de Sierra Bravo la investigación inicia con la determinación
de un problema a investigar, lo que significa plantear y estructurar de manera formal las ideas e
inquietudes –preguntas- sobre las que girará la investigación. Sierra Bravo considera que la
determinación de un problema implica necesariamente darle respuesta a dos preguntas
fundamentales: a.- Qué es lo que se va a investigar, es decir, establecer o delimitar perfectamente bien el área o
fenómeno social que se desea analizar. b.- Qué es lo que se pretende encontrar con la investigación, es decir, qué es lo que se intenta conocer
de tal fenómeno.
15
Con base en lo anterior, el problema de investigación del presente trabajo pretende explicar el proceso
de conformación de la Aduana Interior de Guanajuato considerando a las relaciones
interorganizacionales como marco explicativo, para ello es necesario analizar y entender las
interacciones de un gran número de organizaciones del sector público y del sector privado que
participaron en dicho proceso. Al respecto, se puede afirmar que el análisis de las relaciones
interorganizacionales está basado en la comprensión de las interacciones de las organizaciones, en
donde los intereses, el conflicto y el poder –con todos sus matices- se encuentran presentes y
constituyen la génesis explicativa. Adicionalmente a lo anterior, considero pertinente el planteamiento
de varias preguntas de investigación, que al darles respuesta me permitan identificar y analizar
elementos adjuntos para explicar la compleja realidad organizacional que pretendo indagar.
A continuación se listan las preguntas de investigación que darán curso y sentido a la misma:
1. ¿De qué manera las decisiones que tomaron los actores impulsaron o limitaron las actividades
para la conformación de la Aduana Interior de Guanajuato.
2. ¿De qué manera influyó el aspecto político en la conformación de la Aduana Interior de
Guanajuato?
3. ¿De qué manera los intereses de los actores provocaron la aparición de conflictos y la
formación de alianzas que impulsaron o retardaron la conformación de la Aduana Interior de
Guanajuato?
4. ¿Que tipo de racionalidad motivó a los actores a participar en la conformación de la Aduana
Interior de Guanajuato?
5. ¿Cuáles fueron las principales estrategias que promovieron o retardaron la conformación de la
Aduana Interior de Guanajuato?
En este sentido, deben ser las preguntas de investigación y los objetivos que deseamos alcanzar, los
que determinan el tipo de investigación que debemos emplear, así como las herramientas
metodológicas a utilizar.
En virtud de lo anterior, es oportuno mencionar que en los últimos veinte años los investigadores
sociales al igual que los organizacionólogos han redescubierto en el método cualitativo un excelente
recurso para explicar la realidad social, al tiempo que han restringido el uso de sofisticadas
expresiones matemáticas propias de la investigación cuantitativa que intenta explicar la complejidad de
la realidad social de manera objetiva, estableciendo como afirman Schwartz y Jacobs (1995) “cifras o
números a las observaciones y discurso que se obtienen mediante la investigación cualitativa”.
2.3 El método cualitativo y los estudios organizacionales El desarrollo del presente apartado y lo que guiará toda esta investigación, estará fundamentado
metodológicamente por los argumentos del método cualitativo, en el apartado anterior ya se habían
brindado algunos indicios que mostraban la conveniencia para utilizar la método cualitativo en este
trabajo.
16
Anteriormente fueron expuestas las preguntas de investigación del presente trabajo, que al darles
respuesta me permitieron comprender las interacciones de los actores organizacionales que
participaron en la conformación de la Aduana Interior de Guanajuato, para ello, primeramente fue
necesario identificar las variables que surgieron, posteriormente, al analizar las variables identificadas
se logran entender las relaciones interorganizacionales que constituyen el marco explicativo de dicha
conformación. Adicionalmente a lo anterior, una de las exigencias y preocupaciones que todo
investigador experimenta, tanto en el proceso como al final de su investigación es la relacionada con el
aspecto de validez.
2.3.1 Validez en el método cualitativo Es por esto, que la presente investigación estará guiada considerando los criterios de validez
propuestos por Lincoln, Clark, Guba, Weick, Huff y Strick, en Ruiz (1999), en donde se adoptan
criterios de validez particulares para el paradigma cualitativo, como la credibilidad, la transferibilidad, la
dependencia y la confirmabilidad, dejando al margen la manera tradicional de validar una investigación
mediante validez interna, validez externa, fiabilidad y objetividad propias del paradigma positivista.
Metodología Cualitativa Metodología cuantitativa
1.- Credibilidad: en sustitución de validez interna, observa
la veracidad de la investigación.
Validez interna: concordancia de los resultados
conseguidos con la realidad investigada.
2.-Transferibilidad: en sustitución de validez externa,
observa hacia la aplicabilidad de los resultados.
Validez externa: se refiere a dicha concordancia pero con
la realidad de otras poblaciones, diferentes pero a la vez
muy similares.
3.- Dependencia: en sustitución de la fiabilidad, se refiere
a la consistencia de los datos obtenidos.
Fiabilidad: se refiere a la capacidad para obtener los
datos de manera consistente.
4.-Confirmabilidad: en sustitución por objetividad, que
guarda relación con el aspecto de neutralidad.
Objetividad: se refiere a la capacidad de explicar la
realidad social u organizacional tal como acontece.
Figura (2) Tabla de criterios de validez para la metodología cualitativa y cuantitativa. En base a los conceptos de Lincoln, Clark, Guba, Weick, Huff y Strick, en Ruiz (1999).
2.3.2 El estudio de caso como estrategia metodológica Es preciso exponer algunos argumentos que apoyaron la decisión para realizar la presente
investigación considerando los supuestos metodológicos del Estudio de Caso. El lector debe recordar
que no es el investigador quien decide libremente utilizar el estudio de caso como estrategia
metodológica, su uso exige la concurrencia de varios factores, mismos que ya fueron anteriormente
descritos, adicionalmente, debo subrayar que una de las características fundamentales de esta
estrategia metodológica es que permite “mantener la unidad del todo” Tarrés (2004).
2.3.3 Herramientas metodológicas La recolección de datos en una investigación cualitativa representa una parte fundamental, pues tiene
como propósito reducir la dificultad para aprehender la compleja realidad social u organizacional a un
estado entendible y por ende menos difícil de explicar.
17
D IA G R A M A G E N E R A L P A R A L A R E A L IZ A C IÓ N Y A N Á L IS IS D E L A S E N T R E V IS T A S
F u e n te : E la b o ra c ió n P r o p ia
A . A c t iv id a d e s p re v ia s p a ra la re a l iz a c ió n d e e n tre v is ta s
B . A n á lis is d e la s E n tre v is ta s
R e a liz a r c o n v e rs a c io n e s d e s o n d e o
S e le c c io n a r a lo s a c to re s
E n tre v is ta r a lo s a c to re s
U b ic a r a lo s a c to re s
E la b o ra r e s q u e m a b á s ic o d e e n tre v is ta
T ra n s c r ib ir la s e n tre v is ta s
Id e n t if ic a r v a r ia b le s e xp lic a t iv a s
E x tra c c ió n y c a te g o r iza c ió n d e la s v a r ia b le s e xp lic a t iva s
2.3.3.1 Entrevista 2.3.3.1.3 Entrevista semi estructurada
Tarrés (2004) recomienda el uso de este tipo de entrevista en aquellas investigaciones donde es
necesario recabar información de ejecutivos de primer nivel y/o burócratas que disponen de muy poco
tiempo. Utilizar este tipo de entrevistas ayuda al investigador a conducir de manera eficiente el proceso
de interacción, ya que por un lado, puede contar con una guía de preguntas que lo colocan como un
conocedor del tema a la vista del entrevistado, y por el otro, le da libertad a éste último para que
amplíe sus respuestas o adicione información que puede resultar relevante para la investigación,
además le otorga al entrevistado un ambiente de comodidad.
En este momento resulta oportuno mencionar que la entrevista semi estructurada fue la herramienta
utilizada para la obtención de información en la presente investigación, ello con base en las ventajas
que se mencionaron en el párrafo anterior. Enseguida me permitiré mostrar paso a paso, la manera en
la que fui diseñando las preguntas de las entrevistas que realicé, el método que utilicé para realizar el
análisis de las mismas, así como los retos que debieron ser atendidos para obtener la información que
me permitió realizar la presente investigación.
2.3.4 Procedimiento para realizar y analizar las entrevistas
En este apartado se muestran las actividades que se llevaron a cabo para la realización de las
conversaciones de sondeo, la selección de los actores a entrevistar, la elaboración de las guías de las
entrevistas adicionando las variables seleccionadas, entrevistar a los actores, transcribir las entrevistas
y el análisis de las mismas. Para ello es oportuno describir lo que implicó cada uno de los pasos antes
mencionados, mismos que de manera gráfica quedan representados en la figura que presento a
continuación:
Figura (3) Diagrama general para la realización y análisis de las entrevistas.
18
D IA G R A M A G E N E R A L D E A N Á L IS IS D E D O C U M E N T O S Y V ID E O S
F u e n te : E la b o ra c ió n P r o p ia
A . A c tiv id a d e s p re v ia s p a ra e l a n á l is is d e d o c u m e n to s
B . A n á lis is d e d o c u m e n to s
R e c o p ila c ió n d e D o c u m e n to sA c u d ir a H e m e ro te c aA c u d ir a A rc h iv o H is tó r ic o d e G u a n a ju a toS o lic i ta r D o c u m e n to s y v id e o s a lo s a c to re s
L e c tu ra d e D o c u m e n to s T ip o d e D o c u m e n toA c to re s q u e p a r tic ip a nF e c h a
C la s if ic a c ió n d e D o c u m e n to s
V a lid e z d e la In fo rm a c ió n
2.3.4.1 Realización de las entrevistas Me permito mencionar que los actores entrevistado pertenecían al primer nivel del gobierno federal,
estatal y municipal, abarcando un periodo de 1995 hasta el año 2006, periodo en el que se
desarrollaron las principales interacciones necesarias para la conformación de la Aduana Interior de
Guanajuato.
2.3.5 Procedimiento para analizar documentos y videos 2.3.5.1 Análisis textual Es la revisión metódica de los documentos –textos- y video que le permiten al investigador cualitativo
analizar la información con objeto de identificar y “entender las categorías de los actores” Barba
(2002), así como la comprobación de datos empíricos. Cabré (2002) considera que un texto es una
unidad informativa estructurada en paquetes de información. Para un investigador el texto no
constituye solamente un conjunto de oraciones regularmente hiladas, además representa parte de la
estructura del pensamiento de los actores y refleja el contexto en el que se desarrollaron los
acontecimientos de la realidad social.
A continuación describo de forma detallada cada una de las actividades que fueron necesarias para
llevar a cabo el análisis de texto y de video, de manera similar al apartado anterior muestro de manera
ilustrativa el diagrama que integra todo este proceso.
Figura (4) Diagrama general de análisis de documentos y videos.
2.3.6 Manejo de resultados derivados del análisis de la información El análisis realizado a la información obtenida mediante el uso de las herramientas metodológicas -y
habiendo confirmado la veracidad de de la información a través del método de contrastación-, me
permitió contar con datos empíricos que al sustentarlos con el marco teórico y conceptual
fundamentaron los hallazgos encontrados que dieron respuesta a las preguntas de investigación
previamente planteadas, logrando con ello la explicación del proceso de conformación de la Aduana
Interior de Guanajuato.
19
Análisis de la Entrevista
InformaciónValidada
AnálisisDocumental
Explicar el proceso de conformación de laAduana Interior de Guanajuato
InformaciónValidada
Contrastación
Figura (5 ) Diagrama General del Manejo de Resultados derivados del Análisis de la Información. Fuente : Elaboración Propia
El siguiente apartado muestra el Estudio de Caso, mismo que analiza y explica la conformación de una
organización pública de ámbito federal en el marco de las relaciones interorganizacionales.
Apartado 3 Estudio de Caso: Conformación de una organización pública: El caso de la aduana interior de guanajuato. 3.1 Apertura de la primera aduana interior de guanajuato Con la apertura de la primera aduana de Guanajuato las autoridades federales pretendían lograr varios
objetivos, uno de ellos era apoyar a los empresarios en las actividades de comercio exterior, lo que
requería establecer relaciones con los empresarios de la entidad con el propósito de que utilizaran los
servicios de la aduana –siempre apegados a la normatividad aduanera-.
En esta dinámica entran en juego un tipo de interés, al que podría referirme como interés económico,
mismo que defino como las acciones de los actores que están encaminadas a obtener alguna ventaja
financiera. Es oportuno mencionar que el lucro constituye el distintivo principal del sector privado, lo
que garantiza su permanencia en el mercado. Por lo que respecta a la primera aduana de Guanajuato,
el aspecto económico no debió constituir su principal motivación, pues como organización pública, es
el erario quien la provee de los recursos necesarios para cumplir con sus objetivos. No obstante, las
relaciones entre los funcionarios de la primera aduana y las organizaciones usuarias no siempre fueron
del todo transparentes, lo que hace suponer que algunos empleados de la primera aduana de
Guanajuato, más allá de los intereses profesionales –formales- probablemente antepusieron sus
intereses económicos individuales, los cuales dañaban los intereses económicos de los empresarios, y
ante esta divergencia, los desacuerdos entre empresarios y funcionarios federales se hicieron cada
vez más intensos. En ese sentido, los funcionarios federales conocedores de la necesidad que tenían
los empresarios de utilizar los servicios de la primera aduana, manifestaron una conducta en la que
antepusieron sus propios intereses, ante este panorama los empresarios se vieron obligados a diseñar
estrategias que les permitiera atenuar tal situación, entre ellas probablemente se encontraban las
siguientes:
20
a) Negociar o plantear a los funcionarios públicos algunas situaciones anómalas para que en el futuro
ya no se presentaran.
b) Reportarle a los funcionarios federales de los primeros niveles jerárquicos, es decir a los jefes
inmediatos la forma de trabajar de los funcionarios adscritos a la Aduana de Guanajuato.
c) Continuar exportando o importando de acuerdo a las condiciones impuestas por los funcionarios de
la primera aduana.
Tomar una decisión considerando una de las alternativas antes citadas, implica cierto grado de
incertidumbre y ello conlleva a dejar de lado algún atisbo de racionalidad en el tomador de decisiones.
Como lo señala Simon (1981) “en el proceso de toma de decisiones existe una cantidad muy limitada
de racionalidad”. Finalmente, los empresarios guanajuatenses decidieron reportarle las anomalías, así
como la forma inadecuada de trabajar de los funcionarios de la aduana, provocando tensión en las
relaciones que mantenían ambas partes.
Ante este escenario tan contradictorio, el día 25 de enero de 1993, es decir 10 años después de su
apertura, el Diario Oficial de la Federación publica la decisión tomada por las autoridades federales de
cerrar la Aduana de Guanajuato, convirtiéndose a partir del 1º de febrero del mismo año en sección
aduanera dependiente y bajo la jurisdicción de la Aduana del Estado de Querétaro.
Por lo anterior, resulta pertinente atender a lo que Lindblom (2000) afirma: “la autoridad se manifiesta
cuando los individuos permiten que en ciertas ocasiones alguien más tome las decisiones”. En ese
sentido, se puede observar que en cada uno de los niveles burocráticos los secretarios o
subsecretarios de estado emiten órdenes, que son atendidas por funcionarios de niveles inferiores
para su puntual ejecución, como lo refiere Mendieta (1976) esta organización –estructuración-, de
carácter casi mecánico, actúa sobre los elementos del Estado. En consecuencia parece que el aparato
burocrático es el Poder. Igualmente se percibe que la decisión de cerrar las oficinas de la primera
aduana de Guanajuato no surgió de los funcionarios adscritos a ella, sino de los jerárquicamente
superiores, probablemente eran éstos quienes tenían más intereses involucrados.
3.2 El cierre de la primera aduana interior de guanajuato: Análisis de una decisión Para sorpresa de los empresarios Guanajuatenses, las autoridades federales tomaron la decisión de
cerrar la primera aduana de Guanajuato. En este sentido, los funcionarios federales expusieron como
argumento que las operaciones –en monto y en número- de comercio exterior habían disminuido,
decidiendo poner fin al funcionamiento de esa agencia del gobierno federal en la entidad.
Es difícil identificar si tal decisión obedeció a motivos económicos, pues las organizaciones públicas no
tienen entre sus prioridades la obtención de lucro, de ahí que aludir a una razón financiera sea un
contrasentido. Igualmente es complicado afirmar que el cierre de la primera aduana se haya debido a
violaciones a la normatividad o a otro tipo de cuestiones legales cometidas por los funcionarios, pues
en tal caso bastaba con apegarse a la normatividad aduanera y solucionar el problema o remplazar a
los funcionarios.
21
“Por qué se toma la decisión tan drástica de cerrarla, sí, sabía Yo que había problemas de funcionamiento, e incluso de molestias, de tratos no muy transparentes o cosas así, pero a mí…no alcanzo a explicarme, para mi gusto, no me alcanzo a explicar que hayan cerrado la Aduana por eso, más, porque eso más bien implica una corrección que un cierre”.
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2006
Ante tales circunstancias y con la finalidad de tener una perspectiva más clara de esta parte del
conflicto interorganizacional, a continuación mostraré una tipología de las posturas que adoptaron los
actores organizacionales -a raíz de la decisión que derivó en el cierre de la Aduana Interior-, en ellas
podemos identificar, entre otras cosas, la lógica que cada actor adoptó ante la decisión tomada por los
funcionarios federales:
1.- Una postura oficialista, adoptada por algunos empleados de agencias del gobierno federal
argumentando que la única razón que existió para cerrar la Aduana, fue el descenso en el número de
operaciones comerciales, a tal grado que resultaba prácticamente imposible justificar sus actividades. “No, No hubo ninguna cuestión, simplemente descendieron las operaciones de exportación e importación en la Aduana de Guanajuato y ya no se justificaba, por eso se cerró”
Funcionario de la Administración General de Aduanas Entrevista realizada en México, D.F. año 2006
2.- Una postura denunciativa, ya que los representantes de algunos organismos empresariales
denunciaron los “manejos” –descuidos, ineficiencias, problemas entre el personal, etc.- ocurridos en la
primera aduana de Guanajuato y que terminaron por afectar los intereses de los denunciantes. “Tengo entendido que había muchos problemas de funcionamiento y hasta de corrupción que habían generado molestias entre los empresarios del estado”
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1994-2000. Entrevista realizada en la Cd. León, Gto. 2006
“Estoy convencido de que no porque hayamos tenido una mala experiencia de corrupción, vamos a dejar de intentar comerciar con éxito esta vez”
Jorge Ramírez Hernández Presidente de COPARMEX Periódico a.m. León, Gto. 3 de noviembre de 1999.
“Sí, sabía yo que había problemas de funcionamiento e incluso de molestias de tratos no muy transparentes o cosas así pero a mi… no alcanzo a explicarme, para mi gusto no me alcanzo a explicar que hallan cerrado la aduana por que eso más bien implica una corrección que un cierre.”
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1994-2000 Entrevista realizada en la Cd. León, Gto. 2006
3.- Una postura cautelosa, reflejada por ciertos empresarios, así como algunos empleados que no se
comprometen en afirmar lo que saben, afirmando que no conocen los motivos del cierre de la Aduana
o en donde efectivamente lo desconocen y no se aventuran en opinar algo que no les consta. “De cómo eran los trámites, cada quien habla de cómo le fue en la feria. El problema era el tamaño de la bodega –muy pequeña-, lo poco accesible del camino, de la corrupción, y el descontrol. Hay quienes lo comentan. Yo no puedo asegurarlo.”
Mario Plascencia Saldaña Presidente del Consejo Coordinador Empresarial de León Periódico a.m. León, Gto. 3 de noviembre de 1999.
En este sentido, las causas antes expuestas representan los hallazgos para explicar el cierre de la
primera aduana de Guanajuato, no obstante otras evidencias muestran que los aspectos políticos
influyeron directamente con la decisión tomada, como se puede apreciar en el comentario realizado
por Carlos Medina Plascencia (2004) en su libro Ahora es cuándo: “Naturalmente, tuve que asumir los costos de ingresar a la política en un partido de oposición. Nos estuvieron aplicando auditorias federales a través de la Dirección de Aduanas, ya que éramos importadores de materia prima. Luego durante mi campaña para la presidencia municipal de León, iniciaron una auditoria a la empresa de mi padre. Fui con él y le expuse que se trataba de una medida de presión política. Pero él se mantuvo: - No nos vamos a rajar, no nos van a amedrentar- me respaldó, y eso fue definitivo para que yo continuara adelante”.
22
“Tiempo después exigí a la Secretaría de Hacienda que cerraran el proceso. Habían pasado ya los cinco años necesarios para que la auditoria prescribiera, solo entonces aceptaron que no habían encontrado nada, y es que tampoco la habían cerrado en todo ese tiempo por cuestiones políticas”.
En este conflicto se ven involucradas varias organizaciones de diversos ámbitos del gobierno, con lo
anterior se observa que no solamente se ejerce el Poder, cuando un actor determinado impone su
voluntad sobre otro, y este último termina haciendo algo que de otra manera no haría, sino que
también, “cuando un actor modifica las condiciones que existen en el medio ambiente y ello obliga al
otro actor a modificar su conducta, obligándolo a la adaptación de las nuevas condiciones impuestas”
Uriz (2000). En este caso, las agencias del gobierno federal modificaron las condiciones a los
empresarios de Guanajuato cuando en enero de 1993 les indicaron que las gestiones de comercio
exterior las tenían que realizar en la aduana de Querétaro, con la consecuente afectación a sus
intereses económicos.
3.3 Primera etapa. La necesidad de una aduana interior: Espacio de convergencia de actores. Es importante recordar que el conflicto interorganizacional que se presentó entre las autoridades
federales y los empresarios de la entidad se prolongó –de 1993 a 2006- mucho tiempo después de
que los primeros tomaron la decisión de cerrar la aduana, no obstante, inmediatamente después del
cierre, los empresarios locales tuvieron algunos acercamientos con el entonces gobernador interino
Ing. Carlos Medina Plascencia (1991-1994) y a quien le manifestaron su descontento y preocupación
por la situación en la que se encontraban. Aunque fueron escuchados por el mandatario local, el tipo y
la magnitud del conflicto dificultaban su intervención y la posibilidad de una rápida solución. Entre
tanto, los empresarios no tenían una respuesta real, lo que acrecentaba la molestia del gremio
empresarial, específicamente los zapateros y los curtidores leoneses, sin embargo, habían logrado
llamar la atención del mandatario, quien se convertiría en el mediador natural de los empresarios
guanajuatenses.
Por el momento, es conveniente realizar algunas precisiones, primeramente, el costo para los
empresarios guanajuatenses por haber denunciado el “manejo” de las oficinas de la primera aduana de
Guanajuato fue el cierre de la misma, situación que aunque la autoridad federal argumentó que dicha
decisión fue tomada apegada a la legalidad, manifestando que “es necesario efectuar ajustes a la
circunscripción territorial de algunas unidades administrativas, lo cual redundaría en beneficios de
carácter administrativo y en la optimización de las funciones de las mismas” 2, se tomó la decisión de
transferir los trámites aduanales que se realizaban en Guanajuato a la Aduana Interior del Estado de
Querétaro.
En este escenario, el conflicto interorganizacional que inicialmente era protagonizado por dos grandes
actores organizacionales –empresarios Guanajuatenses y la Administración General de Aduanas-,
cobró nuevas dimensiones al sumarse, aunque sea de manera muy limitada, el gobierno del estado de
2 Diario Oficial de la Federación, del 13 de octubre de 1993 p.1
23
Guanajuato por conducto del ejecutivo estatal; posteriormente nos daremos cuenta que esta
intervención del gobierno local determinó el rumbo de lo que hoy es la actual Aduana Interior de
Guanajuato.
3.3.1 Acciones ante las contingencias
Ante la sorpresiva noticia de no contar más con una aduana en la entidad, los empresarios analizaron
cuál era la alternativa más viable para exportar sus productos, en ese sentido, la más rápida, segura y
menos onerosa probablemente sería utilizar los servicios de la aduana interior de Querétaro, después
de todo, dicha aduana había sido asignada para atender las operaciones de comercio exterior de los
guanajuatenses, situación que ocasionó diversos conflictos entre los actores involucrados, incluidos los
propios funcionarios de la aduana interior de Querétaro, como lo refiere uno de los actores
involucrados en esos momentos: “Hable mucho con el administrador de la Aduana de Querétaro en ese entonces y El era uno de los primeros que quería soltar Guanajuato, digo le traía problemas, ni siquiera era una cosa funcional, era una cosa que le había generado problemas a todo mundo.”
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2006
En esas circunstancias es evidente que los empresarios locales lo que menos deseaban era tener
contacto con alguna oficina de gobierno, para ello tuvieron que recurrir a lo que hemos llamado
estrategia de contingencia, definida como la identificación de medios y la asignación de recursos que
permite lograr los objetivos organizacionales ante la aparición de obstáculos imprevistos, en este
contexto la estrategia de contingencia fue la contratación de agencias aduanales quienes les realizaron
las gestiones de exportación para enviar sus productos a los mercados extranjeros, principalmente a
Estados Unidos. “Por otro lado, encontraron otros caminos alternativos los industriales para sacar sus mercancías, servicios de agencias aduanales que les daban el servicio integral, despachaban casi todo en la frontera, hablando de Estados Unidos”.
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato
Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2006
Es importante considerar que la contratación de un agente o agencia aduanal, de suyo incrementó el
costo de exportación o importación, bajo este nuevo esquema ahora los empresarios Guanajuatenses
también debían considerar un incremento en el tiempo para realizar sus actividades comerciales, sin
embargo dicha estrategia de contingencia les permitió continuar con sus actividades comerciales. Ante
tales circunstancias debían encontrar los mecanismos para restablecer la situación, es decir reabrir la
aduana lo antes posible, no era lógico depender en materia de comercio exterior de la aduana de otra
entidad, sobretodo cuando no existían argumentos sólidos para haberla cerrado. “Uno no puede entender como ahora los empresarios de Guanajuato tienen que realizar sus exportaciones en un estado que tradicionalmente realiza menos operaciones, suena hasta absurdo”
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2006
Con lo antes expuesto, es evidente observar cómo el grado de involucramiento de los actores
organizacionales estaba relacionado directamente con la afectación de sus intereses económicos y
con su activa participación en la búsqueda de soluciones ante la necesidad de contar con una aduana.
24
3.4 Segunda etapa. Las relaciones interorganizacionales: factor estratégico en la conceptualización y la legitimación del proyecto.
En esta etapa explicamos de qué manera la necesidad que tienen los empresarios Guanajuatenses
por reabrir la Aduana Interior en la entidad logran transformarla en un concepto, en donde el gobierno
del estado lo concretiza como un Megaproyecto, mismo que es promovido como un Proyecto de
Desarrollo Económico y Social indispensable para consolidar al estado en un centro logístico y de
producción nacional, en donde los intereses de los distintos actores se manifestaron a través de las
relaciones interorganizacionales, mismas que algunas veces se caracterizaron por los conflictos
interorganizacionales y otras más por las relaciones de cooperación que posteriormente derivó en la
elaboración del Plan Maestro del Puerto Interior de Guanajuato.
3.4.1 De la concepción de una idea a la conceptualización del proyecto.
A efecto de contextualizar al lector, es importante mencionar que el inicio de la gestión del gobernador
Vicente Fox estuvo matizado por la presencia de algunas circunstancias un tanto contradictorias,
aunque ligeramente favorables. Primeramente era un gobierno perteneciente al partido que
representaba la primera fuerza política -PAN- en el Estado de Guanajuato; un gobierno que en su
discurso prometía hacer cambios con la finalidad de beneficiar a todos los sectores de la sociedad; que
venía acompañado por el apoyo social; que contaba con la simpatía de la mayoría de los empresarios
de la entidad, mismos que esperaban respuesta a sus demandas –una Aduana Interior-.
No debemos olvidar que el mandatario estatal incorporó al Dr. Eduardo Sojo Garza-Aldape –
Coordinador de Planeación Económica- y al Dr. Alberto Lenz Montes de Oca –Coordinador de
Proyectos Estratégicos-, a quienes conocía con anterioridad y a quienes ubicó en el mismo nivel
jerárquico que los secretarios de estado, lo que significaba formalmente contar con las mismas
atribuciones, pero informalmente con más que éstos últimos. Paulatinamente fue incorporando a varios
funcionarios en otras áreas del gobierno local, fortaleciendo su exclusivo equipo de trabajo, en el que
depositaba toda su confianza para planear y dar seguimiento a los proyectos de desarrollo económico
y social previstos para la entidad.
Aunque la necesidad de contar con una Aduana en el estado de Guanajuato existía desde 1993 -año
en el que fue cerrada esa agencia del gobierno federal- fue hasta 1996 cuando el gobernador del
estado Vicente Fox Quesada realizó un viaje a los Estados Unidos de Norteamérica, concretamente a
la ciudad de Dallas, en el Estado de Texas.
Donde tuvo la oportunidad de visitar el complejo logístico de Alliance Inland Port, una obra de capital privado y cuyo propietario es el Sr. Ross Perot, -el multimillonario norteamericano y ex candidato a la presidencia de los Estados Unidos de Norteamérica.
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato, periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2006
Dicho complejo logístico ha detonado el desarrollo de la ciudad de Dallas, Fort Worth y está integrado
por varios módulos, entre ellos una aduana, un parque industrial, una terminal intermodal y un
25
aeropuerto. En lo particular cada uno de estos módulos tiene su propio personal, posee una estructura
organizacional independiente y objetivos bien definidos, no obstante cada módulo debe mantener
relaciones con los demás para lograr la consecución de sus objetivos organizacionales.
A su regreso, el gobernador Fox giró instrucciones al Dr. Alberto Lenz titular de la Coordinación de
Proyectos Estratégicos –C P E- para que analizara la estructura de los módulos que conformaban el
Alliance Inland Port y considerara la posibilidad de tomarlo como modelo para realizar una propuesta
de construcción de una Aduana Interior en Guanajuato. Con base en lo anterior, se puede observar
que los actores que tomaron las decisiones estratégicas, así como quienes establecieron los objetivos
y los proyectos que se debían realizar, fueron aquellos que se encontraban ubicados en los primeros
niveles jerárquicos del gobierno estatal, ya que son quienes poseen mayor autoridad y por ende más
recursos de Poder. Ante tal instrucción los funcionarios de la C P E visitaron la ciudad de Dallas y la
primera inquietud que les surgió fue, cómo transferir un modelo de tales magnitudes y con tantos
recursos, a un pequeño Estado de un país en vías de desarrollo.
Posteriormente los funcionarios de la Coordinación de Proyectos Estratégicos tuvieron la oportunidad
de realizar una visita a otro complejo logístico en los mismos Estados Unidos: El Puerto Interior Kelly
mismo que se encuentra ubicado en San Antonio, Texas -y que a diferencia del Puerto de Alliance- se
conformó y funcionaba mediante la coinversión de capital del gobierno de los Estados Unidos más
capital privado. Cabe mencionar que gran parte de la infraestructura física que utiliza el Puerto Kelly
para llevar a cabo sus operaciones de exportación e importación las ejecuta en lo que representa la
antigua Base Kelly de la Fuerza Aérea del ejército de los Estado Unidos, es decir fueron aprovechadas
y habilitadas las instalaciones, infraestructura y los servicios que ya existían. Esta segunda visita fue
realizada gracias a la intervención del personal directivo del complejo logístico de Alliance Inland Port.
Todas estas inquietudes motivaron al Dr. Lenz a analizar la viabilidad para realizar un proyecto similar
a los complejos logísticos antes mencionados, y que además atendiera la solicitud del gobernador Fox,
es decir la realización de un proyecto para que Guanajuato contara nuevamente con una Aduana lo
que permitiría, por un lado, reactivar las actividades de comercio exterior, y por el otro cumplir con sus
promesas de campaña.
“Surgió en campaña, Yo creo porque naturalmente que Él – Fox- haya visto esa necesidad, haya detectado ese nicho de oportunidad.
Todo esto surgió totalmente con Él, entonces Yo supongo que fue una necesidad de campaña o algo que se le comentó.”
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2007
Una vez que los funcionarios de la Coordinación de Proyectos Estratégicos identificaron los elementos
indispensables para elaborar un anteproyecto de gran visión en la entidad -entre los que destacaban la
negociación para adquirir los terrenos para su eventual construcción, vías de comunicación, así como
inversionistas para financiar la construcción de algunos módulos- se presentaron ante el ejecutivo
26
estatal para mostrarle el documento que contenía el anteproyecto para construir un Puerto Interior en
la entidad.
“Al interior de la oficina de Eduardo Sojo, pues había varios gerentes de proyectos, porque una de las verdades que uno descubre en el arte de gobernar es que los ejercicios de gran visión normalmente vienen, o de alguno de los Secretarios o del gobernador en turno”
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2007
Este anteproyecto resultó tan inesperado como novedoso, tanto para el mandatario estatal como para
los principales Secretarios de Estado de la entidad, a tal grado que el Gobernador Fox le comentó al
Coordinador de Proyectos Estratégicos A ti te piden una silla y haces el auditorio, refiriéndose a que
únicamente se le había ordenado visitar el Puerto Interior de Alliance y con base en ello presentara
una propuesta para reabrir una Aduana en Guanajuato, no para que proyectara la construcción de un Puerto Interior.
“Más que nada Yo te diría, el compromiso y organización del equipo compacto y la vinculación con la cabeza, que Fox a lo mejor no entendía pero nos dejaba Ser, nos dejaba libertad para hacer las cosas.”
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2006
Sin embargo, al analizar lo que el gobernador Fox comentó, se pueden inferir varias cosas, entre ellas
la visión de gran alcance del personal de la Coordinación de Proyectos Estratégicos, pues la
instrucción del gobernador Fox había sido solamente pensar en la reapertura de una Aduana, en otro
sentido, se puede observar la influencia -un actor hace cambiar el rumbo de su acción por la
intervención de otro, sin que exista amenaza. Lukes (1985)- que el Coordinador de Proyectos
Estratégicos ejerció en el mandatario estatal, pues éste sustituye su decisión original por otra, al
indicarle que inicie la elaboración formal del Proyecto del Puerto Interior de Guanajuato, a pesar de
que el propio gobernador Fox en ese momento tenía muy pocas referencias de todo lo que implicaría
la construcción de un Puerto Interior, mismo que en su conceptualización incluía la construcción de
una Aduana Interior para la entidad.
A partir de este momento constantemente me estaré refiriendo al Puerto Interior, pero una vez hechas
las precisiones pertinentes que expliquen puntualmente el concepto de Puerto Interior, retomaré a la
Aduana Interior de Guanajuato como la organización en la que gira la presente investigación y
explicaré el proceso de su conformación en términos organizacionales. A continuación presento
algunos conceptos, así como información general que me permita explicar las interacciones
organizacionales que fueron necesarias para la elaboración del Proyecto del Puerto Interior antes
referido.
3.4.2 Módulos que conforman el puerto interior de guanajuato. En términos conceptuales el Puerto Interior de Guanajuato está conformado por cinco elementos o
centros de negocios, cada uno de ellos está diseñado para ser administrado como organizaciones
independientes en su inversión, operación y desarrollo, no obstante serán interdependientes, lo que
patentiza que el Puerto Interior de Guanajuato derivado de su diseño, estructura y funcionamiento
27
Centro de
ServiciosGenerales
Aeropuerto Internacional de
Guanajuato
ComplejoIndustrial
Terminalde Carga Intermodal
AduanaInterior
deGuanajuato
AduanaInterior
deGuanajuato
Fig. (6) La Aduana de Guanajuato como organización focal del Puerto Interior de Guanajuato. Fuente : Coordinación de Proyectos Estratégicos del Gobierno del Estado de Guanajuato.
resulta adecuado para ser analizado considerando las relaciones interorganizacionales como premisa
fundamental.
También se puede mencionar que la Aduana Interior de Guanajuato funge como organización focal y
representa el elemento sine qua non, ya los demás elementos no encontrarían su justificación, por lo
tanto en este apartado realizaré una explicación más detallada de la Aduana –concepto,
características, funciones, etc.-, en comparación con los demás módulos, de quien sólo mencionaré los
aspectos más generales.
Los módulos que conforman el Puerto Interior de Guanajuato son:
1. Aduana Interior de Guanajuato -31 hectáreas-.
2. Centro de Servicios Generales -62 hectáreas-.
3. Terminal Multimodal de Carga -44 hectáreas-.
4. Complejo Industrial de Recintos Fiscalizados Estratégicos -348 hectáreas-.
5. Aeropuerto Internacional de Guanajuato. -10 hectáreas-.
Por razones de espacio, a continuación se proporciona información general de la Aduana Interior de
Guanajuato.
3.4.3 La aduana interior de guanajuato como organización focal “La Aduana Interior representa a la organización detonante del Puerto Interior de Guanajuato, y su
construcción está planeada dentro de la primera etapa de desarrollo del Puerto -esto en base a las
actividades programadas en el Plan Maestro- lo que significa que las obras iniciarían en el segundo
semestre de 1999”. 3
“Dentro de todo este proyecto, lo más importante o la parte ancla, así cuando se dice en un centro comercial, pues esta tienda grandota es la que va a jalar, es la Aduana, sin la Aduana no tiene sentido este proyecto, la Aduana Interior que es una parte del Puerto Interior, la Aduana Interior, entonces es digamos la parte esencial de este proyecto”
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2006
3 COORDINACIÓN DE MEGAPROYECTOS. Gobierno del Estado de Guanajuato. Puerto Interior de Guanajuato, 1999. p. 47.
28
Considerando las especificaciones del Plan Maestro, la Aduana Interior ocuparía una superficie
aproximada de 31 hectáreas, con una inversión cercana a los 10 millones de dólares, quedará ubicada
en un terreno cercano a la pista del Aeropuerto Internacional de Guanajuato. La Aduana está
proyectada para cumplir con los más altos estándares de exigencia en materia aduanera. En su diseño
y funcionamiento incorporará la más avanzada tecnología –rayos infrarrojos, rayos gama, cámaras de
video, etc.- colocándola como modelo dentro del propio Sistema Aduanero Mexicano.
Paralelamente a los aspectos conceptuales y técnicos del Puerto Interior de Guanajuato que han sido
expuestos en este apartado, también fue necesario analizar los aspectos jurídicos que permitieran
identificar los procedimientos legales más adecuados para justificar la participación de los actores
organizacionales encargados de administrar y desarrollar el Puerto Interior.
3.4.4 El poder de las estrategias. 3.4.5 Negociación con el H. Congreso En el presente apartado explicaremos de qué manera los actores organizacionales diseñaron e
implementaron estrategias y tomaron decisiones que les permitió negociar y llegar a acuerdos con los
Diputados del H. Congreso del Estado de Guanajuato, ello a efecto de lograr la aprobación de
recursos económicos para la adquisición de las tierras -en este caso la adquisición de las 31 hectáreas
según lo establecía el Proyecto del Puerto Interior- y la posterior construcción de la Aduana Interior de
Guanajuato.
Es importante mencionar que las autoridades federales por conducto de la Administración General de
Aduanas exigían a las autoridades estatales cumplir inicialmente con un requisito, es decir, contar con
los terrenos adecuados para analizar la posibilidad de autorizar la instalación de la Aduana Interior en
Guanajuato, ello implicaba primeramente lograr la aprobación por parte de los Diputados que
integraban el Núcleo Económico –responsable de atender este tipo de proyectos en la entidad- del H.
Congreso del Estado de Guanajuato.
En el ámbito formal la Secretaría de Planeación y Finanzas del estado era la responsable de elaborar y
presentar el paquete fiscal ante los Diputados del Núcleo Económico, dicho paquete incluía la solicitud
de recursos económicos para adquirir los terrenos y cumplir con el requisito solicitado por la
Administración General de Aduanas. No obstante, los expertos eran el Dr. Eduardo Sojo Garza-Aldape
y el Dr. Alberto Lenz Montes de Oca, funcionarios de la Coordinación de Planeación Económica y de la
Coordinación de Proyectos Estratégicos respectivamente, quienes informalmente eran los
responsables del proyecto, de manera estratégica los dos actores conjuntamente con el Secretario de
Planeación y Finanzas hicieron la presentación respectiva ante los Diputados del Congreso local.
A continuación presento la red organizacional que conformaron los actores con objeto de que les fuera
aprobado el presupuesto para adquirir los terrenos para la construcción de la Aduana Interior de
Guanajuato.
29
Secretaría de Planeación y
Finanzas del Estado
H. Congreso del Estado
Coordinación de Planeación
Económica
Diputados del Núcleo Económico
Presupuesto para adquirir
los terrenos
Coordinación de Proyectos
Estratégicos
Figura (7) Red interorganizacional para la negociación de la aprobación del presupuesto para la adquisición de los terrenos.
Fuente : Elaboración Propia
La conformación de este conjunto organizacional derivó de los aspectos normativos que obligaban a la
Secretaría de Planeación y Finanzas a elaborar y presentar para su aprobación el paquete fiscal ante
los Diputados del Congreso Local. Esto no tendría nada de estratégico, sino fuera porque ahora el
Secretario de Planeación y Finanzas se hacía acompañar de los responsables del Proyecto sujeto a
aprobación, -en este caso por el Dr. Sojo y el Dr. Lenz-, ello con la finalidad de contactar
individualmente –y por que no decirlo informalmente- a los Diputados del Núcleo Económico. Lo
anterior pretendía cumplir con varios propósitos:
a.- En un primer momento y con objeto de sensibilizar a los Diputados locales, los funcionarios
estatales les proporcionaron toda la información relacionada con la Aduana Interior. “Lo primero que nosotros hicimos fue proporcionar muchísima mayor información a los diputados que lo que históricamente ha
sucedido, por ejemplo el paquete fiscal para el ejercicio del 95 que manejo la administración del Gobernador Carlos Medina era un
documento de alrededor de 100 páginas, el paquete fiscal que presentamos en diciembre del 95 para el ejercicio del 96 era un
documento de 1300 páginas, entonces, lo primero que hicimos fue y a instancia de todo el equipo de trabajo del gobernador Vicente
Fox, fue darle información a carretillas llenas a los Diputados, a los tomadores de decisiones, y en ese contexto bueno, pues lo que
empezó a suceder fue muy positivo, que cada uno de los proyectos, incluidos estos como los del Puerto Interior que del 96 tuvieron
poca expresión presupuestal, fue hasta después que estuvieron más armados, bueno pues los Diputados tenían información, no sé si
suficiente, pero por lo menos 10 o 15 o 20 veces más que en toda la experiencia histórica en Guanajuato”.
Funcionario del Gobierno del Estado Período 1995-2000
Entrevista realizada en Guanajuato, Gto., año 2007.
b.- Posteriormente, si los Diputados locales no entendían algún punto, los funcionarios estatales –
expertos en el tema- se los explicaban detalladamente.
c.- Finalmente, cuando los Diputados planteaban algún cuestionamiento, no era el Secretario de
Planeación y Finanzas quien los atendía, sino los expertos en el tema.
En este Caso, a este tipo de estrategia le he denominado estrategia de proactividad misma que se
presenta cuando un actor actúa con antelación a la presencia de un evento que puede obstaculizar o
impedir la consecución de un objetivo.
30
En relación a la estrategia de proactividad implementada por los funcionarios estatales, los resultados
de estas interacciones no son difíciles de predecir, es decir, mucho antes de que el presupuesto para
adquirir los terrenos se presentara formalmente ante el Núcleo Económico y ante el Pleno del H.
Congreso Local, informalmente los funcionarios y los Diputados ya habían cerrado las “negociaciones”
y prácticamente los Diputados ya habían tomado una decisión, solo quedaba pendiente formalizarla. “Este tipo de proyectos de la aduana interior y de otros importantes se discutían con los Diputados desde antes de que se
presentaran”.
Funcionario del Gobierno del Estado en las Administraciones
de Vicente Fox Quesada y Ramón Martín Huerta Entrevista realizada en Guanajuato, Gto., año 2007
Para el caso que estamos analizando esto es de vital importancia, ya que el mandatario estatal y sus
asesores sabían que tras la victoria en las elecciones estatales, seguramente encontrarían mucha
resistencia en el H. Congreso del Estado, concretamente con los Diputados que representaban al
Partido de la Revolución Institucional y los del Partido de la Revolución Democrática –PRD-, pues
cuando el ejecutivo estatal sometiera a aprobación algún proyecto, el paquete fiscal o algún punto de
acuerdo, etc. resultaría muy complicado obtener la aprobación. Empero, al nombrar como Secretario
de Planeación y Finanzas –responsable de elaborar y presentar el paquete fiscal ante el Congreso
Local- a alguien que provenía de las filas del PRI era muy probable que los Diputados representantes
de este partido respaldaran al Secretario y ello se tradujera en la aprobación del paquete fiscal,
proyectos, etc. “Ya esto va a ser un comentario político, más aparte el hecho de que en 1995 el 75% de los diputados eran del PRI, por cierto el 75%
de los presidentes municipales eran también del PRI. Era muy claro que quien mandaba en el Congreso era el PRI, y era muy claro
que quien mandaba en el poder ejecutivo era el PAN, eso me parece a mí que obligó a ambos a llegar a conclusiones.”
Funcionario del Gobierno del Estado en los periodos de Vicente Fox Quesada
y Ramón Martín Huerta Entrevista realizada en Guanajuato, Gto., año 2007
Es por ello que la estrategia implementada y la decisión tomada por el gobernador Fox de nombrar al
Secretario de Planeación y Finanzas en un inicio causó polémica y confusión en los actores políticos
del estado, no obstante, dicha estrategia no había sido diseñada para obtener resultados
momentáneos, sino para influir posteriormente en las interacciones de los actores y con ello lograr el
objetivo previamente establecido, es decir la aprobación del presupuesto para adquirir los terrenos
antes referidos. Como señala Mintzberg las estrategias se encuentran siempre enfocadas para incidir
en el futuro, siendo necesario que los actores utilicen en el presente los recursos de Poder con los que
cuentan, a efecto de modificar la conducta de la contraparte negociadora.
Derivado de las condiciones que imperaban en el contexto político, todo hacía suponer una conducta
negativa por parte de los Diputados del PRI y del PRD ante cualquier propuesta presentada por el
ejecutivo estatal, no obstante la estrategia implementada por los funcionarios panistas modificó el
contexto, y las condiciones futuras cambiaron favorablemente para el gobernador Fox, quien en un
principio se encontraba en una posición desfavorable –el Congreso del Estado era, en su mayoría,
priísta-, al grado tal, que los Diputados del PRD prácticamente se quedaron sin opción de negociar
nada, pues nada tenían que ofrecer, condición necesaria para realizar una negociación.
31
“Si no, ni siquiera se sentaba en la mesa de las opiniones o sea si cualquier político, perdón, si cualquier partido iba a hacer una
oposición sistemática, ni siquiera se le ofrecía estar en la mesa de discusión, entonces la regla no escrita y no negociada, pero
sobreentendida, por lo menos en mi opinión, es que si entras a opinar y te hacemos caso a las opiniones, y se incorporan tus opiniones
para enriquecer el paquete de gasto o el paquete de ingresos, digo, por lo menos abstente de votar en contra”.
Funcionario del Gobierno del Estado Período 1995-2000
Entrevista realizada en Guanajuato, Gto., año 2007.
3.4.6 Negociación de los predios El conjunto interorganizacional que se había conformado para realizar el estudio de la tenencia de la
tierra e integración de las reservas territoriales sufrió una reconformación, y el nuevo conjunto que se
conformó ahora estaba integrado por la Secretaría de Gobierno del Estado de Guanajuato –S G E-, la
Coordinación de Proyectos Estratégicos –C P E- y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas –S D U O y P- cuyo objetivo colectivo era negociar la adquisición de los terrenos con los
distintos propietarios.
Es decir, a los propietarios particulares se les haría una oferta por sus terrenos hasta acordar el precio
de los mismos. En el caso de los ejidatarios se les explicó que el Gobierno del Estado tenía la
necesidad de expropiar sus tierras, no obstante deseaba entregarles una indemnización como
retribución por las mismas. A decir de las autoridades estatales, tanto la compra como la
indemnización fueron realizadas considerando 2 y hasta 3 veces el valor comercial, por lo que afirman
que dichos terrenos fueron muy bien pagados. “Aquí se armó un esquema muy interesante que también fue de las primeras veces que se implementó en el país, donde el estado en
lugar de llegar a expropiar con sus respectivos conflictos que se suelen crear, llegó a sumar a los propietarios y a comprar la tierra”.
Funcionario del Gobierno del Estado de Guanajuato durante las administraciones de
Vicente Fox Quesada y Ramón Martín Huerta. Entrevistado en 2006.
Sin embargo, algunos ejidatarios han contradicho lo antes expuesto y han declarado que el gobierno
estatal no ha cumplido con lo acordado, incluso a la fecha – es decir para el año de 2006- afirman que
les adeudan su pago. “Ahora si que nos traen para arriba y para abajo, no tenemos para cuando nos paguen. Lo que queremos es que antes de que salga
Fox nos den el dinero.”
Emilio López Flores Ejidatario del Ejido Refugio de los Sauces
Municipio de Silao, Gto. 2006
El conflicto que se presentó entre los pobladores del ejido Refugio de los Sauces y los funcionarios del
gobierno estatal representó las posiciones encontradas que mantuvieron cada uno de ellos, derivado
de la afectación de los intereses económicos de los ejidatarios, no obstante es difícil determinar esta
afectación, ya que los funcionarios del estado afirmaron haber cumplido con los compromisos
contraídos con los ejidatarios.
Es importante mencionar que los funcionarios estatales antes de proceder a la expropiación realizaron
varias reuniones con los ejidatarios con el propósito de explicarles, el uso que se le daría a los
terrenos; que iban a ser dotados de otro tipo de servicios, los cuales traerían beneficios a las
comunidades aledañas a la Aduana y al Puerto Interior; e incluso se les comentó que si deseaban
podían participar -de muy diversas maneras- en los trabajos de construcción del Puerto Interior. “Los campesinos tuvieron que acceder y el gobierno pagó la cuarta parte de la cifra y se comprometió a liquidar el resto hasta la
32
publicación del decreto en el Diario Oficial de la Federación”. Título del artículo: Exigen campesinos el pago de Tierras
Periódico a.m. de León, Gto. 1 de septiembre de 2006. Reportero: Paulo César Campa
En este caso, la negociación de las primeras hectáreas donde se había contemplado la construcción
de la Aduana Interior de Guanajuato representó una de las actividades más importantes. En relación
con el concepto de negociación, Arellano (2004) sostiene que una negociación es antes que otra cosa
una relación social. En ella los actores defienden sus intereses e intentan identificar los de su
contraparte con la finalidad de establecer acuerdos. Sin embargo, a menudo alguno de los actores
obtiene un beneficio mayor, lo que indica que los recursos de Poder que posee y la manera en la que
los utiliza influyen en el curso de la negociación.
En otro sentido, el resultado de una negociación está determinado en parte por el análisis que los
actores realizan del contexto social u organizacional, en base a dicho análisis determinan algunas
estrategias y toman las decisiones que pueden incidir en la conducta de la contraparte negociadora, lo
que representa una manifestación de Poder al modificar algunos elementos de dicho contexto. En el
presente Estudio de Caso, los funcionarios estatales antes de negociar con los ejidatarios y los
propietarios de los terrenos, realizaron un análisis de los aspectos normativos que podrían utilizar para
lograr la tenencia de la tierra, posteriormente les hicieron una oferta y al parecer llegaron a un acuerdo.
No obstante, es difícil saber si los actores en conflicto cumplieron con lo acordado.
3.5 Tercera etapa. Continuidad política:Avances, retrocesos y concreción de la aduana interior de guanajuato. En esta tercera etapa enfocaré con mayor precisión mi análisis en los aspectos relacionados con la
Aduana Interior de Guanajuato, esto obedece a la conveniencia de delimitar y analizar las
interacciones de las organizaciones que participaron en la concreción y reapertura de la Aduana, lo
que ayudará a comprender y me permitirá explicar la manera en que un proyecto de gran visón en el
estado de Guanajuato, es afectado de manera determinante por aspectos políticos que a veces lo
limitan, lo atrasan, lo obstaculizan y otras más lo impulsan y lo promueven hasta su consecución. Esta
etapa se caracteriza por la concreción de los proyectos, mismos que serán materializados a través de
la construcción de la obra física donde quedarán las oficinas de la Aduana Interior de Guanajuato.
3.5.1 La autoridad en la continuidad del proyecto. Cabe destacar que los aspectos políticos jugaron un papel determinante en la consecución de las
actividades para conformar la Aduana en Guanajuato, es por ello que resulta pertinente hacer
referencia a lo siguiente: “En relación a la continuidad en las actividades en favor del Proyecto, se debe
mencionar que en los primeros días del mes de agosto de 1999 el gobernador Vicente Fox Quesada
renuncia a su cargo en el estado de Guanajuato y es nombrado candidato a la Presidencia de la
República representando nuevamente al Partido Acción Nacional, en su lugar, el 10 de agosto de 1999
Ramón Martín Huerta es nombrado Gobernador Interino.”4
4 Ramón Martín Huerta, el perfil. Periódico El Universal, ciudad de México. Miércoles 21 de septiembre de 2005.
33
Esta situación coyuntural fue bien utilizada por los funcionarios estatales adscritos a la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Obras Públicas –S D U y O P- y por los de la Secretaría de Desarrollo Económico
–S D E- quienes aprovecharon las circunstancias políticas para manifestarle su inconformidad al Lic.
Ramón Martín Huerta en relación al Proyecto del Puerto Interior de Guanajuato y en donde le
solicitaban que dicho Proyecto debía ser administrado y desarrollado por la S D E o en su lugar por la
S D U y O P, argumentando que se trataba de un Proyecto de desarrollo económico cuyas
características caían en el ámbito de competencia de ambas Secretarías. “Cuando Vicente Fox se va, pide licencia, y se va a la campaña presidencial, el proyecto entra en un momento, en un impasse -crisis- delicado, y es justo cuando los Secretarios que estaban en contra del Proyecto embaten contra él, y/o se lo quieren adueñar o lo quieren terminar”.
Funcionario de Gobierno del Estado de Guanajuato Periodo 1995-2000 Entrevista realizada en León, Gto. 2006
Recordemos que el Gobernador Ramón Martín Huerta había fungido como Secretario de Gobierno del
Estado de Guanajuato durante la gestión del gobernador Fox, participando activamente en la
negociación de las tierras y conocía los importantes avances que había logrado la Coordinación de
Proyectos Estratégicos al frente del proyecto. Esta evidencia nos permite darnos cuenta del interés
mostrado por el Lic. Ramón Martín Huerta en la continuidad de las actividades del Puerto y de la
Aduana Interior, pero sobre todo el grado de compromiso que tenía con dicho Proyecto, al firmar y
entregar el oficio de expropiación de las tierras a la Secretaría de la Reforma Agraria con lo que ratificó
la importancia que tenía para Él este proyecto que años atrás había iniciado el gobernador Fox.
Es pertinente mencionar que los funcionarios de las Secretarías –SDE y SDUyOP- antes citadas unían
esfuerzos en un intento por apropiarse del Proyecto, en ese sentido se aprecia como los funcionarios
de ambas oficinas pretendían simular –camuflar- sus intereses personales aparentando cumplir con
una responsabilidad social en sus respectivas Secretarías e intentaban hacerle ver al gobernador
Ramón Martín Huerta el compromiso institucional que ellos tenían, no obstante su estrategia de llegar
al consenso no les dio resultado, lo que acentúo el descontento entre ambos funcionarios e incrementó
la tensión en las relaciones que sostenían con los funcionarios de la Coordinación de Proyectos
Estratégicos. Con base en lo anterior, podemos referirnos a Barba (1993) cuando sostiene que “el
conflicto organizacional parte del principio de que éste es inherente a las Relaciones de Poder que se
encuentran inmersas en las estructuras organizacionales”, en este caso los funcionarios de dichas
Secretarías se ubicaban jerárquicamente en un nivel superior, en comparación con los funcionarios de
la Coordinación y consideraron que esa situación sería suficiente para imponer su voluntad, cosa que
no se presentó. Sin embargo, lo que si sucedió fue que el Gobernador de la entidad empleó su
autoridad -sobre los funcionarios de las Secretarías antes mencionadas-, entendida esta como la
define Weber “una forma de poder que no involucra la fuerza, por el contrario, supone una suspensión
de juicio de los receptores” Barba (1993), con la finalidad de que se cumplan sus instrucciones, en este
caso la continuidad del Proyecto. “Y al contrario Ramón Martín Huerta hacía la reunión justamente para poner en orden y decirles a todo mundo, pos aquí el mensaje es muy claro, Alberto Lenz es quien ha ido generando el Proyecto, quien lo trae ahorita y lo va llevar hasta su culminación, durante mi mandato por lo menos. Entonces pone los puntos sobre las ies”.
34
Funcionario del Gobierno del Estado de Guanajuato durante las administraciones de Vicente Fox Quesada y Ramón Martín Huerta. Entrevista realizada en León, Gto. 2006.
Con base en lo anterior, se afirma que los conflictos interorganizacionales pueden ser controlados
implementando diversas estrategias, al respecto Barba (1993) considera que “se puede someter el
análisis y solución del conflicto a una instancia superior”. Como ya observamos, en este caso la
instancia superior que intervino fue el propio gobernador Ramón Martín Huerta. “Pero, entra en escena Ramón Martín Huerta, que viene como interino al gobierno del Estado, y Ramón Martín Huerta pues salva el Proyecto, Yo creo que el Proyecto se da en gran medida por la actitud enérgica y decidida de Ramón Martín Huerta, que llama a todo mundo al orden, y les dice un momentito este es un proyecto que nos interesa y está a cargo del Dr. Alberto Lenz.”
Funcionario del Gobierno del Estado de Guanajuato En el periodo de 1995 a 2000. Entrevista realizada en León, Gto. 2006.
Toda vez que el mandatario estatal ratificó a la Coordinación de Proyectos Estratégicos como la oficina
responsable de continuar con el Proyecto de la Aduana y Puerto Interior, los funcionarios de esta
Coordinación reanudaron las relaciones con las autoridades federales, concretamente con la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público –S H C P- y con la Administración General de Aduanas –
AGA-, con la finalidad de firmar un convenio de colaboración entre la S H C P y la Secretaría de
Gobierno del Estado a fin de establecer los compromisos necesarios para convertir la Sección
Aduanera de León en la Aduana Interior de Guanajuato. Esto último será expuesto en el apartado
siguiente.
3.5.2 FIRMA DEL CONVENIO MARCO DE COLABORACIÓN ENTRE LA SHCP Y EL GOBIERNO DEL ESTADO DE GUANAJUATO.
Con este nuevo panorama se observa que los aspectos políticos representa un elemento que influye
decisivamente en los intereses de los actores organizacionales, obligándolos a replantear estrategias y
tomar nuevas decisiones que les permita alcanzar sus objetivos, lo que implícitamente propicia un
cambio en su conducta.
Para las autoridades estatales la firma de este convenio simbólicamente representaba la posibilidad
real de lograr la reapertura de la Aduana Interior de Guanajuato, sobre todo si se considera que los
requisitos solicitados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como por la Administración
General de Aduanas prácticamente ya estaban cubiertos.
Es preciso mencionar que el día 15 de agosto de 2003, el gobierno del estado de Guanajuato entregó
en donación 30 hectáreas de tierra al Servicio de Administración Tributaria con el propósito de que la
autoridad federal iniciara las actividades de construcción de la Aduana Interior. En ese sentido, resulta
conveniente recordar que la construcción de cualquier aduana en el territorio nacional le compete a la
autoridad federal, concretamente a la Administración General de Aduanas, al margen de ello las
autoridades estatales y municipales –de Silao, Gto.- tuvieron una participación muy activa al realizar
gestiones y trámites de carácter legal que fueron necesarios para facilitar las actividades de la
reapertura. “Desde noviembre del 2002 el Gobierno Estatal visitó a los campesinos de la comunidad de Refugio de los Sauces, del municipio de Silao para explicarles sobre la construcción del Puerto Interior y exigieron la expropiación de 210 hectáreas con un costo de 80 millones de pesos.”
35
Emilio López Representante de los ejidatarios Título del artículo: Exigen campesinos el pago de Tierras. Periódico a.m. de León, Gto. Paulo César Campa.
Adicionalmente a lo anterior se presentó una situación controversial entre los funcionarios del gobierno
del estado y algunos ejidatarios, mismos que se manifestaron airadamente reclamando les fuera
cubierto el total de sus indemnizaciones como inicialmente habían acordado.
Figura (8) Fotografía que muestra algunos pobladores del Ejido Refugio de los Sauces protestando al gobierno estatal y federal.
Fuente : Periódico a m de León, Gto.
Por su parte los funcionarios del gobierno local afirman haber cubierto en tiempo y forma con sus
compromisos, y no adeudar absolutamente nada a los tenedores de los terrenos. “Hasta donde estoy informado, está totalmente al día, en la parte jurídica y la indemnización correspondiente no hay pendientes. Es lo que en su momento he sido informado.”
Funcionario de gobierno del estado de Guanajuato en el periodo 2000-2006 Entrevista realizada en Guanajuato, Gto. 2007.
A pesar de que los funcionarios afirman haber adquirido las tierras sin ningún tipo de conflicto, algunos
ejidatarios han contradicho esta afirmación. En este caso las evidencias indican que en las
negociaciones realizadas frecuentemente se presentaron pugnas entre las partes negociadoras,
resultado de la afectación de los intereses de los actores en conflicto –es decir, los ejidatarios
afectados- quienes de manera coercitiva se vieron agobiados por los recursos de Poder de su
contraparte –agencias del gobierno local- quien logró imponerse al lograr la adquisición de los
terrenos, mismos que servirían para la edificación de la Aduana Interior.
Adicionalmente se puede acotar que la realización de ciertas actividades y la consecución de algunos
objetivos no puede ser el resultado de la voluntad de un solo actor, sino de las relaciones que
sostienen diversas organizaciones, no obstante, a menudo dichas interacciones se encuentran
débilmente vinculadas, provocando falta de sincronización entre los actores, lo que generalmente
provoca conflictos entre ellos, incremento en los costos y retraso en el cumplimiento del objetivo
colectivo, en este caso la construcción de la Aduana Interior de Guanajuato.
Las evidencias encontradas a través de esta investigación revelan la falta de coordinación
36
interorganizacional que se presentó en esta etapa del proyecto, así como la ausencia de
conocimientos técnicos y conceptuales de los funcionarios públicos del estado, lo que refleja la
inexperiencia para dirigir proyectos de gran alcance como la construcción del Puerto Interior de
Guanajuato, mismo que incluye la edificación de la Aduana Interior. A continuación se muestran
algunas referencias que apoyan lo antes mencionado. “Estos grandes proyectos rebasan por mucho la capacidad de los funcionarios, tanto técnica, como son novedosos todos, es decir no hay ningún antecedente, dime, quién maneja Puertos Interiores? Pues sepa. Quién maneja un tren interurbano? Pues nadie, tanto uno como otro descansan en una combinación verdaderamente interesante de estar en la media cancha del país.”
Funcionario de Gobierno del Estado en la administración del Gobernador Juan Manuel Oliva Ramírez Entrevista realizada en Irapuato, Gto. 2007.
Para enero del año 2006, es decir a casi diez años de que los funcionarios estatales realizaran las
primeras propuestas del Proyecto del Puerto Interior de Guanajuato, las condiciones económicas y
sociales habían cambiado sustancialmente, no obstante el aspecto más significativo se encontraba en
el terreno político, pues debemos recordar que en ese año terminaba el sexenio presidencial de
Vicente Fox Quesada -mismo que había iniciado las primeras acciones para que el Proyecto del Puerto
Interior se consolidara- y ahora que tenía todos los recursos a su alcance no podía desperdiciar la
oportunidad de ver materializada la obra que años atrás había iniciado.
Posteriormente, es decir el 27 de mayo de 2006 quedó oficialmente conformada la Aduana Interior de
Guanajuato. No obstante, fue hasta el día 7 de septiembre de ese mismo año cuando el Presidente de
la República Vicente Fox Quesada visitó el municipio de Silao, Gto., con la finalidad de inaugurar la
Aduana Interior de Guanajuato, en donde dirigió nuevamente un discurso a los asistentes, mismo que
reproduzco a continuación: “Así que, a todos los empresarios nacionales e internacionales los vamos a invitar a venir a instalarse aquí, en Guanajuato; di instrucciones esta mañana de sostener a la brevedad una reunión con todas las Secretarías y Dependencias del Gobierno Federal que tengan que ver con la promoción de inversión, que tengan que ver con los incentivos para la inversión, que tengan que ver con la promoción de exportaciones y de importaciones, a fin de presentarles, de parte de los dirigentes de este Proyecto y del gobierno del estado esta instalación para así atraer a la brevedad inversiones de todo el mundo hacia este lugar que ofrece la infraestructura más competitiva en la materia”.5 Con este acto protocolario realizado el 7 de septiembre del año 2006 culmina el extenso Proceso de
Conformación de la Aduana Interior de Guanajuato -organización pública del ámbito federal- que
constituye la organización focal del Megaproyecto denominado Guanajuato Puerto Interior.
CONCLUSIONES GENERALES
Con la presente investigación se confirma lo que en distintos espacios –cuerpos académicos, grupos
empresariales, sector público, etc.- así como en diferentes eventos -congresos, conferencias, talleres,
etc.- se ha dicho en relación a los Estudios Organizacionales, mismos que representan una área
conformada con los aportes de otras, en donde la Organización constituye el sujeto de análisis y que
también puede ser abordada considerando diversas perspectivas, como la sociológica, la psicológica,
la antropológica, inclusive ha sido necesario acudir a otras disciplinas que aparentemente tienen poca
relación con ellos, empero han permitido complementar una explicación integral a la compleja realidad
organizacional a la que se enfrentan los organizacionólogos, así podemos mencionar a la ciencia
5 DEHESA, González Mario. El Presidente Fox inauguró la Aduana Interior e Intermodal de Ferrocarriles de México en Guanajuato. Jueves 7 de septiembre de 2006. Presidencia de la República.
37
política, la estadística, la administración pública, etc. En este trabajo se logran amalgamar distintos
conceptos y propuestas teóricas que permiten ampliar la perspectiva organizacional, misma que
resulta complicado analizar pero sobretodo explicarla con sus múltiples disfuncionalidades.
En este trabajo se puede observar cómo las interacciones que sostuvieron las organizaciones
gubernamentales no fueron del todo resultado de factores aleatorios, estuvieron determinadas por la
posición que ocuparon las agencias a través del sistema burocrático, en el que las oficinas federales
se impusieron a las estatales y éstas a su vez lo hicieron con las municipales; el segundo factor,
estuvo determinado por los aspectos normativos, es decir, la legislación les obligó a considerar ciertos
lineamientos mismos que tuvieron que respetar, ya sea para la obtención de recursos, así como para
legitimar las decisiones tomadas, lo que permitió avanzar hacia la reapertura de la Aduana Interior de
Guanajuato.
Con base en los hallazgos encontrados en esta investigación, también se pudo comprobar que el
Poder que poseen los individuos se patentiza a través de las interacciones que sostienen entre sí, y se
ejerce no solamente cuando un determinado actor logra imponer su voluntad en otro u otros actores,
sino también cuando alguno de ellos cuenta con recursos suficientes y los utiliza para modificar
elementos específicos que coexisten en el medio ambiente, influyendo en la conducta de otro u otros
actores, lo que modifica su comportamiento y los obliga a adecuarse al contexto modificado.
En otro sentido, las interacciones entre las organizaciones gubernamentales y las privadas tuvieron
como base de interacción la dependencia de éstas en relación a las primeras, no sólo en aspectos de
dependencia financiera, sino en términos de gestión, pues las segundas casi siempre se encontraron
supeditadas a las actividades que realizaron las primeras, esta subordinación provocó frecuentemente
relaciones asimétricas entre las organizaciones interactuantes y por ende la manifestación del Poder
de las organizaciones públicas sobre las privadas.
En términos de relaciones interorganizacionales el presente estudio nos revela otra enseñanza al
presentarnos una visión más amplia y compleja del concepto de organización, toda vez que a las
organizaciones que participaron en la conformación de la Aduana Interior de Guanajuato se les ha
considerado como actores organizacionales en lo particular, en donde cada una de estas
organizaciones diseña e implementa estrategias y toma decisiones que influyen en el comportamiento
de otras, no obstante, las decisiones analizadas y que cobran relevancia en este Caso son aquellas
que han derivado de las interacciones organizacionales. De esta manera surge el conjunto
interorganizacional, cuyo análisis permite explicar las complejas relaciones que sostuvieron las
diversas agencias del gobierno con organizaciones del sector privado, no obstante lo anterior, se
dificulta identificar el nivel de participación de los actores organizacionales, y confirma que ciertos
proyectos, como la conformación de la Aduana Interior de Guanajuato son el resultado de los procesos
de negociación y de consenso en el marco de relaciones de Poder que sostienen los actores
organizacionales, al margen del comportamiento de los funcionarios públicos o de los directivos en lo
38
individual. En este orden de ideas, se puede observar que las organizaciones rebasan el desempeño
de los individuos e incluso de los grupos, debiendo ser consideradas como realidades en sí y por sí
mismas.
Como se pudo observar, la continuidad política de los actores, principalmente de Vicente Fox
Quezada, jugó un papel determinante en la conformación de la Aduana Interior de Guanajuato, al ser
éste, quien desde su posición como gobernador del estado de Guanajuato ordenó la elaboración del
Proyecto que detonaría su edificación, y años más tarde, ahora como Presidente de México autorizó la
reapertura de la Aduana Interior de Guanajuato.
Otra conclusión se encuentra al observar que las decisiones que tomaron los actores organizacionales
frecuentemente se vieron influidas por aspectos de índole político, mismas que a menudo se ubicaron
por encima de las metas organizacionales. En ese sentido, las decisiones que determinaron el cierre
de la Primera Aduana de Guanajuato, incluso aquellas que retardaron u obstaculizaron su reapertura,
en ocasiones confirma que las decisiones tomadas por los funcionarios públicos no se encuentran
fundamentadas en la necesidad social que pretende ser satisfecha, sino en aspectos atribuibles a los
intereses de los funcionarios quienes justifican su decisión argumentando su apego y respeto a la
normatividad respectiva, de esta manera los funcionarios federales encuentran un mecanismo formal
para legitimar sus decisiones, así como para patentizar su autoridad sobre otros actores
organizacionales, los cuales se ven desprovistos de recursos para defender su posición contra las
disposiciones impuestas.
En relación a las decisiones tomadas por los actores, se asume que éstos se remiten a la experiencia
lograda en el desarrollo de proyectos parecidos; al conocimiento técnico adquirido de manera formal o
informal que apoye la solución de problemas similares; así como a la escala de valores que poseen los
funcionarios públicos al momento de tomar una decisión, sin embargo, la originalidad del Proyecto del
Puerto Interior de Guanajuato representó numerosas dificultades para que los actores encontraran
experiencias análogas que les permitiera fundamentar sus decisiones, de este modo los funcionarios
públicos utilizaron la autoridad como recurso y premisa fundamental para tomar sus decisiones, y la
obediencia de los subordinados para ser ejecutadas.
El presente estudio de Caso nos permitió comprobar que las decisiones críticas para lograr la
reapertura de la Aduana Interior de Guanajuato fueron tomadas por los actores que representan a los
grupos con más Poder o por los funcionarios públicos ubicados en los primeros niveles del sistema
burocrático, tanto del ámbito federal como del estatal, si bien es cierto que son ellos los responsables
de generar la instrucción, a menudo las decisiones son el resultado de la influencia del gran número de
actores organizacionales que participan, mismos que algunas veces las desvirtúan, confirmando que
los procesos decisorios encierran una gran complejidad de elementos que interactúan y que marginan
a segundo plano la intervención individual de los actores.
39
Considerando el enfoque del análisis organizacional, se puede afirmar que el interés de los actores
representó en gran medida el factor explicativo de su comportamiento al interior de los diferentes
conjuntos organizacionales, lo que provocó discrepancias significativas entre los actores, y donde
prevalecieron las decisiones de los funcionarios públicos con mayor nivel jerárquico, así como las
decisiones de aquellos que llegaron a acuerdos mediante la negociación o usando la coacción
disfrazada de legalidad para lograr sus fines. No obstante, los intereses de los actores no
permanecieron constantes en el tiempo, se fueron modificando de acuerdo a las nuevas posiciones
que éstos ocuparon, lo que alteró las interacciones entre los diversos actores organizacionales, así
como las decisiones que tomaron para continuar la defensa de sus intereses.
Ratificando lo que ya hemos mencionado en otro momento, esta investigación demostró que en las
interacciones que sostienen los actores, confluye una gran diversidad y complejidad de intereses
políticos y económicos de orden personal, los cuales rara vez coinciden con los objetivos de la
organización a la que pertenecen, dificultando que exista voluntad por parte de los individuos para
destinar esfuerzos en favor de las metas organizacionales, provocando que cada uno de los actores
intente imponer sus intereses sobre los intereses de los demás, lo que indefectiblemente propicia la
aparición del conflicto.
Finalmente, las relaciones interorganizacionales en la conformación de la Aduana Interior de
Guanajuato han aportado valiosas enseñanzas al marco conceptual de este trabajo de investigación, al
permitir analizar las interacciones de los actores al interior de los diversos conjuntos organizacionales,
así como a resaltar la importancia que existió en la toma de decisiones, las relaciones de Poder y los
intereses divergentes de los actores, lo que posibilitó un acercamiento para comprender y explicar esta
compleja realidad organizacional.
40
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PARA UNA CRÍTICA ÉTICA A LA EMPRESA
CARLOS JUAN NÚÑEZ RODRÍGUEZ
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE CONTADURÍA Y ADMINISTRACIÓN
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
POSGRADO EN ESTUDIOS ORGANIZACIONALES
RESUMEN
La presente ponencia tiene como intención mostrar en primer lugar en qué podría consistir una discusión de ética de la empresa, pues se carece de definiciones precisas, lo cual lleva a hacer muchos estudios de bajo nivel académico. Además se indica la conveniencia de partir de autores que están vinculados a México o el horizonte latinoamericano y no nada más de la tradición anglosajona. También se analiza primero qué es la ética como discurso filosófico, qué es la ética de la empresa para dos autores, la española Adela Cortina y el francés Gilles Lipovetsky. Se plantea la necesidad de desarrollar estudios sobre la globalización, el capitalismo y el neoliberalismo que den contexto histórico y conceptual a la propia ética de la empresa. Todo lo anterior con el fin de que se enriquezcan los horizontes de comprensión, análisis y construcción de conocimiento de la ética de la empresa.
DESARROLLO
I
En la primera década del siglo XXI pareciera ser ya un lugar común hablar y oír hablar
de ética de las organizaciones, ética de la empresa, códigos de ética, responsabilidad
social empresarial y temas parecidos. Si bien es un lugar común, se puede decir que
aún a nivel teórico y académico se carece de definiciones precisas (o claras y distintas
diría Descartes) sobre qué se entiende por cada uno de los conceptos mencionados,
tampoco hay precisión sobre qué se debe estudiar con esas categorías ni cómo o para
qué se deben desarrollar esos saberes. Ante lo cual es necesario hacer una pausa en
el camino, mostrar asombro y perplejidad, además de retroceder conceptual y
teóricamente antes de usar equívocamente esas categorías y teorías, como algunos lo
hacen sin el menor pudor epistémico; también hay que ver las implicaciones históricas,
culturales, económicas, políticas y sociales que supone, antes de renunciar a la
responsabilidad por el “Otro” como lo hacen algunos sin ninguna consciencia de culpa;
por ello es momento de desarrollar una crítica ética de la empresa.
II
Esta investigación está escrita desde México,1 responde a preocupaciones sociales
propias de un país devastado en sus organizaciones estatales por la corrupción y la
impunidad, además de que en la vida cotidiana millones de sus habitantes son
reducidos a la pobreza. La investigación si bien responde al horizonte de la ética de
empresa no cubre o deja de lado el gran problema de la injusticia que han vivido los
habitantes del tercer mundo, por ello y otros elementos que se desarrollaron a lo largo
de esta investigación convenga llamarla crítica ética a la empresa. En gran parte
consideramos que esta investigación debe plantear otros horizontes desde dónde y
cómo hacer una crítica ética de la empresa, los cuales son distintos a los que se han
1 Por ejemplo José Felix Lozano autor de libro de ética de la empresa y miembro del Grupo ETNOR dice a propósito del punto de partida de la ética de la empresa: “Nosotros vamos a apostar por la tradición europea por tres razones fundamentales: nos situamos dentro de la tradición del pensamiento europea (sic) de la que somos herederos y a la que ni queremos ni podemos renunciar; sin una seria discusión sobre los fundamentos conceptuales e ideológicos no vamos a entendernos aunque digamos lo mismo; y porque sin una rigurosa fundamentación filosófica de la Businnes Ethics, la ética corre el peligro de diluirse en la Businnes…” Lozano, José. Códigos éticos para el mundo empresarial. p. 36.
tomado como punto de partida por parte de algunos teóricos estadounidenses o
europeos de la ética de la empresa, en el transcurso de ésta se presenta un esbozo de
esos horizontes.
Ahora bien, se tomó como punto de partida a tres autores, uno mexicano, José
Porfirio Miranda; otro, español, aunque se terminó de educar y formar académicamente
en México, Luis Villoro; y, por último, al argentino-mexicano, Enrique Dussel. Los tres
han realizado o realizaron trabajos éticos, políticos y/o económicos, además viven o
vivieron en México, por lo que resultan pertinentes para esta investigación. Veamos
que plantean cada uno que es pertinente rescatar para la crítica ética de la empresa.
José Porfirio Miranda filósofo mexicano, fue profesor de la Universidad
Autónoma Metropolitana, escribió una gran cantidad de libros, los cuales fueron
traducidos a diversos idiomas y publicados por editoriales relevantes, entre sus libros
podríamos mencionar el que le dio proyección a nivel mundial llamado Marx y la biblia,
el cual terminó de escribir en la década de los sesenta y es una de sus primeras obras,
de ese texto hasta el año 2002 fueron apareciendo muchos otros. La postura del autor
es totalmente crítica y formulada desde un horizonte marxista, en donde se resalta que
lo inmoral es la propia propiedad privada, pues ella inmediatamente implica lo que Marx
llama la relación salarial y califica de injusta. Desde esta perspectiva resulta difícil hoy
defender y desarrollar la ética de los negocios que muchos autores europeos,
mexicanos y estadounidenses plantean, pues en su esencia el capitalismo resultaría
inmoral, por más normas morales que se le pusiera a las empresas capitalistas ello no
disolvería ni resolvería el conflicto moral del mismo. Reflexión que no puede ser hecha
a un lado, en la medida que plantea un conflicto social, de clases y moral necesario en
el capitalismo y que debe tomar en cuenta toda posible crítica ética de la empresa.
Por su parte Enrique Dussel, uno de los principales autores de la filosofía de la
liberación, escribió cuatro tomos dedicados al análisis del pensamiento de Karl Marx,
trabajo que le demandó varios años de su vida intelectual.Lo relevante del mismo es
que define en qué consistiría una crítica ética a la moral vigente o hegemónica y cómo
su función sería desenmascarar injusticia o lo éticamente perverso que acontece en un
modo de producción o en una relación social, lo cual quiere decir que no hay que
repetir el discurso que encubre la injusticia, gran parte de los textos que se han escrito
sobre ética de la empresa son encubridores y no muestran las contradicciones entre la
moral enunciada y los hechos sociales, pues ella oculta las contradicciones que
acontecen en la empresa y en el modo de producción. Por ejemplo, una empresa
trasnacional que dice respetar otras culturas no necesariamente lo hace, dado que la
propia relación social de producción implicaría la falta de justicia y de trato digno para
sus integrantes. Es conveniente que una crítica ética de la empresa se detenga a
reflexionar, pues si se aceptan los temas de la responsabilidad social, el diálogo en la
empresa, la elaboración de códigos de ética, etc., exclusivamente; lo que se hace es
dejar de lado cómo podría una cultura reproducir su vida sin la imposición del
capitalismo neoliberal.
Por último mencionaré a Luis Villoro autor que ha reflexionado aproximadamente
durante los últimos años sobre el tema de la ética y la política. Villoro indica que no se
puede pensar igual que en otras partes del mundo, ello debido a que las peculiaridades
de México determinan a la razón a pensar de otro modo. Lo peculiar de México, a
pesar de todos los discursos de los códigos de ética de la empresa y la responsabilidad
social empresarial es la marginalidad y la injusticia, eso es lo que tendría que estudiar
una crítica ética de la empresa, por qué a pesar de ella estos fenómenos valorados
negativamente por la ética continúan aconteciendo. Incluso estos fenómenos son
valorados negativamente por la ética desarrollada por algunos economistas como
Amartya Sen.2
III
En principio se puede decir que la literatura que hay sobre el tema pertinente y
relevante para esta investigación se puede dividir en tres campos epistémicos: filosofía,
economía y estudios organizacionales. Cada uno de estos campos ha aportado un
conjunto de reflexiones y horizontes que permiten entender conceptual y teóricamente
la ética de la empresa. Para este trabajo tomamos como punto de referencia nada más
el ámbito filosófico, aunque también se han revisado los textos de los otros ámbitos.
Esta decisión se debe a que la ética en general es un saber teórico sobre lo práctico
desarrollado durante miles de años por la filosofía, ese debe ser el punto de partida
teórico y conceptual para que una vez que se arribe a las ciencias económico-
administrativas no se tenga una serie de confusiones conceptuales y teóricas que
conviertan a la ética en una caricatura, en un saber moralizante, defensor de la moral
vigente y completamente insulso, como lo han hecho múltiples autores de libros de
2 Amartya, Sen. Sobre ética y economía.
ética en los negocios, los cuales parecen recetarios de cocina y no análisis profundos
sobre los problemas teóricos y prácticos planteados al mercado, a la empresa, al
Estado, a las morales vigentes y a la propia ética.
Para la gente que está en el área de la filosofía la distinción entre moral y ética
es evidente; por ejemplo, la formula de manera muy simple Fernando Savater: “‘Moral’
es el conjunto de comportamientos y normas que tu, yo y algunos de los que nos
rodean solemos aceptar como válidos; ‘ética’ es la reflexión sobre por qué los
consideramos válidos y la comparación con otras ‘morales’ que tienen personas
diferentes”.3 También se podría mencionar a Mauricio Beuchot quien plantea: “Por eso,
de manera general, se habla de la ética como la disciplina filosófica que habla de las
costumbres en relación con el bien y el mal morales”.4 Estos autores tienen propuestas
éticas más elaboradas pero estas citas permiten ver de manera simple en qué consiste
la ética y cómo se distingue de la moral.
Como se puede interpretar de las dos citas anteriores la moral resulta ser una
serie de normas, leyes e imperativos que regulan la conducta práctica, es decir, las
relaciones entre personas; mientras que la ética es la rama de la filosofía que estudia
dicha regulación. Pero no nada más estudia la regulación moral, además intenta
responder a preguntas tales como: qué es bueno, justo, correcto, sin olvidar por
supuesto su contraparte, es decir, qué es malo, injusto, incorrecto; también para
algunos autores plantea el sentido de la existencia, el de la voluntad que hace, así lo
deja ver el propio Savater:
3 Savater. F. Ética para Amador. pp. 54-55. 4 Beuchot. M. Ética. p. 74.
La pregunta radical en torno a la cual gira la ética no es ‘¿qué debo hacer?’, pues más allá de
ésta siempre podrá preguntarse, como lo hacía Wittgenstein, ‘¿y qué pasará si no hago lo que
debo?’. El deber no es la última palabra ética, ya que también tiene que ser fundado: el supuesto
de una suprema Ley inscrita asombrosamente en el corazón humano y cuyo respeto agotase la
moral…Ahora bien, hay una pregunta más allá de la cual en modo alguno puede descenderse y
sobre la cual la ética se asienta con toda su firme fragilidad: ¿qué quiero hacer?.5
Lo central sería saber si la ética realmente puede responder a la pregunta
planteada, y sobre todo si la existencia tiene un sentido, pues ello suena a un discurso
metafísico, esencialista.
Para algunos filósofos la ética tiene como horizonte fundamental pensar la vida
de los humanos y de las condiciones de su posibilidad, mientras que para otros es la
felicidad el horizonte fundamental, claro sin olvidar el aspecto racional de la ética en su
aspecto kantiano, es decir, el formal.
El conjunto de las perspectivas éticas anteriores se pueden utilizar para evaluar
el comportamiento humano, ya sea de manera individual, por ejemplo: el de un hombre
que ayuda a cruzar la calle a un ciego o el de un hombre que abusa sexualmente de
niños o ancianas. También se pueden utilizar para evaluar el comportamiento humano
colectivo ya sea como Estado, raza, institución o empresa, por ejemplo: como raza o
pseudo raza está el comportamiento del nazismo, como Estado la invasión a Irak por
parte de Estados Unidos y como empresa la evasión fiscal del banco BANAMEX
(Citigrup) por 3500 millones de dólares en México.
5 Savater. F. Invitación a la ética. pp. 28-29.
Nuestra perspectiva parte de la corriente que afirma que la vida es el tema ético
fundamental al momento de evaluar los efectos de las acciones individuales o
institucionales.
IV
Ahora bien, es indudable que el campo filosófico es el que ha desarrollado la ética y, en
algún sentido, a la ética aplicada. Además se puede decir que es en Estados Unidos y
Europa en donde más se ha dado este fenómeno epistémico, en particular aquí me
refiero a la Fundación ETNOR (Ética de los Negocios y de las Organizaciones) dirigida
por Adela Cortina. Los autores que participan en fundación mencionada están bajo la
influencia de la ética del discurso desarrollada por Karl Otto Appel y continuada por
Jürgen Habermas. Es pertinente resaltar esto porque precisamente la ética de la
liberación, desarrollada por Dussel, ha sostenido un debate de casi una década con la
ética del discurso, lo cual inmediatamente supone por los distintos puntos de partida
que la presente investigación plantea un debate y desarrolla en términos diferentes a
como lo ha hecho la Fundación ETNOR los supuestos teóricos de una posible ética de
la empresa y los supuestos teóricos de una crítica ética de la empresa.
Para plantear un primer acercamiento a una perspectiva de la ética de la
empresa se puede partir de Adela Cortina, pero antes de ello veamos primero en qué
consiste lo que denomina la ética aplicada y cómo de ésta se deriva la ética de la
empresa: “Las éticas aplicadas nacieron, pues, más que por ‘imperativo filosófico’, por
imperativo de una realidad social que la necesitaba en sociedades moralmente
pluralistas”.6 De manera extraña la autora dice que las éticas aplicadas suplen un vacío
legal que es difícil de llenar, por lo que en distintos países surgieron comisiones éticas
encargadas de elaborar recomendaciones éticas que creen un nuevo êthos.
Precisamente para esta autora lo que se tiene que crear como producto de lo que llama
filosofía moral es una conciencia ética cívica trasnacional, ello debido a que la ética
cívica se encuentra en un proceso de globalización y se requiere formar un nuevo
conjunto de valores, principios y virtudes a nivel mundial.7 Aunque es importante
mencionar que para dicha autora la ética aplicada no responde a una moral ni da como
resultado una moral, ello se debe a que en cada contexto social sobre el que reflexiona
la mencionada ética confluyen distintas valoraciones morales.
Veamos una postura con respecto al desarrollo de la ética de los negocios, pero
en lugar de proseguir con Adela Cortina, continuemos con el sociólogo francés Gilles
Lipovetsky. La reflexión que hace con respecto al tema indicado está determinada por
lo que el autor llama primero posmodernidad y, segundo, hipermodernidad, ello es
importante indicarlo porque precisamente la primera implicaría el surgimiento de lo que
él denomina una sociedad posmoralista, pero veamos que dice de la ética de los
negocios: “Más que nunca la ética se revela necesaria, más que nunca se ven sus
límites, y a veces sus riesgos. La moral en los negocios es un camino saludable, a
6 Cortina, A. Razón pública y éticas aplicadas. p. 14. 7 “A los distintos caminos que se están ofertando para trazar una ética global sería preciso añadir como uno de los más prometedores esta ética cívica transnacional, nacida del ejercicio de la éticas aplicadas, que ya está haciendo camino”. Cortina. A. Razón pública y éticas aplicadas. p. 19.
condición de que no sirva de pretexto al desentendimiento intempestivo del Estado y a
la asfixia de los programas sociales”.8
Precisamente frente al sujeto narcisista que vive bajo el principio del placer y el
proceso de personalización, por un lado, y, por otro, frente a los nuevos peligro a los
que se expone la sociedad humana producto de su desarrollo se requieren valores que
orienten la acción. Ante los dos puntos anteriores es que se requiere desarrollar lo que
el autor denomina una ética de futuros que dicta el siguiente imperativo categórico: “No
comprometas las condiciones para la supervivencia indefinida de la humanidad en la
tierra”.9 Este tipo de imperativo categórico además de mandar conservar la vida en la
tierra le plantea al sujeto y a la sociedad un reclamo de una ética de la responsabilidad
a largo plazo; por lo cual se requiere que la ética de los negocios o de la empresa se
apegue a dicha ética de futuros10 y comparta la responsabilidad a largo plazo, en
apariencia permitiría conciliar los intereses individuales y los colectivos: “En el clima de
la contracultura y la relación conflictiva entre la empresa y el entorno social, se ha dado
un primer paso hacia la superación de la finalidad estrictamente económica de la
empresa: la preocupación por el bien público y los deberes hacia la comunidad se han
convertido en parámetros constitutivos del business…”11
Más allá de conciliar intereses colectivos y anhelos individuales de manera
extraña indica Lipovetsky que el horizonte de reflexión ética se proyecta hacia el futuro,
extraña porque para el autor francés tanto la posmodernidad como la hipermodernidad 8 Lipovetsky. G. El crepúsculo del deber. p. 212. 9 Lipovetsky. G. El crepúsculo del deber. p. 216. 10 “Dar posibilidad al futuro, ‘rearmar’ nuestras sociedades debilitadas y desestabilizadas por los excesos del individualismo liberal, tal es la apuesta de la ética de los negocios”. Lipovetsky. G. El crepúsculo del deber. pp. 258-259. 11 Lipovetsky. G. El crepúsculo del deber. p. 254.
han perdido el pasado y el futuro como temporalidades referenciales, lo que imperaría
sería el presente, está contradicción entre pérdida de la temporalidad y responsabilidad
a largo plazo no hay que pasarla por alto en el análisis de Lipovetsky. De hecho el
autor plantea que hay preguntas propias de la ética en los negocios: “¿Qué seremos
mañana? ¿Occidente será capaz de evitar la decadencia económica y salir victorioso
de la competición internacional?”.12
Este tipo de preguntas muestran que no sólo el presente es el punto temporal de
referencia de lo que el autor francés denomina sociedades posmodernas o
hipermodernas, hay una necesidad de plantearse el futuro como tiempo que indica un
horizonte de racionalidad, desde donde se pueda evaluar lo que se hace en el
presente, en este caso en particular, lo que hacen los negocios en la sociedad
capitalista neoliberal; precisamente cuando el autor francés está analizando el
resurgimiento de la ética plantea que aparte de que las amenazas de la técnica y los
peligro que plantea la destrucción del medio ambiente también está el tema
empresarial: “Se trata del nuevo contexto económico, ideológico y político marcado por
la nueva pobreza y la erosión de los grandes mitos históricos de la modernidad”.13
Entonces la ética empresarial responde a distintas circunstancias, una que es
producto del desencanto ante la modernidad, otra que hay que asegurar la vida de la
especie en el futuro y, por último, que la propia empresa ve como un buen negocio a la
ética.
12 Lipovetsky. G. El crepúsculo del deber. p. 257. 13 Lipovetsky. G. Metamorfosis de la cultura liberal. pp. 45-46.
“…sin ética la empresa moderna carece de legitimidad y de adhesión; ahora
bien, la ética reducida a sí misma, sin una política social ambiciosa por parte de la
empresa y sin reparto de responsabilidades, resulta impotente. Incluso corre el riesgo
de aparecer como un nuevo medio de manipulación de las personas, un artilugio
comunicacional que engendre escepticismo y desmovilización”.14
Es muy importante reparar en el conjunto afirmaciones que hace Lipovetsky,
primero, parece que la empresa requiere un discurso legitimador y como parte de éste
estaría el discurso ético; segundo, que la ética empresarial, se supone, en sí misma no
basta para hacerle frente al nuevo contexto mundial, se requieren compromisos y
responsabilidades políticas por parte de la empresa, lo cual está desde nuestra
perspectiva en duda, pues hasta ahorita la mayoría de las empresas privadas no
asumen ninguna política social o responsabilidad social; tercero, en caso de que no
exista el compromiso de una política social empresarial entonces la ética se convierte
en un dispositivo de manipulación y desmovilización. En gran parte dada la carencia de
una política social empresarial la ética empresarial, es decir, la supuesta
responsabilidad empresarial, los códigos de ética desarrollados en la empresa, ha sido
usada nada más como un discurso y un supuesto medio de legitimación, que en
términos teóricos no ha aportado nada a la filosofía moral.
Continuemos con la exposición de la ética de la empresa, pero es momento de
retomar a Adela Cortina y algunos autores del grupo ETNOR. Para la autora española
la ética de la empresa es parte de la ética aplicada. Esta autora y algunos autores del
mencionado grupo desarrollan la ética, la ética de la empresa con categorías propias 14 Lipotsky. G. Metamorfosis de la cultura liberal. p. 82.
de otros campos epistémicos, como economía, administración, sociología, etc. Pero
veamos qué dice Cortina: “…la recién nacida ética de la empresa tiene por valores
irrenunciables, la calidad en los productos y en la gestión, la honradez en el servicio, el
mutuo respeto en las relaciones internas y externas a la empresa, la cooperación por la
que conjuntamente aspiramos a la calidad, la solidaridad al alza, que consiste en
explotar al máximo las propias capacidades de modo que el conjunto de personas
puede beneficiarse de ellas, la creatividad, la iniciativa, el espíritu de riesgo”.15
El texto anterior muestra un horizonte reductivo de la ética de la empresa, del
cual pretendemos alejarnos en este texto, pues las relaciones que analiza la autora
están reducidas a las relaciones en la empresa y no a los efectos sociales de las
prácticas empresariales, como por ejemplo, reducción de salarios, despidos masivos,
nuevos acuerdos contractuales, contaminación del medio ambiente, etc. La pregunta
que surge es si la ética empresarial debe regular lo interno en la empresa o debe ser
regulada por la sociedad civil la empresa a partir de la mencionada ética, pues se corre
el riesgo, como decía Lipovetsky, de convertir a la ética de la empresa en algo insulso.
Incluso Adela Cortina se plantea que existe la sospecha de que la ética de la empresa
sea un efecto encubridor, aunque aclara que no es así.
De hecho la autora, parte de que es necesario estudiar el contexto económico
para desarrollar la ética empresarial, pero hace una afirmación que no necesariamente
es resultado del estudio de dicho contexto: “Tras la era del conflicto en la empresa está
en juego la formación de un nuevo sentido de empresa, que fomente una nueva
comunidad moral empresarial basada en una ética de la justicia, la cooperación y la 15 Cortina. A. Ética de la empresa. p. 43.
solidaridad entre todos los que forman parte de la empresa”.16 El problema con esta
afirmación es que parte del supuesto que ha acabado la era del conflicto, lo cual es
contrafáctico, pues en múltiples lugares el conflicto permanece; además, la justicia, la
cooperación y la solidaridad es entre los que forman parte de la empresa y no entre
todos los integrantes de la sociedad, de hecho lo que habría que regular a partir de una
reflexión de crítica ética de la empresa son los efectos de la práctica empresarial en la
sociedad. Como es evidente la perspectiva y la finalidad cambia.
Para Adela Cortina hay que desarrollar un êthos que esté acorde con el mundo
empresarial actual, es decir con el neoliberalismo y todos los efectos del libre mercado,
el êthos consistiría en el cumplimiento de la mayoría de los puntos indicados en su
ética del futuros, entre ellos está: la responsabilidad por el futuro, la racionalidad
comunicativa, desarrollar la cultura empresarial, personalizar la empresa y crear
confianza.
En múltiples sentidos la autora parte de que estamos en un mundo armónico, en
donde a pesar de que se experimentan cierto tipo de conflictos estos son solucionables
a partir de regulaciones éticas que incluso ni siquiera requieren ser legales. Desde
México con varias décadas de neoliberalismo se puede decir que si las regulaciones
legales no han funcionado en la solución de conflictos, en la creación de la confianza,
en la responsabilidad por el futuro y en desarrollar una empresa con responsabilidad
social, mucho menos, es de suponerse, los códigos morales elaborados por el mundo
empresarial podrán hacerlo. De hecho hay una constante aspiración, por parte del
pensamiento neoliberal, para que las regulaciones legales disminuyan y aparezca el 16 Cortina. A. Ética de la empresa. p. 69.
laisse fair en el mundo empresarial, es decir, se pretenden dejar de lado las
regulaciones legales, las cuales deberían ser sustituidas por regulaciones o reflexiones
éticas, lo cual evidentemente es una exigencia neoliberal a la que la ética de la
empresa se adhiere sin considerar la evidencia empírica por un lado y por otro el
compromiso ético de crítica a la moralidad vigente. Resulta más interesante la postura
ética de Lipovetsky que la de Cortina, pues el primero piensa en el futuro y desde él
formula un imperativo categórico, mientras que la segunda se apega al pensamiento
neoliberal.
Dentro de los trabajos del grupo ETNOR se encuentran los realizados por
Domingo García-Mazá quien plantea que el principal papel de la ética empresarial es
crear confianza: “…la tarea básica de la ética empresarial consiste en ocuparse de las
condiciones de posibilidad de la credibilidad social de la empresa y, por tanto, de la
confianza depositada en la empresa por parte de todos aquellos grupos que forman
parte o están afectados por su actividad”.17 Crear credibilidad social y confianza de la
empresa este autor lo plantea como el fin de la ética de la empresa, resulta difícil
compartir su postura, pues se plantea el fin desde la empresa misma, se podría aceptar
que la credibilidad y la confianza podrían ser un fin de dicha ética pero no desde la
empresa sino desde la sociedad política y la sociedad civil, sí ésta última no le pone
límites sociales a la acción empresarial, el mundo empresarial terminará
empobreciendo a la sociedad donde estén insertadas o hayan decidido invertir. Este
autor tiene la visión reductiva de la ética de la empresa que plantea Adela Cortina,
veamos: “…la moralidad de la institución remite al posible acuerdo voluntario de todos
17 García-Mazá. D. Ética empresarial del diálogo a la confianza. p. 23.
aquellos actores que interactúan en la empresa, que afectan o son afectados por el
comportamiento de la empresa”.18 Efectivamente esta señala que hay que tomar en
cuenta a todos, pero sólo a los actores o sujetos que interactúan en la empresa,
cuando plantea que también a aquellos que son afectados por ella, queda abierta la
posibilidad para cualquier tipo de actor o sujeto, con independencia de qué relación
guarde con ella, aunque el autor se refiere a lo largo de su trabajo implícitamente a
clientes, proveedores, accionistas, dueños, etc., pero no a los habitantes o ciudadanos
que se encuentran en un país, ciudad o pueblo.
V
Por todo lo mencionado en las páginas anteriores es que este ensayo plantea que es
necesario un análisis del proceso de globalización, en el transcurso del análisis se
puede distinguir que dicho proceso comienza en el siglo XV y antecede al modo de
producción capitalista y por lo tanto a la etapa neoliberal del mismo.
Con respecto a la concepción de la globalización se puede suscribir lo que
afirma Peter Sloterdijk: “Resulta un tanto ridículo que el periodismo de hoy pretenda
identificar en los movimientos más recientes del capital especulativo el motivo real del
shock de la forma del mundo llamada globalización”.19 Como lo muestran este autor y
otros la globalización es un hecho que no comienza en el siglo XX ni cuando se da la
hipotética apertura de mercados con la imposición del neoliberalismo en países del
tercer mundo a finales del siglo XX, sino que comienza con el hecho de que el mundo
18 García-Mholaazá. D. Ética empresarial del diálogo a la confianza. p. 75. 19 Sloterdijk. P. En el mundo interior del capital. p. 64.
se hizo redondo para la concepción de algunas culturas europeas y de ese modo
pudieron expandir sus mercados e imperios: “La historia universal fue el modelado de
la Tierra como soporte de las culturas y los éxtasis; su característica presentación
política fue la unilateralidad triunfante de las naciones expansivas europeas; su estilo
lógico es la interpretación indiferente de todas las cosas bajo la señal del espacio
homogéneo, del tiempo homogéneo y del valor homogéneo; su modo operativo es la
contradicción; su resultado económico es el establecimiento del sistema mundial…”20
Efectivamente estamos viviendo una época de la globalización, la del modo de
producción capitalista en su etapa neoliberal.
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Lipovetsky. G. El crepúsculo del deber.
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Lipovetsky. G. La era del vacío. 20 Sloterdijk. P. En el mundo interior del capital. p. 31.
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