1 40 jahre arbeitsmarktpolitik und bekämpfung der arbeitslosigkeit – arbeitsmarktreformen und...
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40 Jahre Arbeitsmarktpolitik und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit – Arbeitsmarktreformen und ihre Wirkungen Einschätzungen aus sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher Sicht
Joachim Möller, Vortrag Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, 24. März 2009
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40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik Ziele der Arbeitsmarktpolitik Deutschland im internationalen Vergleich Aspekte der Ungleichheit Haben die Hartz-Reformen gewirkt? Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik
Übersicht
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40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik
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Die Geburt des AFG 1969 aus dem Geist der Krise
Schock des kurzen, aber heftigen Einbruchs 1966/ 1967 Ende der ungebrochenen Aufwärtsbewegung
Ambivalenz des technischen Fortschritts Beschleunigung des Strukturwandels
Lit.: Hrsg. BMAS und Bundesarchiv: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945
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Konzeption: Arbeitsmarktpolitik im Kontext
Beschäftigungspolitik Herstellung von Vollbeschäftigungsbedingungen auf der Makroebene (mit keynesianischen Instrumenten) Globalsteuerung Konzertierte Aktion Mittelfristige Finanzplanung
Arbeitsmarktpolitik systematische Unterstützung der Beschäftigungspolitik auf der Mikroebeneverwandte Politikbereiche: Strukturpolitik, Sozialpolitik
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Der damalige Zeitgeist
„technokratischer Ansatz“aus heutiger Sicht:
Überschätzung von … … Machbarkeit, Planbarkeit, Steuerbarkeit … Prognostizierbarkeit (z.B. Berufsbedarfsprognosen)
Vernachlässigung von … … Rückwirkungen auf Anreizstrukturen … Verhaltenskomponenten
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Was hat sich geändert?
Neueinschätzung der Möglichkeiten makroökonomischer Beschäftigungspolitik Wirkungslosigkeit bei angebotsseitigen Störungen
(z.B. Ölpreiskrisen) Neubewertung arbeitsmarktpolitischer Instrumente
Rolle der Evaluationsforschung Stärkere Betonung von Aktivierungsstrategien
„Fordern und Fördern“
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Ziele der Arbeitsmarktpolitik
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Ökonomische Ziele
Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung
Verbesserung der Matching-Effizienz Marktausgleich
Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche,
räumliche, sektorale Mobilität
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Ökonomische Ziele
Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen Erhöhung der Erwerbsbeteiligung Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung
Verbesserung der Matching-Effizienz Marktausgleich
Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche,
räumliche, sektorale Mobilität
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Sozialpolitische Ziele
Chancengleichheit und Ausgleich keine Benachteiligung aufgrund von Herkunft, Geschlecht … Berücksichtigung von sozialen Lagen
Integration und Teilhabe kein Ausschluss gesellschaftlicher Gruppen
Absicherung und Befriedung Schutz vor Willkür, Ausbeutung, Existenznot Versicherung gegen Risiken
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Beschäftigungsfähigkeit
… „Verfügbarkeit von produktiven Fähigkeiten, die den Zugang zu auskömmlichen Jobs sichern“
Bringschuld der Arbeitnehmer oder der Arbeitgeber? Aufgabe des Staates? people fit for the market oder market fit for the people?
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Deutschland im internationalen Vergleich
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Erwerbsbeteiligung: Deutschland vs. G7(Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung)
CLF/ Working Age Population 1960-2007, Quelle: OECD
0.62
0.64
0.66
0.68
0.70
0.72
0.74
0.76
0.78
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
GER
G7
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Erwerbstätigkeit: Deutschland vs. G7(Erwerbstätige / Erwerbsbevölkerung)
Civilian Employment / Working Age Population 14-64, Quelle: OECD
56
58
60
62
64
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70
72
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Germany
G7
16Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD
40
45
50
55
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65
70
75
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
GER
G7
Erwerbsbeteiligung von Frauen (Deutschland vs. G7; Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung)
17Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD
40
45
50
55
60
65
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
GER
G7
Erwerbstätigkeit von Frauen (Deutschland vs. G7; Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung)
18Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD
0.30
0.35
0.40
0.45
0.50
0.55
0.60
0.65
0.70
0.75
0.80
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
SKAND.
BENELUX
I - ES - POR
FRANKR.
UK
AUT/ CH
DEUTSCHL.
USA/ CAN
Frauenerwerbstätigkeit im internationalen Vergleich (Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung)
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Teilzeitquoten (Frauen) im internationalen Vergleich
Females Part-time in % fem civ emp, Quelle: OECD (Durchschnitswerte über Ländergruppen)
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1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006
SKAND.
BENELUX
I - ES - POR
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UK
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USA/ CAN
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Aspekte der Ungleichheit
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Entwicklung der Lohnungleichheit (1984=1)(Perzentilverhältnisse im oberen und unteren Bereich der Verteilung)
Vollzeitbeschäftigte (Männer und Frauen)
1.00
1.05
1.10
1.15
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1984
1985
1986
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2000
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2004
p50/p15
p85/p50
p85/p15
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Lohnnachteil von Frauen 2006
23dd
Qualifikationsspezifische Arbeitslosenquoten (Männer und Frauen, in Prozent)
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Haben die Hartz-Reformen gewirkt?
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Kann die Wissenschaft eine Antwort geben?
kein “Quasi-Experiment” Beobachtungszeitraum zu kurz
Mikrodaten nur mit großer Verzögerung verfügbar (noch) keine kausalen Analysen möglich
keine Beweise, jedoch klare Indizien
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Wirkung der Arbeitsmarktreformen
Indizien Abschwächung des „Zurückbleibe-Effekts“ (Hysteresis) Veränderung der Mismatch-Arbeitslosigkeit Verhaltensänderungen der Arbeitssuchenden Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit
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Die langfristige Entwicklung der Arbeitslosigkeit
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05
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0
500000
1000000
1500000
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2500000
3000000
3500000
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05
Arbeitslosigkeit – Der „Zurückbleibe-Effekt“ (1)
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Arbeitslosigkeit – Der „Zurückbleibe-Effekt“ (2)
0
500000
1000000
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3500000
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 050
500000
1000000
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2500000
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3500000
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 00 05
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Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen
450
u* u1
u*: Mismatch-Arbeitslosigkeit
Arbeitslosigkeit u
Offene Stellen v
v*= u*
v1
u2
v2
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Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (2)
450
*1u
*2u
Auswärtsverschiebung der Kurve bedeutet Anstieg der Mismatch-Arbeitslosigkeit
Offene Stellen v
Arbeitslosigkeit u
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Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (3)
Quelle: Deutsche Bundesbank, saisonbereinigte Zahlen; Quelle für Ausgangswerte: BA
0
100
200
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400
500
600
700
800
900
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500
Arbeitslose
Off
ene
Ste
llen
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Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (4)
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Das Verhalten von Arbeitssuchenden aus Sicht der Betriebe: Konzessionsbereitschaft bei der Bezahlung
Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen
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Konzessionsbereitschaft bei den Arbeitsbedingungen
Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen
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Entwicklung der Langzeitarbeitslosenquote 1998-2009
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
L_ALQ_O
L_ALQ_W
Eigene Berechnungen; Langzeitarbeitslose in Prozent der zivilen Erwerbspersonen, saisonbereinigte
Werte, Daten für 2005 wegen Bruchs in der Statistik nicht interpretierbar
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Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik
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Quantitativer Umfang der „Entlastungseffekte“ von Maßnahmen
(Teil-) Kenntnis der Erwerbsbiographien von Maßnahmeteilnehmern
ausschließlich Analyse der scheinbaren Wirkungen
Was wussten wir vor zehn Jahren über die Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik?
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Ausgabevolumen in den neunziger Jahren > 400 Mrd. DM (208 Mrd. €)
keine geeignete Kontrolle von Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit
scharfe Kritik, z.B. „Angesichtes immenser Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik ist ihre wissenschaftlich fundierte und aussagekräftige Evaluation seit längerer Zeit mehr als überfällig.“ (W. Franz)
Ausgangslage am Ende der letzten Dekade
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Verfügbarkeit von Mikrodaten Rasante Entwicklung von Evaluationsmethoden Fokussierung der Forschung auf Evaluationsstudien Hohes Interesse der Politik an Evaluationsergebnissen
(Mittelbereitstellung) Schließen der Forschungslücke (im Vergleich z.B. zu den
USA) „Ende des Blindflugs“
Was hat sich geändert?
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Differenziertes Bild: Programme mit höherem und niedrigerem Wirkungsgrad
zu den ersteren: betriebsnahe Instrumentezu den letzteren: z.B. FbW, nicht-betriebliche
Trainingsmaßnahmen Programme, die hinsichtlich der Wiedereingliederung
eher schaden als nutzenz.B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
Was wissen wir heute über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik?
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Enge oder weite Definition der Zielvariablen Länge der Beobachtungszeit nach der Maßnahme Einfluss von Konjunkturphasen (Nicht-) Berücksichtigung von Maßnahmekarrieren Konstruktion der Kontrollgruppe Regionale Differenzierung
Warum kommen unterschiedliche Studien (teilweise) zu unterschiedlichen Ergebnissen?
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Evaluationslücken (z.B. bei Bildungsgutscheinen, Maßnahmen für Jugendliche, Reha-Maßnahmen)
Makroeffekte/ Allgemeine Gleichgewichtseffekte Warum wirken Maßnahmen (oder eben nicht)? Welche Rolle spielt die betriebliche Ebene? Welche der
Maßnahmeträger? Sind effektive Maßnahmen auch effizient?
Was wissen wir heute (noch) nicht über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik?
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Fazit
45
in der Vergangenheit: Licht und Schatten Aufholprozess im internationalen Vergleich Klare Indizien für eine Wirkung der Hartz-Reformen Arbeitsmarktpolitik als ein lernendes System Neue Rolle der Wissenschaft im Sinne einer „evidence-
based policy“
Fazit
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Backup
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Qualifikationsbedingte Lohnunterschiede bei vollzeit-beschäftigten Männern in Westdeutschland 1984 bis 2004(Basis Geringqualifizierte, in Prozent)
Quelle: IABS, eigene Berechnungen
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Frauenerwerbs(personen)quoten im internationalen Vergleich
Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD
0.30
0.35
0.40
0.45
0.50
0.55
0.60
0.65
0.70
0.75
0.80
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
SKAND.
BENELUX
I - ES - POR
FRANKR.
UK
AUT/ CH
DEUTSCHL.
USA/ CAN
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Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik
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Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik – Fünf Länder im Vergleich
0
1
2
3
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1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
GER
AUS
DEN
FR
UK
Quelle: OECD
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Anteil von aktiver Arbeitsmarktpolitik an den Gesamtausgaben für Arbeitsmarktpolitik– Fünf Länder im Vergleich
Quelle: OECD
0
10
20
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40
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60
70
80
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1985
1986
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1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
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1997
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2002
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2004
2005
2006
GER
AUS
DEN
FR
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