1988-2008. socialvetenskaplig tidskrift, (2): 162-183 lundgren...

http://www.diva-portal.org

This is the published version of a paper published in Socialvetenskaplig tidskrift.

Citation for the original published paper (version of record):

Lundgren, M., Blom, B., Morén, S., Perlinski, M. (2009)

Från integrering till specialisering: om organisering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg

1988-2008.

Socialvetenskaplig tidskrift, (2): 162-183

Access to the published version may require subscription.

N.B. When citing this work, cite the original published paper.

Permanent link to this version:http://urn.kb.se/resolve?urn=urn:nbn:se:umu:diva-26094

Socialvetenskapligtidskriftnr2•2009

162

Frånintegreringtillspecialisering–omorganiseringav

socialtjänstensindivid-ochfamiljeomsorg1988-2008

minna lundgren, björn blom, stefan morén & marek perlinski

Individ-ochfamiljeomsorgeniSverigeskommunerharunderdesenastetjugoårengåttfrånettmergeneralistiskt

orienteratarbetssätttillenorganisationmedspecialise-radearbetsgrupper.Idenhärartikelnvisarvipåolikaformeravspecialiseringochredovisarenkartläggningöverhurdetserutikommunernaidag.Vidiskuterar

ocksåmöjligaanledningartillförändringen.

MinnaLundgren,fil.kand./socionom,Östersundskommun.BjörnBlom,professorisocialtarbete,Umeåuni-versitet.StefanMorén,professorisocialtarbete,Umeåuni-versitet.Marek Perlinski, universitetsadjunkt i socialtarbete,Umeåuniversitet.

Bakgrund

I Sverige ärdet kommunerna somhardet

ytterstaansvaretföratthjälpamänniskorsombefinnersigisocialtutsattasituationer.Menvilkenhjälpsomskallges,hurdenskallutformas,ochhurarbetetskallorganiserasärinteregleratidetaljochkommunernaharenrelativtstorfrihetattsjälvaorganiseradensocialaservicenenligtlokalaförutsätt-ningar(Socialtjänstlagen2kap4§,Kommu-nallagen3kap4§).Trotssocialtjänstlagensformuleringomallamänniskorsrätttilllikabehandlingvidenbedömningavderashjälp-

163

behov,kanskillnader ikommunernassättattorganiseraindivid-ochfamiljeomsorgenledatillattbehovenbedömsolikaberoendepåvilkenkommunmanbori(Byberg2002,Minas2005,Stranz2007).

När den nya socialtjänstlagen utar-betades under 1970-talet var ledordethelhetssyn. Med helhetssyn menades attindividens hela problemsituation skullebelysas, att man skulle ta i beaktandeinte bara individens problem, utan heladetsammanhangindividenbefinnersigi.Man framhöll att socialtjänstens organi-sationintelängreskullebyggasuppenligtsymptomprincip (eller i enlighetmeddegamlabarnavårds-,socialhjälps-ochnyk-terhetsvårdlagarna),utan socialarbetarnaförväntadesfungerasomgeneralisterocharbetamedallatyperavsocialaproblem(SOU 1974:39). Helhetssynens prägel påorganisationenhadeocksåsingrundiattmanvilleundvikadensocialastigmatise-ringdetinnebarattkategoriseramännis-korochderasproblem.Klienternaskulledessutombarabehövahakontaktmedensocialarbetare (Bergmark & Lundström2005).

Islutetav1980-taletbörjadedeninte-grerade organisationsmodellen att utsät-tasförkritik.Manmenadeattindivid-ochfamiljeomsorgen(IFO)iställetkundeorga-niseras utifrån principen att samarbetamedkollegorochinstansermedbättrekun-skaper. Genom en specialisering av IFOsarbetsområde skulle klienterna få mötasocialarbetaremedhögrekompetensinomsittarbetsområde(Bergmark&Lundström2005).Isocialtjänstutredningenfrån1999(SOU 1999:97) menade man att helhets-synenintebaraskallpräglahurmanserpå

klienten,utanocksåhurmanarbetarochhur man organiserar sig. Dock motsättermansigintespecialisering,baradettaintepåverkarhelhetssyneniarbetetmedklien-ten.Stödettillklientenkanblimerkompe-tentocheffektivtgenomattIFOorganise-rasiolikafunktioner.

Kommunernas frihet att själva väljahurmanvillorganiseradetsocialaarbe-tet (Kommunallagen 3 kap) gör att deti Sverige idag finns ett stort antal olikamodeller för hur man organiserar IFO. IendelkommunerärdentraditionellaIFO-verksamhetenintelängresamladunderenochsammanämnd,utanbarnavårdsfrågorsamsas exempelvis med frågor som rörutbildning,ochekonomisktbiståndåter-finns i nämnden för arbetsmarknadsfrå-gor.Påsammagångfinnsdetocksåkom-munersomefteratthavaritorganiseradeenligtspecialiseringsprincipenåtergårtillen mer integrerad arbetsmodell för attskapaenbättrehelhetssyniarbetetmedklienten.Devanligasteorganisationsprin-cipernainomIFOärintegreringochspeci-alisering. Vanliga specialiseringsområdenär t.ex.mottagning; ekonomisktbistånd;barn-,ungdoms-ochfamiljearbete;miss-bruk; socialjour etc. En del kommunerdelarocksåuppdetsocialaarbetetit.ex.utredning och insats eller myndighetsut-övningochbehandling(Bergmark&Lund-ström1998).

Videnytligbetraktelsetycksdetorgani-satoriska landskapetvaraganskasplittrat.Menhurserdetegentligenut?

Syftet med den här artikeln är attbeskrivahurindivid-ochfamiljeomsorgeni Sveriges kommuner är organiserad medavseendepåspecialiseringochintegrering.

Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering...


164

Följandetrefrågeställningarbildarutgångs-punktförstudien:

Hur är kommunernas IFO-verksamhet•organiseradidag(2008)?Finns det något samband mellan kom-•munstorlekochorganisationstyp?Hur har kommunernas IFO-organisa-•tionerförändratssedanslutetav1980-talet?

ArtikelninledsmedenkortarepresentationavtidigareforskningsomrörIFOsorganisa-tion,därefterredovisarvihurIFOärorgani-seradiSverigeskommuneridag,ochavslut-ningsvisberörviorsakertillocheffekteravdetnuvarandeorganisatoriskaläget.

Tidigareforskning

Den studie som redovisas i den här arti-kelningåriettstörreforskningsprojektomorganiseringavsocialtjänstensIFO.1Inomramenförprojektetgenomfördesenomfat-tandelitteratursökningisyfteattkartläggadenbefintligaforskningenomindivid-ochfamiljeomsorgensorganiseringbåde i Sve-rigeochinternationellt.Dedatabasersomgenomsöktes var: Academic Search Elite(EBSCO), Applied Social Sciences Index(ASSIA),Socialservicesabstract,Sociolo-gicalabstracts,PAIS,Webofscience(SCI-expanded, SSCI,A&HCI), ERIC,ArblinesamtArtikelsök.Följandesökordanvändesiolikakombinationer:personalsocialser-

1 Projektetheter»Specialiseringellerintegrationavsocialtjänstensindivid-ochfamiljeomsorg?Effekterpåinsatserochresultat«ochinansie-rasavForskningsrådetförarbetslivochsocial-vetenskap(FAS).

vice,organisation,integratedsocialservice,specialisedsocialservice,integration,spe-cialisation,socialwork,genericsocialwork,socialtjänst, organisation, specialisering,generalisering, integrering, socialt arbete,socialsekreterare,specialisering.

Utöverdettaharvisärskiltgåttigenomsvenska doktorsavhandlingar och forsk-ningsrapporter i socialt arbete. StatligautredningarochdirektivsamtSocialstyrel-sensrapportserierharocksågranskatsföratthittalitteratursombehandlarområdetIFOs organisation. Totalt bedömdes 169publikationer ha viss relevans för forsk-ningsprojektets inriktning. Idenhär arti-kelnredovisasfrämstdendelavforskningensomrörspecifiktsvenskaförhållanden.

IFOiSverigeskommunerhargenomgåttomfattande förändringar sedan den nyasocialtjänstlagenträddeikraft1982,menkunskapen om hur omfattande speciali-seringenärochhurdentarsigiuttryckärbegränsadtillettfåtalstudier.PåuppdragavSocialstyrelsengenomfördeBengtEriks-son och Per-Åke Karlsson 1988-1989 enenkätundersökningiallaSverigeskommunerförattkartläggakommunernasIFO-organi-sation. Enkätundersökningen komplettera-desmeddataomkommunernaskostnaderförIFOochförsocialbidrag,samtuppgifteromantaletsocialsekreterare.Dessadataharsedanrelateratstillkommunernasinvånar-antal.DethuvudsakligasyftetmedstudienvarattkartläggaorganisationsformerinomIFOiSverigeunderentidsperiodnärbeho-vetavspecialiseringinomIFOvaretthettdiskussionsämne.Ettavstudiensdelsyftenvarattundersökaivilkenmåndebattenombehoven av specialisering avspeglade fak-tiska organisatoriska förändringar i syfte

165

attökaspecialiseringen.Vidtidpunktenförstudiensgenomförandehade48procentavkommunerna en integrerad organisations-modell,ochdenvanligastespecialiserings-typenvarattmanhadesärskildaekonomi-enheter,någotsomförekomi51procentavkommunerna (Eriksson & Karlsson 1989).Den senaste genomgången av kommuner-nas IFO-organisationer kommer från ÅkeBergmark och Tommy Lundströms IFO-projekt där man bl.a. undersökt hur 100svenska kommuner med ett invånarantalmellan13000och65000organiseratdetsocialaarbetet.97procentavkommunernaredovisadenågonformavspecialiseringavekonomiärenden,92procenthadeenspe-cialiseradhandläggningavbarnavårdsären-den,och90procentavmissbruksärenden.Enheltintegreradverksamhetförekommeralltsåbaraitreprocentavkommunernaiderasstudie(Bergmark&Lundström2005).Bergmark och Lundström (2007) fastslårattdenentydigtviktigasteorganisatoriskatrendeninomIFOärdenökadespecialise-ringen.

ISocialstyrelsenslägesrapportfrån2005(Socialstyrelsen2006)konstaterasattkom-munernasIFO-organisationerkanföljalag-stiftning,målgrupper,ekonomiskastyrprin-ciperetc.Iochmedattsocialtjänstenhardetytterstaansvaretförkommuninvånarnakankommunernatvingastillenvisstypavorganiseringförattkunnahanterainsatserutanfördetegnauppdragsområdetförattandramyndigheter,tillexempelarbetsför-medling,försäkringskassasamthälso-ochsjukvård inte utför sina arbetsuppgifterenligt uppdrag. Socialstyrelsen pekar påattdengenerellatendensenärenökadspe-cialiseringinomIFO.Detgällerframförallt

inomstörrekommuner,därdetocksåfinnsenstörreriskförbristandekontinuitetochhelhetssyn,någotsomärlättareattupprätt-hållaimindrekommuner.

När det gäller organisationens effekterpåklientarbetetfinnsdetstudiersompåvi-sarsåvälpositivasomnegativaeffekteravspecialisering.Studiersompekarpåposi-tivaeffekterärbl.a.FullerochTulle-Winton(1996) samt Astvik och Aronsson (1999)som visar på fördelar med en specialise-ringmotspecifikaklientgrupper,bl.a.kanutredningar förbättras. En undersökningavSkogens(2001)demonstrerarattsocial-arbetareispecialiseradeorganisationergörstriktarebedömningar.Minas(2005)påvi-sar att specialiserade mottagningsenhetererbjuder personer som söker ekonomisktbiståndbättremöjligheteratt finnaalter-nativalösningar.Ienbrittiskundersökningobserverar Cambridge och Parkes (2006)ett antal fördelar med särskilda »adultprotection co-ordinators«, bland annatbättrekunskaperhossocialarbetarna,ökadobjektivitetochtydligareåtskillnadmellanutredning och insatser, samt mer fokuse-radeinsatser.

Negativakonsekvenseravspecialisering,redovisas bl.a. när det gäller placering avbarn i fosterhem (Börjeson & Håkansson1990).Enspecialiseringmeduppdelningpåutredningochinsatsleddetillattdesocial-arbetaresomarbetademedutredningintehadetillräckligakunskaperomsamspeletifamiljernaförattkunnautförasittarbetepå ett tillfredsställande sätt. DanermarkochKullberg(1999)pekarpåattsocialar-betareispecialiseradeorganisationerten-deraratthabristfälligakunskaperompro-blemens omfattning och karaktär. Söder-



166

feldt(1997)visarattspecialiseringavsoci-altjänstensarbetekanledatillattsocialar-betarendistanserar sig frånklienten,ochFrogget (1996) att specialisering kan ledatillinstrumentaliseringavhandläggningsar-betet.Minas(2005)menarattarbetetispe-cialiserade mottagningsenheter leder tillökadesvårigheterförmöjligaklienteratttasigförbimottagningsenheten,liknadvidengrindvakt,inisystemet,ochattdetisinturgörattklienterutvecklarolikastrategierförattkommainisystemet.Blom(1998)visaratt den strikt funktionsuppdelade IFO-organisationen, i många avseenden, miss-lyckadesmedatttillfredsställaklienternasbehovochönskemål,isynnerhetdåproble-matiken var komplex och sammanflätad.Dessutom medförde specialiseringen ensamarbetsproblematikbådeinomIFOochgentemotandraorganisationer.

DentidigareforskningenomIFOsorga-nisering visar alltså att utvecklingen gårmotenalltmerspecialiseradorganisations-struktur,samtidigtsaknasforskningsresul-tat som entydigt visar att specialiseradeorganisationer är den lämpligaste organi-sationsformenförattsocialarbetarnaskallkunnautförasinauppgifter.Möjligaanled-ningartilldenökadespecialiseringendis-kuterasislutetavartikeln.

Olikaformeravspecialiseringochintegrering

I det här avsnittet redogör vi för olikaformer av integrering och specialiseringnärdetgällerIFOsorganisation.Ilitteratu-renfinnsexempelpåfleraolikadefinitio-neravspecialiseringinomsocialtarbete.I

dennastudieharviblandannatutgåttfrånen definition av Doel (1997), som modi-fieratsavBlom(2004)förattbättrepassainpå svenska förhållanden.Här finner visexolikatyperavspecialiseringavsocialtarbete:

Fält:sjukhus,skola,kyrkaetc.1.Omgivning: socialkontor, fältarbete,2.hemmahosÅlder:barn,ungdomar,vuxna,äldre3.Problem:psykiskhälsa,alkoholmissbruk,4.ekonomi,relationerMetod: kognitiva metoder, systemteori,5.case-management,gruppterapiFunktion: mottagning, utredning,6.behandling/insats,service

Isvenskforskningslitteraturanvändsiblandbegreppet funktionell specialisering ellerfunktionsspecialisering för att betecknadenkategorisomovanbenämnsproblem(4), och begreppet uppgiftsspecialiseringanvänds för funktionsspecialiseringen (6)(se t.ex. Bergmark & Lundström 2005,Wiklund2006).Begreppetfunktionsspeci-aliseringanvändsocksåpåolikasätt,bådeilitteraturenocholikakommuner,mendetbetyder vanligtvis en speciell enhet somutför en specifik arbetsuppgift, arbetarmedenvissgruppetc.Idenhärstudienbenämnervipunkt4förproblemspeciali-seringochpunkt6för funktionsspeciali-sering.Utöverdenformaliseradeorganisa-toriska specialiseringen förkommerocksåattenskildapersonervidenenhethartilluppgiftattansvaraförvissaspecifikaupp-gifter, till exempel förhandsbedömningar,uppföljningar eller en viss typ av utred-ningar, s.k. personbunden specialisering

167

(t.ex. Strantz 2007). Sammanfattningsvisfinnsdetalltsåolikabetydelseravbegrep-petspecialiseringavsocialtarbete.Detärviktigt att ha det i åtanke eftersom manoftatalaromolikasakernärintebegrep-petklartdefinieras.2Låtossocksåpekapånågra olika betydelser av begreppet inte-grering.

I Eriksson och Karlssons undersökningfrån1989motsvararbegreppetfunktionsor-ganisationenorganisationmedenenhets-chef som leder en arbetsgrupp där grup-pensmedlemmararbetaruteslutandeinomIFO.Dettatillskillnadfrånengeografisktsammanhållenorganisationsomärenorga-nisationmedenenhetschefdärgruppensmedlemmararbetarinomettellerfleraavsocialtjänstensområdenförutomIFO.

De integrerade socialtjänstorganisatio-nernakan,beroendepåkommunensstorlek,varaorganiseradeenligtengeografiskprin-cipförattpåsåsättbegränsaupptagnings-områdetförsocialarbetarnasansvar.Enidébakomdengeografiskaorganisationsprinci-penärattmaninomsocialtjänstenförutomdetdirektaklientarbetetocksåskaarbetaförebyggandeuteibostadsområdena,såattmankommernärasinmålgrupp.DettasättattorganiseraIFOvarrelativtvanligtunder1980-talet.Arbetetorganiseradesdåoftaundersocialadistriktsnämnderellerkom-mundelsnämnder som också hade ansvarfört.ex.utbildningsfrågorpådistriktsnivå,

2 Ytterligare ett sätt att se på specialiseringerbjuderMintzberg(1993),somskiljerpåver-tikalochhorisontellspecialisering.Bl.a.anserMintzberg att professionaliserade yrken kän-netecknasavenhöghorisontellmenlågvertikalspecialisering.

vilket förenklade samarbetetmellanolikamyndigheter(Persson1987).

Härredovisarvi,baseratpåkategorise-ringaravvårtempiriskamaterial,femren-odladeexempelpåhursocialtjänstensIFOkanorganiserasiSverige.Förtydlighetensskull vill vi påpeka att respektive modellfinnsiettantalvarianterruntomilandet.

IdenhärfigurenärIFO-verksamheteninde-ladigeografiskaområden.AndravarianterärIFO-områdenutifrånstadsdelarellerkom-mundelar.Ivarjeområdebedrivsallaformerav IFO-verksamhet. Icke desto mindre kandetförekommaattettavområdenaieninte-grerad kommun har ett särskilt ansvar fört.ex. familjejuridiska frågor, och familjerät-tenärdågemensamförsamtligaområden.

Tillskillnadfråndenförrafigurenharsoci-alsekreterarna ienorganisationmedper-sonbundenspecialiseringspecifikaarbets-uppgifter. Man arbetar fortfarande enligtgeneralistprincip,därallasocialsekreterarearbetarmedallatyperavuppgifter,menen

Figur 1.

Denintegreradesocialtjänstorganisationen.

IFO

Område öst Område väst Område syd

Figur 2.

Organisationmedpersonbundenspecialise-ring

IFO

Område öst Område väst Område syd

Socialsekreterare 1

Ungdomar

Socialsekreterare 2

Barnavård

Socialsekreterare 3

Ekonomi



168

specialiseringfinnssåtillvidaattenvisstypavärendenstyrstillenpersonmedsärskiltansvarförjustdenärendetypen.

Dennafigurvisardenvanligastetypenavspecialiserad IFO-organisation, där detfinns olika enheter som ska matcha olikaslagsproblematikhosklienterna.Speciali-seringenkan iblandvaramer långtgåendemedenheterfört.ex.ungdomsproblematik,psykiskohälsa,familjeproblematik.

Idenhärorganisationstypengörsenåtskill-nadmellant.ex.utredningochinsats.Iprin-cipärtankenattmanpåutredningsenhetensköter den renodlade myndighetsutöv-ningenochattmansedangerinsatsenheteniuppdragattutföradenbeslutadeinsatsen.

Figur 3.

Organisationmedproblembaseradspeciali-sering.

IFO

Barnavård Ekonomi Missbruk

Figur 4.

Organisationmedfunktionsbaseradspecia-lisering.

IFO

Mottagning Utredning Insats

Figur 5.

Multispecialiseradorganisation.

IFO

Barn och unga Missbruk Ekonomi

Barn 13-18 år

Barn 0-12 år

Utredning

Insats

Mottagning

Barnfamilj Vuxen

Ungdom

Arbetsmarknad

Försörjning

Karaktäristisktfördenmultispecialiseradeorganisationenärattenheternadelsärinde-ladeefterproblemtyp,delsefterfunktion.Inomenhetenförbarnochungafinnsdetenuppdelningefterålder,menocksåenmellanutredningochinsats.Vidarefinnsinomeko-nomienhetenenspecialiseringmotolikakli-entgrupper,ochinomdessaspecialistgrup-perfinnsävenenytterligareuppdelningdärmandelarinklienternaefterproblematik.

De modeller som illustrerats ovan är,som tidigare nämnts, typexempel på hurdetkanseut.Emellertidfinnsdetdiverseolikavarianteravdessamodellerilandetskommuner. Variationerna handlar om enanpassning till lokala förhållanden ochberordelvispåattgränsdragningarmellanolika enheter kan vara svåra att upprätt-hållaipraktiken.Idenhärstudienharvifokuserat på problem- och funktionsspe-cialisering,dådeärdevanligastförekom-mandeochocksåmestframträdandespe-cialiseringsformerna inom IFO i Sverigeskommuneridag.

EntidigarekartläggningavkommunernasIFO-

organisationer

IsocialstyrelserapportenOrganisationsfor-merinomsocialtjänstensindivid-ochfamil-jeomsorg(Eriksson&Karlsson1989)redo-visasentotalundersökningavhurSverigeskommuners IFO-organisationer var orga-niserade1988-89. Iundersökningen dela-des svarsenheterna (kommun eller socialdistriktsnämnd och eller/kommundels-nämnd)inisexolikagrupperefterstorlekpåsvarsenheterna.

169

A. Svarsenhet<15000invånare.B. 15000-30000invånare.C. 30000-50000invånare.D. 50000-100000invånare.E. 100000-200000invånare.F. >200000invånare.

Vidtidpunktenförundersökningenfannsdet454svarsenheteravvilka450harbesva-rat enkäten. Innehållet i Tabell 1 nedanliksom i Tabellerna 2, 3 och 4 är hämtatfrån Eriksson och Karlsson (1989), dockanpassattillvårtsyfte.AntalkommuneriErikssonochKarlssonsrapportsummerartill282vilketärnågotförvånandeeftersomSverigeunderåren1983-91hade284pri-märkommuner(SCB2008s.29-30).

ITabell1serviattblanddeminstakom-munerna,medfärreän15000invånare,vardetingenkommunsomhadeengeografiskindelning av IFO-organisationen. I övrigakommuner var det så att ju fler invånareenkommunhade,destostörrevarandelen

som hade en geografisk indelning i t.ex.kommundelar,därIFO-verksamhetenutför-des.

IErikssonochKarlssonsrapportgörsenseparatredovisningavantaletsärskildaeko-nomigrupper, dvs. där ekonomihandlägg-ningen separerats frånövrighandläggning(seTabell2).51procent,dvs.230,avde450svarsenheterna hade en sådan ekonomi-grupp.På1980-talethadediskussionenomspecialiseringframföralltfåttettgenomslagvadgällersärskiljandetavekonomigrupperinomIFO,ochdettainomloppetavbaraettfåtalår.

AvTabell2framgårattdetframföralltäridestörrekommunernasomekonomi-handläggningen särskiljts från övrig IFO-verksamhet. Dessutom kunde IFO-organi-sationenseolikautideolikakommunde-larnainomsammakommun.91procentavsvarsenheternaistorstädernahade1989ensärskildekonomigrupp.

Mångakommunersomislutetav1980-

Kommunstorlek A B C D E F

Antal kommuner 136 73 35 27 8 3

Antal svarsenheter per kommun 1,0 1,10 1,93 3,0 7,0 11,1

*Tabell1-4ärhämtadeurErikssonochKarlsson(1989).

Tabell 1.

Kommuner(n=282)ochsvarsenheter*(n=450).

Tabell 2.

Särskildaekonomigrupperislutetav1980-talet(n=230).Fördelningeftersvarsenhetensstor-lek.

Samtliga A B C D E F

Procent 51 28 56 66 65 43 91

Absoluta tal 230 39 43 41 51 24 32



170

talet hade särskilda grupper för hand-läggning av ekonomiärenden hade ocksåspecialiserade grupper med inriktning påolika klientgrupper, t.ex.barnoch familj,ungdom,vuxenetc. IErikssonochKarls-sons undersökning gavs kommunernamöjlighetattsvarapåfråganomdetiIFO-organisationenfannssärskildagrupperförarbete med barn och familjer, ungdomar,eller vuxna. Det var därmed möjligt attange förekomst av flera olika arbetsgrup-per(iEriksson&Karlssonkalladebehand-lingsgrupper)ochsamtidigtangeförekomstav icke-differentierad arbetsgrupp, tillexempelattdetförekomenspecialiseradgrupppåmissbruksområdet,menintepåbarnavårdsområdet.DärförärantaletsvariTabell3fleränantaletsvarsenheter.

Tabell3visarattensärskildgruppförarbetemedvuxna–nästsärskildaekono-migrupper(seTabell2)–vardenvanligastförekommande specialiserade gruppen iEriksson och Karlssons undersökning. Ettstortbortfallgörattdetinteärmöjligtattutifrån svaret på denna fråga dra någraslutsatser om samband mellan kommun-storlek och avsaknad av differentieradegrupper.Däremotärdetvärtattnoteraattden icke-differentierade organisationsty-penävenförekommeristorutsträckningikommunermedstörreinvånarantal.

I närmare hälften av fallen i ErikssonochKarlssonsundersökning(seTabell4)ärsvarsenheternaickespecialiserade,dvs.ingenuppdelningärgjordiolikaenhetersomharolikaansvarsområdenocharbets-

Tabell 4.

Ickespecialiseradeorganisationervidslutetav1980-talet(n=215).Fördelningeftersvarsen-hetensstorlek.

Samtliga A B C D E F

Procent 48 71 42 37 26 61 20

Absoluta tal 215 98 32 23 20 34 7

Tabell 3.

Differentieradearbetsgruppervidslutetav1980-talet(n=677).Fördelningeftersvarsenhe-tensstorlek.

Samtliga (procent/absoluta tal)

Totalt A B C D E F

Ej diff. 38 / 172 33 / 46 55 / 42 56 / 35 26 / 20 36 / 20 23 / 8

BoF** 25 / 113 7 / 10 22 / 17 16 / 10 49 / 38 25 / 14 69 / 24

Ungdom 22 / 98 6 / 8 19 / 15 21 / 13 41 / 32 20 / 11 54 / 19

Vuxen 29 / 129 11 / 15 21 / 16 26 / 16 55 / 43 27 / 15 66 / 23

Ingen uppgift 37 / 165 57 / 78 23 / 18 27 / 17 29 / 23 43 / 24 11 / 4

**BoFstårförBarn-ochfamiljegrupp.

171

uppgifter. Framförallt är det de mindrekommunerna somharen icke-specialise-rad organisation, där socialsekreterarnaarbetar som generalister. I dessa kom-munerkandetemellertidförekommaattenskilda personer har specifika arbets-uppgifter, alltså en sorts personbundenspecialisering.

Sammanfattningsviskanvialltsåseattislutetpå1980-taletfannstendensertillenhöggradavspecialisering,särskiltinomområdetekonomisktbistånd.Denintegre-radeorganisationenhadeemellertidfortfa-randeenstarkställning.Hurserdetdåutungefärtjugoårsenare?

SvenskaIFO-organisationer2005-2008

Idethäravsnittetredovisarvivårunder-sökningavsvenskakommunersIFO-organi-sationersomgenomfördesunderperioden2005till2008.

Tillvägagångssätt

Sveriges samtliga 290 kommuner ingåri undersökningen. Kommunernas IFO-organisationerhar i förstahandstuderatsviadekommunalainformationssidornapåInternet,därmångakommunerpublicerattämligen utförlig information om social-tjänstensorganisation.

Att samla in data via kommunernashemsidorinnebärenvissosäkerhetrörandematerialets reliabilitet och validitet. Detkanfinnasvariationkommunernaemellanmedavseendepåvadmanväljerattredo-

visanärdetgällerorganisationsmodeller-nasbeståndsdelar,samtvadmanläggerförbetydelseideolikabegreppsomanvändsförattbeskrivaorganisationerna.Detkanävenvarasåattinformationsomutåtsettförefaller stämma kan vara missledande;bakomlikartadebeskrivningaritvåolikakommunerkandetdöljasigdelvisolikar-tadepraktiker.Samtidigtärdetrimligtattanta att många kommuner har tämligenuttömmande och tillförlitlig informationpå sinahemsidor.Till exempel vet vi attinformationen på hemsidorna är korrektnär det gäller de tre IFO-organisationersom vi detaljstuderat inom ramen förforskningsprojektet. Dessutom, i slutetavartikelnpekarvipåattresultatenvisarstoröverensstämmelsemedenstudiesomundersöktIFOsorganiseringviaenkätdata(Bergmark&Lundström2005).Detinne-bären, indirekt,metodtriangulering somindikerarattmaterialetpåhemsidornaärrelativttillförlitligt.

Vi har försökt hantera problematikenmed materialets validitet och reliabilitetgenomattkontaktadekommunerdärinfor-mationenvaritotydligellerdärenbeskriv-ningavsocialtjänstensorganisationharsak-nats.Dethariförstahandskettviae-postochiandrahandviatelefon.Idefallkom-munenkontaktats via e-post eller telefonhar frågor ställts om IFO-organisationen,omeventuellaenheter/grupper,omsocial-sekreterarnaharspecifikaarbetsuppgifterellerarbetarenligtgeneralistmodell.

Mångakommunerhardålämnatentäm-ligen omfattande beskrivning av hur manorganiseratarbetetinomIFO.Detprimärasyftet har inte varit att ta reda på vilkaenheter(t.ex.barnavårdellerekonomi)som



172

finns i kommunernas IFO-organisationer,utanatttaredapåvilkentypavorganisa-tionmanharutifråndeolikaformernaavspecialiseringochintegrering.Idekommu-ner där socialtjänstverksamheten är upp-delad i mindre geografiska självstyrandedistriktellerstadsdelar,t.ex.storstädernaoch en del av övriga större städer är deorganisatoriskaprinciperna i samtliga fallistortsettidentiska,ävenomdeyttrarsigpådelvisolikasätt.Mankanidessadistrikttill exempel ha enheter baserade på enproblembaserad specialisering, men vilkaenheter(problemgrupper)manarbetarmedkanvarieramellandistrikten/stadsdelarna.Dettahardockinteundersöktsivårstudie.Datainsamlingengenomfördesunder åren2005till2008.Störredelenavinsamlingenskeddeunder2006.

Vid kategorisering av undersöknings-kommunernahardensenasteversionenavSveriges kommuner och landstings kom-mungruppsindelninganvänts(http://www.skl.se/artikel.asp?A=11248&C=445).Idennya kommungruppsindelningen från 2005harmantagithänsyntillstrukturellaegen-skaper som befolkningsstorlek, pendlings-mönsterochnäringslivsstruktur.

I den aktuella kommungruppsindel-ningenfinnsföljandekategorier:

Storstäder(3kommuner)1.Förortskommuner(38kommuner)2.Störrestäder(27kommuner)3.Pendlingskommuner(41kommuner)4.Glesbygdskommuner(39kommuner)5.Varuproducerandekommuner(40kom-6.muner)Övrigakommuner,över25000inv.(337.kommuner)

Övriga kommuner, 12 500-25 000 inv.8.(38kommuner)3Övrigakommuner,mindreän12500inv.9.(31kommuner)

Nedan presenteras resultatet av under-sökningen där vi redovisar hur många avkommunernasomharenorganisationmedfunktions-,problem-ellermultispecialise-ring.Övriga förekommandetyperav spe-cialisering(seavsnittetomspecialisering),harintespecifiktundersöktsidenhärstu-dien.

Funktionsspecialisering

IkommunerdärIFOärorganiseradenligten funktionsprincip kan socialsekreterar-nasarbetsuppgifterantingenbeståavt.ex.utredningsarbete eller insatsarbete. I enkommunsomocksåharenproblemspecia-lisering(multispecialiseradorganisation,seTabell7)kanarbetetvarainriktadpåutred-ningellerinsatsienviss(problembaserad)grupp.

ITabell5harvioperationelltdefinieratkommunermedblandformerenligtdetföl-jande.Enintegreradorganisationmeddragavfunktionsspecialisering(kategori2)avserenkommundärnästansamtligasocialarbe-tarearbetarmediprincipallatyperavären-

3 Sedan undersökningen inleddes har antaletkommunerikategori7och8förändratssåtill-vidaattenkommunfrånkategori8utökatsittinvånarantalochbeinnersignumerikategori7.Idenhärstudienutgårvifråndenversionavkommungruppsindelningensomvargällande2006.

173

den,mendärdett.ex.kanfinnasenvissstyrningavutredningarellerinsatsermotsärskildasocialsekreterare(t.ex.vidutred-ningisambandmedklientersdödsfall).Ienfunktionsspecialiserad organisation meddrag av integrering (kategori 3), sker detmotsatta.Därkanmant.ex.iensärskildutredningsenhetiblandgöravissainsatser(stödsamtal, ekonomiskt bistånd m.m.),trotsattdetfinnsenellerflerainsatsenhe-tersomsedanskalltaöverärendet.

AvTabell5framgårattungefär15pro-cent av kommunerna har en organisationdär socialarbetarna är uppdelade i olikagrupper utefter vilken typ av uppgift deutför.Denhärtypenavorganisationföre-kommer oftast i kommuner med en höggradavspecialisering, ikombinationmeden problembaserad gruppindelning. Denhär typen av organisering förekommer i

samtligastorstädersamti15(56procent)avdestörrestäderna.Denärmindrevanligidesmåkommunerna.Detärintressantattnoteraattendelavförortskommunernaharettinvånarantalsomliknar,elleriflerafallärstörreändestörrestäderna,meniför-ortskommunernaärdetmindrevanligtmedfunktionsspecialiserade IFO-organisatio-ner.Detfinnsalltsåingetentydigtsambandmellankommunstorlekochfunktionsspeci-alisering.DetsomdockframstårtydligastärattdeallraflestakommunernaiSverige,242kommunereller83procent,inteharenfunktionsspecialiseradIFO-organisation.

Problemspecialisering

Ienorganisationsomärspecialiseradmotolika problemområden arbetar socialse-

Tabell 5.

Funktionsspecialisering(N=290).0=ingenfunktionsspecialisering,1=funktionsspecialisering,2=integreradorganisationmeddragavfunktionsspecialisering,3=funktionsspecialiseradorganisationmeddragavintegre-ring.

Funktionsspecialisering

Kommuntyp 0 1 2 3 Totalt

Storstad 3 3

Förortskommun 33 5 38

Större städer 12 15 27

Pendlingskommun 38 2 1 41

Glesbygdskommun 36 2 1 39

Varuproducerande kommun 36 4 40

Övrig kommun >25 000 25 6 1 1 33

Övrig kommun 12500-25000 32 5 1 38

Övrig kommun <12500 30 1 31

Totalt 242 43 4 1 290



174

kreterarnaiarbetsgrupperdärmanmöterklientgruppermedenvisstypavproblema-tik,t.ex.missbruk,ekonomiskasvårigheter,barnsomfarillaetc.Detärdenvanligasteformenavspecialisering,ochdenåterfinnsi256avkommunerna,närmare90procent,attjämföramed52procent1989(Eriksson&Karlsson1989).

En ofta förekommande gruppindelningsommotsvarardegamlasocialvårdslagarnaär: barngrupp, ekonomigrupp och miss-bruksgrupp.Dettaärenorganisationstypsomärutsattförförändringarnär»nya«kli-entgrupperidentifieras,t.ex.finnsdetiendelkommunersIFO-organisationerensär-skildarbetsgruppförfrågorsomrörungavuxnaellerintegrationavflyktingar(Berg-mark&Lundström2005,Skogens2001).

ITabell6harvioperationelltdefinieratkommunerikategorierna2och3(blandfor-merna)påföljandevis.Enintegreradorga-nisationmeddragavproblemspecialisering

(kategori2)ärenkommundäriprincipallasocialarbetarearbetarmednästanallslagsproblematik,mendärdetkanskeenstyr-ningavenvisstypavproblem(t.ex.spel-missbruk)motsärskildasocialsekreterare.Ienorganisationsomharproblemspeciali-seringmeddragavintegrering(kategori3)kanenenhetiblandarbetamedfleraolikatyperavproblem,trotsattorganisationenharsärskildaenhetermeduppgiftatthan-teraolikaproblem.Detkant.ex.innebäraatt en enhet för barnavårdsutredningaräven handlägger ekonomiärenden underutredningstiden, trots att organisationenharensärskildekonomienhet.

Tabell6visaratt24kommuner,eller8procent,avkommunernainteharproblem-baseradspecialiseringavIFO.Flertaletavdessakommunerharettlågtinvånarantal.Däremot har samtliga större kommunernågonformavproblemspecialiseradorga-nisation.

Tabell 6.

Problemspecialisering(N=290).0=ingen problemspecialisering, 1=problemspecialisering, 2=integrerad organisation meddragavproblemspecialisering,3=problemspecialiseringmeddragavintegrering.

Problemspecialisering

Kommuntyp 0 1 2 3 Totalt

Storstad 3 3

Förortskommun 36 1 1 38

Större städer 27 27


Glesbygdskommun 18 19 1 1 39

Varuproducerande kommun 3 35 2 40

Övrig kommun >25 000 32 1 33

Övrig kommun 12 500-25 000 1 37 38

Övrig kommun <12 000 1 29 1 31

Totalt 24 256 6 3 290

175

Multispecialiseradeorganisationer

Demultispecialiseradeorganisationernaärbådeproblem-ochfunktionsspecialiserade.Detkandessutomförekommat.ex.internspecialisering,dvs.attdetinomdenredanspecialiseradeenhetenfinnsgrupperellerpersonersomarbetarmedspecifikaarbets-uppgifter.ITabell7beskrivskommunernasamtidigt utifrån variablerna funktions-indelning och problemspecialisering. Detframgåravtabellenattsamtligastorstäderärbådefunktions-ochproblemspecialise-rade.Totaltärca16procent,45kommuner,bådeproblem-ochfunktionsspecialiserade.DeharenIFO-organisationdärsocialarbe-tarnadelsärindeladeefterklientgruppensproblematik,delseftervilkensortsarbeteman utför, till exempel utrednings- ellerbehandlingsarbete.Deflestakommunerärdockendastproblemspecialiserade.

Viserattdetidagslägetär7procentavkommunerna som arbetar integrerat, en

arbetsmodellsomärvanligastiglesbygds-kommunerna.

1989 var 48 procent av kommunernasIFO-verksamheter organiserade enligtgeneralistmodellen (Eriksson & Karlsson1989).IBergmarkochLundströmsunder-sökningfrån2005vardetendast3procentav kommunerna som hade en liknandeindelning, men då omfattade undersök-ningenintekommunermedfärreän13000invånare (Bergmark & Lundström 2005).Mankanalltsåkonstateraattdetskettenökadspecialiseringavkommunernas IFO-organisationermellan1989och2008.Demultispecialiseradeorganisationernautgöridagnärmare16procent.

Även om vi i vår studie inte använtsamma undersökningsenheter som Eriks-son och Karlsson (dvs. både kommuneroch kommundelar), och den äldre under-sökningen därför omfattar fler undersök-ningsenheter(N=454jämförtmedN=290),kanvi tydligt se att specialiseringenökatsedan1989.Dåhade51procentavkommu-

Tabell 7.

Multispecialiseradeorganisationer(N=290).

Ingen funktionsindelning Funktionsindelning Totalt

Kommuntyp Ej Problem Problem Ej problem Problem

Storstad 3 3

Förortskommun 33 5 38

Större städer 12 15 27


Glesbygdskommun 17 19 1 2 39

Varuproducerande kommun 1 35 2 2 40

Övrig kommun >25000 25 8 33

Övrig kommun 12500-25000 1 31 6 38

Övrig kommun <12500 1 29 1 31

Totalt 20 222 3 45 290



176

nernaensärskildgruppförhandläggningavekonomiärenden, vilket var den vanligastförekommande specialiseringen vid dentidpunkten.Dådetidennaundersökningintevaritaktuelltattundersökavilkadiffe-rentieradegruppersomförekommerikom-munernasproblemindelning fårvi iställetjämföra resultatet från 1989 med de 88procent avkommunerna som idaghar enproblemspecialisering.

Figur 6 är ett försök att illustrera varIFO-organisationernaförnärvarandebefin-nersigpåenorganisatoriskkartabeståendeav dimensionerna problemspecialiseringochfunktionsspecialisering.

Figuren illustrerar att de allra flestaIFO-organisationerharenproblembaseradspecialisering,ävenomdetfinnstendensertill attdelvis arbeta integrerat ochdelvis

arbetafunktionsspecialiseratidessakom-muner.Ettfåtalkommuner,deflestamedett lägre invånarantal, arbetar integrerat.Attarbetaspecialiseratbådemedavseendepåproblemochfunktionärvanligastilan-detstillinvånarantaletstörrekommuner.

Förändringochspecialiseringavsocialtjänstorganisationer

Vilkaskälfinnstilldenförändringavkom-munernas IFO-organisationer som skettsedan1989?Socialtjänstlagen,medhelhets-synen som ledstjärna, har inte förändratsnämnvärt, åtminstone inte med avseendepå hur socialtjänstens organisation skallutformas.

Dentilltagandespecialiseringenavsoci-

Figur 6.

OrganisatoriskkartaöversvenskaIFO-organisationer2005-2008.

Funktion

Ej problem

Ej funktion

Problem

177

altjänstensIFOkaninteförståsisoleratfrånfaktoreriomvärlden,utanmåstesättasiniettsammanhangdärorganisationersucces-sivt förändras somett svarpåbehovochförväntningar från samhället (Bergmark& Lundström 2005, Eriksson & Karlsson1989, Skogens2001).Möjliga anledningartillattsocialtjänstensorganisationföränd-raskanblandannatvara:

Politiskaförändringar•Ändradeekonomiskaförutsättningar•Professionellasträvandenochanspråk•Förändradefterfrågan•»Nyuppkomna«socialaproblem•Isomorfism•

Nedankommenterarvidessamöjligaanled-ningartilldenökadespecialiseringeninomkommunernasIFO-organisationer.

Politiskaförändringar

Under1970-och80-talenfannsenpolitisksträvanattutökademokratinochgöramed-borgarnamerdelaktiga ipolitiskabeslut,och det påverkade även kommunernassocialtjänstorganisationer. Genom socialadistriktsnämnderellerkommundelsnämn-der och geografiskt indelade (och gene-ralistpräglade) IFO-organisationer skullebrukarinflytandetinomsocialtjänstenökaochdetsocialaarbetetförasnärmaresinaavnämare(Eriksson&Karlsson1989).

Vikanävenseatthandläggningaveko-nomiskt bistånd är en av de verksamhe-ter inom socialtjänsten som idag ärmestspecialiserad.Redanislutetav1970-taletskiljdes ekonomiskt bistånd ut från övrig

IFO-verksamhet i samband med försöks-verksamhetenmeds.k.SOFT-handläggning(förenkladhandläggning).TrotsattSOFT-förslagetintegenomfördesisinhelhetfickdet betydelse för socialtjänstens organi-seringdådettillvissdelliggertillgrundför den specialiserade, och ofta förenk-lade,formavhandläggningavekonomisktbiståndsomfinnsiettstortantalavlandetskommuner(Stranz2007).

Man kan även konstatera att kommu-nernasökademöjligheterattsjälvabeslutaöver förvaltningsorganisationen gjort attolikhetenmellanorganisationernaharökat(Bergmark2001).Dessutomharändringarikommunallagenbidragittillintroduktionav olika modeller för marknadslösningarsompåverkatutvecklingenavdes.k.bestäl-lar-utförarorganisationerna.Detharmångagånger medfört en funktionsindelningmellan utredande/beställande respektiveutförandeenheterinomIFO(Bergmark&Lundström2005,Blom1998).

Ändradeekonomiskaförutsättningar

Enannananledningtillattsocialtjänstensorganisation förändras kan höra sammanmed konjunkturförändringar. Exempel-visdrarSkogens (2001)parallellermellanvariationer i den ekonomiska konjunktu-ren och förändring av IFOs organisering.Närflermänniskoribörjanav1990-taletblevarbetslösaochibehovavekonomisktbistånd skedde samtidigt en specialise-ring av enheter för ekonomiskt bistånd,då många nytillkomna biståndssökande imindreutsträckninghadebehovavandra



178

sociala insatser.Tankenvar attdet skulleleda till en effektivare organisation, därhandläggarna inom enheten inte behövdearbetamedandrasocialafrågor.Ienmot-svarande högkonjunktur skulle andelenklienter ibehovavmeromfattande insat-ser änekonomisktbiståndöka,ochkom-munerna skulle då kunna gå tillbaka tillen mer integrerad organisation (Skogens2001). Någon sådan konjunkturrelateradutvecklingmotmergeneraliseradeorgani-sationerharviintekunnaturskiljavaresigivårellerandrasundersökningar.Emellertidharvifunnitexempelpåattmaniekono-miskt kärva perioder, med ökat behov aveffektivisering av socialtjänstens arbete,inågrakommunerhargåttmotenorgani-sation med ett mer integrerat arbetssätt.Bland annat i en medelstor kommun därmantidigarearbetatproblemspecialiserat,medfokuspåbl.a.missbrukochekonomi,harmaninförtenfunktionsindeladorgani-sationmedenuppdelningmellanutredningochinsatsisyfteattförbättrahelhetssynenpåklientensproblematik.

Dessutomharkommunernasansträngdaekonomi ikombinationmedmedialadrevmot t.ex. bristfälliga barnavårdsutred-ningargjortargumentetomattökadspe-cialiseringgerökadkompetensochiläng-denökadeffektivitetgångbart(Bergmark&Lundström2005).

Många kommuner har också infört ensärskildmottagningavnyaklienter,organi-seradantingenispecifikafunktioner,ellergenom personbunden specialisering, därett fåtal personer har till uppdrag att taemot nya klienter. Genom specialiserademottagningsenhetervillmansnabbarelotsadesökandevidaretillandralösningar(t.ex.

försäkringskassa eller arbetsförmedling),och med hjälp av förhandsbedömningarsorterautklienterursystemetutanattmeromfattande utredningar behöver genom-föras.EnstudieavMinas(2005)visarattden här typen av organisatoriska enheterförmottagningkanledatillhögrekostnads-effektivitetiorganisationendåmänniskorsominteärberättigadetillbiståndtidigaresorterasutfrånsystemet.

Professionellasträvandenochanspråk

SocionomutbildningeniSverige,ochövrigavästvärlden, är i huvudsak inriktad motgeneralistkompetens (Blom 2004, Wolk&Wertheimer1999)trotsatttendensenikommunernaärenökadspecialiseringochdifferentiering.Denhärdiskrepansenkantillvissdelhandlaomsocionomprofessio-nenssträvanattavgränsasittarbetsområdeochökasinstatusiförhållandetillandrayrkesgrupper. Här är bland annat strävanefter legitimation ett led i arbetet, vilketkan leda till ökad specialisering, då mandärigenomkanhävdaökadespecialistkun-skaper (Wingfors 2004). Att organiseraIFO i specifika enheter, delvis i syfte attuppnå högre kompetens inom respektiveproblemområdekanävensessomettstegiarbetetatthävdaprofessionensmaktochstatusirelationtilldetomgivandesamhäl-let(Stranz2007).

Förändradefterfrågan

Ökadmassmedialbevakningochettökat

179

antalanmälningarombarnsomfarillaharletttillattkravenpåsocialtjänstensbarna-vårdsarbeteökat (Bergmark&Lundström2005). Det särskilda fokus som en vissmålgruppfårkanledatillökadspecialise-ringisträvanattförbättrakvalitetenidetsocialaarbetesomriktasmotdenmålgrup-pen.Andraexempel änbarnavårdsarbeteärt.ex.särskildaarbetsmarknadsinriktadeenheterförungaochenheterförungdoms-arbete med särskilt fokus på missbruks-problematik.

Därutöver kan konjunkturförändringar–medettökatbehovavekonomisktbiståndnär det övriga socialförsäkringssystemetinteräckertill–ocksåledatillenspecialise-ringavsärskildaekonomienheter.Framför-alltdåmångamänniskorsomansökeromekonomisktbiståndinteäribehovavövrigtstödfrånsocialtjänsten(Skogens2001).

Nyuppkomnasocialaproblem

Detsomsker iomvärldenpåverkarocksåsocialtjänstensorganisationgenomattnyamålgrupperförsocialtjänstensarbeteupp-kommer.Ettexempelpådettaärt.ex.kom-munernas ansvar för boende för ensam-kommande asylsökande barn (Lagen ommottagande av asylsökande m.fl. §§2-3,Socialtjänstlagen2kap2§).ÄvenomMig-rationsverketfortsättningsvisharettöver-gripande ansvar för barnen, är det kom-munernas ansvar att barnen får boende,men också den eventuella hjälp och stödsombarnenharmöjlighetatterhållagenomsocialtjänstlagen.Kommunernasnyaansvarkaninnebäraattmant.ex.införenperson-

bunden specialisering, där socialsekrete-rareinomenvissenhetfårtillansvarattarbeta med ensamkommande asylsökandebarn,ellerenproblemspecialiseradindel-ning,därsocialsekreteraresomuteslutandearbetarmedmålgruppenorganiserasinomen egen enhet. Exempelvis i Östersundskommunharmaninrättatensärskildenhetdärmottagandetavensamkommandeasyl-sökandebarnärorganiserat.

Isomorfism

Sedanslutetav1980-taletharantaletkom-muner med specialiserad IFO ökat från51 till 93procent, och framförallt ärdetproblemspecialisering som införts.Det ärmöjligt att betrakta den organisatoriskalikriktningen som ett utslag av det sominomnyinstutionellteoribenämnsisomor-fism (DiMaggio & Powell 1991). Genomatt efterlikna andra organisationer ochanamma institutionaliserade handlings-mönster försöker organisationer öka sinlegitimitetocheffektivitet(Meyer&Rowan1991). Framförallt när det saknas veten-skapligt belagda framgångsrika modellerkandet ledatillattorganisationertende-rar att imitera andra organisationer inomsamma verksamhetsområde (DiMaggio& Powell 1991). Införandet av särskildadokumentationssystem och arbetssättinomsocialtjänstenkanocksåledatillattindivid- och familjeomsorgens organisa-tion förändras. Ett exempel är införan-detavBBIC(BarnsBehoviCentrum)därkommunerföratterhållalicensattarbetamedBBICmåsteuppfyllaettantalkvalitets-kriterierochdärmedjusterarsinorganisa-



180

tionförattbättrekunnaarbetaenligtBBIC,till exempel genom specialiserade barna-vårdsgrupper.Attorganisationenförändrassomenföljdavnyadirektiveller lagstift-ningkansessomettinslagavs.k.tvingandeisomorfism(DiMaggio&Powell1991).

Enentydigutvecklingmedoklaraeffekter

Vårundersökningvisarattunderdesenastetvådecenniernaharspecialiseringav IFOtilltagitochnågonformavspecialiseringärnumerdenvanligasteorganisationsformen.Denövervägandedelenavorganisationernaärspecialiseradeenligtproblemprincipen,dvs.detfinnsolikaenheterförolikatyperav problem, medan funktionsspecialise-ringärnågotmindrevanlig.Detförekom-merocksåkommunersomärspecialiseradebåde till funktionochproblem, s.k.mul-tispecialisering, men dessa är relativt fåochmodellenärtydligtrelateradtillinvå-narantal.Härhittarvidetrestorstädernaochettantalandrastörrestäder.Ettfåtalkommuner, mindre till storleken, har engeneralistorganisation. Våra resultat bådeförstärkerochnyanserartidigareforskningpå området. I jämförelse med BergmarkochLundströms (2005)undersökningdär3 procent av kommunerna arbetade inte-grerat, framkommeridennastudieattsåmånga som 7 procent av kommunerna ärorganiseradeenligtgeneralistmodell.Skill-nadenkandelvisförklarasavattdenförraundersökningeninteinnefattadedeminstakommunerna,medanvårstudieärentotal-undersökning.

Vi ser alltså en tydlig utveckling mot

olika typer av specialisering, samtidigtsomvikannoteraattforskningenomfram-gångsrika organisationsmodeller är alltannatänentydig,dvs.detfinnsingaveten-skaligabeläggförattspecialiseringärdetbästasättetattorganiseraIFOpå.Motivenbakomkommunernasvalavorganisatoriskaprinciperärdärmedmycketdiffusa.MankandessutomkonstateraatteffekternaavIFOsspecialiseringäroklara.

EttoftaanförtskältillattIFOspeciali-serasärattfärrearbetsuppgifterledertillattkompetenseninomettspecifiktområdeökarochattklienternadärigenomkan fåen kvalitativt bättre hjälp (Bergmark &Lundström 2005). Men för individer ochfamiljer med mångfacetterad problematikkandetsamtidigtinnebäraattmanmåstehakontaktmedettflertalolikasocialarbe-tareinomenorganisation,förattfåhjälpmedhelasinproblemsituation.Detinnebärockså att klientens problem tenderar attdefinierasochkategoriserasefterhurIFO-organisationenserut–iställetföromvänt.Kvaliteten på den service socialtjänstenerbjudertorderimligtvispåverkasavattdetärflersocialsekreteraresomklientenskallskapa relation till (Boklund 1995, Howe1987).Detfinnsriskförattmänniskor»tril-larmellanstolarna«närderasproblembildintestämmeröverensmeddeproblemom-rådensomstyrIFOsorganisering.

Denökadespecialiseringensoklaraeffek-teriklientarbetetkrävervidareforskningomgrundernaförIFOsorganisering.Mankanbl.a.behövagranskadetoftaanfördaantagandet att en specialiserad organisa-tionsform leder till ökad kompetens hossocialarbetarna. Det är dessutom viktigtattgöraenåtskillnadmellanspecialiserad

181

organisationochspecialiseradkompetens.Fördjupad kompetens hos enskilda soci-alarbetarebehöverintevaraliktydigtmedspecialiseringochkansannoliktuppnåspåfleraolikasätt–ochävenienintegreradorganisation.Enannanproblematikkopp-lad till specialisering är behovet av ökadsamverkan. I det forskningsprojekt somdennastudieingåriharviintervjuatsoci-alarbetaresåvälsomsocialnämndspolitikeroch högre socialtjänstemän i tre svenskakommunermedolikatyperavIFO-organisa-tioner.Iintervjuernaframkommerattettavdestoraproblemenmeddenspecialiseradesocialtjänstorganisationenärattdet finnsstora brister i samverkan mellan de olikaenheterna inomorganisationen (Morénetal.kommande,Perlinskietal.kommande).Denförväntadeeffektiviseringenkanalltsåvändastillineffektivitet,dåbristfälligsam-

verkankanledatillmotstridigabeslut.Detkanhandlaomvårdplanersomstridermotvarandranärklientenharkontaktmedolikaenheter och ingen samverkan sker mellanenheternaellerattsocialarbetarnaskunska-peromklienternabristerdåmanintearbe-tar med hela problembilden (Blom 2004,Danermark&Kullberg1999).

Frågan om hur IFO bör organiseras ärknappastslutgiltigtbesvarad,ävenomdetvidentittpådetorganisatoriskalandska-petkanförefallasomattproblemspecialise-ringutkristalliseratssomdenbästaorgani-sationsprincipen.ExakthurIFObörorga-niserasframgentärsvårtattsäga,menvimenarattdetärrimligtattutgåifrånbeho-vetavbådebreddochdjupikompetensenhosenskildasocialarbetareochattdärefterfrågavilkakravsomdetställerpåorganisa-tionsformen.

Referenser

Astvik,Wanja&Aronsson,Gunnar(1999)»Homecareworkersasspecialistsorgeneralists–qua-lityinworkandcare«,Proceedings/Work,Stressand Health ´99, Organization of Work in aGlobalEconomy,11-13March1999,Baltimore,Maryland,USA.

Bergmark,Åke&Lundström,Tommy(1998)»Meto-derisocialtarbete:ominsatserocharbetssätti socialtjänstens individ- och familjeomsorg«,Socialvetenskapligtidskrift,4,s.291-314.

Bergmark,Åke&Lundström,Tommy(2005)»Ensakitaget?Omspecialiseringinomsocialtjäns-tens individ-ochfamiljeomsorg«.Socialveten-skapligtidskrift,2-3,s.125-148.

Bergmark,Åke&Lundström,Tommy(2007)»Uni-tarianidealsandprofessionaldiversityinsocial

workpractice–thecaseofSweden«.EuropeanJournalofSocialWork,10:1,pp.55-72.

Bergmark,Åke(2001)»Denlokalavälfärdsstaten?Decentraliseringstrender under 1990-talet«. IMSzebehely(red.),Välfärdstjänsteriomvand-ling,SOU2001:52.Fritzes:Stockholm.

Blom,Björn(1998)Marknadsorienteringavsocial-tjänstensindivid-ochfamiljeomsorg:omvillkor,processerochkonsekvenser.Umeå:Umeåuniver-sitet,Institutionenförsocialtarbete.(akavh)

Blom,Björn(2004)»Specializationinsocialworkpractice–effectsoninterventionsintheperso-nalsocialservices»,JournalofSocialWork,4:1,pp.25-46.

Boklund,Ann(1995)Olikhetersomberikar?-möj-ligheterochhinderisamarbetetmedsocialtjäns-



182

tensäldre-ochhandikappomsorg,barnomsorgsamt individ- och familjeomsorg. Stockholm:Stockholmsuniversitet,Institutionenförsoci-altarbete.(akavh)

Byberg, Ingrid (2002) Kontroll ellerhandlingsfrihet?En studie av organiseringensbetydelse i socialbidragsarbetet. Stockholm:Stockholmsuniversitet,Institutionenförsoci-altarbete.(akavh)

Börjeson,Bengt&Håkansson,Hans(1990)Hotade,Försummade,Övergivna.Stockholm:Rabén&Sjögren.

Cambridge,Paul&Parkes,TessaAdvance(2006)»The Tension between Mainstream Compe-tence and Specialisation in Adult Protection:AnEvaluationof theRoleof theAdult:Pro-tectionCo-ordinator«,BritishJournalofSocialWork,36,pp.299–321.

Danermark, Berth & Kullberg, Christian (1999)Samverkan – välfärdsstatens nya arbetsform.Lund:Studentlitteratur.

DiMaggio,PaulJ.&Powell,WalterW.(1991)»Theironcage revisited: Institutional isomorphismand collective rationality in organizationalfields«.InWalterW.Powell&PaulJ.DiMaggio(eds.),Thenewinstitutionalisminorganizatio-nalanalysis.Chicago:TheUniversityofChi-cagoPress.

Doel,M. (1997).SocialWorkPractiseRevisited:GeneralistandSpecialistPractise.OccasionalMonograph,FacultyofHealthandCommunityCare, University of Central England in Bir-mingham.

Doel,Mark&Shardlow,StevenM.(1998)Thenewsocialworkpractice.Aldershot:Arena.

Eriksson,Bengt&Karlsson,Per-Åke(1989)Orga-nisationsformer inom socialtjänstens individ-ochfamiljeomsorg,SoS-rapport1989:39.Stock-holm:Socialstyrelsen.

Fuller,Roger&Tulle-Winton,Emmanuelle(1996)»Specialism, genericism and others: Does itmakeadifference?Astudyofsocialworkser-vicestoelderlypeople«,BritishJournalofSocialWork,26:5,pp.679-698.

Froggett, Lynn (1996) »Instrumentalism, know-ledge and gender in social work«, Journal of

SocialWorkPractice,10:2,pp.119-127.Howe, David. (1987) An Introduction to Social

WorkTheory.Aldershot:Ashgate.Meyer, JohnW.&Rowan,Brian (1991) »Institu-

tionalized organizations: Formal structure asmythandceremony«. InW.W.Powell&P.J.DiMaggio (eds.) The new institutionalism inorganizationalanalysis.Chicago:TheUniver-sityofChicagoPress.

Minas,Renate(2005)Administratingpoverty:stu-diesofintakeorganizationandsocialassistanceinSweden.Stockholm:Stockholmsuniversitet,Institutionenförsocialtarbete.(akavh)

Mintzberg,Henry(1993)Structuresinfives:desig-ningeffectiveorganizations.EnglewoodCliffs:Prentice-Hall.

MorénStefan,BlomBjörn,LundgrenMinna&Per-linski Marek (kommande) Specialisering ellerintegration?Enstudieavsocialarbetaresarbets-sättochattityderitrekommuner.Inskickatarti-kelmanus.

PerlinskiMarek,BlomBjörn,MorénStefan&Lund-grenMinna(kommande)Thedialecticsbetweenspecialisation and integration. Politicians’ andmanagers’ views on Swedish social servicesorganisations.Inskickatartikelmanus.

Persson, Märta (1987) »Generalisten gör allt –ensam«,Socionomen,Nr1,s.7-10.

SCB(2008)ÅrsbokförSverigeskommuner.Skogens, Lisa (2001) Olika organisationsformer

– olika bemötande? En vinjettstudie av soci-alsekreterares bemötande och bedömning avsocialbidragstagare med begynnande alkohol-problem. Stockholm: Stockholms universitet,Institutionenförsocialtarbete.(akavh)

SOU1999:97Slutbetänkandefrånsocialtjänstut-redningen.

SOU1974:39Socialvården–Målochmedel,Prin-cipbetänkandeavSocialutredningen.

Socialstyrelsen, (2006) Individ och familjeomsor-gen,Lägesrapport2005.

Stranz,Hugo(2007)Utrymmeförvariation:Omprövning av socialbidrag. Stockholm: Stock-holms universitet, Institutionen för socialtarbete.(akavh)

Sveriges kommuner och landsting (2005) Kom-

183

mungruppsindelning fr.o.m. 1 januari 2005,tillgänglig på http://www.skl.se/artikel.asp?A=11248&C=445,2008-04-27.

Söderfeldt, Marie (1997) Burnout. Lund: Lundsuniversitet,Socialhögskolan.(akavh)

Wiklund, Stefan (2006) Den kommunala bar-navården: om anmälningar, organisation ochutfall.Stockholm:Stockholmsuniversitet,Insti-

tutionenförsocialtarbete.(akavh)Wingfors, Stina (2004) Socionomyrkets profes-

sionalisering.Göteborg:Göteborgsuniversitet,Sociologiskainstitutionen.(akavh)

Wolk, James L. & Wertheimer, Mindy R. (1999)»Generalistpracticevs.casemanagement:Anaccreditationcontradiction«,JournalofSocialWorkEducation,35:1,pp.101-114.

Summary

FromintegrationtospecializationOntheorganizingofpersonalsocialservices1998–2008

Personalsocialservice(PSS)organizationsin Swedish municipalities have changedsince the 1980s. From a more integratedmodelofwork,basedongenericviews,mostPSS organizations today have specializedgroupswithspecifictasks.InternationalaswellastheSwedishresearchonorganiza-tionsforpersonalsocialservicesislimited,thustheknowledgeabouttheconsequen-ces of specialization in Sweden is scarce.Before this article, only one total studyofhowpersonalsocialservicesinallSwe-dishmunicipalitiesareorganizedhasbeenaccomplished. Twenty years later, we canshowthatonly7percentofSwedishmuni-cipalitieshaveanintegratedPSSorganiza-tion,comparedto48percentin1989.Mostmunicipalitieshavea specializationbasedonproblems,whereworkgroupsareorga-nizedinordertomeetthemostcommonsocial problems; drug and alcohol abuse,family problems, economic problems etc.Somemunicipalities,mainly in themajorSwedishcities,alsohaveaspecializationof

tasks and special work groups for intake,investigationandtreatment.Plausiblerea-sonsfortheincreasedspecializationofthePSSarechangesinpolicies,changedecono-micconditions,professionalambitionsandexpectations,changeddemands,newsocialproblems,anddifferenttypesoforganiza-tionalisomorphism.Acommonargumentforincreasedspecializationisthatspeciali-zedservicesallowsocialworkerstoincreasetheircompetenceastheyhavefewerworktasks,andthatincreasedcompetencewillleadtohigherqualityinserviceprovision.Butdifferentspecializedunitsalsomeansthatmanyclientsneedtoestablishcontactwithmoresocialworkersthaninaninte-gratedorganization.Moreover,lackofcol-laboration and communication betweendifferentunitscanleadtoconflictingdeci-sionsandinsufficientknowledgeabouttheclient, sincethe socialworkeronlyworkswithalimitedpartoftheclient’sproblemsituation.


1988-2008. socialvetenskaplig tidskrift, (2): 162-183 lundgren...

Documents