Uvod u javne politike

Snežana Đorđević

Javne politike - public policy

Javna politika je aktivnost vlasti kao odgovor na društvene probleme kao stanje koje treba menjati. One oblikuju život društva i pojedinaca.Smisao studija javne politike je u pokušaju da se analizira politika, način njenog oblikovanja, promene do kojih dolazi i konačno efekti koje politike imaju na društvo. U svakom demokratskom društvu je bitno da građani razumeju kako vlast kreira politiku, koja optimalna rešenja nudi (izbor za građane) i kako vrednuje politike. Smisao i uloga političke analize je u pojašnjavanju javnih problema građanima i kreatorima politike da bi napravili najbolji izbor među ponuđenim alternativama.

Cilj analize javnih politika

Kreatori politike više vode računa o javnim interesima građana i odgovorniji su u ambijentu u kome se i građani aktivno uključe u procese kreiranja politika. Ovi procesi povratno snažno jačaju demokratsku dimenziju političkih procesa, ali i povećavaju kvalitet javnih izbora jer ih približavaju realnim potrebama građana doprinoseći boljem konačnom kvalitetu usluga.Cilj ovih studija je da studenti prepoznaju, definišu, razumeju, porede, suprotstave, objasne, predvide, procene, vrednuju, sintetizuju, dijagnosticiraju, planiranju i primene javne politike. One traže aktivno učenje a ne pasivno znanje. Primena znanja je kritični činilac ovladavanja ovom oblašću -nema prostora pasivnom usvajanju.  

Struktura materije

Knjiga ima dva delaPrvi je posvećen procesu javne politike i metodama analize Drugi deo se sastoji iz osam konkretnih sektorskih politika: ekonomska i budžetska, poreska, ekološka i energertska, obrazovna, zdravstvena, socijalna, politika pravde i politika ljudskih prava. Rad obuhvata tri bitna aspekta studije javnih politika:

vladine institucije i proces kreiranja politikakoncepte i metode političke analize i konačnojavne izbore koji se prave u politikama svih vrsta (sektorske politike) i na svim nivoima vlasti (lokalna vlast, država, federacija itd).

Struktura analiza

U ovim studijama se pažljivo analizira jedan broj fenomena kao što su: 1. odnos između institucija vlasti u datom sistemu i u procesima kreiranja javnih politika (podela nadležnosti, interesi, formalni i neformalni odnosi itd), 2. odnosi svih političkih aktera kako onih u vlasti tako i van nje i 3. detaljna analiza njihovih interesa i motiva u procesima kreiranja, oblikovanja javnih politika i u konačnoj primeni kao i 4. konačno vrednovanje rezultata (outputs) i efekata (outcomes) proisteklih iz ovih politika.

Oruđa za analizu javnih politika

Svaka od faza kreiranja, izbora i primene javnih politika zahteva neophodne veštine za kritičko razmišljanje i rešavanje javnih problema kojima se konkretne politike bave.Studije javne politke obezbeđuju oruđa, sredstva za uspešnu analizu:

kako doći do informacija neophodnih za kvalitetno postavljanje pitanja i kvalitetno kreiranje politikakako postaviti ciljevekako primeniti metode za političku analizukako koristiti kriterijume vrednovanja i kako vrednovati politike ikako samostalno kritički razmišljati i izvesti sopstvene političke analize.

Upotrebljivost javne politike

Analize javne politike omogućavaju kritičko promišljanje svih ovih opcija i kreiranje najoptimalnijih socijalnih aranžmana s aspekta što veće demokratičnosti i prilagođavanja politika i usluga potrebama građana (države, grupe i pojedinci kao akteri, uticaj tržišnih zakonitosti i značaj identifikacije potrebe građana). Otvaranje dovoljnog prostora za kreiranje opcija koje građanima obezbeđuju mogućnost izbora optimalnog rešenja ili seta usluga. Stalna prisutnost principa efektivnosti, efikasnosti i jednakosti svih građana u pogledu dostupnosti javnih usluga.

Bitni fenomeni i pojmovi

U kontekstu odnosa politike i javnih politika, obično se politika posmatra kao proces uspostavljen i održavan od strane vlasti, radi kreiranja i realizacije javnih politika. Bitno je identifikovati i razgraničiti fenomene kao što su: vlast, vlada, politika, javna politika i politička analiza. U pogledu vlasti važno je razlikovati organe, princip podele i uzajamne kontrole (ravnoteže) vlasti, kao i značajan princip decentralizacije kojim se uspostavlja mreža lokalnih vlasti. Identifikovati u čijoj nadležnosti se nalazi materija koju data javna politika treba da uredi kao i tip odnosa između raznih nova vlasti (interegovernmental relationship).

Bitni aspekti

Proces izbora kojim građani biraju svoje političke predstavnike i formiraju organe vlasti na svim nivoima. Vrednosti u ovom procesu vrlo bitne.Procesi odlučivanja su bitni za analizu javnih politika u skoro svim fazama (otvoren, transparentan, participacija, dovoljne informacije i traganje za optimalnim rešenjima – javne debate),Način (principi, vrednosti i procedure) rešavanja konflikata i oblikovanje optimalne politike (rešenja ili usluge) ukazuju na mogućnost pronalaženje optimalnog javnog interesa. Politički akteri koji mogu učestvovati u kreiranju i realizaciji javnih politika mogu biti: formalni (izabrani i drugi organi svih nivoa vlasti) i neformalni (nevladini) koje čine građani, grupe građana, nevladine organizacije itd.

Instrumenti javnih politika

Planovi i predlozi su važna sredstava za konačno oblikovanje politika. uključiti i građane. Programi su instrumenti (autorizovani od vlasti) kreiranja politike radi ostvarivanja postavljenih ciljeva.U raznim fazama se donose brojne odluke i prave izbori (to je srž akcija usmerenih na postavljanje ciljeva, na razvoj planova kao i na primenu i vrednovanje programa). U procesu primene i nadgledanja realizacije javnih politika prate se realizovani rezultati. Konačni rezultati sprovođenja javnih politika mogu biti zakoni, statuti, razna normativna akta, odluke izvršnih vlasti, sudske odluke itd. 

Anatomija vlasti

U svakom sistemu se otvara pitanja kako su dizajnirane institucije, koje vrednosti su utkane u srž tih institucija, kako je dizajniran aranžman odnosa (model vlasti) između institucija i koja su pravila i procedure u donošenju javnih odluka. Parlament: njegova funkcija, (vrsta mandata za poslanike, dužina trajanja, radna atmosfera) i procedure pripreme zakona, pretresa rešenja, instrumente, modele i načine uključivanja javnosti. Uticaj izvršne vlasti na kreiranje politika je po pravilu veliki. Sudska grana vlasti je bitna jer rešavanje konflikata po sebi predstavlja važnu intervenciju.

Procesi

U pogledu procedura donošenja zakona funkcioniše čelični trougao: pod-odbori parlamenta, Ministarstva i/ili izvršne agencije i raznovrsne interesne grupe.Javno mnenje je izuzetno važno za kreiranja politika. Ispitivanje javnog mnenja je bitan instrument jer ukazuje na granice do kojih je javnost spremna da prihvati određene ideje i akcije u kreiranju i sprovođenju javnih politika. Od velikog značaja je postojanje transparentne politike, razvoj političke kulture, postojanje mehanizama i instituta direktnog uključivanja građana (referendumi, građanske inicijative, debate, paneli, savetodavna veća itd. na nivou lokalne vlasti i države).

Analiza 1

Često se zahteva od vlasti da detaljnije obezbedi neke informacije (razotkrivanje informacija - information disclosure)Stabilnost bavljenja nekom temom je uvek bitna i mnoge politike traže istrajnost.Postojanje interesnih grupa u cilju javnog bavljenja nekim problemom. One imaju za svoju misiju

podizanje stepena znanja građana o određenim pitanjima, u lobiranju da se određene ideje oblikuju u politiku, primene i dalje unapređuju.

Danas se sve više govori o rastućem kreiranju politika (incremental policymaking) koja podrazumeva postepene promene, korak po korak, njihovo stalno usavršavanje i prilagođavanje potrebama života.

Analiza 2

U realnom životu međutim nastaju mnogi problemi. Politički akteri ulaze u sukobe, nisu spremni da racionalno nađu optimalna rešenja, iracionalni razlozi kao lični animoziteti, netrpeljivosti i nesporazumi kao i posebni, grupni ili partijski interesi, često blokiraju proces odlučivanja i onemogućavaju ga. Otuda je uvek važno pitanje podizanja kapaciteta za politike od strane vlasti svih nivoa ali i ostalih aktera.Analiza javnih politika kao disciplina nudi oruđa i instrumente kojima se u realnim situacijama sagledavaju razlozi zašto vlada nešto radi a drugo ne i šta je neophodno da bude urađeno da bi se podigli kapaciteti vlasti za analiziranja javnih problema i za ponudu adekvatnih, optimalnih rešenja. 

Razvoj analize javnih politikaPotreba za praktičnom primenom teorijskih znanja u upravljanju ljudskom zajednicom stara je kao i ljudsko društvo. Rana društva: predviđanja poplava, nesreća, ratova, način vođenja rata, nasleđivanja prestola, rodnost godine, prinos useva. Hamurabi, Platon, Aristotel (A. Makedonski), Nikolo Makijaveli studija „Vladar“posvetio vladaru grada Firence Cezaru Bordžiji.Srednji vek (kao i stari): religija veoma uticajna. Kler imao važnu ulogu u kreiranju javne politike ili rešavanju nekih krupnijih socijalnih problema: smatrani su nezavisnim, vođenim višim interesima, bez želja u pogledu sticanja političke moći ili materijalnih bogatstava.Prosvetiteljstvo donelo renesansu naučnih metoda, poverenje u ljudski razum i u empiriju. Razvija se i jača racionalno objašnjenje sveta politike, ljudske zajednice. Jačaju demokratske teorije: građani su osnovni akteri upravljanja društvom.

Razvoj analize javnih politika19. vek snažan razvoj nauke, ispitivanja društva, socijalnih problema i načina njihovog rešavanja. Sa državom jača i administracija, statistika, demografija: prikupljanje podataka o stanovništvu. Metode empirijskog, kvantitativnog i polisi analiza posebno cene od strana bankara, industrijalaca, političara i viktorijanske srednje klase. Mančestersko društvo: entuzijazam za kvanititativnim merenjima. Koriste upitnike, sprovode brojna istraživanja i dolazi do korisnih podataka o interesima, vrednostima i potrebama raznih socijalnih klasa (radničke, pre svega). Adolf Kvetelet (1796-1874), belgijski matematičar i astronom je jako doprineo empirijskim istraživanjima. Kreirao je današnji dizajn upitnika, razvio sistem skupljanja, organizacije i čuvanja podataka (ističe značaj identifikacije specifičnosti uslova u kojima su podaci prikupljeni), razvija način analize kao i interpretacije prikupljenih podataka. Kvetelet je radio kao savetnik u belgijskoj i holandskoj vladi.

Razvoj analize javnih politikaBečki filozofski krug se odvaja od apstraktnih filozofskih tema i fokusira veliki deo pažnje, studija i istraživanja na identifikaciju principa i pravila uspešne naučne prakse. 20. vek: institucionalizacija socijalnih i bihejviorističkih nauka i socijalnih profesija. Jačanje države blagostanja kojom se proširuju brojne socijalne funkcije države te su neophodna daleko veća merenja i analize socijalnih fenomena i politika primenjenih na date potrebe.SAD i anglosaksonski svet jako naglašen pragmatičan pristup ovim pitanjima: razvija se sistemska analiza, primenjena matematika, inženjerstvo, primenjena ekonomija, teorija odlučivanja, teorije igara.

Razvoj analize javnih politikaU SAD raste broj neprofitnih istraživačkih organizacija -think thanks (na primer RAND grupa). Jačaju nacionalne asocijacije za:

političke nauke, društvene nauke, javnu upravu, upravljanje, javne politike One sistematično podižu kvalitet praktičnog i primenljivog znanja obogaćujući praksu demokratije i podižući kvalitet, efektivnost i efikasnost javnih politika.

Ove asocijacije pokreću veliki broj istraživačkih projekata, časopisa, oblikuju univerzitetske i druge programe stručnog usavršavanja i afirmišu profesiju polisi analitičara. Public policy postaje važna akademska disciplina od 1960-tih godina.Tokom 20. veka veoma slični procesi se odvijaju i u Evropskim zemljama i ove naučne zajednice postaju jako povezane, stalno razmenjujući iskustva i znanja iz ovih oblasti.

HVALA NA PAŽNJI !