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CORSO DI FORMAZIONEECONOMIA – FINANZA – POLITICHE FISCALI

FIRENZE Centro Studi 17 novembre 2010

L’AUTONOMIA DEGLI ENTI TERRITORIALITRA RIFORME ISTITUZIONALI E FEDERALISMO FISCALE

Tavole a cura di Stefano Colotto

Dipartimento Confederale Riforme Istituzionali – Cisl Nazionale

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IL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO

Avvicinare lo Stato al cittadino: decentrare e semplificare

LE LEGGI BASSANINI

LEGGE 59 / 1997

“Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle regioni e agli enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”

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IL TRASFERIMENTO DELLE COMPETENZE AMMINISTRATIVE DALLO STATO ALLE REGIONI

• LEGGE DELEGA 59 / 1997 (Bassanini 1)

• Lo Stato mantiene la competenza sulle materie più importanti

• Sulle altre materie mantiene una funzione regolatrice e di raccordo non di gestione, nonché i poteri sostitutivi

• Il decentramento di competenze amministrative dello Stato deve seguire alcuni Principi Generali = Sussidiarietà – Organicità – Completezza – Omogeneità – Adeguatezza

• DECRETO LEGISLATIVO 112 / 1998 in materia di =

• Principi Generali

• Sviluppo Economico e Attività produttive

• Territorio Ambiente Infrastrutture

• Servizi alla Persona e alla Comunità

• Polizia Amministrativa regionale e locale

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IL TRASFERIMENTO DELLE COMPETENZE AMMINISTRATIVEDALLE REGIONI AGLI ENTI LOCALI (PROVINCE E COMUNI)

LE LEGGI REGIONALI attuative del Dlgs 112 / 1998

Le Regioni mantengono nei confronti degli Enti locali poteri di coordinamento, vigilanza, controllo e i poteri sostitutivi

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IL TRASFERIMENTO DELLE RISORSE FINANZIARIE, UMANE E STRUMENTALI NECESSARIE PER ESERCITARE LE COMPETENZE TRASFERITE

• I DPCM SUI TRASFERIMENTI

• INDIVIDUAZIONE – QUANTIFICAZIONE DELLE RISORSE (Stima preventiva) :

• 25.000 Mld di lire – 22.00 unità di personale (poi ristimate in 16.500)

• TRASFERIMENTO DI RISORSE (dati effettivi) :

• Circa 36.800 Mld di lire (19 Mln di euro) + 11.900 unità di personale (ovvero circa il 70 % al netto del Corpo Forestale)

• RISORSE ECONOMICHE = FINANZA DERIVATA

• RISORSE UMANE = PROTOCOLLO GENERALE SULLA MOBILITA’

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I PROBLEMI DELLA FASE ATTUATIVA

• Neocentralismo Regionale

• Difficile applicazione del Principio di Sussidiarietà

• Ritardi nei trasferimenti delle competenze / delle risorse

• Duplicazione di competenze

• Catasto, Corpo Forestale, Istruzione

• Il principio “costo zero”

• Il monitoraggio

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MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE

(LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001)

Dare una nuova cornice istituzionale e costituzionale alle Regioni

• ARTICOLO 114 : GLI ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA REPUBBLICA

• La Repubblica E’ COSTITUITA dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato

• ARTICOLO 117 : LA FUNZIONE LEGISLATIVA

• COMPETENZA LEGISLATIVA ESCLUSIVA DELLO STATO

• COMPETENZA LEGISLATIVA CONCORRENTE STATO / REGIONI

• COMPETENZA LEGISLATIVA GENERALE DELLE REGIONI

Le Regioni acquisiscono nuove importanti competenze legislative, resta allo Stato centrale la competenza sulle materie più importanti che devono essere disciplinate in modo uniforme su tutto il territorio nazionale

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MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE

(LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001)

Le garanzie di unitarietà del sistema, il federalismo cooperativo e solidale

• ARTICOLO 117 lettera m)

“Lo Stato ha legislazione esclusiva su … la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”

• ARTICOLO 120 comma 2

“Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni … quando lo richiedono la tutela dell’ unità giuridica, o dell’ unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali …

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MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE

(LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001)

• ARTICOLO 116 : IL FEDERALISMO A “VELOCITA’ DIFFERENZIATA”

Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia concernenti:

• le materie di legislazione concorrente

• alcune materie di legislazione esclusiva dello Stato (giustizia di pace; norme generali istruzione; tutela dell’ ambiente e dei beni culturali)

possono essere attribuite alle Regioni con legge dello Stato su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli Enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’ articolo 119.

La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa tra lo Stato e la Regione interessata

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MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE

(LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001)

• ARTICOLO 118 : SUSSIDIARIETA’ VERTICALE E SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE

Dallo Stato a Regioni ed Enti locali, dal “pubblico” al “privato”

• LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE SONO ATTRIBUITE AI COMUNI, SALVO CHE, PER ASSICURARNE L’ ESERCIZIO UNITARIO SIANO CONFERITE A PROVINCE CITTA’ METROPOLITANE REGIONI E STATO

• STATO REGIONI CITTA’ METROPOLITANE PROVINCE E COMUNI FAVORISCONO L’ AUTONOMA INIZIATIVA DEI CITTADINI SINGOLI E ASSOCIATI PER LO SVOLGIMENTO DI ATTIVITA’ DI INTERESSE GENERALE

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MODIFICHE AL TITOLO V PARTE II DELLA COSTITUZIONE

(LEGGE COSTITUZIONALE 3 / 2001) Consentire alle Regioni e agli Enti locali di finanziare integralmente le nuove funzioni

• ARTICOLO 119 : IL FEDERALISMO FISCALE

• COMUNI PROVINCE CITTA’ METROPOLITANE E REGIONI HANNO AUTONOMIA FINANZIARIA DI ENTRATA E DI SPESA

• LE RISORSE AUTONOME VENGONO GARANTITE TRAMITE: * TRIBUTI ED ENTRATE STABILITI ED APPLICATI IN PROPRIO

* COMPARTECIPAZIONE AL GETTITO DI TRIBUTI ERARIALI RIFERIBILI AL LORO TERRITORIO

• TRAMITE LEGGE DELLO STATO VIENE ISTITUITO UN FONDO PEREQUATIVO SENZA VINCOLO DI DESTINAZIONE PER I TERRITORI CON MINORE CAPACITA’ FISCALE PER ABITANTE

• LO STATO PUO’ DESTINARE RISORSE AGGIUNTIVE E EFFETTUARE INTERVENTI SPECIALI PER PROMUOVERE LO SVILUPPO O PER RIMUOVERE SQUILIBRI

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IL REFERENDUM COSTITUZIONALE DEL GIUGNO 2006

La Cisl ha detto No per ragioni di merito e per ragioni di metodo

• NO ALLA DEVOLUTION

COMPETENZA LEGISLATIVA ESCLUSIVA DELLE REGIONI SU (articolo 117):

• ASSISTENZA E ORGANIZZAZIONE SANITARIA• ORGANIZZAZIONE SCOLASTICA, GESTIONE DEGLI ISTITUTI SCOLASTICI E

DI FORMAZIONE• DEFINIZIONE DELLA PARTE DEI PROGRAMMI SCOLASTICI E FORMATIVI DI

INTERESSE SPECIFICO DELLA REGIONE• POLIZIA LOCALE• OGNI ALTRA MATERIA NON ESPRESSAMENTE RISERVATA ALLA

LEGISLAZIONE DELLO STATO

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I PRINCIPALI PROBLEMI DELLA FASE ATTUATIVA

1) ATTUARE LA RIFORMA DEL 2001 (leggi ordinarie)

• PROCEDERE ALL’ ATTUAZIONE DEL TITOLO V• ATTUARE IL FEDERALISMO FISCALE (articolo 119)• CODICE DELLE AUTONOMIE• INTEGRARE LA COMMISSIONE PARLAMENTARE PER LE QUESTIONI REGIONALI

2) INTEGRARE E CORREGGERE LA RIFORMA DEL 2001 (leggi costituzionali)

• PREVEDERE LA CAMERA DELLE REGIONI / SENATO FEDERALE• CHIARIRE LA LEGISLAZIONE CONCORRENTE

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IL CODICE DELLE AUTONOMIE

Delega al Governo per l’ individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ ordinamento regionale e degli ee.ll., trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle AA.LL., razionalizzazione delle Province e degli UTG.

• FINALITA’ E INDIRIZZI GENERALI

• Definire un assetto chiaro ed univoco delle competenze amministrative

• Adeguare l’ ordinamento degli enti locali al Titolo V della Costituzione

• Istituire le città metropolitane

• FUNZIONI FONDAMENTALI DEGLI ENTI LOCALI

• Tramite decreti legislativi il Governo individua le funzioni ordinamentali inerenti l’ esistenza e l’ organizzazione dell’ ente e le funzioni gestionali attinenti l’ esercizio dei compiti che sono essenziali per la collettività amministrata

• FUNZIONI PROPRIE DEGLI ENTI LOCALI

• Sono compiti ulteriori, che gli enti locali possono assumere tramite delibera del Consiglio regionale, nel rispetto di alcuni principi e di alcuni parametri di virtuosità

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PROPOSTE CISL DI SEMPLIFICAZIONE DEI LIVELLI ISTITUZIONALI

• Riduzione Consigli e Giunte

• Eliminazione del livello provinciale

• Città Metropolitane e Conferenze di Comuni

• Associazionismo intercomunale

• Comunità Montane e Unioni di comuni montani

• Codice delle Autonomie: difensori civici comunali, circoscrizioni comunali, consorzi di funzioni

• Aziende municipalizzate

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LEGGE 42 / 2009 PRINCIPI E CRITERI DIRETTIVI

• AUTONOMIA finanziaria di regioni ed enti locali

• RESPONSABILIZZAZIONE finanziaria di tutti i livelli di governo

• Superamento della della spesa storica in favore della SPESA STANDARD

• Previsione di PREMI o SANZIONI in base all’ efficienza e virtuosità

• CORRELAZIONE tra prelievo fiscale e beneficio per le funzioni svolte sul territorio

• Esclusione di DOPPIA IMPOSIZIONE sul medesimo presupposto

• Possibilità per le regioni di istituire tributi regionali o locali

• SEMPLIFICAZIONE / EFFICIENZA / TRASPARENZA / FLESSIBILITÀ del sistema tributario

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LEGGE 42 / 2009

AUTONOMIA FINANZIARIA DELLE REGIONI

- TRIBUTI

a) Tributi propri derivati (istituiti da leggi statali es. Irap)

b) Tributi propri “propri” (istituiti dalle regioni con proprie leggi es. tasse di scopo)

c) Addizionali su basi imponibili di tributi erariali (es. Irpef)

- COMPARTECIPAZIONI al gettito di tributi erariali (es. Iva)

- FONDO PEREQUATIVO

vengono soppressi i trasferimenti statali

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LEGGE 42 / 2009

L’ AUTONOMIA serve a finanziare:

- SPESE ESSENZIALI inerenti i diritti fondamentali di cui all’ art. 117, IIc. lettera m), della Costituzione, tra cui sanità, assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale

- SPESE NON ESSENZIALI (tutte le altre)

- SPESE SPECIALI (contributi speciali,finanziamenti Ue, cofinanziamenti nazionali)

Le SPESE ESSENZIALI vengono quantificate ai COSTI STANDARD associati ai

livelli essenziali delle prestazioni e solo per queste la copertura finanziaria deve essere integrale in ogni regione

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LEGGE 42 / 2009

PEREQUAZIONE PER LE REGIONI

I decreti attuativi stabiliscono entità e riparto del fondo per le regioni con minore capacità

fiscale per abitante (è alimentato dalla compartecipazione all’ Iva)

• la perequazione contribuisce all’ INTEGRALE COPERTURA delle sole SPESE ESSENZIALI , definite al COSTO STANDARD

• per le altre spese la perequazione è commisurata alla capacità fiscale e riduce le differenze tra i territori senza alterarne la graduatorie

• Vengono soppressi i trasferimenti statali

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LEGGE 42 / 2009

AUTONOMIA FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI

I decreti attuativi regoleranno il finanziamento delle SPESE FONDAMENTALI, NONFONDAMENTALI e SPECIALI (contributi speciali, ecc..), relative alle funzionifondamentali e non fondamentali, come definite nel Codice delle Autonomie

Le SPESE FONDAMENTALI (art. 117 lettera p Cost.) saranno finanziate integralmente inbase al costo standard con:

• TRIBUTI PROPRI• COMPARTECIPAZIONI al gettito di tributi erariali e regionali• ADDIZIONALI al gettito di tributi erariali e regionali• FONDO PEREQUATIVO

Vengono soppressi i trasferimenti statali e regionali

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LEGGE 42 / 2009

LA PEREQUAZIONE PER GLI ENTI LOCALI

• Nel bilancio della regione vengono previsti due fondi, uno per i comuni uno per le province e le città metropolitane, alimentati da un fondo perequativo dello Stato

• La perequazione contribuisce alla copertura integrale solo delle spese relative alle FUNZIONI FONDAMENTALI

• Per le FUNZIONI NON FONDAMENTALI il fondo interviene solo per ridurre le differenze tra le capacità fiscali degli enti

• In caso di inottemperanza della regione nel trasferimento dei fondi lo Stato esercita il potere sostitutivo (art. 120 Cost.)

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LEGGE 42 / 2009

GLI INTERVENTI SPECIALI

• Gli interventi a carico dello Stato, previsti dal IV comma dell’ articolo 119 della Costituzione, rispondono agli obiettivi della promozione dello sviluppo economico, della coesione e solidarietà sociali della rimozione degli squilibri economici e sociali e sono finanziati con:

• Contributi speciali a carico del bilancio dello Stato

• Finanziamenti della UE

• Cofinanziamenti nazionali

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LEGGE 42 / 2009

CITTA’ METROPOLITANE E ROMA CAPITALE

• Il finanziamento delle funzioni delle città metropolitane avverrà tramite:

• Tributi ed entrate propri assegnati dalla legge statale

• Il riconoscimento della facoltà di istituire tributi nelle materie rientranti nelle loro funzioni fondamentali

• Appositi decreti assegneranno a Roma:

• Risorse per esigenze connesse alla funzione di capitale

• Specifiche quote aggiuntive di tributi erariali

• Un commisurato patrimonio

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VALUTAZIONI CISL

• ASPETTI POSITIVI:• Provvedimento necessario ed urgente / Superamento del pdl regione Lombardia• Solidarietà assicurata per i lep e per le funzioni fondamentali• Correlazione tra prelievo e beneficio = riconoscibilità• Spesa Standard / Risparmi e Responsabilizzazione/Costi Efficienti e Servizi Adeguati

• ASPETTI PROBLEMATICI O DA APPROFONDIRE• Mancanza di una banca dati condivisa • La definizione dei costi standard / tempi lunghi per il passaggio• Evitare inasprimenti della pressione fiscale complessiva• La perequazione per le spese diverse dai livelli essenziali• La perequazione per gli enti locali è sostanzialmente orizzontale• Assicurare l’ aggiuntività degli interventi speciali• Interventi contraddittori del Governo (ICI, FAS)• Necessità di confronto sui decreti attuativi = IL METODO DELLE RIFORME

• SUSSIDIARIETA’ / AUTONOMIA / PEREQUAZIONE / SOLIDARIETA’

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DECRETO LEGGE 78 / 2010 (Manovra luglio) REGIONI – ENTI LOCALI

• Taglio ai trasferimenti equivalente all’ entità del contributo richiesto dalla manovra:

• Regioni statuto ordinario : 4 mld nel 2011 e 4,5 mld annui a decorrere dal 2012

• Regioni statuto speciale e Province autonome di Trento e Bolzano: 500 mln nel 2011 e 1 mld annuo a decorrere dal 2012

• Province : 300 mln nel 2011 e 500 mln annui a decorrere dal 2012

• Comuni : 1,5 mld nel 2011 e 2,5 mld annui a decorrere dal 2012

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L’ AUTONOMIANEI DECRETI LEGISLATIVI ATTUATIVI

DELLA LEGGE 42 / 2009

• DECRETO L.VO AUTONOMIA FINANZIARIA COMUNI (Comm. Bicamerale)

• IMU (26.000 mln) :• Imposta sui redditi immobiliari (cedolare affitti + irpef)• Imposta sui trasferimenti immobiliari ( registro, ipotecaria, catastale)• Imposta patrimoniale (ici seconda casa)

• GESTIONE RIFIUTI Tarsu, Tia (7.500 mln) + IMPOSTE SUI REDDITI addizionale irpef, compartecipazione irpef (3.500 mln) + TRIBUTI PREESISTENTI tosap, addizionale energia elettrica (3.000 mln)

• PROBLEMI :• trasferimenti da trasformare in tributi maggiori dove le basi imponibli sono più basse• stock immobiliare, vitalità mercato, livello rendite catastali, affitti = diversificazione

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L’ AUTONOMIA NEI DECRETI LEGISLATIVI ATTUATIVI

DELLA LEGGE 42 / 2009

• DECRETO L.VO AUTONOMIA REGIONI E PROVINCE E DETERMINAZIONE COSTI E FABBISOGNI STANDARD SANITA’ (C.Unif.)

• soppressione trasferimenti statali • possibilità per regioni di innalzare addizionale Irpef fino al 3% (1,4% fino 28.000 euro)• i trasferimenti (soppressi) sono proporzionati agli abitanti, il gettito Irpef è proporzionato

alla ricchezza, non omogenea sul territorio• possibilità per regioni di ridurre/azzerare Irap• la riduzione / azzeramento dell’ Irap è possibile solo nei territori con maggiore capacità

fiscale, quelli che non potranno ridurla diventeranno meno attrattivi per le imprese• il fondo perequativo per le regioni è alimentato dalla compartecipazione Iva (senza

fissare aliquota)• nelle regioni il fondo perequativo per le funzioni essenziali assicura la copertura

integrale a costi standard, per le altre riduce la differenza di capacità fiscale• negli enti locali il fondo perequativo è gestito dalle regioni, si basa su un indicatore di

fabbisogno finanziario e su un indicatore di fabbisogno infrastrutturale (non definito)

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• per la sanità si fa riferimento alla spesa efficiente pro capite e non alla spesa efficiente per singola prestazione

• la spesa pro capite è “pesata” (per classi di età) e fa riferimento a 3 regioni benchmark: rischio di restare ancorati alla spesa storica

• si fa riferimento ai costi standard solo della sanità, non delle altre funzioni fondamentali : assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale, per le quali non sono ancora definiti i lep e i lea

• la partita degli interventi speciali previsti dal IV comma dell’ articolo 119 (finanziamenti ordinari e aggiuntivi per la promozione dello sviluppo territoriale, della coesione sociale e solidarietà sociale) non è affrontata dal decreto

• non viene affrontato il nodo di un regime differenziato per le regioni a Statuto Speciale

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LA CISL E IL FEDERALISMO COOPERATIVO E SOLIDALE

“ Il forte interesse e la costante attenzione della Cisl nei confronti del tema delle Riforme Istituzionali sono determinati dalla loro portata generale in termini d’ assetti e di equilibri istituzionali e dalle immediate ricadute sulla società civile, sul mondo del lavoro, sul sistema dei diritti. La Cisl, già da tempo, alla luce delle profonde trasformazioni economiche e sociali che attraversano il nostro Paese, della necessità di ancorare sempre di più le scelte di governo alle comunità e al territorio, ha delineato i contorni della sua scelta regionalista ed autonomista, che segue linee guida ben definite:

- una nuova idea di Stato, in grado di valorizzare le diversità nel quadro dell’ unità nazionale, senza aggravare, ma anzi riducendo nel nome di una cooperazione solidale, i conflitti e gli squilibri tra le varie aree del Paese

- il recupero della dimensione locale come luogo di partecipazione e di democrazia, aperto alla costituzione di una nuova identità nazionale, europea, mondiale

- una nuova articolazione dei poteri che si fondi su una compita realizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale e verticale, per una piena valorizzazione delle autonomie locali e dei cittadini, sia come singoli sia in forma associata”