1. prólogo -...

Overview 1 April 25, 2002

1. Prólogo

Jeni Klugman Introducción................................................................................................................................................................ 2

Dimensiones de la pobreza................................................................................................................................... 3 ¿Qué es un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP)? ................................................. 3 El proceso de desarrollo de una Estrategia de Lucha contra la Pobreza ........................................................ 6

Desde el entendimiento de las consecuencias de la pobreza hasta las intervenciones públicas..................... 8 ¿Dónde estamos ahora?......................................................................................................................................... 8

Oportunidades económicas: Crecimiento y aumento de los ingresos de los pobres.............................. 10 Capacidades: Educación y salud.................................................................................................................... 12 Seguridad .......................................................................................................................................................... 13 Desmarginalización: La influencia de los pobres ........................................................................................ 14 Comprensión de los vínculos ......................................................................................................................... 15

¿Adónde queremos ir? ........................................................................................................................................ 16 ¿Cómo llegamos allí? ........................................................................................................................................... 19

Políticas macroeconómicas y estructurales en apoyo de un crecimiento sostenible .............................. 19 Mejora de la gestión pública y de la gestión financiera del sector público .............................................. 22 Políticas y programas sectoriales adecuados ............................................................................................... 23 Cálculo de costos realista y financiación adecuada de los principales programas ................................. 25

¿Cómo sabemos que estamos llegando? ........................................................................................................... 29 Conclusión ................................................................................................................................................................ 30 Notas.......................................................................................................................................................................... 31

Tablas 1. Principales fuentes de riesgo .............................................................................................................................. 14 2. Ejemplo de indicadores y metas de reducción de la pobreza ........................................................................ 18 3. Posibles mecanismos para reducir el impacto del riesgo ............................................................................... 22 4. Identificación de objetivos estratégicos e inventario a nivel sectorial: Ejemplo de la educación en Camboya ................................................................................................................................................................... 27 5. Cuatro áreas fundamentales para el desarrollo e implementación del DELP ............................................. 28

Figuras 1. Cómo puede evolucionar una ELP a nivel de país............................................................................................ 6 2. Posibles pasos para la identificación de necesidades de datos sobre la pobreza y sus usos .................... 11

Cuadros 1. Áreas prioritarias de intervención pública en un DELP............................................................................................. 5 2. Procesos participativos .............................................................................................................................................. 8

Prólogo


Introducción A pesar de las modestas reducciones en los niveles de pobreza registradas en las décadas recientes, los progresos han sido inferiores a lo previsto, en especial en los países de bajos ingresos. La consiguiente decepción ha llevado a un estudio crítico de cuáles serían las políticas capaces de promover mejor el crecimiento económico y reducir la pobreza en dichos países. Existe una preocupación especial en cuanto a los niveles de recursos financieros dedicados a reducir la pobreza y los métodos en los que se ha aportado ayuda, incluyendo la asistencia del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el alivio de la carga de la deuda. El antiguo modelo de gobierno tecnócrata apoyado por los donantes ha demostrado ser incompleto e ineficaz. Actualmente, la mayoría de los expertos en desarrollo creen que la eficacia de las ayudas y de las políticas depende tanto de la aportación de una amplia gama de agentes (entre otros, el sector privado y la sociedad civil) como del funcionamiento correcto de las estructuras societarias e institucionales dentro de las que actúan.

Aunque la ineficacia en la lucha contra la pobreza tiene muchas causas, los analistas coinciden en que se requieren medidas tanto en el aspecto de la política interior como en el frente de la ayuda externa. Por consiguiente, los dos temas aquí tratados son: (1) cómo identificar e implementar estrategias eficaces para reducir la pobreza y (2) cómo modificar la colaboración y ayuda externas para reducir la pobreza de manera más efectiva.

A finales de 1999, el Banco Mundial y el FMI presentaron un nuevo método de prestación de ayuda, en condiciones favorables, a los países de bajos ingresos.1 En virtud de dicho método, los gobiernos de los países de bajos ingresos prepararían sus propios Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP) mediante un proceso participativo, y dichos DELP constituirían la base de la ayuda externa, así como del alivio de la deuda, por parte del Banco Mundial y del FMI. Asimismo, los DELP constituirían el marco para la mejora de la coordinación de la ayuda entre los colaboradores externos.

El método del DELP fue concebido para atender a diversos objetivos que complementan el objetivo principal de reducir la pobreza, en sus múltiples dimensiones, en los países de bajos ingresos. En primer lugar, considerando que es poco probable que dichos programas de reforma política, por bien diseñados que estén, sean sostenibles e incluso implementables sin que el país en cuestión los controle plenamente y estén apoyados por un grado sustancial de consenso interno, sería fundamental reforzar el control interno de políticas y programas nacionales (Collier y Dollar 1998; Devarajan y Dollar 2001). Los principios básicos de la iniciativa DELP coinciden con los del Marco Integral de Desarrollo (MID): la estrategia debe ser preparada por el gobierno a través de un proceso impulsado por el país, que incluya una amplia participación que promocione el control nacional de la estrategia y de su implementación. En segundo lugar, el control nacional de los DELP constituiría un mecanismo para vincular el uso del alivio de la deuda, en virtud de la iniciativa reforzada para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME), con medidas públicas para reducir la pobreza y crear un marco para todas las ayudas en condiciones favorables del Banco Mundial y del FMI.

En tanto que las primeras experiencias con el método del DELP apuntan a que es bastante prometedor en lo que respecta a mejorar la eficacia de la ayuda al desarrollo para reducir la pobreza en países de bajos ingresos, el proceso de preparación e implementación de Estrategias de Lucha contra la Pobreza (ELP) llevará tiempo e implicará su aprendizaje sobre la marcha. El objeto del Libro de Consulta para Estrategias de Reducción de la Pobreza es facilitar una guía y herramientas analíticas a los países que estén elaborando sus ELP. Este libro es una compilación de directrices políticas amplias, ejemplos de “mejores prácticas” internacionales y notas técnicas para lectores con mayor formación técnica. Tal y como se detalla a continuación, no tiene por objeto presentar recetas ni, por supuesto, facilitar “las respuestas”.

Prólogo


Dimensiones de la pobreza La pobreza es multidimensional y trasciende los bajos niveles de ingresos, tal y como se hace hincapié en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001. Este libro toma en consideración las siguientes dimensiones de la pobreza:

• Falta de oportunidades. Bajos niveles de consumo y de ingresos, normalmente relacionados con una línea de pobreza nacional. Por lo general, este factor está asociado al nivel y a la distribución del capital humano y de los activos sociales y físicos, tales como las tierras y las oportunidades del mercado, que determinan las contrapartidas a dichos activos. La varianza en las contrapartidas a los diferentes activos también es importante.

• Baja capacidad. Mínima o nula mejora en los indicadores de salud y educación en un determinado grupo socioeconómico.

• Bajo nivel de seguridad. Exposición a los riesgos y sacudidas económicas que pueden producirse a nivel nacional, local, familiar o individual.

• Desmarginalización. La desmarginalización es la capacidad de los pobres y de otros grupos excluidos para participar en, negociar con, cambiar y ocupar cargos en las instituciones responsables que afectan a su bienestar.

Las correlaciones empíricas entre las mencionadas dimensiones de la pobreza son abrumadoramente positivas. La utilización de múltiples dimensiones para analizar la pobreza no siempre aumentará el número de personas consideradas pobres, aunque destacará el hecho de que los pobres sufren diversas privaciones.

Las opiniones generalizadas procedentes de los países en desarrollo apuntan a un fuerte apoyo a esta ampliación del concepto de pobreza. Y aunque existe un amplio apoyo a las perspectivas multidimensionales sobre la pobreza, muchos países también reconocen las dificultades prácticas y operativas asociadas a dicha ampliación. Estas dificultades se manifiestan de diversos modos; por ejemplo, aunque por lo general se acepta la inclusión de las dimensiones de la vulnerabilidad y la seguridad, así como de la carencia de poder y la desmarginalización, se reconoce que nuestra comprensión de dichas dimensiones es mucho más limitada que nuestra comprensión de dimensiones más convencionales o normalizadas. En segundo lugar, el marco del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001 no incluye directrices sobre cómo ponderar la importancia relativa de la intervención política sobre las diferentes dimensiones, que es un tema que requiere un debate nacional. En tercer lugar, a pesar de que existen importantes sinergias entre oportunidades, seguridad y desmarginalización, en algunos casos pueden existir disyuntivas políticas, al menos a corto plazo.

En la práctica, las intervenciones orientadas a la reducción de la pobreza se centrarán en mejorar los aspectos de ingresos, seguridad, educación y salud, así como en desmarginalizar tanto a los grupos de población que viven en la pobreza o cerca de la línea de pobreza como a quienes están expuestos a un riesgo relativamente alto de caer en la indigencia.

¿Qué es un Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP)? La comunidad de desarrollo internacional ha estipulado que todos los países de bajos ingresos incluidos en el programa de alivio de la deuda en virtud de la iniciativa PPME (Países Pobres Muy Endeudados) o que reciben préstamos en condiciones favorables del Banco Mundial a través de la Asociación Internacional para el Desarrollo, o bien del FMI a través del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP), deben desarrollar sus propias ELP nacionales. Unos 70 países de bajos ingresos están abocados a esta tarea.

Prólogo


Prácticamente todos los colaboradores externos en el desarrollo han expresado su fuerte apoyo a los objetivos y principios del método del DELP, su disposición a trabajar con los gobiernos en la preparación de estrategias y su intención de ajustar sus propios programas en apoyo de dichas estrategias. Por ejemplo, la Unión Europea decidió basar en los DELP sus programas quinquenales de ayuda a los países de África, el Caribe y Asia-Pacífico. Los principales donantes bilaterales, entre ellos los Países Bajos y el Reino Unido, consideran que los DELP desempeñan un papel fundamental en la conformación de su política de ayuda al desarrollo. Muchos gobiernos han comenzado a utilizar el proceso DELP como medio para mejorar la coordinación de la ayuda que prestan. Para dicho fin, países tales como Burkina Faso y Uganda han presentado sus estrategias a los donantes. Además, otros países han invitado a los donantes (además del Banco Mundial y del FMI) a prestarles asesoramiento y asistencia en la elaboración de DELP mejores. Una serie de gobiernos han presentado sus propios Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza Provisionales (DELP-P), o borradores de DELP, en reuniones o mesas redondas formales del Grupo Consultivo.

Los principios en los que se basa el programa DELP apuntan a que dichas estrategias deben:

• estar dirigidas y controladas por cada país, que promoverá procesos de participación amplios para la formulación, implementación y supervisión de los progresos en función de los resultados;

• estar orientadas hacia los resultados, centrándose en los que beneficien a los pobres; • ser de amplio alcance y que reconozcan la naturaleza multidimensional tanto de las causas de la

pobreza como de las medidas para combatirla; • estar orientadas hacia la colaboración, constituyendo una base para la participación activa y

coordinada de los colaboradores en el desarrollo (bilaterales, multilaterales y no gubernamentales) en apoyo a las estrategias de cada país; y

• estar basadas en una estrategia a medio y largo plazo para la reducción de la pobreza, reconociendo que una reducción sostenida de la pobreza no puede conseguirse de la noche a la mañana.

Se ha reconocido que la preparación de los DELP participativos de cada país puede requerir cierto tiempo. Para no demorar el proceso de prestación de ayuda en condiciones favorables o de alivio de la deuda, los países pueden preparar unos DELP-P que, como mínimo, deben incluir una declaración del compromiso de reducir la pobreza, un resumen de la naturaleza del problema de la pobreza y de las estrategias gubernamentales existentes para combatirlo, y un calendario y proceso para la preparación de un DELP, conjuntamente con una matriz política y un marco macroeconómico trienales (donde la información de los años futuros sería tentativa).

Aunque hasta la fecha la mayoría de los DELP-P y DELP han sido preparados por países africanos, existe un número importante de países de Europa, Asia Central, América Latina, el Caribe y Asia Oriental que están haciendo lo propio. El número total de documentos presentados ante los directorios ejecutivos a finales de noviembre de 2001 ascendía a 39 DELP-P y 8 DELP.

Cuando un gobierno presenta un DELP ante los directorios ejecutivos del Banco Mundial y del FMI, dicho documento va acompañado de una evaluación del personal del Banco y del FMI. La Evaluación Conjunta del Personal (ECP) efectúa una evaluación global que presenta a los directorios ejecutivos, indicando si la estrategia presentada en el DELP constituye o no una base sólida para la concesión de ayuda en condiciones favorables del FMI y del Banco. Una evaluación positiva no indica necesariamente que el personal esté de acuerdo con la totalidad de los análisis, metas o intervenciones públicas expuestos en el DELP, ni que crea que éste representa la mejor estrategia posible para el país. Más bien, indica que el personal considera que la estrategia proporciona un marco verosímil dentro del cual el Banco y el FMI pueden diseñar sus programas de ayuda.

Aunque la inclinación hacia el control por cada país permitirá un margen de maniobra sustancialmente mayor en lo que respecta a las opciones políticas y al diseño de políticas, su aceptación por los directorios del Banco y del FMI dependerá de lo que en ese momento se considere, a nivel internacional, como más eficaz para reducir la pobreza. Los documentos del Directorio anterior (véase la nota 1) definieron grosso modo cinco elementos básicos para un DELP completo, elementos que quedan reflejados en las directivas al personal para la preparación de las ECP. Estos elementos son los siguientes:

Prólogo


2. Evaluación de la pobreza y de sus principales determinantes 3. Definición de metas para la reducción de la pobreza 4. Priorización de las intervenciones públicas para la reducción de la pobreza 5. Establecimiento de un seguimiento sistemático de las tendencias de la pobreza y evaluación del

impacto de programas y políticas gubernamentales 6. Descripción de los principales aspectos del proceso participativo. 2

Los países de bajos ingresos y los donantes han solicitado una elaboración más exhaustiva de los aspectos de contenido y de proceso que más probabilidades tengan de despertar la preocupación de los directorios ejecutivos. Por consiguiente, el presente documento ofrece una orientación más específica sobre lo que constituyen las buenas prácticas, basándose en las directrices de las ECP. En el cuadro 1 se presenta una lista de las áreas de contenido prioritario para la intervención pública en un DELP.

Las condiciones iniciales difieren enormemente, al igual que los demás factores que conformarán las estrategias de reducción de la pobreza. Entre las mismas se incluyen las variaciones entre países en lo que respecta a:

• tipo de gobierno y su grado de representatividad;

Cuadro 1. Áreas prioritarias de intervención pública en un DELP Las intervenciones públicas prioritarias diseñadas para conseguir un crecimiento sostenible y reducir la pobreza constituyen el núcleo de un DELP. Deben destacarse cuatro áreas esenciales de contenidos: 1. Políticas macroeconómicas y estructurales en apoyo de un crecimiento sostenible en el que participen los pobres 2. Mejora de la gestión pública, incluyendo la gestión financiera del sector público 3. Políticas y programas sectoriales adecuados 4. Cálculo de costos realista y niveles adecuados de financiación de los principales programas. Se espera que cada DELP presente un tratamiento global adecuado de cada una de las cuatro áreas mencionadas. Obviamente, el ámbito de tratamiento de cada área será diferente en cada país. Los dictámenes de las ECP están basados en las condiciones de cada país y deberán expedirse de conformidad con el índice de progreso del país, relativizado al punto de partida, en lo que respecta al tratamiento de estos temas. Está previsto que los DELP completos resuman las intervenciones públicas prioritarias a tres años vista mediante la inclusión de tablas que: (a) presenten el marco macroeconómico del país; (b) resuman el programa global de gasto público (inversiones de capital y gastos ordinarios) y su asignación entre las áreas esenciales; y (c) definan intervenciones políticas y reformas institucionales esenciales, así como las fechas previstas para su implementación (una matriz política).

• la capacidad de las autoridades nacionales para emprender procesos participativos con la sociedad civil, el público en general y grupos del sector privado;

• la medida en que existan grupos de la sociedad civil que estén activos entre los pobres; • las relaciones con colaboradores externos, como por ejemplo el Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD), así como otras agencias de la ONU y multilaterales, colaboradores bilaterales, el Banco Mundial y el FMI;

• la disponibilidad de los datos necesarios para medir las consecuencias de la pobreza y analizar la naturaleza y determinantes de la misma; y

• la capacidad de diseñar e implementar programas y políticas sectoriales para combatir la pobreza.

En los próximos años, cada país irá aprendiendo con la práctica. El Banco Mundial y el FMI fomentan la experimentación por parte de las autoridades nacionales; la información presentada en este documento debe ser considerada bajo dicho aspecto.

Prólogo


El proceso de desarrollo de una Estrategia de Lucha contra la Pobreza La presente sección no es una receta exacta para prescribir cómo debe evolucionar el proceso de desarrollo de una ELP. Dicho proceso variará enormemente porque se producirá en distintos países, bajo diferentes tipos de gobiernos y circunstancias. El objetivo de este documento es sugerir una posible secuencia de pasos para el diseño e implementación, así como destacar las tareas generales que probablemente deban acometerse.

El proceso se puede considerar en términos de diversas fases, aunque determinados elementos (en especial los procesos participativos) pueden estar presentes en la totalidad del transcurso del mismo. Estas fases aparecen indicadas en la figura 1. La siguiente sección trata de forma individual cada una de las fases.

La estrategia debe estar influida por amplias consultas con la sociedad civil, grupos de ciudadanos y colaboradores externos acerca de las prioridades y cuestiones políticas. No obstante, el diseño y la ejecución del proceso participativo es una cuestión que queda en manos de las autoridades nacionales. El capítulo 7, “Participación”, presenta orientación para este proceso.

Figura 1. Cómo puede evolucionar una ELP a nivel de país

Escoger los objetivos de lucha contra la pobreza

Supervisar resultados y evaluar impacto

Implementar programas y políticas

Entender la naturalezade la pobreza

Definir la estrategia para la reducción de la pobreza y el crecimiento, incluyendo:

• políticas macroeconómicas y estructurales • gobernabilidad • políticas y programas sectoriales • cálculo de costos y financiación realistas

Protagonistas y procesos participativos, incluyendo:

• agencias del gobierno central y grupos de trabajo interministeriales

• parlamentos y otras estructuras representativas

• el público, incluyendo los pobres

• sociedad civil

• colaboradores externos

Prólogo


Para clarificar y ayudar a estructurar su descripción del proceso participativo, las ECP se centran en los siguientes puntos a la hora de describir si el DELP ha integrado el control del país a través de la participación:

• procesos participativos dentro del gobierno (ministerios centrales, parlamento y administraciones subnacionales);

• implicación de otros participantes (por ejemplo, grupos de la sociedad civil, grupos de mujeres, minorías étnicas, institutos y organismos académicos de investigación política, sector privado, sindicatos, representantes de las diversas regiones del país);

• implicación de colaboradores para el desarrollo externos bilaterales y multilaterales, incluyendo trabajo analítico de colaboración en apoyo del desarrollo del DELP;

• mecanismos utilizados para consultar a los pobres y a sus representantes; y • planes para la divulgación del DELP.

El DELP debe resumir los temas más importantes suscitados durante el proceso participativo, explicando su impacto en el contenido de la estrategia. También debe indicar cómo evolucionó el proceso participativo en el transcurso del tiempo, explicando en qué medida se ha integrado adecuadamente con los procesos existentes de política y toma de decisiones del gobierno.

Es importante que el DELP se base en, y sea coherente con, otros procesos actuales del gobierno y con los documentos resultantes que definen los planes de desarrollo y presupuestos nacionales o sectoriales. Por consiguiente, también es importante basarse, en la medida de lo posible, en las estrategias y planes existentes a nivel sectorial y nacional. Las estrategias nacionales existentes, o los planes nacionales de desarrollo ya preparados en cualquier caso (siempre y cuando sean coherentes con los principios que guían el método DELP), se pueden considerar el DELP, como ocurrió en Uganda con el Plan para la Reducción y Erradicación de la Pobreza, o en Mozambique con el Plan de Acción para la Reducción de la Pobreza Absoluta (PARPA), que también fueron anteriores a la iniciativa DELP.

Es importante que el DELP refuerce las instituciones y procesos democráticos existentes, en lugar de competir con los mismos y socavarlos. Por consiguiente, los DELP deben basarse plenamente en las políticas y presupuestos formalmente aprobados de los gobiernos, y su preparación debe seguir los canales nacionales adecuados, complementados, si procede, con un grado de apertura y transparencia superior a lo que se considera normal.

Existen importantes vínculos entre la implementación de la estrategia y el ciclo presupuestario anual, los Marcos de Referencia del Gasto a Medio Plazo allí donde existen, y el proceso iterativo mediante el cual los resultados del año precedente y el diálogo continuo se incorporan al rediseño de políticas y programas, así como a los informes anuales de situación. Es importante que los DELP queden institucionalizados en la preparación del presupuesto nacional y en las prácticas de formulación de políticas y programas.

El cuadro 2 presenta breves sugerencias tomadas de un estudio retrospectivo sobre los procesos participativos en países que prepararon DELP-P y DELP completos, tema que se trata con mayor detalle en el capítulo 7, “Participación”.

También es importante mejorar la coordinación del apoyo de los donantes y reducir al mínimo las duplicidades. Uno de los objetivos explícitos del método del DELP es procurar un vehículo para una mejor coordinación de la ayuda. Desde un principio, el Banco Mundial y el FMI han hecho hincapié en que esta iniciativa fracasará si los DELP se convierten en meros documentos para mediar en la relación de un gobierno con el Banco y el FMI. En su lugar, está previsto que el DELP sea el principal instrumento mediante el cual un país articule una estrategia en torno a la cual los colaboradores para el desarrollo externo puedan adaptar sus propios programas de ayuda. Los colaboradores en el desarrollo también deben participar para asegurarse de que la estrategia de lucha contra la pobreza tenga una posibilidad real de ser financiada.

Prólogo


Cuadro 2. Procesos participativos Al instaurarse procesos participativos, resultará de utilidad tener en cuenta lo siguiente: • Pedir a un comité de coordinación con amplia representatividad que dirija el proceso, a fin de fomentar la más

amplia participación • Analizar cuidadosamente los intereses percibidos de la más amplia sección transversal de participantes que sea

posible • Estructurar el proceso de modo que genere resultados claros que, a su vez, influyan en el desarrollo de la ELP

mediante un mecanismo predeterminado, como por ejemplo una lista de control de ideas.

Como ya se ha destacado, el DELP debe constituir la base para el apoyo prestado por el FMI a través del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP), y por el Banco Mundial tal y como se haya especificado en su Estrategia de Ayuda al País. A partir del 1 de julio de 2002, todas las Estrategias de Ayuda al País para países de bajos ingresos se basarán normalmente en un DELP y presentarán el plan estratégico del Banco Mundial en apoyo del DELP del país en cuestión.

Desde el entendimiento de las consecuencias de la pobreza hasta las intervenciones públicas En general, como puede verse en la figura 1, una estrategia de lucha contra la pobreza plenamente desarrollada debería contemplar cuatro interrogantes amplios:

1. ¿Dónde estamos ahora? El DELP debe estar basado en un profundo entendimiento del alcance, la naturaleza y las diversas dimensiones de la pobreza y sus factores determinantes.

2. ¿Adónde queremos ir? Mediante amplias consultas, las autoridades nacionales deben intentar alcanzar un cierto consenso acerca de las metas y objetivos para reducir la pobreza.

3. ¿Cómo llegamos allí? Este es el elemento fundamental de la estrategia e implica la selección y priorización de intervenciones públicas.

4. ¿Cómo sabemos que estamos llegando? Para la integridad del concepto global, es fundamental un método sistemático de seguimiento de las consecuencias de la pobreza y de los indicadores intermedios.

Conjuntamente con una descripción del proceso participativo, estas preguntas se corresponden con los elementos básicos del DELP expuestos en la Introducción. La siguiente sección explica detalladamente qué respuestas se obtienen formulando las cuatro preguntas precedentes y, como ya se ha destacado, la exhaustividad y naturaleza de su tratamiento variará considerablemente entre los diversos países.

¿Dónde estamos ahora? Se pretende que una evaluación de la pobreza comience por analizar la naturaleza de la misma, tomando como base las fuentes de datos cuantitativos y cualitativos existentes. En la medida de lo posible, la descripción debe tener en cuenta la naturaleza multidimensional de la pobreza yendo más allá de las consideraciones de ingresos y bienes de los pobres, con el objeto de abarcar las dimensiones no monetarias de la pobreza, en especial la situación educativa y sanitaria, la vulnerabilidad ante las sacudidas de la economía y la marginalización. Es importante desglosar el análisis para examinar, por ejemplo, las diferencias en los diversos aspectos del bienestar individual por género, región y grupo étnico.

Lo ideal sería que las autoridades nacionales complementasen un perfil estático de los pobres con un análisis de los factores que les impiden salir de la pobreza. Se podrían incluir las interacciones entre las diferentes dimensiones de la pobreza. Las técnicas necesarias para investigar estas dimensiones se explican detalladamente en el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”.

Prólogo


A nivel microeconómico, las autoridades nacionales deben tener una perspectiva clara de dónde viven los pobres, cómo se ganan la vida y los tipos de bienes físicos que poseen (tierras u otros bienes). Se pueden utilizar diagnósticos del mercado de trabajo para ayudar a identificar aquellas áreas problemáticas en las que las autoridades pueden optar por intervenir. Los problemas del mercado de trabajo adoptan diversas formas, como por ejemplo un alto índice de desempleo abierto o unas bajas perspectivas de ingresos para determinados grupos. Entre algunos de los indicadores que pueden ser objeto de seguimiento se incluyen la participación de la población activa y los índices de desempleo, los niveles y distribución de ingresos y productividad, y la comparación de los niveles de empleo entre la economía oficial y la sumergida. A nivel macroeconómico resultaría valiosa una evaluación del impacto del ajuste económico y de las políticas estructurales en el crecimiento y la reducción de la pobreza.

Más específicamente, entre los elementos más importantes para un diagnóstico de la pobreza se incluyen los siguientes:

1. Disponibilidad de datos adecuados sobre la pobreza • Datos desglosados por regiones y grupos geográficos, incluido género • Datos cuantitativos complementados con información cualitativa • Facilidad de acceso a los datos para análisis de políticas, en especial fuera del gobierno

2. Análisis para identificar la naturaleza y los factores determinantes de las consecuencias de la pobreza (en su definición más amplia) y de las tendencias a lo largo del tiempo • Magnitud de los ingresos o consumo y otras dimensiones de la pobreza – como por ejemplo

salud (incluyendo enfermedades por factores ambientales), educación, degradación de los recursos naturales, vulnerabilidad, marginalización – y su evolución en el transcurso del tiempo

• Análisis de las dimensiones de género de la pobreza • Distribución de bienes de diversos tipos: naturales, físicos, financieros y humanos • Identificación de las limitaciones económicas, sociales e institucionales (incluyendo la

corrupción y la mala gestión pública) para la reducción de la pobreza La información relevante debe incluir datos microeconómicos procedentes de encuestas y

evaluaciones cualitativas de unidades familiares y de empresas, así como datos administrativos sobre la prestación y uso de servicios, y de ingresos y gastos fiscales reales en los diversos niveles de la administración pública y en cada sector. Obviamente, unos datos deficientes limitarán la eficacia del análisis. La figura 2 muestra un proceso jerárquico de decisión para investigar la disponibilidad de los datos, las necesidades de diagnóstico de la pobreza y el seguimiento de los progresos.

La evaluación del impacto en el crecimiento y en la distribución de las antiguas políticas y programas resulta difícil, entre otras cosas porque los sistemas de datos, de seguimiento y de evaluación suelen ser deficientes, y porque raras veces existen evaluaciones cuantitativas rigurosas. No obstante, las evaluaciones acerca de la eficacia y el impacto de las políticas anteriores, aunque sean cualitativas, son de vital importancia para ir mejorando las estrategias en el transcurso del tiempo. Entre las áreas que deben estar abiertas al análisis minucioso se incluyen el impacto de las políticas macroeconómicas (como por ejemplo la capacidad de respuesta ante sacudidas económicas exógenas) y de las políticas estructurales y sectoriales, entre ellas el impacto en la distribución de las antiguas reformas y políticas que afectaron al desarrollo del sector privado, el funcionamiento de los mercados de productos y de factores de producción, y la gestión ambiental. La equidad, efectividad y eficacia de los modelos existentes del gasto público, prestación de servicios y sistemas de gestión presupuestaria son también factores importantes (véase el capítulo 6, “Gasto público”).

Prólogo


Por lo general, una ELP eficaz y orientada a los resultados requerirá que las autoridades nacionales refuercen los sistemas estadísticos existentes para garantizar que los datos censales, administrativos y presupuestarios esenciales sean fiables y estén disponibles con puntualidad. En muchos países, las mejoras del sistema estadístico pueden ser una parte importante de la ELP. En el capítulo 5, “Fortalecimiento de los sistemas estadísticos”, puede consultarse información adicional sobre cómo estructurar o reforzar la capacidad estadística y cómo conseguir ayuda de donantes para dichas iniciativas. Los colaboradores externos pueden aportar la financiación y los recursos necesarios para muchas de estas áreas.

La siguiente sección sugiere un contexto para entender la pobreza y sus factores determinantes, exponiendo asimismo las dimensiones de oportunidades, capacidades, seguridad y desmarginalización. En este caso, la intención es presentar ejemplos de algunas relaciones causales e interrelaciones esenciales, en lugar de entrar en detalles exhaustivos. Muchos de los temas se han tomado de otros capítulos del libro.

Oportunidades económicas: Crecimiento y aumento de los ingresos de los pobres Numerosos estudios estadísticos confirman que el rápido crecimiento económico es el motor de la reducción de la pobreza, y utilizan para llegar a esa conclusión indicadores de la pobreza basados tanto en el nivel de ingresos como en otros factores. Las políticas nacionales tienen un efecto importante en el crecimiento sostenido, como por ejemplo una gestión macroeconómica prudente, mercados más abiertos y un entorno estable y previsible para la actividad del sector privado. La estabilidad macroeconómica constituye una condición previa importante para mayores índices de crecimiento y, además, ayuda a evitar crisis en la balanza de pagos y el resurgimiento de la inflación, elementos ambos que tienen consecuencias negativas para la pobreza (véase el capítulo 12, “Cuestiones macroeconómicas”). Además, un alto índice de inflación puede sofocar la expansión económica y limitar las oportunidades de los pobres de adquirir los bienes necesarios para protegerse contra una sacudida de sus ingresos. No obstante, el proceso de adquisición de bienes no está determinado exclusivamente por las fuerzas del mercado. También las estructuras reguladoras y judiciales, así como las fuerzas políticas, sociales y demográficas, afectan a las posibilidades de los pobres de adquirir una serie de bienes de capital financiero y humano con índices de rentabilidad altos y estables. El crecimiento depende también de una serie de factores que están fuera del control de los gobiernos de los países en desarrollo, como por ejemplo la meteorología, el comercio (cuotas y plazos) y las políticas de ayuda al extranjero de los países industrializados.

Por lo general, el crecimiento económico ha estado asociado a la eliminación de barreras de acceso a nuevos productos, a la tecnología y a las oportunidades de inversión (mediante la liberalización del comercio, las finanzas y las inversiones). Por consiguiente, son fundamentales políticas estructurales que mejoren el funcionamiento de los mercados. De igual modo, es imprescindible una buena gestión pública para atraer a la inversión privada y fomentar el consiguiente crecimiento económico.

Prólogo


Figura 2. Posibles pasos para la identificación de necesidades de datos sobre la pobreza y sus usos

¿Existe un diagnóstico acordado de la pobreza?

SÍ NO ¿Existe un consenso sobre lo que significa la pobreza? SÍ NO Ayudar a convocar un foro nacional para acordar conceptos y definiciones Proporcionar información técnica al foro nacional ¿Existen estudios sobre – quiénes son los pobres? – dónde viven los pobres? – cuáles son las dimensiones de la pobreza: ingresos, acceso a los servicios, vulnerabilidad, etc.? – por qué la gente es pobre? SÍ NO ¿Son bien conocidas las fuentes de datos? SÍ NO Convocar un comité coordinador entre las agencias de recogida

de datos ¿Existen datos adecuados para estudiar la pobreza? (Todo país tiene al menos algunas fuentes de datos) – ¿Encuestas de unidades familiares? – ¿Estudios participativos? – ¿Otras encuestas o censos? ¿Se repiten las encuestas por muestreo para medir los cambios en el transcurso del tiempo? SÍ NO Identificar los datos esenciales que deben recogerse Fortalecer la capacidad para el trabajo participativo Reforzar las relaciones entre la recogida de datos cuantitativos

y cualitativos (Fuente: Capítulo 5, “Fortalecimiento de los sistemas

estadísticos”) ¿Existe en el país capacidad para estudiar la pobreza dentro y fuera de la administración pública? ¿Existen recursos? SÍ NO Planificar la asistencia técnica vinculándola a la capacitación y

al desarrollo de capacidades Conseguir la financiación necesaria Coordinar la ayuda de los donantes Realizar un diagnóstico de la pobreza (véase el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”) ¿Existe consenso sobre el diagnóstico de la pobreza? SÍ NO Ayudar a convocar un foro nacional para llegar a un acuerdo sobre el

diagnóstico de la pobreza Proporcionar información técnica al foro nacional COMENZAR A IDENTIFICAR ÁREAS PRIORITARIAS PARA LA INTERVENCIÓN PÚBLICA

Prólogo


El buen funcionamiento de los mercados de trabajo desempeña un papel fundamental en la reducción de la pobreza (véase, por ejemplo, el capítulo 15, “Pobreza rural”). En consecuencia, la eliminación de los obstáculos a la creación de puestos de trabajo (en especial en las pequeñas y medianas empresas) y la creación de un entorno que fomente el desarrollo del sector privado serán elementos importantes de la ELP global.

Existen diversos tipos de dotaciones de bienes que influyen directamente en el bienestar de los pobres, entre ellos:

• Capital humano. La inversión en capital humano es el método más ampliamente aceptado para mejorar la base de bienes de los pobres. Existe, por ejemplo, una estrecha relación entre la salud y el nivel de ingresos de los trabajadores agrícolas, y entre la educación y un mayor nivel de ingresos procedentes de actividades no agrícolas. La mejora de la gestión pública para reducir el desvío de los recursos públicos destinados a los pobres y la modificación de las asignaciones presupuestarias a favor de los pobres son otros elementos que fomentarán la acumulación de capital humano entre los pobres. También la ampliación de las oportunidades de empleo para los pobres puede estimular la capacitación técnica de los grupos de bajos ingresos (véanse el capítulo 6, “Gasto público”; el capítulo 8, “Gestión pública”; el capítulo 18, “Salud, nutrición y población”; y el capítulo 19, “Educación”).

• Infraestructura. La falta de acceso de los pobres a servicios de infraestructura con una cantidad y calidad mínimas – en especial agua potable, saneamiento, transporte, electricidad, y tecnología de información y comunicación – puede redundar en condiciones de vida insalubres y reducir sus posibilidades de utilización de los servicios sociales, de dedicación a actividades productivas y de acceso a las oportunidades de empleo. La actividad no agrícola tiende a ser más intensa en aquellas áreas mejor servidas por una infraestructura rural (véanse el capítulo 15, “Pobreza rural”, y el capítulo 20, “Prólogo de Sector privado e infraestructura”).

• Tierras. El acceso a la tierra puede aumentarse mediante una reforma agraria, la liberalización del mercado de tierras y mejoras en el funcionamiento del mismo. El garantizar el derecho de propiedad puede estimular las inversiones para mejorar la productividad agrícola y promover el desarrollo de un mercado de tierras eficaz (véanse el capítulo 8, “Gestión pública”; el capítulo 15, “Pobreza rural”; y el capítulo 16, “Pobreza urbana”).

• Crédito. El acceso a los servicios financieros suele ser problemático para los pobres, en parte porque carecen de los avales físicos necesarios para la obtención de préstamos. No obstante, también suele ser difícil ampliar el acceso a los créditos a los pobres debido a que no tienen acceso a las instituciones formales e informales que los otorgan, así como a la información sobre planes crediticios (véase el capítulo 15, “Pobreza rural”).

Para romper el círculo vicioso de la pobreza, es importante entender en qué medida quienes escapan de la pobreza tienden a poseer una determinada combinación de bienes o han obtenido acceso a un activo catalizador en cada contexto local. Por ejemplo, la garantía de la propiedad de la tierra puede facilitar el acceso al crédito. Además, con simultáneas mejoras en el acceso a los servicios financieros y con la oferta de capacitación en la gestión de pequeñas empresas o en técnicas agrícolas novedosas, es posible reforzar el impacto del aumento de la garantía de la propiedad de las tierras entre los pequeños agricultores.

Capacidades: Educación y salud Un alto índice de fracaso escolar, las enfermedades, la desnutrición y una alta tasa de fertilidad son los principales factores de la indigencia. Por ello, las capacidades de educación y salud se encuentran entre las principales dimensiones del bienestar humano.

Prólogo


Existen diversas series de factores y de actores que afectan a la capacidad de los pobres de alfabetizarse y gozar de buena salud. Las políticas y medidas oficiales son importantes, pero también desempeñan un papel fundamental los prestatarios privados de servicios de educación y salud, las interacciones entre el sector público y el privado, las normas y prácticas sociales, y la conducta individual y familiar. Por ejemplo, la salud infantil dependerá de los hábitos alimentarios a nivel de unidad familiar y del acceso a los servicios de salud y de su calidad.

Se pueden implementar políticas y medidas oficiales para promover la alfabetización y la salud entre las personas que más las necesitan. Un perfil de la situación educacional y sanitaria desglosado por grupos de ingresos revelará qué grupos son los más desfavorecidos y los principales correlatos — lugar, género, etc. — de la miseria (véase el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”).

Deben identificarse las causas subyacentes de la debilidad de las capacidades humanas para orientar las intervenciones públicas:

• Las desventajas en cuanto a capacidades, ¿son el resultado de las diferencias en el modo en que los pobres y los no pobres utilizan los servicios pertinentes (por ejemplo, los de atención sanitaria), de un acceso físico no equitativo a los servicios, o de limitaciones a nivel de unidad familiar?

• ¿Es la deficiente calidad de las vías de comunicación en las áreas rurales y en los suburbios la que limita el acceso a los servicios de educación y salud y a las oportunidades de empleo en las áreas urbanas y rurales?

• ¿Existen barreras sociales, como por ejemplo la discriminación legal o la exclusión de grupos de los servicios sociales, que reducen el acceso y uso de los servicios de educación y salud entre los pobres?

• ¿Existen modelos de gasto público en los sectores de educación y salud que discriminan a los pobres (véase el capítulo 6, “Gasto público”)?

• El gasto militar, ¿agota los recursos presupuestarios que podrían dedicarse a iniciativas de lucha contra la pobreza en los sectores sociales prioritarios?

• Las medidas de protección social, ¿llegan a los más pobres de la sociedad o benefician sólo a los grupos políticamente poderosos?

El capítulo 17, “Protección social”; el capítulo 18, “Salud, nutrición y población”; el capítulo 19, “Educación”; y el capítulo 22, “Transportes” presentan directrices para un análisis más detallado a nivel de cada sector. También existen importantes relaciones intersectoriales (véase en el capítulo 6, “Gasto público”, y el capítulo 8, “Gestión pública”, un análisis más detallado de las sinergias intersectoriales).

Seguridad Se entiende por inseguridad la vulnerabilidad ante una pérdida del bienestar. La mecha que enciende esta pérdida puede producirse a nivel microeconómico o de unidad familiar (por ejemplo, una enfermedad o fallecimiento), a nivel mesoeconómico o comunitario (contaminación o disturbios) o a nivel nacional o internacional (catástrofes nacionales o sacudidas macroeconómicas). En las áreas rurales pobres, los riesgos más importantes son los que afectan a las cosechas (véase el capítulo 15, “Pobreza rural”). La vulnerabilidad no es necesariamente imprevista y puede ser estacional. Tanto en áreas urbanas como rurales, el riesgo de enfermedad es una de las principales preocupaciones de los pobres (véase el capítulo 18, “Salud, nutrición y población”). En el capítulo 12, “Cuestiones macroeconómicas”, se analizan los orígenes de las sacudidas macroeconómicas que reducen los niveles de vida de los pobres. Las reformas estructurales pueden estar asociadas a una mayor vulnerabilidad a corto plazo de determinados grupos. En el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”, se aborda detalladamente la medición de la vulnerabilidad.

Prólogo


La caída de los ingresos es más devastadora para los pobres que para los que se encuentran en mejor situación, dado que es menos probable que los primeros dispongan de los bienes necesarios – o del acceso a seguros y créditos – para protegerse contra las sacudidas económicas. Los riesgos a nivel microeconómico pueden contrarrestarse, en cierta medida, por la adopción de medidas a nivel de unidad familiar, pero los riesgos meso y macroeconómicos tenderán a requerir intervenciones públicas para reducir el riesgo de sacudidas o o ayudar a paliar sus repercusiones negativas.

Los pobres adoptan diversas estrategias para minimizar y afrontar los riesgos, como por ejemplo realizando ahorros preventivos y compartiendo los riesgos de manera informal entre grupos de familiares y redes de ayuda comunitaria. No obstante, el nivel de consumo tiende a variar enormemente entre los pobres, en parte porque dichas redes también deben enfrentarse en ese mismo momento a situaciones conflictivas similares, como por ejemplo los efectos de una mala cosecha.

Es posible evaluar la magnitud y la naturaleza de la vulnerabilidad del país a sacudidas exógenas, así como el impacto de las mismas en los pobres. Estas causas de vulnerabilidad pueden reducir la probabilidad de una implementación exitosa de la ELP. Al mismo tiempo, un buen entendimiento de las causas de la vulnerabilidad puede desembocar en políticas orientadas a reducir el riesgo. Por ejemplo, el análisis de la pobreza podría vincularse a información sobre escasez de alimentos y fluctuaciones sustanciales de los precios con el fin de identificar las estrategias de protección social específicas para reducir los riesgos que amenazan a los grupos vulnerables. La inversión pública en programas eficaces de medidas de protección social puede ser un elemento importante en una estrategia a largo plazo para el crecimiento y la reducción de la pobreza.

Desmarginalización: La influencia de los pobres Tabla 1. Principales fuentes de riesgo

Micro Meso Macro

Naturales Lluvias Desprendimientos de tierras Erupciones volcánicas Plagas

Terremotos Inundaciones Sequía Vendavales

Ambientales Contaminación del aire de la vivienda

Contaminación Deforestación Empobrecimiento del suelo Desertificación

De salud Enfermedades Lesiones Discapacidades Muerte

Epidemias Sida

Sociales Criminalidad Violencia doméstica

Terrorismo Bandas delictivas

Disturbios civiles Guerra

Económicos Desempleo Pérdida de cosechas

Alta inflación Balanza de pagos, crisis financiera Sacudida del comercio exterior Sacudida del crecimiento

Fuente: Adaptación de Holzmann y Jorgensen (1999).

Prólogo


Una dimensión importante de la desmarginalización es el acceso a las instituciones estatales y a los procesos sociales que determinan las políticas públicas, y la capacidad de influir en los mismos. El nivel de desmarginalización entre los pobres aumenta a medida que logran tener acceso a las oportunidades económicas, desarrollar sus capacidades humanas y conseguir una mayor seguridad en sus ingresos. A medida que los pobres se desmarginalizan, tienen más probabilidades de influir en las discusiones políticas públicas en cuanto a la medida en que las políticas y programas que conforman las estrategias de lucha contra la pobreza están satisfaciendo sus necesidades.

Esta capacidad se verá afectada por la naturaleza de los procesos democráticos formales. Igualmente importantes son tanto las experiencias cotidianas – cuando la gente busca atención sanitaria en la clínica local, por ejemplo – como las actividades extragubernamentales, como es el caso de la movilización de los pobres a través de sus propias organizaciones para promover sus derechos.

La desmarginalización es un proceso activo que se produce a diferentes niveles. Dichos niveles están influidos por series de factores distintos, aunque superpuestos:

• A nivel de unidad familiar, la desmarginalización tiene que ver con la desigualdad en el seno familiar, con el acceso a los recursos y el control de los mismos, y con los procesos de toma de decisiones (por ejemplo, el número deseado de hijos o el uso de anticonceptivos).

• A nivel comunitario, regional y nacional, la desigualdad en el acceso a los recursos y las interacciones sociales afecta a la desigualdad de sexo y a los resultados de la desmarginalización de diferentes grupos económicos, étnicos o religiosos. La desmarginalización también supone representación ante los organismos encargados de tomar decisiones en los niveles local y nacional de la administración pública. Una mayor transparencia y obligación de rendir cuentas aumenta la capacidad de los pobres para tener acceso a los recursos públicos y a las instituciones que afectan a sus vidas. Además, la transparencia aumenta la probabilidad de que los pobres sean tratados con justicia y respeto.

Aunque obviamente es difícil cuantificar las consecuencias de la desmarginalización, es posible identificar indicadores intermedios capaces de reflejar la capacidad de los pobres para tener acceso a las instituciones del Estado y a los procesos sociales, e influir en los mismos (véase la tabla 2). En diversos capítulos, especialmente en el 8, “Gestión pública”; el 7, “Participación”; y el 10, “Género”, se abordan detalladamente los métodos de diagnóstico y las opciones de políticas y programas relacionados con la desmarginalización.

Pueden identificarse los obstáculos que encuentran los pobres para contribuir al crecimiento económico y compartir con mayor plenitud sus beneficios. Por ejemplo, el crecimiento lento de la agricultura y de la economía rural en general, el acceso limitado a servicios esenciales y las barreras institucionales que privan a los pobres de voz y control sobre los tipos de servicios que se les prestan. Esto debería incluir un análisis de en qué medida el incumplimiento de las normas laborales básicas (discriminación de género en el mercado laboral o trabajo infantil incompatible con las necesidades de desarrollo del niño) constituye un problema.

Comprensión de los vínculos A nivel de país, una ELP debe identificar y abordar los vínculos intersectoriales y elementos complementarios, la interdependencia entre los resultados sectoriales y macroeconómicos, y el funcionamiento social e institucional en general. En muchos países, las características de la pobreza se han comprendido bastante bien, aunque los vínculos entre las intervenciones públicas alternativas por un lado, y la pobreza y la desigualdad por el otro, suelen no estar claramente articulados. Los elementos participativos de una ELP podrían comenzar con un proceso de captación de opiniones acerca de los servicios e intervenciones del Estado.

Prólogo


La propia noción de causa-efecto podría ser problemática para identificar los principales factores determinantes de la pobreza (véase el capítulo 1, “Medición y análisis de la pobreza”). Resulta de especial importancia hacer una serie de distinciones:

• Pobreza crónica y pasajera. No es de sorprender que los distintos tipos de pobreza tengan diferentes factores determinantes. Entre los pobres crónicos debe diferenciarse entre los económicamente activos (físicamente capacitados) y los económicamente inactivos (niños, ancianos, discapacitados físicos y mentales). Entre aquellos cuya pobreza es pasajera, resulta útil distinguir entre la pobreza que se puede prever (imperfectamente), como la estacional en unidades familiares rurales, y la pobreza que no puede preverse debido a, por ejemplo, sacudidas macroeconómicas.

• Corto y largo plazo. Algunos factores pueden tener un efecto inmediato, en tanto que otros sólo se hacen sentir a largo plazo. Por ejemplo, una baja inversión en la educación infantil tendrá efectos a largo plazo sobre la pobreza.

• Causas directas e indirectas. Muchos de los análisis econométricos de los factores determinantes de la pobreza identifican causas directas sin intentar desvelar los procesos más fundamentales de los que dichos factores son, en realidad, un síntoma. Un ejemplo de una causa que podría ser en realidad un síntoma es tener un gran número de hijos.

• Susceptibilidad o no de modificación por una intervención pública. No todos los factores causales pueden ser afectados por una intervención pública, al menos no a corto plazo. No obstante, lo que es susceptible de ser modificado por una intervención pública varía con el tiempo, ya que en parte depende de la voluntad política del Estado, de la capacidad de la administración pública y de normas sociales más amplias.

¿Adónde queremos ir? Los diagnósticos de la pobreza, basados en información cualitativa y cuantitativa, deben utilizarse para informar de las metas de resultados a medio y a largo plazo definidas para el país. Dichas metas deben vincularse a políticas macroeconómicas, estructurales y sociales actuales y futuras que, en conjunto, constituyen una estrategia global para conseguir estos resultados. Alcanzar un consenso en cuanto a los objetivos que desea un país permite concentrar los esfuerzos y recursos, y ayuda a establecer prioridades. Definir metas claras puede incrementar la transparencia del proceso de asignación de recursos y constituir un patrón de medida del progreso. Además, la definición de metas y objetivos claros puede ayudar a movilizar recursos externos.

Los objetivos, indicadores y metas se tratan más detalladamente en el capítulo 4, “Metas y costos del desarrollo”. A continuación presentamos una serie de definiciones útiles:

• Objetivos. Los logros que las autoridades nacionales desean alcanzar; normalmente se expresan en términos no técnicos y cualitativos, como por ejemplo “reducir la inflación”, “eliminar la pobreza”, “fomentar la creación de empleo” o “erradicar el analfabetismo”.

• Indicadores. Las variables que se utilizan para medir los objetivos. Por ejemplo, “pobreza” se mide en función de un nivel de consumo insuficiente para satisfacer las necesidades mínimas de alimentación y otras necesidades básicas (la “línea de pobreza”), datos sobre el porcentaje de la población que terminó el último año de estudios primarios, etc.

• Metas. Los niveles de los indicadores que un país desea alcanzar en determinada fecha; por ejemplo, “conseguir reducir la indigencia en un 10% hacia el año 2004”. Pueden ser cifras puntuales o bien una banda (por ejemplo, en un 10-15%).

Para realizar un seguimiento de los progresos podrían utilizarse indicadores macroeconómicos y de pobreza. Dichos indicadores deben reflejar tanto los factores determinantes macroeconómicos del crecimiento económico como los obstáculos a nivel microeconómico para la reducción de la pobreza. La selección de indicadores y metas dependerá de las circunstancias de cada país.

Prólogo


Una ELP puede especificar series de indicadores y metas tanto para el largo plazo como para un seguimiento anual. Para ello, deben tenerse en cuenta los siguientes elementos:

En primer lugar, deben determinarse indicadores y metas a largo plazo acordes con los objetivos esenciales de reducción de la pobreza y coherentes con la visión a largo plazo adoptada por el país, que surgirá de, entre otras cosas, procesos participativos. Estos indicadores de objetivos a largo plazo deben incluir mediciones tanto del progreso económico y de la privación material (por ejemplo, aumento de la renta per cápita y medición de la incidencia y profundidad de la pobreza) como de las capacidades humanas (por ejemplo, estadísticas de salud y educación desglosadas por género si fuese posible). Obviamente, la selección de los indicadores y metas dependerá de la posición de partida de cada país y de los tipos de datos disponibles en la actualidad o en el futuro. Al mismo tiempo, las autoridades pueden aprovechar las comparaciones internacionales de indicadores sociales fundamentales relacionados con los Objetivos de desarrollo del milenio, aunque los indicadores adecuados, así como las metas específicas, variarán según los países.

En segundo lugar, deben especificarse indicadores y metas anuales de los factores determinantes esenciales de los objetivos de reducción de la pobreza. Normalmente reflejarán la relación insumo-producto (o bien indicadores intermedios de progreso). La tabla 2 presenta un menú de posibles indicadores que los países pueden elegir (no obstante, no se trata de una lista exhaustiva). Es importante realizar un seguimiento de los progresos, considerando el retraso, tanto en la publicación de los datos como en el período normalmente asociado al logro de los objetivos a largo plazo. Así, por ejemplo, el objetivo a largo plazo de reducir el índice de analfabetismo podría traducirse en metas anuales (intermedias) que reflejen el ritmo de escolarización en la educación primaria. Deben emplearse indicadores intermedios que se sepa que son sensibles a los cambios en las condiciones económicas o a las mejoras en la prestación de servicios públicos.

En tercer lugar, es muy posible que el desglose por región y género de los indicadores seleccionados refleje con mayor veracidad los cambios en las condiciones económicas y sociales de los pobres. Muchos de los indicadores que se enumeran a continuación ya son utilizados normalmente por ministerios públicos y donantes en los países de bajos ingresos. La última columna de la tabla 2 presenta los Objetivos de desarrollo del milenio correspondientes a los distintos aspectos de la reducción de la pobreza.

Los objetivos y metas deben seleccionarse en función de la situación actual de cada país y en el conocimiento de lo que se puede y no se puede conseguir. Además de las metas a nivel nacional, pueden definirse metas específicas para, por ejemplo, mujeres o niñas de determinados grupos de la sociedad. El diálogo directo con los pobres y grupos vulnerables, así como las consultas con la sociedad civil organizada a nivel local y central, es un mecanismo útil para que el país alcance un consenso compartido de prioridades (véanse el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”; el capítulo 4, “Metas y costos del desarrollo”; y el capítulo 7, “Participación”).

En cuarto lugar, es importante tener en cuenta que será más difícil obtener mejoras marginales en los indicadores de pobreza a medida que mejore el nivel de los indicadores. Por ejemplo, es más difícil reducir la tasa de indigencia del 10 al 0% que del 40 al 30%, ya que por lo general las condiciones del grupo más desfavorecido resultan más difíciles de mejorar.

En resumen, las expectativas en cuanto a metas, indicadores y seguimiento pueden pormenorizarse del siguiente modo:

En primer lugar, el DELP debe definir objetivos a medio y a largo plazo para la reducción de la pobreza (monetarios y no monetarios), establecer indicadores de progreso y especificar metas anuales y a medio plazo. Dichos indicadores y metas deben ser adecuados en cuanto a la evaluación de la pobreza y a la capacidad institucional de seguirlos, así como coherentes con las opciones políticas de la estrategia.

Prólogo


Tabla 2. Ejemplo de indicadores y metas de reducción de la pobreza

Indicador intermedio

(insumos y productos) Indicadores del resultado final

(consecuencias e impacto) Objetivos de desarrollo

internacional

Pobreza y desigualdad

• Porcentaje de carreteras en estado bueno y aceptable

• Propiedad de bienes de producción (tierras, ganado u otro capital físico)

• Número de pobres • Brecha de la pobreza • Renta media • Coeficiente de Gini • Coeficiente de quintil

Estabilidad macroeconómica

• Inflación • Fluctuaciones en los tipos

de cambio • Desempleo • Déficit fiscal

• Índice del crecimiento económico per cápita

• Desempleo

Seguridad • Tasa de desempleo • Variabilidad en la

producción de productos de primera necesidad

• Inversiones en programas de obras públicas y número de beneficiarios

• Variabilidad en el consumo de alimentos

• Variabilidad de la renta • Consumo infantil • Predominancia de la

desnutrición • Índice de fallecimientos a

causa de la violencia

• Reducir la pobreza extrema a la mitad de aquí a 2015

• Implementar una estrategia nacional para el desarrollo sostenible de aquí a 2005

• Invertir las tendencias de pérdida de recursos ambientales de aquí a 2015

Salud • Vacunación infantil (%) (sarampión, triple, todas, ninguna)

• Tratamiento de la diarrea infantil (%)

• Tratamiento de infecciones respiratorias agudas infantiles (%)

• Asistencia en el parto (%) (médico, enfermera o comadrona diplomada; % en centros públicos, % en el hogar)

• Uso de métodos anticonceptivos modernos (%)

• Edad de la madre en el primer parto

• Suplemento de vitamina A para niños

• Combustible utilizado para cocinar

• Bebés con peso insuficiente al nacer (% de nacimientos)

• Tasa de mortalidad infantil • Tasa de mortalidad de niños

menores de 5 años • Niños raquíticos (%) • Niños con peso inferior al

normal (%) • Niños con infecciones

respiratorias (%) • Tasa de fertilidad de

adolescentes • Predominancia de la anemia • Tasa de fertilidad total • Índices de infecciones

venéreas • Predominancia del VIH en

adultos • Predominancia de la

tuberculosis • Esperanza de vida al nacer

• Reducir en dos tercios la tasa de mortalidad infantil y de niños de aquí a 2015

• Reducir la mortalidad en el parto en un 75% de aquí a 2015

• Acceso universal a servicios sanitarios para reproducción de aquí a 2015

Educación • Inversión en educación primaria como porcentaje del PIB

• Porcentaje de escuelas en buenas condiciones físicas

• Número de alumnos por profesor

• Índices de absentismo del personal docente

• Notas en matemáticas y ciencias de tercer grado

• Notas en matemáticas de séptimo y octavo grado

• Índice de analfabetismo de adultos

• Índice de analfabetismo femenino

• Coeficiente neto de escolarización (niveles primario, secundario y terciario, y por género)

• Alumnos que terminan el cuarto grado (% de cohorte)

• Niñas que alcanzan el quinto grado (% de cohorte)

• Esperanza de escolaridad de niñas

• Índices de repetición (por nivel de escolarización y género)

• Promedio de años de escolarización de adultos

• Educación primaria universal de aquí a 2015

• Eliminar la desigualdad de género en educación de aquí a 2005

Desmarginalización • Acceso a los medios de comunicación e Internet

• Número de partidos participantes en las últimas elecciones parlamentarias

• Número de publicaciones diarias

• Índice de analfabetismo femenino

• Control de la mujer sobre los ingresos

• Número de emisoras de radio y televisión

• Número de mujeres en el parlamento y el gobierno

• Porcentaje de población participante en las elecciones parlamentarias (por género)

• Predominancia de la violencia doméstica

• Porcentaje de población encarcelada sin cargos

Prólogo


En segundo lugar, es importante la selectividad a la hora de elegir indicadores y metas mensurables, de acuerdo con las intervenciones públicas prioritarias y la capacidad. Al mismo tiempo, dichos indicadores y metas deberán reflejar con veracidad las disparidades por grupo social, género y región. Tanto en las metas a largo plazo como en los indicadores y metas a corto plazo, es necesaria una selectividad para que el número y tipo de indicadores seleccionados sea coherente con la capacidad nacional de seguimiento. Las metas seleccionadas pueden ser un rango de valores en lugar de una cifra específica. Es importante destacar que las metas son sólo indicativas en el sentido de que los resultados del seguimiento son el punto de partida para la evaluación del progreso del país, conjuntamente con una consideración de las políticas y factores exógenos que tienen determinadas consecuencias.

En tercer lugar, el DELP debe abordar el desafío de desarrollar sistemas de seguimiento y evaluación adecuados y viables. Esto, a su vez, suscita toda una serie de cuestiones que son tratadas en el capítulo 3, “Seguimiento y evaluación”, y en el capítulo 5, “Fortalecimiento de los sistemas estadísticos”, incluyendo la transparencia de los acuerdos para el seguimiento del DELP y sus resultados, como por ejemplo la prestación de servicios a los pobres y el uso adecuado de los resultados del seguimiento y la evaluación en la formulación de políticas.

¿Cómo llegamos allí? Las intervenciones públicas prioritarias con el fin de conseguir un crecimiento sostenible y reducir la pobreza constituyen el núcleo de una estrategia de lucha contra la pobreza. Dichas prioridades debe formularse claramente e incorporarse de tal modo que tengan en cuenta los conocimientos de los vínculos entre las diferentes políticas, su disposición secuencial adecuada y la aportación prevista de intervenciones políticas para la consecución de los objetivos a largo plazo y de los indicadores intermedios. Un buen DELP debe presentar prioridades evidentes de intervención pública que sean adecuadas y viables a la luz de los diagnósticos, las metas, sus costos estimados, los recursos disponibles, las capacidades institucionales y la eficacia de políticas pasadas.

A efectos de aclarar la naturaleza de esta tarea, vale la pena diferenciar cuatro áreas esenciales de contenido que deben contemplarse en una ELP:

1. Políticas macroeconómicas y estructurales en apoyo de un crecimiento sostenible en el que participen los pobres

2. Cómo mejorar la gestión pública, incluyendo la gestión financiera del sector público 3. Políticas y programas sectoriales adecuados 4. Cálculo de costos realista y niveles adecuados de financiación de los principales programas.

En esta sección se detallan los factores implicados en cada una de estas áreas, haciendo hincapié en lo que debe contener un DELP. Obviamente, el ámbito de tratamiento de cada área será diferente en cada país. Es importante reiterar que es poco probable que cualquier DELP, especialmente en la primera ronda, pueda cubrir sistemáticamente todos los subtemas enumerados dentro de estas cuatro áreas. Tanto con respecto a cada una de las áreas como a nivel general, las Evaluaciones Conjuntas del Personal dictaminarán si el DELP es satisfactorio considerando las condiciones del país, así como el progreso realizado por cada país en el tratamiento de estos temas.

Políticas macroeconómicas y estructurales en apoyo de un crecimiento sostenible La gestión macroeconómica prudente es un requisito previo del crecimiento. La estabilidad macroeconómica y la evitación o eliminación de distorsiones significativas de la economía y los costos en términos de crecimiento no alcanzado y distribución deficitaria son imprescindibles para sustentar mejoras duraderas de la situación de pobreza. Por ello, la adopción o persistencia de políticas que lleven a la inestabilidad macroeconómica (por ejemplo, un alto índice de inflación superior al 30%) puede dar lugar a una serie de reparos en la ECP de un DELP.

Prólogo


El marco macroeconómico debe promover: (a) un nivel de inflación que no debilite el crecimiento del sector privado; (b) una posición de cara al exterior sostenible de medio a largo plazo; (c) un crecimiento coherente con los objetivos de reducción de la pobreza definidos en el DELP; y (d) una orientación de la política fiscal compatible con los objetivos de reducción de la pobreza y de crecimiento definidos en el DELP. La experiencia conseguida hasta la fecha indica que los países reiteran la importancia de la estabilidad macroeconómica en sus DELP y DELP-P. Algunos de los trabajos ya presentados reflejan un relajamiento en los objetivos de la política fiscal.

Ello implica que las proyecciones del crecimiento deben ser realistas, considerando la experiencia pasada y teniendo en cuenta los probables recursos de crecimiento. Sería necesario, en la medida de lo posible, analizar explícitamente las posibles soluciones de compromiso entre una reducción de la pobreza a corto y largo plazo, y los demás objetivos macroeconómicos. El impacto distributivo de los cambios políticos debe considerarse en el contexto de programas para la gestión y estabilización de crisis a corto plazo (véase el capítulo 12, “Cuestiones macroeconómicas”).

Se espera que un DELP aborde las limitaciones políticas (controles cambiarios) que provocan distorsiones significativas de la economía y reducen el ritmo de crecimiento. La definición de limitación relevante variará obviamente según el país, y debe quedar reflejada en el diagnóstico de pobreza. Entre los tipos de limitaciones estructurales esenciales al crecimiento que deben abordarse se incluyen las barreras comerciales, las grandes empresas estatales deficitarias y los controles reguladores y de comercialización ineficaces. En los DELP y DELP-P presentados hasta la fecha se han incluido con frecuencia medidas de reforma estructural, como por ejemplo reformas de los sectores comercial, financiero y agrícola, así como privatizaciones. Entre las políticas propuestas merecen mencionarse reformas arancelarias, líneas de crédito para pequeñas y medianas empresas, privatización de empresas de servicios públicos y reformas normativas. Entre las políticas agrarias citadas con mayor frecuencia se encuentran la reforma agraria y las inversiones en infraestructura rural.

Se pueden aplicar reformas políticas estructurales para abordar las principales limitaciones políticas, institucionales y de incentivos para la reducción de la pobreza. Lo más probable es que un estudio en el que se utilicen los datos cuantitativos y cualitativos de la pobreza revele información acerca de las barreras más importantes que deben afrontar los pobres (véanse el capítulo 15, “Pobreza rural” y el capítulo 18, “Salud, nutrición y población”). Las reformas previstas para impulsar el crecimiento deben ampliar las oportunidades para los pobres, de modo que los beneficios del crecimiento y de los servicios públicos se distribuyan de manera más equitativa por región, grupos socioeconómicos y género. En la definición de estas políticas, el DELP debe estimar el probable efecto en los pobres de las medidas propuestas, así como incluir iniciativas para mitigar cualquier impacto negativo. Obviamente, es de vital importancia la priorización y disposición secuencial de las reformas, que deben considerarse a la luz de los efectos previstos en los pobres.

Pueden ser necesarias medidas preventivas para superar al menos algunos de los obstáculos a la participación de los pobres en el crecimiento. Por ejemplo, donde existan grandes disparidades regionales en la distribución de la infraestructura básica, el DELP podría plantear intervenciones para remediarlas. De manera similar, en los países en los que la desigualdad de sexos es muy acusada podrían ser necesarias medidas para garantizar que la mujer pueda participar como agente social esencial en el aumento del crecimiento y la reducción de la pobreza.

Es importante considerar el marco de la política del mercado de trabajo, tanto a nivel normativo como programático, desde una perspectiva de la pobreza. Entre algunas de las áreas normativas que podrían estudiar los encargados de formular las políticas merecen mencionarse el salario mínimo, las cotizaciones salariales, las normas que rigen la contratación y despido de trabajadores, la legislación laboral (horas de trabajo, vacaciones, seguridad e higiene, etc.) y las normas contra la discriminación de la mujer y de las minorías. Sobre la base de esta evaluación, el DELP podría identificar una serie de reformas llamadas a garantizar que se fomenten modelos equitativos en el crecimiento de la demanda de mano de obra. Tanto los programas para el mercado de trabajo (como seguro de desempleo y cursos de capacitación) como los demás programas de protección social financiados con fondos públicos pueden evaluarse en términos de eficacia en función de los costos.

Prólogo


También será problemático el proceso de definir prioridades y secuenciar reformas. Por ejemplo, antes de implementar reformas macroeconómicas y estructurales, las autoridades nacionales deberían evaluar en qué medida los cambios propuestos en las políticas y programas beneficiarán y perjudicarán a los pobres, tanto a nivel general como de subgrupos. Es, por tanto, menester evaluar las disyuntivas. Esto puede implicar la necesidad de reforzar los programas de medidas de protección social antes de comenzar el programa de reformas o modificar la disposición secuencial de las mismas, con el fin de garantizar su implementación eficaz y elevar al máximo su impacto positivo en la reducción de la pobreza.

Uno de los corolarios de las políticas económicas más sostenibles es la mejora de la seguridad a nivel individual y de unidad familiar, no sólo como fin en sí mismo sino también como medio para mejores oportunidades económicas y su reflejo en las capacidades de los pobres. La tabla 3 presenta los tipos de acuerdos formales e informales disponibles para reducir el efecto de la inseguridad en la pobreza y los pobres.

En los capítulos macroeconómicos y sectoriales, en especial el capítulo 12, “Cuestiones macroeconómicas”; el capítulo 11, “Medio ambiente”; el capítulo 15, “Pobreza rural”; el capítulo 17, “Protección social”; y el capítulo 18, “Salud, nutrición y población”; se presentan sugerencias específicas en cuanto a intervenciones públicas adecuadas para reducir y mitigar el riesgo, así como para ayudar a los pobres a enfrentarse a las sacudidas adversas cuando se produzcan. Hay una serie de intervenciones públicas necesarias para reducir el riesgo que conllevan implicaciones fiscales, por lo cual deben contemplarse en los presupuestos generales. Por otra parte, en la preparación de un DELP, otro de los factores que debe considerarse es la solidez del programa macroeconómico a la luz del riesgo de sacudidas exógenas.

Prólogo


Tabla 3. Posibles mecanismos para reducir el impacto del riesgo

Individual,

unidad familiar A nivel de grupo A nivel de mercado Intervenciones

públicas Reducción del riesgo

• Prácticas de medicina preventiva

• Migración

• Gestión de recursos de propiedad común

• Diversificación de cultivos

• Control de plagas • Acceso a

información sobre precios y otros aspectos

• Estabilidad macroeconómica

• Política medioambiental

• Política de educación y salud pública

• Infraestructura • Reducción de las

barreras comerciales para estabilizar la fluctuación de los precios locales

Mitigación del riesgo

Diversificación de cartera

• Diversificación de fuentes de ingresos

• Inversión en capital físico y humano

• Cajas de ahorro y cooperativas de crédito

• Inversión en capital social

• Ahorros bancarios • Microcréditos

• Extensión agrícola • Protección de los

derechos de propiedad

Seguros • Aparcería • Existencias

reguladoras

• Subsidios a la tercera edad

• Seguro de accidentes e invalidez

• Sistemas de pensiones

• Seguro de desempleo

• Seguro de salud e invalidez

Enfrentamiento al riesgo

• Venta de bienes • Reducción del

consumo de alimentos

• Retirada de los niños de la escuela

• Recurrencia a las redes de ayuda mutua

• Venta de activos financieros

• Préstamos de instituciones financieras

• Asistencia social • Complemento

salarial • Subsidios

Fuente: Adaptación de Holzmann y Jorgensen (1999).

Mejora de la gestión pública y de la gestión financiera del sector públicoUn DELP debe considerar en qué medida es posible mejorar los mecanismos de gestión pública y la gestión presupuestaria, ya que en muchos países se ha observado que constituye una limitación importante en la eficacia de las intervenciones públicas para la reducción de la pobreza. Una cuestión general es si son necesarias reformas legales e institucionales, a nivel central y local, para garantizar el buen uso de los recursos fiscales y mejorar la prestación de servicios. El proceso de elaborar un DELP debe incluir un análisis de los posibles problemas de gestión pública y gestión del gasto público, como la falta de transparencia y de obligación de rendir cuentas, y los presupuestos fragmentados. Para los casos en que se detecte la presencia de estos problemas deben definirse las medidas correctivas pertinentes. Por ejemplo, pueden ser necesarias medidas para solucionar problemas críticos que obstaculizan el funcionamiento de la administración pública (impago de salarios, falta de responsabilidad del personal, etc.). En los casos en que se detecte una corrupción generalizada deben adoptarse medidas para combatirla.

Hasta la fecha, la gran mayoría de los DELP han incluido medidas de lucha contra la corrupción. Además, suelen incluirse otras medidas de reforma institucional, como descentralización, reforma de la administración pública y reformas tendentes a mejorar la gestión presupuestaria.

Con respecto a la gestión del gasto público, un DELP tiene que abordar cualquier problema sistémico de toma de decisiones y procesos presupuestarios, como la imprevisibilidad en la recaudación fiscal y la no inyección de fondos en las unidades de prestación de servicios de primera línea, así como la falta de rendición de cuentas y de información sobre el uso de los fondos. También deben abordarse los graves desequilibrios en la composición sectorial del presupuesto y en los porcentajes de los gastos ordinarios no salariales, las inversiones de capital y los salarios en los presupuestos generales, factores que inhiben la eficacia y la equidad.

Prólogo


El DELP debe definir los tipos de medidas a adoptar para mejorar la transparencia y garantizar la rendición de cuentas de los ministerios y administraciones locales o regionales. Lo más probable es que los mecanismos comunitarios para fomentar la transparencia (como, por ejemplo, una mayor participación de la comunidad en la gestión del gasto local) desempeñen un importante papel al respecto, especialmente en los programas de gasto descentralizados, un área llamada a crecer en importancia (véase el capítulo 9, “Desarrollo impulsado por la comunidad”). El DELP podría establecer un programa de reformas institucionales orientado a adaptar los procedimientos presupuestarios generales a las buenas prácticas contables, tomando información de, entre otros, el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI. Ello podría incluir procedimientos para una auditoría de todo el gasto público basada en documentación transparente.

La desmarginalización de los pobres es una dimensión esencial de la reducción de la pobreza. El Estado puede desempeñar un papel fundamental en la desaparición o debilitamiento de las barreras sociales que impiden a mujeres y hombres pobres participar en la vida social o económica de la comunidad, eliminando las barreras sociales e institucionales que impiden un tratamiento justo, ya sea directamente con herramientas normativas y ejecutivas, o bien indirectamente permitiendo o promoviendo la creación de organizaciones o coaliciones sociales que representen los intereses de los pobres. Además, las autoridades nacionales pueden fomentar la participación de los pobres y de sus instituciones en los procesos de toma de decisiones que promuevan políticas y reformas favorables para sus intereses (véanse el capítulo 7, “Participación” y el capítulo 10, “Género”).

No obstante, algunas barreras que deben afrontar los grupos desfavorecidos o excluidos pueden tener su origen en la actividad y conducta de los organismos estatales (policía, sistema legal y servicios sociales, por ejemplo). La propiedad de la tierra y los derechos afines son de especial importancia para los pequeños agricultores (véase el capítulo 15, “Pobreza rural”). En un aspecto más general, la corrupción y la ilegalidad suelen dificultar a los pobres el acceso a los servicios y al ejercicio de sus derechos (véase el capítulo 10, “Gestión pública”).

La adopción de métodos de desarrollo impulsados por la comunidad en los proyectos puede permitir que las comunidades locales superen los obstáculos institucionales para desmarginalizar a los pobres (véase el capítulo 9, “Desarrollo impulsado por la comunidad”). Además, la promoción del desarrollo impulsado por la comunidad tiene una vinculación directa con los procesos de descentralización fiscal y administrativa (véase el capítulo 10, “Gestión pública”).

En resumen, pueden ser necesarias mejoras en la gestión pública y en la gestión del sector público en las siguientes áreas:

• medidas para abordar los problemas sistémicos en la formulación y ejecución de presupuestos, así como de los sistemas de gestión financiera y de adquisiciones, con el imprescindible control y seguimiento del gasto público;

• planes de mejoras en los mecanismos de la gestión pública y en la prestación de servicios, incluyendo el papel de las comunidades y administraciones locales;

• medidas para mejorar la transparencia y garantizar la obligación de rendir cuentas de las instituciones y servicios públicos en lo que respecta a las necesidades y prioridades de los pobres; e

• iniciativas para abordar los graves problemas que entorpecen el buen funcionamiento de la administración pública, así como la corrupción en ésta.

Políticas y programas sectoriales adecuados Un DELP debe estudiar las políticas y programas sectoriales esenciales – por ejemplo, salud, educación, protección social, desarrollo e infraestructura rural, y medio ambiente – y analizar en qué medida promueven la reducción de la pobreza, con el fin de implantar las reformas que procedan. Varios capítulos del libro presentan una guía directa que puede utilizarse en este menester. En muchos países existirán estrategias sectoriales que podrán utilizarse como punto de partida.

Prólogo


En los casos en que los diagnósticos de la pobreza y sectoriales dejen en evidencia focos de ineficacia y de desigualdad en la prestación de servicios (por ejemplo, desequilibrios regionales en las partidas presupuestarias; discriminación en la distribución del gasto público revelada por un análisis de incidencia de los beneficios o una participación muy baja en los niveles primarios de servicio; una asignación salarial excesivamente alta o la ausencia de obligación de rendir cuentas de los prestadores de servicios a las poblaciones locales), el DELP debe especificar los métodos para solucionar dichos problemas en el curso de los años venideros. Esto puede incluir la consideración de si el sector privado (con y sin ánimo de lucro) no podría desempeñar potencialmente un papel más importante en la prestación de servicios.

En la medida de lo posible, un DELP tiene que estudiar y analizar los vínculos intersectoriales que, en su conjunto, determinan las consecuencias de la pobreza. Ello incluiría, por ejemplo, el reconocimiento de la relación entre el medio ambiente y la pobreza (su impacto en la salud y la degradación de los recursos naturales), el papel de la infraestructura (transportes, agua y energía) en permitir un mayor acceso físico y económico a los hogares pobres, políticas y programas para ayudar a los pobres a gestionar los riesgos en diversos campos (como la producción agrícola y la salud), y la vinculación entre los sectores de la salud y la educación.

Hasta la fecha, las políticas más defendidas generalmente en los DELP y DELP-P son el aumento del gasto importante para la reducción de la pobreza, incluyendo los servicios primarios de salud y educación, agua y saneamiento, carreteras rurales y otras infraestructuras rurales. No obstante, las prioridades de las políticas y programas sectoriales no podrán implementarse si los países no garantizan que pueden asumir el gasto público que planifican. Los análisis de gasto público y los Marcos de Referencia del Gasto a Medio Plazo (o MTEF) pueden servir de orientación para garantizar la viabilidad fiscal (véase el capítulo 6, “Gasto público”). Los planes presupuestarios del DELP deben especificar cómo van a financiarse los programas de reducción de la pobreza y, en este contexto, indicar la capacidad del país para absorber ayuda financiera y técnica. Para sustentar de manera continuada el incremento de las partidas presupuestarias pueden ser necesarias reformas institucionales. Un punto de partida adecuado sería trazar un esquema del ciclo presupuestario del país (anual y trienal) y, a continuación, estudiar cómo integrar la ELP.

El punto de partida del proceso de desarrollar o reforzar una ELP podría ser un inventario de la naturaleza y eficacia de los programas existentes y de las principales deficiencias u obstáculos que inhiben el impacto de la pobreza. Esto puede hacerse sobre una base sectorial, coordinada por las agencias que actúan sobre el terreno. Son necesarios, además de datos cuantitativos (número de clientes, costos, etc.), tanto datos cualitativos como consultas con usuarios y posibles usuarios o beneficiarios.

La tabla 4 presenta un ejemplo del tratamiento de la educación en Camboya en el desarrollo de su DELP. El documento propone un método secuencial útil para considerar el problema del bajo rendimiento escolar a través, en este ejemplo, del aumento de los salarios del personal docente. Se midieron las áreas complementarias para mejorar la calidad física de las escuelas y el aumento de las partidas presupuestarias destinadas a educación.

Es importante destacar el énfasis en tener prioridades claras para las intervenciones públicas, lo que a su vez sugiere que el número de objetivos estratégicos no debe ser grande. Las intervenciones prioritarias que se adopten deben ser adecuadas y viables de acuerdo con el análisis de la pobreza, las metas, sus costos estimados, los recursos disponibles, la capacidad institucional y la eficacia de las políticas anteriores. Esto revela una serie de áreas básicas que deben ser abordadas en el contexto del desarrollo o refuerzo de una ELP eficaz; lo que nuevamente, a su vez, debe ser tenido en cuenta por los ministerios pertinentes y los organismos centrales responsables de sacar adelante dicha estrategia. La tabla 5 presenta un ejemplo que destaca el trabajo necesario para avanzar en cuatro áreas fundamentales.

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Asimismo, hace hincapié en la importancia de haber realizado un cálculo exhaustivo del costo de las intervenciones propuestas. Debe recordarse que se espera que un DELP incluya tablas que resuman el programa global de gasto público (capital y gastos ordinarios) y su distribución entre las áreas esenciales (un tema que se trata con mayor detenimiento en la siguiente sección), así como una matriz de intervenciones políticas y reformas institucionales esenciales, acompañadas por un calendario de implementación. A su vez, esto subraya el papel fundamental de los organismos sectoriales y de prestación de servicios, además del que compete a las agencias presupuestarias básicas, en el proceso de elaborar una ELP realista.

Cálculo de costos realista y financiación adecuada de los principales programas Este tema tiene dos aspectos: (1) un cálculo de costos realista de todos los programas de gasto del Estado, incluyendo nuevas iniciativas para la reducción de la pobreza; y (2) coherencia con el marco macroeconómico. Considerando los difíciles y amplios órdenes del día que tienen la mayoría de los países que buscan reducir la pobreza, la priorización de posibles intervenciones públicas es fundamental para la implementación de un DELP. La selección de intervenciones prioritarias entre los sectores debe basarse en el parecer de las autoridades acerca de cuáles son las que tienen una mayor probabilidad de influir en la pobreza, identificando las prioridades de la población y determinando las que puedan implementarse de manera viable a corto y largo plazo.

Tabla 4. Identificación de objetivos estratégicos e inventario a nivel sectorial: Ejemplo de la educación en Camboya

Objetivo estratégico Situación actual

Deficiencias, obstáculos

Ejemplos de programas

exitosos

Intervenciones políticas y

programáticas esenciales

consideradas

Principales vínculos

intersectoriales Próximos pasos

Reformar las escalas salariales del personal docente e incrementar los incentivos para mejorar su rendimiento

20 $ mensuales, frente a un “salario vital” de 80 $ en las áreas rurales y de 180 $ en las urbanas

Baja asignación presupuestaria Desmoralización Poca confianza en el personal docente Devaluación de la educación Dificultad para vincular los incrementos salariales al rendimiento Los actuales incentivos para la radicación en zonas rurales son insuficientes para promover cambios

Doble turno y programas de recuperación si los salarios se abonan puntualmente Otros países utilizan incentivos en especie o financieros para atraer personal docente Planes de créditos a personal docente de UNICEF Programas que combinan los incentivos financieros con nuevas responsabilidades; p. ej., agrupación de escuelas Desarrollo profesional como incentivo Las comunidades pueden contratar profesores locales Escuelas privadas

Aumentar los salarios entre el 50 y el 100%, comenzando por el grupo básico de directores y otro personal docente esencial Implantar la paga de incentivos y facilitar vivienda al personal docente Prioridad al paquete de incentivos al personal directivo del Ministerio de Educación

El futuro empleador del personal docente

Negociar con el Ministerio de Economía y Finanzas el Plan de Acción Prioritario sobre el programa de incentivos al personal docente; presentación clara y firme del caso para demostrar una mejora de la eficacia y la disposición a mantener un seguimiento del rendimiento

PRSOverview

_je_3.doc 27

April 25, 2002

Prólogo

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Tabla 5. Cuatro áreas fundamentales para el desarrollo e implementación del DELP Área fundamental Situación actual Principales acciones a

considerar Próximos pasos y calendario

1. Metas realistas para las consecuencias de la pobreza e indicadores anuales y trienales de seguimiento de los progresos

2. Cálculo exhaustivo del costo de las intervenciones propuestas para los próximos tres años, tanto de inversiones de capital como de gastos ordinarios

3. Sistemas de seguimiento y evaluación que permitan una evaluación periódica del progreso y el traslado de las opiniones recogidas a los encargados de tomar decisiones

4. Proceso participativo: participación de los principales implicados en diferentes niveles, incluyendo usuarios actuales y posibles de servicios, organizaciones de la sociedad civil, etc.

Estas prioridades deben incorporarse de manera iterativa en el marco macroeconómico global y en el presupuesto. El marco macroeconómico es importante porque lo que es económicamente viable para un país dependerá tanto de los recursos internos disponibles (que, a su vez, dependen del ritmo de crecimiento y de la recaudación de ingresos como porcentaje del PIB) como de los que se espera que lleguen desde el exterior. Es importante que las proyecciones del ritmo de crecimiento en el escenario de referencia sean realistas. En cuanto al gasto, el DELP debe calcular correctamente el costo de los programas comprendidos en la estrategia. Es fundamental analizar las prioridades presupuestarias, de modo que los fondos que se asignen a los programas cuya efectividad en la reducción de la pobreza esté comprobada no sean insuficientes. Las nuevas prioridades de gasto deberán ser coherentes con la capacidad de implementación y un entorno económico no inflacionario.

El escenario de referencia para el cálculo de costos y financiación deberá estar basado en una estimación óptima de los probables flujos de recursos. No obstante, el DELP podría reseñar adicionalmente escenarios alternativos en los que predominen niveles mayores (o menores) de ayuda externa para conseguir los resultados adecuados en la lucha contra la pobreza y las metas intermedias pertinentes. Debe considerarse la capacidad de absorción de flujos de ayuda superiores, así como el impacto macroeconómico (en el empleo y el crecimiento) de un mayor gasto en bienes no comercializables, como por ejemplo una revalorización real de la moneda.

Además de prever un escenario de mayor asistencia externa, el DELP deberá considerar el alcance de la reasignación del gasto y del aumento de la eficacia del mismo, como también la recaudación de nuevos ingresos de un modo que no distorsione la economía. La integración de los objetivos y políticas de reducción de la pobreza dentro de un marco macroeconómico coherente debe ser el resultado de un proceso de iteración. Por consiguiente, el DELP debe especificar intervenciones y políticas esenciales que sean coherentes con el marco macroeconómico a tres años vista. En la matriz política podría incluirse un calendario de las intervenciones políticas esenciales durante un período de tres años, que incluya reformas institucionales y asistencia técnica. Cuanto mayor sea el grado de especificación de esta matriz, más colaboradores externos (entre ellos el Banco Mundial y el FMI) podrán utilizarla como referencia y

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menor necesidad habrá de negociaciones prolongadas para especificar por separado las condiciones en las negociaciones bilaterales entre los diversos colaboradores externos y el Estado.

En resumen, está previsto que el proceso del DELP aborde dichos temas fundamentales como si la asignación del gasto es coherente con las prioridades estratégicas, la capacidad y eficacia institucional, y unas estimaciones de costos realistas. Un tema afín es si se han contemplado medidas de recaudación internas a la luz de los probables efectos sobre la distribución. En cuanto a la implementación de la estrategia, es muy importante que la capacidad de gestión fiscal esté a la altura de la tarea.

Esto, a su vez, destaca la importancia de las siguientes consideraciones:

• calidad de las estimaciones de costos de los programas esenciales; • exhaustividad de los datos presupuestarios; es decir, en qué medida todos los programas

(incluyendo los proyectos financiados desde el extranjero) están incluidos en un marco presupuestario integrado;

• desglose de los programas de gasto por sector y programas esenciales para la reducción de la pobreza, así como por gastos ordinarios e inversiones; y

• posibilidad del MTEF para mejorar la capacidad de asumir asignaciones presupuestarias favorables a los pobres a lo largo del tiempo.

Una cuestión fundamental es si la estrategia está avalada por un plan de financiación adecuado y verosímil, incluyendo créditos internos y las proyecciones de flujos de ayuda (y otros recursos externos). Tal y como se destaca en el cuadro 1, ello va incluido en la información esencial que se espera que se presente en forma de tabla en un DELP. La respuesta a esta pregunta dependerá de la verosimilitud de las proyecciones de financiación externa y de las implicaciones de la sustentabilidad de la deuda a largo plazo, de la medida en que los colaboradores para el desarrollo externos hayan comenzado a adaptar y coordinar sus propias estrategias con el DELP (o hayan expresado su intención de hacerlo), y de los planes para contingencias de gastos en caso de que la recaudación o la financiación sean insuficientes.

¿Cómo sabemos que estamos llegando? Un seguimiento eficaz de los resultados permitirá evaluar los avances realizados hacia los objetivos de reducción de la pobreza. Por ello, un seguimiento transparente y sistemático es un elemento fundamental de una ELP sólida. Muchos países ya recogen los resultados de sus ELP periódicamente y el método adoptado para ello se basará en gran medida en los sistemas existentes.

El tema del refuerzo de los métodos de seguimiento y evaluación existentes se trata en el capítulo 12, “Seguimiento y evaluación”, y en el capítulo 5, “Fortalecimiento de los sistemas estadísticos”. Este tema también está relacionado con lo expuesto sobre los indicadores en la sección 2.2. Entre algunas de las funciones básicas merecen mencionarse las siguientes:

• El papel fundamental de los métodos participativos. La sociedad civil y el público en general, especialmente los pobres, deben participar en las diferentes fases de seguimiento de la implementación de las políticas y programas públicos.

• Inclusión de una estrategia de evaluación del impacto. El seguimiento de los resultados debe complementarse con una evaluación del impacto de las políticas y programas seleccionados, a fin de determinar en qué medida las mejoras en la situación se deben a intervenciones públicas específicas.

• Mejora de la gestión presupuestaria. El seguimiento de las consecuencias de la pobreza debe complementarse con un reforzamiento de las instituciones y métodos de gestión del gasto, con el objetivo de alcanzar una mayor transparencia, responsabilidad y eficacia del gasto público.

Prólogo


• Divulgación de los resultados. Una mayor transparencia y responsabilidad implica que los resultados del seguimiento y la evaluación deben ser divulgados ampliamente, mediante mecanismos apropiados, tanto a los diferentes grupos de la sociedad civil como a los encargados de tomar decisiones políticas, jefes de programas, beneficiarios de los programas, público en general, medios de comunicación y personal académico.

Un seguimiento sistemático de los progresos, que permite adquirir experiencia en la relación entre las intervenciones y sus efectos, es un factor esencial para una implementación satisfactoria. Y, tal y como se ha descrito en las páginas precedentes, el DELP debe incluir metas intermedias mensurables coherentes con los objetivos a largo plazo de la estrategia para la reducción de la pobreza. Se pretende que cada año los Estados presenten informes de situación de la implementación del DELP. Allí deben explicar si las metas se están alcanzado e indicar los motivos de cualquier desviación entre la realidad y lo planificado. Las modificaciones, para reforzar la implementación a la luz de la experiencia o para hacer frente a sacudidas exógenas, deben presentarse tomando como base los resultados del seguimiento y la interpretación. Se sugiere actualizar íntegramente el DELP, desarrollado con una amplia participación, cada tres años. Esta actualización también supondrá una oportunidad para que todos los participantes analicen la implementación.

Se espera que el propio DELP describa el marco y los mecanismos de implementación del seguimiento, incluyendo los indicadores que se han de observar y la frecuencia prevista de preparación de informes y seguimiento. Asimismo, debe describir las medidas en curso para mejorar el seguimiento (como las expuestas en la sección “¿Adónde queremos ir?” de las páginas precedentes).

En el caso de los países que reciben ayuda en el marco de la iniciativa PPME, los procedimientos de seguimiento deben incluir un informe transparente del ahorro conseguido gracias al alivio de la deuda y de los recursos que, así liberados, se han destinado a la reducción de la pobreza. Ello no implica que el ahorro conseguido merced a la iniciativa PPME deba consignarse para determinados usos, sino más bien una indicación del aumento del gasto público destinado a intervenciones para la reducción de la pobreza resultante del relajamiento de la presión fiscal que ha permitido el alivio de la deuda. En la medida en que dicho gasto (que incluye las inversiones asociadas con el alivio de la deuda en el marco de la iniciativa) se canalice a través de un fondo para la lucha contra la pobreza, el DELP debe explicitar los procedimientos que garantizan que dicho gasto está plenamente integrado en el marco de los presupuestos generales.

Conclusión Este capítulo ha destacado que el desarrollo de una Estrategia para la Lucha contra la Pobreza en cada país variará enormemente en función de factores tales como las condiciones iniciales y las fuerzas sociopolíticas que conformen el proceso de elaboración de una ELP. No obstante, es probable que algunos aspectos del proceso sean comunes para todos los países, en especial las tres amplias dimensiones siguientes:

• Intervenciones públicas prioritarias. Los DELP deben establecer un exhaustivo presupuesto del sector público que indique las asignaciones del gasto. Asimismo, los Estados deben indicar sus prioridades de reforma política a varios años vista, teniendo en cuenta que el ritmo actual de la implementación se verá afectado por limitaciones políticas e institucionales.

• Sistema de gestión del gasto público. Los DELP deben articular un programa que mejore la eficacia, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión del gasto público. Normalmente, dichas mejoras son esenciales para garantizar a los donantes que la ayuda para el desarrollo, y en especial los préstamos para respaldar el presupuesto, se utilizará correctamente.

• Sistemas de seguimiento y evaluación. Sin una mejora significativa en la capacidad de seguimiento y evaluación, los países y los donantes externos no podrán determinar la eficacia de sus políticas y programas de ayuda. No obstante, debe comprenderse que se trata de una tarea a largo plazo que requerirá un considerable desarrollo de las capacidades del país.

Prólogo


Los países fijarán sus propios calendarios para el trabajo técnico relacionado con las políticas y los tipos de diagnósticos y análisis de pobreza que se requieran. Esto podría incluir la comprensión de la naturaleza de la pobreza y de sus causas, la identificación de los obstáculos al crecimiento en favor de los pobres y la evaluación de si las políticas y programas sectoriales esenciales cumplen o no sus objetivos de reducir la pobreza. También se debe incluir una definición de lo que será necesario para mejorar los resultados en el futuro. Muchos elementos estarán sujetos a continuas mejoras a medida que vayan desarrollándose plenamente las estrategias sectoriales e interpretándose los resultados del seguimiento. Es evidente que los presupuestos anuales y su ejecución son fundamentales para la implementación.

El Libro de Consulta para Estrategias de Reducción de la Pobreza ha sido concebido para servir de orientación a medida que el proceso vaya evolucionando, tanto en los aspectos del proceso de la ELP como en aspectos sustanciales del diagnóstico de la pobreza y de la formulación de una estrategia para abordarla en sus diversas dimensiones. Estos dos volúmenes deben ser considerados como un trabajo aún en curso. Las opiniones sobre el contenido y la presentación del libro serán tomadas en consideración para la preparación de futuras revisiones.

Notas 1. Véase “Formulación de estrategias de reducción de la pobreza en los países en desarrollo”. 1999.

Banco Mundial, Washington, D.C.; y “Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza: Problemas operativos”. 1999. Documento conjunto del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, Washington, D.C. Véase asimismo: www.worldbank.org/prsp.

2. Los Directorios Ejecutivos han dado instrucciones al personal para que describan, sin evaluar, el proceso participativo.

Referencias Collier, Paul y Dollar, David. 1999. “Can the World Cut Poverty in Half? How Policy Reform and

Effective Aid Can Meet the DAC Targets” (“¿Puede el mundo reducir la pobreza a la mitad? Cómo cumplir las metas del CAD con una reforma política y una ayuda eficaz”). Fondo Monetario Internacional, Seminar Series 1999-49:1-[44]. Washington, D.C.

Devarajan, Shanta y Dollar, David. 2001. “Aid and Reform in Africa [computer file]: Lessons from Ten Country Assistant Strategy (CAS) Studies” (“Ayuda y reforma en África [archivo informático]: Lecciones del estudio de diez Estrategias de Asistencia a los Países (EAP)”). Banco Mundial, Washington, D.C.

Holzmann, Robert y Jorgensen, Steen. 1999. “Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Understandings for the Social Protection Sector Strategy Paper” (”La protección social como gestión del riesgo social: Aspectos conceptuales para la protección social. Documento de estrategia sectorial”). Banco Mundial, Washington, D.C.

———. 1999. “Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy Paper” (”La protección social como gestión del riesgo social: Aspectos conceptuales para la protección social. Documento de estrategia sectorial”). Banco Mundial, Washington, D.C.

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