10AnosdaPolíticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional–PNDR:avançoseentraves

10YearsoftheNationalPolicyofRegionalDevelopment-PNDR:advancesandobstacles

Coordenador:FernandoCézardeMacedo,CentrodeEstudosdoDesenvolvimentoEconômico–CEDE/InstitutodeEconomiadaUnicamp,ProfessorLivre-Docente,fcmacedo@unicamp.br.

Debatedor:WilsonCano,CentrodeEstudosdoDesenvolvimentoEconômico–CEDE/InstitutodeEconomiadaUnicamp,ProfessorTitular,wcano@unicamp.br.

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APolíticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional–PNDRcompletadezanosdeinstitucionalizaçãoem 20171. Recebida com entusiasmo nos meios acadêmicos e pelos formuladores de políticaspúblicas,sobretudoaquelesquetrabalhamdiretamentecomaproblemáticaterritorialnoBrasil,aPNDRrecolocarianocentrodasdiscussõesaquestãoregionalqueestavadeslocadadodebateedas políticas governamentais desde a crise dos anos 1980, quando o colapso do financiamentopúblico restringiu as políticas de desenvolvimento em geral e as regionais em particular. Nadécadaseguinte,comoavançodoneoliberalismoedomercadocomoeixonorteadordoajusteestrutural da economia brasileira, o planejamento perdeu força e sucumbiu diante doesvaziamentodafunçãodesenvolvimentistadoEstadoedoajustemacroeconômicoconservadorimpostoaopaíspelocapitalfinanceirointernacional.Naquelecontexto,nãohouveespaçoparaadiscussão regional. Esta foi reduzida: 1) ou, a um problema de disputa dos entes federativos –explicitadoprincipalmentepormeiodaguerra fiscal;2)ou,abuscapela integraçãocompetitivadosespaçossubnacionaisnomercadomundial.

APNDRnãoapenas resgatouo tema, comoo fezdentrodeumapropostaque romperia comavelha concepção de abordar os problemas regionais exclusivamente pela dimensãomacrorregional,nãoobstanteexplicitarqueasregiõesNorteeNordestecontinuamcomoasmaisvulneráveis do país. Da mesma forma, o documento oficial da Política indicava que a questãoregionalbrasileiradeveriasertratada,pioneiramente,emmúltiplasescalasgeográficas,deformaarticulada e, sobretudo, dentro um projeto nacional de desenvolvimento. Portanto, ao trazer oreconhecimentodadiversidadeterritorialbrasileiraeincorporarorecortemultiescalar,apolíticasuperaria,também,avelhatradiçãocentralistaqueimpunhadecimaparabaixoasaçõespúblicasno território.Valorizou, assim,os espaços locais e suas características específicas comoativos àpolíticadedesenvolvimento,semcairnolocalismovulgarqueganhouforçateóricanosanos1990equeforacriticadoporBrandão(2007)2.

Nestesdezanos,diversos trabalhosanalisaramaPNDR3.Apesardosavançosna suaconcepção,observaram-se muitos problemas para a implementação e efetivação da política. A literaturaaponta, em geral, os seguintes entraves: fragilidade institucional que restringe a política a umMinistério e não a uma coordenação estratégica; pouca aderência e inadequação dos fundospúblicos destinados ao financiamento regional à PNDR; não constituição do Fundo Regional deDesenvolvimento Regional – FNDR; baixa participação da sociedade; baixa (ou nenhuma)participação dos governos estaduais; ausência de governança; pequena centralidade na agendagovernamental; limites impostos pela política macroeconômica etc. Estes problemas foramdiscutidosna IConferênciaNacionaldoDesenvolvimentoRegional– ICNDR, realizadaem2012,

1Decretonº6.047de22defevereirode2017.2BRANDÃO,C.A.TerritórioeDesenvolvimento.Campinas,EditoradaUNICAMP,2007,especialmentecapítulo2.3Comoporexemplo:1)PEREIRA,P.G.DificuldadesdeimplementaçãodaPolíticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional(PNDR):impasses,embateseconflitos.2009.220f.Dissertação(MestradoemPlanejamentoUrbanoeRegional)–InstitutodePesquisaePlanejamentoUrbanoeRegional,UniversidadeFederaldoRiodeJaneiro,RiodeJaneiro,2009;2)COÊLHO,V. L. P. A esfinge e o Faraó: a política regional do Governo Lula (2003/2010). 2014. 214 fls. Tese (Doutorado emDesenvolvimentoEconômico)–InstitutodeEconomia,UniversidadedeCampinas,Campinas,SãoPaulo,2014;3)SILVA,S.A.da.Oplanejamentoregionalbrasileiropós-ConstituiçãoFederalde1988:instituições,políticaseatores.2014.518fls.Dissertação(MestradoemGeografia)–DepartamentodeGeografia,UniversidadedeSãoPaulo,SãoPaulo,2014;4)ALVES,A.M.;ROCHANETO,J.M.AnovaPolíticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional–PNDRII:entreaperspectivadeinovaçãoeapersistênciadosdesafios.RevistaPolíticaePlanejamentoRegional,RiodeJaneiro,v.1,n.2,jul./dez.2014,p.311-338;5) BRANDÃO, C. A. Avançamos na PNDR II, mas falta transformá-la em uma estratégia de Estado. Revista Política ePlanejamentoRegional,RiodeJaneiro,v.1,n.2,jul./dez.2014,p.339-344;6)MACEDO,F.C;COÊLHO,V.L.P.APolíticaNacionaldeDesenvolvimentoRegional–PNDReosfundosconstitucionaisdefinanciamento.RevistaREDES,SantaCruzdoSul,v.20,n.3,Suplemento-set/dez.2015,p.464-486.

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comaparticipaçãodetrezemilcongressistasequeresultounaelaboraçãodoProjetodeLeidoSenado nº 375, de 2015, atualmente em tramitação. Por meio dele, busca-se superar, naimplementaçãodaPNDRII,algunsdosentravesanteriormenteobservados.

O que se evidenciou dos debates da I CNDR é a necessidade de repactuar federativamente asaçõessobreoterritório,comaparticipaçãodetodososníveisdegoverno,deformaasuperarafragmentação e ausência de coordenação (inter e intra entes federados) das políticas públicasregionais. Buscar-se-ia, superados estes entraves, uma agenda pactuada e coordenada daspolíticaspúblicassobreoterritóriodeformaatransformaraPNDRnumapolíticadeEstado,comrelevância na agenda oficial. Este objetivo é fundamental para que a PNDR possa, de fato, tercapacidadede atuar sobre a dinâmica regional brasileira que desde o início do século tem sidomuito mais influenciada pela política macroeconômica (e seus desdobramentos), pelo cenárioexterno e pelos efeitos das políticas implícitas (transferência de renda; interiorização do ensinosuperior federal; generalização do crédito; valorização do salário mínimo etc). Ou seja, asmudançasocorridasnasregiõesbrasileiraspouco(ounada)têmavercomaPNDR.

A proposta desta Sessão Livre é avaliar a experiência da PNDR após dez anos de suaimplementaçãooficial.Busca-sefazerumbalanço,tantodasuaprimeiraversão(quaisos limitesverificados?)quantodasegundaversão(qualapossibilidadedesuaefetivaçãonoatualquadroderecessão econômica e crise política?). Algumas perguntas norteiam esta sessão: 1) qual foi acentralidade (ounão)daquestãoregionalduranteoperíodo2003/2015?;2)qualobalançodosresultados da PNDR que se pode realizar, inclusive no avanço ou não de seus conceitos?; 3) Ogoverno atual tem alguma concepção de política regional?; 4) no atual cenário político eeconômico do país, dada a fragilidade institucional entre a política e os entes federadossubnacionais, é possível pensar numapolítica regionalmultiescalar emultinível de governo?; 5)quaislimitesacriseeconômicaepolíticaimpõeàPNDR,especialmentenaimplementaçãodeumsistema nacional de governança; 6) O que a PNDR deixou de herança para uma futura políticaregionalnolongoprazo?7)qualtemsidoopapeldesempenhadopeloMinistériodaIntegração-MInaefetivaçãodaPNDR?;8)oMItemcondiçõesdecumpriracoordenaçãodaPNDRegarantirsua institucionalização e efetivação de fato?; 9) qual o papel das políticas de desenvolvimentoregional em um contexto econômico marcado pela menor capacidade dos entes nacionaisinfluenciaremaorganizaçãoespacialelevaremadianteumprojetonacionaldedesenvolvimento?

LIMITAÇÕESEPOTENCIALIDADESDAPNDR:SERÁPOSSÍVELUMAPOLÍTICAREGIONALNOPERÍODOPÓS-GOLPE?

CarlosAntônioBrandão–ProfessorTitular-LivredoIPPUR/UFRJ-brandaoufrj@gmail.com

Pretende-se realizar um balanço das concepções da PNDR em suas versões I e II, discutindo opossívelfuturodoProjetodeLeidoSenadonº375,de2015,em“tramitação”.ApartirdobalançodetrêsrecentesrodadasdeneoliberalizaçãonoBrasil,nosúltimosvinteanos,pretende-sediscutirolugarocupadopelapolíticaregionalnaagendagovernamental,emcadaumadessasconjunturashistóricasconcretas.Éurgenteumbalançorigorosoeaprofundadodoque foi realizadoeoquenãoselogrouavançar.Algumasperguntassecolocam:Qualfoiacentralidadeounãodaquestãoregional durante o período 2003/2015? Qual o balanço dos resultados da PNDR que se poderealizar,inclusivenoavançoounãodeseusconceitos?QualarelaçãoentreaschamadaspolíticasregionaisimplícitaseaPNDR?Ogovernoatualtemalgumaconcepçãodepolíticaregional?SeriapossívelpensaremumadimensãoregionaldoatualbloconopodernoBrasil?Hánanovarodada

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conservadora na escalamundial espaço para estratégias de desenvolvimento regional?O que aPNDRdeixoudeherançaparaumafuturapolíticaregionalnolongoprazo?

APNDREM10ANOS:ODESAFIODAINSTITUCIONALIZAÇÃO

VitarqueCoêlho(SecretariadeDesenvolvimentoRegionaldoMinistériodaIntegraçãoNacional/MinistériodoPlanejamento,DesenvolvimentoeGestão,DF)-vitarque.coelho@integracao.gov.br

Nosúltimos10anos,oavançoretóricoenormativodaquestãoregionalnãofoiacompanhadoporuma evolução dos seus meios concretos de intervenção. Em que pese o avanço da temáticaterritorial/regional nos documentos de governo, as instituições com mandato especificamenteregional, tais como oMinistério da Integração Nacional (MI), não contaram com instrumentosadequados ao enfrentamento das desigualdades regionais brasileiras. O caso da PNDR éemblemático:mesmoapóssuainstitucionalizaçãopeloDecretonº6.047,de22/02/2007,aPNDRcontinuou sem instrumentos substantivos de execução, seja do ponto de vista orçamentário,institucional ou organizacional. A política não consegue influenciar a gestão dos instrumentosfinanceiros regionais – FundosConstitucionais e deDesenvolvimento e Incentivos Fiscais – nemtampoucoconstituiruminstrumentoprópriodefinanciamento.OsrecursosprópriosdoMI(OGU)são demasiados escassos para empreender iniciativas relevantes em um país continental e tãodesigual como o Brasil. Hoje, a PNDR vive um paradoxo no campo das políticas públicas: é umcamposemmilitância,sejanoambientegovernamental,sejanasociedadecivil.Embora,continuedebatida na academia, a questão regional não empolga, não gera a densidade de interessesnecessária para a consolidação de uma política pública, materializada em estruturasadministrativas profissionais, regidas por um sistema de planejamento e recursos materiaiscompatíveis.Restaodesafiode institucionalizaraPNDR.Hojeessadiscussãoenvolvea iniciativadas“RotasdeIntegraçãoNacional”,aestratégiadedesenvolvimentoregionaleinclusãoprodutivaadotadapeloMInoPPA2016-2019.

APNDRFAZ10ANOS:ATORESRELEVANTESAVALIAMAPOLÍTICAESEUPRINCIPALINSTRUMENTO(OSFUNDOSCONSTITUCIONAIS)

AristidesMonteiroNeto(IPEA,DF)-aristides.monteiro@ipea.gov.br

APNDRtrouxeparaapolíticaregionalváriasnovidadesconceituaisedeaplicação.Umadasmaisimportantes é de reconhecimento da diversidade territorial brasileira e daí a incorporação dorecortemultiníveloumultiescalar, inspiradaquefoinasexperiênciaseuropeia.Umatipologiadeterritórios foi criadaepassoua ser referênciaparaaplicaçãode recursospolíticas,programaserecursos. Contudo, a partir daí dificuldades relevantes surgiram dada a fragilidade institucionalentre a política e os entes federados subnacionais. No momento atual, esforços precisam serrealizadosparaodesenhoe implementaçãodeumsistemanacionaldegovernançadaPNDR.Agovernança,éclaro,passaporaprofundamentodasrelaçõesintergovernamentaisquesubjazemapolítica. Nesta dimensão cabe notar que entrevistas realizadas com tomadores dos fundosconstitucionais, seus gestores (gerentes das agências bancárias) e atores locais (gestoresmunicipais,representantesdeOng´s,etc),mostramqueháumbaixoconhecimentodapolíticaedeseuspropósitos.Governosestaduaisemunicipaistêmpoucaproximidadecomaregionalizaçãoutilizada pela PNDR e não recorrem a ela, demaneira regular, em suas próprias estratégias de

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desenvolvimento.QuaisquerpassosfuturosdealteraçõesemelhoriasnaPNDRdevemsercapazesde incorporar as críticas e sugestões vocalizadas, se não de todo ao menos em parte, nestasentrevistas.