Resurgimiento Minero en Per. Javier Arellano1. Alcance y limitaciones de las teoras sobre la maldicin de los recursosEstudios sobre la maldicin de los recursos brinda dos conclusiones:a. Los recursos concentrados geogrficamente (minerales, petrleo y gas) estn correlacionados con la generacin de problemas econmicos, polticos y sociales que los recursos ms dispersos.b. La maldicin de los recursos no es inevitable. Estudios sobre la maldicin de los recursos tienen al menos tres limitaciones:a. La hiptesis de la maldicin de los recursos ha sido estudiada comparando series de datos que estn disponibles slo para las ltimas dcadas.b. Las relaciones causales por medios estadsticos necesitan ser clarificadas.c. El anlisis comparativo entre diferentes pases necesita ser complementado con estudios sobre las caractersticas de la maldicin de los recursos en cada pas. Las tres limitaciones anteriores ponen de manifiesto tres cuestiones: a. La maldicin de los recursos no es inevitable, b. Los problemas asociados a la explotacin de recursos naturales pueden variar con el contexto histricoc. Realizar un anlisis de los problemas especficos de cada pas y de las medidas polticas para cada caso.

Las dinmicas locales que condicionan la inversin de los recursos mineros tienen creciente trascendencia. El anlisis de las dinmicas en los espacios sub-nacionales permite entender los problemas ligados a la explotacin de los recursos naturales.

2. Per: riqueza mineral y debilidades del Estado Esta seccin analiza brevemente tres debilidades del Estado peruano que ayudan a entender cmo el actual auge minero afecta su sistema poltico: Un Estado geogrficamente desarticuladoCentralizacin poltica y econmica, reforzada por Fujimori. El proyecto de descentralizacin (2000) se incluy como parte fundamental de la democratizacin del pas. El gobierno de Alejandro Toledo reinici el proceso de descentralizacin estructurando el Estado en tres niveles: a. Instituciones nacionalesb. 25 regionesc. Gobiernos locales que comprenden 195 provincias y 1.832 distritos

Caractersticas del proceso de descentralizacin:a. Polticos locales poco conectados con los partidos nacionales lideran las instituciones locales. Construyen su propia agenda.b. La transferencia de recursos a los gobiernos sub-nacionales ha promovido la competencia electoral. Fragmentacin de la representacinc. Puesta en marcha de mecanismos polticos para promover la participacin popular.d. La transferencia de poder poltico al nivel sub-nacional es muy limitada. En minera, los procesos clave suelen mantenerse en el gobierno nacional.

Un Estado con escasa capacidadLa falta de un cuerpo de funcionarios pblicos competente y la desconfianza oficial hacia la planificacin han debilitado la capacidad del aparato estatal. En los primeros aos de su mandato, Fujimori puso en prctica una doble estrategia. Los gobiernos posteriores afirman que la planificacin estatal introducira distorsiones ideolgicas en la distribucin de los recursos. Un Estado que genera polticas poco consistentes Las polticas pblicas cambian de acuerdo al impulso poltico del gobierno. Este proceso hace que las polticas no se hagan cumplir con seriedad.La actual fiscalidad de las industrias extractivas fue diseada en los primeros aos 90 para atraer la inversin extranjera. Empresas mineras consiguieron una serie de incentivos fiscales:a. Empresas que comenzaron sus operaciones en los aos 90 no estaban obligadas a pagar regalas.b. No necesitaban pagar el impuesto sobre beneficios hasta que hubieran el recupero de sus inversionesc. Fujimori firm un acuerdo de estabilidad fiscal con las empresas,Tras la cada de Fujimori, estas ventajas obtenidas por las empresas mineras fueron criticadas desde tres puntos de vista: a. La falta de legitimidad de Fujimori para firmar los acuerdos de estabilidad fiscalb. El retraso del pago de impuestos hasta la amortizacin de las inversiones produce conflictos en las zonas mineras.c. Las polticas fiscales basadas en tipos impositivos fijos no son adecuadas para gravar actividades extractivas.Despus, Alan Garca apoy un acuerdo con las empresas mineras para mantener el actual rgimen impositivo, a cambio de una aportacin voluntaria gestionada por las propias empresas. A finales del 2006, el gobierno public Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo.Los cambios han tendido a concentrar las transferencias en las localidades donde se extraen los recursos.El rpido aumento de los precios internacionales de las materias primas ha multiplicado por doce las transferencias en slo tres aos..3. La nueva estrategia de las empresas minerasLa nueva minera aparece caracterizada por su preocupacin por el medio ambiente, el bienestar de las poblaciones locales y el desarrollo del conjunto del pas. Intento responde a dos tipos de impulsos:a. McMahon y Remy 2001; International Institute for Environment and Development 2002; Reforma de la agenda minera que inclua: a. Mayor transparencia de las operacionesb. Estrecha colaboracin con las autoridades locales y la sociedad civilc. Sensibilidad hacia la proteccin del medio ambiente;d. Respeto a los derechos humanose. Promocin del desarrollo local a travs de mecanismos de responsabilidad social corporativa b. Empresas comenzaron a preocuparse por la creciente conflictividad en torno a sus operaciones. La respuesta de las empresas ha sido aplicar estas recomendaciones a la situacin peruana. Gobierno tambin ha reforzado el papel de las empresas como actores polticos en el espacio local. Al menos tres razones explican esta estrategia:a. El gobierno necesita mantener el fuerte ritmo de inversiones en el sector minero. Los conflictos desincentivan la inversin.b. El Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) oblig al gobierno a apoyar una participacin ms activa de las empresas en el desarrollo local. c. Los gobiernos locales y regionales no tienen capacidad para gestionar el drstico incremento de las transferencias de canon minero En el nivel local hay una ineficiente asignacin de recursos para inversin, por la interaccin asimtrica y desregulada de a. Empresas mineras que promueven su visin de la nueva minerab. Gobiernos locales y regionales que tienen que gestionar un flujo de recursosc. organizaciones de la sociedad civil que pretenden representar las demandas populares.

4. Conflictos: de sntomas a causasVistos desde dos perspectivas complementarias: a. Como sntomas de la coexistencia de intereses enfrentados y la falta de capacidad del Estado para regular y arbitrar.b. Como generadores ellos mismos de problemas adicionales.Causas sociales y medioambientales estn frecuentemente interconectadas. Las reclamaciones medio-ambientales van acompaadas de demandas sociales tradicionalmente promovidas por la izquierda poltica. Condiciones alternativas para movilizacin social.a. Aparicin de circunstancias que liberen a las personas de restricciones polticas que dificultan su actividadb. Falta de reaccin genera unos costos que las personas no pueden soportar Existe oportunidad de interactuar directamente con un actor poderoso. Operaciones mineras tienden a generar malestar sociala. Importancia que las autoridades dan a la inversin minera tiende a generar expectativas desorbitadasb. Arrogancia del personal forneo que gestiona o trabaja en las minas hace que la poblacin local se sienta agraviadac. Minera compite con la poblacin por el control de recursos escasos y clave como la tierra y el agua. Es percibida como una actividad contaminante.d. Existe un importante desfase temporal entre el comienzo de las operaciones minerasEstos factores generan las oportunidades para la accin colectiva. Se necesita la participacin de agentes que pongan nombre a los agravios.Los movimientos sociales en torno a la minera usan el discurso medioambiental para construir sus demandas y ganar as legitimidad. Dos factores explican ese hecho. Primero, el rgimen autoritario de Fujimori, la violencia de Sendero Luminoso y el descrdito de los partidos polticos hicieron impopular y peligroso el uso del discurso tradicional de la izquierda.La interaccin de los intereses y perspectivas de los diferentes grupos transforma el significado original de los conceptos que usan. En los ltimos tres aos se ha incrementado notablemente el nmero de conflictos (Defensora del Pueblo 2007). Elementos comunes que subyacen al conjunto de conflictos en torno a la minera:a. El Estado tiene muy poca capacidad para regular la actividad minera y, posteriormente, hacer cumplir la normativa y explotacin. Los problemas graves cuando se trata de la implementacin real de las polticas b. Aunque existen mecanismos de participacin de las comunidades locales en los procesos de evaluacin previos, la realidad es que los plazos previstos y la complejidad de los procesos de evaluacin impiden su participacin efectiva. c. Las polticas fiscales, especialmente la negativa de las empresas a pagar regalas e impuestos a las sobre ganancias, sirven para alimentar el emergente nacionalismo.Dos consecuencias negativas: a) la poblacin siente que el conflicto es la nica manera de reclamar lo que considera sus derechos; y b) conflicto incapaz de actuar como rbitro5. La economa poltica de la asignacin de los recursos minerosLa experiencia de las regiones mineras de Per cuestiona la capacidad de las polticas de los ltimos gobiernos y de la nueva minera para convertir la riqueza minera en desarrollo. Los escenariosEn el departamento de Cajamarca, la empresa minera Yanacocha gestiona la mina de oro ms importante de Amrica Latina. Comenz sus operaciones en 1993.Las transferencias del canon minero al gobierno regional y las municipalidades se han multiplicado por diez en los ltimos cuatro aos. Mecanismos para la asignacin de recursosLos gobiernos regionales y locales recaudan slo el 4% de los recursos reflejados en sus presupuestos. El otro 96% corresponde a recursos transferidos por el gobierno central Una vez que los gobiernos subnacionales tienen los recursos para ser invertidos, el sistema de asignacin est estructurado alrededor de tres mecanismos complementarios: a. La falta de una planificacin nacional que sirva para enmarcar los procesos subnacionales desconecta las estrategias locales de las polticas nacionales y de las iniciativas de territorios adyacentes.b. No hay establecidos mecanismos de cooperacin entre la planificacin regional y la local. El resultado es que diferentes estrategias coexisten en el mismo territorio.c. La ausencia de un cuerpo de empleados pblicos supone que ms del 80% de los empleados de los gobiernos subnacionales sean remplazados.El presupuesto participativo es el otro mecanismo clave para la toma de decisiones sobre las inversiones a realizar en el mbito local. La asignacin de recursos en las regiones minerasLos gobiernos regionales y locales tienen que gestionar un importante y no planificado incremento de recursos para inversin pblica. Tres factores dificultan su actuacin: a. Falta de capacidad tcnica para ejecutar grandes proyectosb. Normativa que impone procedimientos estrictos para la decisin sobre las inversionesc. Creciente presin por parte de las empresas mineras y del gobierno central para que gasten todos los recursos disponibles.Empresas emplean dos vas distintas para implicarse ms en el desarrollo local:a. Usan sus propios recursos para ganar popularidad e influir en cmo se emplean los recursos pblicos.Slo han crecido significativamente en los cuatro ltimos aos, y la propia novedad del sistema de asignacin, se pueden extraer ya algunas conclusiones:a. La inversin pblica se concentra en algunas regiones, y dentro de esas regiones, en las localidades ms cercanas a las minas. b. La presin para invertir los recursos lo ms rpidamente posible, y la tendencia a hacerlo de acuerdo a criterios electorales, disminuye el rigor tcnico de las propuestas.c. Mecanismos de inversin pblica tiende a disminuir la eficiencia.d. La deslegitimacin de las autoridades pblicas tiende a exacerbar los conflictos y, una vez que stos han estallado, reduce la capacidad del gobierno para manejarlos de manera constructiva. Conclusiones Resurgimiento minero en Per muestra la existencia de una nueva forma de maldicin de los recursos (participacin de nuevos actores antes no contemplados y la emergencia del nivel local). El sntoma ms patente de esta nueva forma de maldicin de los recursos es la creciente incidencia de conflictos relacionados con las operaciones mineras. Razones y agravios que explican su irrupcin: a. El malestar social por gigantescas operaciones mineras e importantes niveles de pobrezab. Falta de capacidad del Estado para regular la minera y hacer cumplir sus propias normas.c. Convencimiento popular de que el gobierno defiende los intereses de las empresas mineras, antes que los derechos de sus ciudadanos) El intento de calmar los conflictos y de mostrar a la poblacin los beneficios que la minera puede llevar a conductas disfuncionales: a. Promoviendo clientelismob. Presionando para que gobiernos locales inviertan los recursos rpidamente,c. Sustituyendo al Estado en sus funciones. La aplicacin ingenua de esa agenda poltica es usada por las empresas mineras para desvirtuar el sentido original de las reformas. El proceso impide que las instituciones pblicas sean capaces de generar las condiciones para transformar la riqueza mineral en creciente bienestar para la mayora de la poblacin peruana.