17-juan j linz presidencialismo y dem - mainwaring

8/22/2019 17-Juan J Linz Presidencialismo y Dem - MAINWARING

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JUAN J. LINZ: PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA

UNA REVISION CRTICA*

SCOTT MAINWARING** Y MATTHW S. SHUGART***

Desde los aos 60, Juan J. Linz ha sido uno de los especialistas que ms hacontribuido a nuestra comprensin de la democracia, el autoritarismo y eltotalitarismo. Aunque muchos de sus trabajos han tenido un impactosignificativo, entre ellos se destaca su ensayo Democracia: presidencial oparlamentaria: Hace alguna diferencia? La tesis de este ensayo,originalmente escrito en 1985, es que el presidencialismo es menos propicioque el parlamentarismo para sostener regimenes democrticos. El trabajo seconvirti en un clsico y ha generado un extenso debate entre polticos yacadmicos acerca de los mritos y (especialmente) las limitaciones delgobierno presidencial1.

Este artculo revisa y evala crticamente argumentos de Linz acerca de losriesgos del presidencialismo. Coincidimos en gran medida con Linz en que elpresidencialismo tal como se ejerce de modo general, resulta menos adecuadoque el parlamentarismo para sostener gobiernos democrticos. Sin embargo,cuestionamos aqu varios aspectos de su argumento.

Coincidimos con tres de las cuatro crticas al presidencialismo que formulaLinz, pero estamos en desacuerdo con una de ellas. Creemos que elpresidencialismo est menos orientado hacia resultados del tipo ganadornico que los sistemas parlamentarios al estilo Westminster2. Creemos que elpresidencialismo tiene ciertas ventajas que compensan parcialmente sus

* Queremos agradecer a Michael Coppedge y Timothy Scully sus valiosos comentarios a esteartculo. Su versin en espaol ha sido realizada por Vctor Alarcn Olgun, Charles D. Kenneyy Juan Esteban Montes (Universidad de Notre Dame).** The Helen Kellogg Institute, Universidad de Notre Dame [ 216 Hersburgh Center forInternacional Studies / Notre Dame / Indiana 46556-5677 / (219) 631-6580 / Fax: (219) 631-6717.]*** Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de California, San Diego [ Graduate School ofInternacional Relations University of California, San Diego, La Jolla, CA 92093-0519 / 619-534-5016 / Fax: 619-534-3939]1 Adems de la literatura citada en este captulo, cabe mencionar otras contribuciones

importantes al presente debate: Jean BLONDEL y Waldino SUREZ: Las limitacionesinstitucionales del sistema presidencialista, Criterio, N 1853-1854 (1981), pp. 57-70; MichaelCOPPEDGE: Strong Parties and Lame Ducks: A Study of the Quality and Stability ofVenezuelan Democracy (Stanford, Stanford University Press, en prensa); Luis EduardoGONZLEZ: Political Structures and Democracy in Uruguay (Notre Dame, University of NotreDame Press, 1991); Dieter NOHLEN y Mario FERNNDEZ (eds.): Presidencialismo versusparlamentarismo (Caracas, Ed. Nueva Sociedad, 1991); y Waldino SUREZ: El poderejecutivo en Amrica Latina: Su capacidad bajo regmenes presidencialistas de gobierno,Revista de Estudios Polticos, N 29 (1982), pp. 109-144.2 Seguimos la definicin de Arend LIJPHART para el estilo de democracia Westminster(britnico). Liphert discute nueve rasgos de una democracia Westminster en Democracias:Patterns of Majoritarian and Consensul Government in Twenty-One Countries (New Haven,Yale University Press, 1984), esp. pp. 1-20. Para nuestros propsitos, los rasgos ms

importantes son: 1) gabinetes de mayora monopartidista; 2) partidos disciplinados algocercano a un sistema bipartidista en el nivel legislativo; 4) distritos electorales uninominales demayora rotativa y 5) un gobierno parlamentario.


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desventajas. Estas ventajas pueden ser aprovechadas al mximo a travs deuna atencin cuidadosa del diseo institucional de los sistemas presidenciales;las presidencias con poderes legislativos limitados son preferibles.

El presidencialismo tambin parece ser viable con partidos que son por lo

menos algo disciplinados, y resulta especialmente problemtico con sistemasmultipartidistas muy fragmentados y con elecciones parlamentarias que ocurrencon ms frecuencia que las elecciones presidenciales. Finalmente, planteamosque cambiar del presidencialismo al parlamentarismo podra exacerbarproblemas de gobernabilidad en pases con partidos muy indisciplinados. Todoesto indica que aunque Linz tenga razn en decir que el gobierno parlamentarioes ms proclive a la democracia estable que el gobierno presidencial estodepende de qu tipo de parlamentarismo y de qu tipo de presidencialismo sonpuestos en prctica.

Antes de proceder, debemos definir los tipos de rgimen que discutiremos. Por

presidencialismo entendemos un rgimen en el cual: 1) el presidente essiempre el titular del poder ejecutivo y es elegido mediante voto popular o,como ocurre en los Estados Unidos, a travs de un colegio electoral sin mayorautonoma esencial con respecto a las preferencias populares; y 2) los periodosde gestin para el presidente y la asamblea son fijos.

Otro sistema de gobierno que merece comentarse aqu, pero que es distinto delpresidencialismo, es aquel que suele llamarse semipresidencial. En este tipode rgimen: 1) se elige al presidente mediante voto popular; 2) el presidentenombra un primer ministro, quien es el jefe del gobierno; 3) el primer ministro yel gabinete dependen nicamente de la confianza de la asamblea, y 4) elpresidente tiene poderes polticos significativos, que suelen incluir el derechode disolver el parlamento.

Hay algunas diferencias crticas entre ambos tipos de rgimen. Primero, en unademocracia presidencial, el presidente es el jefe del gobierno, mientras que enun sistema semipresidencial, la jefatura del ejecutivo est dividida yformalmente el primer ministro es tu cabeza del gobierno. Segundo, el gobiernopresidencial se elige por un periodo fijo mientras que el gobiernosemipresidencial depende de la confianza continua de la asamblea. Adems,bajo el presidencialismo puro, el presidente tiene la autoridad sobre el gabinete,

aunque algunas variantes del presidencialismo, incluyendo el caso ms antiguode este tipo de rgimen (Estados Unidos), requieren que la asamblea confirmelas nominaciones presidenciales al gabinete. En todos los regimenespresidenciales puros incluido el estadounidense, slo el presidente puededestituir a miembros del gabinete

Por otra parte, un rgimen no es semipresidencial sin la condicin de quenicamente la mayora de la asamblea, ejerciendo su voto de censura, puedadestruir a los ministros. Por lo tanto, bajo un presidencialismo puro, elpresidente tiene el derecho a retener a los ministros de su predileccinindependientemente de la composicin del congreso, mientras que bajo el

semipresidencialismo, la mayora parlamentaria es capaz de sostener


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gabinetes a su gusto an si el presidente no est de acuerdo con las polticasdel gabinete.

Los riesgos del presidencialismo: el argumento de Linz.

Linz comienza su trabajo con la observacin de que pocas democraciasestables tienen sistemas presidenciales de gobierno. La esencia del argumentoes que el desempeo histrico superior de las democracias parlamentarias noes ninguna casualidad (p. 52)3. Su ensayo describe cuatro grandes problemasde los sistemas presidenciales. Con la expectativa de que la mayora de loslectores conozcan los argumentos de Linz, discutiremos estos cuatroplanteamientos slo escuetamente.

En primer lugar, en los sistemas presidenciales tanto el presidente como laasamblea tienen razones para considerarse y proyectarse como legtimos.Ambos poderes se eligen popularmente, y el origen y sobrevivencia de cada

uno es independiente del otro4. Si la mayora de legisladores favorecenpolticas diferentes de las que sostiene el presidente, puede surgir un conflictodramtico entre la asamblea y el ejecutivo. No hay ningn principiodemocrtico que pueda resolver las disputas entre el ejecutivo y la legislaturaacerca de cul de los dos representa realmente la voluntad del pueblo (p. 63).Linz argumenta que el parlamentarismo obvia ese problema porque el ejecutivono es independiente de la asamblea. Si la mayora de la asamblea favorece uncambio en la direccin de las polticas, puede reemplazar al gobierno medianteel ejercicio de su voto de censura.

En segundo trmino, el periodo fijo del mandato presidencial introduce unarigidez que es menos favorable para la democracia que la flexibilidad ofrecidapor los sistemas parlamentarios, donde los gobiernos no son electos por unperodo fijo, sino que dependen de la confianza continua de la asamblea.Debido a que bajo el presidencialismo el presidente no puede reforzar suautoridad, sea por medio de un voto de confianza o de la disolucin delparlamento para llamar a nuevas elecciones, el liderazgo presidencial puedeser ms dbil que aquel ejercido por algunos primeros ministros.

Las constituciones de corte presidencial a menudo manifiestan unacontradiccin entre el anhelo por un ejecutivo fuerte y estable, combinado con

la sospecha latente contra ese mismo poder presidencial (p. 55). Adems, esextremadamente difcil remover a un presidente de su cargo, an cuando seaincapaz y carezca del apoyo de los legisladores y de otros actores polticosrelevantes. Dada su mayor capacidad de promover cambios en el gabinete y et3 Los nmeros de pgina en el texto se refieren a la versin abreviada del ensayo de Linz,Publicada como The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy, vol. 1, N1 (Winter1990), pp. 51-69. Para una versin ms amplia en castellano, ver Democracia:presidencialismo o parlamentarismo. Hace alguna diferencia?, en Oscar GODOY ARCAYA(ed.): Hacia una democracia moderna: la opcin parlamentaria, Santiago, EdicionesUniversidad Catlica de Chile, 1990, pp. 41-108. La versin definitiva del ensayo de Linzapareci en Juan J. LINZ y Arturo VALENZUELA (eds): The Crisis of Presidencial Democracy:The Latin American Evidence (Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994).4

Para una elaboracin de este punto, vid. Matthew S. SHUGART y John M. CAREY:Presidents and Assemblies: Constitutional Designs and Electoral Dynamics. Cambridge,Cambridge University Press, 1992, cap. 2.


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gobierno, tos sistemas parlamentarios ofrecen posibilidades mayores pararesolver los conflictos. Esta vlvula de seguridad puede mejorar la estabilidaddel rgimen.

As como el presidencialismo hace difcil sacar a un presidente

democrticamente elegido que ya no tiene ms apoyo, tambin suele volverimposible prolongar el mandato de presidentes con popularidad ms all de loslmites constitucionalmente lijados. Aunque tales previsiones no son inherentesal tipo de rgimen, la mayora de las constituciones presidenciales prohben alos presidentes servir por periodos consecutivos. Los presidentes entoncestienen relativamente poco tiempo para realizar sus proyectos, y comoresultado intentan lograr mucho en poco tiempo. Este sentido de urgenciaexagerado por parte del presidente puede incentivar polticas mal concebidas,intentos de implementacin demasiado precipitados, furia no merecida hacia laoposicin legal, y una multitud de otros males (p 66).

En tercer trmino, Linz aduce que el presidencialismo tiene una lgica deganador nico que no es favorable para la estabilidad democrtica. En lossistemas parlamentarios, compartir el poder y formar coaliciones es muycomn, y los legisladores titulares estn por consiguiente muy atentos a lasdemandas e intereses incluso de los partidos ms pequeos (p. 56). En lossistemas presidenciales, la eleccin popular directa tiende a hacer pensar alpresidente que no necesita llevar a cabo el tedioso proceso de construircoaliciones y de hacer concesiones a la oposicin. Ms an, el peligro de laselecciones presidenciales del tipo suma-cero es multiplicado por la rigidez delperodo fijo del mandato presidencial. Ganadores y perdedores estnclaramente definidos por todo el periodo del mandato presidencial Losperdedores deben esperar al menos cuatro o cinco aos sin acceso alguno alpoder y patronazgo del ejecutivo (p. 56).

En cuarto lugar, Linz argumenta que el estilo presidencial de la poltica esmenos propicio para la democracia que el estilo parlamentario de hacerpoltica. En contraste con los primeros ministros, a los presidentes se les exigeser jefe del Estado y el jefe del gobierno a la vez5, y las exigencias de estos dospapeles pueden entrar en conflicto. El hecho de sentirse el representante detoda la nacin puede llevar al presidente a una terrible intolerancia para con laoposicin. En los sistemas presidenciales existentes, la ausencia de un

monarca o de un presidente de la repblica que tenga poderes simblicos ode moderador, les previa de un poder de contencin.

Evaluando los resultados del presidencialismoLinz tiene razn cuando afirma que la mayora de las democracias con mslarga duracin en el mundo tienen sistemas parlamentarios. Como lo muestrael cuadro 1, el presidencialismo hoy en da est pobremente representadoentre las democracias del mundo. Definimos aqu la democracia estable

5 Este papel dual no es inherente al presidencialismo; podra haber un monarca u otro tipo

ceremonial de Estado ms un Jefe de Gobierno popularmente efecto. Ha habido propuestas enIsrael, Italia y Holanda para ..eleccin directa del Primer Ministro (es decir, un Presidente),aunque retenido el actual Jefe de Estado .Vid. SHUGART y CARET, op.cit., cap.8.


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estrictamente en base a su longevidad; ms especficamente, por lo menos 25aos de democracia ininterrumpida.

De los 31 pases que han tenido democracia continuar por lo menos desde1967 (es decir, durante por lo menos 25 aos consecutivos), slo cuatro

Colombia, Costa Rica, los Estados Unidos y Venezuela- tienen sistemaspresidenciales. En tanto, 24 democracias parlamentarias, dos democraciassemipresidenciales y una de tipo hbrido han sobrevivido desde ese mismoao6.

La escasa cantidad de democracias presidenciales estables no es simplementeel producto de que se hayan hecho pocos intentos por establecerlas. En otrotrabajo, Scott Mainwaring detect 50 democracias que fracasaron desde 1945.De stas, 19 fueron parlamentarias y 27 fueron presidenciales (4 fueron deotros tipos). La tasa de xito, definida como el nmero de democraciasestables dividida por la sumatoria de las democracias estables ms el nmero

de democracias fracasadas, fue mucho ms baja en los sistemaspresidenciales (7 de 31, o sea, 22,6%) que en los parlamentarios (25 de 43, osea, 58,1%)7.

Nota: Los aos entre parntesis indican el tiempo desde el cual se han realizado eleccionespopulares continuas.

6 Si usramos el criterio ms estricto de Lijphart para definir una democracia establecida pormucho tiempo, los pases que han tenido democracia continua desde 1950, slo habra dossistemas presidenciales (Estados ..Costa Rica), comparados con 18 sistemasparlamentarios, dos sistemas semipresidenciales y uno hibrido ..op.cit.7 S.MAINWARING: Presidentialism, Multipartidism and Democracy: The Difficult Combination,en Comparative Political Studies, vol. 25 N2 (Julio 1993), pp. 198-228. Para ms evidencias en

este punto, ver Alfred STEPAN y Cindy SKACH: Constitutional Frameworks and Democraticconsolidation: Parlamentarism versus presidentialism, World Politics, vol. 46, N 1 (octubre1993), pp. 1-22


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La lectura inicial de esta informacin da mucho apoyo alas conclusiones deLinz. Sin embargo, no est claro hasta qu grado el presidencialismo per se esresponsable por fa lasa de xito inferior de las democracias presidenciales.Quiz el factor ms inquietante que surge de un estudio de la relacin entre

tipo de rgimen y democracia exitosa es que casi todos los intentos porestablecer democracias presidenciales han tenido lugar en pasessubdesarrollados. Estados unidos es la nica excepcin inequvoca, aunque laArgentina y Uruguay en algn memento fueron considerados como bastantedesarrollados. Debido a que el nivel de vida es un factor sustancial quecontribuye ata viabilidad de la democracia8, el grado de responsabilidad delpresidencialismo por el fracaso de la democracia no es claro.

Slo 8 pases en el Tercer Mundo han mantenido democracias continuasdurante por lo menos 25 aos hasta 1992. Cinco de ellas son parlamentarias(Barbados, Bostwana, India, Jamaica y Trinidad y Tobago) y trespresidenciales, los pases latinoamericanos previamente mencionados. Otrascinco democracias tercer mundistas duraron al menos 25 aos antes defracasar. De estos cinco casos, tres eran presidenciales: Chile, Filipinas yUruguay. Una, Sri Lanka, era parlamentaria, aunque una enmienda

constitucional la transform en un sistema hbrido en 1978, poco antes de quelas elecciones fueran suspendidas por varios aos. El ltimo caso, el delLbano, se rega por un sistema hbrido.

Los resultados del anlisis de la democracia en el Tercer Mundo, resumida enel cuadro 2, sugieren dos conclusiones: 1) el xito mucho mayor de lademocracia parlamentaria depende parcialmente del xito mucho msabrumador de la democracia entre los pases industrializados, ninguno de loscuales tiene una constitucin presidencial9, con excepcin de los Estados

8 Este punto ha sido establecido por muchos anlisis; vid., por ejemplo, Kenneth BOLLEN:

Political Democracy and The Timing of Development, en American Sociological Review, vol44, agosto 1979, pp. 572-587.9 La Quinta Repblica Francesa es semipresidencial


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Unidos; y 2) ninguno de los dos tipos principales de democracia han funcionadobien en el Tercer Mundo; tanto la democracia parlamentaria como lapresidencial han fracasado la mayor parte del tiempo.

El mal desempeo del parlamentarismo en el Tercer Mundo puede estar

relacionado con el hecho de que ha sido implementado principalmente dentrode pases asiticos y africanos donde los obstculos sociales, econmicos yculturales a la democracia han sido ms grandes que en la mayora de loscasos latinoamericanos. La mayora de las democracias parlamentarias quefracasaron se dieron en pases del Cuarto Mundo; muchas hablan pasadorecientemente por luchas turbulentas por la independencia que lasdesestabilizaron y varias tuvieron profundas divisiones tnicas y una identidadnacional poco desarrollada. No obstante, el mal desempeo delparlamentarismo en el mundo subdesarrollado sirve para recordarnos quecondiciones sociales y econmicas adversas, as como compromisos limitadoscon la democracia por parte de las etites, crean graves dificultades al margen

del tipo de rgimen.

Cualquier conclusin emprica definitiva acerca de la tendencia al fracaso de untipo o de otro tendra que apoyarse en estudios de caso ms detallados sobrelos mltiples quiebres de la democracia en el Tercer Mundo, especialmente envarios de los sistemas parlamentarios que no han sido estudiados desde laperspectiva del anlisis institucional. Como ha mostrado el trabajo de Linzsobre el quiebre de los regimenes democrticos10, el estudio de este fenmenoexige poner atencin a tos muchos factores contingentes que contribuyen alresultado de la crisis de los regimenes. Sin embargo, Linz ha construido unapropuesta convincente de por qu el presidencialismo al menos como espracticado en la mayora los pases latinoamericanos actuales no ha logradoponer suficientes obstculos en el camino de una crisis que conduce hacia elquiebre.

Una crtica al argumento de Linz

Estamos de acuerdo con el propsito central de tres de las cuatro crticas deLinz sobre el presidencialismo. Coincidimos en que el tema de la legitimidaddual es problemtico dentro de los sistemas presidenciales. En el ms simplede los sistemas parlamentarios, el ejecutivo es seleccionado por y es

responsable ante la asamblea, que es la nica institucin democrticamentelegtima en el nivel nacional del sistema poltico. Un ejecutivo de estanaturaleza, diferencia de uno que provenga total o parcialmente de unapresidencia elegida popularmente carece de una base independiente delegitimidad.

No obstante, en un grado mucho menor que en los sistemas presidenciales,tambin hay conflicto en relacin a quin detenta la legitimidad en los sistemasparlamentarios. A veces los conflictos surgen entre las cmaras alta y baja deuna legislatura bicameral, cada una reclamando para s el ejercicio del poder

1

0 Juan J. LINZ: The Breakdown of Democracias: Crisis, Breakdown and Reequilibration,Baltimore, The John Hopkins University Press, 1978. / Trad. esp.: La quiebra de lasdemocracies, Madrid Alianza Editorial).


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legitimo. Si ambas cmaras tienen el poder del voto de confianza sobre elgabinete, el resultado ms probable -cuando diferentes mayoras controlan lascmaras es un gabinete de coalicin. En este caso, no hay legitimidad dualentre el ejecutivo y la asamblea, sino entre las dos cmaras de la asamblea.

Un orden de esta especie podra ser problemtico si las dos cmarasestuvieran controladas por partidos o bloques profundamente contrapuestos11,aunque en la mayora de los sistemas, una u otra cmara puede ser disueltapara intentar resolver el conflicto. En algunos sistemas parlamentariosincluyendo Canad, Alemania y Japn, la cmara alta tiene poderessignificativos para legislar, pero no puede ejercitar un voto de censura encontra del gobierno. Lo que hay entonces es una genuina legitimidad dual entreel ejecutivo y (una parte de) la legislatura. Por lo tanto, la legitimidaddemocrtica dual no es exclusivamente un problema del presidencialismo,aunque probablemente sea ms acentuado en ste. Un parlamento unicameralevitara la potencial legitimidad dual bajo el parlamentarismo, pero as se

sacrificaran las ventajas del bicameralismo, especialmente para pasesplurales, con un sistema federal, o de gran tamao12. Adems, la existencia dedos agentes del electorado, cada uno dotado con diferentes, perocuidadosamente definidas, autoridades, puede ser una ventaja delpresidencialismo como Shugart y Carey han argumentado. La clave es definirlos poderes y el mtodo de eleccin de los poderes de gobierno de forma talque mitigue el conflicto entre poderes.

Tambin coincidimos con Linz en que la rigidez del presidencialismo, creadapor el perodo fijo del mandato, puede ser una desventaja que a veces llega aser muy seria. Con el periodo fijo es muy difcil deshacerse de presidentesimpopulares o ineptos sin que el sistema se quiebre y en muchos pasesresulta imposible (porque est constitucionalmente prohibido) reelegir a unbuen presidente. Sin embargo, no hay razones por las que un sistemapresidencial tenga que prohibir la reeleccin. Estipulaciones en contra de lareeleccin fueron introducidas principalmente para reducir los incentivos quetuviera el presidente para abusar de los poderes ejecutivos con objeto deasegurar su reeleccin.

La prohibicin de la reeleccin inmediata tambin es atractiva para los polticosambiciosos interesados en ocupar el puesto poltico ms alto de la nacin

porque quita de la escena a un contrincante potencialmente peligroso. Enalgunos pases los polticos regionales o caudillos favorecieron esta prohibicinpor cuanto buscaron protegerse del potencial que un presidente popular podrautilizar en una campaa nacional por su reeleccin en contra de los interesesfrecuentemente ms provinciales representados por el Congreso. En otrospases, las oposiciones democrticas a las dictaduras presidencialespreexistentes han buscado prohibir la posibilidad de un nuevo presidenteperpetuo. A pesar del riesgo potencial al abuso, la reeleccin puede serpermitida y creemos que debera serlo en aquellos pases donde hayinstituciones confiables que salvaguarden las elecciones de la manipulacinescandalosa por parte de los funcionarios en ejercicio.

11 Vid. LIJPHART, op.cit., para una discusin de dicha crisis constitucional en Australia.12 LIJPHART, op.cit., cap.6.


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An si se permitiera la reeleccin, sin embargo queda la rigidez del mandatofijo. El argumento acerca de la flexibilidad de reemplazar gabinetes en lossistemas parlamentarios tiene un doble enfoque. En un sistema parlamentario,el partido del primer ministro puede sustituir a su lder o un grupo de la

coalicin puede retirar su apoyo y provocar un cambio de gobierno, sinnecesidad de recurrir al golpe de Estado, recurso que podra ser la nicamanera de remover a un presidente que carezca de apoyo. Estamos deacuerdo con Linz en que la inestabilidad del gabinete no necesariamenteimplica la inestabilidad del rgimen e incluso esto puede ofrecer una vlvula deseguridad.

Sin embargo, las crisis en muchos de los sistemas parlamentarios fallidos,incluyendo Somalia y Tailandia, han surgido precisamente debido a la dificultadde sostener gabinetes viables. El presidencialismo eleva el costo para removera un titular del ejecutivo; los opositores deben esperar al trmino del periodo o

bien respaldar un gobierno antidemocrtico. Puede haber casos en que estecosto ms elevado para cambiar un gobierno es deseable, ya que podraproporcionar mayor predictibilidad y estabilidad al proceso de formacin depolticas que el desmantelamiento y reconstruccin frecuente de los gabinetesque aflige a algunos sistemas parlamentarios.

Tericamente, el, problema de los perodos fijos podra remediarse sin adoptarformas parlamentarias al permitir bajo ciertas condiciones la convocatoriade elecciones anticipadas13. La estipulacin de elecciones anticipadasrepresenta una desviacin del presidencialismo puro, el cual se define por susperiodos fijos. Sin embargo, en tanto un poder no pueda hacer renunciar al otrosin que el mismo tenga que postularse a la reeleccin, el principio de laseparacin de poderes estara conservado ms que en cualquier otra variantedel parlamentarismo.

No estamos de acuerdo con Linz cuando dice que el presidencialismo induce auna tendencia hacia la poltica de ganador nico ms que el parlamentarismo.Desde nuestro punto de vista, los sistemas parlamentarios no proporcionanmayor ventaja en este aspecto. El grado en el cual las democracias promuevenlas reglas del juego de tipo ganador nico depende tambin del sistemapartidario y del sistema electoral. Los sistemas parlamentarios con partidos

disciplinados y un partido de mayora ofrecen menores controles sobre el poderejecutivo, y por ende promueven una tendencia de ganador nico ms que lossistemas presidenciales14.

En Gran Bretaa, por ejemplo, en las ltimas dos dcadas, un partidofrecuentemente ha ganado una mayora decisiva de asientos parlamentarios a

13 Despus de dos golpes militares fallidos en 1992, los polticos venezolanos iniciaron laconsideracin sera plan para permitir a los votantes remover al jefe del Ejecutivo mediante unaeleccin de revocacin. Dicho existe en algunos estados de los Estados Unidos.14 Para un argumento similar, ver Donald HOROWITZ: Comparing Democratic Systems, TheJournal of Democracy, voy.1 N 4 (otoo 1990), pp. 73-79. Este punto ayuda a ilustrar uno de

nuestros argumentos principales en este artculo, concretamente, que los rasgos del sistema departido son muy importantes tanto para la democracia parlamentaria como para la democraciapresidencial.


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pesar de haber obtenido mucho menos que el 50% de tos votos populares. Apesar de que le falta una mayora de tos votos populares, el partido puedecontrolar por entero todo el poder ejecutivo y la legislatura por un prolongadoperiodo de tiempo. E incluso puede usar estratgicamente su poder dedisolucin para renovar su mandato por otros cinco aos al llamar a una nueva

eleccin antes de que expire su periodo.

Debido a la presencia de partidos disciplinados, combinados con la habilidaddel primer ministro para disolver el parlamento, en esencia los sistemasWestminster no proporcionan control legislativo sobre el primer ministro. Losmiembros del parlamento suelen apoyar las iniciativas polticas y legislativas desu propio partido al margen de los mritos de cada una de las propuestas. Aqums que en cualquier otro sistema presidencial hay un ganador nico.

Si un partido tiene mayora en el parlamento, es improbable que un voto decensura prevalezca; de este modo existe poca o ninguna oposicin para

controlar al gobierno. Debido a estas imperfecciones, el lder del PartidoLaborista britnico Neil Kinnock, durante la Conferencia Anual de su partido en1991, propuso un cambio constitucional que exiga parlamentos con periodosfijos. Otras reformas, incluyendo la representacin proporcional y una cmaraalta popularmente electa, son frecuentemente discutidas como remedios paralos males del parlamentarismo percibidos en el Reino Unido.

El presidencialismo est apoyado sobre un sistema de controles y equilibrios.Dichos pesos y contrapesos podran criticarse desde otras perspectivas, perosuelen inhibir las tendencias de ganador nico que Linz adscribe alpresidencialismo. Los controles y equilibrios estn diseados precisamentepara limitar la posibilidad de que el ganador se lleve todo. Si un partido ocoalicin pierde la presidencia, ste todava puede controlar un bloque de votoscruciales dentro del Congreso, situacin que en muchos pases permitiralimitar al presidente y bloquear algunas iniciativas presidenciales.

Si los poderes legislativos propios del presidente son nicamente negativos(poder de veto, pero no para decretar, ni poder exclusivo para establecer laagenda), incluso un congreso controlado por la oposicin puede ser el primeractor para legislar, como ocurre en los Estados Unidos. Controlar el Congresono es el premio ms grande y no suele permitir a un partido o a una coalicin

dictar la poltica, pero permite al partido o a la coalicin establecer parmetrosdentro de tos cuales se desarrollan dichas polticas. Puede ser un gran premiosi la presidencia tiene poderes legislativos relativamente dbiles.

Adems, en comparacin con tos sistemas parlamentarios del estiloWestminster, a mayora de las democracias presidenciales ofrecen mayoresposibilidades para dividir al gabinete entre varios partidos. Esta prctica, la cuales esencialmente desconocida entre las democracias estilo Westminster, escomn en los sistemas presidenciales multipartidistas. Para ser elegidos, lospresidentes necesitan construir una amplia coalicin interpartidaria sea en laprimera vuelta (si predomina un formato de mayora relativa) o para la segunda

vuelta (si prevalece un formato de dos vueltas con mayora absoluta).Generalmente, los presidentes asignan puestos en el gabinete a partidos


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diferentes del suyo para atraer el apoyo de stos; o despus de las elecciones,para recompensarlos por dicho apoyo. Dividir el gabinete de esta manera esotra forma de dar a los perdedores en la contienda presidencial una parte delpoder.

As, contrariamente a lo que dice Linz, algunos sistemas parlamentarios enparticular, aquellos sistemas electorales con distritos uninominales tienentendencias de ganador nico ms fuertes que los sistemas presidenciales. Esespecficamente la combinacin del parlamentarismo con un sistema electoralde distrito uninominal con mayora relativa la que produce estos resultados. Entos sistemas presidenciales con sistemas electorales uninominales y demayora relativa, el partido que no controla la presidencia puede controlar elCongreso, creando as un control importante frente al poder del ejecutivo.Esto no quiere decir que el presidencialismo conduzca ms a gobiernos decoalicin que los sistemas parlamentarios. De hecho, como argumentaremosms adelante, los mecanismos para construir coaliciones interpartidarias en los

sistemas presidenciales son quiz ms frgiles que en los sistemasparlamentarios. Pero los ejemplos ms puros de lo que Lijphart llamademocracia Westminster, en los cuales hay ganador nico, sor parlamentariosy no democracias presidenciales.

Las ventajas de los sistemas presidenciales

Aunque estamos en desacuerdo con una de las cuatro criticas de Linz alpresidencialismo, concordamos con l en que ha construido un argumentofuerte. Despus de todo, los sistemas parlamentarios proporcionaran ventajassignificativas sobre los sistemas presidenciales. Pero los sistemas presidencialy semipresidencial presentan algunos elementos atractivos que pueden seraprovechados al mximo mediante una atencin cuidadosa del diseoinstitucional.

La ventaja inicial de un sistema presidencial se encuentra justamente enaquella caracterstica que llev a Linz a advertir en contra de las legitimidadesdemocrticas duales. Si tos poderes estn claramente definidos y el mtodo deeleccin limita la fragmentacin del sistema de partidos, puede ser beneficiosotener dos agentes del electorado en vez de uno soto. Hay dos modelosgenerales de control ciudadano en el gobierno democrtico representativo. En

uno, que Powell

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llam de Responsabilidad Gubernamental, los votantesdeben tener la oportunidad de escoger entre dos gobiernos alternativosclaramente identificables: el actual o la oposicin. En el otro, llamado deDelegados Representativos, los votantes deben recibir una lista amplia deopciones partidarias para escoger, de tal manera que cada votante puedaencontrar un partido que exprese sus preferencias polticas generales. Elparlamentarismo exige que se elija entre estas dos opciones deseables, elpresidencialismo o el semipresidencialismo pueden admitir ambos tipos deeleccin.

El modelo de parlamentarismo Westminster funciona muy bien en cuanto a la

15 G. BINGHAM POWELL JR: Constitucional Design and Citizen Electoral Control, en Journalof Teortica Politics, vol. 1, 1989 pp. 107-130.


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responsabilidad gubernamental, dado que el gobierno y la oposicin estnclaramente definidos: se vota para retener a los conservadores o paradesbancarlos y as tener un gobierno laborista. Sin embargo, dicho modelofunciona mal en cuanto a proporciona representacin a las minoras: unsimpatizante del nacionalismo escocs o de los verdes tiene poca esperanza

de que se elija a los candidatos de su partido preterido y mucho menos de verque su partido juegue algn papel en legislar, en el caso de que lograra ocuparalgunos escaos. El problema de la exclusin de grupos minoritarios polticos,tnicos o religiosos, que acaban hostilizando al rgimen democrtico, es unarazn de por qu varios de los sistemas al estilo Westminster en el TercerMundo (por ejemplo, Nigeria, Pakistn, Sri Lanka) han fracasado.

Otras formas de parlamentarismo funcionan muy bien en proporcionardelegados representativos, como por ejemplo Italia, donde los votantespueden escoger entre muchos partidos. Estos partidos representan las variascombinaciones posibles de posiciones polticas sobre las varias dimensiones

de los problemas en disputa, y muchos de los partidos tienen una posibilidadrazonable de participar en el gabinete. Incluso aquellos que no obtenganrepresentacin en el gabinete pueden jugar un papel significativo al proponerenmiendas a la legislacin dentro de los comits activos y representativos o enel pleno del parlamento.

Sin embargo, ese modelo de parlamentarismo funciona mal en cuanto aproporcionar a los votantes la responsabilidad gubernamental, dado quemuchos cambios ministeriales ocurren sin conexin directa con una eleccin.Suele ser que los mismos partidos entran y salen del gobierno sin que ningncambio fundamental en la orientacin de las polticas sea factible. La falta deun poder ejecutivo estable, identificable y responsable es una razn de quedichos regimenes hayan fracasado en algunos pases del Tercer Mundo (porejemplo, Somalia. Sudn o Tailandia).

Por lo tanto, el parlamentarismo requiere una opcin o un trmino medio entreproporcionar la responsabilidad gubernamental y procurar la diversidad derepresentacin. Dado que el parlamento es el nico agente del electorado, noes factible proporcionar ambas formas de control ciudadano mediante elproceso electoral. Agrguese un segundo representante, un presidente, yentonces se vuelve posible ofrecer ambos a los votantes. Una eleccin

presidencial, especialmente si el titular actual es elegible para la reeleccin,puede ser estructurada como normalmente lo seria una contienda entre los quese identifican con el gobierno y los que se identifican con la oposicin, convotantes capaces de tomar el mismo tipo de decisiones disponibles que en laselecciones parlamentarias al estilo Westminster.La eleccin de la asamblea puede fomentar la delegacin representativautilizndose la representacin proporcional para permitir a los partidos menorestener un papel en la asamblea. La manera cmo tos diferentes resultadoselectorales se traducen en resultados polticos, as como tambin la capacidadde minimizar los riesgos de las legitimidades duales, depende de los poderes

de las dos instituciones y del grado en el cual estas se controlen mutuamente.Depende tambin del tipo del sistema de partidos y de su relacin con los


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poderes de cada rama. Abordaremos estos puntos en el resto de nuestradiscusin.

Los tipos del presidencialismo el argumento en favor de las presidenciasdbiles

El articulo de Linz emplea categoras genricas de sistemas presidenciales yparlamentarios; por lo general l no distingue entre tipos de sistemaspresidenciales y parlamentarios. Sin embargo, en los prrafos conclusivos, Linzargumenta que esto no implica que cualquier clase de rgimen parlamentariofuncionaria bien. En efecto, para completar el anlisis uno necesitarareflexionar sobre el mejor tipo de constitucin parlamentaria y sus elementosinstitucionales especficos. Entre stos se incluira el cargo del primer ministro,diseado de tal forma que combinara poder con responsabilidad, la cual acambio requerira fuertes, y bien disciplinados, partidos polticos (p. 68).

Coincidimos en que es importante distinguir entre diferentes clases de rgimenparlamentarios, porque no todos los tipos de parlamentarismo funcionanigualmente bien. Los sistemas parlamentarios varan en la medida en que elparlamento y sus comisione estn dispuestos a enmendar iniciativas remitidaspor el gabinete, y tambin en la facilidad con que las mayoras puedan votarpara desplazar a un gabinete. Por lo tanto, como Linz reconoce, la simpledicotoma presidencialismo versus parlamentarismo, aunque til como punto departida, no es suficiente para evaluar los mritos relativos de los diferentesmodelos constitucionales.

No es slo entre los sistemas parlamentarios que las diferencias en el tipobsico de rgimen son sustanciales. El presidencialismo tambin combina unadiversidad de sistemas de gobierno, y las variaciones dentro delpresidencialismo son importantes quiz incluso ms importantes que lasvariaciones dentro del tipo parlamentario. Bajo ciertas condiciones, losriesgos del parlamentarismo pueden ser atenuados, punto que Linzgeneralmente descuida. Es importante prestar atencin a factores que puedanaminorar los problemas del presidencialismo, porque puede ser polticamentems factible modificar sistemas presidenciales que cambiar hacia un sistemaparlamentario. En las siguientes secciones discutiremos tres factores queayudaran al presidencialismo a funcionar mejor.

Se puede argumentar que los sistemas presidenciales funcionan mejor si elpresidente tiene poderes relativamente limitados. En un sistema presidencialdebilitar la presidencia significa principalmente debilitar sus podereslegislativos, aunque la importancia de limitar los poderes presidenciales sobrela formacin del gabinete, al requerir la confirmacin de las nominaciones por elCongreso, no debe ser desestimada. En varios pases de Amrica Latina, ascomo en Corea del Sur y Filipinas, la tendencia ha sido dotarconstitucionalmente a los presidentes con grandes poderes legislativos.Para comparar los poderes presidenciales en el mbito legislativo examinamos

seis reas de poderes legislativos. Para cada una de esas reas, trazamos unaescala que parlo de cero (dbil o ningn poder presidencial) cuatro (poderes


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presidenciales fuertes). El primero es el paquete de procedimientos de veto yanulacin: tiene el presidente poder de veto, y si es as, qu mayora delCongreso es necesaria para anularlo? Los presidentes tienen mayores poderessi su capacidad de veto no puede ser anulada: tienen menos poder si no tieneveto o si un veto puede ser anulado por una mayora relativa. El segundo es el

veto parcial, un arma formidable en manos de algunos presidentes, con la cualellos pueden rechazar partes de una ley en vez de aceptarla o rechazarla porcompleto. Los presidentes tienen mayores poderes si pueden ejercitar un vetoparcial que no pueda ser anulado, y son los ms dbiles sino tienen vetoparcial. El tercero son poderes de decreto, es decir, la autoridad de algunospresidentes para emitir leyes al menos provisionalmente- sin consulta previacon el Congreso. Este poder es distinto de los decretos de naturalezaregulatoria administrativa, los cuales deben ajustarse a la legislacin existente.Presidentes con grandes facultades de decreto son capaces de hacer leyes apesar de la oposicin del Congreso. En cuarto lugar, estn los poderesotorgados a algunos presidentes para ser los nicos proponentes de la agenda

en ciertas reas de polticas claves. En dichas reas, no se puede considerarlegislacin a menos que sea propuesta primero por el presidente. Iniciativaslegislativas exclusivamente presidenciales son ms poderosas si la asambleano puede enmendar las iniciativas del presidente, sino que deben aceptarlascomo fueron presentadas o rechazarlas. En quinto lugar, est la primaca delpresidente en el proceso presupuestario, al limitar la capacidad del Congresopara determinar ingresos o gastos. En un extremo del espectro, el presidenteprepara el presupuesto y el Congreso no puede enmendarlo. En el otro, laasamblea prepara el presupuesto o tiene irrestricta autoridad constitucionalpara enmendarlo. Finalmente, unos cuantos presidentes pueden someterpropuestas legislativas directamente a los votantes, con lo cual evitan porcompleto al Congreso. Esta medida fortalece las capacidades de lospresidentes al darles un segundo recurso para obtener aprobacin para lalegislacin.

Se ofrecen detalles sobre la calificacin de estas seis reas en la parte superiordel cuadro 3. Se suma el resultado en cada rea para calcular el total por pas,como se muestra para varios casos en la parte inferior del mismo cuadro.Este mtodo de calificacin quiz pueda dejar de lado ciertas dimensionesconstitucionales del poder ejecutivo, y puede sobreestimar la importancia dealgunas dimensiones y subestimar la de otras. Sin embargo, una imperfecta

pero bien definida medida cuantitativa es preferible a calificacionesimpresionistas y no cuantitativas.

Somos conscientes de que una comparacin de los poderes constitucionalesno proporciona informacin acerca de cun poderosos son en realidad lospresidentes en ciertas situaciones. El margen de hasta donde los presidentespueden dejar a un lado las normas constitucionales para ampliar sus poderes,o para edificar su poder sin violar la constitucin, vara considerablemente. Msan, la relacin entre las estipulaciones constitucionales y los poderespresidenciales reates depende de la naturaleza de los partidos ydel sistema partidario. En Mxico, por ejemplo, el presidente tiene una

autoridad constitucional relativamente limitada. Pero dado su control sobre elPRI y los representantes legislativos predominantemente pristas, el presidente


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tiene grandes poderes de tacto y la legislatura ratifica virtualmente todas lasiniciativas presidenciales16. A pesar de estas limitaciones, compararlos poderesconstitucionales proporciona informacin til porquetasnormas constitucionales establecen un marco legal con el propsito degobernar la accin del ejecutivo y de la asamblea.

Cuando el presidente tiene grandes poderes legislativos, la habilidad delcongreso para debatir, hacer componendas y ofrecer compromisos sobrecuestiones conflictivas que confrontan a la sociedad es profundamente limitada.En cambio, el presidente adquiere una importancia legislativa enorme y tienearmas formidables con las cuales modera y ajusta la legislacin para respondera sus intereses y limitar la construccin de consensos dentro de la asamblea.En este aspecto, probablemente no es casual que algunos de los quiebres msconocidos entre las democracias presidenciales han sido de sistemas quecalificaron muy alto de acuerdo con el cuadro 3; por ejemplo, el rgimenbrasileo de 1946, Chile antes del golpe militar en 1973 y Filipinas. El rgimen

Colombiano (1958-1991) tambin calific muy alto; tena un historialcuestionable como una democracia estable y sus poderes presidencialesfueron recientemente atenuados.

En el otro extremo de a escala de poderes presidenciales encontramos las tresdemocracias presidenciales ms antiguas Costa Rica, los Estados Unidos yVenezuela, todas con resultados de 2 menos. Obviamente no existe unacorrelacin perfecta entre poderes presidenciales y democracia estable; dospases que tienen niveles bajos (Argentina y Bolivia) han quebradofrecuentemente, y dos con los niveles ms altos (Chile, 1932- 1973, yColombia, 1958-1991) sobrevivieron por un largo perodo. Sin embargo, elhecho de que la mayora de las democracias presidenciales ms estables hantenido poderes presidenciales dbiles es sugerente.

1

6 Ver Luis Javier GARRIDO: The Crisis of Presidentialism, en Wayne A. CORNELIUS, JudithGENTLEMAN y Meter H. SMITH (eds): Mxicos Alternative Political Futures, La Jolla, Centerfor US/MEXICAN Studies, UCSD, 1989, pp. 417-434.


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Cuando la presidencia es relativamente dbil frente al congreso, situaciones enque el presidente carece de mayora en el congreso no tienen por qu sermomentos de crisis, e inclusive pueden ser deseables. Ciertamente esfavorable que el partido del presidente sea un partido importante, porque de lo

contrario la probabilidad de un conflicto sin resolucin entre el ejecutivo y ellegislativo se incrementa; las formas en que la probabilidad de compatibilidadentre el presidente y la asamblea puede mejorarse sern discutidas msadelante. Pero si el partido del presidente es grande, pero no dominante,entonces uno o ms de los diversos partidos menores que gane asientos en elcongreso puede negociar con el presidente en el proceso legislativo y, por lotanto, juega un papel significativo, pero si llegar a ser tan decisivo comofrecuentemente son los partidos menores dentro de los sistemasparlamentarios.

Si el rgimen es semipresidencial, los poderes del presidente sobre la

formacin del gobierno son (por definicin) ms dbiles que en un sistemapresidencial. Tpicamente, tales presidentes no tienen ningn poder o tienenun poder o tienen un poder muy limitado- sobre la legislacin, al margen delos poderes que podran ser cedidos para propsitos especficos por elgabinete o el parlamento.

Por ende, en contextos multipartidarios, el semipresidencialismo es preferible alpresidencialismo puro, porque evita los riesgos de un gabinete responsableexclusivamente ante un presidente que slo tiene un pequeo bloque desimpatizantes confiables en la asamblea. Bajo el semipresidencialismo, lamayora o todos los poderes cotidianos del ejecutivo quedan en manos de ungabinete responsable exclusivamente frente al parlamento cuando elpresidente carece de una mayora confiable. El semipresidencialismo tambinposee ventaja sobre el parlamentarismo puro en contextos multipartidistas, encuanto los votantes tienen un agente, el presidente, quien designa cul partidoo partidos intentarn formar un gobierno y este agente puede seguir siendoresponsable anta el electorado por las decisiones tomadas.

El presidencialismo y la disciplina de partido

Linz argumenta correctamente que los sistemas parlamentarios funcionan

mejor con partidos disciplinados. Nosotros creemos que cierto nivel dedisciplina partidaria tambin facilita el funcionamiento de los sistemaspresidenciales17. Los partidos en los sistemas presidenciales no necesitan serrgidamente disciplinados, pero la excesiva indisciplina hace ms difcil17 Fred Riggs formula el argumento opuesto, afirmado que partidos indisciplinados facilitan elfuncionamiento de las democracias presidenciales. Vid. Su The Survical of Presidentialism inAmerica. Para Constitucional Practices, en Internacional Political Science Review, vol. 9(1988), pp. 247-278. Riggs basa su argumento en el supuesto de que los partidosestadounidenses son indisciplinados, una presuncin que supuestamente ayuda a explicar porqu el presidencialismo en los Estados Unidos no resulta ms pernicioso. Pero Riggssubestima el grado de disciplina de los partidos estadounidenses. Vid. D. Roderick KIEWEIT yMatthew D. MCCUBBINS: The Logic of Delegation: Congressional Parties and the

Appropiations Process, Chicago, The University of Chicago, The University of Chicago Press,1991. Las otras dos democracies presidenciales ms antiguas adems de los Estados Unidos(Costa Rica y especialmente Venezuela), tienen partidos centralizados y disciplinados.


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establecer relaciones razonablemente estables entre el gobierno, los partidos yla legislatura. Los presidentes deben ser capaces de trabajar cantaslegislaturas, Porque de lo contrario estaran ms propensos a enfrentardificultades desmesuradas para gobernar eficientemente. Un mnimo dedisciplina partidaria ayuda a que sea posible para los presidentes lograr

acuerdos estables con el congreso.

Donde la disciplina es especialmente dbil, tos legisladores que son miembrosde un Partido pueden retractarse e incumplir un pacto negociado por suslderes partidarios.

Inclusive, puede ser que los presidentes no puedan ni siquiera confiar en elapoyo de su propio partido. Bajo estas condiciones, los presidentes estnforzados a descansar sobre bases de apoyo constituidas ad hoc, y tienen quenegociar cada ley controvertida con los legisladores uno por uno, en vez denegociar principalmente con los lderes partidarios quienes pueden ofrecer los

votos de los legisladores de su partido. Esta es una situacin difcil para lospresidentes, y alienta el uso extensivo del clientelismo y el patronazgo paraasegurar el apoyo de legisladores individuales. Adems puede tentar a lospresidentes a intentar pasar por alto al congreso mediante medidas deconstitucionalidad cuestionables, o a violar la constitucin, posiblemente conlos militares como aliados.

Con partidos ms o menos disciplinados, los presidentes no necesitan negociarcon los legisladores uno por uno. Ms bien, pueden negociar con los lderes delos partidos reducindose el nmero de actores involucrados en lasnegociaciones y simplificndose as el proceso. Suelen poder contar con quelos lderes partidarios pueden garantizar tos votos de la mayora de suspartidarios, con lo que hay ms previsibilidad en el proceso poltico.Este argumento implica un corolario obvio; cmo alentar mayor disciplina delos partidos en los pases donde hace falta? La disciplina de partido dependede cmo se seleccionan los candidatos y de quines controlan el orden de lalista electoral.18 Si la organizacin central del partido controla la seleccin decandidatos, los legisladores tienen incentivos para seguir la lnea del partido; deotra manera, ellos se arriesgan a perder su candidatura en la prxima ocasin.Por otro lado, donde prevalezcan las elecciones primarias, o donde la seleccinde candidatos es descentralizada, la organizacin central tendra menos control

sobre los legisladores.En el mismo sentido, si el partido (especialmente la organizacin nacional delpartido) controla quin resulta electo, como ocurre con un sistema de listacerrada en elecciones proporcionales, los polticos tienen fuertes incentivospara seguir el liderazgo partidario; de lo contrario, arriesgan su propia ubicacinen la lista del partido. Por otro lado, donde los miembros se eligen gracias asus propios recursos y esfuerzos, como en los sistemas donde los candidatosdel mismo partido tienen que competir uno contra otro, los polticos dependenmenos de su partido. Rajo estas condiciones, es probable que la disciplina delpartido sea ms dbil.

18 Lo inverso es tambin cierto; los polticos que optan por partidos indisciplinados escogenmtodos de seleccin de candidatos y sistemas electorales de acuerdo con sus preferencias.


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Los sistemas de partido y el presidencialismo Linz advierte que los problemasdel presidencialismo se multiplican en naciones con profundas divisionespolticas y numerosos partidos polticos (p. 52). Se podra profundizar esteargumento; los riesgos del presidencialismo afectan sobre todo a los pases

con profundos conflictos polticos y/o numerosos partidos polticos. En lospases donde las diferencias polticas sean menos profundas y en donde elsistema de partidos no est particularmente fragmentado, se reducen losproblemas del presidencialismo. La mayora de los pases con sistemaspresidenciales tienen profundas divisiones polticas o muchos partidos, y por lotanto, los argumentos de Linz acerca de los problemas del presidencialismosuelen ser pertinentes. Pero algunos sistemas presidenciales tienen divisionesmenos arraigadas y menor fragmentacin en el sistema partidario. En estoscasos, el presidencialismo con frecuencia funciona razonablemente bien, comosugieren casos como los de Estados Unidos, Costa Rica o Venezuela, Estepunto es importante, porque sugiere que una trianera de aliviar las presiones

sobre los sistemas presidenciales seria tomar medidas para limitar lafragmentacin del sistema partidario.

Una fragmentacin significativa en el sistema partidario es un problema para elpresidencialismo porque incrementa la probabilidad de conflicto insuperableentre la legislatura y el ejecutivo. Con una fragmentacin significativa delsistema partidario, el partido del presidente no tendra nada cercano a unamayora en et congreso, vindose forzado a apoyarse en una coalicin.Lamentablemente, las coaliciones interpartidarias tienden a ser ms frgiles enlos sistemas presidenciales por dos razones19.

En primer lugar, mientras que en los sistemas parlamentarios las coaliciones departidos generalmente se forman despus de la eleccin y obligan a losrepresentantes a apoyar al gobierno, en tos sistemas presidenciales se formanfrecuentemente antes de la eleccin y no obligan a los representantes arespaldar al gobierno. El poder ejecutivo no se forma mediante arreglosposteleotorales entre partidos y no se divide entre varios partidoscorresponsables de gobernar, aunque miembros de varios partidos a menudoparticipan en los gabinetes. Las coaliciones gobernantes en sistemaspresidenciales pueden ser bien diferentes de las coaliciones electorales,mientras que en los sistemas parlamentarios la misma coalicin que tiene fa

responsabilidad de formar el gobierno es tambin la que tiene laresponsabilidad de gobernar.

Dada la separacin de poderes, un acuerdo entre partidos puede afectar slolos asuntos del congreso, sin ninguna implicancia obligatoria para lasrelaciones entre los partidos y el presidente. Varios partidos pueden apoyar alpresidente durante la campaa electoral, pero este hecho no garantiza el apoyode los partidos una vez que se asuma el cargo. Aunque a menudo miembrosde varios partidos participan en los gabinetes, los partidos no son responsablespor el gobierno. Partidos o legisladores individuales pueden unirse a la

19 Sobre este punto, tambin vid. A LIJHART: Presidentialism and Majoritarian Democracy:Theoretical Observations, en LINZ y VALENZUELA (eds), op.cit.


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oposicin sin provocar la cada del gobierno, por lo que un presidente puedeterminar su gestin con escaso apoyo en el congreso.

En segundo lugar, en los sistemas presidenciales, el compromiso de loslegisladores individuales para apoyar un acuerdo negociado por el liderazgo del

partido es a menudo menos seguro. La extensin de un portafolio en elgabinete no necesariamente implica apoyo partidario para el presidente, comosuele suceder en un sistema parlamentario. El compromiso de los legisladoresindividuales para votar la lnea del partido cambia mucho por las razonesmencionadas en la seccin previa, variando desde los partidos parlamentariosextremadamente cohesionados en Venezuela hasta los partidos heterogneose indisciplinados en el Brasil. Como consecuencia, el apoyo partidario para ungobierno no implica necesariamente el apoyo de congresistas individuales. EnBrasil, por ejemplo, la falta de disciplina partidaria significa que los legisladoresindividuales votan como ellos quieren, factor que refuerza la inestabilidad delapoyo del Congreso ala poltica del gobierno. En contraste, en muchos

sistemas parlamentarios, los legisladores individuales estn ms o menoscomprometidos en apoyar al gobierno a menos que sus partidos decidanabandonar la alianza gubernamental. Los miembros del parlamento corren elriesgo de voltear al gobierno y perder sus escaos en nuevas elecciones sidejan de apoyar al gobierno20.

Las dificultades para construir coaliciones interpartidarias estables hacen que lacombinacin de multipartidismo fragmentado y presidencialismo seaproblemtica, lo que ayuda a explicar la carencia de democraciaspresidenciales multipartidarias de larga duracin. Ecuador, que ha tenido unademocracia y una democracia frgil slo desde 1979, es la democraciapresidencial multipartidista ms antigua del mundo. Slo un pas con estacombinacin institucional, Chile, ha mantenido la democracia por lo menosdurante 25 aos consecutivos. Hubo al menos otras 14 democraciaspresidenciales multipartidistas antes de la presente ola de democratizacin,pero ninguna dur ms que o; rgimen brasileo de 1946-1964.

Donde la fragmentacin del sistema de partidos es limitada, la necesidad decoaliciones interpartidarias se reduce y los riesgos del presidencialismo suelenatenuarse. El presidente puede no gozar de una mayora en el congreso, perosu partido est seguro de ser un partido importante que controla una parte

significativa de los escaos. Esta situacin mitiga el problema de lacompetencia por la legitimidad, porque muchos legisladores se inclinan aapoyar al presidente. Pueden surgir conflictos entre la legislatura y el ejecutivo,pero stos tienden a ser menos graves que cuando la avasalladora mayora delegisladores se pone en contra del presidente.

Los problemas del perodo fijo de la gestin presidencial tambin se mitigan porla fragmentacin limitada del sistema de partidos. El trmino fijo del mandato esparticularmente pernicioso cuando el partido del presidente est en clara20 El punto clave aqu es si los partidos son o no disciplinados, y nada garantiza que lo sean enlos sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al gobierno sirve como un

incentivo para la disciplina de partido en los sistemas parlamentarios, lo que no se da en lossistemas presidenciales. Vid. Leon EPSTEIN: A Comparative Study of Canadian Parties, enAmerican Political Science Review, vol. 58 (1964), pp. 46-59.


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minora, haciendo difcil para el presidente realizar su programa. En unasituacin de minora evidente, el fantasma del inmovilismo y la ingobernabilidadest siempre presente. No es una coincidencia que las democraciaspresidenciales ms antiguas y mejor establecidas los Estados Unidos, CostaRica y Venezuela tengan sistemas partidarios con dos o dos y medio partidos

efectivos21

. Seis de las siete democracias presidenciales que han durado almenos 25 aos (Uruguay, Colombia y Filipinas, junto a los tres casos yamencionados) han tenido tres partidos efectivos, siendo Chile la nicaexcepcin.

Las reglas electorales para el presidencialismo y el semipresidencialismo

Estos argumentos sugieren que, cteris pribus, los sistemas presidencialesfuncionan mejor con reglas electorales o secuencias que limitan lafragmentacin del sistema de partidos y mejoran las perspectivas de por lomenos una compatibilidad general entre el presidente y la mayora de la

asamblea. La fragmentacin en el sistema de partidos pueden ser reducida porvarios medios, y es mejor evitar acciones draconianas que conducir a laexclusin de grupos polticamente importantes que pudieran cuestionalegitimidad del sistema poltico22.

Ya mencionamos que la separacin de tos poderes permite la estructuracin dela eleccin presidencial de modo que maximice su responsabilidad, y permite laestructuracin de la eleccin de la asamblea de modo que facilita unarepresentacin amplia Pero cmo prevenir tos problemas asociados a tenerun presidente que goza del apoyo slo de una franca minora, fuere dentro delelectorado, en la asamblea, o en ambos? Las reglas electorales tienen unfuerte impacto en este sentido. La fragmentacin del sistema de partidospuede limitarse, incluso con representacin proporcional, por cualesquiera delos tres factores: 1) tener un formato parata eleccin presidencial de mayorarelativa en una sola vuelta; 2) tener elecciones presidenciales y legislativas almismo tiempo; 3) establecer una magnitud de distrito electoral relativamentebaja, o un umbral de votacin relativamente alto.

El mtodo cada vez ms comn de segunda vuelta con mayora absoluta parala accin presidencial tiene la importante ventaja de evitar la eleccin de unejecutivo que gane con una mayora relativa estrecha, pero que fcilmente

perdera con otro candidato en una eleccin frente a frente. La segunda vueltacon mayora absoluta es atractiva porque requiere que el ganador eventualobtenga el respaldo de ms del 50 % de tos votos. Sin embargo, el sistema demayora absoluta tambin alienta la fragmentacin en el campo de loscontendientes para la presidencia y la asamblea.

Muchos candidatos entran en la primera vuelta con el objetivo de lograr elsegundo lugar y derrotar al candidato principal en la segunda vuelta, o de

21 Se calcula el nmero de partidos efectivos elevando al cuadrado la parte fraccional del voto(o de un escaos) de cada partido, sumando todos los cuadrados y dividendo este nmero poruno.2

2 Sobre este punto, vid. A. VALENZUELA: Origins and Characteristics of the Chilean PartySystem A Propone for a Parliamentary form of Gobernment. Latin American Program. TheWoodrow Wilson Center, Working Paper N 164 (mayo 1985)


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chantajear a los dos candidatos principales y hacer tratos entre la primera y lasegunda vuelta. Un candidato como Alberto Fujimori en el Per, o StanislawTyminki en Polonia, puede salir de la nada y evitar una victoria en la primeravuelta para el candidato principal, e incluso venir desde atrs para ganarlasegunda vuelta. De acuerdo con los clculos de Shugart y Carey, en los

sistemas de segunda vuelta con mayora absoluta, el eventual ganador recibeun promedio menor al 40% del voto en la primera vuelta, mientras que elcontendiente que termina segundo alcanza un promedio de slo el 25%.

Por otra parte, la regla de mayora relativa en muchos casos alienta slo a doscontendientes serios por la presidencia. En los sistemas de mayora relativa,tos promedios de los ganadores y de los que terminan segundos son casi 50%y 35% respectivamente23. Otros mecanismos, adems de la mayora relativa,pueden proteger en contra del caso inslito, pero potencialmente peligroso, deque un ganador obtenga menos del 40% del voto. Tales mecanismos incluyenrequerir un 40% para el candidato principal o un margen mnimo entre los dos

candidatos principales, en lugar de requerir una mayora absoluta para evitaruna segunda vuelta; o emplear un colegio electoral en el cual los electoresestn constitucionalmente obligados a escoger uno de los dos candidatos msvotados en el voto popular.

Quizs an ms importante sea realizar elecciones legislativas junto con laselecciones presidenciales. Esto produce una fuerte tendencia para que dospartidos grandes sean ms importantes, incluso si se usa un sistema electoralmuy proporcional, mientras que el Presidente no se elija por mayoraabsoluta24. La eleccin presidencial es tan importante que tiende a dividir a losvolantes en dos campos, y los votantes estn ms propensos a escoger elmismo partido en elecciones legislativas que cuando las eleccionespresidencial y legislativa no son simultneas.

S se realizan las elecciones parlamentarias y las presidenciales en momentosdiferentes la fragmentacin del sistema partidario de fa asamblea tiende a sermayor, ejemplo de ello incluyen a Brasil y Chile, aunque en Brasil una reformaconstitucional estableci la simultaneidad de las elecciones en 1994. En estoscasos, as como tambin en los actuales regimenes de la Argentina, Brasil,Ecuador, El Salvador y Corea del Sur, se eligen las asambleas con msfrecuencia que los presidentes, lo que implica elecciones a mediados del

mandato presidencial.A menudo, los presidentes tienen un apoyo legislativo fuertemente reducidodespus de las elecciones a mediados del mandato. En algunos casos, lossistemas de partido Para el congreso y la presidencia son tan divergentes quelos presidentes slo tienen una pequea minora de legisladores. Advertimos,por lo tanto, que con presidencialismo son preferibles las elecciones

23 Los pases cuyos datos estn esbozados aqu son, para la mayora relativa, Brasil (1946-1960), Colombia, Repblica Dominicana, Nicaragua (slo 1990), Filipinas (1946-1969) yVenezuela; para la mayora absoluta, los actuales regmenes de Brasil, Chile, Ecuador,Francia, Per, Polonia y Portugal. Vid. SHUGART y CAREY, op.cit., pp.10.2

4 Para los datos empricos sobre este punto, vid. M. SHUGART: The Effects of the Timing ofElections for the President and the Assembly, en Scout MAINWARING SHUGART (eds):Presidentialism and Democracy in America (en prensa)


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simultneas. Bajo el semipresidencialismo, un rgimen puede funcionar muybien con elecciones no simultneas, dados sus poderes presidenciales msdbiles y el voto de censura. Sin embargo, el presidencialismo con eleccionesno simultneas invita a problemas, especialmente con la presencia de otrosincentivos hacia la fragmentacin del sistema de partidos.

Si se elige el presidente de modo tal que maximice la posibilidad de eleccionesente dos candidatos y una mayora (o casi una mayora) para el ganador, sepuede elegir la asamblea de manera tal que favorezca la representacin de ladiversidad partidaria. Significa esto que el presidente deba tener slo unnmero pequeo de escaos en la asamblea? No, en tanto que nonecesariamente resultar una fragmentacin excesiva si se usa un sistemaslo moderadamente proporcional, y especialmente si la asamblea es elegidaal mismo tiempo que el presidente (y el presidente, como ya se discuti, no seelija por una segunda vuelta de mayora absoluta). La representacinproporcional puede lograrse permitiendo la participacin de algunos partidos

terceros sin llegar a los extremos de pases como Israel, Italia, Polonia o Brasil.

Cambiar del gobierno presidencial hacia uno parlamentario. Unaadvertencia

Convencido de que los sistemas parlamentarios son ms propensos a sosteneruna democracia estable, Linz implcitamente aboga por el cambio al gobiernoparlamentario. Nosotros somos menos optimistas acerca de los resultados decambiar a sistemas parlamentarios en pases con partidos indisciplinados. Lospartidos indisciplinados crean problemas en tas democracias presidenciales,pero incluso provocan problemas an ms desalentadores en los sistemasparlamentarios25. Existe el riesgo de que cambiar a gobiernos parlamentarioscon partidos indisciplinados pueda exacerbar, ms que aminorar, tosproblemas de gobernabilidad e inestabilidad, amenos que la legislacinelectoral y la de tos partidos fuera cambiada simultneamente para promoveruna mayor disciplina.

En sistemas parlamentarios, el gobierno depende de la confianza continua dela asamblea. Donde los miembros individuales de la asamblea actan comoagentes libres, desligados de vnculos partidistas, las mayorasgubernamentales que fueron cuidadosamente diseadas en negociaciones

postelectorales se desvanecen fcilmente. Libres para votar como deseen, loslegisladores individuales abandonan al gobierno cuando es polticamente,conveniente hacerlo. Bajo estas condiciones, es ms probable que tenganlugar cambios frecuentes en los gabinetes: el taln de Aquiles clsico de lossistemas parlamentarios.

Se puede presentar un contraargumento al decir que el presidencialismo hacontribuido en algunos pases latinoamericanos a la debilidad del sistema departidos, de tal modo que cambiar hacia gobiernos parlamentarios debera

25 Giovanni SARTORI argumenta este punto en Neither Presidentialism nor Parliamentarism,

en LINZ y VALENZUELA (eds.): The Crisis of Presidencial Democracy. La version en espaolde este artculo se puede consultar en Oscar GODOY ARCAYA (ed.): ARCAYA (ed.): Cambiode rgimen poltico, Santiago, Ediciones Universidad Catlica de Chile, 1992, pp. 37-53.


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fortalecer los partidos y quitar as una de las causa de la debilidad partidaria.Adems, los analistas podran esperar que el mecanismo de votos deconfianza por s mismo promueva la disciplina partidaria, dado que permaneceren el cargo dependera justamente de la disciplina partidaria. No desestimamosdichas objeciones, pero an en el corto plazo, cambiar al sistema parlamentario

sin efectuar cambios paralelos para alentar ms disciplina partidaria podravolverse problemtico. La Cuarta Repblica Francesa mostr que el gobiernoparlamentario por si mismo no atienta necesariamente la formacin de partidosdisciplinados. Tambin mostr los riesgos de partidos indisciplinados en unademocracia parlamentaria incluso en el contexto de una nacin industrialavanzada, dado que tos gobiernos fueron derribados con mucha frecuencia.

Por lo tanto, para introducir cualquier cambio hacia el gobierno parlamentariorequerirla disear cuidadosamente un conjunto de instituciones que aumentenla probabilidad de un buen funcionamiento. Tanto en los sistemaspresidenciales como en los sistemas parlamentarios, la combinacin de las

instituciones es de importancia capital26.

Conclusin

Nuestros argumentos no indican un desacuerdo radical con la contribucinseminal de Linz al entendimiento de cmo el presidencialismo afecta lasposibilidades par la democracia. El presidencialismo como suele practicarsees menos favorable para la democracia estable que el parlamentarismo. Sinembargo, creemos que Linz subestim la importancia de las diferencias entrelos diseos constitucionales e institucionales dentro de la amplia categoradatos sistemas presidenciales; y al hacerlo, sobreestim el grado en el cual eltipo de rgimen presidencialista es inherentemente defectuoso, al margen delos arreglos constitucionales e institucionales. Los sistemas presidencialespueden disearse para funcionar ms efectivamente de lo que suelen hacerlo.Hemos argumentado que dotar al presidente con un poder legislativo limitado,alentar la formacin de partidos que son razonablemente disciplinados en lalegislatura y prevenir la excesiva fragmentacin del sistema de partidos,aumentan la viabilidad del presidencialismo. Linz claramente reconoce que noservira cualquier clase de parlamentarismo; nosotros afirmamos lo mismosobre el presidencialismo.

Tambin hemos propuesto que el presidencialismo, particularmente si esdiseado con cuidado, tiene algunas ventajas sobre el parlamentarismo. Desdenuestra perspectiva, Linz no considera suficientemente este aspecto. Adems,en un punto clave la aducida naturaleza de ganador nico delpresidencialismo cuestionamos el argumento de Linz. Elinters final de nuestros argumentos es llamar la atencin sobre lascombinaciones de las instituciones y los diseos constitucionales, y sugerir quelas ventajas del parlamentarismo podran ser menos pronunciadas de lo queargumenta Linz.

26 Desde una perspectiva diferente, James W. CEASER formula un argumento similar. Vid. Su

In Defense of Separation of Powers, en Robert A. GOLDWIN y Art. KAUFMAN (eds):Separation of Powers: Does It Still Work? Washington, D.C., American Enterprise Institute,1986, pp. 168-193


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Sin embargo, compartimos claramente el consenso de que su innovadorartculo fue una de las contribuciones acadmicas ms importantes de la ltimadcada, y que merece amplia atencin entre los acadmicos y los que formulanlas polticas.

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