1

Onderzoekscommissie aanslagen 22 maart

AANBEVELINGEN VEILIGHEIDSARCHITECTUUR

De parlementaire onderzoekscommissie naar de aanslagen van 22 maart heeft over de grenzen van meerderheid en oppositie heen een akkoord bereikt over de conclusies en aanbevelingen inzake het luik veiligheidsarchitectuur. De onderzoekscommissie heeft aan de hand van getuigenissen met betrokken personen en diensten en met de hulp van de experts de werking, regelgeving en procedures doorgelicht van al onze veiligheidsdiensten zoals de politie, justitie, de inlichtingendiensten, het OCAD enzovoort. “Op die manier zijn we in staat om in ons rapport te reconstrueren wat er allemaal goed, niet of fout gebeurde in de aanloop naar die fatale dag”, zegt voorzitter Dewael. “We voerden ons onderzoek à charge, en à décharge. Alleszins verdienen alle mensen op het terrein al ons respect en dank voor het harde werk dat ze dag in dag uit leveren, vaak in moeilijke omstandigheden. Die reconstructie en waarheidsvinding is wel belangrijk omdat de nabestaanden, slachtoffers en alle burgers recht hebben op een antwoord op de vraag hoe dit kon gebeuren.” Maar naast het vaststellen van disfuncties, is de voornaamste taak van een onderzoekscommissie aanbevelingen te doen voor verbeteringen. “Zo leren we ook uit de aanslagen en kunnen we onze veiligheid vergroten”, zegt Dewael. Hij vergelijkt de onderzoekscommissie met een mekanieker. “We hebben de gehele ‘veiligheidsmachine’ uit mekaar gevezen, elk onderdeel afzonderlijk tegen het licht gehouden, de wisselwerking tussen de onderdelen onderzocht. Neen, België is geen failed state, zoals na de aanslagen door sommigen werd verkondigd. We moeten ook niet starten van een wit blad. Maar er zit wel zand in de machine. Met onze aanbevelingen willen we dat uit de machine halen, waar nodig een onderdeel aanpassen en toevoegen, en tot slot het hele raderwerk smeren. We doen dit werk ten gronde, hebben een totaaloverzicht over de complexe materie, werken over partijgrenzen heen, in consensus en met een integrale visie. Hierin ligt de meerwaarde van onze onderzoekscommissie.” De commissie bereikte eerder al een akkoord over de luiken hulpverlening en slachtoffers. Nu rest nog slechts het rapport over het laatste luik radicalisme. Het rapport veiligheidsarchitectuur telt negen thematische hoofdstukken. Wat volgt, is een beknopte samenvatting van de voornaamste conclusies en aanbevelingen per hoofdstuk.

2

I & II: Evaluatie van huidige aanpak terrorisme, extremisme en radicalisering

• De vaststelling van de onderzoekscommissie tonen aan dat België geen failed state is, zoals ons land verweten werd. In de jaren 2000 nam België reeds concrete maatregelen om terrorisme en radicalisme te bestrijden, onder meer met de oprichting van het OCAD. De overheid heeft gereageerd op nieuwe dreigingen zoals het fenomeen van Syriëstrijders, de verijdelde aanslag in Verviers en de aanslagen in Frankrijk met verschillende maatregelen. Zo kregen veiligheidsdiensten meer slagkracht. Ook Justitie maakte van terrorisme een prioriteit. De terreurdreiging heeft een belangrijke internationale dimensie. België is in dat opzicht al jaren een voortrekker van operationele samenwerking en informatie-uitwisseling op Europees en internationaal niveau en wordt als een sterke partner gezien. Het rapport geeft in Hoofdstuk II een overzicht van alle bestaande regelgeving en maatregelen van kracht op 22 maart 2016 en degenen die daarna getroffen zijn.

• De onderzoekscommissie stelt wel vast dat er bepaalde disfuncties zijn in de veiligheidsarchitectuur. Die hebben er toe geleid dat er kansen zijn gemist om het bewuste terreurnetwerk tijdig te ontmantelen. Deze problemen zijn te wijten aan onder meer: een gebrek aan of inefficiënte inzet van capaciteit en middelen; eilandvorming of gebrekkige samenwerking en informatie-uitwisseling binnen en tussen gerechtelijke, veiligheids- en inlichtingendiensten; inefficiënte procedures en regelgeving; beperkte internationale samenwerking; ontbreken van een integrale aanpak.

• Gezien de veiligheidsarchitectuur robuust is, ziet de onderzoekscommissie geen nood om met een wit blad te herbeginnen. Haar aanbevelingen zijn te herleiden tot volgende krachtlijnen:

o Waar de verschillende veiligheidsdiensten en overheden nu al te veel op hun eigen eiland werken, moeten ze de evolueren tot een echte veiligheidsketen. Hierin heeft elk onderdeel haar eigen taken en verantwoordelijkheden. Het geheel van onderdelen is op mekaar afgestemd en zorgt voor een gecoördineerde, efficiënte en coherente aanpak van radicalisering en terrorisme.

o Een doorgedreven informatie-uitwisseling en samenwerking binnen en tussen diensten en overheden, ook op internationaal niveau, is cruciaal. Dit moet toestaan dat overheden en veiligheidsdiensten: vroeg kunnen detecteren, casusoverleg organiseren, prioriteiten kunnen stellen en die dossiers beter kunnen monitoren.

o Belang van een integrale aanpak van radicalisme en terrorisme, waarbij er naast een repressieve en gerechtelijke focus, ook aandacht moet zijn voor proactief optreden en preventie.

o Efficiëntere inzet van mensen en middelen. Waar nodig, dient ook het budget versterkt te worden. Contraproductieve geografische en operationele versnippering vermijden door schaalvergroting en samenwerkingsverbanden aan te moedigen.

o Intensifiëring van Europese en internationale samenwerking. o Er moet steeds een evenwicht zijn tussen veiligheid, privacy en andere

fundamentele vrijheden.

3

III. Beeldvorming en dreigingsanalyse

• Verschillende diensten en structuren zijn belast met de beeldvorming en dreigingsanalyse op vlak van radicalisme en terrorisme: OCAD, Veiligheid van de Staat, Nationale Veiligheidsraad (NVR, bestaande uit kernkabinet, veiligheidsministers en top van veiligheidsdiensten), Crisiscentrum, Nationale en Lokale Taskforces (NTF en LTF) en de Lokale Integrale Veiligheidscellen (LIVC). Hun taken en onderlinge verhoudingen zijn niet altijd duidelijk afgelijnd of wettelijk verankerd, wat de operationele en integrale samenwerking bemoeilijkt. Niet elke dienst of niveau beschikt steeds over de relevante informatie, de beeldvorming is te beperkt en te versnipperd. Dit is te wijten aan een gebrek aan intensieve infodeling. Daardoor is prioritisering van dossiers ook moeilijk. De aangewende criteria om het dreigingsniveau te bepalen zijn niet steeds duidelijk. Dit geldt ook voor de beveiligingsmaatregelen die genomen worden naar aanleiding van een bepaald dreigingsniveau. Nu lijkt daar niet altijd een logica in te zitten: waarom werden bijvoorbeeld tijdens de lockdown in november 2015 de scholen en de metro voor langere tijd gesloten en na 22 maart niet?

• Algemene aanbevelingen voor alle betrokken diensten: o Compartimentalisering, schotten en verzuilde of getrapte

besluitvorming moeten zoveel mogelijk worden weggewerkt. De NVR, Crisiscentrum, OCAD en NTF staan immers samen garant voor een geïntegreerd en gecoördineerd beleid. Het is daarom aan te raden de laatste drie organen fysiek samen te huisvesten en hun informatiehuishouding en communicatiesystemen op mekaar af te stemmen.

o De methodieken voor beeldvorming en dreigingsanalyse moeten op een coherente wijze voor alle diensten en voor alle vormen van criminaliteit worden uitgebouwd en toegepast. Voorheen gebeurde dit al voor Syriëstrijders, dit moet dus uitgebreid worden naar alle terroristische misdrijven en fenomenen zoals bijvoorbeeld home grown terrorists.

• Dreigingsanalyse o Het OCAD moet volledig onafhankelijk blijven in het maken van de

dreigingsanalyse en bepalen van het dreigingsniveau. Dat laatste moet gebeuren op basis van vastgelegde criteria. De onderzoekscommissie is dus tegen het samenvoegen van het OCAD met het Crisiscentrum. Ze adviseert wel een betere afstemming.

• Risicoanalyses o De risicoanalyses blijven dan weer de verantwoordelijkheid van de

afzonderlijke overheden en diensten en in sommige gevallen het crisiscentrum. Ook hier dringt zich een harmonisering en professionalisering van de gebruikte criteria en methodes voor risico-inschatting zich op.

• Beveiligingsmaatregelen o De beveiligingsmaatregelen die de overheden plaatsen tegenover de

dreigingsanalyse en risicoanalyse, moeten in de mate van het mogelijke gestandaardiseerd worden. Dit kan aan de hand van een ‘picklist’ met mogelijke maatregelen. Vandaag worden militairen

4

bijvoorbeeld in de verscheidene politiezones nog op verschillende manieren ingezet, of festivals op verschillende manieren beveiligd.

o Er moeten duidelijke afspraken komen over de communicatie van maatregelen tussen diensten en overheden.

o Genomen beslissingen moeten door het Crisiscentrum worden genotuleerd en beter worden opgevolgd.

• Nationale en Lokale Taskforces en Lokale Integrale Veiligheidscellen o De werking van en onderlinge samenhang tussen de LTF

(beleidsmatige en operationele overlegplatform over terrorisme en radicalisering voor onder meer politie- en inlichtingendiensten onder leiding van lokaal parket), LIVC (lokaal gemeentelijk overlegplatform over radicalisering onder leiding van burgemeester, met lokale politie, onderwijs, straathoekwerker, deradicaliseringsambtenaar enzovoort) en NTF (operationeel overleg tussen Federaal parket, inlichtingen en -veiligheidsdiensten, federale en regionale overheden, voorgezeten door het OCAD) moeten wettelijk worden verankerd. In het bijzonder de coördinatie tussen de NTF en LTF’s moet verbeteren. Zo wordt bijvoorbeeld radicalisering in moskeeën of gevangenissen besproken in de NTF, maar is er vandaag nog onvoldoende interconnectiviteit met de LTF’s die instaan voor de lokale uitvoering. Er moeten geharmoniseerde werkingsregels komen voor de LTF’s en LIVC’s, mits behoud van de nodige flexibiliteit op vlak van uitvoering.

o De onderzoekscommissie dringt aan op de oprichting van een LIVC in elke gemeente, die onmiddellijk kan geactiveerd worden wanneer nodig. Zo zijn gemeenten voorbereid wanneer er Syriëstrijders terugkeren. De LIVC’s staan immers in voor preventie, vroege detectie, snelle respons en opvolging.

o Lokale Taskforces moeten volwaardig geïnformeerd worden door de federale diensten. Zo moet de seponering van een terrorismedossier worden gemeld, zodat bestuurlijke overheden het dossier verder kunnen opvolgen. De potentiële dreiging stopt immers niet na een gerechtelijk sepot.

IV. Informatiehuishouding

• Een goed beheer en uitwisseling van beschikbare informatie is essentieel in de strijd tegen terreur. De onderzoekscommissie heeft vastgesteld dat de veiligheidsdiensten in aanloop naar 22 maart over heel wat concrete informatie beschikten die niet optimaal werd gebruikt. Een aantal daders werd onvoldoende intensief opgevolgd en in de dossiers van de broers Abdeslam en de broers El Bakraoui waren er meer mogelijkheden om beter samen te werken en navolgende onderzoeken te voeren. Het grootste manco is het gebrek aan een cultuur van informatiedeling binnen en tussen veiligheidsdiensten. Ongeveer vijftien jaar na de politiehervorming, die er onder meer op gericht was een vlottere samenwerking en informatiedeling te bewerkstelligen, blijven er schotten en verkokering bestaan die een geïntegreerde informatiehuishouding in de weg staan. Bovendien stelt de onderzoekscommissie vast dat de informatiepositie van onze

5

veiligheidsdiensten bijvoorbeeld in radicale milieus en op sociale media te beperkt is.

• Concreet werden volgende pijnpunten blootgelegd in de manier waarop diensten met informatie omgaan: er is een wildgroei aan -soms zelfs illegale- databanken, informatie wordt onvoldoende gedeeld tussen de diensten intern en onderling, richtlijnen en procedures worden niet altijd gevolgd bij het ingeven van info, niet alle informatie wordt ‘gebruikt’ of geanalyseerd, sommige diensten worden overspoeld met ongefilterde informatie wat leidt tot ‘infobesitas’ en bepaalde informatie komt te snel in het gerechtelijke circuit wat leidt tot ‘overjuridisering’.

• De onderzoekscommissie dringt aan op een globale visie, werkwijze en strategie voor een geïntegreerde informatiehuishouding, alsook een loyale samenwerking tussen alle betrokken veiligheidsdiensten. Alles moet in het werk worden gesteld om een cultuuromslag te realiseren. Een paradigma-shift op vlak van informatiedeling waarbij het “need-to-know”-principe wordt ingeruild voor het “need-to-share”-principe. Informatie moet dus maximaal circuleren, bijvoorbeeld tussen lokale en federale politie, de vijf terro-gespecialiseerde federale gerechtelijke politieafdelingen, het parket en lokale politie, inlichtingendiensten, maar ook gevangenissen…

• Om de spreekwoordelijke spelden in de hooiberg te vinden, is een intensief overleg over de beschikbare info tussen alle veiligheidsdiensten cruciaal. Alleen door het samenleggen van de puzzelstukjes kunnen prioriteiten worden bepaald en kan er door alle diensten samen kort op de bal worden gespeeld in die dossiers. Ook zo wordt er komaf gemaakt met infobesitas. (Zie Hoofdstuk VI voor concretisering.)

• Alle diensten moeten hun bestaande gegevensbanken rationaliseren en regulariseren. De onderzoekscommissie is voorstander van een kruispuntbank als bijkomend instrument voor een geïntegreerd gegevensbeheer tussen de verschillende diensten, naar voorbeeld van de kruispuntbank Sociale Zekerheid. De bestaande gemeenschappelijke gegevensbank over Syriëstrijders moet worden uitgebreid tot alle terroristische misdrijven zodat ook bijvoorbeeld home grown terrorists gevat kunnen worden, en uiteraard verbonden worden aan de aanbevolen nieuwe kruispuntbank. Zowel de nieuwe kruispuntbank als de bestaande Syriëstrijder-databank moet worden uitgerust met een flagging-systeem. Zo wordt het duidelijk welke acties bepaalde diensten ondernamen in de dossiers.

• De onderzoekscommissie beveelt aan om één globale wet over informatiehuishouding te creëren voor alle gegevensbanken en alle diensten. Dit om de richtlijnen en werkmethodes voor informatiehuishouding binnen en tussen de verschillende diensten te stroomlijnen. Zo kan info steeds spoedig en correct worden ingegeven en gedeeld worden.

V. Inlichtingendiensten

• De burgerlijke inlichtingendienst Staatsveiligheid (VSSE) en de militaire inlichtingendienst Algemene Directie Inlichtingen en Veiligheid (ADIV) hadden in aanloop naar de aanslagen een te zwakke informatiepositie om de terroristische plannen tijdig te detecteren en deze concrete aanslagen samen met de andere veiligheidsdiensten te vermijden. Dat is grotendeels te wijten

6

aan een onderbezetting en -financiering, wettelijke en procedurele drempels, een zwak ontwikkelde cultuur van informatie-uitwisseling en een veelheid aan prioriteiten. Dit is niet enkel een Belgisch probleem. Dezelfde vaststelling geldt voor buitenlandse inlichtingendiensten.

• De onderzoekscommissie dringt erop aan dat het Nationaal Strategisch Plan voor Inlichtingen zo spoedig mogelijk wordt gefinaliseerd binnen de schoot van de Nationale Veiligheidsraad en rekening houdende met de bevindingen van de onderzoekscommissie. Een gemeenschappelijke strategische sturing van de beide inlichtingendiensten is immers noodzakelijk voor het optimaliseren van hun organisatie en werking. Het moet de bedoeling zijn om een intense synergie tussen de VSSE en de ADIV te creëren. De twee hoofden van beide diensten moeten hun optreden in de strijd tegen het terrorisme op mekaar afstemmen. De taakverdeling tussen beide diensten moet scherper worden afgebakend en een rationalisatie is aangewezen. Zo moet ADIV zich prioritair richten op militaire opdrachten in binnen- en buitenland en het inzamelen van informatie over Belgen actief in het buitenland zoals Syriëstrijders. De VSSE wordt hier wel betrokken bij het inlichtingenwerk met betrekking tot terroristische dreigingen. De twee diensten worden dus niet gefuseerd, maar de huidige ad hoc samenwerking moet wel worden vervangen door afdwingbare en formele samenwerkingsverbanden. Daarom beveelt de onderzoekscommissie de oprichting aan van een gemeenschappelijk platform. Dat moet toelaten om gezamenlijk te coördineren op strategisch vlak; info, technische middelen en personeel uit te wisselen; gezamenlijke prioriteiten en actieplannen vast te stellen. Dit platform laat ook toe de vertaalcapaciteit en social media intelligence in co-beheer tussen beide inlichtingendiensten te organiseren. Een gezamenlijke databank is niet aan de orde, beider databanken moeten wel gekoppeld worden via de aanbevolen kruispuntbank. Ook kan de mogelijkheid worden onderzocht om beide diensten fysiek samen te plaatsen en hen onder één dak te laten werken.

• De informatiepositie van beide inlichtingendiensten moet verbeteren. Daarvoor moeten de inlichtingendiensten meer kunnen inzetten op human intelligence, wat niet evident is in radicale milieus. De VVSE moet infiltratieoperaties kunnen opzetten, waarbij agenten onder een fictieve identiteit op een duurzame wijze in een bepaald milieu kunnen binnendringen. Dit moet met de nodige waarborgen geregeld worden. Bovendien moet de toegang tot de communicatiekanalen van potentiële terroristen geoptimaliseerd worden. Op Europees en internationaal niveau moet in dit kader gepleit worden om toegang te kunnen krijgen tot geëncrypteerde communicatie-applicaties zoals Whatsapp. Ook de exploitatie van info op sociale media moet worden geprofessionaliseerd

• De VSSE moet bovendien niet alleen informatie vergaren, maar ook disruptief kunnen optreden tegenover personen en entiteiten om te de schadelijkheid ervan te reduceren. Voorbeelden in die context zijn het laten intrekken van een exploitatie- of verblijfsvergunning.

• De VSSE moet versterkt worden op vlak van personeel, opleiding, informatietechnologie en materiële middelen. Hiervoor is een substantieel ruimer budget vereist aan de hand van benchmarking met vergelijkbare landen.

7

• Wanneer er een strafbaar feit is vastgesteld, of wanneer in het kader van bijzondere inlichtingenmethoden een sterk vermoeden rijst, wordt een onderzoek vandaag onmiddellijk weggetrokken bij de VSSE richting gerechtelijke overheden. Zij geraken daardoor overbelast, en moeten vaak alsnog een dossier seponeren bij gebrek aan elementen ten laste. Indien het noodzakelijk is, moet tijdelijk voorrang gegeven kunnen worden aan het onderzoek van de inlichtingendiensten en moet er terughoudendheid gevraagd kunnen worden van de gerechtelijke overheden. Zo wordt het probleem van overjuridisering aangepakt. De inlichtingendiensten moeten dus reeds in een vroege fase een sterke informatiepositie opbouwen over personen die radicaliseren, maar een strafbaarstelling van radicalisering is evenwel niet aan de orde.

• Ook de samenwerking van de inlichtingendiensten met andere veiligheidsdiensten moet intensiever. De bij de federale gerechtelijke politie (FGP) van Brussel ingestelde Intelligence Fusion Cell, waarin rechercheurs systematisch informatie uitwisselen met verbindingsofficieren van de beide inlichtingendiensten en het OCAD, is een best practice die navolging verdient in de vier andere in terrorisme gespecialiseerde FGP’s. Met het oog op de ontwikkeling van een gezamenlijke informatiepositie dient in elk van de vijf gespecialiseerde FGP’s wekelijks overleg plaats te vinden tussen vertegenwoordigers van de verschillende diensten. Ook de Cel voor Financiële Informatieverwerking (CFI, afhankelijk van FOD Financiën) die belast is met onderzoek naar verdachte financiële stromen, dient bij dit overleg betrokken te worden. Zodoende ontstaan er dus vijf Joint Intelligence Centres. Naast deze informatie-uitwisseling, dient ook een gezamenlijke analyse en prioriteitenstelling te gebeuren in Joint Decision Centres (zie infra VI).

• Er moet een modern en flexibel human resources management komen bij de inlichtingendiensten. Beide inlichtingendiensten moeten zelf op zoek kunnen gaan naar burgerpersoneel met een geschikt gespecialiseerd profiel. De logge Selor-procedure moet versoepeld worden. De diversiteit in de samenleving moet weerspiegeld worden binnen de diensten. Er is in concreto nood aan personeel dat de talen van terroristen spreekt. Personeel moet flexibel kunnen worden ingezet en tijdelijk gedetacheerd worden tussen beide diensten. Bovendien acht de onderzoekscommissie het aangewezen dat eenzelfde statuut geldt voor de medewerkers van de VSSE, het OCAD en het burgerpersoneel van de ADIV, wat een stimulans kan zijn voor personeelsmobiliteit tussen de verschillende diensten.

• De voornoemde Cel voor Financiële Informatieverwerking moet sterker betrokken worden in de strijd tegen terreur, en als deel van de inlichtingengemeenschap toegang krijgen tot relevante informatie.

VI. Opsporing en vervolging

• De opsporing en vervolging van terreurverdachten is een taak van de federale gerechtelijke politie en het federaal parket. Door een gebrek aan onderzoekscapaciteit, onvoldoende informatiedeling, gebrekkige structuren en procedures, en een onvoldoende daadkrachtig optreden van leidinggevenden binnen de federale politie verloopt dit niet altijd goed. Dat hebben de dossiers van de broers Abdeslam aangetoond.

8

• De onderzoekscommissie stelt voor de federale politie enkele structuurhervormingen voor en reikt de nodige voorstellen tot wetswijziging aan:

o De top van de federale politie meer hiërarchisch te organiseren en de rol van de commissaris-generaal te versterken. Het streven naar consensus met de directeurs bestuurlijke en gerechtelijke politie, zoals vandaag de dag al het geval is, blijft het uitgangspunt, maar de commissaris-generaal wordt de onbetwiste overste die beslist bij gebrek aan consensus. Ook binnen de gerechtelijke politie moet de directeur-generaal functioneren als de hiërarchische overste van de gerechtelijke directeurs onder hem, die conform zijn bindende instructies moeten handelen en onder zijn rechtstreeks toezicht staan. Bovendien moet de federale politie afstappen van het strakke onderscheid tussen de bestuurlijke en gerechtelijke politie. Op die manier wordt de geïntegreerde werking van de politie versterkt, komt er een duidelijkere keten van bevel en een eenheid van leiding. Dit alles vereist niet zozeer een structuurhervorming, maar wel een cultuuromslag binnen de federale politie.

o De minister van Justitie en het college van procureurs-generaal moeten evenzeer betrokken worden bij het dagelijks beheer en de belangrijke beslissingen ten aanzien van de gerechtelijke pijler van de federale politie.

o Het personeelskader van de federale politie moet volledig worden ingevuld zodat ze al haar taken naar behoren kan uitoefenen. Vandaag zijn slechts 11.000 van de 13.500 plaatsen ingevuld. Hierbij moet aandacht besteed worden aan de specifieke profielen en een actiever diversiteitsbeleid. Het personeelsstatuut, het systeem van functionele verloning en het premiestelsel moeten herbekeken worden om bepaalde functies aantrekkelijker te maken en de personeelsmobiliteit binnen de politie te bevorderen. Materiaal moet vlotter kunnen aangeschaft worden.

• Binnen de gerechtelijke politie houden vijf gespecialiseerde gedeconcentreerde gerechtelijke directies (FGP’s in Brussel, Charleroi/Bergen, Luik, Antwerpen en Oost-Vlaanderen) zich bezig met terrorismeonderzoeken, de zogenaamde terro-FGP’s. Ook de negen FGP’s in andere arrondissementen kunnen terreuronderzoeken voeren. De dienst DJSOC/Terro van de federale gerechtelijke politie staat op centraal niveau in voor beeldvorming van terrorisme en zwaar banditisme en is in principe belast met de operationele coördinatie, de controle en de ondersteuning van de FGP’s.

o De vijf gespecialiseerde FGP’s worden door de onderzoekscommissie behouden, maar hun werking en onderlinge samenwerking moet geoptimaliseerd worden. De onderzoekscommissie benadrukt de noodzaak van eenzelfde onderzoekscultuur -en strategie binnen de 5 terro-FGP’s. Een zekere interne specialisatie en opbouw van specifieke know how op vlak van verschillende terreurfenomenen binnen elk van de terro-FGP’s kan aangewezen zijn om efficiëntiewinsten te boeken. Zo kan bijvoorbeeld de ene terro-FGP zich specialiseren in islamitisch terrorisme, terwijl de andere zich toelegt op extreem-rechts of links terrorisme enzovoort. De vijf FGP’s staan op gelijke voet voor terro-

9

onderzoeken, moeten elk hun informatiepositie uitbouwen en wederzijdse steun bieden. Alle beschikbare intelligence moet systematisch en integraal tussen de vijf terro-FGP’s gedeeld worden. De voornoemde Intelligence Fusion Cell van de FGP Brussel moet ook in de vier andere terro-FGP’s worden ingevoerd (zie supra) zodat er vijf Joint Intelligence Centres ontstaan. De federale procureur moet als hoofd van het parket bindende richtlijnen kunnen geven aan de 5 terro-FGP’s. Bovendien moet er eenheid van commando worden gewaarborgd in onderzoeken waarin meerdere FGP’s betrokken zijn. Dit blijft de verantwoordelijkheid van de directeur-generaal gerechtelijke politie, al moet aan de federaal procureur of de onderzoeksrechter de mogelijkheid worden geboden om zijn vorderingen te richten aan één leidinggevende politieofficier die vervolgens instaat voor de coördinatie van de operaties.

o Onderafdeling DJSOC/Terro functioneert vandaag niet naar behoren door onder andere een personeelstekort, gebrek aan aansturing en interne herstructureringen. In de praktijk blijkt zij niet voldoende coördinerend en ondersteunend op te treden ten aanzien van de vijf terro-FGP’s en wordt deze taak vervuld door het federaal parket. De onderzoekscommissie oordeelt dat de gehele dienst DJSOC gereorganiseerd dient te worden en reikt vier krijtlijnen aan. DJSOC moet belast blijven met het uitvoeren van strategische analyses, rekening houdend met evoluties op vlak van terrorisme, nieuwe bedreigingen enzovoort. Ten tweede moet DJSOC in samenwerking en overleg met de FGP’s instaan voor het uitvoeren van tactische analyses. Ten derde moet de beleidsmatige ondersteuning van de commissaris-generaal en de twee directeurs-generaal van de federale politie gewaarborgd blijven. Tot slot moet DJSOC blijven fungeren als centraal beleidsmatig aanspreekpunt voor bestuurlijke en gerechtelijke overheden enerzijds en als nationaal contactpunt voor de niet-operationeel gebonden vragen van buitenlandse partners en Europol anderzijds. Op die manier kan de centrale DJSOC een grotere meerwaarde bieden voor de 14 FGP’s en meer in functie staan van de operationele noden op het terrein.

o De onderzoekscommissie benadrukt het belang van een permanente, evenwichtige verdeling van het personeel binnen de federale gerechtelijke politie, rekening houdend met de werklast op het centrale en gedeconcentreerde FGP-niveau. Daarvoor is de hoger aanbevolen invulling van de voorziene personeelskaders bij de federale politie uiteraard belangrijk.

o De casus met betrekking tot de inbeslaggenomen mobiele telefoon van Brahim Abdeslam toont aan dat het beheer van inbeslaggenomen stukken, alsook het uitlezen van telefoniegegevens voor verbetering vatbaar is. Er moeten in dit verband eenduidige en performante procedures uitgewerkt worden voor recherche-activiteiten die uniform worden toegepast door alle diensten die betrokken zijn.

• Het federaal parket is belast met vervolging in terreurdossiers. o Het beschikt niet over een eigen recherchecapaciteit met speurders,

en dat wil de onderzoekscommissie zo houden. Het moet voor haar onderzoek dus beroep blijven doen op speurders van de verschillende

10

FGP’s. De onderzoekscommissie beveelt wel aan dat er periodiek wordt vastgesteld hoe groot de voor het federaal parket gereserveerde recherchecapaciteit van de FGP’s moet zijn. Zo kan er in piekperiodes flexibel extra capaciteit worden toegekend. Dat is belangrijk, gezien vandaag niet alle terreurdossiers met de nodige aandacht kunnen worden behandeld, en dossiers van andere zware criminaliteit helemaal ondergesneeuwd geraken. Deze recherchecapaciteit wordt in drie concentrische cirkels georganiseerd: vooreerst zijn er de rechercheurs van de vijf terro-FGP’s; daarna volgen de andere negen FGP’s; en tot slot kan er ook beroep gedaan worden op de opsporingsdiensten van de grotere lokale korpsen, op voorwaarde dat het personeelskader van de federale politie volledig is ingevuld.

o Het blijft belangrijk voor het federaal parket om prioriteiten te stellen. Noodgedwongen ontwikkelde de FGP Brussel het systeem van ‘rode dossiers’ om te prioritiseren. Dit is voor de onderzoekscommissie onaanvaardbaar. Door een capaciteitsgebrek lieten de FGP’s immers belangrijke dossiers links liggen, het federaal parket seponeerde dan weer dossiers omwille van capaciteitsgebrek. De onderzoekscommissie pleit dan ook voor een verantwoord systeem van prioriteitenstelling dat gebaseerd is op een zo optimaal mogelijke informatiepositie. Zoals reeds eerder aangehaald, zal de uitwisseling van informatie gebeuren in de Joint Intelligence Centres, die ingericht zullen worden in de vijf terro-FGP’s. De aldaar opgebouwde gezamenlijke informatiepositie moet een verantwoorde prioriteitenstelling mogelijk maken in de schoot van Joint Decision Centres in vijf arrondissementen. In deze JDC’s nemen de federale politie, de beide inlichtingendiensten, het OCAD, en het federaal parket deel aan een wekelijks overleg. Daar kan besloten worden wie best welke acties in bepaalde dossiers neemt. De strikte scheiding tussen politie, inlichtingendiensten en justitie wordt hier dus verlaten en vervangen door een circulaire en collegiale benadering. Wanneer de beslissingen van een Joint Decision Centre ook andere diensten of overheden aanbelangen, zullen zij op ad hoc basis worden betrokken. Indien het een dossier van nationaal belang betreft, kan er worden opgeschaald naar een nationale Joint Decision Centre.

o De seponering van een terrorismedossier door het federaal parket dient op adequate wijze gemotiveerd te worden. Bovendien is een seponering, bijvoorbeeld omdat er geen misdrijf werd vastgesteld, geen reden voor andere veiligheidsdiensten om niet verder te werken op een dossier en moeten dergelijke dossiers in de praktijk daadwerkelijk verder worden opgevolgd. Het federaal parket moet daartoe de seponeringsbeslissing uiteraard wel melden, bijvoorbeeld aan de betrokken FGP, lokale politiezone en eventueel de inlichtingendiensten. De opvolging van geradicaliseerde personen moet ook na een seponering systematisch geagendeerd worden op de Lokale Taskforce.

• Menselijke bronnen zijn cruciaal bij de opsporing van terroristische misdrijven. De onderzoekscommissie stelt vast dat de regering beslist heeft om een wettelijke regeling voor burgerinfiltratie en spijtoptanten voor te bereiden. De onderzoekscommissie benadrukt dat bij de uitwerking van een

11

wettelijke regeling voor deze zeer ingrijpende opsporingsmethoden de nodige evenwichten in acht genomen moeten worden, zoals het evenwicht tussen een efficiënte opsporing en de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van burgers.

VII. Strafuitvoering

• Om gevangenen die veroordeeld zijn in het kader van terrorisme of die geradicaliseerd zijn beter te kunnen opvolgen, stelt de onderzoekscommissie voor een aantal aspecten van de strafuitvoering te verstrengen. Uit de zaak El Bakraoui bleek immers dat dit vandaag schort.

• Het vonnis van de strafuitvoeringsrechtbank over een voorwaardelijke invrijheidstelling en individuele bijzondere voorwaarden moet uitgebreider worden gemotiveerd wanneer het afwijkt van het advies van de gevangenisdirecteur of het openbaar ministerie. De wetgever moet beoordelen of deze plicht enkel zal gelden in geval van personen die veroordeeld zijn voor terrorisme, dan wel ook voor personen die veroordeeld zijn wegens ernstige gewelddaden tegen personen.

• Voorwaardelijk invrijheidgestelde gevangenen die veroordeeld zijn voor terrorisme of voor wie er aanwijzingen bestaan dat ze geradicaliseerd zijn, krijgen een verbod om te reizen, tenzij de strafuitvoeringsrechtbank het weloverwogen toelaat. In dat geval moet elke buitenlandse reis worden meegedeeld aan de justitie-assistent.

• Bij het nemen van een beslissing moet de strafuitvoeringsrechtbank kunnen beschikken over belangrijke informatie van veiligheids- en inlichtingendiensten, het federaal parket en het OCAD over de eventuele radicalisering van de veroordeelde. Het feit dat deze info geheim kan zijn, moet verzoend worden met de tegensprekelijkheid van gerechtelijke procedures en het recht van verdediging. Dit moet gebeuren via een speciale procedure.

• De controle op de voorwaardelijk invrijheidgestelden moet efficiënter verlopen doordat de verschillende actoren die bij de strafuitvoering betrokken zijn -zoals de justitiehuizen, het Openbaar Ministerie en de lokale politiezones- beter en sneller informatie opslaan en uitwisselen. Het kan bijvoorbeeld gaan om informatie over de concrete opgelegde voorwaarden. De kruispuntbank die aanbevolen wordt door de onderzoekscommissie, kan hiertoe bijdragen. Dit moet het zogenaamde ‘aanklampend optreden’ mogelijk maken en toestaan sneller in te grijpen wanneer de voorwaarden worden geschonden. In dit verband dient er een strikte termijn te komen tussen de schending van de voorwaarden en de herroeping van de voorwaardelijke invrijheidstelling. Tegen wie op de vlucht is, dient snel een internationaal aanhoudingsbevel uitgevaardigd te worden. Het FAST-team moet voor de opsporing bijzondere opsporingsmethoden kunnen aanwenden.

• Veroordeelden voor terrorisme die definitief worden vrijgelaten, alsook andere veroordeelden die worden vrijgelaten en tekenen van radicalisering vertonen, moeten onderworpen worden aan controle- en toezichtsmaatregelen. De lokale politie moet tijdig op de hoogte worden gebracht bij de vrijlating van een persoon die zijn straf volledig heeft ondergaan en die door de Staatsveiligheid als geradicaliseerd gecatalogeerd wordt. In de Local

12

Taskforce moet vervolgens worden overlegd over de te nemen ‘aanklampende maatregelen’.

• De gevangenisdirecteurs moeten toegang krijgen tot de OCAD-lijst van Syriëstrijders met het oog op de screening van bezoekers. Daarnaast kan de Staatsveiligheid aan de gevangenisdirectie melden dat er aanwijzingen zijn dat een bezoeker tekenen van radicalisering vertoont. Hetzelfde geldt voor bezochte gedetineerden. Om de informatie-uitwisseling te faciliteren kan aan de gevangenisdirecteurs een veiligheidsmachtiging worden toegekend. Als er aanwijzingen zijn dat een gevangene radicaliseert, of als een bezoeker van een gevangene gekend staat als geradicaliseerd, dan moet de gevangenisdirectie een screening verrichten bij bezoek.

• Rechters moeten in hun opleiding onderwezen worden over het fenomeen radicalisering.

VIII. Bestuurlijk optreden en preventie

• Het bestuurlijk optreden door lokale politie en lokale overheden is cruciaal in het kader van preventie en opvolging. De onderzoekscommissie stelt vast dat er vandaag te weinig wissel- en samenwerking tussen gerechtelijke overheden zoals de gerechtelijke politie en het parket enerzijds en die bestuurlijke overheden anderzijds. Burgemeesters geven aan dat de infodoorstroming onvoldoende is, hoewel zij instaan voor de veiligheid op hun grondgebied. De focus van politie ligt dan weer vaak op repressieve acties, waardoor belangrijke taken zoals wijkwerking minder aandacht dreigen te krijgen. Het Kanaalplan en de LIVC’s zijn goede voorbeelden van interdisciplinaire samenwerking tussen gerechtelijke en bestuurlijke diensten en dit op verschillende niveaus (zie ook Hoofdstuk III). De onderzoekscommissie wijst ook op de belangrijke preventieve rol die de deelstaten spelen, bijvoorbeeld op vlak van onderwijs, jeugd, integratie en welzijn.

• De onderzoekscommissie beveelt aan om het bestuurlijk optreden en de samenwerking met bestuurlijke overheden wettelijk te verankeren en te versterken. Daarvoor is er nood aan een duidelijke beleidsarchitectuur en beslissingsstructuur waarin de rol van federale, regionale en lokale overheden wordt vastgelegd.

• De informatiepositie van bestuurlijke overheden moet verbeteren. Vooreerst moet de uitwisseling tussen het Openbaar Ministerie en gemeentebestuur intensiever. Dat kan onder meer door een wettelijk strikt omlijnde toegang tot gerechtelijke informatie zoals het strafregister te voorzien voor burgemeesters. De bestuurlijke component van de Algemene Nationale Gegevensbank van de politie moet verder worden verankerd en via de te creëren kruispuntbank toegankelijk zijn voor de lokale politiemensen die op bepaalde dossiers werken. Ook meent de onderzoekscommissie dat er een uniek opslagsysteem van politiegegevens moet komen die met de gerechtelijke en bestuurlijke overheden kan worden gedeeld. De politie moet afdwingbaar verbruiksgegevens kunnen opvragen bij nutsbedrijven in het kader van lopende onderzoeken, bijvoorbeeld naar safe houses.

• Naast het gerechtelijke, is ook het bestuurlijke HYCAP-systeem aan vernieuwing toe. Dat systeem voorziet een reserve bij de federale politie, die

13

lokale politiezones kan bijstaan voor bestuurlijke opdrachten. Om die solidariteit opnieuw mogelijk te maken moet de reserve bij de federale politie op pijl gebracht en gehouden worden. Overheden moeten spaarzaam zijn in het vragen van bijstand van andere zones. Het crisiscentrum en lokale autoriteiten moet toezien op evenwichten, zodat de reguliere en zeker de wijkwerking niet overmatig in het gedrang komen.

• De lokale politie heeft een belangrijke rol te spelen in de aanpak van terrorisme. Ze heeft een bevoorrechte informatiepositie op het terrein die voluit moet benut worden. De wijkwerking is een niet te onderschatten bron van informatie over bijvoorbeeld radicalisering en dient geherwaardeerd te worden. De functie van wijkagent moet dan ook aantrekkelijker worden. De informatie uit deze politiezones moet vlot haar weg vinden naar bovenliggende structuren, maar ook omgekeerd moet informatie terugstromen. Politiezones moeten duidelijkere richtlijnen krijgen over het ‘aanklampend optreden’ ten aanzien van bijvoorbeeld geradicaliseerden. Dit kan worden geprofessionaliseerd aan de hand van best practices die vandaag al bestaan in bepaalde zones en die bij uitvoering van het Kanaalplan werden ontwikkeld.

• De schaal van een aantal lokale politiezones staat een optimaal functioneren soms in de weg. Het is dan ook aangewezen om vrijwillige fusies en associaties tussen politiezones verder aan te moedigen.

• Ook is er een actiever diversiteitsbeleid binnen de politie nodig. Agenten van allochtone afkomst hebben immers vaak waardevolle kennis en expertise en bijzonder toegang tot bepaalde bronnen.

• Het Directoraat-Generaal Luchtvaart van de FOD Mobiliteit moet versterkt worden om de luchthavenveiligheid te verbeteren. Ook de interne informatiehuishouding op de luchthavens moet geoptimaliseerd worden (signaleringen, informatierapporten…). De FOD Mobiliteit moet bevoegd worden voor het uitreiken van badges, en niet langer Brussels Airport Company.

IX. Internationale samenwerking

• De strijd tegen het hedendaags terrorisme is per definitie internationaal, zeker in een EU zonder binnengrenzen. De Europese en buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten en gerechtelijke overheden zijn deels op mekaar aangewezen om terreurcellen in de kiem te smoren. De onderzoekscommissie stelt vast dat België een van de beste leerlingen is op vlak van internationale informatiedeling binnen het kader van Europol, Eurojust en Interpol.

• De Belgische Staatsveiligheid onderhoudt bilaterale relaties met 88 diensten uit 74 landen. Ze werkt intensief samen in de European Counter Terrorism Group. Deze eenheid maakt analyses en faciliteert operationele samenwerking tussen burgerlijke inlichtingendiensten. Sinds 2016 is het need-to-share-principe van kracht. De onderzoekscommissie beveelt aan dit samenwerkingsverband te versterken. Hoewel er momenteel geen rechtsgrondslag is om te evolueren naar een Europese inlichtingendienst, meent de commissie dat deze optie op de middellange termijn moet overwogen worden. België kan met een aantal gelijkgestemde lidstaten reeds initiatief nemen.

14

• Gezien het belang van een betere informatiepositie in binnen- en buitenland, beveelt de onderzoekscommissie aan dat de Staatsveiligheid verbindingsofficieren detacheert in Belgische ambassades van die landen die cruciaal zijn in de strijd tegen de terreur. Dit moet toelaten om snel het gepast gevolg te geven aan informatie die door de Belgische ambassades wordt ontvangen. De casus van de uitwijzing van El Bakraoui door Turkije heeft het belang hiervan aangetoond.

• Ook politiediensten moeten nog intensiever samenwerken over grenzen heen. Zo kunnen grensoverschrijdende antiterreuracties of acties in gezamenlijke dossiers beter worden gecoördineerd. Dit gebeurt best binnen het European Counter Terrorism Center van Europol. Het spreekt voor zich dat alle politiediensten de reeds bestaande procedures en regels correct moeten toepassen, bijvoorbeeld op vlak van het Schengeninformatiesysteem. De Belgische diensten deden dit correct met betrekking tot de grenscontrole van Abdeslam in Cambrai, in tegenstelling tot wat de Franse onderzoekscommissie beweerde.

• Hits ingevolge signaleringen in het buitenland moeten beter worden opgevolgd door de federale en lokale politie. Hetzelfde geldt in voorkomend geval voor justitie, bijvoorbeeld bij het schenden van de voorwaarden van voorwaardelijke vrijlating.

• De Belgische verbindingsofficier (LO) van de federale politie in Turkije bekleedt een sleutelpositie in het opsporen van Syriëstrijders. Het is cruciaal dat de samenwerking met de Turkse politie sterk verbetert. België kan dit samen met andere EU-lidstaten aankaarten. Gezien de hoge werklast, moet de officier beter ondersteund worden met meer personeelsleden of een bijkomende verbindingsofficier. Aangezien Turkije uitwijzingen van personen als consulaire informatie beschouwt, is het wenselijk om de Belgische verbindingsofficier niet langer in Istanbul, maar op de Belgische ambassade in Ankara te stationeren. Algemeen moeten alle Belgische Liaison Officers toegang krijgen tot de algemene gegevensbank van de Belgische politie. De samenwerking met de politiediensten in België zoals DJSOC moet verbeteren. Binnen de federale politie moeten duidelijke richtlijnen worden uitgevaardigd over de wijze waarop de Dienst Internationale Politiesamenwerking CGI de opdrachten van een LO overneemt gedurende verlofperiodes.