Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na Doğru

Ruşen Keleş*

Ayşegül Mengf*

Kısa Tarihçe

Yerel yönetimler ve yerinden yönetim, demokratikleşme sürecinin vazgeçil­mesi olanaksız öğeleridir. Bu demokratik değerlerin yeryüzünde daha geniş top­luluklar tarafından benimsenmesi, demokrasiyi güçlendirir. Bu bağlamda, Av­rupa Konseyi çerçevesinde, 1980'li yılların ortalarında Avrupa Yerel Yönetim­ler Özerklik Şartı 'nın (Sözleşmesi'nin) yürürlüğe sokulmuş olması önemli bir adımdır (Keleş, 2000: 49-57). Ne var ki, adının da gösterdiği üzere, bu Şart, Konsey üyesi olmayan devletlerle uluslararası kuruluşların da katılmalarına açık olmakla birlikte, temelde, Avrupa ülkelerini ilgilendiren bir belgedir. Bugüne değin, Avrupa:Konseyi üyesi olan 44 devletten 38' i tarafından onaylanmış, 40'1 tarafından da imzalanmıştır. Birleşmiş Milletler Örgütü'ne üye olan devlet­lerin sayısının 200'e yaklaşmış olduğu dikkate alınırsa, yerel demokrasi ve ye­rel özerklik ilkelerini yansıtan bu Şart'ın dünya devletlerinden resmen yalnızca beşte biri tarafından benimsenmiş olduğu anlaşılır. Bu oran, 1996 yılında, İs­tanbul' da Habitat II İnsan Yerleşimleri Konferansı toplandığında, beşte birden de küçüktü.

Bu nedenle, Habitat Gündemi'nin 45 (c) fıkrasında dile getirilen ve yetkiterin ve kaynaklann yerelleştirilmesini, yerinden yönetimin güçlendirilmesini öngö­ren ilkeden yola çıkarak, Bir:leşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Merkezi, tüm dünya ülkelerinin benimseyebileceği bir yerel özerklik belgesinin hazırlanması­nı gündemine almıştır. Örgüt, bu doğrultudaki çalışmalarını, önemli bir hükü­met dışı kuruluş olan Dünya Kentler ve Yerel Yönetimler Eşgüdüm Birliği (World Association of Cities and Local Authorities Coordination, WACLAC) adını taşıyan gönüllü örgütle işbirliği yaparak yürütme karan almıştır. Çünkü, hem Habitat Gündemi adını taşıyan eylem planında, hem İstanbul Bildirisi 'nde (Fıkra 12), hem de Gündem 21 adını taşıyan Rio Eylem Planında, yerel yöne­timlerin yanı sıra, gönüllü kuruluşlar da, bu belgelerde yer alan ereklere ulaş­manın doğalortaklan olarak dikkate alınmışlardı. Dünya çapında kabul görecek

• Prof. Dr., DoAu Akdeniz Üniversitesi ÖAretim Üyesi. •• Doç. Dr. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi ÖAretim Üyesi.

ÇaldllŞ Yerel Yilnetimler, Ci/t II SIlYI 4 Ekim 2002, so 6-24.

Dünya Yerel Yönetimler Özerk/ik Şartı 'na Doğru 7

bir Şart ile pek çok ülkede yerinden yönetim ve demokratikleşme eğilimleri desteklenecek, yerel yönetimlerle ilgili temel ilkeler anayasal düzenlemeye ko~ nu olabilecek ve bu arada Habitat Gündemi de yaşama geçirilebilecekti.

Bu nedenle, henüz Habitat II İstanbul Konferansı toplanmadan, 30-31 Mayıs 1996'da, Dünya Kentler ve Yerel Yönetimler Genel Kurulu'nun İstanbul'da ya~ pılan toplantısında, bütün ülkelerdeki yerel yönetim derneklerine, bir Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın hazırlanması için çağrı yapılmıştır. Söz konusu toplantıda salt bir çağrı yapmakla yetinilmemiş: aynı zamanda, yerellik (subsidiarity) ilkesine de Şart'ın metninde yer verilmesi istenmiştir. Bilindiği gibi, bu ilkeye göre, kararların yurttaşlara en yakın yönetim basamaklarında (belediye, kent, mahalle gibi) alınması gerekmektedir. Daha yukarı basamaklar­daki yönetimler, bu ilke gereğince, ancak, yerel düzeyde yeterince karşılanama­yan kamu hizmetleri söz konusu olduğu zaman işe karışabileceklerdir.

Gerçekten, Habitat II İstanbul Konferansı'nda bu konuların ele alındığı ve ye~ rel yönetimlerin temsilcilerinin katıldığı 2. Komisyon toplantısının ardından, Komisyon Başkanı, yazanağında (Fıkra 23), "küresel" nitelikte bir Yerel Özerk­lik Şartı 'nın, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'ndan yola çıkılarak hazır­lanması gereğinden söz etmiştir.

Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Merkezi (UNCHS) ile Dünya Kentler ve Yerel Yönetimler Eşgüdüm Birliği (W ACLAC)'nin vardıkları anlaşma uya~ rınca, Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın ilk taslağı, 28~31 Nisan 1998 tarihlerinde Nairobi'de (Kenya) toplanan Birinci Uzmanlar Kurulu Toplantı~ sı'nda hazırlanmıştır. Toplantıya Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Merke~ zi 'nin, W ACLAC, IULA (Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği), UTO (Bir­leşmiş Kentler Örgütü) ve ELGAR (Avrupa Yerel Yönetimler Araştırma Der­neği») gibi gönüllü kuruluş temsilcilerinin yanı sıra, Senegal, Şili, Zambia ve Fi~ lipinler'den dört belediye başkanı da katılmıştır. Bu toplantıda hazırlanan Şart taslağı, büyük ölçüde, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın ilkelerinden yola çıkılarak biçimlendirilmiştir (UNCHS and W ACLAC, 1998). Yapılan ufak tefek değişiklikler, son yıllarda çeşitli ülkelerde gerçekleştirilen yerinden yöne­tim reformlarının dayandığı düşüncelerin taslak metnine yansıtılmasından öteye geçmemiştir.

Bu bağlamda, katılım ve ortaklık kavramlarına ilişkin yeni bir madde Şart tas­lağına eklenmiş; yerel yönetimler arasındaki işbirliğine ve yerel yönetimlerin dernek ve birlik kurma özgürlüklerine ilişkin madde ikiye bölünerek genişletil­miş; ilk kısmında ulusal, ikinci kısmında ise uluslararası düzeylerdeki dernek kurma özgürlüklerine yer verilmiştir. Bunların yanı sıra, Şart'ın Giriş bölümün­

i Bu yazının yazarlanndan biri de, bu Uzmanlar Kurulu topl~tısına, bir gönüllü kuruluş olan Avrupa Yerel Yönetimler Araştırma DerneAi'nin temsilcisi olarak katılmıştır.

8 Çağdaş Yerel Yönetimler, J J (4) Ekim 2002

deki felsefi düşüncelere, Birleşmiş Milletler tarafından son yıllarda kabul edilen Gündem 2 I, İstanbul Bildirisi ve Habitat Gündemi gibi belgelerin genel yakla­şımları yansıtılmıştır. Özellikle kadın-erkek eşitliği konusuna, yalnız Giriş Bö­lümünde yer vermekle yetinilmemiş; bu konu ayrı bir maddenin konusunu oluş­turmuştur.

Danışma Toplantıları

Salt bir coğrafi bölgeyi ya da kıt'ayı değil, fakat dünya ülkelerinin tümünü il­gilendiren küresel nitelikteki bir Özerklik Şartı 'nın, dünyanın her yanındaki de­ğişik eğilim, özellik ve deneyimleri yansıtabilmesi elbette önemli bir konudur. Sonuç olarak ortaya çıkacak olan belgenin kabul edilebilir bir nitelik kazanması, kuşku yok ki, olabildiği kadar çok ülkenin ve bölgenin yerel yönetimleriyle ilgi­li özelliklerden esinlenerek, olabildiği ölçüde çok gereksinmeye yer vererek ha­zırlanmasına bağlıdır.

İşte bu nedenledir ki, Nairobi'de, Nisan 1998'de, Birinci Uzmanlar Kurulu Toplantısında benimsenen metnin, yaygın bir danışma sürecinden geçirilmesi konusunda görüş birliğine varılmıştır. Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşiırıleri Komisyonu da 1999'da, bu doğrultuda destekleyici bir karar almıştır. Birleşmiş Milletler Yerel Yönetimler Danışma Kurulu (UN-ACLA: UN Advisory Committee of Local Authorities) bu çerçevede kurulmuş, Birleşmiş Milletler çatısı altında oluşturulacak böyle bir kurulun, Avrupa Konseyi'ndeki Yerel ve Bölgesel Yönetimler Sürekli Konferansı (Kongresi)*işlevini göreceği savunul­muştur. Ancak, böyle bir Danışma Kurulu oluşturulması önerisine önce kuşkuy­la yaklaşılmıştır. Çünkü, benzer bir kurum 12 üyeli Avrupa Topluluğu'nda da reddedilmişti. Yerel Yönetimler ve Bölgeler Danışma Kurulu'nun kuruluşunu yalnızca Federal Almanya desteklemiş; Belçika o dönemde yoğunlaşan federal­leşme çabalan nedeniyle öneriye mesafeli durmuş; öteki üye devletler ise, "içiş­lerine dışarıdan müdahale" olarak nitelendirerek öneriyi kabul etmemişti. Ama, 80'li yıllarda Avrupa Topluluğu bu sıkıntıları aşarak, üye devletlerin yerel ve bölgesel yönetimlerinin seçilmiş temsilcilerinden oluşan bir danışma kurulu kurmuştur. Bu danışma kurulu Maastricht Antlaşması ile kurumsallaştırılan Bölgeler Komitesi'nin de öncüsüdür (Hoffschulte, 2001: 194).

Bu amaçla, danışma toplantıları şu ülkeler ve kentlerde yapılmıştır: 1.Agadir, Fas (7-9 Haziran 1999); 2. Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Kanadı, Strasbourg (16 Haziran 1999); 3. Santiago, Şili (6-8 Temmuz 1999); 4. Kathmandu, Nepal (Kasım 1999); 5. Venedik, (İtalya 24 Ocak 2090); 6. Mumbai, Hindistan ( 28-30 Ocak 2000); 7. Chongu, Kore ( 6-8 Mart 2000); 8. Accra, Ghana ( 30-31 Mart 2000).

• CLRAE, 1994 yılına kadar Süre~U Konrerans admı taşırken, o tarihten itibaren Kongre admı almıştır.

9 Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na Doğru

Dünyanın hemen hemen bütün bölgelerini kapsamına alan bu danışma toplan­tılarına, sayıları 100'ü geçen yerel yönetimler, 50'den çok merkezi yönetim temsilcileri katılmışlardır. Toplantıların hepsinde, taslakta yapılması gerekli gö­rülen değişiklikler dile getirilmiş, ikinci taslağın hazırlanmasında görevalacak bölge temsilcileri belirlenmiştir.

Bölgelerdeki danışma toplantılarının ardından, N airobi' de 13-14 Nisan 2000 tarihlerinde İkinci Uzmanlar Kurulu Toplantısı yapılmıştır. Bu toplantıya 10 ül­kenin temsilcileri katılmıştır. Bunlar, Şili, Hindistan, Kore Cumhuriyeti, Al­manya, Norveç, Kenya, Sri Lanka, Birleşik Arap Emirlikleri, Endonezya ve Zimbabve idiler. Uzmanlar Kurulu Toplantısında, dünyanın her yanından gelen katılımcıların görüş ve önerileri doğrultusunda, Dünya Yerel Yönetimler Özerk­lik Şartı 'nın ikinci taslağı bir uzlaşı metni olarak son biçimini almıştır.

İkinci Taslakta da, yerel yönetimlerin anayasal ve yasal temellerine, niteliği­ne, yönetsel yapılarına, görevlerine, üzerlerinde uygulanacak gözetim ve dene­timin niteliğine, akçalı kaynaklarına, yargı yoluyla korunmalarına, halk katılı­mına ve ulusal ve uluslararası düzeyde işbirliği yapabilmelerine ilişkin kurallar yer almaktadır. Üye devletlerin Şart'a taraf olmalan ve Şart'ı onaylamalan ile ilgili kuralların yanı sıra, uygulamanın nasıl izleneceği de Taslak metninde gös­terilmiştir.

İstanbul + S Hazırlık Komisyonunun çalışması

Bir Birleşmiş Milletler belgesi olması beklenen Dünya Şartı 'nın, Habitat II (İstanbul, 1996) toplantısının 5. yılında yapılması beklenen İstanbul + 5 toplan­tısında ele alınması doğaldı. Bu nedenle de, Taslak, İstanbul + 5 Hazırlık Ko­misyonu'nun 8-12 Mayıs 2000'de Nairobi'de yapılan toplantısında ele alınmış­tır. Orada geliştirildikten sonra da, Birleşmiş Milletler Genel Kurulu'nun Hazİ­ran 2001 'deki Istanbul + 5 toplantısının gündemine konacaktı.

Hazırlık Komisyonunda çoğu hükümetlerin temsilcileri, bu girişimin çok o­lumlu olduğuna dikkat çekerek, metnin içerik, anlatım ve tanımlar açısından, ama öncelikle "özerk yönetim" den ne anlaşılması gerektiği konusunda biraz daha geliştirilmesini önermişlerdir. Şart'da yer alan, İngilizce'deki kullanım bi­çimiyle yerel yönetim, "local self-govemment" teriminin öteki dillere çevrilme­siyle ilgili kaygılar dile getirilmiş, "yerel hükümet" ya da "yerel bağımsızlık"ı çağrıştırması konusundaki endişeler belirtilmiştir. Hazırlık Komisyonunda tartı­şılan bir başka konu da, ortaya çıkarılacak olan Şart'ın bağlayıcı olup olamaya­cağı, uygulanmasının uluslararası hukuk yoluyla denetlenip denetlenemeyeceği idi. Bu arada, açıkça olumsuz tavır sergileyen devletler de olmamış değildir. Özelikle Çin Halk Cumhuriyeti ve Amerika Birleşik Devletleri, kendi anayasa­larına ve siyasal yapılanna uymadığı, böyle bir düzenleme ile devletlerin içişle­rine karışılabileceği gerekçesiyle Taslağa karşı tavır almışlardır. Aslında benzer

LO çağdaş Yerel Yönetimler. II (4) Ekim 2002

kaygılar 60'lı yıllarda Avrupa Konseyi içinde hazırlanmaya çalışılan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile ilgili olarak da ortaya çıkmıştı. Ama Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'nın bugün elde ettiği başarı dikkate alınırsa, Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi'nin Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şar­tı 'nı neden ısrarla tavsiye ettiği kolayca anlaşılır.

Sonuçta, federal devlet yapısına sahip olan ülkelerin de, ilke olarak Şart Tas­lağını benimseyerek geliştirmeye çalışmaları gereği vurgulanmıştır. Görüş alış­verişinin geliştirilmesiyle, yerinden yönetim ve yerel yönetimlerin güçlendiril­mesi doğrultusundaki çalışmaların Şubat 200 i 'de, Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Komisyonu'nun 18. Toplantısında da sürdürülmesi kararlaştırıl­mıştır. Hazırlıkların, Birleşmiş Milletler Genel Kurulu 'na getirilecek bir metnin yetiştirilmesine olanak vermemiş olmasını, özellikle Avrupa Birliği 'nin, düş kı­rıklığı ile karşıladığını belirtmeliyiz. Çünkü, Avrupa Birliği, Dünya Yerel Yö­netimler Özerklik Şartı'nı, yerinden yönetimi ve yerel demokrasiyi güçlendir­mek; ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerde yönetsel ve siyasal yapılar arasındaki ilişkileri güçlendirmek için önemli bir araç olarak görmektedir.

Özerk Yerel Yönetimlerin İçeriği ve Kapsamı

Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerel yönetim birimlerinin hak ve yetkilerini Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı gibi, ama ondan farklı ola­rak, bu kez dünya çapında düzenlemek, demokratik yerel yönetim ilkelerini tüm dünyada yerleştirmeye çalışmak amacındadır.

Giriş dışında 3 bölüm ve 23 maddeden oluşan Şart'ın i. Bölümünde yerel yö­netimlerin hak ve yetkilerini düzenleyen kurallar yer almaktadır. "Çeşitli Hü­kümler" başlıklı II. Bölümde Şart'ın kabul edilmesi zorunlu olan maddeleri ve fıkraları, Şart'da sözü edilen birimlerden ne anlaşılması gerektiği ve Şart'ın uy­gulanmasının denetimi; III. Bölümde ise, Şart'ın imzalanması ve onaylanması, yürürlüğe girişi ve feshi gibi konular bulunmaktadır.

Giriş Bölümünde, İnsan Hakları Evrensel Bildirisi'ne gönderme yapılarak, Bildiri 'nin her düzeydeki yönetimlerin halk iradesine dayandığını belirten 2 I. Maddesi çerçevesinde, demokrasinin yerel yönetimler için de bir hak olduğu anlayışı vurgulanmaktadır.

Gündem 21 ve Habitat Gü~demi'nde sözü edilen pek çok küresel sorunun ye­rel düzeyde ele alınması gerektiği, bu sorunların ancak devletin yerel yönetim­lerle yoğun işbirliği yoluyla çözülebileceği belirtilmektedir. Her iki uluslararası belgenin yaşama geçirilmesinde yerel yönetim birimlerine önemli görevler düş­tüğünün altı çizilmektedir. Bu, Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın ge­tirdiği yeni bir düzenlemedir.

Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şarıı 'na Doğru li

Sürdürülebilir gelişme (sustainable development) kavramı ile yerellik (subsidiarity) ilkesinin de Şart'da yer aldığını görüyoruz. Şart'a göre, sürekli ve dengeli gelişme içİn yerel yönetim birimleri güçlendirilmeli, görev ve yetki pay­laşımında yerellik ilkesine uyulmalıdır. Sürdürülebilir gelişme kavramının da yine özellikle son on yıldır ortaya çıkan gelişmelere koşut olarak Şart'da yer alması kaçınılmazdı.

Öte yandan yerinden yönetimi güçlendirmenin demokratik yerel yönetim bi­rimlerinin varlığı ile sağlanabileceği; ama aynı zamanda, yerel yönetimlerin ö­zerkliğinin ve akçal sürdürülebilirliklerinin de yerinden yönetim ile mümkün olacağı belirtilmektedir.

Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'nda iki yeni düzenleme daha vardır. Birisi, yerel demokrasilerde ve yerel birimlerin yönetilmesinde kadın ve erkek eşitliğinden; öteki de, yoksul kesimler, engelliler gibi kentteki güçsüz kesimle­rin güçlendirilmesinden ve ırkıarın eşitliğinin yerel yönetimler düzeyinde sağ­lanması gerekliliğinden söz edilmesidir.

Yerel yönetimler düzeyinde kararların alınmasına, uygulanmasına ve denet­lenmesine yurttaşların ve yerel sivil toplum örgütlerinin katılımının önemi de yine Giriş'de vurgulanmaktadır.

Katılımcı ve saydam yerel yönetim birimlerinin varlığı, hizmetlerin etkili ve yurttaşa en yakın düzeylerde sunulmasını sağlayacak; böylece toplumsal ve e­konomik gelişme de gerçekleşebilecek denilmektedir.

Tek tek maddelere bakıldığında, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şar­tı'ndaki maddelerin Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nda da aynen, ama daha ayrıntılı bir biçimde düzenlendiği görülmektedir. Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na, Avrupa Yerel YönetimlecÖzerklik Şartı'ndan farklı olarak, "Yurttaşların Katılımı ve Ortaklığı" başlıklı yeni bir madde eklenmiş,.yerel yö­netim birliklerinin uluslararası işbirliği de ayrı bir maddede düzenlenmiştir.

Birinci Bölümdeki, Yerel Yönetimlerin Anayasal ve Hukuksal Temelleri baş­lıklı 2. Maddede yerel yönetimlerin varlıklarının hem ulusal düzeyde, hem de federal düzeyde/il düzeyindeki yasalarla ve mümkünse anayasalarla güvence al­tına alınacağı belirtilmektedir.

3. Maddede ise, Yerel Yönetim Kavramı açıklanmaktadır. Yerel yönetim, ye­rel yönetim birimlerinin haklarını ve yetkilerini ifade etmekte; yasalar çerçeve­sinde kamu hizmetlerinin önemli bir bölümünü, kendi sorumlulukları altında, yerel halkın çıkarları doğrultusunda planlamak, düzenlemek ve biçimlendirmek anlamına gelmektedir. Bu hak, üyeleri gizli ve doğrudan seçimlerle belirlenen kurullar tarafından kullanılır. Söz konusu karar organları, kendilerine karşı so­rumlu olan yürütme organlarına ve kamu görevlilerine sahiptirler.

12 çağdaş Yerel Yönetimler, J J (4) Ekim 2002

Yerel yönetimlerin yetkileri 4. Maddede düzenlenmiştir. Buna göre, yerel yö­netim birimleri, yasa ile yasaklanmadığı ya da başka bir birime verilmediği sü­rece, tüm yerel hizmetleri kendi çabalarıyla yerine getirme konusunda takdir yetkisine sahiptirler. Yerel birimlerin başlıca haklan, yetkileri ve sorumluluklan anayasa ya da yasalarla belirlenir. Ancak bu belirleme yine de yerel birimlere başka hak ve yetkiler verilmesine engel değildir. Yerellik (subsidiarity) ve yurt­taşa yakınlık ilkesi arasındaki uyum, kamusal yetkilerin genelolarak yurttaşa en yakın birimler tarafından kullanılması anlamına gelmektedir. Bu uyum çerçeve­sinde başka birimlere görev devredilirken teknik ve ekonomik etkinlik hesabı yapılmalı ve yalnızca genel yarar gerekçe olmalıdır. Bu, yeni bir fıkradır. Yerel yönetim birimlerine devredilen yetkiler ve sorumluluklar, kuralolarak yalnızca onlara ait olacaktır. Yetkilerin başka yönetim basamakları ile paylaşılmasından kaçınılması gerekir. Bu yetkiler başka bir birim tarafından daraltılamaz ya da sınırlandınlamaz. Böyle bir şeyancak yasa ile öngörülürse, yasadaki kurallara uygun olarak yapılabilir. Yerel yönetim birimlerinin merkezi ya da bölgesel yö­netim birimlerinden yetki devralabilme konusunda takdir hakları olmalıdır. Bu konudaki koşul, devralınan yetkilerin kullanılmasının yerel koşullara uygunlu­ğudur. Yerel yönetim birimleri, kendilerini ilgilendiren hizmetlerde planlama ve karar süreçlerine zamanında ve uygun bir biçimde katılırlar. Bu maddeye ekle­nen bir başka yeni fıkrada da, aracılık etme, uyum sağlama ya da eşgüdüm ge­rektiren durumlarda, ulusal, federal, il ya da yerel yönetim düzeyleri arasında çakışan yetkiler ve çatışan çıkarlar varsa yapılacak her müdahalede bu Şart'ın 2. Maddesinde garanti altına alınan yerinden yönetim ilkesine dikkat edilmesi ge­rektiği belirtilmektedir.

Yerel Yönetim Birimlerinin Sınırlarının Korunması başlıklı 5. Maddeye göre, yerel yönetim birimlerinin sınırlarının değiştirilmesi, ancak ilgili birimlerin ön­ceden görüşlerinin alınması ile mümkündür. Şart'ın ilk taslağında yer almasına karşın son taslakta bu konuda iç hukuk düzenlemeleri izin verdiği takdirde halk oylamasına gidilebileceği hükmü yer almamıştır.

6. Maddede Yerel Yönetim Birimleri İçin Uygun Yönetim Yapıları ve Dona­nım açıklanmaktadır. Yerel yönetim birimleri, yerel gereksinimleri karşılaya­bilmek ve hizmetleri etkili bir biçimde yerine getirebilmek için gerekli donanı­ma sahip olmairve kendi iç yönetim yapılarını mümkün olduğu kadar kendileri belirleyebilmelidirler. Yerel yönetim birimleri, yönetim ve teknik kapasitelerini ve yapılarını esneklik ve saydamlık sağlayarak geliştirme konusunda öteki yö­netim basamakları tarafından desteklenmelidir. Bu da yeni bir hükümdür. Yerel yönetim birimlerinde çalışanlar için istihdam koşulları, nitelikli personelin a­tanması ve görevde kalmasının sağlanması; liyakat, mesleki yetenek, deneyim ve cinslerin eşitliği temelinde her türlü ayrımcılığa karşı olacak biçimde yapı­landırılmalıdır. Yerel yönetim birimlerini başarılı kılmak, insanlara en iyi hiz­

Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'na Doğru ı 3

meti verecek duruma getirmek için personele, uygun eğitim olanakları, ödeme ve ilerleme koşullarının sağlanması öngörülmelidir.

Yerel Yönetimler Düzeyinde Hizmetlerin Yerine Getirilme Koşulları başlıklı 7. Maddeye göre, seçilmiş bir yerel yönetim temsilcisinin görevini yapabilmesi için görevinin gerektirdiği güven ve özerklik sağlanarak iyi bir yönetim hizmeti vermesi mümkün kılınır. Bu koşulların içine, görev sırasında meydana gelen ve sosyal açıdan kabul edilebilir maliyetleri n karşılanması da girer. Kazanç kaybı karşılığında tazminat ya da başarı için karşılık ödeme uygun sosyal güvence ile mümkündür. Seçilmiş bir yerel yönetim temsilcisinin göreviyle bağdaşmayan işlevler ve etkinlikler yasayla belirlenir.

Yerel Yönetimler Üzerinde Yönetsel Denetim ve Gözetim

8. Maddedeki Yerel Yönetim Birimlerinin Etkinlikleri Üzerindeki Denetim konusu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na göre daha ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Yerel yönetim birimleri, kendi hizmetlerini ve halk tarafından seçilen temsilcilerinin, görevlerini yerine getirip getirmediğini denetlemek ve gözetlemek yetkisine sahiptirler. Yerel yönetimlerin tüm etkinlikleri, kendileri­ne daha üst düzeylerdeki yönetimlerden aktarılan görevler de dahilolmak üzere, yalnızca belirlenen yöntemlere göre denetlenebilir. Bu denetim anayasada ya da yasalarda öngörülmüş olmalıdır ve denetim yalnızca hukuka uygunluğun sağ­lanması amacıyla yapılmalıdır. Yerine getirilmeleri yerel yönetimlere bırakılmış olan görevlerde yönetsel vesayet, üst düzeydeki makamlar tarafından, devletin iç politikası ile uyum sağlamak amacıyla yalnızca hukuka uygunluk denetimi biçiminde olabilir. Yerel yönetim birimleri üzerindeki yönetsel vesayet yetkisi, korunması amaçlanan çıkarla orantılı olacak biçimde kullanılmak zorundadır. Yerel yönetim meclislerinin feshi ya da kaldırılması, çalışanların işten çıkarıl­maları ya da görevleri ile ilgili bir suçtan dolayı işlerine son verilmesi anayasa ve yasalar izin verdiği takdirde, gerekli soruşturma yapılarak ve usul mevzuatı­na uyularak gerçekleşebilir. Varlıkları, işlevleri ve yetkileri yasalarca emredil­diği biçimde, mümkün olduğunca çabuk olarak yeniden düzenlenmelİdir.

Özerk Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynakları

Oldukça ayrıntılı biçimde düzenlenen bir başka madde de Yerel Yönetim Bi­rimlerinin Akçal Araçları başlıklı 9. Maddedir. Yerel yönetim birimleri görevle­rini yerine getirebilmek ve yetkilerini kullanabilmek için her şeyden önce çok çeşitli akçal kaynaklara sahip olmalıdırlar. Bu birimlerin kendilerine ait ya da kendilerine devredilen kaynaklara sahip olma ve bu kaynaklar üzerinde serbest­çe tasarrufta bulunma hakları vardır. Yerel yönetim birimlerinin akçal kaynakla­rı görev ve yetkileriyle orantılı olmalı, kaynakların akçal açıdan sürekliliği gü­vence altına alınmalıdır. Devlet tarafından her görev ve yetki devrinde, buna uygun akçal kaynakların da sağlanması gerekmektedir. Yerel yönetim birimleri

14 Çağdcq Yerel Yönetimler, i J (4) Ekim 2002

tarafından yapılan hizmetlerin maliyetlerini karşılamak için akçal kaynakların önemli bir bölümünün yerel vergi, harç ve resimlerden oluşması gerekir. Bunla­rın oranı, yerel yönetim birimleri tarafından yasada belirtilen vergi gruplarına ve aralarındaki eşgüdüme göre belirlenebilir. Yerel yönetim birimlerinin, görev­lerini tam olarak yerine getirebilmeleri için toplamaya ya da belli bir bölümünü almaya yetkili oldukları vergiler görevleriyle uygun oranlarda ve yeterince ge­nel, esnek ve dinamik bir yapıda olmalıdır. Akçal kaynakların sürekliliği, özel­likle akçal açıdan daha zayıf olan yerel yönetim birimleri için akçal denkleştir­me yöntemlerinden oluşan bir sistemle desteklenmeli; bu denkleştirme dikey (merkezi yönetim ve yerel yönetim birimleri arasında) ve yatay (yerel yönetim birimlerinin kendi aralarında) olmalıdır. Mevzuatta yapılacak düzenlemelerle yerel yönetim birimlerinin, akçal kaynakların paylaştırılması ile ilgili konularda getirilecek kuralların, yatay ve dikey akçal denkleştirme yöntemlerinin hazır­lanmasına katılmaları sağlanmalıdır. Yerel yönetim birimlerine yapılacak yar­dımlar, önceliklerin belirlenmesine müdahale edecek ve amacı önceden belir­lenmiş yardımlar biçimde olmamalıdır. Yardımlar yerel yönetim birimlerinin temel özgürlüklerini ve kendi yetki alanlarında politikalarını serbestçe belirleme haklarını ortadan kaldıramaz. Yatırım giderlerinin krediyle finansmanında, yerel yönetim birimleri ulusal ve uluslararası piyasalara girebilirler. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nda yalnızca ulusal piyasalardan söz edilirken, bura­da, yine son yıllardaki gelişmelere koşut olarak, yerel yönetimlerin uluslararası piyasalarda da finansman kaynakları arayabilecekleri belirtilmektedir.

Katılım

Yurttaşların Katılımı ve Ortaklığı yeni bir düzenleme olarak ıo. Maddede yer almıştır. Yerel yönetim birimleri, işlevlerini yerine getirirken, anayasa kuralla­rına ya da yürürlükteki yasalara dayanarak, kararların alınmasında ve yurttaşla­rın katılımının sağlanmasında gerekli yol ve yöntemleri saptama hakkına sahip­tirler. Buna, toplumsal ve ekonomik açıdan daha zayıf kesimlere, etnik gruplara ve öteki azınlıklara özel temsilolanağı sağlanması da dahildir. Yerel yönetim birimleri sivil toplumun tüm temsilcileriyle, özellikle hükümet dışı örgütlerle ve toplumda etkili örgütlerle, özel sektörle ve öteki çıkar gruplarıyla ortaklıklar kurmaya ve geliştirmeye yetkilidirler.

İşbirliği Özgürlüğü

ı ı. Madde Yerel Yönetim Birimlerinin Birlik Kurmaları başlığını taşımakta­dır. Yerel yönetim birimleri, ortak çıkarlarının gerçekleştirilmesi, korunması i­çin birlikler kurmaya; üyelerine belirli hizmetleri sunmak, işbirliği yapmak, or­tak çıkarlarla ilgili görevleri yerine getirmek amacıyla öteki yerel yönetim bi­rimleri ile tüzel kişilikler oluşturmaya yetkilidirler. Yerel yönetim birimleri ve personeli için eğitim, planlama ve araştırma kurumları kurma ve geliştirme de

Dünya Yerel Yönetimler (}zeridik Şartı 'na Doğru 15

buna dahildir. Yeni bir fıkra olarak, öteki yönetim basamaklarının yerel yöne­timlerle ilgili yasal düzenlemeler yapılırken yerel yönetim birliklerinin görüşle­rini de alacakları, maddede belirtilmektedir.

Uluslararası İşbirliği konusu, bu kez, yerel yönetimlerin birlik kurma hakları­nın dışında ayrı bir maddede -12. Maddede- düzenlenmiştir. Yerel yönetimlerin birlik kurma hakkı içinde yerel birimlerin uluslararası birliklere üye olma hakkı da vardır. Yerel yönetim birimleri, yasa ile ya da uluslararası andlaşmalarla, sı­nır bölgelerindekiler de dahilolmak üzere, öteki ülkelerin benzer birimleriyle işbirliği yapmaya yetkilidirler. Yerel yönetim birimleri, kendi işlev ve yetki a­lanları çerçevesinde, uluslararası eylem planlarının görüşmelerine ve uygulama­larına ortaklık bilinciyle katılabilirler.

Yargısal Koruma

Yerel yönetimler için çok önemli bir başka konu 13. Maddedeki Yerel Yöne­timlerin Yargı Yoluyla Korunmaları başlığı altında yer almaktadır. Yerel yöne­tim birimlerine, akçal ve yönetsel özerkliklerini, işlevlerinin belirlendiği ve çı­karlarının korunduğu yasalara uyulmasını sağlamak için hukuk yolu açık tutul­malıdır.

Çeşitli Hükümler

İkinci bölümdeki çeşitli hükümler başlığı altında ilk olarak 14. Maddede Şart'ın getirdiği yükümlülükler sıralanmaktadır. Buna göre, Şart'a taraf olan devletler, Şart'ın i. Bölümündeki en az otuz fıkra ile kendilerini bağlı saymak zorundadır. Bu fıkralardan en az oniki tanesi şu madde ve fıkralar arasından se­çilmelidir: Madde 2; madde 3: fıkra 1 ve 2; madde 4: fıkra 1, 2 ve 4; madde 5; madde 7: fıkra I; madde 8: fıkra 3; madde 9: fıkra 1,2 ve 3; madde ll: fıkra 1 ve madde 13.

Şart'a taraf olan devletler, Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri'ne katılma bel­gelerini sunarken bu Maddenin 1. fıkrasında belirtilen fıkralardan hangilerini kabul ettiğini bildirmelidir. Yine devletler bu Maddenin 1. fıkrasında sayılma­makla birlikte Şart'da yer alan öteki fıkralardan kabul ettiklerini Genel Sekre­ter'e bildirebilirler. Bu son yükümlülükler, onaylamanın ya da katılımın parçası olup başvurunun Genel Sekreter'e ulaşmasından itibaren otuz gün sonra geçer­lik kazanmaktadır.

15. Madde Şart'da Söz Konusu Olan Birimleri açıklamaktadır. Bu Şart'ın i­çerdiği yerel yönetimlerle ilgili ilkeler, taraf devletlerin egemenlik alanlarında yer alan yerel yönetim birimlerinin her türü için geçerlidir. Yine de taraf devlet­ler, katılma ve onaylama belgesini sunarlarken yerel ve bölgesel yönetim birim­lerinin türünü tanımlayabilir, Şart'ın uygulama alanını bu birimlerle sınırlandı­rabilir ya da bu birimleri Şart'ın uygulama alanından çıkartmak isteyebilirler.

16 Çağdaş Yerel Yönetimler, i J (4) Ekim 2002

Yerel yönetim birimlerinin belli türlerini Şart'ın kapsamı dışında bırakmayı haklı çıkaracak nedenler Genel Sekreter' e bildirilmek zorundadır. Böyle bir zo­runluluk da yeni getirilmiş bir düzenlemedir. Taraf devletler daha sonra Birleş­miş Milletler Genel Sekreteri'ne bildirerek, başka yerel ve bölgesel yönetim tür­lerini de Şart'ın uygulama alanına dahil edebilirler.

16. Maddede Bilgi Verme konusu düzenlenmiştir. Taraf devletler Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri'ne düzenli aralıklarla, bu Şart'daki hükümleri yerine getirmek için çıkardıklan mevzuat ve aldıkları önlemlerle ilgili tüm bilgileri ak­tanrıar.

İzleme başlıklı 17. Maddeye göre, bu Şart'ın uygulanması ile ilgili ilerleme le­ri izlemek için taraf devletlerden bir izleme komisyonu kurulur. Bu komisyon yerel yönetim birimlerinİn temsilcilerinden oluşur. Sekreterya görevi Birleşmiş Milletler' ce yapılır. Görüldüğü gibi, izleme konusu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'ndan farklı olarak ayrı maddede düzenlenmiştir.

Üçüncü ve son bölümde, ilk olarak imzalama ve onaylama konusu düzenlen­miştir. 18. Maddeye göre, bu Şart tüm devletlerin imzasına açıktır. Şart'ın ayrı­ca onaylanması gerekir. Onay belgeleri Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri'ne sunulur. Şart'a katılım her devlete açıktır. Katılım belgeleri Genel Sekreter'e sunulmalıdır.

Şart'ın yürürlüğe nasıl gireceği 19. Maddede belirtilmektedir. Şart, Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri'ne yirminci onay ya da katılım belgesinin teslim edil­mesini izleyen otuzuncu günden itibaren yürürlüğe girer. Şart, yirminci devletin onaylama ya da katılım belgesini tesliminden sonra onaylamış ya da katılmış her devlet için, bu devletin onay ya da katılım belgesinin sunulmasını izleyen otuzuncu günden itibaren yürürlüğe girer.

20. Madde Alan Koşulları başlıklıdır. Taraf devletler Şart'ı imzalarken, onay ya da katılım belgesini teslim ederken, Şart'ın uygulanacağı kimi egemenlik a­lanları belirleyebilir. Bazı bölgelerin dışarıda bırakılmasını ya da onaylamanın kapsamı içine alınmasını gerektiren özel nedenlerin gerekçeleri Birleşmiş Mil­letler Sekreteri'ne bildirilmelidir. Yine taraf devletlerden her biri, her zaman, Genel Sekreter'e ileteceği açıklama ile Şart'ın söz konusu egemenlik alanını genişletebilir. Şart, bu egemenlik alanı için, açıklamanın Genel Sekreter'e u­laşmasını izleyen otuzuncu günden itibaren yürürlüğe girer. Sözü edilen ege­menlik alanının tanımlandığı bildirimler Genel Sekreter'e haber verilerek geri alınabilir. Geri alma, haberin Genel Sekreter'e ulaşmasını izleyen otuzuncu günden itibaren geçerli olur.

Şart'ın nasıl feshedilebileceği 21. Maddede açıklanmaktadır. Taraf devletler Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri'ne yazılı olarak bildirerek Şart'ı feshedebi­

Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'na Doğru 17

lirler. Fesih, başvurunun Genel Sekreter' e ulaşmasından bir yıl sonra geçerli o­lur. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nda bu süre beş yıldı.

20. Maddeye göre, bu Şart'ın sorumlusu olarak Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri görevlendirilmiştir. Genel Sekreter, her imzayı; her onay ya da katılım belgesinin teslimini; Madde ı 9'a göre Şart'ın her devlet için yürürlüğe giriş ta­rihini; Madde 14: Fıkra 2 ve 3'e göre ulaşan her bildirimi; Madde ıs ve 20'ye göre ulaşan her bildirimi; bu Şart ile ilgili her türlü diğer işlem ve haberleri Bir­leşmiş Milletler'e üye devletlere duyurur.

Şart Metninin Geçerliliği 23. Maddede düzenlenmiştir. Şart'ın asıl nüshasının Arapça, Çince, ingilizce, Fransızca, Rusça ve ispanyolca olduğu ve her nüsha­nın eşit ölçüde geçerli olmak üzere Birleşmiş Milletler Genel Sekreterliği'ne sunulacağı belirtilmektedir.

Avrupa Konseyi'nin Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Taslağına İlişkin Görüşleri

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın ilk ve gerçek sahibi olarak Avru­pa Konseyi ve Konsey'in Yerel ve Bölgesel Yönetimlerle ilgili çalışmalardan sorumlu danışma organı (CLRAE) Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ha­zırlıklannı, doğalolarak yakın bir ilgiyle izlemektedir. Bu nedenle de, biri ı 999 (Görüş 12) 2, ikincisi de 20023 (Görüş 17) yılında olmak üzere Yerel ve Bölge­sel Yönetimler Kongresi iki Görüş belirlemiş bulunmaktadır.

Görüş i ( No: 12)

Birinci Görüş'te, bir Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hazırlama dü­şüncesinin kökeni ve genel felsefesi açıklandıktan sonra, başlıca 5 noktaya dik­kat çekilmiştir. Bu noktalardan her biri, Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi tarafından yapılan çalışmalardan esinlenerek yapılması yararlı görülen değişik­liklerle ilgilidir.

ı. Birinci nokta, Şart'ın "dünya" sıfatını izleyecek, bir başka deyişle bütün dünyayı kucaklayacak bir özerklik kavramını tanımlamanın kolayolmaması ile ilgilidir. Şart taslağının Giriş Bölümüne bakıhrsa, orada yerel demokrasinin var­lığının güvenceye bağlanmış olmadığı görülür. Giriş Bölümünde, insan Haklan Evrensel Bildirisi'nin 21. Maddesine dayanılmaktadır. Bu maddeye göre, her

2 CLRAE, Opinion 12 (1999) on the initial draft world charter oflocal self.govemment . Kongre'nin Yerel Yönetimler Kanadı tarafından 16 Haziran 1999'da onaylanmış ve Kongre Daimi Komitesinin 17 Haziran ı 999 tarihli toplantısında kabul edilmiştir. Görüş taslağı Türk Raportör Gaye Doğanoğlu tarafından hazırlan· mıştır.

3 CLRAE, Opinion 17(2002) on the second draft World Charter of Local Self·Govemmenl. Kongre'nin Yerel Yönetimler Kanadı tarafından 4 Haziran 2002' de onaylanmış ve Kongre Daimi Komitesinin 6 Haziran 2002 tarihli toplantısında kabul edilmiştir. Görüş taslağı Raportörler G.Engel (Alman) ve A.L1oyd (İngiliz) tarafın· dan sunulmuştur.

18 Çağdaş Yerel Yönetimler, ii (4) Ekim 2002

hükümetin temelini halkın istenci (iradesi) oluşturur. Burada, ayrıca, "pek çok küresel sorunun ... yerel düzeyde ele alınması gerektiği" belirtilmektedir ki, bu önemli bir yeniliktir. Bu Bölümde, yerinden yönetimin, yerel yönetimler aracı­lığı ile güçlendirileceği, bu yönetimlerin akçal ve kurumsal yapılarının sağlam­laştırılacağı belirtildikten sonra, "yerellik" ilkesine de açıkça yer verilmiştir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın Giriş Bölümünden yalnızca bir pa­ragrafın alındığı; bunun da, yerel yönetimlerin görev ve sorumluluklarıyla ilgili olduğu görülmektedir.

Kongre'nin görüşüne göre, dünya çapında yerel yönetimlerin özerkliğine bağ­lı olan değerlerin güçlendirilmesi gereksinmesine ve bunun önemine Giriş Bö­lümünde daha geniş yer ayrılmalıdır. Bunun da gerekçesi, bu değerlerin küresel bir değer olarak insan haklarının korunması ve geliştirilmesi felsefesi çerçeve­sinde önemli bir yer tutmasıdır.

Dünya Şartı'nın taslağına (Birinci Bölüme), Avrupa Yerel Yönetimler Özerk­lik Şartı'ndan farklı olarak, iki madde eklemiştir: Avrupa Şartı'nın demek ve birlik kurmaya ilişkin 10. Maddesi ikiye bölünmüş ve "uluslararası işbirliği" te­rimi metne sokulmuştur. Yeni 12. Maddede, yerel yönetimlerin uluslararası derneklere üye olma hakları açıkça belirtilmiştir. Bu maddenin ikinci fıkrasında (Avrupa Şartı'nın 10. Maddesinin 3. Fıkrası ile aynı) "başka ülkelerin yerel yö­netimleriyle işbirliği" olanağı yer almış, 3. Fıkrada ise, "görev ve sorumluluk alanlarında" uluslararası nitelikte planlar yapabilecekleri gösterilmiştir. Yeni ı O. Maddedeki "yurttaşların katılımı ve ortaklık" anlatımı ise, yerel yönetimlere, Şart'ın genel felsefesi çerçevesinde sektör temeline dayalı işbirliği yollarını aç­maktadır.

2. Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Merkezi'nin çalışmalarının gerektir­diği değişiklikler.

Şart Taslağının Giriş Bölümünde, "Gündem 2 ı" ve "Habitat Gündemi" adlı belgelere açıkça yollamalar yapılmıştır. Kongre'nin Görüş'üne göre, bunlar pra­tik ve taktik nedenlerden dolayı yararlı olsa bile, genel bir nitelik taşıması gere­ken Şart'ın kapsamını zayıflatır. Öyle anlaşılıyor ki, bir insan yerleşimleri poli­tikasının uygulanma gereksinmesi, Şart taslağını kaleme alanların Şart'ın asıl ruhundan uzaklaşmalanna yol açmıştır denilmektedir. Örneğin, devletle yerel yönetimler arasında "diyalog" ve "işbirliği"nden söz edilmektedir. Bunun gibi, "yerel yönetimlerin, merkezi yönetimlerin en yakın ortaklan olduğundan " bah­sedilmektedir. Oysa, bu türlü anlatımlar, Kongre'nin Görüş'üne göre, orta ka­deme ve bölgesel yönetimlerden söz edilmemesine ve dolayısıyla ağırlığın ulu­sal politikalara kaymasına yol açabilecektir.

Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, taslağın ilk biçi­minde yer alan iki anlatımın, merkezi yönetimin müdahalesine yol açabileceği

Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şarıı 'na Doğru 19

kaygısını dile getirmiştir: Bunlardan birincisi, "üst yönetimlerin yerel yönetim· ler üzerindeki yönetsel denetiminin, ulusal politikalara uygunluğu sağlamak amacıyla hukuka uygunluk denetiminden öteye geçebileceği" kaygısıdır (Mad­de 8, Fıkra 2). İkincisi ise, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'ndaki "0­

rantılılık" (proportionality) ilkesinin yeni biçiminin yarattığı kaygıdır. Yeni an­latım şöyledir: "Yerel yönetimler üzerindeki gözetim, zorunlu görüldüğü tak­dirde, korunması amaçlanan çıkarlarla orantılı olacaktır".

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın 3. Maddesinde yer alan "yurttaş meclisleri, halkoylaması gibi doğrudan katılım yöntemlerine" başvurma olanağı ile ilgili fıkraya Taslak'ta yer verilmemiş olması konusunda da, Kongre, Şart taslağını kaleme almış olanların ulaşmak istedikleri amacı zayıflatabileceği gö­rüşünü dile getirmiştir.

3. Şart'ın uygulanmasına ilişkin değişiklik ve eklemeler.

Kongre, Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'nın uygulanmasına ilişkin bir izleme yönteminin oluşturulmasını önermektedir. Bunun, Avrupa Yerel Yöne­timler Özerklik Şartı 'ndan çok, Sosyal Şart'ın izleme yöntemi esas alınarak formüle edilmesini önerilmeğe değer görmektedir. Böyle bir izleme kurulunun üyeleri devletler tarafından ve belediye meclislerinin üyeleri arasından seçilebi­lir. İzleme kurulu üyelerinden bir bölümünün yerel yönetimlerde görev yapan ve uluslararası dernekler tarafından önerilen kimseler olmasına da kuşkusuz bir engel yoktur. Devletler ve hatta Birleşmiş Milletler, seçilmiş yerel yönetim tem­silcilerine yardımcı olmak üzere bağımsız uzmanlar da atayabilirler.

Bunun kadar önemli olan bir konu da, yerel yönetimlerin seçilmiş temsilcile­rinin ve meclislerinin görevlerinden geçici ya da sürekli olarak uzaklaştırılmaya karşı korunmalarıyla ilgilidir. Kongre, bu maddeye şöyle bir ek yapılabileceğini öngörmektedir: "Bu, önceden açık bir biçimde belirlenmiş kurallara uygun ola­rak yapılmalıdır". Kongre ayrıca, yerel yönetimlere danışılacak konular arasına, kendilerini ilgilendiren yasa tasarılarının yanı sıra yönetsel işlemlerin (düzen­lemelerin) de eklenmesini önermektedir.

4. Şart taslağını yazanların kendi yorumlarının sonucu olan değişiklikler.

Kongre'nin Görüş'ünde, Taslağı kaleme alanların kendi yorum ve çözümle­melerinden kaynaklanan kimi düzeltmelerin yapılması gereğine de değinilmiş­tir. 4. Maddenin ilk fıkrasındaki "yasa" sözcüğü ile 4. Maddenin 3. Fıkrasındaki "liyakat" sözcüğü yerinde kalması istenen terimler ararsındadır. Cinslerin eşitli­ği ilkesinin Şart Taslağına konmuş olmasının yerinden yönetim ilkesiyle doğru­dan ilişkili olduğu konusunda da Konsey duraksama belirtmiştir. Son olarak, "mesleki normlara ve mesleki davranış kalıplarına uygun davranış", ve "toplu­mun yolsuzluklara karşı" güçlendirilmesi gibi ayrıntıların kendi başlarına olum­lu değerler olmalarına karşılık, az gelişmiş ülkeler tarafından kendilerine "de­

20 Çağdaş Yerel Yönetimler, II (4) Ekim 2002

mokrasi dersi" veriliyormuş izlenimini doğurmamaları gereğine Kongre Görü­şü 'nde yer verilmiştir.

5. Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi'nin çalışmalarına bağlı olarak de­ğişiklik gerektiren maddeler.

Kongre, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın 12 maddesinden 10 ta­nesinin Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Taslağında da yer aldığına dik­kat çekerek, bunda yakınılacak bir yön bulunmamasına karşın, bu durumun "Avrupa merkezcilik" izlenimini güçlendirebileceğinden söz etmiştir. Bu ne­denle de, belki, başka kıtalardan Şart'a yansıtılabilecek düşünce ve katkılara yer verilmesinin uygun olacağını öne sürmüştür. Böyle bir yöntem, dünyanın çeşitli yörelerinin temsilcileriyle danışma toplantıları yaparak çalışmalarını sürdüren taslağın yazarlarının da amacına daha uygun düşen bir yoldur.

Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, Dünya Yerel Yöne­timler Özerklik Şartı Taslağının geliştirilmesinde, Avrupa Şartı 'nın uygulanma­sı sırasında edinilen deneyimlerden yararlanılmasını da yararlı görmüştür. Bu amaçla, Kongre'ye sunulan izleme raporlarında yer alan konulardan, aşağıdaki­ler gibi bazılarının konmasının önem taşımakta olduğuna dikkat çekmiştir: Ye­rel yönetimler için kurallar koymanın koşulları, her düzeyde yönetimin demok­ratikleştirilmesinin ve özgür seçimlerin yapılabilmesinin önemi, yerellik ilkesi (özellikle yönetim basamakları arasında görev paylaşımı), çeşitli görevlerin ta­nımlanmasının değeri (özellikle her düzeyde yer alan yönetim basamaklarına, ama mutlaka yerel yönetimlere, belirli, özerk "çekirdek görevler" verilmesine duyulan gereksinme). Bunların yanı sıra, merkezden devredilen (delege edilen) görevlerle özerk (ya da öz) görevler arasında, yerel yönetimlerin özerkliği ışı­ğında net bir ayrım yapılması, yerel yönetimlere verilen görevlerle sağlanan kaynaklar arasında orantılılık ilkesine önem verilmesi, demokrasinin kendisinin gelişmesi için yerel demokrasiye önem verilmesi , yerel yönetimlerin işlemleri­nin merkezi yönetimin gözetimi altında tutulması gibi konular da, Taslak'ta da­ha açık ve ayrıntılı biçimde yer alması yararlı sayılan konulardır.

Görüş 2 (No: 17)

Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, bu ikinci Görüş'ünde, Birleşmiş Mil­letler İnsan Yerleşimleri Komisyonu'nun 16 Şubat 2001 'de yapılan IS. Toplan­tısında dile getirilen yerinden yönetime ilişkin dilekleri ve Birleşmiş Milletler Genel Kurulu'nun 6-S Haziran 2001 tarihlerinde yaptığı toplantıda yeni Bin Yılda kentler ve öteki yerleşimlerle ilgili bildiri çerçevesinde Habitat Gündemi üzerindeki değerlendirmelerini gözden geçirmiştir. Bu arada, ı Ocak 2002 tari­hinden itibaren Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Merkezi' (UNCHS)nin adının Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Programı (UNPHS) olarak değişti­rilmiş olduğunu da dikkate alan Kongre, Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şar­

Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'na Doğru 2 ı

tı Taslağı üzerinde 13-14 Nisan 2000 tarihinde yapılan değişiklikleri ve Taslağı kaleme alanların Şart'a siyasal bir boyut kazandırma doğrultusundaki çabalarını da genelolarak olumlu karşılamıştır.

Kongre, yerellik ilkesinin Taslak metnine konmasından memnuniyetini belir­terek, Dünya Şartı konusunda olumsuz görüşleri olan devletlerin yerel yönetim­leriyle yapıcı bir diyaloga katkıda bulunabileceğini belirtmiş; bu türlü güçlükle­rin, kısa, açık ve değişik kurumsal yapılara uyum sağlama niteliğine sahip dü­zenlemelerle aşılabileceği görüşünü savunmuştur. Bu nedenle de, çabaların a­nayasal, siyasal ve yönetsel boyutlar üzerinde yoğunlaştırılmasını önermiştir.

Kongre'ye göre, "iyi yönetim" (good governance) ilkelerinden ve Avrupa Kent­li Hakları Şartı'ndan bu amaçla yararlanmak olanağı vardır.

Bu Görüş'ünde, Kongre, 2002 yılına kadar Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı konusundaki gelişmelerin memnuniyet verici olduğunu belirtmekle birlik­te, Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Komisyonu'nun resmi olmayan diya­log sürecini, derneklerin de katılımıyla, resmi bir diyaloga dönüştürmeyi başa­ramamış olmasından üzüntü duyduğunu eklemekten de geri kalmamıştır.

Bu yeni Görüş'de (No: 17), hareket noktası olarak, Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Taslağına, İkinci Uzmanlar Kurulu toplantısında (13-14 Nisan 2000, Nairobi) verilen biçim alınmış ve esas olarak dört noktaya dikkat çekil­miştir. Bunlardan birincisi, yerinden yönetimin siyasal niteliğidir. Kongre'nin ilk Görüşü'nde yer alan bir eleştirinin karşılanarak, İkinci Taslak'ta İnsan Hak­ları Evrensel Bildirisi'ne Başlangıç Bölümü'nde yer verilmiş olmasına ek ola­rak, aynı bölüme şu sözler de girmiştir: "Şart'a taraf olan devletler, yerel de­mokrasinin, temel bir hak olduğunu tanırlar. Aynı zamanda, evrenselolarak ta­nınmış olan özgürlük, asal et ve sürekli ve dengeli gelişme amaçları için yerel yönetimlerin güçlendirilmesi gereksinmesine duydukları inancı belirtirler."

Taslağın giriş bölümünde, yerinden yönetimin evrensel konumunun güçlendi­rilmesinin yanı sıra, yerel düzeyde katılım ile "yoksulların, engellilerin, yerli halkın çıkarları ve dışlanmışlıklarının önlenmesi ve etnik eşitlik" gibi konulara da yer verilmiş olması önemli bir açılım sağlamıştır. Burada, gelişme kavramı da çevrime sokulmuştur. Son olarak, yerellik ilkesi de genişletilmiş, halka yakın olma dışında, yerinden yönetim, salt yerel yönetimlerle değil, "demokratik yerel yönetimlerle" özdeşleştirilmek istenmiştir.

İkincisi, bölge düzeyindeki yönetimlere yollama yapılmış olmasıdır. Bölge yönetimlerinden söz edildiğinde, bunun merkezi yönetimi değil, yerel yönetim­leri ilgilendiren bir konu olduğu, il adı verilen orta kademe yönetimleri de ilgi­lendirebileceği belirtilmektedir. Ne yerel, ne de ulusal nitelik taşıyan orta ka­deme yönetime özellikle 4. Maddede, görev ve sorumlulukların paylaşımı çer­çevesinde yer verildiği görülmektedir.

22 Çağdaş Yerel Yönetimler. J J (4) Ekim 2002

Üçüncü nokta, merkezin gözetim ve denetimiyle ilgilidir. Kongre'nin ilk Gö­rüş'ünde üzerinde durduğu, bir insan yerleşimleri politikasının uygulanmasıyla ilgili gereksinmelerden etkilenmiş görünen Taslağın yeni biçiminde bu nokta dikkate alınarak, özellikle 8. Maddede gerekli yeniden düzenleme yapılmıştır. Yeni düzenlemeye göre, öz yetkilerle devletin onlara kendi adına kullanılmak üzere devretmiş olduğu yetkiler arasında net bir ayrım yapılmaktadır. İlk kate­goride yer alan yetkilerin kullanılması bakımından yalnızca tüzeye uygunluk denetiminin yapılmasına olanak vardır. Bu maddede (8/4), denetim ve gözeti­min, her zaman bunlarla korunmak istenen çıkarlarla orantılı olması zorunlulu­ğu vardır.

Kongre'nin bu bağlamda dikkatini çeken bir son nokta da, 8. Maddenin 5. Fıkrasında yapılmasını önerdiği değişikliğin yapılmamış olmasıdır. Bu öneriye göre, meclislerin feshedilmesi ya da askıya alınması ve seçilmiş organların gö­revden uzaklaştınlmasına karşı bir başvuru mekanizmasının öngörülmemiş ol­masıdır. Oysa, böyle bir olanağın sağlanması, Kongre'nin Görüşü'ne göre, Dünya Şartı'na, bu açıdan, Avrupa Şartı'na göre bir üstünlük sağlardı.

Dördüncü konu ise akçal kaynaklarla ilgilidir. Bu konu ile ilgili yeni 9. Mad­dede, "kaynakların çok çeşitli olmasından" ve "yeterliliğinden" söz edilmekte­dir. Ve yerel yönetimlerin, ister öz, isterse devletten gelmiş kaynaklar olsun, kaynaklarını "özgürce" kullanabilmeleri istenmektedir. Bu maddenin 2. Fıkra­sında da kaynakların "sürekliliğinden" (sustainability) ve bunların akçal yönden yerel yönetimlerin öz güvenini sağlamaya yönelmeleri gerektiği dile getirilmek­tedir.

Dünya Şartı Taslağının 8. Maddesine eklenmiş olan bir yeni fıkrada, "Yerel yönetimlerin kendi çalışmalannı ve halk tarafından seçilmiş olan temsilcilerinin çalışmalannı denetleyip izleme haklan olduğu" belirtilmiştir. Avrupa Yerel Yö­netimler Özerklik Şartı 'nda bulunmadığı halde, bu Taslakta "iç denetim" deni­lebilecek olan böyle bir yönteme yer verilmiş olması, Kongre tarafından olumlu karşılanmıştır. Çünkü, salt "dışardan denetim ve izleme", yerel yönetimlerin başka kurumlara bağımlılığını sürdüren bir uygulamadır. Almanya ve İngiltere gibi ülkeler, hem iç, hem de dış denetim ve izleme olanaklanndan yararlanmak­ta ve yerel yönetimlerdeki seçimle göreve gelmiş olan temsilcilerini iç izleme yöntemleri geliştirmeye özendirmektedirler.

Kongre, Şart Taslağında, "azınlık", "etnik grup", "yoksul", "ırk", "yerli halk­lar" gibi toplumsal gruplara yollamalar yapılmış olmasını olumlu karşılamakla birlikte, bunlann varlığının demokrasi ile çelişen bir sonuç doğurmaması gerek­tiğine dikkat çekmiştir. Çünkü, demokrasilerde bireyin sorumluluğu esastır ve toplumun çeşitli kesimleriyle bağlantı kurulması ancak "pozitif aynmcılık" po­litikalan nedeniyle kabul edilebilir.

Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 'na Doğru 23

Değerlendirme

Değişik kültürlerde ve ortamlarda , özellikle uygulama sorunlarına vurgu ya­pılarak, yararları konusunda kuşkular dile getirilse bile, yerel demokrasinin yer­yüzünde giderek artan oranda saygı gören bir evrensel değer olduğu kuşkusuz­dur.4 Demokratik parlamenter bütün rejimIer, özerk yerel yönetimlere demokra­sinin vazgeçilmez öğeleri gözüyle bakmaktadırlar. Özerk yerel yönetimin de­mokrasinin gelişmesine katkısı, bu ulusaltı birimlerin yönetsel, siyasal ve akçal yönlerden gerçekten özerk olmalarına bağlıdır. Bu nedenle, gerek Avrupa Birli­ği, gerekse Avrupa Konseyi gibi Avrupa kurumları, yerel özerkliğin demokratik bir değer olarak uluslararası belgelerde, anayasalarda ve yasalarda yer alması konusunda çaba harcamaktadırlar. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Av­rupa Konseyi 'nin 30 yıllık ( 1955-1985) çabalarının bir ürünü olarak, yirmi yıla yakın bir süreden beri yürürlüktedir. Avrupa Konseyi üyeliğine kabul edilecek devletlerde, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin yanı sıra Avrupa Yerel Yöne­timler Özerklik Şartı'nı da onaylamış ve gereklerini yerine getirmekte olup 01­madıklarına bakılmaktadır. Ne var ki, özerk yerel yönetim salt Avrupa kıt'asına özgü bir değer olarak kalamazdı. Evrensel bir kurum olan demokrasinin ve ye­rel demokrasinin kıt'dan kıt'aya değişen özelliklere sahip olmaları söz konusu olamayacağına göre, Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın tüm dünya ülkeleri­nin benimseyip paylaşabilecekleri ilkeleri içeren bir belge olması zorunluluğu vardı.

Böyle bir gereksinmeye ilk kez Habitat II Dünya İnsan Yerleşimleri Konfe­ransı sırasında (1996) İstanbul'da parmak basılmıştır. Kimi uluslararası sivil ör­gütlerin de katılımıyla Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hazırlıkları 6 yıl­dan bu yana sürdürülmektedir. Tarihsel gelişme süreçleri, yönetsel ve siyasal kurumları, gelişme düzeyleri, sosyo-kültürel özellikleri büyük farklılıklar göste­ren 200 kadar devletin ulusal ve yerel temsilcileriyle gönüllü kuruluşlarını, der­hal benimseyebilecekleri bir metin taslağı üzerinde birleştirmenin kolay olma­yacağı açıktır. Bu nedenledir ki, sayıları ona yaklaşan danışma ve işbirliği top­lantılarına karşın, Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Programı son metin üzerinde bir uzlaşma sağlanmasını bugüne değin gerçekleştirebilmiş değildir. Bununla birlikte, sayıları 40'a yaklaşan Avrupa ülkesinin taraf olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nı esas alarak hazırlanmakta olan Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın bütün dünyada demokrasinin ve yerel demokra­sinin gelişmesine önemli katkılar yapması beklenebilir. Türkiye'nin Avrupa ve Dünya Yerel Yönetimler Özerklik Şartları karşısındaki durumu ise ayrı bir ça­lışma konusu oluşturabilecek önemdedir (Keleş, ı 995: 3- ı 9).

4 Peter John. Local Governance in Western Europe, Sage. London, 2001; John Loghlin. Subnational Democracy in the European Union, Oxford University Press. London. 200 1; Jacques Baguenard et Jean­Marie Becet. La Democralie Locale. P.U.F., Paris, 1995; Bruno Remond, De La Democratie Locael en Europe, Presse de Sciences PO. Paris, 200 I.

24 Çağdaş Yerel Yönetimler. J J (4) Ekim 2002

Kaynakça

Baguenard, Jacques et Jean-Marie Becet (1995), La Demoeratie Loeale, Paris, P.U.F.

Heberlein, Horst (1995), Europa der Kommunen, Würzburg, Boorberg Verlag.

Hoffschulte, Heinrich (2000), "Özgürlük, Kendi Geleceğini Belirleme ve İnsan Onuruna İlişkin Dünya Şartı", (Çev. Bülent Duru), İl/er ve Belediyeler, Sayı 659 (Eylül 2000), s. 531-533.

Hoffschulte, Heinrich (2001), "Demokratie globalisieren", EUROPA kommunal, 4/2001, s. 124- 125.

Hoffschulte, Heinrich (2001), "Der Name ist Programm", EUROPA kommunal, 5/2001, s. 194-195.

John, Peter (2001), Loeal Governanee in Western Europe, London, Sage.

Keleş, Ruşen (1999), Avrupa 'mn BütünleşmeSi ve Yerel Yönetimler, Ankara, TBD ve Konrad Adenauer Vakfı Yayını.

Keleş, Ruşen (2000), Yerinden Yönetim ve Siyaset, İstanbul, Cem Yayınevi.

Keleş, Ruşen, "Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında Avrupa ve Türkiye", çağ­daş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 6, 1995, s. 3-19.

Loghlin, John (2001), Subnational Demoeracy in the European Union, London, Oxford University Press.

Mengi, Ayşegül (1998), Avrupa Birliği'nde Bölgeler Karşısında Yerel Yönetimler, An­kara, İmaj Yayınevi.

Remond, Bruno (2001), De La Democraıie Locale en Europe, Paris. Presse de Sciences PO.

UNCHS and WACLAC, Towards a World Charter of Loeal Self-Governmenı. Joint Consultation Document- May 1998.