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8/9/2019 15 Democracia y Ciudad Fernandez Wagner

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Democracia y ciudad


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Veinticinco aos, veinticinco libros

El ciclo poltico inaugurado en Argentina a nes de 1983 seabri bajo el auspicio de generosas promesas de justicia, renovacinde la vida pblica y ampliacin de la ciudadana, y conoci logros yretrocesos, fortalezas y desmayos, sobresaltos, obstculos y revesesen los ms diversos planos, a lo largo de todos estos aos. Que fue-ron aos de fuertes transformaciones de los esquemas productivosy de la estructura social, de importantes cambios en la vida pblicay privada, de desarrollo de nuevas formas de la vida colectiva, deactividad cultural y de consumo y tambin de expansin, hasta ni-veles nunca antes conocidos en nuestra historia, de la pobreza y lamiseria. Hoy, veinticinco aos despus, nos ha parecido interesanteel ejercicio de tratar de revisar estos resultados a travs de la publica-cin de esta coleccin de veinticinco libros, escritos por acadmicosdedicados al estudio de diversos planos de la vida social argentinapara un pblico amplio y no necesariamente experto. La mismatiene la pretensin de contribuir al conocimiento general de estosproce-sos y a la necesaria discusin colectiva sobre estos problemasDe este modo, dos instituciones pblicas argentinas, la BibliotecaNacional y la Universidad Nacional de General Sarmiento, a travs

de su Instituto del Desarrollo Humano, cumplen, nos parece, consu deber de contribuir con el fortalecimiento de los resortes cognos-citivos y conceptuales, argumentativos y polmicos, de la democra-cia conquistada hace un cuarto de si-glo, y de la que los infortuniosy los problemas de cada da nos revelan los dcits y los desafos.


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Ral Fernndez Wagner

Democracia y ciudadProcesos y polticas urbanas en lasciudades argentinas (1983-2008)


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Fernndez Wagner, RalDemocracia y ciudad : procesos y polticas urbanas en las ciudades

argentinas : 1983-2008. - 1a ed. - Los Polvorines : Univ. Nacional deGeneral Sarmiento ; Buenos Aires : Biblioteca Nacional, 2008.

112 p. ; 20 x 14 cm. - (Coleccin 25 aos, 25 libros ; 15)

ISBN 978-987-630-040-7

1. Polticas Pblicas. 2. Polticas de Urbanismo. I. tuloCDD 320.6

Coleccin 25 aos, 25 libros

Direccin de la Coleccin: Horacio Gonzlez y Eduardo RinesiCoordinacin General: Gabriel Vommaro

Comit Editorial: Pablo Bonaldi, Osvaldo Iazzeta, Mara Pia Lpez, Mara Cecilia Pereira, Germn Prez, Ada Quintar, Gustavo Seijo y DanielaSoldano

Diseo Editorial y Tapas: Alejandro ruantDiagramacin: Alejandro ruantColaboracin: Jos RicciardiIlustracin de Tapa: Juan Bobillo

Universidad Nacional de General Sarmiento, 2008Gutirrez 1150, Los Polvorines. el.: (5411) 4469-7507www.ungs.edu.ar

Biblioteca Nacional, 2008 Agero 2502 (C1425EID), Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

el.: (5411) 4808-6000www.bn.gov.ar |[email protected]

ISBN: 978-987-630-040-7

Prohibida su reproduccin total o parcial por cualquier medio de impresin o digital en formaidntica, extractada o modicada, en castellano o en cualquier otro idioma, sin autorizacin expresade los editores.

Impreso en Argentina -Printed in Argentina Hecho el depsito que marca la ley 11.723


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Prlogo

Los alcances polticos, sociales y econmicos del anlisis de los procesos urbanos de una sociedad en un tiempo dado hacen de la cuestinurbana un interesante prisma de observacin de los procesos histricos.El territorio es la huella de esos procesos, donde se expresan el conictopoltico y social y sus resultados. Pero lo urbano, si bien es un tema quese menciona recurrentemente, est muy lejos de ser una cuestin sen-

tida como central en nuestra sociedad, pues es ms bien visto como untema de especialistas cuyo lenguaje se presenta la mayora de las vecealgo encriptado, con la consecuencia de que la ciudad tiende a apare-cer ms como el escenario donde transcurren los procesos consideradosrelevantes que como un proceso de construccin social del territorio.

En este trabajo se tratar de estudiar los procesos polticos, so-ciales y econmicos que tuvieron lugar en este ltimo cuarto de sigloen Argentina en su dimensin territorial, es decir, mirando lo ocu-rrido en las ciudades y las polticas pblicas urbanas. Si este intentoresulta ms o menos acertado, el lector encontrar una perspectivadiferente de los procesos y hechos histricos por todos conocidos,que, se espera, ayude a reexionar sobre una cuestin pendiente:cmo profundizar, con las herramientas de la democracia, la capaci-dad de comandar los procesos territoriales, tornndolos ms justos einclusivos y contribuyendo a una distribucin ms equitativa de lariqueza que la propia urbanizacin genera.

A pesar de la vastedad de su territorio, Argentina es un pasdonde la cuestin urbana adquiere una relevancia fundamental. Noslo fue un pas tempranamente urbano y que actualmente, conel 90% de su poblacin habitando en centros urbanos, se cuentaentre los ms urbanizados del mundo, sino que su ciudad principalque es hoy una de las 15 ms grandes del mundo tuvo siempreun enorme protagonismo y peso poltico en la vida cotidiana. De

hecho, es una caracterstica de estos 25 aos de democracia el usoconstante de la ciudad, su espacio pblico y sus calles, para la expre-sin poltica y de las diferentes luchas sociales.


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Pero el fenmeno es ms general: la humanidad toda ha en-trado en los ltimos 30 aos en una nueva etapa de desarrollo,donde las ciudades adquieren una nueva dimensin, totalmen-te diferente a lo conocido hasta ahora. Ello, sin duda, tiene unaprofunda imbricacin con ciertas caractersticas de la actual fasede expansin de las relaciones capitalistas, que antes identica-ban a occidente y hoy se han vuelto globales. En el actual pa-trn de desarrollo, las regiones y las localidades han cobrado unprotagonismo fundamental. La emergencia de los nuevos distritosindustriales y las regiones de aprendizajes densos en empresas, ins-tituciones pblicas y universidades que se articulan en esta nuevafase posfordista de la especializacin exible son esenciales en lnueva economa global. Las ciudades ms importantes del mundose renuevan con grandes proyectos de reas, conjuntos ediliciosy paisajes; las actividades productivas modican regiones con lasredes y nodos integrados a los sistemas globales y se expandenla rururbanizacin y las ciudades-regin dando otro signicadoy expresin a lo urbano, hoy ms forjado en la dispersin, frag-

mentacin y multipolarizacin simultneas, dando lugar a formasque los especialistas denominan archipilagos urbanos y a unacondicin que en trminos de culturas urbanas algunos autorescomo Oliver Mongin calican como posturbana.

El debate sobre lo urbano se enriquece y potencia mientrasse asiste, en el siglo XXI, al pasaje de ciudades que conformabanmetrpolis controlando casi totalmente sus ujos, a ciudades que seimbrican con los ujos y redes, las cuales forman parte de un espa-cio ilimitado y que no controlan totalmente. La pregunta central,en este debate, es qu lugares estn emergiendo. Lo que se perci-be es que la ciudad se aleja de aquella idea democrtica segn lacual era la promesa de integracin y solidaridad, para formar unaciudad de mltiples velocidades. Es decir, varias ciudades, unadentro de otra. Observando a Los ngeles, el gegrafo Edward Sojallama posmetrpolisa estas nuevas regiones urbanas. En ellas con-

vergen procesos simultneos de desterritorializacin y reterritoriali-zacin, es decir, de desmontaje de realidades urbanas preexistentesy de recolonizacin de la ciudad con otras nuevas. Por una parte


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se debilita la idea de lugar, de las comunidades sociales denidasterritorialmente, y por otra parte se da la aparicin de una nuevaespacialidad donde lo urbano es inseparable de lo no urbano, dondelos lmites entre el interior y el exterior se han difuminado, dondeconceptos como ciudad, suburbio, campo y rea metropolitana sevuelven difcilmente deslindables.

Asistimos adems a una fase donde se acrecienta el consumodel espacio urbano, en un contexto donde se est vericando la con-currencia de dos procesos, que tienen una particular incidencia en laapropiacin y uso del espacio urbano. Por una parte, tiene lugar unademanda creciente y fundamental del suelo urbano (con precios demercado en incesante alza) para las nuevas funciones productivas ycomerciales y/o los espacios del ocio, intensivos en capital. Por otraparte, en trminos sociales, se genera progresivamente una pobla-cin excedente que pareciera no tener funcin o lugar en el nuevoparadigma de produccin y consumo de la economa global.

Ambos procesos exacerban la tendencia a la desintegracin delo urbano, a la modicacin de su condicin poltica, donde el espa-

cio comn pblico ya no es slo el principal indicador de lo quees una ciudad. Un proceso en el que a su vez se multiplican otrasciudades, dentro de su misma estructura. Otro gegrafo, MikeDavis, en su polmico trabajoPlanet of slums (que traduciramoscomo Planeta de villa miserias), demuestra cmo una gran partede los nuevos pobladores urbanos, desclasados etnias en desinte-gracin, migrantes internos o externos no tiene insercin laboralen la economa global y slo lucha por sobrevivir en trabajos preca-rios, un sinnmero de actividades econmicas informales y/o ayu-das pblicas de subsistencia. Los nuevos conictos en la lucha por laciudad alcanzan ya tal escala que hay quienes arman que la luchade clases ha cedido su lugar a la lucha por el espacio urbano.

Argentina no se encuentra ajena a este proceso. Por el contra-rio, estas tensiones la atraviesan profundamente. En todo caso ansera muy prematuro armar rotundamente que tal o cual tendencia

se verica, pero por cierto, s se pueden sealar claras manifestacio-nes de algunos procesos que van en tal direccin.


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Etapas reconocibles en el anlisis

En este trabajo analizamos lo ocurrido en estos 25 aos enmateria de polticas pblicas territoriales y de las acciones de losactores en el territorio. Hacemos una divisin en tres etapas, or-ganizadas segn los perodos presidenciales: la etapa del gobiernode Alfonsn (los 80), la etapa del gobierno de Menem (los 90) y laetapa del gobierno de Kirchner (los 00). Deliberadamente saltea-mos la etapa de la crisis (gobiernos de De la Ra y Duhalde), puesnos interesamos en los perodos que tienen cierto sesgo particular.Por ejemplo, la etapa que va de 1976 a 1992 marca la agona ycrisis del modelo econmico y poltico de la etapa de industriali-zacin sustitutiva de importaciones, la etapa que va de 1992 a lacrisis de 2002 esta signada por la transicin privatizadora y social-mente regresiva, y la etapa que se inicia en 2003 es la que pareceser el renacer de una nueva fase de crecimiento econmico de tiponeokeynesiano basado en elboom agroindustrial y exportador,aunque ello tiene lugar sin retroceso de la pobreza. Se observar

que destinamos un gran espacio a la etapa de la dictadura militar(1976-83). Ello se debe a que se produjeron hechos que inu-yen profundamente sobre la cuestin urbana. La dictadura, ensu concepcin autoritaria y tecnocrtica de la ciudad, legisl (sinCongreso), foment la especulacin inmobiliaria, otorg preben-das para los grupos sociales de altos ingresos y promovi prcticasexplcitamente contrarias a los derechos (de uso y apropiacin dela ciudad) que an persisten.

Con la recuperacin democrtica se restablecen los derechos yel debate libre de los procesos y conictos urbanos por parte de lasociedad. Pero no se producen grandes transformaciones urbanasexcepto la propuesta fallida de fundar una nueva capital federalen la Patagonia norte (Viedma) como resultado de polticas p-blicas. Paradjicamente, pese al avance en trminos de vida demo-crtica, la imposibilidad de jar un cambio en lo econmico y los

crecientes problemas para poder sostener el andamiaje productivode la etapa sustitutiva provocarn la profundizacin de la paupe-rizacin de los trabajadores y asalariados en general, que haba


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iniciado la dictadura, proceso que sumir paulatinamente en crisisa amplios sectores urbanos y ciudades enteras en todo el pas.

En la etapa de la presidencia de Menem, el cambio en la ma-triz econmica y el desarme del aparato productivo darn lugar aprocesos que operarn en mltiples dimensiones en trminos terri-toriales. Por una parte, la trada apertura econmica peso sobreva-luado privatizacin convertir a las ciudades y el espacio urbanoen plataforma de mltiples negocios para capitales internacionales.Privatizacin de los servicios pblicos, negocios inmobiliarios (engran medida asociados a la venta de tierras pblicas), nuevos equi-pamientos comerciales y urbanizaciones privadas sern los emergen-tes ms visibles de una transformacin territorial que ser histrica.Hechos que no se detendrn hasta hoy, tambin en gran medida porser parte de un proceso global. En trminos de polticas urbanas, elinstrumental tcnico-administrativo neoliberal instalar la visindel rol competitivo de las ciudades (en el contexto global) basadoen su productividad y capacidad de venderse como producto. Laplanicacin estratgica paulatinamente comenzar a utilizarse en

algunas ciudades y regiones en crisis y tambin aqu se comenzar ahablar de desarrollo local.La etapa que comprende desde 1998 hasta 2003, es decir, la

de la crisis del n del gobierno de Menem, el corto gobierno de la Alianza y la transicin (y devaluacin) pos diciembre de 2001, noser otra cosa que la magnicacin de los resultados de las polticaseconmicas y sociales de los 90, que tuvieron como consecuenciay tambin fueron el corolario de una profunda transformacinde la sociedad argentina. Una vez ms, los procesos en el territorioreejarn la brutal regresin en la distribucin de la riqueza. Lo cualcomprende desde la degradacin y crisis de los sistemas urbanos deconsumo colectivo hasta las penurias individuales en las condicio-nes de habitacin. Ello se expres en el aumento de las ocupacionesde tierras y viviendas, el incremento o formacin de nuevas villas yhasta el aumento de poblacin habitando en las calles.

Una vez superadas las situaciones sociales ms crticas y equili-bradas las principales variables econmicas (internas y externas), seinicia en 2003 un camino de reconstruccin productiva, que conlle-


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va un crecimiento econmico sostenido, una paulatina mejora en losndices laborales y una recuperacin salarial. En esta fase se resitael rol del Estado, cuya gravitacin se basa en la obra pblica comoactivador econmico y generador de empleo formal. La gran escalade inversin pblica y por arrastre tambin privada se ver ree- jada en el territorio: las nuevas obras en edicios pblicos e infraes-tructuras y la construccin de nuevos barrios de viviendas sociales, alo largo del pas, ser cuantitativamente la mayor en estos 25 aos.Se reinstala la importancia de la planicacin. Resurge una nuevaversin de la planicacin del desarrollo y se revisa la planicacinregional, o se refuerzan las metodologas de planicacin estratgicay desarrollo local. Pero esta etapa se presenta compleja y contradicto-ria, pues ello tiene lugar en una sociedad mucho ms desigual.

Dimensiones del anlisis

En forma transversal a esta necesaria periodizacin, nuestro

abordaje intenta mantener la observacin en tres dimensiones deanlisis. La primera hace foco en la descripcin de las caractersti-cas del proceso de urbanizacin popular en Argentina. Un procesoque tiene lugar en aos que estuvieron signados por una profundatransformacin social, regresiva en trminos de distribucin de lariqueza, y por lo tanto de aumento de la desigualdad social, lo cualtendr un claro reejo territorial, en particular en la conguracinsocio-urbana y el incremento de los conictos derivados de la luchapor el espacio urbano y la gobernabilidad de las ciudades.

La segunda dimensin aborda las polticas pblicas desarrolla-das en forma directa o indirecta en las diferentes ciudades y/o re-giones metropolitanas. Ello implica necesariamente una recurrentemencin de las polticas no desarrolladas, pues si algo caracteriza aestos 25 aos es la extrema debilidad y/o perversidad social del roldel Estado en relacin a los procesos territoriales. En un marco de

escasa regulacin, los instrumentos jurdicos vinculados al procesode urbanizacin, que an se encuentran vigentes en algunas ciuda-des, fueron elaborados durante la ltima dictadura.


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La tercera dimensin consiste en aproximar la mirada a la pro-blemtica social y de la economa urbana. Ello, a su vez, tiene tresplanos de anlisis: en primer lugar, sealar algunos elementos sobreel rol de las distintas regiones y ciudades en la economa, los cam-bios en el desarrollo regional a la luz de las transformaciones de laeconoma internacional, o lo que pas con la economa argentina enestos aos, que afect lo ocurrido en nuestras ciudades. En segun-do lugar, insertar algunas miradas a las cuestiones vinculadas conla economa local y domstica, es decir, con la economa de cadaunidad productiva y en particular de cada hogar que la compone,habida cuenta de que es en este perodo cuando se asiste a rotundoscambios en el mercado de trabajo (con una enorme disminucindel trabajo asalariado formal), que tendrn un evidente correlatoespacial. En tercer lugar, agregar cuando existen datos elementosde lo acontecido con el mercado del suelo urbano. Ello es necesarioporque Argentina es un pas con una arraigada cultura patrimo-nialista, con un basamento jurdico (conservador) que otorga a lapropiedad privada (del suelo y los inmuebles) un rango de sagrado,

intocable o perpetuo, por encima de todo otro derecho colectivo,y es constante (y creciente en estos aos) el modo en que ello con-tribuye a que nuestras ciudades sean cada vez ms caras, injustas,violentas y difciles de gobernar.

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Quiero agradecer especialmente a Andrea Catenazzi, LucianoPugliese, Alicia Novick, Claudia Rosenstein y Alberto Faras por susaportes de informacin y opiniones. A Mara Pia Lpez y GustavoSeijo por sus comentarios. A Eduardo Rinesi por la invitacin y aGabriel Vommaro por los comentarios y la comprensin.


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Conguracin territorial de Argentina en el siglo XX

Argentina es un pas con una de las tasas de poblacin urbanams altas del mundo. Ello ha sido as desde sus orgenes como nacinindependiente y se ha acentuado aun ms a lo largo del siglo XX.Su proceso de urbanizacin est inuenciado por una congura-cin territorial que se desarrolla con la organizacin econmica delVirreinato del Ro de la Plata, dada por la importancia estratgica

que adquiere la ciudad-puerto sobre el Ro de la Plata (Buenos Aires)y el eslabonamiento de ciudades en el camino a Potos (Crdoba,ucumn y Salta).

Luego, en la etapa de la organizacin nacional posterior a lasguerras de la independencia y las pujas entre unitarios y federales,se avanza hacia la estructura que conocemos actualmente, como re-sultado de la anexin de los territorios de los pueblos originariosde la pampa y fundamentalmente de la Patagonia. Ello ocurre enparalelo a la declinacin de la economa del noroeste argentino yel creciente desarrollo del litoral con respecto al interior del pas.La apertura a la inmigracin principalmente europea y el asen-tamiento de colonos estructuran un sistema territorial basado en laorganizacin de las pequeas y medianas localidades dentro del sis-tema ferroviario y en la conuencia en los puertos de Buenos Airesy Rosario. La red ferroviaria argentina, que se inicia con 10 km. en1857, alcanza 9.254 km. para 1890 y tiene su pico de construccin(sobre todo por empresas inglesas) entre 1890 y 1918, cuando llegaa 35.883 km. Entre 1920 y 1930 el principal constructor fue elEstado, que tendi 4.238 km. en las regiones ms apartadas delpas. Nacionalizados los ferrocarriles en 1946, la red lleg en 1960 atener 44.180 km., siendo la ms extensa de Latinoamrica.

El sistema de ujos radiales y la recepcin de inmigracin de-terminan en una nueva fase una creciente importancia y supremaca

urbana de Buenos Aires. sta crece de 187.000 habitantes en 1869 a677.600 en 1893, es decir que casi cuadruplica su poblacin en slo24 aos. En 1914 la ciudad tena 1.573.000 habitantes, creciendo en


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21 aos otras dos veces y media. A partir de este perodo, el sistemade trenes metropolitanos estructura el Gran Buenos Aires (en ade-lante, GBA) conurbando paulatinamente las localidades de los ejesnorte, oeste y sur, que determinan para 1947 que la aglomeracinllegue a 4.700.000 habitantes. A partir de all, la Capital Federal(hoy Ciudad Autnoma de Buenos Aires) completar su densidadalbergando a casi tres millones de habitantes en la actualidad.

Con la ciudad de Rosario ocurre algo similar. En 1858 la po-blacin era de 9.785 habitantes. Entre 1870 y 1880 ingresaron enpromedio 3.000 inmigrantes por ao, provocando que para 1887 lapoblacin de la ciudad llegara a 50.914 personas. El censo de 1900registraba 112.461 habitantes, el de 1910 alcanzaba las 192.278personas y el de 1926, 407.000. Es decir que entre 1858 y 1926la poblacin creci no menos de 20 veces. El caso de Crdoba esalgo diferente, pues esta ciudad constitua un gran centro regionaldesde la etapa virreinal. Para 1895 su poblacin rondaba los 55.000habitantes, creciendo en forma ms pausada que Rosario o Buenos Aires. En los primeros aos del siglo se dan movimientos migratorios

internos y del extranjero, que provocan que en 1914 el ejido urbanode la ciudad contabilice 134.935 habitantes. El proceso se aceleradesde 1927 con el desarrollo industrial de la provincia, que lleva aque en 1947 la ciudad llegue a unos 386.000 habitantes. Para 1954,haba en la provincia ms de 14.000 establecimientos industriales,con 66.012 personas empleadas, por lo que para 1960 los habitantesde Crdoba eran 589.000. Con el auge del desarrollo industrial, esenmero lleg a 803.700 en 1970 y a 992.950 en 1980.

La etapa agroexportadora concentr inversiones y poblacinen la pampa hmeda, lo que gener una diferencia entre sta y elresto del pas, as como economas regionales con ncleos destaca-dos alrededor de la industria azucarera en ucumn y vitivinco-la en Mendoza. Otras zonas quedaron ms marginadas por estarasociadas a recursos primarios, como Corrientes con la actividadganadera, Misiones con las plantaciones forestales y el algodn, al-

gunos oasis productivos cuyanos, otros oasis pobres de economa desubsistencia en el interior y la regin patagnica, de base ganadera yminera, con algunos ncleos de desarrollo promocionado.


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La etapa de la industrializacin sustitutiva centr el foco de sudesarrollo en la Regin Metropolitana de Buenos Aires (RMBA).Los principales enclaves estaban en el sur, en Avellaneda, Lans ydistritos vecinos, y en el noroeste, en San Martn y res de Febrero,para en los ltimos aos concentrarse en la zona norte, en los distritosaledaos a la autopista Panamericana. Este eje norte de la RMBA seextiende con una secuencia de enclaves industriales desde Zrate yCampana, San Nicols y Villa Constitucin que llega hasta Rosario.Las caractersticas ambientales determinan que la conformacin delterritorio tenga su eje en el frente uvial de la pampa hmeda (prin-cipalmente agroindustrial) y el sistema de puertos y el corredor u-vial al Paraguay, en correspondencia con el peso que adquieren laseconomas de las grandes ciudades, concentrando esta regin no me-nos del 60% de la generacin del Producto Bruto del pas. No puededejar de mencionarse que el sistema urbano tiene un hito destacadoen el gran tamao de la ciudad-puerto y capital, Buenos Aires la cabeza de Goliat, como la llam Ezequiel Martnez Estrada, queno slo domina la organizacin territorial del pas sino que se consti-

tuye prcticamente en sinnimo del pas mismo, a partir de su graninuencia poltica, econmica y cultural.El gran nmero de habitantes urbanos de Argentina fue forjado

principalmente en la organizacin territorial del modelo agroexpor-tador, lo que est asociado a una temprana tecnicacin del campo,complementario con la escasa existencia de campesinado en la mayorparte de su territorio. En la etapa de industrializacin desarrolladaentre 1940 y 1970 se atrae a la poblacin del interior (de tierras debaja productividad y pequeos poblados) hacia los grandes centrossedes de la mayor parte de la industria como Crdoba, Rosarioy Buenos Aires. La poblacin urbana en Argentina en el censo na-cional de 2001 alcanz casi el 90% (32.431.950 habitantes) enrelacin a la poblacin total (36.260.230 habitantes). Ello no esnuevo, pues Argentina tuvo uno de los procesos de urbanizacinms tempranos de Amrica Latina. En el censo de 1895, cuando

el pas tena 4.044.911 de habitantes, el 37,4% eran urbanos. Casiveinte aos despus, en 1914, el pas prcticamente duplica la po-blacin (7.903.662 de habitantes): el 30,3% era extranjera (en el


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punto ms alto de la inmigracin europea) y la poblacin urbanael 52,7% (ms de 4 millones). reinta aos ms tarde (en 1947)otra vez la poblacin se duplica, llegando a 15.893.811 habitantes,de los cuales el 62,2% son urbanos, mientras que el componenteextranjero baja al 15,3%. reinta aos ms tarde (en 1980), de loscasi 28 millones de habitantes (27.949.480) la poblacin urbana esel 83%, y la extranjera slo el 6,3%, ahora mayoritariamente de lospases limtrofes.

En cuanto a la distribucin de la poblacin en el territorio,los datos censales demuestran que en 2001 es muy similar a la ob-servada en 1991. En el ltimo perodo intercensal se verica unatendencia hacia un mayor crecimiento de las localidades interme-dias (particularmente aquellas que tienen entre 50.000 y 500.000habitantes), como lo muestra el hecho de que en 1991 los seis aglo-merados ms grandes GBA, Gran Crdoba, Gran Rosario, GranMendoza, Gran ucumn y Gran La Plata concentraban casi lamitad de la poblacin (48,1%) del pas, pero en 2001 el porcentajeera algo menor (46,5%).


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Autoritarismo y ciudad. Procesos urbanos y poltcaspblicas antes de la recuperacin democrtica

Polticas y procesos de urbanizacin en la dictadura

La sangrienta dictadura del autodenominado Proceso de Re-organizacin Nacional llev adelante polticas que continuaron lastendencias esbozadas en la organizacin territorial de la etapa de

la industrializacin sustitutiva de importaciones, pero anticipandola promocin de actuaciones facilitadoras del libre mercado quese vern posteriormente en los aos 90 en las ciudades argentinas,particularmente en la RMBA. En trminos demogrcos, en el pe-rodo 1976-1983 continuar la primaca urbana de esta regin, perola dictadura sostendr la tendencia a aumentar la poblacin de laPatagonia y algunas otras provincias del interior.

Los gobiernos militares anteriores, de 1955 a 1973 incluidaslas presidencias de Frondizi e Illia, haban otorgado un rol inu-yente en la conguracin territorial a la planicacin del desarrolloautnomo en materia de energa. Considerada sta un factor claveen la concepcin desarrollista, se haba organizado una planica-cin estatal de obras en los organismos pblicos, trascendiendo alos diferentes gobiernos. En tal sentido, en este perodo se continae intensica el desarrollo de los grandes proyectos energticos (muyespecialmente la construccin de represas), lo que permite dar for-ma al Sistema Interconectado Nacional, que particularmente abas-tecer a la RMBA y las grandes ciudades. Hasta nes de los 70, laenerga elctrica producida era mayoritariamente de origen trmico.Con estas obras aument la participacin de la hidroelectricidad,al sumarse el complejo El Chocn-Cerros Colorados y la represabinacional de Salto Grande, y ponerse en marcha la construccinde otra gran obra binacional: Yacyret. ambin se increment

el desarrollo de la energa atmica con la construccin de grandescentrales: Atucha I, que opera desde 1974, y Embalse, que lo hacedesde 1983. Paralelamente se fortalecieron la industria del acero y


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la nueva produccin de aluminio primario en la Patagonia, con laempresa pblica Aluminio Argentino S.A. (Aluar), inaugurada en1971 durante el gobierno militar de Alejandro Lanusse. Cabe agre-gar a este inventario las grandes obras realizadas para el Mundial deFtbol de 1978: construccin de estadios nuevos en Mendoza, Mardel Plata y Crdoba y remodelaciones en Buenos Aires y Rosario.En Buenos Aires se desarrollaron: la faranica obra de las autopistasel cinturn ecolgico, el completamiento de la Avenida 9 de Julio,la reserva ecolgica, grandes parques, y grandes conjuntos habita-cionales de vivienda social en Soldati y Lugano, y en Ciudadela y LaMatanza, en el Gran Buenos Aires.

El rol dominante del Estado se ejerci mediante un conjuntode organismos de ejecucin de polticas pblicas (muchos de ellosgestados en la etapa de Pern) que continuaron sin interrupcionesen la sucesin de gobiernos civiles y militares, lo que dio una grancontinuidad a las polticas territoriales. En esta fase del desarrolloindustrial en Argentina, la planicacin territorial estaba inuidapor los modelos de desarrollo regional basados en la teora de los

polos de desarrollo. Esta teora postulaba que el efecto derramedel desarrollo se basaba en tres tipos de difusin del crecimien-to: 1) desde los centros metropolitanos hacia ciudades satlite mspequeas; 2) desde las ciudades hacia sus regiones, desarrollandoas otros centros urbanos de la regin, y 3) desde el centro de lasciudades hacia sus periferias. La teora de los polos de crecimien-to o de desarrollo de Perroux y Boudeville, que dena los poloscomo un conjunto industrial imbricado en torno a una industriacentral a travs de una serie de eslabonamientos insumo-producto,sirvi entonces para fundamentar acciones de poltica regional en-caminadas a la concentracin geogrca de la actividad econmicacomo factor de desarrollo.

La matriz fordista y tecnocrtica de este paradigma de plani-cacin territorial, con eje en la separacin de funciones y jerarquasen el espacio, fue predominante en la primera mitad del siglo XX en

Europa y EEUU, donde esta planicacin se ejecutaba en ocinaspblicas que otorgaban racionalidad (y previsibilidad) a los procesoseconmicos y sociales en el territorio. ambin tuvieron su inuen-


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cia los debates tcnicos y acadmicos sobre la reconstruccin de pos-guerra, sobre las nuevas ciudades en los cinturones periurbanos deFrancia e Inglaterra y sobre la creacin de ciudades en los pases endesarrollo, como Chandigarh en la India y Brasilia en Brasil.

En 1961 se cre el CONADE, Consejo Nacional de Desa-rrollo, dependiente de la Secretara de Planeamiento y Accin dela Presidencia de la Nacin, con la funcin principal de denirlos objetivos a largo plazo del proceso de desarrollo, a n de co-ordinar la accin de gobierno en relacin con la programacin deinversiones, la evaluacin de polticas econmicas, los estudios deinvestigacin socioeconmica y la elaboracin de proyectos de co-operacin internacional. Aos ms tarde durante la dictadura deOngana se cre el Sistema Nacional de Planeamiento y Accinpara el Desarrollo, que organizaba los organismos regionales y sec-toriales de desarrollo. Este sistema se implement con la creacinde las regiones de planeamiento, con sus ocinas respectivas,dividiendo el territorio nacional en 8 reas de accin regional. Lamisin de reorganizar la nacin se llevara a cabo mediante una

combinacin de autoritarismo poltico, liberalismo econmico yexclusin social, donde el tradicional impulso basado en orden yprogreso orientara lo que ocurrira con las ciudades. En esto eratil una concepcin de la planicacin urbana en la que primaba lavoz de los expertos, que conllevaba una prctica autoritaria y estaballena de alusiones funcionalistas y organicistas. Esta prctica quehaba sido tempranamente criticada por algunos acadmicos y es-taba ya en desuso en Europa se encontraba an profundamenteenraizada en los paradigmas de formacin profesional (de arquitec-tos e ingenieros) en los aos 70, y en Argentina result altamentefuncional a la concepcin y actuacin en el territorio de los gobier-nos militares. Adems, los debates sobre su agotamiento y sobrelos paradigmas de reemplazo se encontraban formalmente impedi-dos por las intervenciones o tutelas de fuerzas de seguridad en lasuniversidades, una gran cantidad de los mejores especialistas en el

exilio y/o el congelamiento intelectual imperante en esos aos. Unejemplo de ello fue la creacin de la nueva ciudad de Federacin (enla provincia de Entre Ros), donde la construccin de la represa de


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Salto Grande un emprendimiento llevado a cabo en los 70 (inau-gurado en 1979) mediante un acuerdo binacional entre Argentina yUruguay signic la inundacin de 73.800 hectreas en las zonasinmediatas de la cuenca del Ro Uruguay.

Las polticas de la dictadura en la Regin Metropolitana de Buenos Aires

Las acciones llevadas a cabo en la RMBA tanto desde laMunicipalidad de la ciudad como desde la provincia de Buenos Aires tuvieron una gran inuencia en los aos posteriores. El in-tendente de la dictadura, brigadier Osvaldo Cacciatore, sancionen 1977 un nuevo Cdigo de Planeamiento Urbano, que duplicala cantidad de autopistas propuestas por plan anterior de 1962. Sepropone junto al gobierno nacional la realizacin del Plan de Autopistas Urbanas con rgimen de peaje. Entre 1977 y 1978 sehicieron las licitaciones internacionales para la construccin de las

autopistas 25 de Mayo y Perito Moreno, que se inauguraron en1980. El concesionario Autopistas Urbanas Sociedad Annima(AUSA) construy, mantuvo y explot las autopistas hasta 1985,cuando la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires comprel paquete accionario de AUSA. Adems de demostrar una pre-ocupacin obsesiva por la circulacin y la bsqueda de solucionesorientadas al automvil particular, las autopistas se convirtieronen smbolo de las polticas urbanas de la dictadura e implicaronun enorme volumen de expropiaciones y demoliciones masivas enel trazado cntrico de Buenos Aires (como en el caso de la AvenidaSan Juan). Otra autopista como la proyectada AU3, que parta dela interseccin de la Avenida Gral. Paz y Acceso Norte y se exten-da en forma transversal por toda la zona media de la ciudad hastael barrio de Pompeya, cruzando el Riachuelo por el actual PuenteUriburu, nunca se construy. Aunque las tierras y viviendas fue-

ron expropiadas. A principios de la dcada del 70, tambin haba presiones paraganar tierras al ro frente al antiguo Balneario Costanera Sur que


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haba entrado en decadencia desde los aos 50 con el objetivo deproducir nuevo suelo a ser urbanizado y en lo posible convertirloen un ensanche del rea central de la ciudad. El proyecto inicial, deconstruccin de un Centro Administrativo de la Ciudad, nal-mente no se llev a cabo. No obstante, el relleno comenz en 1978,con la tecnologa de construccin de terraplenes perimetrales (simi-lares a los polders holandeses). Para ello se usaron escombros de lasdemoliciones realizadas para las autopistas. El agua que qued ence-rrada fue desagotada parcialmente a medida que el rea fue rellenn-dose con sedimento extrado en el dragado del Ro de La Plata. Lostrabajos de relleno y descarga de escombros continuaron en formadiscontinua hasta 1984, cuando se suspendieron denitivamente.Este gran relleno de 350 hectreas el espacio verde ms grandede la ciudad de Buenos Aires es lo que hoy se denomina ReservaEcolgica Costanera Sur, que mediante una ordenanza municipalde 1986 fue declarado Parque Natural y Reserva Ecolgica para eldesarrollo de bosques, lagos y especies animales autctonas.

Otra de las grandes obras de este perodo fue la organizacin

territorial del cinturn ecolgico del rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Guillermo Laura, secretario de Obras Pblicas dela Municipalidad de Buenos Aires, perge un cinturn ecolgi-co para el AMBA como un amplio sector que rodeara la Capitalcon espacios verdes y recreativos. Este cinturn verde se construirasobre los residuos urbanos enterrados. En enero de 1977, los go-biernos militares de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Airesy de la provincia de Buenos Aires acuerdan crear la empresa biesta-tal Cinturn Ecolgico rea Metropolitana Sociedad de Estado(CEAMSE) como una empresa de derecho privado. Como sepuede ver en su marco normativo, la impronta de autoritarismo yapropiacin privada de los recursos del Estado que caracteriz a ladictadura y a su orientacin neoliberal se verica tambin en el modoen que la empresa terceriza sus servicios. Los emprendimientos pro-movidos por el CEAMSE encubran tambin operaciones inmobi-

liarias con los terrenos recuperados y con rellenos que avanzaran lalnea de ribera en el Ro de la Plata. El CEAMSE se apoy en uncomplejo marco normativo (la Ley 9.111 de la provincia de Buenos


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estructural. Nos referimos especcamente al modo en que el Estadooperar sobre las relaciones de apropiacin y uso del suelo urbano, esdecir sobre la relacin entre poblacin, parque habitacional construi-do y terrenos posibles de ser habitados.

La poltica de alquileres urbanos y su efectoen las condiciones socio-urbanas

Lo ocurrido durante la dictadura con la cuestin de la vivienda,el suelo urbano y el acceso a la ciudad reejar como pocas cosas elcambio profundo que se inicia entonces en la historia de la sociedadargentina. Uno de los temas sociales ms importantes en las grandesciudades era la problemtica de los alquileres, que a partir de 1921haba demandado la accin del Estado, abarcando desde el conge-lamiento de los precios, hasta penas impositivas sobre la propiedadvacante. Las presiones de los propietarios acerca de la necesidad desalir de los alquileres congelados y pasar a un sistema de alqui-

leres libres ya tenan lugar antes del 76. al era as que uno delos primeros comunicados de la Junta Militar el N 13 incluala cuestin en la agenda ocial. Los propietarios especulaban a laespera de la liberacin del sistema, y al momento del golpe prcti-camente no existan alquileres en oferta. Era normal que el valor dealquiler de un departamento equivaliera a la mitad y hasta los dostercios de un salario medio. Situacin muy crtica para las clasesmedias urbanas, pues el precio de escasez era inuido adems por lademanda de alquileres que provocaba el proceso migratorio de esosaos hacia las grandes ciudades.

Cuando a partir de junio de 1976 se sancion la nueva ley(N 21.342) que terminaba con la intervencin estatal en el merca-do de alquileres, la oferta se multiplic casi por siete en apenas unao. La ley, cuyos fundamentos proponan devolver rentabilidada la inversin inmobiliaria y un aliento para la industria de la cons-

truccin, provoc un aumento de los alquileres de 3 a 6 veces,que una gran proporcin de las familias inquilinas que la anteriorley amparaba y muchas de las cuales habitaban en el parque de


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viviendas ms antiguas de la ciudad no pudo afrontar. El dramasocial desencadenado por el sinceramiento del mercado de alqui-leres hizo que las autoridades militares relativizaran las cifras de losafectados y pidieran conanza en que las reglas del libre mercadodiluiran y repararan por s mismas cualquier dicultad de acceso alos alquileres. A mediados de 1978 se vaticin que no habra ms demedio centenar de desalojos en toda la Capital Federal, lo que resul-t falso, ya que, por ejemplo, en uno solo de los cincuenta juzgadosde la Capital, en 1979, se iniciaron 430 juicios de desalojo, se dicta-ron 250 sentencias y 60 de ellas ordenaron el desalojo con uso de lafuerza pblica. Asimismo, los diarios del 78 informaban que el cos-to de la construccin haba aumentado en un 45% (contra un 25%de las previsiones ociales) y en un 30% los nuevos alquileres. alfue el impacto de esta Ley de Locaciones Urbanas que entre 1978 y1979 se anunci que el Banco Hipotecario Nacional (en adelante,BHN) pondra en marcha una operatoria especial de crdito para lavivienda (la N 501) para los afectados por los desalojos. Finalmentesta result inaccesible para la mayor parte de los desalojados.

Las organizaciones de inquilinos quienes en 1978 manifes-tarn en la Plaza de Mayo (junto a las madres y abuelas de los des-aparecidos) pidiendo la suspensin de los desalojos llamaron aesta ley la ley desalojista, mientras los camiones de mudanza y losoperativos de desalojo se convertan en parte del paisaje y de la vidacotidiana de los sectores ms vulnerables de las clases medias bajay trabajadoras. Algo similar ocurrir con los habitantes de las villasde la Capital Federal: quiz la accin ms recordada en esta materia,por su espectacularidad y dramatismo, ser la poltica sobre las villasllevada a cabo desde 1976.

La expulsin de los pobres llevada a cabopor la poltica de erradicacin de villas

Las villas de Buenos Aires tuvieron origen en la crisis de 1930.Para 1956 el Estado reconoca que en la ciudad existan 21 villasen las que vivan 33.920 personas, y en todo el AMBA se estimaba


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que llegaban a 78.430 habitantes. El fenmeno estaba problema-tizado y todos los gobiernos tenan la preocupacin de cuanticarla poblacin villera. Como ocurra en el resto de Amrica Latina,stas eran vistas como un cncer urbano cuya nica solucin erala erradicacin: extirparlo. Desde principios de los 60 ya se habanllevado a cabo en Buenos Aires programas erradicadores y los po-bladores haban organizado su lucha conformando la Federacin deVillas de Emergencia. Luego, en 1972 apareci el Frente Villero deLiberacin Nacional que hasta la llegada del peronismo al gobiernopas a ser la organizacin representativa de ese sector social.

Cuando se instal la dictadura de 1976, la poblacin de las vi-llas de la Capital era de 224.885 habitantes, crecimiento engrosadopor la crisis econmica de 1975 (el Rodrigazo). En agosto de 1976,una primera comunicacin ocial sobre el tema anunciaba el conge-lamiento de las villas de emergencia existentes en la ciudad, por loque no se permitira la construccin de nuevas viviendas en las villas ola ampliacin de las existentes. Se adverta a quienes no respetasen laprohibicin que se demolera toda nueva construccin y se adoptaran

medidas legales contra quienes lesionen los legtimos derechos de do-minio que ejerce la Municipalidad sobre sus predios. En el nal delcomunicado, divulgado por los diarios, se deca: La Municipalidad,responsable de la urbanizacin y el ornato de la ciudad, no puede nidebe tolerar la proliferacin de construcciones de emergencia, que porestar reidas con elementales necesidades materiales y espirituales de lvida humana, son contrarias a la salud de la poblacin.

En julio de 1977, el intendente Cacciatore sancion la or-denanza 33.652, que dispona que la Comisin Municipal de laVivienda (CMV) fuera el organismo ejecutor de un plan integral deerradicacin. Con un alto nivel de violencia y ejecutividad, se hizoun detallado censo de los habitantes y mediante relevamientos aero-fotogrcos se delimitaron las viviendas, as como, con sistemas denotacin castrense, se realiz la Marcacin de casillas (pintandoen el frente de cada vivienda un nmero) y con esa numeracin co-

rrelativa se determin el territorio a erradicar. Luego se entregaronCerticados de Asentamiento Precario (CAP) donde constaban losdatos de liacin de los vecinos obtenidos en el censo.


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Este plan fue realmente efectivo. En cifras, la poblacin de lasvillas de la Capital Federal, que en 1976 llegaba a 224.885 habitan-tes, pas tras los desalojos ms violentos a 165.312 a nes de 1977,y en 1978 (antes del Mundial de Ftbol) a 115.236. Para 1979 ya sehaba reducido a un cuarto (51.845 villeros), para llegar en 1980a 40.533, y nalmente, en 1981, a slo 16.008 habitantes. De 13villas que haba en la Capital en 1976, tres fueron totalmente arra-sadas y las dems reducidas a unos pocos ocupantes.

Lo ms notorio de estos procedimientos, en los que los habitan-tes de las villas fueron literalmente cargados en camiones y arrojadosextramuros (es decir, ms all de la General Paz), es su naturale-za estigmatizante y socialmente excluyente. Quedar grabada en lahistoria la tristemente clebre frase del brigadier Cacciatore: Cual-quiera no puede vivir en ella. Hay que hacer un esfuerzo efectivopara mejorar el hbitat y las condiciones de salubridad e higiene.Concretamente: vivir en Buenos Aires. La concepcin del gobier-no militar del orden social que aspiraba a instituir, y del lugar queen el mismo se asignaba a los sectores populares, es concurrente con

el papel estratgico que tena la ocupacin del espacio geogrco ycon la distribucin poblacional juzgada ms conveniente a los nesde la seguridad nacional. Sin duda, la concepcin militar del em-bellecimiento urbano era tambin funcional al objetivo de alcanzaruna buena valorizacin de tierras en sitios estratgicos que, por sucentralidad y valor simblico, constituan reas de oportunidadpara los desarrolladores inmobiliarios.

Los expulsados del centro de la RMBA engrosaron la pobla-cin de algunos conjuntos habitacionales construidos en esos aos.ste es el caso de lo ocurrido con los erradicados en los operativosprevios al Mundial en las zonas ms sensibles de la Capital lasque menos toleraban la presencia de villeros, es decir, en la zonanorte y las cercanas a la cancha de River. Muchos desalojados de lavilla del Bajo Belgrano, y el conglomerado de villas de Retiro y deColegiales fueron a parar al complejo habitacional Ejrcito de los

Andes, luego conocido como Fuerte Apache, construido en 1973.El complejo poda albergar 22.000 habitantes, pero se especula quelleg a tener 100.000, lo que marca un importante quiebre histrico


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cuyas consecuencias sern determinantes del ms importante de losprocesos urbanos de los aos siguientes: estos desplazados fueronprotagonistas de las primeras grandes ocupaciones de tierras organi-zadas en la segunda corona de la RMBA.

Los primeros asentamientos informales en el Conurbano

La embestida erradicadora de Cacciatore encontr una resis-tencia que se expres en varias acciones: por una parte, en algu-nos recursos de amparo promovidos por lderes de los pobladoresque contaron con el apoyo de los curas villeros y del Centro deEstudios Legales y Sociales (CELS), en especial de su titular, EmilioMignone. Esto permiti, por ejemplo, proteger a 44 de las 600 fa-milias de la Villa 31, que pudieron permanecer en el lugar. Un hitoen la resistencia y a la vez documento testimonial fue la difusininesperada (y no aprobada inicialmente por la jerarqua eclesisticade entonces, que aconsej prudencia y sigilo), por parte de siete

curas villeros (integrantes de la Pastoral villera), de un informetitulado La verdad sobre la erradicacin de las villas de emergenciadel mbito de la Capital Federal. En el mismo, dado a conocer enoctubre de 1980, se denunciaban las psimas condiciones en quevivan en las nuevas villas del GBA los erradicados de la CapitalFederal. En la sntesis nal, el documento expresa:

Por lo tanto, todas estas familias expulsadas de las villas de laCapital Federal han sido trasladadas,con su ilegalidad y su miseria , alos municipios del GBA. Con el agravante de que la infraestructura,los servicios y los recursos de estos municipios para asimilar estosnuevos contingentes de poblacin son muy inferiores a los de laCiudad de Buenos Aires, la que, por otra parte, recibe la casi totali-dad del aporte laboral de todos ellos.

El testimonio inicial del informe de los siete curas villeros secomplet con informacin del censo de 1980 sobre el crecimientoexperimentado en los diferentes partidos del Conurbano de pobla-


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cin de familias hacinadas en viviendas precarias. La Matanza captla mayor proporcin de erradicados (21%), seguida por Lomas deZamora (9,6%), Merlo (8%), Moreno, Quilmes, General Sarmien-to y Florencio Varela. Otros trabajos y constataciones dan cuentade que posteriormente, desde 1981, comenz a producirse en estospartidos un nuevo fenmeno social: la formacin de los asenta-mientos. Estudios y anlisis como el de Izaguirre y Aristizabal y elde Denis Merklen agregan una importante mirada sobre las estrate-gias y los procesos de organizacin de los asentamientos de Quilmesy La Matanza. Otro estudio con intenciones de cuanticar el fen-meno es el realizado por Gazzoli, Pastrana y Agostini de 1989 enbase a informacin municipal, que registra 109 asentamientos en elconurbano, con una poblacin estimada en 173.000 habitantes.

La formacin de los asentamientos no slo fue el resultado de laerradicacin de villas en Capital Federal, sino que tambin se relacio-na con una estrategia ms integral, sustentada por otras acciones dela dictadura, mutuamente complementarias, que van desde el pro-grama de construccin de autopistas y de estacionamientos, que de-

moli parque habitacional central y favoreci la apropiacin de rentaen terrenos cntricos, hasta la nueva ley de locaciones urbanas, quedispuso el descongelamiento de los alquileres y provoc que muchosde los inquilinos fueran expulsados del centro de la ciudad.

Otras medidas del gobierno militar que afectaronel desarrollo urbano y el derecho a la vivienda

Lo sucedido en Capital Federal se complement en gran medidaaunque ms rezagadamente en sus efectos en el tiempo con las con-secuencias del Decreto-Ley de la Provincia de Buenos Aires N 8.912,de ordenamiento territorial, que signic el n de los llamados lo-teos populares que producan desarrolladores de mediana y pequeaescala, sin gran inversin de capital, generando nuevos barrios a partir

de la subdivisin de tierras sin infraestructuras. Estos loteos habanprovocado desde 1950 la gran expansin de la primera y segundacorona del GBA. Estudios realizados en 1988 por la Secretara de


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Vivienda de la Nacin demostraban que el 45,5% de las viviendasen los 24 partidos del AMBA (primera y segunda corona) eran auto-construidas y estaban localizadas en lotes propios. La ley puso n a laoferta de suelo urbano a las clases trabajadoras y los ms pobres a losvalores accesibles que se haban conocido durante la etapa sustitutiva.Posteriormente, durante la dcada del 80, la oferta se agotar y losvalores inmobiliarios subirn. El destino estratgico de buena partede la tierra urbanizable vacante sern loscountries y barrios cerrados,pero ya dirigidos a sectores de ingresos medios-altos.

El gobernador de la Provincia de Buenos Aires, general IbricoSaint Jean, en nombre de la concepcin autoritaria del controlde los procesos territoriales, otorg un gran espacio a la planica-cin territorial. Cre la Secretara de Planicacin del Desarrollo(SEPLADE) para promover el desarrollo econmico y territorial.En este marco, la Ley N 8.912 de 1977 an hoy vigente cons-tituy el instrumento rector del ordenamiento del territorio de laprovincia de Buenos Aires, particularmente centrado en la regula-cin del uso, ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo. Esta

ley fue el ms acabado instrumento legal de su tipo implementadoen el pas con principios y disposiciones de ordenamiento territorialy usos del suelo. La ley muestra una clara preocupacin por inten-tar disminuir los efectos indeseables del mercado sobre la ciudadlegal y simultneamente una sensible despreocupacin por garan-tizar la equidad al acceso del espacio urbano.

Durante el Proceso tuvo lugar una transformacin histrica enrelacin al acceso a la vivienda por la va del mercado formal, pues,por una parte, desapareci el crdito (se encareci), y por otra par-te, y asociado a ello, se detuvo la construccin de viviendas para elsector medio, al tiempo que tambin hubo una crisis con la prdidade viviendas por parte de los deudores inmobiliarios. Es decir quecomenz una reduccin, muy extendida en el tiempo y con profun-das consecuencias sociales, de la participacin de los sectores mediosen el mercado formal del suelo urbano y la vivienda.

Respecto a la RMBA, existan otras iniciativas, derivadas de lacreacin, entre 1973 y 1976, de una ocina responsable del desa-rrollo de un Plan para el rea metropolitana, denominado Sistema


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Metropolitano Bonaerense (SIMEB), que tras el golpe de Estado demarzo de 1976 impuso los criterios de la doctrina de laseguridadnacionalincorporando sus principios represivos de control territo-rial. El plan del SIMEB consideraba a la RMBA como un eje uvialindustrial que conformaba un sistema, que inclua el Gran La Platay se extenda hasta Brandsen al sur, Baradero y San Pedro al norte,Lujn al Oeste, y Rosario.

Lo que tuvo gran importancia en los procesos sociales urbanosfue la poltica econmica del ministro de Economa de la dictadu-ra, J. A. Martnez de Hoz, quien en junio del 77 realiz la refor-ma nanciera, que liber la tasa de inters, dejando al mercadosu jacin. Esta disposicin inaugur la denominada poca de laplata dulce , caracterizada por la agresiva expansin del sector -nanciero centrado en la poltica cambiaria (sobrevaluacin del pesoy dolarizacin extendida del circulante interno) y el establecimientode altas tasas de inters (con aumento de depsitos a plazos jos),lo cual gener una captura del ahorro interno por parte del sectornanciero que se expandi creando ms compaas nancieras y

bancos. Esta liberacin fulmin la produccin, pues nada rendatanto como colocar la plata a inters. As desapareci la inversin depequeos y medianos ahorristas en construccin de viviendas parasectores medios, que desde los 50 haba permitido edicar al menos60.000 viviendas por ao y sostener un nivel de actividad del sectorconstrucciones muy alto.

Otra disposicin complementaria, e igualmente destructiva,fue la Circular 1.050 del Banco Central, que estableca la aplicacinde una clusula de reajuste (indexacin) del capital adeudado. Unatasa activa extremamente positiva permita una correccin temporalde la base del crdito atado a la uctuacin del mercado, autorizan-do a las entidades bancarias a otorgar crditos a particulares sin jarde antemano los intereses. La Circular 1.050 llev a que miles deahorristas terminaran pagando tasas usurarias o que debieran entre-gar sus empresas, campos o viviendas al banco. Los intereses, jados

por el mercado, tuvieron tasas que llegaron a ms del 100 por cientoal ao, lo que tornaba impagables los prstamos. La junta militar de1981 realiz una nueva devaluacin del peso, lo que produjo que


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el salario real cayera y que se indexaran los crditos hipotecarioshasta ms de un 11 por ciento. Los prstamos hipotecarios sufrieronsucesivos reajustes de plazos y aumentos de la tasa de inters, conusurarias actualizaciones mensuales de acuerdo a la inacin; estotrajo como consecuencia que el peso de las cuotas aument del 20%hasta el 60% de los salarios de los hogares trabajadores.

La creacin del Fondo Nacional para la Vivienda

La crisis en el mercado de la vivienda tena como contrapartede poltica, desde los inicios del Proceso, al Fondo Nacional de laVivienda (FONAVI), creado con el objetivo de involucrar al sectorprivado de la industria de la construccin para mantener un ritmosostenido de edicacin de viviendas. El FONAVI haba sido ins-tituido durante gobierno del general Lanusse en 1972, como unfondo que se integraba con recursos provenientes de aportes de lasremuneraciones de los trabajadores. En la instrumentacin del fon-

do mediante una nueva ley (la 21.581, de 1977) se j en el 5% elporcentaje de aporte de los salarios, ms una contribucin adicionaldel 20% de los aportes de los trabajadores autnomos. Los desti-natarios de las viviendas seran ...aquellos cuya capacidad de pagono alcance a cubrir el costo de una vivienda econmica ni siquieraen 30 aos..., es decir, los sectores a los cuales no llegaba el crditodel BHN. La ley que reglamentaba el rgimen de nanciamientodel Fondo dispona, a su vez, como organismo de aplicacin a laSecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUV) y la creacinde los Institutos Provinciales de Vivienda (IPV), autrquicos parasu ejecucin, en cada jurisdiccin. El sistema FONAVI funcionabacentralizado en la SEDUV en su planicacin (licitaciones y pro-yectos), asignacin de las prioridades y normativa de las operatorias,quedando la funcin de supervisin de las obras y adjudicacin alos IPV. Con fondos FONAVI se construyeron unas 5.500 vivien-

das en 1976, cifra que se duplic en 1977 y llega a casi 17.000 en1978 y 1979. Luego vuelve a duplicarse en 1980, alcanzando unas32.000 viviendas terminadas anuales. En el resto de la dcada de


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1980 se promediarn unas 30.000 viviendas por ao, con picos en1982 y 1983, cuando la cifra aumenta a 35.023 y 40.743 unidadesrespectivamente. Se construyen grandes volmenes por empresa (enconjuntos habitacionales de ms de 500 viviendas). Los llamadosa licitacin centralizados (desde la SEDUV), para construir desdeMisiones hasta Ushuaia, impulsaron un potentelobby de empresa-rios y profesionales nucleados en la CAC (Cmara Argentina de laConstruccin) y CAVERA (Cmara de la Vivienda Econmica dela Repblica Argentina), lo cual provocar que el grueso de la pro-duccin se concentre en unas pocas empresas.


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Procesos urbanos y polticas pblicas en los primerosaos de la recuperacin democrtica (1984-1989)

El gobierno que asumi tras el n (acelerado por la guerra deMalvinas) del Proceso militar recibi un legado social y econ-mico dramtico. La deuda externa argentina haba aumentado de7.875 millones de dlares en 1975 a 45.087 millones en 1983. Elgolpe que la poltica de Martnez de Hoz le haba dado al salario

real determin que el ingreso de los trabajadores nunca volviera arecuperarse: de hecho, entre 1976 y 1980 cay un 40 por ciento.Los ms afectados por esta cada fueron los empleados pblicos y losobreros industriales, que sufrieron en sus bolsillos el derrumbe dela industria nacional. La deuda externa haba crecido cuatro vecesen los 7 aos de la dictadura, al tiempo que haba aumentado latransferencia de capitales hacia el exterior y se haban reducido laproduccin y el empleo industrial.

La urbanizacin popular

La recuperacin de la democracia y los aires de renovacin tra- jeron grandes esperanzas de una real democratizacin de la toma dedecisiones sobre los procesos en el territorio. Las calles de a pocorecuperaron su actividad libre, las plazas y paseos se llenaron deartesanos y las expresiones artsticas se potenciaron. Pero el impactosocial y territorial de las polticas del Proceso pesar largo tiempo,pues las violaciones a los derechos humanos, las prcticas autorita-rias y las prebendas en favor de las elites dejaron huellas muy pro-fundas. Lo que al principio pareci algo posible de revertir, con eltiempo se evidenci como el inicio de un recorrido que lleg hastala crisis de 2001 y que an hoy nos condiciona. Por ello, si algo

tambin caracteriza la etapa de gobierno de Alfonsn es no haberinterpretado la profundidad que adquira el cambio econmico ysocial que transcurra.


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Los procesos urbanos estuvieron marcados por el creciente de-terioro de las condiciones socioeconmicas de la poblacin trabaja-dora. La poltica econmica del Proceso haba iniciado un caminode desindustrializacin, que con el retorno a la democracia no sedetuvo. El retraso tecnolgico de la industria, el deterioro del mer-cado interno y las condiciones de los asalariados (en un contextoinacionario) conguraban un crculo vicioso que ni el intento delPlan Austral logr frenar. De modo que, entre nes de la dictaduray los inicios de este perodo, tendr lugar un punto de inexin enlas condiciones de acceso a la ciudad de los sectores populares.

La compra de un lote en cuotas en la periferia de las grandesciudades y la progresiva autoconstruccin de la vivienda haba cons-tituido una de las formas ms extendidas de acceso e integracinsocial y urbana. Entre los aos 50 y 70 los loteos populares fueronconformando la extensin de las ciudades, en particular en las gran-des ciudades receptoras del proceso de migracin interna. ste erael modo de acceso a la economa urbana, a la vivienda y los serviciosy equipamientos urbanos (fundamentalmente a la salud y la educa-

cin pblica y gratuita), lo que posibilitaba que los hijos de estoshogares tuvieran un posterior acceso a mejores trabajos.picamente, los recin llegados a la ciudad, movidos por redes

de parentesco y amistades, primero iban a vivir con esos conocidos,o alquilaban cuartos en pensiones y hoteles (casi siempre en las cer-canas de las estaciones ferroviarias), o en muchos casos tambin sealquilaba u ocupaba una casilla en una villa, que en aquellos aossolan tener tanta o ms poblacin de paso que permanente. Luegocompraban un lote en cuotas en los nuevos loteos de la periferia ycomenzaban el camino de la vivienda propia. La estrategia se dividaentre quienes se compraban una casilla prefabricada y luego ibanconstruyendo encima o al lado una casa de material, y quienes di-rectamente empezaban por construir un cuarto de material y luegoseguan con bao, cocina y otras habitaciones.

Este proceso la produccin informal de la vivienda se nutra

del trabajo de los propios habitantes, de mano de obra del barrioy del trabajo solidario de vecinos y familiares. Los corralones demateriales constituan la pieza clave, dado que actuaban como -


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nancistas y facilitadores de la autogestin de la vivienda. Como unagran fbrica que produce ciudad, los barrios estaban siempre enconstruccin. Sus pobladores luchaban por hacer la vivienda ypor hacer la ciudad. Es decir, adems de autoconstruir sus casas seorganizaban para luchar por los servicios (sobre todo el agua, luegolas cloacas y bastante despus el gas natural) y tambin por las me- joras ambientales (residuos) y del espacio pblico (plazas, asfaltos,veredas, etc.), as como por los principales equipamientos en educa-cin y salud. ste fue el origen de las sociedades de fomento.

Adems de realizar un rentable negocio con la subdivisin origi-nal del suelo, la principal habilidad de los loteadores que conocanperfectamente este proceso de autoconstruccin consista en rete-ner una cantidad de lotes (en muchos casos los de mejor ubicacin),lo que 15 20 aos despus les permita lograr rentas extraordina-rias gracias a las plusvalas transferidas por el colectivo barrial en eproceso de urbanizacin. En aquellos aos el diferencial de la rentaobtenida por el pasaje del valor rural del suelo a su valor urbano eraaltsimo. Adems, urbanizar (tcnicamente, producir suelo) tena

un costo nmo, por lo que los loteadores podan perfectamentenanciar la venta hasta en 100 cuotas. Esto se deba a que la tierrarural adyacente al ejido urbano era entonces abundante y barata. EnBuenos Aires se fue el caso de famosos loteadores como Kanmar,Vinelli, Luchetti, entre otros. En una nota publicada enLa Nacin el 31/7/01, Rodolfo Vinelli, rememorando esos tiempos, armaba:

uve el honor de haber convertido en propietarias a milesde personas de clase media y de las menos favorecidas por laeconoma. Con los loteos fundamos pueblos y ciudades.

Para dar una idea del bajo valor del suelo urbanizable (en laextensa pampa), siempre se recuerda que en Crdoba, un sastre lla-mado Forestieri publicitaba que a cada comprador de un traje suyole regalaba un lote de terreno de 300 metros cuadrados, ubicado en

un loteo de 120 hectreas en la periferia de la ciudad. De su sastrerasala un mnibus que visitaba el loteo y la promocin hasta incluamil ladrillos para iniciar la construccin de la vivienda. Por medio


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de ese mecanismo distribuy 3.000 de los 6.000 lotes que consti-tuan Villa Forestieri (hoy Barrio Villa El Libertador).

La produccin de ciudad bajo estas formas alcanz una granescala, porque en Argentina, y particularmente en la llanura pam-peana, era posible extender el ejido urbano a expensas de la tierrarural, por el bajo costo de su produccin y las buenas condicionesambientales: agua potable accesible en el subsuelo, terreno planoy rme y posibilidades de cavar un pozo ciego. En un marco dadopor una legislacin poco estructurada (no haba an no hay unaley nacional sobre el uso del suelo), los loteos se podan hacer sim-plemente gestionando ante el gobierno local la subdivisin de laparcela rural. Los loteadores costeaban el tendido de red elctrica yel mejorado o asfaltado precario de la calle principal, generalmenteasociado a una extensin de la terminal del colectivo local, o, en laRMBA, a la conexin con la estacin de ferrocarril.

A modo de comparacin se puede agregar que en las gran-des ciudades andinas (Santiago de Chile, Lima, Quito, Bogot,Caracas o Mxico) y en las ciudades brasileas (Ro, San Pablo,

Belo Horizonte, Baha) en los mismos aos tambin tuvo lugar unacelerado crecimiento urbano, en el contexto de la sustitucin deimportaciones. Pero en estas ciudades, por las condiciones ambien-tales y por la magnitud del aluvin migratorio, producir suelonuevo era ms costoso, por lo que all la urbanizacin se desarrollen condiciones ms extremas (laderas de montaas, desierto, lechosde ros, etc.) y bajo el control y gestin de un conjunto de actoresinformales, donde sobresale el loteador pirata (clandestino).

El acceso a la ciudad en los 80

A pesar de que durante el Proceso casi no hubo nuevos lo-teos en cuotas, pues el ya mencionado Decreto-Ley 8.912 de laProvincia de Buenos Aires de 1977 cancel denitivamente los lo-

teos sin servicios, en la RMBA era tal la sobreoferta de lotes (an sinservicios) que prcticamente tuvo que pasar una dcada es decir,hasta nes de los 80 para que se comenzara a sentir la escasez de


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suelo accesible y barato en los barrios populares. En esta dcada, ellofue concurrente con el paulatino incremento de las grandes tomasde tierras en los partidos del Conurbano, que haban comenzado,como vimos, con la erradicacin de las villas de la Capital Federal,y se alimentarn con los nuevos pobladores allegados y lo que escrucial entender con los hijos de los anteriores autoconstructores,crecientemente pauperizados al cerrarse las fuentes de trabajo y au-mentar la precariedad laboral. Siendo el mejor suelo cada vez msescaso, las ocupaciones avanzarn sobre las tierras inundables.

Con la vuelta a la democracia, los actores ms inuyentes dela arquitectura y el planeamiento seguan concentrados en las gran-des cuestiones urbanas, las obras de autor y la construccin degrandes conjuntos habitacionales del FONAVI en las ciudades delinterior. A poco de iniciada la gestin de Alfonsn, se sumar a estoel furor despertado por la propuesta de la construccin de un nuevodistrito federal en la Patagonia. Pero la importancia poltica de losprocesos sociales de construccin de ciudad fue muy alta, y en estoscasos tambin haba profesionales comprometidos con la gestin

y las polticas urbanas de los sectores populares. La urbanizacinpopular de las periferias estuvo en la agenda poltica del peronismo,por tradicin e historia en la militancia, pero tambin haba sidoincorporada por el radicalismo. Por ejemplo, Alfonsn, quien tenauna estrecha relacin con el obispo Jorge Novak (lder en Quilmesde las comunidades eclesiales de base), desde la misma campaaabord la cuestin de las polticas urbanas con su promesa de ocu-parse de los asentamientos de Quilmes, que ejercan una fuerte pre-sin reivindicativa. Para ampliar su base de sustentacin, llev acabo un gran despliegue de actos por ejemplo, en San FranciscoSolano prometiendo la regularizacin de la tenencia de tierra.

Estas promesas se cumplieron y las regularizaciones se llevarona cabo, lentamente en los primeros aos de la democracia y conmayor rapidez a partir del triunfo del peronismo en la provincia deBuenos Aires en 1987. La gobernacin de Antonio Caero imple-

ment una activa poltica territorial, que se conjug y/o nutri deexperiencias y relaciones en el territorio del GBA con varias de lasintendencias justicialistas, que tenan cuadros tcnicos y polticos


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que desarrollaban un fuerte trabajo en los barrios populares de losdistritos con mayores niveles de pobreza y enormes asentamientosnuevos (Florencio Varela y Moreno). La regularizacin de los asen-tamientos en Quilmes (que estaban sobre suelo privado) se logrtambin con la concurrencia de la nueva Direccin Provincial deRegularizacin Dominial de la Provincia de Buenos Aires. En tanto,la ley que permita entregar los ttulos en San Francisco Solano erade orden provincial, pero haba sido impulsada desde la Nacin.

Otro tema en la agenda pblica fue la crisis de los damnicadosde los loteos populares indexados durante la gestin de Martnez deHoz, que provoc que decenas de miles de compradores de terre-nos en los viejos loteos, que tuvieron que dejar de pagar sus cuo-tas, vieran peligrar su propiedad. La solucin de este conicto en elmercado de loteos populares consisti en regular las relaciones entrecompradores y vendedores, lo que constituy una de las primeras ycasi nicas intervenciones del Estado en el mercado de tierras.

Estos temas tambin marcaron la agenda poltica en los gobier-nos locales en esos aos, y varios de los intendentes del conurbano

consolidaron en sus estructuras municipales cierta masa crtica degestin de la ciudad popular. Se trabajaba con el vecinalismo en losbarrios de loteos, con la reivindicacin de las grandes tomas de tie-rras, con las pequeas villas en lotes scales, que se reconocan de estmodo como actores polticos importantes, donde la reivindicacinpor la tierra pasaba a tener cada vez ms importancia poltica. En laconstruccin poltica del gobierno de Caero esto fue muy importan-te. Por ejemplo, su ministro de Gobierno, Luis Brunati, provena deMoreno y representaba los movimientos reivindicativos por la tierra.

A partir de 1987, con el peronismo triunfante no se condenabala toma de tierras. Se trataba de hacer poltica y articular actores, y sepuso en la agenda la regularizacin de la ocupacin del suelo, recono-ciendo que haba otro sujeto en la construccin de ciudad. Esto fueun tem importante de las polticas del nuevo gobierno de la provin-cia y de varios gobiernos locales en el GBA. Se crearon los Consejos

Asesores de ierras y el programa Protierra. La poltica de escritura-cin gratuita naci en Florencio Varela, municipio que se ocup delos fenmenos reivindicativos en torno al mercado del suelo.


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En los aos de vuelta a la democracia, tambin la universidadpblica y los organismos de ciencia como el Conicet recuperaronmuchos acadmicos e intelectuales, y se revitalizaron los estudios ur-banos y sociales. Inuyentes trabajos como los de Nora Clichevsky,contribuyeron a la comprensin del funcionamiento del mercadodel suelo y en particular de los procesos informales. Aportes de cono-cimiento que resultaron esenciales para actuar en el territorio. A lasenormes inequidades en el acceso al suelo urbano, que se agravabanda a da, se agregaba la paradoja de la existencia de una cantidadmuy grande de suelo baldo bien localizado, que volva ms costo-sa y difcil la regularizacin y construccin de ciudad. Incongruen-cia estructural slo explicable por los mecanismos del mercado quehaba dejado los barrios desestructurados. La necesidad de realizaracuerdos institucionales para un desarrollo integral del AMBA esta-ba en debate desde 1984, pero recin en 1987 se cre la ComisinNacional del rea Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA),concebida como un espacio de convergencia de autoridades naciona-les, provinciales y municipales. Pero al cambiar el signo poltico del

gobernador de la provincia, en 1989, la CONAMBA fue transferidaa la rbita exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional.

El proyecto de la nueva capital

Mientras en las grandes ciudades transcurran los procesos po-pulares ligados a la cuestin de la tierra, Alfonsn, con habilidadpoltica, colocaba en la escena un proyecto espectacular: el trasladode la ciudad capital del pas hacia la Patagonia. Para muchos, steser el proyecto ms extraordinario en el siglo XX en Argentina, alpromover un cambio en la estructuracin territorial del pas y loslmites de las regiones, reequilibrando la relacin entre funciones ytamaos de las ciudades.

La propuesta de un cambio de capital tiene sus races en los de-

bates locales de la geopoltica, considerada una ciencia que, a partirde la geografa poltica, la geografa descriptiva y la historia, estudiala causalidad espacial de los sucesos polticos y sus futuros efectos


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En Argentina las cuestiones geopolticas que tienen entre sus men-tores a algunos gegrafos tuvieron siempre una gran inuencia enlas fuerzas armadas. Por ejemplo, hacia el n del Proceso el ejrcitoorganiza en el marco de las Escuelas de Defensa Nacional, conferen-cias de especialistas militares y civiles sobre cuestiones geopolticaen las principales ciudades del pas, convocando a las fuerzas vivas(en buena parte, funcionarios intermedios anes al Proceso).

Entre los muchos trabajos sobre la problemtica geopoltica en Argentina, se destacan los de Juan Roccatagliata, donde abundanlos argumentos que denuestan la macrocefalia portea como causade todos los males e inequidades distributivas en el pas, en virtudde los graves problemas que crea por su ubicacin el puerto deBuenos Aires, lo que demandaba propuestas que alivien en partelos problemas poltico-econmicos que el GBA ha creado al valo-rizar desproporcionadamente slo una parte del litoral situada enuno de sus extremos. Adems, este autor considera que el sistemaurbano argentino es concentrado, altamente desequilibrado,centralizado y radiocntrico, por lo que las propuestas geopo-

lticas tienen por objetivo la valorizacin total de todo el territo-rio nacional mediante la creacin de metrpolis o subsistemasurbanos de equilibrio o alternativa para la descentralizacin y ladesconcentracin del GBA y el desarrollo interior. Ms extremoes un trabajo de Guillermo errera, quien al referirse a los pro-blemas geopolticos argentinos habla de macrocefalia patolgicaargentina, al armar que la Capital Federal y su enorme, intrin-cado Conurbano, al cual se denomina GBA, representa una distor-sin absoluta para el espacio vital y la poblacin de la Repblica Argentina, fruto de un dejar hacer irresponsable que pertenece porigual a los variados gobiernos que se sucedieron en largas dcadasde la vida nacional. El eje de estos argumentos es que Buenos Aires concentraba el 42% de la poblacin y el 65% del PBI nacio-nal en toda la regin pampeana, mientras una gran parte del pasest casi deshabitada, y la Patagonia, despoblada. En estas arma-

ciones siempre subyace la intencin de consolidar el dominio de laPatagonia, que en la hiptesis geopoltica de los militares constituaun territorio en disputa con Chile.


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Pareciera ser que estos argumentos, algunos estudios, y muchospseudo-estudios y/o especulaciones desde el poder otaban en elambiente en el momento del retorno a la democracia un tiempoque tambin era el de la posguerra del Atlntico Sur, por lo queencontraban eco juicios como el siguiente, escrito por Roccatagliataen 1986:

As, un traslado de la capital puede responder al deseo deconcentrar mayores energas en ciertas regiones pioneras quereste incorporar al territorio nacional, o en franja de cierta fragi-lidad poltica (...) En stas se ha sostenido la necesidad de contarcon un plan o directrices para el ordenamiento territorial.

El especialista se referira al ncleo bipolar Viedma-Carmende Patagones como el ptimo para llevar a cabo dicho traslado.

El proyecto estaba en consideracin del presidente Alfonsn yse conoci por los medios de comunicacin de un da para otro, enmarzo de 1986, causando sorpresa la ubicacin geogrca propues-

ta: el eje Viedma, Carmen de Patagones y Guardia Mitre. As seinstal en la sociedad argentina el proyecto de traslado de la CapitalFederal a la Patagonia, con la ilusin de un federalismo ms concre-to que reequilibrara los desajustes territoriales con la descentraliza-cin y la ocupacin de espacios vacos en la Patagonia. El presidente Alfonsn cit de urgencia a Olivos a los gobernadores de Ro Negroy Buenos Aires y otros funcionarios y legisladores para tratar el pro-yecto de traslado de la Capital Federal, mientras un equipo de alle-gados al presidente trabajaba secretamente en la elaboracin de todolo relacionado con el proyecto de ley que se enviara al CongresoNacional. Poco despus, el 16 de abril de 1986, Alfonsn visit lacapital rionegrina y entreg al gobernador el proyecto para la crea-cin del distrito federal Viedma-Patagones. All Alfonsn impuls lamodernizacin de la administracin pblica y llam a fundar unaSegunda Repblica, en un discurso que remat con la convocatoria

Al sur, al mar y al fro.El proyecto de traslado de la Capital Federal tuvo tratamientoen el Senado en marzo de 1987. ras un prolongado debate en ambas


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Cmaras qued sancionada como Ley Nacional N 23.512 el 27 demayo de 1987. Dicha ley que creaba el Ente de raslado, conocidocomo EN ECAP (luego reglamentado por el Decreto 1.156)expresaba: Artculo 1: Declrase capital de la Repblica, una vezcumplido lo dispuesto por el artculo 5, a los ncleos urbanos eri-gidos y por erigirse en el rea de las actuales ciudades de Carmen dePatagones (provincia de Buenos Aires) y Viedma y Guardia Mitre(provincia de Ro Negro) con el territorio comprendido en las cesio-nes dispuestas por las Leyes 10.454 de fecha 17 de octubre de 1986de la provincia de Buenos Aires y 2.086 de fecha 10 de julio de 1986de la provincia de Ro Negro, que en conjunto constituyen el reade la nueva Capital de la Repblica. Este artculo describe a con-tinuacin los terrenos a afectar como Jurisdiccin Federal, en tantoque el artculo 4 trata las cesiones de bienes, y el artculo 7, los bienesque estaran sujetos a expropiacin. La nueva Capital Federal com-prendera ncleos urbanos, erigidos y por erigirse, de las ciudades deViedma, Carmen de Patagones y Guardia Mitre (ubicada a setentakilmetros hacia el noroeste de las dos anteriores), junto con un am-

plio territorio de campos, en la zona del Valle Inferior del ro Negro,cedido por las Legislaturas de las provincias de Buenos Aires y RoNegro, donde tambin se encontraban comprendidos los pueblos deSan Javier, Cardenal Cagliero y Balneario El Cndor.

anto la Comisin cnica Asesora, como su sucesor elEN ECAP creado a imitacin del organismo NOVACAP, quehaba gestionado la creacin de Brasilia 30 aos antes tenan vas-tos poderes, que abarcaban desde la funcin de expropiar tierras yproyectar el nuevo trazado urbano, evitando el impacto negativosobre las ciudades preexistentes, hasta la de desarrollar las diversasobras de infraestructura para cumplir con el proyecto. Se realizaronvarios estudios en diferentes temas (ecolgicos, econmicos, urba-nsticos, demogrcos, energticos, tursticos, hdricos) y se traza-ron los planos y maquetas de las diferentes obras de infraestructuranecesarias para el asentamiento de poblacin y el cumplimiento

del proyecto de traslado (viviendas, hospitales, escuelas, puentes,ocinas pblicas, entre otras), se diagram la supercie a construiren 7.777.473 metros cuadrados y el traslado de 23.000 empleados


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pblicos desde la ciudad de Buenos Aires. Para ello, tambin sesolicit al Banco Interamericano de Desarrollo un crdito de 80millones de dlares estadounidenses para mejorar la infraestructurade servicios de la futura capital, y se destinaron importantes parti-das presupuestarias. Segn los proyectos del EN ECAP, la nuevaCapital Federal iba a poder inaugurarse en doce aos, es decir parainicios de nuevo siglo XXI.

Sin embargo, todo se alter al agravarse la crisis social y econ-mica, producto del fracaso del Plan Austral en 1988 y la hiperina-cin de 1989, que determin que el presidente Alfonsn entregara sugobierno, en julio de 1989, al candidato recientemente electo, CarlosMenem, que debera haber asumido el 10 de diciembre del mismoao. Con Menem el proyecto de traslado de la capital segua tcnica-mente en marcha, pero la crisis econmica haba retrasado el inicio dela construccin de las diversas obras de infraestructura planicadas. Alos pocos meses de asumir y dentro del plan de reforma del Estadoproyectada por el nuevo gobierno, a n de superar la crisis y sanear lascuentas estatales, en noviembre de 1989, Menem deroga los Decretos

527/86 y 1.156/87 y disuelve la Comisin Nacional para el ProyectoPatagonia y Capital y el EN ECAP, liquidando todos sus bienes ypropiedades y dejando materialmente sin efecto el proyecto, que ansigue vigente, ya que la Ley 23.512 nunca se derog.

Hoy, a poco ms de 20 aos de aquellos hechos, en Viedmase recuerda que hubo cierta la resistencia local, que se profundizcuando, conocida la noticia, comenzaron a llegar a la terminal demnibus de Viedma grupos de familias con equipajes y nios atra-dos por la perspectiva de mejores condiciones de vida. Recordan-do estos hechos, Juan Cabalieri (quien entonces era intendente deViedma) dijo al diarioRo Negro el 16 de abril de 2006: De diezviedmenses, cinco estaban en total desacuerdo. Presagiaban que seles cambiara la vida y que dejaran de disfrutar del ro, del mar, yque perderan la tranquilidad pueblerina. En efecto, se gener unaimportante migracin que iba en busca de trabajo, y ante la lentitud

del proyecto la provincia debi asistir al municipio con provisionesalimentarias y sanitarias. Adems, sin infraestructura construida,aquellos de menores recursos que arribaban levantaron casillas pre-


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carias en algunos barrios. El ex intendente recuerda: Le pedimos a Alfonsn que en lugar de mostrar maquetas ejecute derechos poseso-rios (de las tierras) mediante acciones de gobierno en Viedma.

No obstante, a modo de reparacin histrica se realizaronobras de infraestructura en estas ciudades por unos 20 millones dedlares. Adems hubo liberacin de cupos por parte del BHN y elFONAVI mediante los cuales se construyeron casi 7.000 viviendas,y ms de 40 kilmetros de caeras de desages pluviales y cloacalesadems de asfalto y obras de refuerzo del servicio de agua pota-ble. Esta infraestructura hoy abastece a unas 80.000 personas. Porejemplo, en el pueblo de Guardia Mitre, que tiene 500 habitantes,se consigui el tendido de gas domiciliario. Cabe agregar que dosdcadas despus la regin casi duplic su poblacin.

El rgimen de promocin industrial

Durante la dictadura, la bsqueda de un crecimiento equili-

brado y de una mejor distribucin geogrca de la riqueza y la pro-duccin nacional haba llevado al Estado a implementar polticaseconmicas tendientes a favorecer la radicacin de industrias endeterminadas regiones promovidas. As desde sus orgenes en 1979hasta la actualidad, la promocin industrial ha formado parte dela poltica scal nacional orientada al desarrollo manufacturero enalgunas provincias beneciarias de este sistema. La Ley 22.021 de1979 y el Decreto 804 de 1996 contemplan diferimientos imposi-tivos y exenciones para el impuesto a las ganancias, bienes perso-nales e IVA en todas las inversiones fabriles radicadas en La Rioja,Catamarca, San Luis y San Juan.

La implementacin de un sistema de promocin industrial ge-nerar efectos no slo en la estructura productiva de las provinciasbeneciadas sino tambin en el pas, a travs de la recaudacin delEstado nacional, y en las provincias vecinas por la distorsin de cos-

tos relativos. Segn los censos econmicos de los aos 1973, 1984y 1993, se observa un crecimiento en el valor de la produccin de laregin promovida del 663%, liderado por San Luis con un 2.579%


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y seguido por Catamarca con un 1.003% y La Rioja con un 991%.San Juan fue la provincia que mostr el menor dinamismo en tr-minos de produccin fabril, con un aumento del 126% entre 1973y 1993. Cabe destacar que en este mismo perodo la produccinindustrial nacional aument tan slo un 61%. Esta importante dife-rencia en la evolucin de la regin respecto a la nacin es atribuibleal rgimen de promocin industrial (RPI).

Si bien la promocin industrial result costosa en trminos es-trictamente nancieros, por lo que perdi de recaudar (un 13,5%del PBI, segn se estima) y el hecho de que los incentivos favore-cieron ms a los proyectos de corta vida, el RPI tuvo un impactonada despreciable al retener y/o localizar poblacin en ciudades delinterior. Algunos autores como Velzquez y Gmez Lende han es-tablecido una relacin entre el crecimiento o decrecimiento pobla-cional por migracin y la evolucin del Producto Bruto Geogrco(PBG). En sus trabajos se comprueba un cierto grado de asociacinentre las provincias que absorben poblacin y aquellas que tiendena mejorar su situacin relativa, especialmente a partir de 1970. Los

autores advierten que las variaciones deben vincularse con un carc-ter selectivo de los procesos migratorios, que pasan a ser una suertede economa externa para los centros de recepcin, mayormentelocalizados en las regiones pampeana y patagnica. Se demuestraque a diferencia de sus vecinas, las cuatro provincias que formaronparte del RPI revirtieron o aminoraron el decrecimiento migrato-rio. Catamarca tena una tasa de crecimiento migratorio negativa de-21,4 en la dcada del 60, que disminuye a -6,0 en los 70, y pasa aser positiva (3,9) en los 80. Los casos de La Rioja y de San Luis sonsimilares. En cambio, en San Juan, que se agreg ms tardamentea la promocin industrial, el efecto fue ms lento, con una tasa de-11 en los 60, que disminuye a -2,5 en los 70 y luego crece a -4,4 enlos 80. En comparacin, provincias que no participaron en el RPI,como Formosa, Corrientes y Chaco, tuvieron en las tres cohortesvalores siempre negativos, mientras su Producto Bruto Geogrco

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15 democracia y ciudad fernandez wagner

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