ESV 2013:57

Rapport

Finansiell styrning av försvaret

Regeringsuppdrag till Ekonomistyrningsverket avseende

anslagsindelning och finansiell uppföljning

2

ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag,

uppdrag från myndigheter och andra instanser

eller egeninitierade utredningar.

Publikationen kan laddas ner som pdf-fil

eller beställas från www.esv.se

Datum: 2013-10-31

Dnr: 312-784/2013

ESV-nr: 2013:57

Copyright: ESV

Rapportansvarig: Thomas Loréhn

FÖRORD

3

Förord

I denna rapport redovisar Ekonomistyrningsverket regeringsuppdraget avseende

anslagsindelning och finansiell uppföljning (Fö2013/1169). Generaldirektör Mats

Wikström har beslutat om rapporten. Utredare Thomas Loréhn har varit

föredragande.

Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av experterna Claes-Göran

Gustavsson och Anne-Marie Ögren samt utredarna Thomas Loréhn (projektledare)

och Ellen Rova. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Pia

Heyman och enhetschef Anne Bryne deltagit.

INNEHÅLL

4

Innehåll

Förord .......................................................................................................................... 3

1 Sammanfattning ..................................................................................................... 6

2 Inledning ................................................................................................................. 8 2.1 Bakgrund till uppdraget ................................................................................................... 8

2.2 ESV:s tolkning av uppdraget ........................................................................................... 8

2.2.1 Förbandsanslaget ................................................................................................ 8

2.2.2 Det internationella anslaget ................................................................................. 9

2.2.3 Materielanslagen .................................................................................................. 9

2.2.4 Pågående utredningar ....................................................................................... 10

2.3 Avgränsningar ............................................................................................................... 10

2.4 Genomförande .............................................................................................................. 11

2.4.1 Förbandsanslaget .............................................................................................. 12

2.4.2 Materielanslagen ................................................................................................ 12

3 Förbandsanslaget ................................................................................................ 14 3.1 Inledning........................................................................................................................ 14

3.2 Indelningsgrund insatsorganisationen ........................................................................... 15

3.2.1 Iakttagelser ........................................................................................................ 15

3.2.2 Analys ................................................................................................................ 16

3.3 Indelningsgrund Försvarsmaktens ekonomimodell ....................................................... 17

3.3.1 Iakttagelser ........................................................................................................ 17

3.3.2 Analys ................................................................................................................ 18

3.4 Indelningsgrund gemensam administration ................................................................... 20

3.4.1 Iakttagelser ........................................................................................................ 21

3.4.2 Analys ................................................................................................................ 23

3.5 Indelningsgrund kostnadsslag ....................................................................................... 24

3.5.1 Iakttagelser ........................................................................................................ 24

3.5.2 Analys ................................................................................................................ 25

3.6 Indelningsgrund förmågor ............................................................................................. 25

3.6.1 Iakttagelser ........................................................................................................ 25

3.6.2 Analys ................................................................................................................ 26

3.7 Övriga indelningsgrunder .............................................................................................. 27

3.7.1 Kärnverksamhet och stödverksamhet ................................................................ 27

3.7.2 Övningsverksamhet ........................................................................................... 27

3.8 Styrning genom återrapporteringskrav och villkor ......................................................... 28

3.8.1 Iakttagelser ........................................................................................................ 28

3.8.2 Analys ................................................................................................................ 29

3.9 Förslag och överväganden ............................................................................................ 30

4 Materielanslagen .................................................................................................. 33 4.1 Inledning........................................................................................................................ 33

4.2 Kartläggning av finansieringsmodellen .......................................................................... 34

4.2.1 Redovisningen mot anslagen är utgiftsmässig ................................................... 34

INNEHÅLL

5

4.2.2 Klassificering som anskaffning eller vidmakthållande ........................................ 35

4.2.3 Bemyndiganderedovisningen är inte förenlig med budgetlagen......................... 37

4.2.4 Komplexitet på grund av dubbla räntekonton ..................................................... 41

4.2.5 Förskjutningar mellan effekten på budgetsaldot och utgifterna under taket ....... 42

4.2.6 Redovisning av förskott till externa leverantörer ................................................ 45

4.2.7 Skillnaden mellan anskaffningsutgift och balansgill utgift ................................... 46

4.2.8 Tidsmässig förskjutning mellan leverans och fakturering ................................... 48

4.2.9 Sammanfattande iakttagelser och analys .......................................................... 48

4.3 Förslag och överväganden ............................................................................................ 49

4.3.1 Ett förvaltningsanslag för FMV:s myndighetskostnader ..................................... 49

4.3.2 En fungerande finansiell styrning ....................................................................... 55

4.3.3 Indelningen mellan anslaget för anskaffning och anslaget för vidmakthållande . 59

Bilaga 1 ..................................................................................................................... 60

SAMMANFATTNING

6

1 Sammanfattning

Ekonomistyrningsverket (ESV) har fått i uppdrag av regeringen att utreda hur den

finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och den

avgiftsfinansierade stödverksamheten, som utförs av Försvarets materielverk (FMV),

kan förändras och förtydligas. Uppdraget redovisas i denna rapport.

Baserat på uppdragets frågeställningar har vi valt ett finansiellt angreppssätt. Det

innebär att våra analyser och förslag primärt syftar till att förbättra den finansiella

styrningen inom ramen för huvuddragen i regeringens övriga styrning av

verksamheten.

ESV föreslår att anslag 1.1 Förbandsverksamhet och beredskap indelas i följande

anslagsposter:

Ap. 1 Arméförband

Ap. 2 Marinförband

Ap. 3 Flygvapenförband

Ap. 4 Lednings- och underrättelseförband

Ap. 5 Logistikförband

Ap. 6 Nationella skyddsstyrkorna

Ap. 7 Gemensam administration

Förslaget innebär att den finansiella styrningen av Försvarsmaktens

förbandsverksamhet anpassas till regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten.

Därmed blir regeringens ekonomiska styrning av myndigheten mer balanserad.

Förslaget förbättrar även regeringens möjligheter att styra omfattningen på

myndighetens gemensamma administration. Förslaget är i huvudsak förenligt med

Försvarsmaktens ekonomimodell.

ESV föreslår att ett särskilt anslag för FMV:s myndighetskostnader förs upp på

statens budget. Anslagsmedlen överförs från anslaget 1:3 Anskaffning av materiel

och anläggningar och anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel

och anläggningar.

Förslaget innebär att de finansiella incitamenten för rationalisering av FMV:s

verksamhet ökar. Anslaget kommer att omfattas av de generella

rationaliseringskraven inom statsförvaltningen genom systemet för pris- och

löneomräkning. Förslaget innebär även att statsmakterna effektivare kan koordinera

politiska ambitionsförändringar med motsvarande förändringar av FMV:s kostnader.

SAMMANFATTNING

7

ESV föreslår vidare att materielförsörjningens finansiella transaktioner koncentreras

till antingen Försvarsmakten eller FMV. Inför ett genomförande behöver

konsekvenserna i form av ökade fluktuationer i anslagsutfall mellan åren utredas

närmare.

ESV anser att materielförsörjningens finansieringsmodell har en sådan komplexitet

att en ändamålsenligt finansiell styrning och uppföljning inte är möjlig. Det

huvudsakliga skälet är de finansiella transaktionerna mellan Försvarsmakten och

FMV. Genom att koncentrera ansvaret för de finansiella transaktionerna till antingen

Försvarsmakten eller FMV förenklas modellen. Förutsättningarna för den finansiella

styrningen och uppföljningen av verksamheten förbättras därmed väsentligt.

INLEDNING

8

2 Inledning

2.1 Bakgrund till uppdraget

I propositionen ”Ett användbart försvar” (2008/09:140) presenterade regeringen en

ny försvarspolitisk inriktning. Sveriges försvarsförmåga ska enligt propositionen

stärkas genom att försvarets användbarhet och tillgänglighet ökar.

Den nya inriktningen innebär att insatsförbanden kommer att vara fullt bemannade,

materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt

användbara. Ett nytt personalförsörjningssystem som bygger på frivillighet införs och

förändringar inom materielförsörjningen innebär att nyanskaffning i första hand ska

ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel.

Regeringen framhåller i propositionen att den föreslagna utvecklingen mot ett mer

användbart och tillgängligt försvar bara kan ske i den takt som ekonomin medger.

Resurser kommer att behöva frigöras genom förändringar och rationaliseringar ifråga

om personal, materiel- och logistikförsörjning samt övrig stödverksamhet. I takt med

att resurser frigörs ska det nya mer användbara försvaret skapas, där kostnads- och

ambitionshöjningar i operativ verksamhet balanseras mot rationaliseringar och

ambitionssänkningar.

Försvarsmakten har i budgetunderlaget för 2014 redovisat att insatsorganisationen,

med nuvarande anslagsramar, inte långsiktigt kan realiseras och vidmakthållas.

Skälen till detta är främst att kostnaderna för förbandsverksamheten och

materielförsörjningen av insatsorganisationen bedöms överskrida anslagsramarna.

Regeringen har den 5 juni beslutat om uppdraget till Ekonomistyrningsverket (ESV)

avseende anslagsindelning och finansiell uppföljning (Fö2013/1169/ESL).

2.2 ESV:s tolkning av uppdraget

ESV ska enligt uppdraget utreda hur den finansiella styrningen och uppföljningen av

Försvarsmakten och den avgiftsfinansierade stödverksamheten, som utförs av

Försvarets materielverk (FMV), kan förändras och förtydligas. Uppdraget till ESV

består av tre delar.

2.2.1 Förbandsanslaget

Den första delen i uppdraget avser det under utgiftsområde 6 uppförda anslaget 1:1

Förbandsverksamhet och beredskap. ESV ska föreslå en lämplig indelningsgrund för

ytterligare anslagsposter samt pröva möjligheterna att genom preciserade

återrapporteringskrav, villkor etc. åstadkomma en tydligare ekonomisk uppföljning.

INLEDNING

9

Vår tolkning av denna del i uppdraget baseras på att fullt användbara insatsförband

utgör en central beståndsdel i den försvarspolitiska inriktningen. Vi utgår även från

Försvarsmaktens redovisning i budgetunderlaget för 2014 om att

förbandsverksamheten på sikt bedöms överskrida anslagsramarna.

Förbandsverksamhetens betydelse för förverkligandet av den nya förvarspolitiska

inriktningen i kombination med Försvarsmaktens indikationer om långsiktigt

otillräckliga anslagsramar ställer enligt vår bedömning väsentligt högre krav på den

finansiella styrningens utformning. Mot bakgrund av detta har vi uppfattat att

uppdraget efterfrågar en väsentlig förbättring av den finansiella styrningen på detta

område.

2.2.2 Det internationella anslaget

ESV har samrått med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) avseende den del i

uppdraget som avser anslaget 1:2 Internationella insatser. Då förutsättningarna har

förändrats sedan uppdraget beslutades, vilket påverkat när i förhållande till

uppdragets tidsplanering som underlag har kunnat erhållas, gör ESV bedömningen

att en vidare utredning inte längre skulle tillföra något värde för uppdragsgivaren.

Efter samråd med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) har ESV därför valt att

fokusera på uppdragets övriga delar.

2.2.3 Materielanslagen

Den tredje delen i uppdraget avser de under utgiftsområde 6 uppförda anslagen 1:3

Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande, avveckling

m.m. av materiel och anläggningar. ESV ska enligt uppdraget utreda hur nuvarande

finansieringsmodell förhåller sig till kraven på utveckling och rationalisering av

stödverksamheten, hur beställningsbemyndiganderamarnas innehåll kan förtydligas i

förhållande till begreppet ”ekonomiskt åtagande för staten” i budgetlagen, hur den

ekonomiska uppföljningen kan bli tydligare samt huruvida indelningen mellan

anslagen kan förtydligas.

ESV har konstaterat att den verksamhet som utgör ändamålen för anslagen ovan varit

föremål för flera utredningar under de senaste åren. Några exempel på dessa är

Försvarsstrukturutredningen, Stödutredningen, Försvarsförvaltningsutredningen och

Försvarsstyrningsutredningen. Vi kan samtidigt konstatera att ingen av dessa

utredningar har redovisat närmare hur finansieringsmodellen för denna verksamhet är

utformad. Det innebär enligt vår bedömning att finansieringsmodellens karaktäristika

inte fullt ut har kunnat beaktas när verksamhetens utformning har prövats.

ESV anser att finansieringsmodellens utformning är av väsentlig betydelse för en

välfungerande styrning och uppföljning av verksamheten. Vår tolkning av denna del i

INLEDNING

10

uppdraget är därför att vi ska utreda hur materielförsörjningens finansieringsmodell

förhåller sig till uppdragets frågeställningar samt vid behov föreslå hur modellen

skulle behöva förändras för att uppdragets frågeställningar ska kunna omhändertas på

ett ändamålsenligt sätt.

Vi har valt att utforma förslagen på ett sådant sätt att de kan implementeras inom

ramen för regeringens inriktning för verksamhetsområdet. De närmare

verksamhetsmässiga konsekvenserna har vi inte utrett, detta har inte ingått i

uppdraget och det har inte varit möjligt inom uppdragets tidsramar.

2.2.4 Pågående utredningar

ESV har identifierat två pågående utredningar (motsvarande) som har inverkan på

detta uppdrag.

Regeringen har tillsatt en utredning som ska föreslå en ändrad process för hur

regeringen styr investeringar i försvarsmateriel. Uppdraget ska redovisas senast den

31 mars 2014. ESV har utbytt information med utredningen. På grund av uppdragens

skilda tidsförhållanden har det dock inte funnits några förslag från denna utredning

som har kunnat beaktas.

ESV har även fått information om att det inom Försvarsmakten och FMV pågår ett

projekt benämnt LoB2. Syftet med projektet är enligt FMV att omsätta regeringens

beslut om omdaning av försvarslogistiken. Projektet ska ta fram en tydligare och

effektivare uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten som beställare

och FMV som leverantör.

Vi har vidare informerats om att det inom ramen för LoB2 utarbetats förslag om en

ny anslagsstruktur. Detta förslag innefattar, enligt den information vi har fått,

väsentliga förändringar av ändamålen för anslagen 1:1 Förbandsverksamhet och

beredskap, 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar samt 1:4 Vidmakthållande,

avveckling m.m. av materiel och anläggningar.

Eftersom det ännu inte finns något beslut från riksdag och regering om en sådan ny

anslagsstruktur har vi valt att i detta uppdrag utgå från den nuvarande strukturen.

2.3 Avgränsningar

Det framgår av uppdraget till ESV att vi inte ska identifiera och föreslå

kostnadsbesparingar. Detta har därmed inte varit en del i vår utredning.

INLEDNING

11

Den del i uppdraget som avser anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap är

avgränsat till att föreslå förändringar i den finansiella styrningen. Det innebär att vi

inte har värderat huruvida regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten är

ändamålsenlig.

I den del av uppdraget som avser materielförsörjningen har regeringen inte inkluderat

anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. ESV har därför inte utrett

finanseringsmodellen för bland annat de förråd, serviceställen och verkstäder som

överförts från Försvarsmakten till FMV, då denna verksamhet till stor del finansieras

av ovanstående anslag. Vi har vidare noterat att finansieringsformerna för denna

verksamhet ännu inte fastställts och att Statskontoret har fått i uppdrag att följa den

pågående logistikreformen. Vi har dock utformat förslag som kan fungera oavsett

vilken finansieringsform som beslutas för förråden, serviceställena och verkstäderna.

Enligt den del i uppdraget som avser materielförsörjningen ska ESV pröva hur

finansieringsmodellen avseende anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och

anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och

anläggningar förhåller sig till de krav på rationalisering och utveckling av

stödverksamheten som regeringen ställt. Vi har därför prövat huruvida

finansieringsmodellen innefattar sådana krav. Vi har inte utrett huruvida FMV de

facto bedriver ett rationaliseringsarbete. Detta har inte ingått i uppdraget.

Den stödverksamhet inom materielförsörjningen som andra myndigheter, till

exempel Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarshögskolan, utför på uppdrag

av FMV har inte utretts närmare. Detta har inte ingått i uppdraget.

2.4 Genomförande

Uppdraget till ESV avser finansiella frågeställningar. Vi har därför valt ett finansiellt

angreppssätt. Det innebär att våra analyser och förslag primärt syftar till att förbättra

den finansiella styrningen och uppföljningen inom ramen för regeringens övriga

styrning av verksamheten.

ESV har under arbetets gång inhämtat information och synpunkter från

Regeringskansliet, Försvarsmakten och FMV.

Vi har haft tre arbetsmöten med Regeringskansliet (Försvarsdepartementet och

Finansdepartementet). Syftet med mötena har varit informationsinhämtning till ESV

och kunskapsöverföring från ESV till Regeringskansliet.

INLEDNING

12

Vi har haft två arbetsmöten och ett avstämningsmöte med Försvarsmakten. Inför

avstämningsmötet fick Försvarsmakten ta del av utkast till rapport. Försvarsmakten

har även faktagranskat utkastet till rapport i arbetets slutskede.

Vi har även haft två arbetsmöten och ett avstämningsmöte med FMV. Inför

avstämningsmötet fick FMV ta del av utkast till rapport. FMV har även faktagranskat

utkastet till rapport i arbetets slutskede.

2.4.1 Förbandsanslaget

Uppdraget till ESV är att föreslå förändringar i den finansiella styrningen.

Angreppsättet har därför varit att identifiera hur den finansiella styrningen bör

preciseras för att utgöra ett komplement till resultatstyrningen i dess nuvarande

utformning.

2.4.2 Materielanslagen

Försvarets materielförsörjning är enligt ESV:s bedömning en relativt omfattande,

sammansatt och mångfacetterad verksamhet.

Omfattningen följer av att det samlade utfallet på anslagen för anskaffning och

vidmakthållande uppgår till cirka 16 000 miljoner kronor årligen. Verksamheten kan

beskrivas som sammansatt eftersom anskaffningen och vidmakthållandet är indelat i

cirka 800 olika projekt. Det mångfacetterade inslaget följer av att vissa

materielförsörjningsprojekt avser komplexa materielsystem som är av väsentlig

betydelse för försvarets samlade förmåga. Dessa projekt omsätter flera miljarder

kronor och kan pågå i upp till tio år eller ännu längre. Andra projekt avser enkel

mängdmateriel. Dessa projekt är ofta kortvariga och omsätter ofta relativt små

belopp.

ESV kan konstatera att det saknas en heltäckande beskrivning över

materielförsörjningens finansieringsmodell.

Delar av modellen finns beskriven i samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och

FMV samt i respektive myndighets ekonomimodell (motsvarande). Den samlade

modellen från riksdagens anvisande av anslagsmedel, beviljande av kontokrediter i

Riksgäldskontoret och medgivande om beställningsbemyndiganden till

myndigheternas redovisning mot anslag, utnyttjande av kontokediten och utestående

åtaganden i bemyndiganderedovisningen finns dock inte närmare beskriven.

ESV har för denna del av uppdraget därför valt en metod som syftar till att förmedla

en fördjupad förståelse för materielförsörjningens finansieringsmodell.

INLEDNING

13

Vi vill särskilt framhålla att finansieringsmodellen har en komplexitet som enligt vår

bedömning gör den oöverskådlig. Det är viktigt att vår kartläggning betraktas i ljuset

av detta faktum. Vi har eftersträvat att kartlägga de viktigaste delarna i

finansieringsmodellen, vi gör dock inte anspråk på att ha beskrivit modellen i alla

dess former och tillämpningar.

Metoden för att kartlägga och åskådliggöra materielförsörjningens

finansieringsmodell har varit att utforma ett hypotetiskt exempelprojekt. På detta sätt

skapas initialt en förståelse för de finansiella transaktioner som ett enskilt projekt

genererar. Denna förståelse kan sedan vidgas till att även omfatta en förståelse för

den aggregerade finansiella informationen eftersom denna utgör summan av varje

projekts finansiella transaktioner.

Försvarsmakten och FMV har bidragit till utformningen av exempelprojektet och

beskrivningen av dess finansiella transaktioner.

FÖRBANDSANSLAGET

14

3 Förbandsanslaget

3.1 Inledning

ESV ska enligt uppdraget för anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap (i det

följande benämnt förbandsanslaget) föreslå lämplig indelningsgrund för ytterligare

anslagsposter, som till exempel kostnadsslag (lön med lämplig underindelning,

lokaler m.m.) eller verksamhetsgrenar enligt Försvarsmaktens ekonomimodell

(FEM). Förslaget ska baseras på en analys av de styrnings- och verksamhetsmässiga

konsekvenserna av olika indelningsgrunder, i förhållande till rådande

anslagskonstruktion. Vårt förslag ska motiveras utifrån för- och nackdelar med olika

indelningsgrunder. ESV ska vidare pröva möjligheterna att genom preciserade

återrapporteringskrav, villkor etc. åstadkomma en tydligare ekonomisk uppföljning.

Förbandsanslagets tilldelade medel uppgår för 2013 till 22 571 miljoner kronor.

Anslaget är indelat i två anslagsposter. Anslagspost 1 för förbandsverksamhet och

beredskap samt anslagspost 2 för den militära underrättelsetjänsten (MUST).

Anslagets ändamål är enligt budgetpropositionen för 2014 att finansiera utbildnings-

och övningsverksamhet för utvecklingen av insatsorganisationen, planering, insatser

samt försvarsunderrättelseverksamhet. Anslaget används även för stöd till frivilliga

försvarsorganisationer samt för stöd till veteran- och anhörigorganisationer.

Anslaget används också till exportfrämjande åtgärder inom försvarssektorn, samt till

avveckling av materiel. Även fasta kostnader för multinationella samarbeten såsom

SALIS (Strategic Airlift Interim Solution) och Strategic Airlift Capability (SAC)

finansieras från detta anslag.

En väl fungerande ekonomisk styrning förutsätter enligt ESV att olika styrformer

stöder varandra när det gäller inriktning och detaljeringsgrad. Med inriktning avses

att styrningen bör ske i samma dimensioner, eller i dimensioner som kompletterar

varandra. Med detaljeringsgrad avses att styrformerna är lika långtgående i

detaljeringsgrad.

ESV har i uppdraget valt att särskilt fokusera på relationen mellan resultatstyrning

och finansiell styrning. Vi anser att den finansiella styrningen i princip inte bör ha en

högre detaljeringsgrad än resultatstyrningen. En sådan alltför detaljerad finansiell

styrning skulle gå utöver vad resultatstyrningen kräver och därmed skapa onödiga

risker för suboptimering, trögrörlighet och administrativ belastning.

FÖRBANDSANSLAGET

15

3.2 Indelningsgrund insatsorganisationen

Regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten utgör grunden för våra förslag till en

utvecklad finansiell styrning. I detta avsnitt beskriver vi därför resultatstyrningen av

Försvarsmakten samt analyserar vilka konsekvenser denna får för en indelning av

anslaget i anslagsposter.

3.2.1 Iakttagelser

I instruktionen anger regeringen myndighetens uppgifter. I Försvarsmaktens

instruktion framgår följande i första paragrafen:

1 § Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden

för detta ska vara förmågan till väpnad strid.

I regleringsbrevet anger regeringen bland annat vilka anslagsmedel myndigheten

disponerar samt årliga mål, uppdrag och återrapporteringskrav för myndigheten.

Första till tredje målet i regleringsbrevet för Försvarsmakten avser

insatsorganisationens förmåga, utformning och utveckling.

Organisationens utformning preciseras i en tabell över insatsorganisationen i

regleringsbrevet. Tabellen består av fem delrubriker (stridskrafter eller motsvarande),

45 rader (typförband eller motsvarande) och regeringen preciserar i tabellen även hur

många enheter (förband eller motsvarande) det ska finnas per typförband. Det

innebär att tabellen delar in insatsorganisationen i sammanlagt 108 enheter.

Regeringen styr därutöver förbandens beredskap med mera genom beslut om

anvisningar för försvarsplaneringen, beslut om anmälan till styrkeregister samt beslut

om pågående och planerade insatser.

De tidigare militära myndigheterna sammanfördes i början av 1990-talet till den

gemensamma myndigheten Försvarsmakten. Före sammanförandet hade de olika

försvarsgrenarna varit relativt självständiga. Ett syfte med att bilda en gemensam

myndighet var därför att förbättra samordningen dem emellan.

Styrningen av Försvarsmakten har under åren haft olika inriktning. För att få en

jämförelse över tid har ESV undersökt hur regeringens resultatstyrning av

Försvarsmakten utformades i regleringsbreven i början av 2000-talet. Av detta har

framkommit att större vikt då lades vid en styrning i termer av förmågor och

delförmågor. Insatsorganisationens huvudsakliga utformning fanns även tidigare med

i regleringsbrevet men först efter de omfattande mål och återrapporteringskrav som

relaterade till förmågorna.

FÖRBANDSANSLAGET

16

3.2.2 Analys

Uppgifterna i instruktionens första paragraf ställer i första hand krav på en

fungerande insatsorganisation med en ändamålsenlig utformning. Utformningen av

denna insatsorganisation styr regeringen sedan i de inledande delarna av

myndighetens regleringsbrev, medan de mer precisa beredskapskraven för förbanden

styrs genom särskilda regeringsbeslut.

Insatsorganisationen utgör därmed enligt ESV:s bedömning det mest centrala

inslaget i regeringens resultatstyrning av Försvarsmakten. Vi bedömer vidare att

regeringen tillämpar en detaljerad resultatstyrning av insatsorganisationen.

Den finansiella styrningen har inte samma detaljeringsgrad som resultatstyrningen.

ESV:s bedömning är därmed att det givet resultatstyrningens utformning finns

utrymme för en underindelning av förbandsanslaget i ytterligare anslagsposter.

Vi kan vidare konstatera att förutsättningarna för en underindelning av anslaget ökat

när insatsorganisationen utvecklats till den centrala delen i resultatstyrningen. Detta

eftersom förbanden i insatsorganisationen utgör tydliga och definierbara

kostnadsbärare.

ESV:s bedömning är att en indelningsgrund i anslagsposter baserat på regeringens

resultatstyrning i form av insatsorganisationens utformning bör baseras på

insatsorganisationens delrubriknivå, det vill säga stridskrafter eller motsvarande. Vi

baserar bedömningen på att den finansiella styrningen inte bör bli för detaljerad i

förhållande till resultatstyrningen.

En indelning i anslagsposter baserad på insatsorganisationens delrubriknivå följer

nedan:

Ap 1. Lednings- och underrättelseförband

Ap 2. Logistikförband

Ap 3. Arméstridskrafter

Ap 4. Marinstridskrafter

Ap 5. Flygstridskrafter

Denna indelningsgrund har likheter med den vapengrensstruktur som det militära

försvaret före bildandet av myndigheten Försvarsmakten var indelad i. Det är enligt

ESV dock en väsentlig skillnad mellan dåvarande modell med självständiga

myndigheter och vapengrenar i förhållande till en gemensam Försvarsmakt vars

förbandanslag är underindelat i anslagsposter. Indelningsgrunden ska därför betraktas

som en anpassning till ett en ökad betoning av förbanden i resultatstyrningen, inte

som en återgång till de tidigare vapengrenarna.

FÖRBANDSANSLAGET

17

3.3 Indelningsgrund Försvarsmaktens ekonomimodell

Försvarsmakten har under de senaste åren utvecklat en ny ekonomimodell (FEM).

Syftet med denna modell är att synliggöra förbandens kostnader. Ekonomimodellen

har legat till grund för utformningen av Försvarsmaktens nya affärssystem, Prio.

Det finns flera fördelar med en samstämmighet mellan regeringens finansiella

styrning av Försvarsmakten och Försvarsmaktens interna ekonomistyrning. Den

viktigaste fördelen är att det förenklar myndighetens möjligheter att implementera

regeringens intentioner med styrningen. En annan fördel är att den administrativa

belastningen minskar om myndigheten inte behöver använda parallella modeller för

extern respektive intern styrning.

Vi har därför valt att undersöka förutsättningarna för en sådan samstämmighet.

3.3.1 Iakttagelser

Försvarsmaktens samtliga intäkter och kostnader hänförs till en produkt som slutlig

kostnadsbärare. Produkterna återfinns i en särskild kostnads-/resultatenhetsserie som

är frikopplad från den ordinarie linjeorganisationen. Produktstrukturen utgörs av de

tre nivåerna verksamhetsgrenar, produktgrupper och produkter.

Verksamhetsgrenarna utgör den översta nivån i ekonomimodellens produktstruktur.

De består av:

Verksamhetsgren 1: Insatser.

Verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap.

Verksamhetsgren 3: Utveckling.

Verksamhetsgren 4: Övriga verksamheter.

Verksamhetsgren 5: Fredsfrämjande verksamhet.

Verksamhetsgren 6: Stöd till samhället.

Verksamhetsgren 0: Verksamhet som inte är direkt knuten till produkt, men

som är en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna producera efterfrågade

produkter.

Under 2012 var cirka 90 procent av kostnaderna under förbandsanslaget hänförliga

till verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap och cirka

sju procent var hänförliga till verksamhetsgren 1: Insatser.

Verksamhetsgrenarna är underindelade i produktgrupper. Under verksamhetsgren 2:

Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap ingår följande produktgrupper

(kostnaderna under förbandsanslaget 2012 i parentes):

FÖRBANDSANSLAGET

18

01 Arméförband (5 701 miljoner kronor).

02 Marinförband (4 071 miljoner kronor).

03 Flygvapenförband (6 082 miljoner kronor).

04 Lednings- och underrättelseförband (1 642 miljoner kronor).

05 Logistikförband (518 miljoner kronor).

06 Nationella skyddsstyrkorna (1 696 miljoner kronor).

08 För insatsorganisationen gemensamt (0 miljoner kronor).

Under verksamhetsgren 1: insatser ingår följande produktgrupper (kostnaderna under

förbandsanslaget 2012 i parentes):

07 Internationella insatser (1 445 miljoner kronor)

09 Nationella insatser (30 miljoner kronor)

Produktgrupperna under verksamhetsgren 2 är underindelade i produkter (till

exempel 191. mekaniserade bataljonen) och delprodukter (till exempel 1911.

mekaniserade skyttekompaniet). Produktgrupperna under verksamhetsgren 1 är

underindelade i produkter som utgörs av de specifika insatserna (till exempel ISAF:

Afghanistan).

3.3.2 Analys

Huvuddelen (cirka 90 procent) av förbandsanslagets kostnader är hänförliga till

verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisation och beredskap. Det innebär

att en indelning av förbandsanslaget utifrån verksamhetsgrenar blir relativt

obalanserad och av begränsat värde som finansiellt styrinstrument.

Med obalanserad avses i detta sammanhang en stor spridning avseende storleken på

de tilldelade beloppen per anslagspost. Detta behöver inte vara en nackdel, men

uppdelningen bör i sådana fall vara motiverad av att de anslagsposter med låga

tilldelade belopp är av särskilt intresse att följa. Så antas inte vara fallet när det gäller

de övriga verksamhetsgrenarnas betydelse i förhållande till verksamhetsgren 2.

Snarare kan det omvända förhållandet antas råda, det vill säga att den verksamhet

som ingår i verksamhetsgren 2: Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap

utgör det primära intresset för styrning under förbandsanslaget. Antagandet baseras

på de iakttagelser avseende resultatstyrningen av Försvarsmakten, i form av dess

detaljerade styrning av insatsorganisationen, som presenterades i kapitel 3.2

Indelningsgrund insatsorganisationen.

En indelning baserad på nivån produktgrupper i ekonomimodellen skulle med

utgångspunkt i resultatstyrningen vara mera ändamålsenlig. En sådan

FÖRBANDSANSLAGET

19

indelningsgrund skulle dock resultera i ett stort antal poster (kostnaderna under

förbandsanslaget fördelades under 2012 på 14 produktgrupper).

Ett sätt att minska antalet poster som följer av denna indelningsgrund skulle vara att

renodla förbandsanslaget till att endast omfatta verksamhetsgren 2. Detta skulle

kunna åstadkommas genom att justera definitionerna av verksamhetsgrenarna något.

ESV kan konstatera att en indelningsgrund baserad på produktgrupperna under

verksamhetsgren 2 i huvudsak är överensstämmande med den indelningsgrund som

följer av insatsorganisationens utformning enligt Försvarsmaktens regleringsbrev, se

kapitel 3.2 Indelningsgrund insatsorganisationen.

Den enda skillnaden är att de nationella skyddsstyrkorna (hemvärnsbataljonerna) är

särredovisade som en egen produktgrupp i Försvarsmaktens ekonomimodell men

inkluderade i arméstridskrafterna enligt regleringsbrevets insatsorganisationstabell.

En indelning baserad på produktgrupp i Försvarsmaktens ekonomimodell följer

nedan (motsvarande indelningsgrund från regleringsbrevets insatsorganisationstabell

inom parentes):

Ap. 1 Arméförband (Arméstridskrafter)

Ap. 2 Marinförband (Marinstridskrafter)

Ap. 3 Flygvapenförband (Flygstridskrafter)

Ap. 4 Lednings- och underrättelseförband (Lednings- och underrättelseförband)

Ap. 5 Logistikförband (Logistikförband)

Ap. 6 Nationella skyddsstyrkorna

Skillnaden mellan stridskrafter och förband, för anlagsposterna 1 till 3, i

begreppsapparaten ovan är i detta avseende enligt ESV:s bedömning i huvudsak en

fråga om semantik.

Med utgångspunkt i våra iakttagelser ovan antas att produktgrupp 08 För

insatsorganisationen gemensamt, vars utfall under förbandsanslaget 2012 uppgick till

0 miljoner kronor, inte behöver omfattas om medlen fördelas på de övriga posterna.

Med denna indelningsgrund skulle inriktningen för den finansiella styrningen i

huvudsak överensstämma med resultatstyrningens inriktning. Den finansiella

styrningen skulle öka i detaljeringsgrad jämfört med den nuvarande utformningen,

men resultatstyrningen skulle fortsatt vara den mer detaljerade styrformen.

FÖRBANDSANSLAGET

20

ESV har uppmärksammats på att Försvarsmakten ännu inte använder

ekonomimodellens verksamhetsindelning som grund för sin interna ekonomistyrning.

Denna utgår än så länge från begreppet organisatorisk enhet. Myndighetens

målsättning är dock att övergå till en styrning i enlighet med ekonomimodellen.

För närvarande fördelas de indirekta kostnaderna på produktgrupper två gånger per

år. Kostnadsfördelningen kommer att automatiseras när denna del av

ekonomisystemet (Prio) implementeras.

ESV vill särskilt betona vikten av såväl flexibilitet som förmåga till framförhållning

vid en indelning av anslaget enligt indelningsgrunden ovan. Övergången från ett

system med allmän värnplikt till ett system med anställda soldater och sjömän

innebär att förbandens kostnadsstruktur kommer att förändras väsentligt. Detta är en

långvarig förändringsprocess som enligt den nuvarande planeringen kommer att vara

avslutad först 2020.

Under sådana förhållanden blir det svårare att beräkna det framtida behovet av

anslagsmedel. Planeringsantagandena kommer att vara osäkra och i många fall

saknas tillförlitliga erfarenhetsvärden. Det innebär att såväl regeringen som

myndigheten måste ha en beredskap för att anslagsmedel behöver föras mellan

posterna under innevarande budgetår.

Det finns dock fördelar med en implementering av denna indelningsgrund redan

under pågående förändringsprocess. Genom indelningen tydliggörs hur

anslagsmedlen behöver fördelas mellan insatsorganisationens delar för att

åstadkomma den prioritering som regeringen givit uttryck för i resultatstyrningen.

Sambandet blir tydligare mellan ambitionerna avseende förbandsvolymer med mera i

resultatstyrningen och kostnaderna som följer av dessa på respektive anslagspost.

Ekonomiska obalanser under uppbyggnaden kan lättare identifieras och härledas till

specifika delar av insatsorganisationen.

3.4 Indelningsgrund gemensam administration

ESV har analyserat den finansiella styrningen av de, exklusive Försvarsmakten,

största myndigheterna inom statsförvaltningen. Syftet med detta har varit att

undersöka huruvida det finns andra styrformer inom statsförvaltningen som skulle

kunna vara relevanta att tillämpa även för den verksamhet som finansieras av

förbandsanslaget.

FÖRBANDSANSLAGET

21

Vi har valt att jämföra med de största myndigheterna eftersom regeringen i uppdraget

till ESV konstaterar att förbandsanslaget finansierar en omfattande och sammansatt

verksamhet. Liknande förutsättningar torde enligt ESV:s bedömning kunna gälla

även för de övriga större myndigheterna i statsförvaltningen.

3.4.1 Iakttagelser

Antalet anställda har använts som definition på myndighetens storlek i detta

avseende. Denna definition är vedertagen och uppgiften redovisas årligen av samtliga

myndigheter.

Analyserna av den finansiella styrningen har begränsats till indelningen i anslag och

anslagsposter. Förekomsten av finansiella villkor och särskilda återrapporteringskrav

har inte analyserats närmare. Denna begränsning motiveras med att uppdraget

primärt avser en underindelning av förbandsanslaget i anslagsposter.

De tilldelade beloppen i detta avsnitt är hämtade från myndigheternas regleringsbrev

med ändringsbeslut till och med juli 2013.

De tio myndigheterna med flest antal anställda i statsförvaltningen

Myndighet Antal anställda

Rikspolisstyrelsen med den regionala polisorganisationen. 25 210

Försvarsmakten 19 512

Försäkringskassan 12 151

Arbetsförmedlingen 11 606

Skatteverket 9 849

Kriminalvården 8 856

Lunds universitet 6 686

Trafikverket 6 169

Domstolsverket 5 539

Uppsala universitet 5 263

Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skatteverket har en verksamhet och en

anslagstruktur som gör jämförelser med Försvarsmaktens förbandsverksamhet

mindre relevanta. Verksamheten vid dessa myndigheter består i huvudsak av att

handlägga system för att hantera stora statliga transfereringar och att initiera

verksamhet som bedrivs i annans regi.

Universitetens finansieringsmodell är av en sådan särskild karaktär att jämförelser

mellan förbandsverksamheten och Lunds respektive Uppsala universitet har ett

begränsat värde.

FÖRBANDSANSLAGET

22

Karaktären på Domstolsverkets verksamhet skiljer sig från Försvarsmaktens

förbandsverksamhet. Den förra är mera likartad mellan de olika verksamhetsställena

medan förbandsverksamheten är sammansatt av verksamheter av olika slag. Detta

innebär att jämförelser får ett begränsat värde och ESV har valt att inte fördjupa

analysen av denna myndighet.

Polisorganisationens anslag är 2013 indelat i fyra anslagsposter varav en, ap.1

Polisorganisationen, disponeras av Rikspolisstyrelsen. Det tilldelade beloppet på ap.1

Polisorganisationen uppgår till 20 440 miljoner kronor och av villkoren till

anslagsposten i regleringsbrevet för Rikspolisstyrelsen framgår att Rikspolisstyrelsen

ska tilldela polismyndigheterna medelsramar.

Kriminalvården disponerar anslagsmedel från tre anslag och det sammanlagda

anslagsbeloppet som tilldelats myndigheten för 2013 uppgår till 8 010 miljoner

kronor. Anslaget 1:6 Kriminalvården under utgiftsområde 4 Rättsväsendet används

för Kriminalvårdens verksamhet. Det tilldelade beloppet på anslaget uppgår till

7 764 miljoner kronor och Kriminalvården disponerar hela beloppet under en

anslagspost, ap.1 Kriminalvården.

Trafikverket disponerar anslagsmedel från nio anslag och det sammanlagda

anslagsbeloppet som tilldelats myndigheten för 2013 uppgår till 41 191 miljoner

kronor. Huvuddelen av det tilldelade beloppet är hänförligt till anslaget 1:1

Väghållning, anslaget 1:2 Banhållning och anslaget 1:3 Trafikverket. De övriga

anslagen används för driftbidrag till ickestatliga flygplatser, trafikavtal, från EU-

budgeten finansierade stöd till transeuropeiska nätverk, trängselskatt i Stockholm,

trängselskatt i Göteborg samt avveckling av Affärsverket Statens järnvägar.

Anslaget 1:1 Väghållning används för statlig väghållning m.m. och det tilldelade

beloppet på anslaget uppgår till 22 205 miljoner kronor. Anslaget 1:2 Banhållning

används för investeringar i statliga järnvägar samt drift och underhåll av statliga

järnvägar m.m. och det tilldelade beloppet till Trafikverket uppgår under 2013 till

15 187 miljoner kronor.

Anslaget 1:3 Trafikverket används för Trafikverkets förvaltningskostnader. Från

anslaget finansieras kostnader för ledning, ekonomiadministration,

personaladministration, planering och uppföljning av verksamheten, övrigt

verksamhetsstöd och intern utveckling till den del dessa aktiviteter inte är direkt

hänförliga till kärnverksamhetens produkter och tjänster/prestationer. Det tilldelade

beloppet uppgår under 2013 till 1 382 miljoner kronor.

FÖRBANDSANSLAGET

23

I budgetpropositionen för 2014 föreslås en ny indelning av Trafikverkets anslag. I

den nya indelningen är anslagen trafikslagsövergripande och delas in i ”Utveckling

av statens transportinfrastruktur” och ”Vidmakthållande av statens

transportinfrastruktur”. Anslaget ”Trafikverket” med dess definition kvarstår.

Med anledning av denna förändring pågår även ett arbete med att utarbeta

anslagsposter där inriktningen är en indelning i verksamhetsområden eventuellt med

ytterligare undernivåer i form av delposter.

3.4.2 Analys

Anslaget för polisorganisationen är liksom anslaget för förbandsverksamheten inte

underindelat i flera större anslagsposter, det pågår dock en reformering av

polisorganisationens myndighetsstruktur med mera.

Även den finansiella styrningen av Kriminalvården utgör ett exempel på en statlig

verksamhet där anslagstilldelningen för myndighetens verksamhet inte underindelats.

Trafikverket har flera likheter med Försvarsmakten. Båda verksamheterna består i

anskaffning, vidmakthållande och drift av samhälleliga investeringar. De båda

myndigheterna disponerar ungefär lika mycket anslagsmedel.

Till skillnad från Polisorganisationen och Kriminalvården har Trafikverket flera

större anslag för verksamheten. Dessa likheter är anledningen till att vi analyserar

Trafikverket närmare.

Den största delen av Trafikverkets anslag är till och med 2013 indelade i banhållning,

väghållning och Trafikverkets förvaltningskostnader. Riksdagen har för denna

myndighet således genom anslagsstrukturen valt att särskilja medlen för den

gemensamma administrationen från kärnverksamheten.

Anslagsstrukturen för Trafikverket innebär bland annat att lönekostnader för

anställda som arbetar med den gemensamma administrationen redovisas mot anslaget

Trafikverket medan lönekostnaderna för anställda som arbetar med

kärnverksamheten redovisas mot anslagen Väghållning respektive Banhållning.

I förslaget till ny anslagsstruktur som finns i budgetpropositionen för 2014 särskiljs

fortfarande den gemensamma administrationen från kärnverksamheten. Indelningen i

verksamhetsområden finns också kvar men beslutet flyttas från riksdagen till

regeringen genom att indelningsgrunden flyttas från anslagsnivån till

anslagspostnivån. Förändringen innebär att anslagsstrukturen för Trafikverkets

verksamhet får likheter med anslagsstrukturen för Försvarsmaktens verksamhet.

FÖRBANDSANSLAGET

24

Med utgångspunkt i Trafikverkets anslagsstruktur och utvecklingen av denna skulle

en indelning i gemensam administration och kärnverksamhet kunna överföras till

anslagsposterna för förbandsanslaget. Det skulle innebära att indelningsgrunden som

vi presenterade i kapitel 3.3 Indelningsgrund Försvarsmaktens ekonomimodell

kompletteras med en sjunde anslagspost enligt nedan:

Ap. 1 Arméförband

Ap. 2 Marinförband

Ap. 3 Flygvapenförband

Ap. 4 Lednings- och underrättelseförband

Ap. 5 Logistikförband

Ap. 6 Nationella skyddsstyrkorna

Ap. 7 Gemensam administration

Genom att komplettera indelningsgrunden med en sjunde anslagspost för gemensam

administration får regeringen möjlighet att ta ställning till den gemensamma

administrationens omfattning i förhållande till insatsorganisationens omfattning.

Upprättandet av en särskild anslagspost för gemensam administration innebär att

indelningsgrunden i detta avseende avviker från produktgrupperna i Försvarsmaktens

ekonomimodell.

I Trafikverkets regleringsbrev finns en definition av vad anslaget Trafikverket ska

användas för. Vilka funktioner som ska finansieras genom en anslagspost för

gemensam administration behöver på motsvarande sätt preciseras i Försvarsmaktens

regleringsbrev.

3.5 Indelningsgrund kostnadsslag

Med kostnadsslag avses den indelning i kostnader som följer av kontoplanen. I

uppdraget till ESV exemplifieras kostnadsslag som en möjlig indelningsgrund för

förbandsanslaget. Vi har därför utrett förutsättningarna för en sådan indelningsgrund.

3.5.1 Iakttagelser

Historiskt har anslag indelats i poster för olika utgiftsslag. I Sverige inleddes under

1960-talet försök med att gå ifrån denna indelningsgrund genom så kallad

programbudgetering inom några förvaltningsområden, bland annat försvaret.

Försöken innebar att anslag istället anvisades i programtermer, det vill säga för

väsentliga verksamhetsgrenar. En utgångspunkt för försöken var bedömningen att så

kallad input-styrning genom anvisning av medel grundat på utgiftsslag försvårade

effektivisering av förvaltningen.

FÖRBANDSANSLAGET

25

I början av 1990-talet infördes ramanslag i hela statsförvaltningen. Myndigheterna är

dock fortfarande skyldiga att redovisa en fördelning i utgiftsslag, numera

kostnadsslag, under anslag. Detta behov tillgodoses emellertid med andra metoder än

indelning i anslagsposter.

3.5.2 Analys

För att en indelning av anslag i poster ska kunna fungera väl som styrinstrument bör

indelningsgrunden i möjligaste mån vara endimensionell. Med detta följer att en

indelning i anslagsposter utifrån kostnadsslag inte bör kombineras med poster i andra

dimensioner, till exempel särskilda verksamhetsområden.

Då resultatstyrningen av Försvarsmakten utgår från en verksamhetsdimension

(insatsorganisationens utformning) skulle indelningsgrunden kostnadsslag inte

komplettera resultatstyrningen. Enligt ESV skulle indelningsgrunden kostnadsslag

skapa en obalans mellan resultatstyrningen och den finansiella styrningen.

Om det finns ett särskilt behov av att styra resurstilldelningen i något kostnadsslag är

det bättre att använda tekniken med särskilda villkor. Till detta kommer att det då blir

enklare att utforma slaget av kostnad mer specifikt efter behovet.

De kostnadsslag som redovisas mot anslag är kopplade till de så kallade S-koder som

används i rapporteringen till den gemensamma statsredovisningen och som används

för flera ändamål. Det gäller till exempel för nationalräkenskaperna där

redovisningen behöver vara generell för statsförvaltningen.

3.6 Indelningsgrund förmågor

Regeringens resultatstyrning baserades i början av 2000-talet till stor del på

dimensionen förmåga. Denna dimension är fortfarande en viktig del i statsmakternas

styrning av det militära försvaret. ESV har därför valt att utreda förutsättningarna för

en indelningsgrund utifrån denna styrdimension.

3.6.1 Iakttagelser

Försvarsmakten ska enligt återrapporteringskrav i regleringsbrevet värdera och

redovisa den samlade operativa förmågan. Den samlade operativa förmågan delas i

Försvarsmaktens årsredovisning för 2012 in i följande förmågor:

förmåga att kunna genomföra omvärldsbevakning,

förmåga att kunna genomföra insatser,

förmåga till utveckling av insatsorganisationen,

förmåga att förebygga konflikter samt

förmåga att ge och ta emot militärt stöd.

FÖRBANDSANSLAGET

26

Dessa förmågor finns även nedbrutna i flera nivåer. Som exempel sorterar den mer

specifika förmågan att möta kränkningar under vattnet under förmågan att kunna

genomföra insatser.

3.6.2 Analys

ESV uppfattar att dimensionen förmåga i hög grad karaktäriseras av värderande

inslag och kvalitativa egenskaper snarare än kvantifierbara kostnadsbärare. Med detta

menar vi att bedömningar och överväganden avgör vilka resurser som ska användas

för att lösa respektive förmåga.

En förändrad bedömning skulle kunna innebära att helt andra resurser anses utgöra

grunden för en förmåga. Som exempel kan nämnas förmågan att bekämpa sjömål.

Denna kan till exempel lösas med fartygsburna system (ytstridsfartyg), markbaserade

system (landbaserade sjömålsrobotar) och/eller luftburna system (stridsflyg). Valet

av vilka system som ska kopplas till respektive förmåga blir därmed beroende av

vilka strategiska överväganden som är rådande för tillfället.

ESV kan vidare konstatera att en stor del av försvarets resurser kan användas för att

lösa flera förmågor. Som exempel kan den ovan nämnda resursen stridsflyg bland

annat användas för förmågorna bekämpning av markmål, bekämpning av sjömål,

bekämpning av luftmål och spaning. Frågan uppstår då mot vilken förmåga

kostnaderna för denna resurs ska redovisas.

Denna frågeställning är giltig även på den mest aggregerade förmågenivån. Ska

stridsflygets kostnader redovisas under förmågan att kunna genomföra

omvärldsbevakning, förmågan att kunna genomföra insatser, förmågan till utveckling

av insatsorganisationen, förmågan att förebygga konflikter eller förmågan att ge och

ta emot militärt stöd? En gradering av resursens bidrag till respektive förmåga skulle

behöva utgöra grund för en kostnadsfördelning. Det kommer dock enligt vår

bedömning vara svårt att identifiera en objektiv eller intersubjektiv grund för en

sådan gradering.

Dimensioner som i en sådan hög grad vilar på värderande inslag är enligt ESV:s

bedömning mindre lämpliga som kostnadsbärare eftersom de till sin karaktär är svåra

att konkretisera. ESV kan vidare konstatera att förmågorna inte finns definierade med

någon närmare detaljeringsgrad i Försvarsmaktens regleringsbrev och de utgör inte

kostnadsbärare i Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM).

Då resultatstyrningen av Försvarsmakten enligt vår bedömning bör ta sin

utgångspunkt i insatsorganisationens utformning skulle en indelningsgrund av

FÖRBANDSANSLAGET

27

förbandsanslaget utifrån förmågor inte komplettera denna. Enligt ESV skulle

indelningsgrunden förmågor istället skapa en obalans mellan resultatstyrningen och

den finansiella styrningen.

I och med att förmågorna inte utgör kostnadsbärare i Försvarsmaktens

ekonomimodell skulle denna styrdimension antingen medföra en parallell struktur till

myndighetens interna styrning eller förutsätta att ekonomimodellen förändras i

grunden. En sådan förändring kan antas kräva väsentliga förändringar även när det

gäller Försvarsmaktens nya affärssystem, Prio.

3.7 Övriga indelningsgrunder

ESV har under arbetet med uppdraget fått information om ytterligare

indelningsgrunder som skulle kunna vara intressanta. Vi har valt att utreda två av

dessa alternativ närmare.

3.7.1 Kärnverksamhet och stödverksamhet

En indelning i kärnverksamhet och stödverksamhet kan motiveras med syftet att

renodla det som produceras från det stöd som behövs för denna produktion.

Stödverksamhet brukar beskrivas som det arbete som måste göras för att förse

verksamheten med den information som behövs för att bedriva kärnverksamheten.

Exempel på stödverksamheter är IT, ekonomifunktion och personalfunktion (HR).

Dessa frågor är integrerade med kärnverksamhetens dagliga liv. I detta synsätt

innefattas också att stödverksamheten utöver att stödja kärnverksamheten även står

för en viss övervakning och styrning av denna.

Ibland utökar man stödverksamheten till att även avse verksamhet som egentligen är

serviceverksamhet. Serviceverksamhet är en teknisk tjänst som inte nödvändigtvis

behöver utföras i egen regi. Den är i sig nödvändig men skall inte kopplas ihop med

ledning och styrning av verksamheten, alltså stödverksamheten.

Stödverksamheten enligt definitionen ovan ingår i vårt förslag om en särskild

anslagspost för gemensam administration, se kapitel 3.4 Indelningsgrund gemensam

administration.

3.7.2 Övningsverksamhet

ESV har konstaterat att regeringen i de senaste årens budgetpropositioner betonat

övningsverksamhetens betydelse för omställningen till ett tillgängligt och användbart

försvar. Vi har därför utrett möjligheterna att skapa en anslagspost för

övningsverksamhet.

FÖRBANDSANSLAGET

28

ESV ser svårigheter med att definiera vilken verksamhet som ska anses omfattas av

en sådan anslagspost. En stor del av den dagliga verksamhet som ett förband bedriver

skulle kunna betraktas som övningsverksamhet. Det skulle troligtvis vara möjligt att

avgränsa övningsverksamhet till vissa större övningar som genomförs med jämna

mellanrum.

Inrättandet av en särskild anslagspost för övningsverksamhet förutsätter därför att

regeringen tydligt beskriver vilken typ av övningar man avser ska redovisas under

den anslagsposten.

Vidare måste det i beskrivningen av anslagsposten framgå vilka kostnader som ska

inkluderas. Ska det vara någon form av särkostnadsmodell eller ska den deltagande

personalens löner omfördelas till anslagsposten under den tid övningen pågår? Ska

det ske en särredovisning av den materiel som används och hur stor andel av

stödverksamhet och serviceverksamhet ska anses höra till övningsverksamheten?

Dessa delar måste tydligt anges i ändamålet för anslagsposten.

ESV bedömer att det finns alltför stora avgränsningsproblem för att skapa en

anslagspost för övningsverksamhet, varför denna indelningsgrund inte kan

rekommenderas.

Då övningar inte utgör kostnadsbärare i Försvarsmaktens ekonomimodell skulle

denna styrdimension antingen medföra en parallell struktur till myndighetens interna

styrning eller förutsätta att ekonomimodellen förändras i grunden. En sådan

förändring kan antas kräva väsentliga förändringar även när det gäller

Försvarsmaktens nya affärssystem, Prio.

3.8 Styrning genom återrapporteringskrav och villkor

En del i uppdraget till ESV har varit att pröva möjligheterna att genom preciserade

återrapporteringskrav och villkor åstadkomma en tydligare ekonomisk uppföljning.

3.8.1 Iakttagelser

Försvarsmakten har i regleringsbrevet för 2013 under förbandsanslagets anslagspost

för förbandsverksamhet och beredskap tio villkor som anger hur mycket

anslagsmedel myndigheten som mest får förbruka (så kallade högsta-belopp) för en

särskilt definierad verksamhet.

Styrinstrumentet finansiella villkor har likheter med styrinstrumentet anslagsposter. I

båda fallen styr regeringen hur mycket anslagsmedel myndigheten som mest får

använda för en specifik verksamhet. Styrinstrumenten skiljer sig dock åt i flera

avseenden.

FÖRBANDSANSLAGET

29

En underindelning av anslaget i anslagsposter är heltäckande. Det innebär att

styrinstrumentet anslagsposter omfattar anslaget i sin helhet. Finansiella villkor

används istället för att begränsa resursförbrukningen inom en specifik och särskilt

definierad verksamhet.

Anslagsposter omfattas liksom anslag av systemet med sparande och krediter. Det

innebär att myndigheten har ett visst utrymme att föra anslagsmedel mellan åren.

Villkor anger endast det högsta tillåtna beloppet som får förbrukas under ett givet

budgetår.

En underindelning i anslagsposter har vidare karaktären av en mera permanent och

långsiktig finansiell styrning. Villkor är mera användbara när det föreligger behov av

tillfällig styrning.

Finansiella återrapporteringskrav i regleringsbrevet används för att få särskild

finansiell information, till exempel om hur myndighetens anslagsmedel har

förbrukats.

3.8.2 Analys

ESV anser att en fungerande finansiell styrning förutsätter en ändamålsenlig

återrapportering. Vidare ställer en preciserad finansiell styrning ökade krav på

återrapporteringen.

Vi anser att återapporteringen ofta behöver vara mera omfattande och mer detaljrik

än strukturen för de finansiella styrinstrumenten. Den behöver även vara anpassad till

den finansiella styrningens inriktning. En indelningsgrund i anslagsposter som

baseras på insatsorganisationens utformning och produktgrupperna i

Försvarsmaktens ekonomimodell förutsätter således en finansiell återrapportering

som utgår från samma indelningsgrund men i högre detaljeringsgrad. Det kan även

vara relevant att relatera den finansiella informationen enligt anslagsposternas

indelningsgrund till andra dimensioner, såsom till exempel kostnadsslag.

Vi väljer att exemplifiera behovet av en mera omfattande och detaljrik

återrapportering med införandet av en anslagspost för arméförbanden. Vid införandet

av en sådan anslagspost kan det vara relevant att få återapporterat hur utfallet

fördelar sig mellan de olika typförbanden och förbanden (fördjupad detaljrikedom).

Hur skiljer sig utfallet mellan de mekaniserade manöverbataljonerna och de lätta

manöverbataljonerna? Skiljer sig utfallet mellan de enskilda mekaniserade

manöverbataljonerna? En återrapportering av utfallet i en annan dimension, till

exempel kostnadsslag, kan ytterligare fördjupa förståelsen (ökad omfattning). Hur

FÖRBANDSANSLAGET

30

påverkas till exempel lönekostnaderna av förbandens övningsverksamhet? Dessa

återrapporteringar gör det möjligt att successivt öka förståelsen för vad som utgör de

största kostnadsdrivarna. Denna information kan då utgöra utgångspunkt vid framtida

förändringar av såväl resultatstyrningen som den finansiella styrningen.

Vi bedömer att införandet av anslagsposter vid behov skulle kunna föregås av ett

särskilt finansiellt återrapporteringskrav. Detta återrapporteringskrav skulle kunna

utformas i enlighet med den planerade indelningsgrunden för anslagsposterna. Syftet

med återrapporteringskravet skulle då vara att erhålla erfarenhetsvärden som

underlag till införandet av styrformen anslagsposter. Återrapporteringskravet bör

utgå när anslagsposter införts.

3.9 Förslag och överväganden

ESV:s förslag: Anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap indelas i poster

enligt nedan:

Ap. 1 Arméförband

Ap. 2 Marinförband

Ap. 3 Flygvapenförband

Ap. 4 Lednings- och underrättelseförband

Ap. 5 Logistikförband

Ap. 6 Nationella skyddsstyrkorna

Ap. 7 Gemensam administration

Skälen för ESV:s förslag: Regeringens resultatstyrning av den verksamhet som

finansieras av förbandsanslaget är enligt ESV:s bedömning detaljerad. Samtidigt är

den finansiella styrningen i huvudsak begränsad till en övergripande nivå. En

indelning av förbandsanslaget i ytterligare anslagsposter skulle enligt ESV därmed

innebära att den samlade ekonomiska styrningen (som innefattar resultatstyrning och

finansiell styrning) blir mer balanserad.

Motiven till att föreslå anslagsposterna 1 till och med 7 är att dessa:

1. i huvudsak överensstämmer med regeringens resultatstyrning (se vidare kapitel

3.2 Indelningsgrund insatsorganisationen),

2. i huvudsak överensstämmer med produktgrupperna i Försvarsmaktens

ekonomimodell (se vidare kapitel 3.3 Indelningsgrund Försvarsmaktens

ekonomimodell),

FÖRBANDSANSLAGET

31

3. ger regeringen möjligheter att särskilt styra stödverksamheten, i form av

gemensam administration (se vidare kapitel 3.4 Indelningsgrund gemensam

administration) samt

4. innebär en mera detaljerad finansiell styrning utan att resultatstyrningens

detaljeringsgrad överskrids (se vidare kapitel 3.1 Inledning).

ESV har valt att föreslå en särskild anslagspost för de nationella skyddsstyrkorna.

Skälet till det är att dessa, liksom anslagsposterna 1-5, utgör en egen produktgrupp i

Försvarsmaktens ekonomimodell. I regleringsbrevets insatsorganisationstabell

sorterar de nationella insatsstyrkorna i form av hemvärnsbataljoner under rubrikraden

arméstridskrafter. Då hemvärnsbataljonerna utgör en egen rad i regleringsbrevets

insatsorganisationstabell innebär en särskild anslagspost för dessa dock inte att den

finansiella styrningen överstiger resultatstyrningen i detaljeringsgrad.

ESV har i förslaget valt att använda produktgruppernas benämning på

anslagsposterna. Det innebär att benämningen på posterna 1 till 3 avviker något från

benämningen av motsvarande rubriker i regleringsbrevets insatsorganisationstabell.

Då båda benämningarna i allt väsentligt avser samma delar av insatsorganisationen är

valet av benämning dock av underordnad betydelse.

ESV har inte närmare utrett huruvida det föreligger ett fortsatt behov av en särskild

anslagspost för den militära underrättelsetjänsten (MUST). Skälet till det är att denna

verksamhet i vissa avseenden är av en särskild natur som ESV inte kan värdera. Om

ett fortsatt behov av anslagsposten föreligger behöver förslaget kompletteras med en

åttonde anslagspost för denna verksamhet.

ESV avråder från en indelningsgrund utifrån kostnadsslag. Motivet till detta är bland

annat att det skulle skapa en obalans mellan resultatstyrningen och den finansiella

styrningen. Se vidare kapitel 3.5 Indelningsgrund kostnadsslag.

ESV avråder även från en indelningsgrund utifrån förmågor. Motivet till detta är att

det skulle skapa en obalans mellan resultatstyrningen och den finansiella styrningen.

Motivet är även att förmågorna kan vara svåra att konkretisera vilket gör dem

olämpliga som kostnadsbärare. En indelningsgrund utifrån förmågor skulle kräva

väsentliga förändringar av Försvarsmaktens ekonomimodell och Försvarsmaktens

nya affärssystem Prio. Se vidare kapitel 3.6 Indelningsgrund förmågor.

ESV avråder från en särskild anslagspost för övningsverksamhet. Motivet till detta är

bland annat att det skulle föranleda omfattande definitions- och

gränsdragningsproblem. En anslagspost för övningar skulle kräva väsentliga

FÖRBANDSANSLAGET

32

förändringar av Försvarsmaktens ekonomimodell och Försvarsmaktens nya

affärssystem Prio. Se vidare kapitel 3.7.2 Övningsverksamhet.

MATERIELANSLAGEN

33

4 Materielanslagen

4.1 Inledning

ESV ska utreda hur finansieringsmodellen för anskaffning, vidmakthållande och

avveckling av försvarsmateriel och anläggningar förhåller sig till de krav på

rationalisering och utveckling av stödverksamheten som regeringen ställt.

ESV ska därigenom pröva förändringar av konstruktionen för anslaget 1:3

Anskaffning av materiel och anläggningar (i det följande benämnt anslaget för

anskaffning) och anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och

anläggningar (i det följande benämnt anslaget för vidmakthållande). ESV:s

utredning av finansieringsmodellen ska tillgodose ett förtydligande av

beställningsbemyndiganderamarnas innehåll i förhållande till begreppet ”ekonomiskt

åtagande för staten” enligt 6 kap. 1 § budgetlagen (2011:203).

Analysen ska omfatta former för en tydligare ekonomisk uppföljning av de kostnader

på anslaget för anskaffning som inte motsvaras av leveranser, vilka påverkar

Försvarsmaktens balansräkning (krigsmaterielinvesteringar).

Analysen ska även omfatta en beskrivning av förhållandet mellan anslaget för

anskaffning och anslaget för vidmakthållande samt om grunden för indelningen av

verksamhet mellan anslagen kan förtydligas.

Ändamålet med anslagen för försvarets materielförsörjning fastställs årligen av

riksdagen efter förslag från regeringen i budgetpropositionen. Dessa ändamål sätter

gränserna för hur anslagsmedlen får förbrukas, oavsett hur medlen fördelas genom

dispositionsrätter eller köp- och säljförfaranden.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2014 föreslagit att anslaget för anskaffning

får användas för att finansiera anskaffning av materiel och anslagsfinansierade

anläggningar. Vidare får anslaget användas för finansiering av

förstagångsanskaffning av beredskapsvaror. Även utgifter för det multinationella

samarbetet Strategic Airlift Capability (SAC) finansieras från detta anslag. Anslaget

finansierar under 2014 omställnings- och avvecklingskostnader som kan komma att

uppstå vid omstruktureringar inom logistik- och materielförsörjningen samt

forskning och utveckling.

De tilldelade medlen under anslaget för anskaffning uppgår för 2013 till 8 980

miljoner kronor. Beställningsbemyndiganderamen för anslaget uppgår för 2013 till

80 000 miljoner kronor och avser perioden 2014-2027.

MATERIELANSLAGEN

34

Anslaget för vidmakthållande får enligt regeringens förslag i budgetpropositionen

användas för att finansiera vidmakthållande och avveckling av materiel och

anslagsfinansierade anläggningar. Anslaget får vidare användas för kostnader för den

europeiska försvarsbyrån (EDA) och för det säkerhetsfrämjande samarbetet med

andra länder samt till åtgärder för att främja den i Sverige verksamma

försvarsindustrins exportverksamhet.

De tilldelade medlen under anslaget för vidmakthållande uppgår för 2013 till 6 492

miljoner kronor. Beställningsbemyndiganderamen för anslaget uppgår för 2013 till

16 200 miljoner kronor och avser perioden 2014-2021.

Anslagsmedlen tilldelas Försvarsmakten som i sin tur använder huvuddelen av

medlen för att köpa materiel och tjänster av FMV.

Den beräknade budgeten för avgiftsbelagd verksamhet i FMV:s regleringsbrev

uppgår för 2013 till 18 367 miljoner kronor. Avgiftsbudgeten utgör endast en

totalsumma benämnd materielförsörjning.

En förståelse för finansieringsmodellens utformning och en tydlig spårbarhet mellan

den aggregerade finansiella informationen och de enskilda ekonomiska händelserna

är enligt ESV en grundläggande förutsättning för att kunna utforma en fungerande

finansiell styrning. Vi har därför kartlagt materielförsörjningens finansieringsmodell.

4.2 Kartläggning av finansieringsmodellen

I detta avsnitt redovisar vi de generella iakttagelserna från kartläggningen av

materielförsörjningens finansieringsmodell. Iakttagelserna baseras bland annat på det

exempelprojekt som vi har utarbetat. Exempelprojektet redovisas i bilaga 1.

ESV kan inledningsvis konstatera att materielförsörjningens finansieringsmodell inte

låter sig beskrivas i sin helhet inom ramen för denna rapport. Vår ambition har varit

att i första hand beskriva de vanligast förekommande aspekterna samt att därutöver

redogöra för vissa specialfall som kan ha väsentlig betydelse för en övergripande

förståelse för helheten.

4.2.1 Redovisningen mot anslagen är utgiftsmässig

Av budgetlagen framgår att anläggningstillgångar som används i en myndighets

verksamhet normalt ska finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Detta regleras

närmare i kapitalförsörjningsförordningen. Infrastrukturella anläggningstillgångar

ska dock enligt samma lag finansieras med anslag och enligt ESV:s allmänna råd till

MATERIELANSLAGEN

35

förordningen gäller detta även för krigsmateriel. Förhållandet framgår också av att

riksdagen anvisat anslag för detta ändamål.

Detta innebär att utgifter för anskaffning av krigsmateriel belastar anslaget direkt

medan kostnaden i resultaträkningen i form av avskrivningar fördelas över

materielens ekonomiska livslängd. Denna utgiftsmässiga anslagsredovisning innebär

för enskilda tillgångar en mera ojämn anslagsbelastning i jämförelse med

lånefinansierade anläggningstillgångar.

Den principiella skillnaden i anslagsbelastning mellan krigsmateriel och

lånefinansierad materiel framgår av nedanstående tabell.

I tabellen illustreras som en heldragen linje exempelprojektets utgifter, kompletterat

med antagandet om en tioårig reinvesteringscykel och en avskrivningstid för

materielen om tio år. Den streckade linjen illustrerar anslagsutfallet om krigsmateriel

hade lånefinansierats. Anslaget belastas jämt över åren med de årliga

avskrivningarna på tillgången. Tabellen är generisk och förutsätter återkommande

återinvesteringscykler såväl före som efter den aktuella tidsperiod som illustreras.

Effekterna för saldot på statens budget blir desamma för båda finanseringsformerna.

4.2.2 Klassificering som anskaffning eller vidmakthållande

Försvarsmakten klassificerar ett materielprojekt antingen som anskaffning eller som

vidmakthållande. Denna klassificering påverkar dels vilket anslag som utgifterna

0

500

1000

1500

2000

2500

milj

on

er k

r

År

Krigsmtrl Lånefinansierad mtrl

MATERIELANSLAGEN

36

kommer att redovisas mot, dels huruvida utgifterna kommer att aktiveras som en

tillgång i balansräkningen eller inte.

För anskaffningsprojekt har Försvarsmakten valt att klassificera samtliga utgifter

som balansgilla. Dessa aktiveras således som beredskapstillgångar på

balansräkningens tillgångssida vilket också genererar statskapital på

balansräkningens skuldsida. Utgifterna redovisas mot anslaget i samband med

anskaffningen eftersom försvarsmateriel anslagsredovisas utgiftsmässigt. Någon

intäkt av anslag redovisas dock inte i resultaträkningen. Beredskapstillgången och

statskapitalet minskas sedan med avskrivningarna under materielens livslängd.

För vidmakthållandeprojekt klassificeras de utgifter som avser en höjning av

förmågan som balansgilla. Dessa aktiveras som tillgång i balansräkningen på samma

sätt som för anskaffningsprojekten enligt ovan. De icke nivåhöjande utgifterna för

vidmakthållandeprojekt kostnadsförs direkt i resultaträkningen och redovisas således

inte som tillgångar i balansräkningen.

Utgifter för projekt som avser förstudier, kravformulering, produktdefinitioner och

dylikt, vilka föregår beslut om anskaffning, klassificeras som icke balansgilla då de

enligt regelverket inte får ingå i anskaffningskostnaden för en tillgång.

Anskaffningar som avser balansgilla utgifter men som understiger en beloppsgräns

kostnadsförs också direkt i resultaträkningen.

Differensen mellan de totala utgifter som redovisas mot anslagen för anskaffning

respektive vidmakthållande och den del av dessa utgifter som aktiveras som tillgång i

balansräkningen förklaras i huvudsak av:

utgifter under beloppsgränsen för aktivering,

icke-nivåhöjande vidmakthållande på anslaget för vidmakthållande samt

utgifter som föregår beslut om serieanskaffning på anslaget för anskaffning.

Vi har valt att utforma exempelprojektet som ett anskaffningsprojekt. Det innebär att

de utgifter som redovisas mot anslaget överensstämmer med värdeökningen av

beredskapstillgångar respektive statskapital på Försvarsmaktens balansräkning och

värdeökning av beredskapstillgångar på balansräkningen i Årsredovisning för staten.

Jämför raderna 20, 42, 51 och 60 i bilaga 1.

MATERIELANSLAGEN

37

4.2.3 Bemyndiganderedovisningen är inte förenlig med budgetlagen

Beställningsbemyndiganden används för att göra det möjligt för staten att inom

ramen för en ettårig budget genom beställningar och andra avtal genomföra åtgärder

som kommer att leda till utgifter under senare budgetår. I budgetlagen finns följande

bestämmelse (6 kap. 1§):

För det ändamål och intill det belopp som riksdagen beslutat för budgetåret får

regeringen beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån

eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten

avser.

Regeringen får dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden

för staten om dessa uppgår till högst tio procent av ett anvisat anslag, dock

högst tio miljoner kronor.

Regeringen har omsatt bestämmelsen i anslagsförordningen (17§):

För de ändamål och intill det belopp som regeringen beslutat för budgetåret,

får en myndighet beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag,

ersättning, lån eller liknande, som medför utgifter under följande budgetår.

Tillämpningen av bestämmelsen har preciserats genom föreskrift från

Ekonomistyrningsverket:

Bemyndigandet anger det högsta belopp som myndighetens samtliga

åtaganden för ett visst ändamål får uppgå till i slutet av budgetåret.

Regeringen har i uppdraget angett att ESV:s utredning ska tillgodose ett

förtydligande av beställningsbemyndiganderamarnas innehåll i förhållande till

begreppet ” ekonomiskt åtagande för staten” som framgår av 6 kap. 1§ budgetlagen

(2011:203). Vi har därför särskilt studerat hur bemyndigandesystemet inom försvaret

skulle kunna hanteras i en sådan tillämpning.

Försvarsmakten redovisar i bemyndiganderedovisningen utestående åtaganden

gentemot FMV. Det är således ett inomstatligt åtagande som redovisas. Det finns

flera skäl till att de utestående åtagandena i Försvarsmaktens

bemyndiganderedovisning avviker från de faktiska utestående åtagandena för staten.

Försvarsmaktens åtaganden gentemot FMV innefattar även FMV:s

myndighetskostnad, vilken uppgår till cirka 1 500 miljoner kronor per år. Det

MATERIELANSLAGEN

38

utestående åtagande som redovisas i Försvarsmaktens bemyndiganderedovisning är

således ca 1 500 miljoner kronor högre än det faktiska åtagandet för staten.

Beställningen från Försvarsmakten till FMV och beställningen från FMV till de

externa leverantörerna sker inte alltid under samma period. Denna fasförskjutning

mellan perioderna innebär att de projekt som ingår i Försvarsmaktens åtaganden mot

FMV inte är helt överrensstämmande med de projekt som utgör de faktiska

åtagandena för staten. Detta kan innebära att det utestående åtagandet i

Försvarsmaktens bemyndiganderedovisning antingen blir högre eller lägre än de

faktiska åtagandena för staten, beroende av vilka projekt som ingår i respektive

åtagande.

Inom vissa materielförsörjningsprojekt beställer FMV även delprestationer från andra

statliga myndigheter, till exempel Totalförsvarets forskningsinstitut och

Försvarshögskolan. I dessa fall omfattar den inomstatliga beställar-utförarmodellen

således två led; Försvarsmaktens beställning till FMV och sedan FMV:s beställning

till en annan statlig myndighet. Värdet på dessa beställningar ingår i de utestående

åtagandena enligt Försvarsmaktens bemyndiganderedovisning men de utgör inga

åtaganden för staten.

ESV har i exempelprojektet valt att illustrera skillnaden mellan Försvarsmaktens

utestående åtaganden gentemot FMV och de för staten faktiska åtagandena under år

tre, vilket framgår av diagrammet nedan (För att förstå diagrammen fullt ut så

hänvisas till bilaga 1).

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

2 500 000

3 000 000

3 500 000

1 2 3 4 5 6 7 8

Tuse

n k

ron

or

År Försvarsmaktens åtaganden externa åtaganden

MATERIELANSLAGEN

39

År tre betalar FMV för en leverans från den externa leverantören om cirka 600

miljoner kronor. Leveransen och faktureringen mellan Försvarsmakten och FMV

sker dock först året därpå. De externa åtagandena minskar från år två till år tre med

cirka 600 miljoner kronor, det vill säga det som FMV betalat till leverantören medan

Försvarsmaktens utestående åtaganden förblir nästan oförändrade.

Skillnaden upphör år fyra då FMV levererar och fakturerar vidare till

Försvarsmakten. I normalfallet uppstår dessa differenser således under enstaka år.

Vid projekt som drabbas av förseningar eller andra störningar kan dock differenserna

bli mer omfattande och avse flera år.

I exempelprojektet finns utöver ovanstående även en kontinuerlig differens mellan

Försvarsmaktens åtaganden mot FMV och de faktiska åtagandena för staten i form av

FMV:s myndighetskostnad. Då FMV:s myndighetskostnad utgör en sådan begränsad

del av de totala åtagandena i detta exempel blir effekten inte märkbar. Detta blir mera

tydligt i projekt där de externa leveranserna är av mer begränsad omfattning.

Möjligheterna att fullt ut följa bestämmelserna för beställningsbemyndiganden är

förhållandevis okomplicerade när det gäller att exkludera de statsinterna kostnader

som uppkommer i FMV och som nu faktureras Försvarsmakten inom ramen för

levererade beställningar. De data som krävs för att särskilja externa åtagande finns

hos FMV och kan enligt FMV utan alltför omfattande åtgärder lämnas till

Försvarsmakten för dess bemyndiganderedovisning.

De kvarstående problemen med nuvarande modell är av dubbel karaktär. Det är dels

en fråga om planering och genomförande av beställningarna och dels problem med

att tolka hur regelverket ska kunna efterlevas.

För att åskådliggöra problematiken kan vi återknyta till exemplet i bilagan. Där visas

hur en försenad leverans år fem leder till att det utestående kvarstående externa

åtagandet uppgår till 2 000 miljoner kronor.

Om vi antar att ramen för utestående åtaganden vid året slut som regeringen har

medgett utgått från minskade åtaganden genom planerade leveranser om 1 000

miljoner kronor hade Försvarsmakten på grund av den försenade leveransen

överskridit sitt beställningsbemyndigande, förutsatt att inte heller någon redovisning

mot anslag skett för den förväntade leveransen.

I den nuvarande finansieringsmodellen skulle FMV dock ha kunnat göra en så kallad

tilläggsfakturering för den uteblivna leveransen (se kapitel 4.2.8 Tidsmässig

MATERIELANSLAGEN

40

förskjutning mellan leverans och fakturering) eftersom den bedöms genomföras

under det efterföljande året.

Försvarsmakten skulle då redovisa denna tilläggsfakturering mot anslaget och också

ta upp en tillgång och motsvarande statskapital i sin balansräkning. Metoden innebär

att anslagsbelastningen kan hållas enligt plan men samtidigt blir redovisningen inte i

överensstämmelse med verkligheten.

Det man nu kan fråga sig när det gäller bemyndiganderedovisningen är i vad mån det

är fråga om utestående åtaganden (ja) som kräver anslag under kommande budgetår

(nej).

Staten har alltså i det här fallet ett utestående åtagande som resulterar i framtida

utgifter. Dessa hör till ett anslag men anslaget kommer inte att belastas samtidigt som

utgiften uppkommer därför att anslaget redan har belastats. Frågan är då hur

regelverket ska tolkas. Ska Försvarsmakten i detta fall i sin anslagsredovisning ta upp

den försenade leveransen som ett utestående åtagande eller inte?

Ett motsatt fall uppkommer om en leverans ankommer ett tidigare budgetår än

planerat. Något sådant fall finns inte i exemplet i bilagan. Vi kan ändå med

utgångspunkt från beställningen år fyra i exemplet anta att den första delleveransen

om 1 000 miljoner kronor kommer redan år fyra i stället för som planerat år fem.

FMV betalar den externa leverantören men betalningen resulterar inte i någon

anslagsbelastning.

I nuvarande situation, där FMV fungerar som ett mellanled mellan Försvarsmakten

och den externa leverantören, kan FMV vänta med att vidareförmedla leveransen till

Försvarsmakten till år fem. Därigenom uppskjuts redovisningen mot anslag och

också belastningen på beställningsbemyndigandet.

Om man i denna situation i stället skulle redovisa externa åtaganden så uppkommer

situationen att det externa åtagandet inte längre finns, men att det finns ett framtida

behov av att redovisa utgifter på anslaget. Det finns således en oklarhet om i vad mån

de utgående bemyndigandena ska omfatta den gjorda leveransen eller inte. Också här

finns alltså en oklarhet i hur regelverket ska tolkas.

Det bör enligt ESV framhållas att problemen med att tolka regelverket delvis är en

följd av fenomenet tidsmässig förskjutning mellan leverans och fakturering. Detta

fenomen beskrivs i kapitel 4.2.8 Tidsmässig förskjutning mellan leverans och

fakturering.

MATERIELANSLAGEN

41

4.2.4 Komplexitet på grund av dubbla räntekonton

Betalningsflödet från Riksgäldskontoret till de externa leverantörerna passerar både

Försvarsmakten och FMV:s räntekonton. Ställningen på respektive räntekonto är

således beroende av:

1) överföringen av anslagsmedel (de så kallade tolftedelarna) till Försvarsmaktens

konto i Riksgäldskontoret,

2) betalningarna från Försvarsmakten till FMV samt

3) betalningarna från FMV till de externa leverantörerna.

Punkten två ovan, betalningarna från Försvarsmakten till FMV, innebär att de båda

myndigheterna i vissa fall kan påverka när en extern betalning ska redovisas mot

anslaget (belasta Försvarsmaktens räntekonto) eller påverka Riksgäldskontorets

nettoutlåning (belasta FMV:s räntekonto).

I exempelprojektet illustreras detta fenomen år tre och år sju, se nedanstående

diagram.

År tre betalar FMV en faktura om ca 600 miljoner kronor från den externa

leverantören (industrileverans 1:2) men leveransen och faktureringen gentemot

Försvarsmakten äger rum först året därpå. Utgiften för staten redovisas därmed inte

mot anslaget år tre, i utfallet på statens budget påverkar den dock Riksgäldens

nettoutlåning och budgetsaldot.

-1 500 000

-1 000 000

-500 000

0

500 000

1 000 000

1 500 000

1 2 3 4 5 6 7 8

Tuse

n k

ron

or

År

FMV:s räntekonto Försvarsmaktens räntekonto

MATERIELANSLAGEN

42

År sju fakturerar FMV Försvarsmakten för milstolpe 2:3. Försvarsmakten betalar

dock fakturan först året därpå. I detta fall redovisas utgiften för staten mot anslaget år

sju men betalningen från Försvarsmaktens räntekonto till FMV:s räntekonto sker

först år åtta.

Betalningarna mellan Försvarsmakten och FMV är reglerade i samordningsavtalet

mellan myndigheterna. I avtalet framgår att myndigheterna i undantagsfall kan

anpassa tidpunkten för betalningen i syfte att åstadkomma en jämn anslagsbelastning.

Då FMV på uppdrag av Försvarsmakten beställer prestationer från andra statliga

myndigheter, blir även dessa myndigheters räntekonton en del i den då trelänkade

betalningskedjan inom staten.

4.2.5 Förskjutningar mellan effekten på budgetsaldot och utgifterna

under taket

Fenomenet med den interna faktureringen och de interna betalningsflödena mellan

Försvarsmaktens och FMV:s räntekonton påverkar utfallet på statens budget.

FMV:s betalningar till industrin sker från FMV:s konton i Riksgäldskontoret.

Belastningen av kontot påverkar Riksgäldskontorets nettoutlåning och därmed även

budgetsaldot. Den påverkar dock inte utfallet på anslagen och därmed inte heller

utgifterna under utgiftstaket.

Först när FMV fakturerar Försvarsmakten redovisas utgiften av Försvarsmakten mot

anslaget och först då redovisas en utgift under utgiftstaket på statens budget.

Faktureringen och betalningarna mellan de två myndigheternas konton i

Riksgäldskontoret påverkar då inte budgetsaldot, vilket följer av de kombinerade

effekterna på Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen.

Posten Kassamässig korrigering ingår i statens budget för att budgetsaldot ska

motsvara statens lånebehov med omvänt tecken. Posten utgör skillnaden mellan å ena

sidan nettot av vad som redovisats mot budgetens anslag och inkomsttitlar och å

andra sidan nettot av in- och utbetalningar över statens centralkonto i Riksbanken.

De kassamässiga korrigeringarna omfattar samtliga utgiftsområden på statens budget.

Kassamässiga korrigeringar uppstår bland annat till följd av periodiseringsskillnader.

Den kassamässiga korrigeringen påverkas således av differensen mellan det belopp i

form av anslagsmedel som överförts till Försvarsmaktens räntekonto och det belopp

som Försvarsmakten redovisat mot anslag.

MATERIELANSLAGEN

43

Om Försvarsmakten genom tolftedelarna erhållit mer anslagsmedel än vad som

redovisats mot anslag har utbetalningarna (det kassamässiga flödet från Statsverkets

checkräkning) varit högre än vad som framgår av utfallet på anslaget. Detta

balanseras av en positiv kassamässig korrigering (ökade utgifter) som utgörs av

skillnaden mellan utbetalade anslagsmedel och det belopp som redovisats mot

anslaget.

De utbetalade anslagsmedel som Försvarsmakten inte redovisat mot anslag har dock

ökat behållningen på myndighetens räntekonto. Denna ökade behållning minskar

Riksgäldskontorets nettoutlåning. Den positiva effekten på den kassamässiga

korrigeringen motsvaras därmed av en negativ effekt på Riksgäldskontorets

nettoutlåning.

Om Försvarsmaktens utgifter på anslagen för anskaffning och vidmakthållande hade

varit utomstatliga skulle periodens redovisning mot anslag överensstämma med

effekten på budgetsaldot på statens budget. Förändringar i Riksgäldskontorets

nettoutlåning till följd av en förändrad behållning på myndighetens räntekonto skulle

balanseras mot motsvarande effekt på den kassamässiga korrigeringsposten, med

omvänt tecken.

Då Försvarsmaktens utgifter på anslagen för anskaffning och vidmakthållande är

inomstatliga uppstår dock en avvikelse mellan förändringar i Riksgäldskontorets

nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringsposten. Avvikelsen beror på att

förändrade behållningar på FMV:s konton i Riksgäldskontoret inte skapar

kassamässiga korrigeringar och inte heller några anslagsbelastningar.

Den tidsmässiga förskjutningen mellan leveransen till FMV och FMV:s

vidareleverans till Försvarsmakten påverkar således tidpunkten för när effekten

uppstår å ena sidan på Riksgäldskontorets nettoutlåning och statens budgetsaldo och

å andra sidan på utgifterna under utgiftstaket.

Nedanstående diagram illustrerar tidsförskjutningen mellan effekten på budgetsaldot

(genom Riksgäldskontorets nettoutlåning) och effekten på utgifterna under

utgiftstaket (genom redovisningen mot anslag) för exempelprojektet.

MATERIELANSLAGEN

44

År tre levereras en prototyp och en så kallad PDR (Product Design Review) till

FMV. Leverantören fakturerar FMV för cirka 650 miljoner kronor. Betalningen

belastar FMV:s konton i Riksgäldskontoret. FMV vidarelevererar endast PDR:en till

Försvarsmakten, protypen ska levereras först när FMV genomfört tester och

utvärderingar. Fakturan från FMV till Försvarsmakten för PDR:en uppgår till

30 miljoner kronor.

Försvarsmakten redovisar fakturan från FMV mot anslaget och 30 miljoner kronor

inbetalas på FMV:s räntekonto. Nettoeffekten på FMV:s konton i Riksgäldskontoret

blir således en minskad behållning om cirka 620 miljoner kronor.

Periodens utbetalade anslagsmedel till Försvarsmaktens räntekonto uppgår till

500 miljoner kronor. Då endast 30 miljoner kronor förbrukas har behållningen på

kontot ökat med 470 miljoner kronor.

Eftersom Försvarsmakten redovisar ett lägre belopp mot anslag än det belopp som

tillförts räntekontot uppstår en positiv kassamässig korrigering (ökad ”utgift” på

statens budget) om 470 miljoner kronor. Den kassamässiga korrigeringen och den

förändrade nettoutlåningen som följer av en ökad behållning på Försvarsmaktens

räntekonto tar således ut varandra.

Den samlade effekten på årets budgetsaldo blir negativt om cirka 650 miljoner

kronor, varav 30 miljoner kronor som utgifter på anslag och 620 miljoner kronor som

minskad behållning på FMV:s konton i Riksgäldskontoret.

-2 500 000

-2 000 000

-1 500 000

-1 000 000

-500 000

0

1 2 3 4 5 6 7 8

Tuse

n k

ron

or

År Utgifter under taket Budgetsaldot

MATERIELANSLAGEN

45

År fyra betalar och fakturerar FMV 150 miljoner kronor till den externa leverantören.

Samtidigt levererar och fakturerar FMV prototypen från föregående år vidare till

Försvarsmakten. Fakturan från FMV uppgår till 770 miljoner kronor.

Försvarsmakten redovisar fakturan från FMV mot anslaget och betalningen inbetalas

på FMV:s konton i Riksgäldskontoret. Nettoeffekten på FMV:s konton blir således

en ökad behållning om cirka 620 miljoner kronor.

Periodens utbetalade anslagsmedel till Försvarsmaktens räntekonto uppgår till

500 miljoner kronor. Då 770 miljoner kronor förbrukas har behållningen på kontot

minskat med 270 miljoner kronor.

Eftersom Försvarsmakten redovisar ett högre belopp mot anslag än det belopp som

tillförts räntekontot uppstår en negativ kassamässig korrigering (minskad ”utgift” på

statens budget) om 270 miljoner kronor. Den kassamässiga korrigeringen och den

förändrade nettoutlåningen som följer av en minskad behållning på Försvarsmaktens

räntekonto tar således ut varandra.

Den samlade effekten på årets budgetsaldo blir negativt om 150 miljoner kronor,

varav 770 miljoner kronor som utgifter på anslag och 620 miljoner kronor som ökad

behållning på FMV:s konton i Riksgäldskontoret.

4.2.6 Redovisning av förskott till externa leverantörer

Förskott till leverantörer sker i vissa fall, till exempel när uppbyggnaden av en

tillgång tar lång tid.

Tillämpningen av förskott har enligt FMV blivit mer restriktiv under den senaste

tioårsperioden. Numera förekommer det i princip endast vid vissa multinationella

utvecklingsprojekt och vid köp av materiel genom den amerikanska staten (så kallade

FMS-case; Foreign Military Sales). Förskott kommer även att tillämpas vid

utveckling av JAS 39 version E/F.

Ett förskott avseende en anläggningstillgång får enligt regelverket inte redovisas mot

anslag. Enligt anslagsförordningen är det bara transfereringar (bidrag) som ska

redovisas mot anslag i samband med betalning. Det förekommer dock att

kostnaden/utgiften uppstår vid samma tillfälle som betalningen.

Förvaltningsutgifter och övriga utgifter ska redovisas mot anslag antingen när

kostnaden eller utgiften uppstår vilket betyder att motprestation måste ha skett.

Förskotten synliggörs således endast på FMV:s balansräkning som förskott till

leverantörer och de belastar FMV:s konton i Riksgäldskontoret.

MATERIELANSLAGEN

46

Förskotten uppgick den 31 december 2012 till 1 358 miljoner kronor enligt FMV:s

årsredovisning för 2012, varav 883 miljoner kronor avsåg FMS.

4.2.7 Skillnaden mellan anskaffningsutgift och balansgill utgift

Balansgilla utgifter avser den del av en anskaffning som ska redovisas som en

anläggningstillgång. Enligt regelverket finns vissa kriterier som ska vara uppfyllda

för att utgiften ska klassificeras som en anläggningstillgång.

Kostnader som uppkommer före beslut om anskaffning.

Innan en större materielanskaffning beslutas krävs många gånger förstudier såsom

sökande efter alternativ materiel och alternativa produkter, kravformulering,

utformning, utvärdering och slutligt urval av möjliga alternativ. Alla utgifter

myndigheten har innan beslut fattas om exakt vilken tillgång som ska anskaffas ska

kostnadsföras och är därmed inte balansgilla.

Mindre värde och större anskaffningar av likartade tillgångar.

Enligt regelverket får myndigheter vid anskaffningstidpunkten kostnadsföra

maskiner och inventarier av mindre värde. Myndigheterna bör ta fram riktlinjer för

hur regler om mindre värde ska tillämpas inom den egna myndigheten.

Försvarsmakten har för beredskapsinventarier beslutat om en gräns för mindre värde

på 250 000 kronor. Beredskapsinventarier som anskaffas för mindre än 250 000

kronor kostnadsförs därmed direkt och blir inte en anläggningstillgång i

balansräkningen.

I regelverket finns dock en regel som säger att större anskaffningar av likartade

tillgångar, där varje enskild inventarie understiger beloppsgränsen för mindre värde

ändå bör redovisas som anläggningstillgång.

Naturligt samband.

Maskiner och inventarier som har ett naturligt samband redovisas som ett enda

avskrivningsobjekt och här gäller beloppsgränsen för mindre värde alltså delarna

tillsammans. Naturligt samband finns om delarna kommer att användas tillsammans

under hela sina ekonomiska livslängder.

Livslängd överstigande tre år.

MATERIELANSLAGEN

47

Med utgångspunkt i skattelagstiftningen har det uppstått en praxis inom både den

privata och statliga sektorn att anskaffningar av anläggningstillgångar som har en

beräknad livslängd som överstiger ett år men understiger tre år kostnadsförs direkt.

I ESV:s handledning för materiella anläggningstillgångar står dock att en myndighet

i undantagsfall kan tillgångsredovisa anskaffningar som har en ekonomisk livslängd

understigande tre år. Exempelvis i de fall anskaffningsvärdet är högt i kombination

med att den ekonomiska livslängden är nära tre år.

Exempelprojektet i rapportens bilaga har utformats som ett anskaffningsprojekt.

Enligt Försvarsmaktens definition anses då samtliga utgifter vara balansgilla.

Fenomenet illustreras i diagrammet nedan.

Kurvorna för ökningen av beredskapstillgångar på Försvarsmaktens balansräkning

sammanfaller med de ackumulerade anskaffningsutgifterna.

För Försvarsmaktens vidmakthållandeprojekt uppstår dock en skillnad, då de utgifter

som anses öka materielens förmåga blir balansgilla medan övriga utgifter

kostnadsförs (fenomenet illustreras inte i diagrammet).

Nuvarande finansieringsmodell innebär att leveranser i vissa fall tillfälligt redovisas i

FMV:s balansräkning som pågående arbete. En helhetsbild över det totala värdet av

statens balansgilla utgifter på detta område förutsätter således att de redovisade

tillgångarna hos båda myndigheterna beaktas.

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

2 500 000

3 000 000

3 500 000

4 000 000

4 500 000

1 2 3 4 5 6 7 8

Tuse

n k

ron

or

År

Försvarsmaktens BR FMV BR Ack anskaffningsutg

MATERIELANSLAGEN

48

I exempelprojektet illustreras detta fenomen under år tre, då en prototyp levereras till

FMV från den externa leverantören. FMV redovisar prototypen i sin balansräkning

som pågående arbete under år tre. När den vidarelevereras till Försvarsmakten år fyra

bokar FMV bort värdet i balansräkningen och Försvarsmakten tar upp det som en

beredskapstillgång i sin balansräkning.

4.2.8 Tidsmässig förskjutning mellan leverans och fakturering

Det har förekommit att FMV fakturerat Försvarsmakten i förtid. En sådan förtida

fakturering innebär att prestationen, i form av en leverans från FMV till

Försvarsmakten, ännu inte ägt rum. Således har inte heller saldot på statens budget

påverkats.

Syftet med den förtida faktureringen är att åstadkomma en redovisning av utgiften

mot anslaget, även om någon utgift för staten ännu inte ägt rum. Behovet av en

förtida fakturering kan till exempel ha föranletts av att en planerad leverans från den

externa leverantören blivit försenad.

Den förtida faktureringen innebär att en inomstatlig utgift, som ännu inte motsvaras

av en utgift för staten, redovisas mot anslaget. Om utgiften bedöms vara balansgill

innebär det även att en tillgång som ännu inte levererats till staten förs upp på

Försvarsmaktens balansräkning.

En förtida fakturering kan inte skiljas från det övriga finansiella flödet. Omfattningen

på detta fenomen kan därför inte verifieras genom att analysera den finansiella

informationen i myndigheternas årsredovisningar.

4.2.9 Sammanfattande iakttagelser och analys

ESV anser att finansieringsmodellens komplexitet inte gör det möjligt för regeringen

att utöva en ändamålsenlig finansiell styrning och uppföljning.

Komplexiteten beror enligt ESV i huvudsak på att materielförsörjningens finansiella

transaktioner hanteras av både Försvarsmakten och FMV.

Komplexiteten beror även på att Försvarsmakten och FMV i vissa situationer kan

påverka när en faktiskt inträffad utgift för staten ska redovisas som en utgift mot

anslaget och därmed under utgiftstaket. När stora leveranser förskjutits tidsmässigt

med kort förvarning har fenomenet använts för att undvika stora fluktuationer i utfall

på anslagen.

MATERIELANSLAGEN

49

Med finansieringsmodellens nuvarande utformning är det enligt ESV inte möjligt att

åstadkomma en tydlig ekonomisk uppföljning av kostnader som inte motsvaras av

leveranser.

Den nuvarande komplexiteten är enligt ESV även en av förklaringarna till att

modellen inte åstadkommer incitament för rationalisering av FMV:s verksamhet.

ESV kan vidare konstatera att den nuvarande finansieringsmodellen avseende

utestående åtaganden inte är förenlig med 6 kap. 1 § budgetlagen (2011:203).

Försvarsmaktens redovisning av utestående åtaganden i bemyndiganderedovisningen

avser myndighetens inomstatliga åtaganden gentemot FMV. Dessa avviker såväl

tidsmässigt som innehållsmässigt från statens utestående åtaganden enligt 6 kap. 1 §

budgetlagen (2011:203).

4.3 Förslag och överväganden

4.3.1 Ett förvaltningsanslag för FMV:s myndighetskostnader

ESV:s förslag: Ett särskilt anslag för FMV:s myndighetskostnader förs upp på

statens budget. Anslagsmedlen överförs från anslaget 1:3 Anskaffning av materiel

och anläggningar och anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel

och anläggningar. Anslaget disponeras av FMV och det omfattas av systemet för

pris- och löneomräkning.

Skälen för ESV:s förslag:

Nuvarande finansieringsform begränsar incitamenten för rationalisering av

FMV:s verksamhet.

Finansieringsformen anslag innebär att FMV omfattas av samma generella krav

på kontinuerlig rationalisering som övriga delar av statens verksamhet, till

exempel genom nivån på pris- och löneomräkningen.

Anslagsstyrning möjliggör särskilda rationaliseringskrav och övriga

anpassningar av FMV som följer av politiska beslut.

Anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande renodlas.

MATERIELANSLAGEN

50

Incitamenten för rationalisering

ESV:s slutsats är att finansieringsmodellen i dess nuvarande utformning endast

innefattar begränsade finansiella incitament för rationalisering av den del av FMV:s

verksamhet (myndighetskostnad) som finansieras av anslagen för anskaffning

respektive vidmakthållande.

Vi har inte utrett huruvida FMV trots denna avsaknad av finansiella incitament

bedriver ett rationaliseringsarbete inom området i enlighet med de krav som

regeringen ställt. Detta har inte ingått i uppdraget.

Vi baserar vår slutsats på de sammanvägda effekterna av:

monopolförhållandet mellan Försvarsmakten och FMV,

proportionerna mellan FMV:s myndighetskostnader och de totala

kostnaderna/utgifterna på anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande

samt

finansieringsmodellens komplexitet.

FMV ska på uppdrag av Försvarsmakten upphandla och vidmakthålla varor och

tjänster. Försvarsmakten har inte möjlighet att använda andra aktörer för att utföra

dessa tjänster. Försvarsmakten är FMV:s huvudsakliga kund, även om FMV kan

sälja tjänster till andra statliga myndigheter.

Det innebär att Försvarmakten och FMV inom ramen för den statliga beställar-

utförarmodellen agerar på en bilateral monopolmarknad. En sådan marknad innebär

lägre incitament för producenten/utföraren att sänka priserna genom rationalisering

och utveckling av verksamheten. Dessutom tillkommer det faktum att

huvudprincipen för så kallat frivilligt efterfrågade varor och tjänster inom staten är

att producenten/utföraren ska bestämma avgiftens storlek så att det ekonomiska målet

full kostnadstäckning uppnås, det vill säga i enlighet med självkostnadsprincipen.

FMV:s myndighetskostnad uppgår enligt myndighetens årsredovisning för 2012 till

cirka 7,5 procent av den totala kostnaden för de prestationer myndigheten levererat

till Försvarsmakten (detta avser förhållandena innan FMV övertog Försvarsmaktens

förråd, serviceställen och verkstäder).

De naturliga incitamenten för Försvarsmakten är att optimera effekten av de totala

utgifter som belastar anslagen för anskaffning och vidmakthållande. Det är därför

MATERIELANSLAGEN

51

inte rationellt för Försvarsmakten att särskilt fokusera på de 7,5 procent av

totalkostnaden som avser FMV:s myndighetskostnader.

Då FMV:s verksamhet finansieras genom att arbetade timmar multipliceras med ett

timpris för respektive materielförsörjningsprojekt blir möjligheterna att överblicka

FMV:s samlade prestationer begränsade. Dessa prestationer finns fördelade på de

cirka 800 olika projekt inom vilka FMV bedriver verksamheten. Vidare löper många

av dessa projekt över flera år, vilket till exempel innebär att förseningar och ändrade

förutsättningar kan påverka såväl omfattningen på, som perioden för, FMV:s

prestationer.

ESV bedömer att denna fragmentisering av FMV:s prestationer minskar

möjligheterna för Försvarsmakten att pröva huruvida omfattningen på FMV:s

samlade arbetsinsats är ändamålsenlig.

ESV bedömer därmed att incitamenten för Försvarsmakten att utöva ett

rationaliseringstryck på FMV:s myndighetskostnader är begränsade.

Vi bedömer vidare att beställar-utförarmodellen i sig (innefattande

avgiftsfinansieringsmodellen), utöver ovanstående komplexitet, minskar

rationaliseringsincitamenten för FMV. Detta beror på att det är Försvarsmakten som

disponerar anslagsmedlen och som är ansvarig för försvarets måluppfyllnad inför

statsmakterna. FMV har ett mera indirekt ansvar som utförare i modellen. Ett sådant

indirekt ansvar för måluppfyllelsen ger enligt ESV lägre incitament till

rationaliseringar jämfört med ett mera direkt ansvar. ESV:s bedömning är därför att

såväl stödfunktionerna som projektorganisationen vid FMV bör omfattas av direkt

anslagsstyrning i enlighet med vårt förslag.

Pris- och löneomräkning

Systemet för pris- och löneomräkning omfattar huvuddelen av de så kallade

förvaltningsanslagen på statens budget. Systemet ska bidra till att skapa

förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsvarar den som uppnås i den

privata sektorn. Systemet grundar sig på ett index där lönedelen reduceras med ett

produktivitetsavdrag som motsvarar produktivitetsutvecklingen i den privata

tjänstesektorn.

Om ett särskilt anslag för FMV:s myndighetskostnader omfattas av systemet med

pris- och löneomräkning säkerställs ett kontinuerligt incitament för

produktivitetsutveckling. Enligt ESV:s bedömning bör de tjänster som FMV utför på

detta område, till exempel i form av projektledning och upphandlingstjänster, kunna

ha sin motsvarighet inom den privata tjänstesektorn. Systemet med pris- och

MATERIELANSLAGEN

52

löneomräkning bör därför vara väl lämpat som rationaliseringsincitament för FMV:s

verksamhet inom detta område.

ESV kan konstatera att FMV årligen förhandlar om priset per arbetstimme med

Försvarsmakten samt samråder om detta med ESV. Vi anser dock att denna

prisförhandling inte motsvarar det rationaliseringsincitament som följer av systemet

för pris- och löneomräkning.

Det beror till del på Försvarsmaktens begränsade möjligheter och incitament att

agera som en effektiv kund. Det beror även på att prisnivån bara är en av variablerna

som behöver inkluderas i ett system för rationaliseringsutveckling. Till exempel

omfattar förhandlingen med Försvarsmakten inte det totala antalet timmar som får

debiteras vilket leder till att ingen begränsning för hur hög myndighetskostnaden får

vara i sin helhet åstadkoms. FMV kan sänka timpriset men ändå öka

myndighetskostnaderna genom att öka antalet timmar som debiteras.

Särskilda rationaliseringskrav

En viktig del i att säkerställa en rationalisering inom statsförvaltningen över tiden är

att verksamhetens omfattning kan anpassas när statsmakterna förändrar ambition och

inriktning för verksamheten.

Då vare sig statsmakterna eller myndigheten Försvarsmakten med nuvarande

finansieringsmodell har tillräckliga förutsättningar att styra FMV:s

förvaltningskostnader, finns risken att dessa kostnader vid en förändrad politisk

inriktning förblir på en nivå som är högre än optimalt.

Genom en direkt anslagsstyrning kan statsmakterna samordna politiska

ambitionsförändringar med motsvarande förändringar av de anvisade respektive

tilldelade beloppen på anslaget.

Renodling av anslagen

Med ett särskilt anslag för FMV:s myndighetskostnader uppnås en ökad renodling av

anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande mot att endast finansiera för

staten externa utgifter.

Denna renodling medför vissa förenklingar av materielförsörjningens

finanseringsmodell, bland annat genom ett närmande mellan Försvarsmaktens

långsiktiga ekonomiska åtaganden gentemot FMV och FMV:s långsiktiga åtaganden

gentemot för staten externa aktörer.

MATERIELANSLAGEN

53

Anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande kommer dock alltjämt att

innefatta vissa inomstatliga åtaganden eftersom FMV för Försvarsmaktens räkning

beställer prestationer från andra myndigheter, till exempel Totalförsvarets

forskningsinstitut och Försvarshögskolan. Stödverksamheten vid dessa myndigheter

har dock inte ingått i uppdraget till ESV och de finansiella formerna för detta stöd

har inte utretts närmare.

FMV beställer även tjänster av Försvarmakten för Försvarsmaktens räkning. Detta

avser främst tester och utprovning av materiel. ESV har i denna rapport inte närmare

utrett detta, då fenomenet inte påverkar finanseringsmodellens

rationaliseringsincitament avseende FMV:s verksamhet.

Förslagets konsekvenser för beställar- utförarmodellen

Vår bedömning är att det fortfarande kan vara myndigheterna Försvarsmakten och

FMV som liksom idag avgör hur FMV:s tjänster ska fördelas mellan de olika

materielförsörjningsprojekten. Statsmakterna skulle med ett särskilt anslag för

FMV:s myndighetskostnader på detta område endast fastställa det yttre ramverket.

Vi anser därmed att ett särskilt anslag för FMV:s myndighetskostnader inte innebär

att huvuddragen i beställar- utförarmodellen behöver förändras. Ett stöd för denna

bedömning är att regeringen under perioden 2007-2009 beslutade om reducerade

kostnadsnivåer, bland annat avseende FMV:s myndighetskostnader (motsvarande)

utan att denna tillfälliga ramstyrning i form av finansiella villkor föranledde några

väsentliga förändringar i beställar- utförarmodellen.

Vi antar därmed att även en permanent styrning av myndighetskostnaderna genom

anslag kan rymmas inom huvuddragen för beställar- utförarmodellen i dess

nuvarande utformning.

Förslagets konsekvenser för tillgångarnas bokförda värde

En nackdel med ett särskilt anslag för FMV:s myndighetskostnader är att värdet på

de beredskapstillgångar som bokförs i Försvarsmaktens balansräkning blir något för

låga eftersom kostnaden för FMV:s nedlagda prestationer för anskaffningen inte

kommer att ingå i anskaffningsvärdet.

Då värdet på FMV:s prestationer utgör en relativt ringa del av det samlade

anskaffningsvärdet bedömer ESV att denna nackdel är hanterbar. Om informationen

behöver inhämtas, till exempel för vissa större materielprojekt, skulle detta kunna ske

genom särskilda återrapporteringskrav i FMV:s regleringsbrev.

MATERIELANSLAGEN

54

Alternativet anslagsposter eller finansiella villkor

ESV har även utrett möjligheten att styra FMV:s myndighetskostnad genom

finansiella villkor eller genom särskilda anslagsposter under anslagen för anskaffning

respektive vidmakthållande.

ESV:s bedömning är att anslagsstyrning är att föredra framför en styrning med

finansiella villkor. Vi anser att villkorsstyrningen ökar den finansiella styrningens

komplexitet eftersom Försvarsmakten då fortfarande är den som betalar för

myndighetskostnaderna. Modellen skulle därmed även fortsatt innefatta två aktörer,

regeringen och Försvarsmakten, som styr FMV:s myndighetskostnader.

Anslagsstyrningen ger även bättre förutsättningar för en långsiktig

produktivitetsutveckling då systemet för pris- och löneomräkning kan tillämpas.

ESV:s bedömning är att anslagsstyrning även är att föredra framför särskilda

anslagsposter under anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande. Särskilda

anslagsposter ger visserligen likvärdiga möjligheter för regeringen att direkt avgöra

vilka de finansiella rationaliseringsincitamenten ska vara för FMV.

En nackdel med styrformen anslagsposter är dock att regeringen behöver avgöra hur

stor del av FMV:s myndighetskostnader som ska fördelas på anskaffning respektive

vidmakthållande, trots att en sådan uppdelning inte är nödvändig för att åstadkomma

incitament för en rationell verksamhet. Vidare innebär styrformen särskilda

anslagsposter att anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande även

fortsättningsvis skulle innefatta för staten interna kostnader i samma utsträckning

som idag.

Förslagets konsekvenser för FMV:s förråd, service och verkstäder

Uppdraget till ESV har inte omfattat de logistiktjänster, bland annat förråd, service

och verkstäder, som förts över från Försvarsmakten till FMV. Vi har därför inte utrett

finansieringsformerna för denna del av FMV:s verksamhet.

Dessa logistiktjänster finansieras för närvarande genom avgifter från Försvarsmakten

och vi har fått information om att Försvarsmakten och FMV gemensamt utreder de

framtida finansieringsformerna.

En anslagsstyrning av FMV:s myndighetskostnader inom området anskaffning och

vidmakthållande av materiel kan därför, beroende på vilken finansieringsform som

statsmakterna väljer för ovan nämnda logistiktjänster, behöva fungera parallellt med

en avgiftsfinansiering. Viss del av myndighetens gemensamma funktioner (overhead)

MATERIELANSLAGEN

55

behöver således belasta den avgiftsfinansierade verksamheten. Det förutsätter en

modell för fördelning av dessa kostnader.

ESV kan konstatera att många myndigheter inom statsförvaltningen är

blandfinansierade och att det finns väl utvecklade former för hur styrning och

redovisning omhändertar detta. Vår bedömning är därför att en sådan

blandfinansiering skulle fungera väl.

ESV anser vidare att skilda finansieringsformer inte behöver utgöra något hinder för

att uppnå synergieffekter genom att i staten inordna verksamheter under samma

myndighet.

4.3.2 En fungerande finansiell styrning

ESV:s förslag: Materielförsörjningens finansiella transaktioner koncentreras till

antingen Försvarsmakten eller FMV. Inför ett genomförande behöver

konsekvenserna i form av ökade fluktuationer i anslagsutfall mellan åren utredas

närmare.

Skälen för ESV:s förslag: En renodling där de finansiella transaktionerna

koncentreras till en myndighet innebär att betalningarna koncentreras till en

myndighets konto i Riksgäldskontoret. Därmed skapas en samstämmighet mellan

statens faktiska utgifter, utgifterna som redovisas under utgiftstaket och effekten på

budgetsaldot, förutsatt en samstämmighet mellan fakturering och betalning.

Förslaget innebär att finansieringsmodellen förenklas och blir överskådlig.

Förutsättningarna finns då för att börja implementera en fungerande finansiell

styrning av materielförsörjningen.

Förslaget innebär även att värdet av statens anskaffningsutgifter koncentreras till en

myndighets balansräkning. Detta förenklar sambanden mellan investeringsutgifterna

och den värdeökning som följer av dessa.

Vid en koncentrering av transaktionerna blir de utestående åtagandena i

bemyndiganderedovisningen i överenstämmelse med 6 kap. 1 § budgetlagen

(2011:203).

MATERIELANSLAGEN

56

Samstämmighet med modellen för infrastrukturinvesteringar

Förslaget till koncentrering innebär att finansieringsmodellen för försvarsmateriel får

flera likheter med finansieringsmodellen för infrastruktur. Några likheter som ESV

identifierat följer nedan:

Statens upphandling av försvarsmateriel respektive infrastruktur koncentreras i

finansiellt avseende till en myndighet per sektor.

Statens finansiella transaktioner vid försvarsmaterielupphandling respektive

infrastrukturupphandling är renodlade till en myndighets konto i

Riksgäldskontoret per sektor.

Värdet av den upphandlade försvarsmaterielen respektive infrastrukturen finns

samlad i en myndighets balansräkning per sektor.

En likartad finansieringsmodell för försvarsmateriel och infrastruktur bör enligt ESV

skapa bättre förutsättningar för statsmakternas finansiella styrning. Dessa båda

områden utgör en väsentlig andel av statens samlade investeringar och en mer

likartad finansieringsmodell bör kunna bidra till ökad överskådlighet och

synergieffekter.

En koncentrering till Försvarsmakten

En koncentrering av de finansiella transaktionerna till Försvarsmakten skulle

innebära att myndighetens övergripande ansvar för materielupphandlingarna

tydliggörs. Det blir samtidigt tydligare att FMV är stödjande till Försvarsmakten på

materielförsörjningsområdet.

Vilken myndighet som bör ha den formella statusen som upphandlande myndighet

kan behöva utredas närmare.

En koncentrering till FMV

En koncentrering av de finansiella transaktionerna till FMV skulle förutsätta att

dispositionsrätten till anslagen för anskaffning respektive vidmakthållande fördes

över från Försvarsmakten till FMV.

När tillgången är anskaffad och levererad till FMV sker en överföring av tillgången

till Försvarsmakten varför en modell för överföring av materielen från FMV till

Försvarsmakten skulle behöva utarbetas. Tillgångarna behöver föras över mellan

myndigheterna eftersom det i egentlig mening inte sker någon försäljning.

MATERIELANSLAGEN

57

Ett skäl till varför Försvarsmakten även med detta alternativ fortsatt bör äga

tillgångarna är att den myndighet som använder materielen enligt ESV också bör äga

och ha kontroll över den. Efter överföringen ska Försvarsmakten bedöma den

ekonomiska livslängden och besluta om vilka avskrivningstider som ska gälla för de

olika tillgångarna.

ESV kan konstatera att en överföring av anslagen för anskaffning och

vidmakthållande till FMV i grunden skulle förändra ansvarsförhållandena inom det

militära försvaret. Ansvaret för det militära försvarets förmåga att lösa sina uppgifter,

såväl i fredstid som vid höjd beredskap, skulle då delas mellan Försvarsmakten och

FMV. ESV har vidare uppmärksammat att Försvarsstrukturutredningen föreslagit en

sådan överföring av anslagen men att regeringen inte har beslutat att genomföra

denna del av utredningens förslag. Regeringens uppdrag till ESV är dock avgränsat

till den finansiella styrningen. Givet en sådan avgränsning är det enligt ESV:s

bedömning möjligt att renodla och koncentrera det finansiella flödet även till FMV.

Analys av hanterbara anslagsfluktuationer

Den nuvarande finansieringsmodellen har gjort det möjligt för myndigheterna att i

vissa fall påverka när en utgift för staten ska redovisas mot anslag. Med ESV:s

förslag till en renodlad finansieringsmodell, där de finansiella transaktionerna

koncentreras till en myndighet och denna myndighets konton i Riksgäldskontoret,

upphör denna möjlighet.

ESV föreslår därför att hanteringen av anslagsfluktuationer vid ett renodlat finansiellt

flöde utreds närmare. Utredningen bör även innefatta förslag till hur

anslagsfluktuationerna kan minimeras.

ESV föreslår att en sådan närmare utredning bör beakta de av riksdagen, genom

behandlingen av den senaste försvarspolitiska inriktningspropositionen, fastställda

principerna för materielförsörjningen. Dessa principer innebär att nyanskaffning i

första hand bör ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad

materiel. Detta står i tydlig kontrast till den tidigare ordningen, då utveckling av

svenska särlösningar ofta utgjorde utgångspunkten för den materiella förnyelsen.

Utveckling av komplexa försvarsmaterielsystem är förenad med stora osäkerheter.

Dessa projekt kantas ofta av svårlösta tekniska problem, oväntade förseningar och

stora fördyringar. Vi bedömer att dessa förhållanden varit kännetecknande för delar

av den svenska materielförsörjningen, till exempel när det gäller flygsystem,

fartygssystem, luftvärnssystem och system för indirekt eld.

MATERIELANSLAGEN

58

ESV utesluter inte att övergången till de nya materielförsörjningsprinciperna innebär

en väsentligt minskad risk för oväntade fluktuationer i anslagsutfallet. Denna effekt

kan i sådana fall antas inträda successivt, då flera materielsystem från den tidigare

utvecklingseran ännu inte slutlevererats.

ESV föreslår att utredningen beaktar möjligheterna att förstärka och utveckla

förmågan att prognostisera och planera anslagsförbrukningen över tid på

materielförsörjningsområdet. En sådan utvecklad förmåga torde, givet en förenklad

finansieringsmodell, vara nödvändig såväl i Regeringskansliet som vid

myndigheterna. Ett särskilt fokusområde skulle kunna vara hur den planerade

anslagsförbrukningen tidigt kan integreras i planerings-, besluts- och

upphandlingsprocesserna.

Jämförelser med området för infrastruktur kan vara relevanta eftersom det finns

likheter mellan infrastrukturinvesteringar och investeringar i försvarsmateriel. ESV

har i detta avseende noterat att Trafikverket har en kredit på anslagen för väghållning

respektive banhållning om tio procent.

Fördjupad förståelse för det finansiella flödet

Inom ramen för nuvarande finanseringsmodell bör framtagandet av analysverktyg

och modeller kunna utgöra ett visst stöd för en förbättrad ekonomisk uppföljning av

de största materielprojekten.

En översikt över hur respektive projekt påverkar årliga anslagsutfall, krediter på

konton i Riksgäldskontoret och utestående åtaganden förutsätter att information om

följande variabler sammanställs och analyseras:

antalet milstolpar mellan Försvarsmakten och FMV,

tidpunkten för respektive milstolpe,

innehållet i respektive milstolpe,

betalningsplanen mellan Försvarsmakten och FMV,

antalet leveranser från den (de) externa leverantören (leverantörerna),

tidpunkten för respektive extern leverans,

innehållet i respektive extern leverans samt

betalningsplanen mellan FMV och den (de) externa leverantören

(leverantörerna).

Då förutsättningarna för projekten kan förändras över tid behöver informationen och

analyserna följas upp och uppdateras regelbundet.

MATERIELANSLAGEN

59

4.3.3 Indelningen mellan anslaget för anskaffning och anslaget för

vidmakthållande

ESV:s förslag: begreppet anskaffning och/eller vidmakthållande preciseras i

ändamålet för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och/eller

anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar.

Skälen för ESV:s förslag: Regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2014 att

ändamålet med anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar bland annat

ska vara att finansiera anskaffning av materiel och anslagsfinansierade anläggningar.

Ändamålet med anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och

anläggningar föreslås bland annat vara att finansiera vidmakthållande och

avveckling av materiel och anslagsfinansierade anläggningar.

ESV kan konstatera att begreppen anskaffning respektive vidmakthållande inte ges

någon närmare definition i ändamålen för anslagen. Då begreppen till del kan anses

vara överlappande föreligger enligt ESV även en överlappning mellan anslagens

ändamål.

Det skulle enligt ESV:s bedömning vara möjligt att minska denna överlappning

genom en närmare precisering av begreppen i ändamålen med anslagen. En

begreppslig precisering kan dock inte undanröja överlappningen fullt ut.

En precisering av anslagens ändamål är i första hand en politisk fråga och ESV

lämnar därför inget närmare förslag till hur ändamålen bör omformuleras.

BILAGA 1

60

Bilaga 1

I denna bilaga illustreras vilka finansiella transaktioner ett större anskaffningsprojekt

kan ge upphov till. Syftet med exemplet är att skapa en förståelse för det finansiella

flöde som ett enskilt projekt genererar. Denna förståelse kan sedan vidgas till att även

omfatta en förståelse för den aggregerade finansiella informationen eftersom denna

utgör summan av varje projekts flöde.

Exemplet utgår från följande förenklingar och antaganden:

Materielförsörjningen antas innefatta ett anskaffningsprojekt och ett anslag. Ett

syfte med denna förenkling är att illustrera vilka effekter en enskild anskaffning

får i olika informations- och styrdokument. Genom att åskådliggöra effekterna

för ett enskilt projekt blir det lättare att sedan tolka och förstå mer aggregerad

information.

Anslagstilldelningen antas vara 500 miljoner kronor per år, förutom sista året då

anslagstilldelningen antas vara 516 miljoner kronor. Beloppet är anpassat till

förutsättningarna för exempelprojektet, se nedan. Det är även anpassat till att

kunna använda relativt jämna belopp.

Försvarsmakten antas vidare få disponera ett obegränsat anslagssparande och en

obegränsad anslagskredit. Syftet med detta är att i exemplet kunna illustrera en

jämn anslagstilldelning över tiden samtidigt som utfallet varierar väsentligt

mellan projektets olika faser. Det exceptionellt höga anslagssparandet och

anslagskrediten som följer av denna förenkling ska inte uppfattas som ett

argument för ett högre medgivet sparande eller medgiven kredit avseende

materielanslagen. Det är istället en följd av att endast ett projekt illustrerats.

Effekten upphör, eller reduceras väsentligt, när verksamheten består av många

projekt i olika faser.

Försvarsmakten och FMV har bidragit till utformningen av exempelprojektet och

dess finansiella transaktioner.

BILAGA 1

61

Om Exempelprojektet

ESV har valt att utforma exemplet som ett anskaffningsprojekt. I tabellen nedan

framgår hur exempelprojektet är utformat samt varför det givits denna utformning.

Variabel Värde Kommentar

Projekttid 8 år De större anskaffningsprojekten antas

omfatta cirka fem-tio år från start till

avslut.

Milstolpar 8 st. Med milstolpar avses delleveranser från

FMV till Försvarsmakten. Enligt

gällande riktlinjer ska

anskaffningsprojekten omfatta minst en

milstolpe per år.

Leveranser från

extern leverantör.

5 st. FMV antas anlita en extern

huvudleverantör. Huvudleverantören

anlitar i sin tur olika underleverantörer.

FMV-tid 20 000 tim. Arbetsinsatsen från FMV antas omfatta

cirka två årsarbetskrafter per år.

FMV:s timpris 800 kr. Kostnaden per timme för FMV:s arbete

antas uppgå till 800 kr.

FMV:s

förädlingsvärde

16 000 000 kr 20 000 * 800

Externa kostnader 4 000 000 000 kr Avser det totala beloppet som

huvudleverantören fakturerar FMV

under anskaffningsprojektet.

Totala kostnader 4 016 000 000 kr Summan av FMV:s förädlingsvärde och

de externa kostnaderna.

Balansgilla utgifter 4 016 000 000 kr Utgifter som Försvarsmakten aktiverar

som beredskapstillgång i

balansräkningen (dvs utgifter för

tillgångar som antas ha ett bestående

värde).

Exempelprojektets beställningsflöde

Försvarsmakten lägger år ett den första beställningen till FMV avseende utveckling

av en prototyp om 1 000 miljoner kronor. FMV åtar sig att leverera en PM om utfört

arbete om 1 miljon kronor (år ett), en första PDR (Product Design Review) (år två)

om 199 miljoner kronor, en andra PDR (år tre) om 30 miljoner kronor samt

prototypen inkl. slutrapportering av utvecklingen (år fyra) om 770 miljoner kronor.

BILAGA 1

62

FMV arbetar år ett till hälften (1 miljon kronor) med den första leveransen (PM om

utfört arbete) och till hälften (1 miljon kronor) med den första PDR:en. År två arbetar

FMV med den första PDR:en (2 miljoner kronor). År tre arbetar FMV med den tredje

PDR:en. (2 miljoner kronor) och år fyra till hälften med prototypen (1 miljoner

kronor).

FMV lägger år ett den första beställningen till industrin avseende utveckling av en

prototyp om 993 miljoner kronor. Industrin åtar sig att leverera en första PDR (år

två) om 196 miljoner kronor samt prototypen inklusive en andra PDR om 797

miljoner kronor (år tre). Fakturering avseende den andra leveransen är uppdelad i två

delar. Den första delen uppgår till 647 miljoner kronor och avser leveranstillfället (år

tre). Den andra delen uppgår till 150 miljoner kronor och avser FMV:s

leveransgodkännande av prototypen (år fyra).

Försvarsmakten lägger år fyra den andra beställningen till FMV avseende

serieanskaffning om 3 016 miljoner kronor. FMV åtar sig att leverera delserie ett om

1 010 miljoner kronor (år fem), delserie två om 1002 miljoner kronor (år sex),

delserie tre om 1 002 miljoner kronor (år sju) samt en slutrapportering om 2 miljoner

kronor (år åtta).

FMV arbetar halva år fyra samt hela år fem med den första serieleveransen (3

miljoner kronor). År sex arbetar FMV med den andra delserien (2 miljoner kronor)

och år sju med den tredje delserien (2 miljoner kronor). År åtta arbetar FMV med

slutrapporteringen (2 miljoner kronor).

FMV lägger år fyra den andra beställningen till industrin avseende serieanskaffning

om 3 007 miljoner kronor. Industrin åtar sig att leverera delserie ett (år fem) om

1 007 miljoner kronor, delserie två (år sex) om 1 000 miljoner kronor och delserie tre

(år sju) om 1 000 miljoner kronor.

Det finansiella flödet

Tabellen refererar till sista sidan i denna bilaga.

Finansiellt flöde år ett

År Händelse Cellreferens i

Excel

1 Försvarsmakten lägger en första beställning till FMV. Beställningen

avser utveckling och leverans av en prototyp. Värdet på beställningen

uppgår till 1 000 miljoner kronor (utestående åtagande).

C70 (delvis)

1 FMV lägger en första beställning till den externa leverantören. Värdet

BILAGA 1

63

på beställningen uppgår till 993 miljoner kronor.

1 Försvarsmakten har inget anslagssparande och ingen nyttjad

anslagskredit som överförs från föregående år.

C57

1 Försvarsmakten tilldelas årets anslagsmedel. C58

1 Försvarsmaktens disponibla anslagsbelopp består av årets tilldelning

samt överföringsbeloppet från föregående år.

C59

1 Försvarsmaken har inget ingående saldo på räntekontot. C64

1 Årets anslagstilldelning utbetalas av Riksgäldskontoret månadsvis till

Försvarsmaktens räntekonto enligt utbetalningsplan i myndighetens

regleringsbrev.

C65

1 FMV arbetar med projektet vilket genererar personal-, lokal- och

övriga driftskostnader om 2 miljoner kronor.

D34:37

1 FMV har inget ingående saldo på räntekontot. D64

FMV:s utgifter för arbetet med projektet finansieras tillfälligt med

kredit i Riksgäldskontoret.

D66

1 Milstolpe 1:1 levereras från FMV till Försvarsmakten. Leveransen

utgörs av en PM om utfört arbete. Det fakturerade beloppet uppgår

till 1 miljon kronor. Fakturan minskar det utestående åtagandet

mellan Försvarsmakten och FMV.

C70 (delvis)

1 FMV fakturerar Försvarsmakten för milstolpsleveransen. Det

inbetalade beloppet tillförs FMV:s räntekonto i Riksgäldskontoret.

D65

1 FMV redovisar det fakturerade beloppet som intäkt av avgift. D31 (delvis)

De upparbetade kostnaderna vid FMV som ännu inte fakturerats

Försvarsmakten bokförs som PGA (pågående arbeten) på

balansräkningen.

D44

1 I bokslutet redovisas det pågående arbetet som upplupen intäkt under

intäkter av avgifter på resultaträkningen.

D31 (delvis)

1 Årets kapitalförändring blir 0 kr. D38

1 FMV får ett negativt utgående saldo på räntekontot i

Riksgäldskontoret.

D67

1 FMV:s negativa saldo på räntekontot redovisas som en skuld på

balansräkningen.

D50

1 Försvarsmakten bokför det fakturerade beloppet som en

beredskapstillgång på Försvarsmaktens balansräkning (produkter i

arbete).

C42

1 Då försvarsmateriel avräknas anslaget utgiftsmässigt bokförs en

ökning av statskapitalet på balansräkningens skuldsida som

motsvarar värdet på beredskapstillgången.

C51

1 Betalningen för milstolpsleveransen sker från Försvarsmaktens

räntekonto i Riksgäldskontoret.

C66

BILAGA 1

64

1 Försvarsmaktens utgående saldo på räntekontot blir positivt. C67

1 Försvarsmaktens positiva saldo på räntekontot i Riksgälden bokförs

som en tillgång på balansräkningen.

C47

1 Försvarsmaktens investeringsutgift avräknas mot anslaget. C60

1 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel överstiger årets utfall. Det

utgående överföringsbeloppet blir positivt.

C61

1 Då förbrukningen av anslagsmedel understiger det disponibla

beloppet uppstår en skuld på statsverket. Skulden redovisas som en

negativ avräkning med statsverket på balansräkningen.

C43

1 Utfallet på anslaget redovisas som en utgift under utgiftsområde 6. D5

1 Den ökade behållningen på Försvarsmaktens räntekonto redovisas

som en minskad nettoutlåning (minskar utgifterna på statens budget).

C6

1 Den minskade behållningen på FMV:s räntekonto redovisas som en

ökad nettoutlåning (ökar utgifterna på statens budget).

C7

1 Årets totala effekt på nettoutlåningen blir en minskning. C8

1 Då Försvarsmakten redovisar ett lägre belopp mot anslag än det

belopp som tillförts räntekontot uppstår en positiv kassamässig

korrigering (ökad ”utgift” på statens budget).

C9

1 Årets effekt på budgetsaldot blir negativt. C10

1 FMV:s personal-, lokal- och driftskostnader omförs i årsredovisning

för staten från kostnader i resultaträkningen till beredskapstillgång på

balansräkningen. Detta eftersom beloppet har eller kommer att

aktiveras på Försvarsmaktens balansräkning.

C20

1 Årets utbetalade medel (Försvarsmaktens anslagsutfall samt FMV:s

nyttjande av räntekontokrediten) resulterar i en ökad upplåning vilket

ökar statsskulden på balansräkningen i årsredovisning för staten.

C25

1 Transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV elimineras i

årsredovisning för staten.

Finansiellt flöde år två

År Händelse Cellreferens i

Excel

2 Försvarsmaktens anslagssparande redovisas som ingående

överföringsbelopp i anslagsredovisningen.

F57

2 Försvarsmakten tilldelas årets anslagsmedel. F58

2 Försvarsmaktens disponibla anslagsbelopp består av årets tilldelning

samt överföringsbeloppet från föregående år.

F59

2 Årets anslastilldelning utbetalas av Riksgäldskontoret månadsvis till

Försvarsmaktens räntekonto enligt utbetalningsplan i myndighetens

regleringsbrev.

F65

BILAGA 1

65

2 FMV arbetar med projektet vilket genererar personal-, lokal- och

övriga driftskostnader.

G34:37 (delvis)

2 Industrileverans 1:1. Industrin levererar den första PDR:en till

FMV. Värdet på leveransen uppgår till 196 miljoner kronor.

2 Industrileveransen minskar statens utestående åtaganden. F71 (delvis)

2 FMV redovisar fakturan från industrin som en driftskostnad. G36 (delvis)

2 FMV:s utgifter för arbetet med projektet finansieras tillfälligt med

kredit i Riksgäldskontoret.

G66

2 Milstolpe 1:2 levereras från FMV till Försvarsmakten. Leveransen

utgörs av PDR från industrin innefattande pågående arbetet från år 1

samt utfört arbete under år 2. Värdet på leveransen uppgår till 199

miljoner kronor (196 + 1 + 2).

2 Milstolpsleveransen minskar Försvarsmaktens utestående åtaganden

gentemot FMV.

G70 (delvis)

2 FMV fakturerar Försvarsmakten för milstolpsleveransen. Det

fakturerade beloppet bokförs som en intäkt av avgift.

G31

2 I bokslutet bokar FMV bort det pågående arbetet på balansräkningen

från föregående år mot intäkterna på resultaträkningen (detta

eftersom det pågående arbetet intäktsfördes år 1 men faktureras år 2).

G44/G31 (delvis)

2 Årets kapitalförändring blir 0 kr. G38

2 Det fakturerade beloppet betalas in på FMV:s räntekonto i

Riksgäldskontoret.

G65

2 FMV:s saldo på räntekontot blir 0 kr. G67

2 Försvarsmakten redovisar milstolpsleveransen som en ökning av

beredskapstillgångarna.

F42 (delvis)

2 Då försvarsmateriel avräknas anslaget utgiftsmässigt bokförs en

ökning av statskapitalet på balansräkningens skuldsida som

motsvarar värdet på beredskapstillgången.

F51 (delvis)

2 Betalningen för milstolpsleveransen sker från Försvarsmaktens

räntekonto i Riksgäldskontoret.

F66

2 Försvarsmaktens saldo på räntekontot är positivt. F67

2 Försvarsmaktens tillgodohavande på räntekontot i Riksgäldskontoret

redovisas som en tillgång på balansräkningen.

F47

2 Investeringsutgiften redovisas mot anslaget. F60

2 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel överstiger årets utfall. Det

utgående överföringsbeloppet i anslagsredovisningen blir positivt.

F61

2 Då anslagsmedel betalats ut till Försvarsmakten utan att förbrukas

uppstår en skuld till statsverket. Skulden redovisas som en negativ

avräkning med statsverket på balansräkningen.

F43

2 Utfallet på anslag redovisas som en utgift under utgiftsområde 6. G5

BILAGA 1

66

2 Den förändrade behållningen på Försvarsmaktens räntekonto

redovisas som en minskad nettoutlåning.

G6

2 Den förändrade behållningen på FMV:s räntekonto redovisas som en

minskad nettoutlåning.

G7

2 Årets totala effekt på nettoutlåningen blir en minskning. G8

2 Då Försvarsmakten redovisar ett lägre belopp mot anslag än det

belopp som tillförts räntekontot uppstår en positiv kassamässig

korrigering (ökad ”utgift” på statens budget).

G9

2 Årets effekt på budgetsaldot blir negativt. G10

2 FMV:s personal-, lokal- och driftskostnader är utomstatliga och

aktiveras mot beredskapstillgångar (från Försvarsmaktens

balansräkning) i årsredovisning för staten.

G20 (delvis)

2 Årets utbetalade medel (netto) resulterar i en ökad upplåning vilket

ökar statsskulden på balansräkningen i årsredovisning för staten.

G25

2 Transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV elimineras i

årsredovisning för staten.

Finansiellt flöde år tre

År Händelse Cellreferens i

Excel

3

Försvarsmaktens anslagssparande redovisas som ingående

överföringsbelopp i anslagsredovisningen.

I57

3 Försvarsmakten tilldelas årets anslagsmedel. I58

3 Försvarsmaktens disponibla anslagsbelopp består av årets tilldelning

samt anslagssparandet från föregående år.

I59

3 Årets anslagstilldelning utbetalas av Riksgäldskontoret månadsvis till

Försvarsmaktens räntekonto enligt utbetalningsplan i myndighetens

regleringsbrev.

I65

3 FMV arbetar med projektet vilket genererar personal-, lokal- och

övriga driftskostnader om 2 miljoner kronor.

J34:37 (delvis)

3 Industrileverans 1:2. Industrin levererar under året den andra

PDR:en samt en prototyp till FMV. Prototypen ska kvalitetssäkras av

FMV innan den levereras vidare till Försvarsmakten. Värdet på

leveransen är 797 miljoner kronor. Faktureringen är dock uppdelad i

två delar. Den första fakturan avser leveranstidpunkten år tre och

uppgår till 647 miljoner kronor. Den andra fakturan avser FMV:s

leveransgodkännande (år fyra) och uppgår till 150 miljoner kronor.

Den första fakturan från industrin minskar statens utestående

åtaganden.

I71

3 FMV redovisar fakturan från industrin som en driftskostnad i J36 (delvis)

BILAGA 1

67

resultaträkningen.

3 FMV:s utgifter finansieras tillfälligt med kredit i Riksgäldskontoret. J66

3 Milstolpe 1:3 levereras från FMV till Försvarsmakten. Leveransen

utgörs av den andra PDR:en. Värdet på leveransen uppgår till 30 mkr

(varav 28 miljoner avser industrifakturan och 2 miljoner FMV:s egna

kostnader).

3 Milstolpsleveransen minskar Försvarsmaktens utestående åtaganden

mot FMV.

J70

3 FMV fakturerar Försvarsmakten för milstolpsleveransen. Det

fakturerade beloppet bokförs som en intäkt av avgift.

J31 (delvis)

3 Inkomsten från Försvarsmakten tillförs FMV:s räntekonto i

Riksgäldskontoret.

J65

3 FMV:s saldo på räntekontot minskar. J67

3 Den negativa behållningen på räntekontot redovisas på skuldsidan i

balansräkningen.

J50

3 Försvarsmakten redovisar det fakturerade beloppet som en

beredskapstillgång på balansräkningen (produkter i arbete).

I42 (delvis)

3 Då försvarsmateriel avräknas anslaget utgiftsmässigt bokförs en

ökning av statskapitalet på balansräkningens skuldsida som

motsvarar värdet på beredskapstillgången.

I51 (delvis)

3 Betalningen för milstolpsleveransen sker från Försvarsmaktens

räntekonto i Riksgäldskontoret.

I66

3 Försvarsmaktens utgående saldo på räntekontot blir positivt. I67

Försvarsmaktens tillgodohavande på räntekontot i Riksgälden

bokförs som en tillgång på balansräkningen.

I47

3 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel överstiger årets utfall. Det

utgående överföringsbeloppet i anslagsredovisningen blir positivt.

I61

3 Då anslagsmedel betalats ut till Försvarsmakten utan att förbrukas

uppstår en skuld till statsverket. Skulden redovisas som en negativ

avräkning med statsverket på balansräkningen.

I43

3 Den del av industrifakturan (värdet av prototypen) som FMV ännu

inte fakturerat Försvarsmakten (647-28=619) redovisas som en

ökning av pågående arbete på FMV:s balansräkning.

J44

3 Ökningen av pågående arbete bokförs som en upplupen intäkt under

intäkter av avgifter på resultaträkningen.

J31 (delvis)

3 Årets kapitalförändring blir 0 kr. J38

3 Utfallet på anslag redovisas som en utgift under utgiftsområde 6. J5

3 Den förändrade behållningen på Försvarsmaktens räntekonto

redovisas som en minskad nettoutlåning (minskar utgifterna)

J6

3 Den förändrade behållningen på FMV:s räntekonto redovisas som en J7

BILAGA 1

68

ökad nettoutlåning (ökar utgifterna).

3 Årets totala effekt på nettoutlåningen blir en ökning. J8

3 Då Försvarsmakten redovisar ett lägre belopp mot anslag än det

belopp som tillförts räntekontot uppstår en positiv kassamässig

korrigering (ökad ”utgift” på statens budget).

J9

3 Årets effekt på budgetsaldot blir negativt. J10

3 FMV:s personal-, lokal- och driftskostnader är utomstatliga och

aktiveras mot beredskapstillgångar (motsvarar summan av

beredskapstillgångar i Försvarsmaktens balansräkning och pågående

arbeten i FMV:s balansräkning) i årsredovisning för staten.

J20

3 Årets utbetalade medel (netto) resulterar i en ökad upplåning vilket

ökar statsskulden på balansräkningen i årsredovisning för staten.

J25

3 Transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV elimineras i

årsredovisning för staten.

Finansiellt flöde år fyra

År Händelse Cellreferens i

Excel

4 Försvarsmakten lägger en andra beställning till FMV. Beställningen

avser anskaffning av tre delserier. Värdet på beställningen uppgår till

3 016 mkr (utestående åtaganden).

L70

4 FMV lägger en andra beställning till den externa leverantören. Värdet

uppgår till 3 007 mkr (utestående åtaganden).

L71

4 Försvarsmaktens anslagssparande redovisas som ingående

överföringsbelopp i anslagsredovisningen.

L57

4 Försvarsmakten tilldelas årets anslagsmedel. L58

4 Försvarsmaktens disponibla anslagsbelopp består av årets tilldelning

samt anslagssparandet från föregående år.

L59

4 Årets anslagstilldelning utbetalas av Riksgäldskontoret månadsvis till

Försvarsmaktens räntekonto enligt utbetalningsplan i myndighetens

regleringsbrev.

L65

4 FMV arbetar med projektet vilket genererar personal-, lokal- och

övriga driftkostnader om 2 miljoner kronor.

M34:37 (delvis)

4 FMV har leveransgodkänt prototypen och betalar den andra fakturan

från industrileverans 1:2 (150 mkr). Fakturan redovisas som en övrig

driftskostnad.

M36 (delvis)

4 Fakturan från industrin minskar statens utestående åtaganden. L71

4 FMV:s utgifter för arbetet med projektet finansieras tillfälligt med

kredit i Riksgäldskontoret.

M66

4 Milstolpe 1:4 levereras från FMV till Försvarsmakten. Leveransen

BILAGA 1

69

utgörs av prototypen samt slutrapportering av utvecklingen. Värdet

på leveransen uppgår till 770 miljoner kronor (varav 769 miljoner

kronor avser industrifakturan och 1 miljon kronor FMV:s egna

kostnader).

4 Milstolpsleveransen minskar Försvarsmaktens utestående åtaganden

gentemot FMV.

L70 (delvis)

4 FMV fakturerar Försvarsmakten för milstolpsleveransen. Det

fakturerade beloppet bokförs som en intäkt av avgift.

M31

4 I bokslutet bokar FMV bort det pågående arbetet i balansräkningen

från föregående år mot intäkterna i resultaträkningen (detta eftersom

det pågående arbetet intäktsfördes år 3 men faktureras år 4).

M44 (delvis)

M31 (delvis)

4 Halva årets arbete vid FMV avser beställningen av delserie tre. Dessa

upparbetade kostnader ingår inte i årets faktura till Försvarsmakten.

Värdet bokförs som PGA (pågående arbeten) på balansräkningen.

M44 (delvis)

4 I bokslutet redovisas det pågående arbetet som upplupen intäkt under

intäkter av avgifter på resultaträkningen.

M31 (delvis)

4 Årets kapitalförändring blir 0 kr. M38

4 Det fakturerade beloppet betalas in på FMV:s räntekonto i

Riksgäldskontoret.

M65

4 FMV:s saldo på räntekontot blir negativt. M67

4 Det negativa saldot på räntekontot redovisas som en skuld till

Riksgäldskontoret på balansräkningen.

M50

4 Försvarsmakten redovisar milstolpsleveransen som en ökning av

beredskapstillgångarna.

L42

4 Då försvarsmateriel avräknas anslaget utgiftsmässigt bokförs en

ökning av statskapitalet på balansräkningens skuldsida som

motsvarar värdet på beredskapstillgången.

L51

4 Betalningen för milstolpsleveransen sker från Försvarsmaktens

räntekonto i Riksgäldskontoret.

L66

4 Försvarsmaktens saldo på räntekontot är positivt. L67

4 Försvarsmaktens tillgodohavande på räntekontot i Riksgäldskontoret

redovisas som en tillgång på balansräkningen.

L47

4 Investeringsutgiften redovisas mot anslaget. L60

4 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel överstiger årets utfall. Det

utgående överföringsbeloppet i anslagsredovisningen blir positivt.

L61

4 Då anslagsmedel betalats ut till Försvarsmakten utan att förbrukas

uppstår en skuld till statsverket. Skulden redovisas som en negativ

avräkning med statsverket på balansräkningen.

L43

4 Utfallet på anslag redovisas som en utgift under utgiftsområde 6. M5

4 Den förändrade behållningen på Försvarsmaktens räntekonto M6

BILAGA 1

70

redovisas som en ökad nettoutlåning (ökar utgifterna på statens

budget).

4 Den förändrade behållningen på FMV:s räntekonto redovisas som en

minskad nettoutlåning (minskar utgifterna på statens budget).

M7

4 Årets totala effekt på nettoutlåningen blir en minskning. M8

4 Då Försvarsmakten redovisar ett högre belopp mot anslag än det

belopp som tillförts räntekontot uppstår en negativ kassamässig

korrigering (minskad ”utgift”).

M9

4 Årets effekt på budgetsaldot blir negativt. M10

4 FMV:s personal-, lokal- och driftskostnader är utomstatliga och

aktiveras mot beredskapstillgångar (motsvarar summan av

beredskapstillgångar i Försvarsmaktens balansräkning och pågående

arbeten i FMV:s balansräkning) i årsredovisning för staten.

M20

4 Årets utbetalade medel (netto) resulterar i en ökad upplåning vilket

ökar statsskulden på balansräkningen i årsredovisning för staten.

M25

4 Transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV elimineras i

årsredovisning för staten.

Finansiellt flöde år fem

År Händelse Cellreferens i

Excel

5 Försvarsmaktens anslagssparande redovisas som ingående

överföringsbelopp i anslagsredovisningen.

O57

5 Försvarsmakten tilldelas årets anslagsmedel. O58

5 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel består av årets tilldelning

samt anslagssparandet från tidigare år.

O59

5 Årets anslagstilldelning utbetalas av Riksgäldskontoret månadsvis till

Försvarsmaktens räntekonto enligt utbetalningsplan i myndighetens

regleringsbrev.

O65

5 FMV arbetar med projektet vilket genererar personal-, lokal- och

övriga driftkostnader om 2 miljoner kronor.

P34:37 (delvis)

5 Industrileverans 2:1 Industrin levererar delserie 1 (av 3). Värdet på

leveransen uppgår till 1 007 miljoner kronor.

5 Industrileveransen minskar statens utestående åtaganden. O71

5 FMV redovisar fakturan från industrin som en driftskostnad P36 (delvis)

5 FMV:s utgifter för arbetet med projektet finansieras tillfälligt med

kredit i Riksgäldskontoret.

P66

5 Milstolpe 2:1 levereras från FMV till Försvarsmakten. Leveransen

utgörs av delserie 1 (av 3). Fakturabeloppet uppgår till 1 010 miljoner

kronor, varav 1 007 miljoner kronor avser industrifakturan och 3

BILAGA 1

71

miljoner kronor (1 miljon kronor från föregående års arbete och 2

miljoner kronor för årets arbete) FMV:s egna kostnader.

5 Milstolpsleveransen minskar Försvarsmaktens utestående åtaganden

gentemot FMV.

O70

5 FMV fakturerar Försvarsmakten för milstolpsleveransen. Det

fakturerade beloppet bokförs som en intäkt av avgift.

P31

5 FMV:s kostnader för utfört arbete motsvarar intäkten av avgift. Årets

kapitalförändring blir 0 kr.

P38

5 Det fakturerade beloppet betalas in på FMV:s räntekonto i

Riksgäldskontoret.

P65

5 FMV:s saldo på räntekontot blir 0 kr. P67

5 Försvarsmakten redovisar milstolpsleveransen som en ökning av

beredskapstillgångarna.

O42

5 Då försvarsmateriel avräknas anslaget utgiftsmässigt bokförs en

ökning av statskapitalet på balansräkningens skuldsida som

motsvarar värdet på beredskapstillgången.

O51

5 Betalningen för milstolpsleveransen sker från Försvarsmaktens

räntekonto i Riksgäldskontoret.

O66

5 Försvarsmaktens saldo på räntekontot är positivt. O67

5 Försvarsmaktens tillgodohavande på räntekontot i Riksgäldskontoret

redovisas som en tillgång på balansräkningen.

O47

5 Investeringsutgiften redovisas mot anslaget. O60

5 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel överstiger årets utfall. Det

utgående överföringsbeloppet i anslagsredovisningen blir positivt.

O61

5 Då anslagsmedel betalats ut till Försvarsmakten utan att förbrukas

uppstår en skuld till statsverket. Skulden redovisas som en negativ

avräkning med statsverket på balansräkningen.

O43

5 Utfallet på anslag redovisas som en utgift under utgiftsområde 6. P5

5 Den förändrade behållningen på Försvarsmaktens räntekonto

redovisas som en ökad nettoutlåning (ökar utgifterna)

P6

5 Den förändrade behållningen på FMV:s räntekonto redovisas som en

minskad nettoutlåning (minskar utgifterna).

P7

5 Årets totala effekt på nettoutlåningen blir en ökning. P8

5 Då Försvarsmakten redovisar ett högre belopp mot anslag än det

belopp som tillförts räntekontot uppstår en negativ kassamässig

korrigering (minskad ”utgift” på statens budget).

P9

5 Årets effekt på budgetsaldot blir negativt. P10

5 FMV:s personal-, lokal- och driftskostnader är utomstatliga och

aktiveras mot beredskapstillgångar (motsvarar summan av

beredskapstillgångar i Försvarsmaktens balansräkning och pågående

P20

BILAGA 1

72

arbeten i FMV:s balansräkning) i årsredovisning för staten.

5 Årets utbetalade medel (netto) resulterar i en ökad upplåning vilket

ökar statsskulden på balansräkningen i årsredovisning för staten.

P25

5 Transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV elimineras i

årsredovisning för staten.

Finansiellt flöde år sex

År Händelse Cellreferens i

Excel

6 Försvarsmaktens anslagssparande redovisas som ingående

överföringsbelopp i anslagsredovisningen.

R57

6 Försvarsmakten tilldelas årets anslagsmedel. R58

6 Försvarsmaktens disponibla anslagsbelopp består av årets tilldelning

samt anslagssparandet från föregående år.

R59

6 Årets anslagstilldelning utbetalas av Riksgäldskontoret månadsvis till

Försvarsmaktens räntekonto enligt utbetalningsplan i myndighetens

regleringsbrev.

R65

6 FMV arbetar med projektet vilket genererar personal-, lokal- och

övriga driftkostnader om 2 miljoner kronor.

S34:37

Industrileverans 2:2 försenas. Ingen leverans sker år sex.

6 FMV:s utgifter för arbetet med projektet finansieras tillfälligt med

kredit i Riksgäldskontoret.

S66

6 Milstolpe 2:2 försenas på grund av den försenade leveransen från

industrin. Ingen milstolpsleverans sker år sex.

6 Då FMV inte fakturerar Försvarsmakten på grund av

industriförseningen redovisas årets upparbetade kostnader som

pågående arbete på balansräkningens tillgångssida.

S44

6 I bokslutet redovisas det pågående arbetet som upplupen intäkt under

intäkter av avgifter på resultaträkningen.

S31

6 Årets kapitalförändring blir 0 kr. S38

6 FMV får ingen inbetalning på räntekontot under året. S65

6 FMV:s saldo på räntekontot blir negativt. S67

6 FMV:s negativa saldo på räntekontot redovisas som en skuld på

balansräkningen.

S50

6 Försvarsmakten bokför ingen utgift under året. Anslagsutfallet blir 0

kronor.

R60

6 Då anslagsmedel betalats ut till Försvarsmakten utan att förbrukas

uppstår en skuld till statsverket. Skulden redovisas som en negativ

avräkning med statsverket på balansräkningen.

R43

6 Försvarsmakten har ingen utbetalning under året. Saldot på R67

BILAGA 1

73

räntekontot blir positivt.

6 Försvarsmaktens tillgodohavande på räntekontot i Riksgälden

bokförs som en tillgång på balansräkningen.

R47

6 Utfallet på anslaget under utgiftsområde 6 blir 0 kronor. S5

6 Den förändrade behållningen på Försvarsmaktens räntekonto

redovisas som en minskad nettoutlåning (minskar utgifterna)

S6

6 Den förändrade behållningen på FMV:s räntekonto redovisas som en

ökad nettoutlåning (ökar utgifterna)

S7

6 Årets totala effekt på nettoutlåningen blir en minskning. S8

6 Då Försvarsmakten redovisar ett lägre belopp mot anslag än det

belopp som tillförts räntekontot uppstår en positiv kassamässig

korrigering (ökad ”utgift” på statens budget).

S9

6 Årets effekt på budgetsaldot blir negativt. S10

6 FMV:s personal-, lokal- och driftskostnader är utomstatliga och

aktiveras mot beredskapstillgångar (motsvarar summan av

beredskapstillgångar i Försvarsmaktens balansräkning och pågående

arbeten i FMV:s balansräkning) i årsredovisning för staten.

S20

6 Årets utbetalade medel (netto) resulterar i en ökad upplåning vilket

ökar statsskulden på balansräkningen i årsredovisning för staten.

S25

6 Transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV elimineras i

årsredovisning för staten.

Finansiellt flöde år sju

År Händelse Cellreferens i

Excel

7 Försvarsmaktens anslagssparande redovisas som ingående

överföringsbelopp i anslagsredovisningen.

U57

7 Försvarsmakten tilldelas årets anslagsmedel. U58

7 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel består av årets tilldelning

samt anslagssparandet från tidigare år.

U59

7 Årets anslagstilldelning utbetalas av Riksgäldskontoret månadsvis till

Försvarsmaktens räntekonto enligt utbetalningsplan i myndighetens

regleringsbrev.

U65

7 FMV arbetar med projektet vilket genererar personal-, lokal- och

övriga driftkostnader om 2 miljoner kronor.

V34:37 (delvis)

7 Industrileverans 2:2. Industrin levererar den från år sex försenade

delserie 2. Värdet på leveransen uppgår till 1 000 miljoner kronor.

7 Industrileverans 2:3. Industrin levererar delserie 3 (av 3) till FMV.

Värdet på leveransen uppgår till 1 000 miljoner kronor.

7 Industrileveranserna minskar statens utestående åtaganden. U71

BILAGA 1

74

7 FMV bokför fakturorna från industrin som en driftskostnad. V36 (delvis)

7 FMV:s utgifter för arbetet med projektet finansieras tillfälligt med

kredit i Riksgäldskontoret.

V66

7 Milstolpe 2:2. Leveransen avser delserie två inkl. FMV:s arbete

under år sex. Värdet på leveransen uppgår till 1 002 miljoner kronor

(1000 +2).

7 Milstolpe 2:3 levereras till Försvarsmakten i slutet av året.

Leveransen avser delserie tre inkl. FMV:s arbete under år sju. Värdet

på leveransen uppgår till 1 002 miljoner kronor (1000 +2).

Fakturering sker innan bokslutet men betalning först nästa år.

7 Milstolpsleveranserna minskar Försvarsmaktens utestående

åtaganden gentemot FMV.

U70

7 FMV fakturerar Försvarsmakten för milstolpsleveranserna. Det

fakturerade beloppet redovisas som intäkt av avgift.

V31 (delvis)

7 I bokslutet bokar FMV bort det pågående arbetet på balansräkningen

från föregående år mot intäkterna på resultaträkningen (detta

eftersom det pågående arbetet intäktsfördes år ett men faktureras år

två).

V31 (delvis)

7 Årets kapitalförändring blir 0 kr. V38

Det fakturerade beloppet från milstolpe 2:2 betalas in på FMV:s

räntekonto i Riksgäldskontoret.

V65

7 FMV:s saldo på räntekontot blir negativt. V67

7 Det negativa saldot på räntekontot redovisas som en skuld till

Riksgäldskontoret på balansräkningen.

V50

7 Då fakturan avseende milstolpe 2:3 inte betalas före bokslutet bokför

FMV en fordran på Försvarsmakten.

V46

7 Försvarsmakten redovisar milstolpsleveranserna som en ökning av

beredskapstillgångarna.

U42

7 Då försvarsmateriel avräknas anslaget utgiftsmässigt bokförs en

ökning av statskapitalet på balansräkningens skuldsida som

motsvarar värdet på beredskapstillgången.

U51

7 Betalningen för milstolpsleverans 2:2 sker från Försvarsmaktens

räntekonto i Riksgäldskontoret.

U66

7 Försvarsmaktens saldo på räntekontot är positivt. U67

7 Försvarsmaktens tillgodohavande på räntekontot i Riksgäldskontoret

redovisas som en tillgång på balansräkningen.

U47

7 Då fakturan för milstolpsleverans 2:3 inte betalas före bokslutet

bokför Försvarsmakten en skuld till FMV.

U52

7 Investeringsutgiften redovisas mot anslaget. U60

7 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel understiger årets utfall. U61

BILAGA 1

75

Det utgående överföringsbeloppet i anslagsredovisningen blir

negativt.

7 Då anslagsförbrukningen överskrider det disponibla beloppet uppstår

en fordran till statsverket. Fordran redovisas som en positiv

avräkning med statsverket på balansräkningen.

U43

7 Utfallet på anslaget redovisas som en utgift under utgiftsområde 6. V5

7 Den minskade behållningen på Försvarsmaktens räntekonto redovisas

som en ökad nettoutlåning (ökar utgifterna på statens budget).

V6

7 Den minskade behållningen på FMV:s räntekonto redovisas som en

ökad nettoutlåning (ökar utgifterna på statens budget).

V7

7 Årets totala effekt på nettoutlåningen blir en ökning. V8

7 Då Försvarsmakten redovisar ett högre belopp mot anslag än det

belopp som tillförts räntekontot uppstår en negativ kassamässig

korrigering (minskad ”utgift” på statens budget).

V9

7 Årets effekt på budgetsaldot blir negativt. V10

7 FMV:s personal-, lokal- och driftskostnader är utomstatliga och

aktiveras mot beredskapstillgångar (motsvarar summan av

beredskapstillgångar i Försvarsmaktens balansräkning och pågående

arbeten i FMV:s balansräkning) i årsredovisning för staten.

V20

7 Årets utbetalade medel (netto) resulterar i en ökad upplåning vilket

ökar statsskulden på balansräkningen i årsredovisning för staten.

V25

7 Transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV elimineras i

årsredovisning för staten.

Finansiellt flöde år åtta

År Händelse Cellreferens i

Excel

8 Försvarsmaktens nyttjade anslagskredit redovisas som ingående

överföringsbelopp i anslagsredovisningen.

X57

8 Försvarsmakten tilldelas årets anslagsmedel (16 miljoner

motsvarande FMV totala kostnad för att runda av projektperioden

med jämna belopp).

X58

8 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel består av årets tilldelning

minus nyttjad kredit från tidigare år.

X59

8 Årets anslagstilldelning utbetalas av Riksgäldskontoret månadsvis till

Försvarsmaktens räntekonto enligt utbetalningsplan i myndighetens

regleringsbrev.

X65

8 Försvarsmakten betalar fakturan från FMV avseende milstolpe 2:3

som fakturerades år sju från kontot i Riksgäldskontoret.

X66 (delvis)

8 Skulden till FMV på balansräkningen bokas bort. X52

8 Tillgodohavandet i Riksgäldskontoret på balansräkningens X47 (delvis)

BILAGA 1

76

tillgångssida minskas med motsvarande belopp.

8 Betalningen från Försvarsmakten avseende milstolpe 2:3 inkommer

på FMV:s räntekonto.

Y65 (delvis)

8 Kundfordran i balansräkningen bokas bort. Y46

8 Krediten i Riksgäldskontoret på balansräkningens skuldsida minskas

med motsvarande belopp.

Y50 (delvis)

8 FMV arbetar med avslutningen av projektet vilket genererar

personal-, lokal- och övriga driftkostnader om 2 miljoner kronor.

Y34:37

8 FMV:s utgifter för arbetet med projektet finansieras tillfälligt med

kredit i Riksgäldskontoret.

Y66

8 Milstolpe 2:4 levereras från FMV till Försvarsmakten. Milstolpen

innefattar slutrapportering av anskaffningsprojektet.

8 Milstolpsleveransen minskar Försvarsmaktens utestående åtaganden

gentemot FMV.

X70

8 FMV fakturerar Försvarsmakten för milstolpsleveransen. Det

fakturerade beloppet bokförs som en intäkt av avgift.

Y31

8 FMV:s kostnader för utfört arbete motsvarar intäkten av avgift. Årets

kapitalförändring blir 0 kr.

Y38

8 Det fakturerade beloppet betalas in på FMV:s räntekonto i

Riksgäldskontoret.

Y65

8 FMV:s saldo på räntekontot blir 0 kr. Y67

8 Försvarsmakten redovisar milstolpsleveransen som en ökning av

beredskapstillgångarna.

X42

8 Då försvarsmateriel avräknas anslaget utgiftsmässigt bokförs en

ökning av statskapitalet på balansräkningens skuldsida som

motsvarar värdet på beredskapstillgången.

X51

8 Betalningen för milstolpsleveransen sker från Försvarsmaktens

räntekonto i Riksgäldskontoret.

X66 (delvis)

8 Försvarsmaktens saldo på räntekontot blir 0 kr. X67

8 Investeringsutgiften redovisas mot anslaget. X60

8 Försvarsmaktens disponibla anslagsmedel överensstämmer med årets

utfall. Det utgående överföringsbeloppet i anslagsredovisningen blir 0

kr.

X61

8 Då förbrukade anslagsmedel motsvarar utbetalade anslagsmedel blir

posten avräkning med statsverket på balansräkningen 0 kr.

X43

8 Utfallet på anslag redovisas som en utgift under utgiftsområde 6. Y5

8 Den förändrade behållningen på Försvarsmaktens räntekonto

redovisas som en ökad nettoutlåning (ökar utgifterna på statens

budget).

Y6

8 Den förändrade behållningen på FMV:s räntekonto redovisas som en Y7

BILAGA 1

77

minskad nettoutlåning (minskar utgifterna på statens budget).

8 Årets totala effekt på nettoutlåningen blir en minskning. Y8

8 Då Försvarsmakten redovisar ett lägre belopp mot anslag än det

belopp som tillförts räntekontot uppstår en positiv kassamässig

korrigering (ökad ”utgift”).

Y9

8 Årets effekt på budgetsaldot blir en minskning. Y10

8 FMV:s personal-, lokal- och driftskostnader är utomstatliga och

aktiveras mot beredskapstillgångar (motsvarar summan av

beredskapstillgångar i Försvarsmaktens balansräkning och pågående

arbeten i FMV:s balansräkning) i årsredovisning för staten.

Y20

8 Årets utbetalade medel (netto) resulterar i en ökad upplåning vilket

ökar statsskulden på balansräkningen i årsredovisning för staten.

Y25

8 Transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV elimineras i

årsredovisning för staten.

BILAGA 1

78

D E G H J K M F P Q S T V W Y Z

Utfallet på statens budget

5 Utgiftsområde 6

6 FM

7 FMV

8 Riksgäldskontorets nettoutlåning

9 Kassamässig korrigering

10 Budgetsaldot

12 Årsredovisning för staten RR

13 Intäkter

14 Kostnader

15 Årets över-/underskott

17 Årsredovisning för staten BR

18 Tillgångar

19 Pågående arbeten

20 Beredskapstillgångar

21 Förutbetald kostnad

22 Summa tillgångar

23 Kapital och skulder

24 Nettoförmögenhet

25 Statsskuld

26 Summa kapital och skulder

28 Resultaträkning FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV

29 Verksamhetens intäkter

30 Intäkter av anslag

31 Intäkter av avgifter 2 000 198 000 649 000 152 000 1 002 000 2 000 2 002 000 2 000

32 Summa 2 000 198 000 649 000 152 000 1 002 000 2 000 2 002 000 2 000

33 Verksamhetens kostnader

34 Kostnader för personal 1 800 1 800 1 800 1 800 1 800 1 800 1 800 1 800

35 Kostnader för lokaler 150 150 150 150 150 150 150 150

36 Övriga driftskostnader 50 196 050 647 050 150 050 1 007 050 50 2 000 050 50

37 Summa 2 000 198 000 649 000 152 000 1 009 000 2 000 2 002 000 2 000

38 Årets kapitalförändring 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

40 Balansräkning FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV

41 Tillgångar

42 Beredskapstillgångar 1 000 200 000 230 000 1 000 000 2 010 000 2 010 000 4 014 000 4 016 000

43 Avr statsverket -499 000 -800 000 -1 270 000 -1 000 000 -490 000 -990 000 514 000

44 Pågående arbeten 1 000 0 619 000 1 000 0 2 000 0 0

45 Förskott till leverantörer

46 Fordringar hos andra myndigheter 1 002 000

47 Räntekonto i Riksgäldskontoret 499 000 800 000 1 270 000 1 000 000 490 000 990 000 488 000

48 Summa tillgångar 1 000 1 000 200 000 0 230 000 619 000 1 000 000 1 000 2 010 000 0 2 010 000 2 000 5 016 000 1 002 000 3 801 000 0

49 Kapital och skulder

50 Räntekonto i Riksgäldskontoret 1 000 619 000 1 000 2 000 1 002 000

51 Statskapital 1 000 200 000 230 000 1 000 000 2 010 000 2 010 000 4 014 000 4 016 000

52 Skulder till andra myndigheter 1 002 000

53 Förutbetalda intäkter avs PGA

54 Summa kapital och skulder 1 000 1 000 200 000 0 230 000 619 000 1 000 000 1 000 2 010 000 0 2 010 000 2 000 5 016 000 1 002 000 4 016 000 0

56 Anslagsredovisning FM FM FM FM FM FM FM FM

57 Ingående överföringsbelopp 0 499 000 800 000 1 270 000 1 000 000 490 000 990 000 -514 000

58 Årets tilldelning 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 500 000 516 000

59 Disponibelt belopp 500 000 999 000 1 300 000 1 770 000 1 500 000 990 000 1 490 000 2 000

60 Utfall 1 000 199 000 30 000 770 000 1 010 000 0 2 004 000 2 000

61 Utgående överföringsbelopp 499 000 800 000 1 270 000 1 000 000 490 000 990 000 -514 000 0

63 Saldon i Riksgäldskontoret FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV FM FMV

64 Ingående saldo 0 0 499 000 -1 000 800 000 0 1 270 000 -619 000 1 000 000 -1 000 490 000 0 990 000 -2 000 488 000 -1 002 000

65 IN räntekonto 500 000 1 000 500 000 199 000 500 000 30 000 500 000 770 000 500 000 1 010 000 500 000 0 500 000 1 002 000 516 000 1 004 000

66 UT räntekonto -1 000 -2 000 -199 000 -198 000 -30 000 -649 000 -770 000 -152 000 -1 010 000 -1 009 000 0 -2 000 -1 002 000 -2 002 000 -1 004 000 -2 000

67 Utgående saldo 499 000 -1 000 800 000 0 1 270 000 -619 000 1 000 000 -1 000 490 000 0 990 000 -2 000 488 000 -1 002 000 0 0

69 Bemyndiganderedovisning FM FM FM FM FM FM FM FM

70 Utestående åtaganden (inomstatligt) 999 000 800 000 770 000 3 016 000 2 006 000 2 006 000 2 000 0

71 Utestående åtaganden (externa) 993 000 797 000 150 000 3 007 000 2 000 000 2 000 000 0 0

4 016 0004 014 0002 012 0002 010 0001 001 000

0

849 000200 000

0

4 016 0004 014 0002 012 0002 010 000

2 000 200 000 849 000 1 001 000 2 010 000

849 000200 0002 000

1 001 000

849 000200 000

-1 000 -198 000

2 000

0 0 0 0 0 0

-649 000

2 012 000 4 014 000 4 016 000

2 000

4 016 0004 014 0002 012 0002 010 0001 001 000

0 0 0

0 0

0 00

år 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 6 år 7 år 8

-770 000 -2 000

499 000

-1 000

498 000

-499 000 -301 000

-30 000

470 000

-619 000

-149 000

-470 000

-199 000

301 000

1 000

302 000

-270 000

618 000

348 000

270 000

-152 000 -1 009 000

0

500 000

-2 000

498 000

-500 000

-2 000

-1 010 000

-490 000

1 000

-489 000

490 000

-502 000

1 002 000

500 000

-498 000

0

-2 004 000

-502 000

-1 000 000

-1 502 000

1 504 000

-2 002 000

Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn 08-690 43 00

Box 45316 Fax 08-690 43 50 ISSN:

104 30 Stockholm www.esv.se ISBN:

ESV gör Sverige rikare

–Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen

och granskar Sveriges EU-medel.

–Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna.