選舉制度、地方派系與政黨政治關係之研究

黃坤山

嘉南藥理科技大學通識教育中心

摘 要

選舉制度是民主政治發展的重要機制，而地方派系則是在選舉的歷程中發展壯大，兩者對政

黨政治產生了影響。本文試圖從社會發生的弊端中，對我國選舉制度演變、地方派系如何運作、

與政黨政治連結作一探討。

研究發現我國立委選制改為「單一選區兩票制」後，選風有明顯的改善，但是地方派系的影

響力仍然存在，尤其是縣市議員的選舉制度仍然維持「複數選區單記非讓渡投票制」的情形下，

要將以往發生的弊端斷除，根本不可能，唯有再進行一次選舉制度的檢討改革，才能讓地方派系

的不良影響消失，選出清廉賢能之人主政，將是人民之福。

關鍵詞：選舉制度 地方派系 單一選區 兩票制

壹、前言

2010 年台南地檢署主動展開「路見不平」

查緝專案，偵查當時屬於台南縣轄區的道路品

質欠佳的問題。結果發現，台南縣 19 個鄉鎮

至少有 50 條道路有問題。台南地檢署所揭發

的基層工程弊端，其實源自於台灣地方政治盤

根錯節的派系利益結構。政治人物以地緣、血

緣、宗族或社會關係為基礎，相互聯合以爭取

對地方事務的主導權，原本是人類社會的常

態。不過地方派系最後會發展成為政治的毒瘤

則和選舉制度的設計與台灣的政黨政治生態

密切相關。因為，選舉制度是民主國家反映民

意的主要機制。它能將選民偏好轉化成為席

次，對於國家領導人的更迭，政府體制的運作

等均有重大的影響。

不良的選舉制度，對民主政治的影響深

遠，例如 2007 年以前我國立法委員的選舉以

及目前縣市議員的選舉所採取的「複數選區單

記非讓渡投票制」（single non-transferable vote

with multi-member-district system ， 簡 稱

SNTV），在這個候選人不必爭取過半數選民認

同，只要拉攏部分特定立場選民就能當選的選

舉制度下，政黨的黨紀無法有效約束派系的行

為，只好用利益交換來攏絡地方派系支持中央

政權。所以，此制實施以來，不但造成地方派

系林立、立法委員素質參差不齊，賄選日益嚴

重、黑金政治更加氾濫，而且也使國會內部黨

紀紊亂、問政成效不彰，影響國會議事品質與

效率。直到 2005 年才在社會的高度共識下通

過第七次修憲，將立法委員的選舉制度改成

「 單 一 選 區 兩 票 制 」（ mixed-member

majoritarian system. 簡稱 MMM），希望能匡

正過去被選舉制度扭曲的政黨政治生態與國

638~651 100 CHIA-NAN ANNUAL BULLETINV O L . 3 7 , P P . 6 3 8 - 6 5 1 , 2 0 11

會議事文化。2008 年初的第七屆立法委員選

舉是根據新的選舉制度所實施的第一次選

舉。三年來，雖然沒有立即扭轉國會議事的文

化和政黨政治生態，但是有些正面的效果正慢

慢浮現出來。

本文透過文獻研究的方式，除詳閱相關

之著作、參考各級選舉委員會相關資料，並將

平日觀察所得，從立法委員新舊制度，選舉的

結果，探討選舉制度與地方派系的關係，以及

對政黨政治可能產生的影響。

貳、選舉制度與政黨政治生態

民主政治雖然是用數人頭的選舉來代替

打破人頭的流血革命，但是政治人物和政黨以

爭取執政權為首要目標的本質並沒有改變，變

的只是政治活動的遊戲規則。因此，選舉制度

可以說是民主國家最重要的遊戲規則。政治人

物為了選上公職、政黨為了贏得政權，都要在

選舉制度的遊戲規則下進行各種的政治計

算。選舉制度會影響政治人物和政黨之間的合

縱連橫，更涉及「票票等值」的民主理念能否

落實的根本問題。自從我國憲法規定年滿 20

歲的國民，不分男女都享有投票權以來，票票

等值的理念在選民個人的層次可以說大致已

經落實。但是在全國性的立法委員選舉層次，

票票等值的理想仍然有很大的進步空間。尤其

是區域立委的選舉，配票能力強的政黨所贏得

的立委總席次比例往往高於政黨的總得票

率，配票能力差的政黨所贏得的立委總席次比

例就遠低於政黨的總得票率。由於立法委員是

我國反映民意最重要的公職，如果有政黨的立

委總席次比例遠低於政黨的總得票率，表示該

黨許多選民的民意無法獲得適當的代表，這樣

的結果違背了票票等值的民主理念，選舉制度

就應該改革。

一、我國各種公職選舉制度 目前我國的選舉，可分為總統副總統、中

央公職人員以及地方公職人員選舉三種，所採

取的是「單一選區相對多數決制」（ single

member plurality system）、「複數選區相對多數

決制」（multi-member plurality system）、和「比

例 代 表 制 」（ proportional representation

systems）。

（一）單一選區相對多數決制

採取這個制度的選舉，每個選區只能選

出一位當選人，選民只能圈選一票，由得票最

多（不一定過半數）的候選人當選。這種制度

又稱為「領先者當選制」，是因為他好像百米

賽跑一樣，領先其他參賽者抵達終點就是獲勝

者，至於領先的距離是多少就沒有那麼重要了

（倪達仁，2004：217）。我國的直轄市長、縣

（市）長、鄉（鎮、市）長、村（里）長等各

級行政首長選舉以及從 1996 年改採直接民選

的總統、副總統選舉，都是採取單一選區相對

多數決制。

與單一選區相對多數決很接近的另一種

選舉制度，是強調當選者的票數必須超過有效

票半數的「絕對多數決制」（absolute majority

system）。採取這種制度的理由，主要是認為，

當選人如果沒有贏得過半數的選票，違反多數

決的原理，所以強調必須獲得總票數百分之五

十以上的選票才能算當選（倪達仁，2004：

217）。考慮到如果有三個勢均力敵的候選人參

選，不容易一次投票就產生得票數過半的當選

人，採取絕對多數決制的國家通常用兩種方式

來解決這個問題：偏好投票制和兩輪決選制。

偏好投票制亦稱選擇投票制，投票時選民可依

據自己的偏好，將候選人排列順序標示於選票

上。開票時，依選民第一選擇計票，若有候選

人得票數超過半數該候選人即為當選。如果沒

有任何候選人獲得的「第一選擇票」超過半

數，則將獲得「第一選擇票」最少的候選人刪

除，並將這些選票依照選票上的「第二選擇

選舉制度、地方派系與政黨政治關係之研究639- -

票」，分別轉移給其他候選人。如果轉移選票

後因此有侯選人得票過半數時，即告當選，依

此類推。採取偏好投票制的國家，選民只需要

投一次票就可以產生獲得過半數選票的當選

者。

採取兩輪決選制的國家，選民可能需要投

兩次票，才能決定獲勝者。在第一輪投票後，

如有候選人得票過半數，該候選人即告當選，

無須進行第二輪投票。但是如果沒有任何候選

人獲得過半數的選票，則由第一輪投票中獲得

最高票的前兩位候選人，進行第二輪投票決

選。由於第二輪投票只有兩位候選人參選，獲

勝者必然是得到半數以上的有效選票而當

選。我國在 1950 年至 1951 年所舉辦的第一屆

縣市長選舉，曾經使用過一次兩輪決選制（王

業立，2006：69）。

（二）複數選區相對多數決制

當選區中應選名額超過一人時，便是所

謂的「複數選區」。選舉時，應視名額的多寡，

候選人以票數的高低依次當選。複數選區相對

多數決制因選民可圈選候選人的數目不同，又

可分為全額連記法、限制連記法、單記非讓渡

投票等三種。

1.全額連記法（bloc vote systems）：係指

在複數選區中，應選名額為幾名，每位選民即

可圈選幾票的選舉方式。例如日本及我國人民

團體內部的選舉，採用此種方式。

2.限制連記法（limited systems）：指在複

數選區中，選民可圈選的票數，少於應選的名

額。目前只有西班牙的上議院選舉，使用限制

連記法（Norris, 204：48）。1987 年我國增額

監察委員選舉採三分之一限制連記法。

3. 單 記 非 讓 渡 投 票 法 （ single

non-transferable vote systems）：係指在複數選

區中，應選名額在一名以上，每位選民只能投

一票，最後由得票最多的前幾位候選人當選。

我國直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉

（鎮、市）民代表會代表等各級民意代表，所

採用的選舉制度就是複數選區單記非讓渡投

票制。1954～1994 年間的省議員選舉，1991

～2004 年期間的立法委員選舉也是採取這種

制度。

（三）比例代表制

不管是單一選區還是複數選區的選舉，如

果政黨的選票過度集中在某些選區，最後經常

會出現政黨的全國得票率和政黨所獲得的國

會議員席次比例差距懸殊的現象。這表示有不

少選民的選票被浪費掉，無法在國會獲得相對

應的議員席次來代表這些民意，違反了票票等

值的民主理想。比例代表制的設計就是為了減

少選票的浪費並提高國會議員的代表性。採取

比例代表制的國家在實際的做法上還有不少

差異。大多數國家都是在保留多數決選舉制度

的同時，兼採比例代表制。根據統計，目前全

世界已有超過 30 個以上的國家，在其下議

院、上議院或地方議會選舉中使用各式各樣，

不同搭配比例的混合制（王業立，2006：30）。

德國是最早使用混合式的選舉制度，也是最具

代表性國家。在其選舉制度的設計中，有一半

的國會議員席次由單一選區相對多數決中產

生代表，另外二分之一國會議員席次則由政黨

比例名單中產生。

我國第二屆到第六屆的立法委員選舉，採

行的是「複數選區單記非讓渡投票制與政黨比

例代表制」的混合制。選民只有一票，就是在

「複數選區單記非讓渡投票制」下，針對個別

區域立委或原住民立委候選人投票。在「政黨

比例代表制」的部分，各政黨在投票前先提出

一份全國不分區代表及僑選代表的名單。各政

黨可分配到的全國不分區代表及僑選代表席

次，係以該黨所提名的候選人在區域選區和原

住民選區中所獲得的總得票比例（全國得票比

例必須超過 5％的門檻）做為計算基礎來進行

分配（吳東野，1996：86-88）。

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二、選舉制度對政黨政治生態的影響 （一）單一選區相對多數決制

在單一選區的選舉制度下，由於每個選區

只有一人能當選，每個選區都是贏者全拿，組

織配票能力強的政黨，全國當選席次的比例會

高於政黨的得票率；配票能力差的政黨，當選

席次比例會低於得票率，造成選票浪費、票票

不等值的現象。在選舉競爭激烈的選區，單一

選區往往會形成兩黨對決的政黨生態，第三勢

力或小黨不容易在這種選舉制度下獲得議會

席次（Duverger 1966，224-226）。因為選民如

果將選票投給自己最欣賞，卻不可能贏得選舉

的小黨候選人，手中的選票其實是被浪費掉

的。所以小黨的支持者常會將選票轉移給較具

競爭實力的兩大黨候選人中，政治立場比較接

近自己的一方，以防範他最厭惡的政黨或候選

人當選，這也就是所謂的「策略性投票」（黃

紀、游清鑫，2008：200），或是台灣近年選舉

常見的「棄保效應」。這種投票模式最常發生

在採取相對多數決的單一選區裡。

如果是絕對多數決的選舉制度，不論是偏

好投票制，還是兩輪決選制，選民都可以在選

票上表達自己真正的喜好（至少在第一輪投票

時），而不是為了防止自己最不喜歡的候選人

當選而不得不做的無奈選擇。因此，單一選區

絕對多數制和兩輪決選制搭配實施的結果，其

實反而會鼓勵第三勢力或小黨參選，不會被兩

大黨完全壟斷 (王業立，2009) 。

例如 2000 年我國總統大選如果採用絕對

多數的選舉制度，歷史可能改寫。當時有五組

候選人參選總統，選舉結果如表一所示：五組

候選人得票均未超過半數。在兩輪決選的絕對

多數制度下，這種情況應該由得票最高的陳水

扁、呂秀蓮與得票次高的宋楚瑜、張昭雄兩組

進行第二輪決選。由於第二高票的宋楚瑜和第

三高票的連戰都是國民黨長期栽培的政治菁

英，選票基礎高度重疊。當年真的進行第二輪

決選的話，原來投票給連戰、蕭萬長的選民可

能大部份都會把票投給宋楚瑜、張昭雄，這樣

陳水扁、呂秀蓮就不會勝出，第一次的政黨輪

替也不會這麼早出現。由此可見，選舉制度的

設計，確實會影響選舉的結果。

表一：2000 年總統選舉結果

第一輪 候選人

得票數 得票率 如果有

第二輪決選

宋楚瑜

張昭雄4,664,972 36.84% ？

連戰 蕭萬長

2,925,513 23.10% 李敖 馮滬祥

16,782 0.13% 許信良

朱惠良79,429 0.63%

陳水扁

呂秀蓮4,977,697 39.30% ？

資料來源：中央選舉委員會。

（二）「複數選區單記非讓渡投票制」

單記非讓渡投票制由於是在複數選區實

施，其比例代表性理論上應是介於單一選區相

對多數決制與比例代表制之間，且選區愈大，

比例代表性會愈彰顯（謝復生，1992：19）。

複數選區單記非讓渡投票制對政黨政治造成

的效果和單一選區相對多數決制正好相反。

1. 同黨候選人激烈競爭

複數選區會造成同一選區相同政黨提名

的候選人彼此的激烈競爭。因為每個選區通常

有三到七個當選名額，同一個政黨在選區裡往

往提名超過兩位以上的候選人。如果提名人選

中有某人的形象良好知名度也高，這種「超級

吸票機」型的候選人會從同黨其他候選人那裏

吸收太多選票。如果政黨無法向外開拓票源，

同黨選票又過度集中於一名候選人的結果，會

害其他同志落選。此外，政黨的提名策略也是

引發同室操戈的重要因素。政黨決定提名人數

時，經常會稍微超過政黨基本支持票數可以當

選舉制度、地方派系與政黨政治關係之研究641- -

選的名額，以便多搶一個席次。如此一來同黨

候選人之間的競爭激烈程度，高於和敵對政黨

競爭的現象。

2. 削弱黨紀、派系勢力抬頭

由於政黨的提名不等於當選保證，候選

人必須強調個人特色、建立樁腳、或是靠派系

來和同黨的其他候選人競爭政黨的基本盤選

票，政黨標籤反而不那麼重要。既然要靠派系

才能選上，當選以後自然會把派系的利益放在

政黨黨意前面。這樣就削弱了政黨黨紀的約束

力，不利於政黨政治。

3. 第三勢力或小黨的生存空間較大

在單記非讓渡投票制下，候選人或政黨

的主張不必爭取過半數選民的認同，只要能獲

得選區 7%~10%選民的穩定支持，通常就可以

跨越當選門檻。因此，小黨的生存空間理論上

比在單一選區來得大，而且選區愈大，小黨的

生存空間也愈大（謝復生，1992：19）。可是，

也由於只要靠少部分選票即可當選，有些候選

人的訴求往往向偏激的基本教義派選民靠

攏，容易激化社會對立。

4. 賄選與「搓圓仔湯」盛行、敗壞選風

單記非讓渡投票制為賄選行為提供了誘

因。由於候選人只要靠一小部分選民的支持即

可當選，同時應選名額眾多，個別候選人很難

有資源和精力去密切監督所有對手的競選行

為。所以在選舉過程中，賄選的情形相當普遍

（吳文程，1996：257-259）。另一方面，相對

多數決的選舉制度也讓地方派系多了和黨中

央利益交換的籌碼。沒有獲得政黨提名的地方

派系，往往會用脫黨參選來威脅黨中央進行其

他政治職位或特權利益的交換，就是所謂的選

前「搓圓仔湯」。這些賄選和密室政治的盛行，

使得選舉非常花錢，也敗壞選風。

（三）比例代表制對政黨政治生態的影響

比例代表制設計的目的，就是強調「比

例代表性」，亦即希望各個政黨在議會中所擁

有的席位比例，應符合各政黨在選舉中所得到

的選票比例。在一般情形下，選區應選名額愈

多，比例代表性愈佳（謝復生，1992：8）。比

例代表制最大的優點是各政黨可依得票的比

例，來分配當選的議席數目，較能反應多元民

意的走向。這種席次分配方式容易使得各種不

同的政見、意識型態甚至社會階層與各類群

體，都有較大的機會在國會中擁有本身的代言

人。選民也有較多的選擇，而且不會擔心浪費

手中的選票。在比例代表制的競選活動中，個

別候選人的聲望與魅力當然有其影響力，可是

政黨所代表的階級利益、意識型態與政綱政

見，才是選民投票時的主要考慮因素。由於選

民投票的對象與議席分配的單位，都是以政黨

為主，地方派系或個人都較少操作的空間（王

業立，2006：50-55）。

由於採取比例代表制的國家都同時保留

了區域民意代表的選舉名額，因此採取混合選

舉制度的國家彼此之間在比例代表名額的分

配方式和比例、政黨門檻以及比例代表計票公

式等方面，仍然存在不少的差異。一般而言，

國會議員中比例代表名額愈高的國家，政黨政

治愈鮮明，區域代表名額愈高的國家，個別候

選人的魅力與基層實力就愈重要。前面提到，

我國從第二屆到第六屆(1991~2004)的立法委

員選舉，採取「複數選區單記非讓渡投票制與

政黨比例代表制」的混合制。歷屆立委選舉的

區域代表與比例代表名額之比例如表二所

示。從該表可以看出，在第 6 屆立委以前，區

域代表名額的比例一直都超過 78%，比例代表

名額則不到 22%。因此，我國在第 6 屆立委選

舉以前，政黨政治生態受到比例代表制的影響

並不明顯，主要還是受到區域立委選舉採取的

複數選區單記非讓渡投票制的影響。

黃坤山 642- -

表二：第 2 屆至第 7 屆立委選舉名額

項 目 第 2 屆 第 3 屆 第 4 屆 第 5 屆 第 6 屆 第 7 屆

區域 119 122 168 168 168 73 區域代表

名額 原住民 6 6 8 8 8 6

僑選 6 6 8 8 8 比例代表

名額 全國不分

區 30 30 41 41 41

34

合計 161 164 225 225 225 113

區域代表% 77.64% 78.05% 78.22% 69.91%

比例代表% 22.36% 21.95% 21.78% 30.09%

資料來源：作者自行整理。

參、地方派系與選舉制度

一、地方派系的形成、發展與演變 （一）地方派系的形成與發展

台灣的地方派系是政治人物以地緣、血

緣、宗族或社會關係為基礎，相互聯合以爭取

地方政治資源的一種非正式組織。地方派系最

重要的活動就是推薦人才、爭取選票、贏得選

舉或是地方政治職務來影響決策（趙永茂，

1998：223）。根據這個定義，早在日本殖民統

治的 1920 年代，地方派系就已經透過基層選

舉來爭取地方的參事、區街庄長、保正、甲長、

府評議會員、各級協議會員等政治職務（吳文

星，1992）。但是我們今天所熟悉的地方派系

運作型態，卻是 1949 年國民政府播遷來台以

後的產物。

國共內戰失利後，國民政府轉進台灣。

當時執政的國民黨，雖然用動員戡亂時期臨時

條款凍結了中央民意代表的選舉，卻為了凸顯

中華民國憲法的民主特徵以便與中共的無產

階級專政做區隔，仍然在 1950 年推動地方選

舉。地方選舉的結果在形式上不會撼動國民黨

的執政地位，但是基層選舉卻是戒嚴時期唯一

開放的定期選舉，會被外界解讀為國民黨政權

正當性的指標，執政的國民黨當然不能輕忽。

要贏得選舉就要動員選民出來投票。由於國民

黨中央缺少與台灣基層民眾的血緣、婚姻、地

緣等傳統社會關係，擔心選舉時無法有效動員

選民，於是就選擇和地方派系結盟：國民黨提

供派系領袖透過選舉當選公職及掌握資源分

配的機會，而地方派系則藉由其選舉動員能力

維持國民黨繼續支配地方政治的權威。這個政

治結盟策略固然成功維繫了國民黨在台灣半

個世紀的執政地位，但是地方派系結合黑道的

「黑金」勢力過度膨脹的結果，最後反而促成

社會輿論要求改革選舉制度來削弱地方派系

的高度共識。

（二）地方派系的演變

地方派系形成的因素固然與國民黨威權

統治之時代背景有關，但地方派系的發展及壯

大，則藉由一次又一次的選舉結合執政黨追求

勝選的政治需求，逐步擴展其影響力。它的發

展與演變略述如下：

1945年抗戰勝利，國民政府從日本手中接

收台灣，因風俗差異和接收官員的官僚習氣，

時常與台灣民眾發生衝突，爆發了二二八事

件。為了平定二二八事件所進行的軍事鎮壓，

使得台灣本土菁英大量歸隱，不再過問政治。

國民政府播遷來台之後，為強化統治的正當

性，刻意扶植一群地方領袖，鼓勵參選，給予

政府職位做為酬庸。這一群意見領袖也就是地

方派系最早的領導者。

選舉制度、地方派系與政黨政治關係之研究643- -

1960年代國民黨在各地所拔擢的地方人

物，透過社會人際網絡掌握不少基層民眾的投

票取向，逐漸在地方上建立起自己的基層實

力。與此同時，地方派系對中央的要求日益升

高，從最初的地方性政治職位，進而要求實質

的經濟利益（例如省議員對省屬行庫的借貸特

權）。為了防止地方派系進行向上串聯結盟，

國民黨中央一方面透過授予壟斷性的區域經

濟利益－例如農會、漁會，客運公司營運權

等，以換取地方派系的持續效忠。另一方面則

把地方派系的利益一分為二：地方政府如果是

由某一派系所掌握，地方經濟的農漁會就交由

另一派來管理，形成「鎮長派」與「農會派」

之間既合作又競爭的微妙關係。

1970年後蔣經國已經意識到地方派系尾

大不掉對於地方政治的副作用。國民黨也刻意

的避開派系輪流執政的提名邏輯，改以空降青

年黨工、學者參選縣市長，透過黨機器動員輔

選代替派系動員的模式，來抑制地方派系的發

展。蔣經國逝世後，繼任總統的李登輝無法為

當時國民黨內的大老所信服，黨中央出現「主

流派」與「非主流」之間的鬥爭。由於缺少黨

內的權力基礎，李登輝最後是靠著援引地方派

系與工商界重量級人物的支持，才逐步穩固了

自己在執政黨內的地位。地方派系「護主有功」

的交換條件就是派系長期冀望的地方行政和

經濟特權。與此同時，解嚴以後中央民意代表

全面改選，不少派系人物憑藉地方政治實力與

上級的關愛，經由一次次的選舉，逐步由地方

官員或議員，變身為中央民意代表。進入中央

民意機關的地方派系領袖為了擴大派系影響

力，往往肆無忌憚地干預國家公共資源的分

配，為以後的金權與黑道政治種下了燎原的星

火。

1990-1995年派系勢力進入中央民意機關

後出現的「金權政治」現象，使國民黨備受社

會輿論指責。為了回應各界的批評，國民黨在

1993年的縣市長及縣市議員選舉不再大幅提

名派系人物參選，並於次年初著手查緝縣市議

會議長副議長的賄選案，藉以壓低地方派系在

政治上予取予求的氣焰。另一方面，面對在野

黨的競爭壓力，國民黨中央在打壓縣市層級派

系之際，還是不得不與地方勢力進行結盟。當

時的黨主席李登輝授意時任省主席的宋楚瑜

採取向基層結盟的模式，跳過黑金形象的縣市

級派系網絡，直接用更優渥的條件與鄉鎮級派

系進行結盟。這個策略的好處有三：首先，國

民黨的地方動員能力依舊，同時也可以消弭黑

金政治的譴責。其次，這樣的模式可以稍稍降

低地方派系的金權色彩。最後，因為是用鄉鎮

級的派系來取代既有的縣市級的派系勢力，黨

中央比較容易控制「派系交替」以後的基層派

系。

隨著修憲時程的開展，省長與總統職位改

為直接民選，為確保國民黨能贏得1995年的省

長選舉和1996年的第一次總統直選。宋楚瑜在

省主席任內對於各縣市及各鄉鎮基層的建設

不僅有求必應，有些甚至還加倍給予。當時傳

言，台灣各縣市議會的議長和鄉鎮長都是宋楚

瑜的大樁腳。不過，這個時期也是黑道氣焰最

囂張的時期。不少黑道透過選舉漂白，甚至擔

任縣市議會的議長副議長。他們利用民代的特

權，左右政府政策，向治安機關關說施壓，導

致社會治安敗壞。地方派系也常利用道上兄弟

操縱地方選舉。地方派系與黑道的結合成為政

壇的毒瘤，社會清廉公正人士幾乎不敢過問政

治（黃榮慧，2005：21-23）。

2000 年的總統大選，陳水扁在當時社會

「向上提升」不要再「向下沉淪」的期待下當

選，成就了台灣第一次的政黨輪替。陳水扁當

選後針對農會漁會信用合作社所推動的第一

次金融改革，除了要挽救當時的本土型金融危

機之外，外界一般認為也有向地方派系開刀，

斬斷地方派系和金權掛鈎的臍帶的意味。由於

地方派系過去都是和國民黨合作，現在換成要

向地方派系開戰的民進黨執政，八年期間地方

黃坤山 644- -

派系應該不是土崩瓦解，就是消聲匿跡才對。

可是學者的研究卻有不一樣的發現。王金壽

（2004a：184）認為政黨輪替以後，屏東政壇

看不到原來常見於地方派系的金字塔型權力

結構，屏東縣層級的張、林兩派系已經名存實

亡。另外，他還比較了 1993 年縣市長選舉和

2000 年總統大選，來討論國民黨選舉機器買

票的效果。他發現，國民黨的買票機器在 1993

年還可以順利運作，但到了 2000 年，不只買

票機器失靈，就連地方派系也變得不聽指揮，

可以說國民黨在屏東縣的地方派系已經崩解

了（王金壽，2004b：99）。

陳泰尹對於嘉義縣派系的研究，卻有不同

的發現。他指出，嘉義縣長期以來一直存在著

黃、林兩派系。1990年代民主化以後，情勢出

現了變化。民進黨基層實力開始崛起，「涼椅

大王」曾振農又憑藉財力從林派獨立出來，和

長期掌握縣政府的黃派成為嘉義政壇的三大

勢力，林派逐漸式微。在民進黨「招降納叛」

的策動下，林派掌門人陳明文趁著2000年底國

民黨立法院黨團發動罷免陳水扁總統的機

會，公開宣布撤簽罷免案，離開國民黨，加入

民進黨。曾振農的妻子張花冠當選立委後也加

入了民進黨。三股勢力結盟之後席捲了近年嘉

義縣的各項公職選舉。所以，嘉義縣的地方派

系不僅存活了下來，甚至與民進黨共存共榮

（陳泰尹，2009：1）。

綜合兩位學者的研究結論可以看出：儘

管不同地區的派系選票動員能力在政黨輪替

前後出現此消彼長的現象，地方派系這種基層

社會關係網絡並沒有消失，甚至還出現有機會

就向當權派靠攏的「西瓜效應」。尤有甚者，

2004年陳水扁總統在319槍擊案後連任成功，

當時的總統府秘書長邱義仁接著就在四月份

指出當年底的立委選舉民進黨的選戰策略就

是「割喉割到斷」，擺明了要和國民黨爭奪地

方派系。如果連和地方派系素無淵源的民進黨

都搶著要爭取派系的人脈，這表示地方派系早

已在台灣根深蒂固，所有想爭取執政機會的政

黨都無法忽視地方派系的存在。

二、地方派系與公共政策 公共政策是民主政治裡最直接的利益分

配方式。中央政府在規劃和制定與民眾生活相

關的政策時，當然需要聽取草根民意的反映，

同時考量整體施政的需要和配套，最後決定的

政策才能既符合居民的在地需求，同時也配合

國家整體發展的需要。基於以上的認知，如果

地方派系只是推薦人才參選、匯集或凝聚地方

共識以形成決策，我們當然可以將地方派系視

為公民社會不可缺少的基柱。可是地方的意見

如果被派系壟斷，把派系的私人利益包裝成地

方公共利益，而政黨又在不良選舉制度的設計

下，為了勝選的考量而和派系私相授受，這樣

的結果，輕者導致公共政策品質的低落，重者

會形成黑道與金權勢力結盟的「黑金政治」，

那就是民主政治的災難。不幸的是，在台灣特

殊的政黨政治生態與「複數選區單記非讓渡投

票制」的推波助瀾下，地方派系介入公共政策

的結果，造成公共資源的虛擲和浪費。

前言中舉出原本屬於台南縣的道路施工

品質低劣的現象，就是地方派系過度介入公共

政策活生生的一個例子。更過分的是，包商與

民間檢驗業者為自己的利益，偷工減料犧牲了

道路品質，道路出現坑洞造成用路人摔車傷

亡，後果卻是全民買單。根據行政院公共工程

委員會統計，近三年因為道路工程造成的國賠

案，超過二百件，賠償金額六千多萬元，這些

錢沒有一文錢出自施工單位。而各縣市每年都

要編列相當金額國賠準備金因應，這不是台南

縣一個地方的個案，而是全台各縣市的共同現

象（聯合報，2010/09/02）

地方派系介入公共政策所可能產生的另

一個問題，就是原本應該跨區域整體規劃進行

的公共建設，往往在派系利益的分割下，支離

破碎，無法達到預期的功能。近年來各地經常

發生的水災是一個現成的例子。台灣由於有三

選舉制度、地方派系與政黨政治關係之研究645- -

分之二的地表是高山，河川坡度落差極大，防

洪治水必須從上游、中游到下游整體規劃施

工，才能有效防治水患。可是一條河川從上

游、中游到下游往往流經好幾個行政區域，從

水源地的水土保持、水庫清淤、河道疏浚、堤

防建設到下水道等治水防洪工程需要許多政

府機關的協調。例如：河川區域、溫泉區由水

利署主管，風景特定區由交通部觀光局及地方

政府主管，山坡地由水土保持局主管，林班地

由林務局主管，原住民族保留地由原住民族委

員會主管（吳憲雄，2009）。這麼多主管機關

之間的權責往往很難釐清，如果再加上派系利

益的糾纏，就會使得防洪治水的工程淪為地方

派系分贓的禁臠。因為地方政府總是用各種名

目跟中央申請經費，再把好處分給這些地方的

開發者，諸如地方的派系、樁腳、建設公司、

砂石業、各種企業等等，共同在開發中得到好

處，也從中得到選票與長期在地派系人脈經營

的戰略地位（網路城邦，2009）。2006 年行政

院在立法院朝野黨團競相加碼下，通過八年

1160 億元整治易淹水地區的預算，但是 2009

年的莫拉克颱風和 2010 年的凡納比颱風仍然

在南台灣造成嚴重的災情。兩個颱風帶來破紀

錄的瞬間降雨量固然是造成災害的主因，但是

地方政府對於治水預算的運用成效卻也在這

兩次天災中備受質疑。

如果中央政府有魄力和決心，其實是可

以拒絕地方派系提出的不合理建設要求的。最

怕的是掌握行政權的政黨為了勝選，不惜任意

揮霍納稅人的血汗錢來滿足地方派系所提出

的不合理建設要求。最近幾年被陸續揭發的各

地「蚊子館」，就是中央執政者為了拉攏地方

勢力，濫用納稅人血汗錢的例子。根據藝術家

姚瑞中率領大學生，實地勘查結果出版的「海

市蜃樓」一書的描述，「蚊子館」是指政府公

部門近廿年花費巨資興建，但目前完全閒置、

低度使用或延宕開發的公共設施，涵蓋交通設

施、工商園區、文教設施、體育場館、社福設

施、市場、辦公廳舍等。令人訝異的是，許多

「蚊子館」是中央機關而不是地方政府所主管

的建設，例如：因使用率過低遭裁撤的花蓮鳳

林簡易法庭，延宕開發的台灣大學竹北分部，

以及故宮南院願景館（姚瑞中、LSD，2010）。

另外，立法委員在立法院質詢時，也公布了國

內十大蚊子館（實際數字更多），總共花了人

民血汗錢高達四千三百三十一億元以上。「蚊

子館」會反覆出現的原因很簡單：它不是一個

人，而是中央地方民代、政府官員、地方派系、

財主與財團的共同傑作。正因為有那麼多的共

犯，在官官相護的情況下，才能相安無事，即

便事後遭人舉發，也都可以找到許許多多似是

而非的理由來加以搪塞，例如，1991 年動工，

1997 年完工的「興達遠洋漁港」，花費近百億，

興建完工即荒廢無用，官方的解釋是國際漁業

環境改變所致。這個理由難以服人，因為早在

行政院把興達漁港的位階從近海漁港提高為

遠洋漁港的第二年，聯合國就通過 1982 年海

洋法公約，要求各國在公海捕魚應設定上限，

這個公約是國內遠洋漁業發展的轉捩點。當時

興達港第一期工程雖然已經發包，行政院仍然

有喊停的權限。築港案繼續執行的結果，鑄成

了巨額的投資浪費（林武忠，2009）。

上面所引述的幾個例子告訴我們，地方派

系過度介入公共政策的結果，不僅影響地方工

程的品質、犧牲一般民眾的權益，更糟糕的

是，還會造成錯誤的公共政策。而錯誤的決策

所造成的鉅額浪費，比貪汙還要可怕。不過，

這些問題不能完全歸咎於地方派系，因為中央

執政者為了勝選，不但缺乏決心和魄力去清理

地方政治盤根錯節的利益網絡，反而爭著和派

系結盟，才會導致地方派系予取予求的現象。

問題的根源，仍然和不良的國會選舉制度脫不

了關係。

三、選舉制度、地方派系與政治生態 前面說明地方派系介入公共政策所造成

黃坤山 646- -

的弊端時曾經提到，如果中央執政者有決心和

魄力的話，其實是可以限縮地方派系的影響

力，不至於讓派系予取予求的。問題在於，為

什麼政黨輪替之後，中央執政者仍然要拉攏地

方派系，而不是完全劃清界線？我們認為，這

和立法委員的選舉制度，以及我國修憲後所採

取的「半總統制」（half presidential system）有

密切的關聯。

第一次政黨輪替以後，國民黨失去政

權，不過靠著親民黨立委的合作，兩黨在立法

院仍然占有過半數的席次。在「半總統制」的

體制下，如果陳水扁總統不願意「行政權轉

軌」，堅持要任用民進黨員擔任行政院長，立

法院多數的國親兩黨其實可以直接對行政院

院長提出「不信任投票」（vote of want of

confidence or vote of censure），來制衡少數政

府。但是國親兩黨除了因為核四停建的問題，

在陳水扁就職不到一年的時間內提出總統罷

免案外，八年間從沒有提出過「不信任投票」。

主要的原因，恐怕是長期習於靠地方派系進行

選舉動員的國民黨，由於缺少和派系交換的行

政資源，擔心「不信任投票」通過以後，立法

院必須解散重新改選的政治成本，所以才不敢

提出「不信任投票」，只能在立法院進行議事

杯葛。導致中央政府的政治僵局延宕八年無

解。

執政的民進黨對於國親兩黨不敢提出

「不信任投票」的困境也了然於胸。所以民進

黨一方面積極調查追討國民黨的黨產，讓國民

黨不敢輕舉妄動提出「不信任投票」。另一方

面，為了突破「少數執政」的困境，陳水扁總

統曾經和親民黨主席宋楚瑜接觸，想要分裂國

親聯盟，卻沒有成功。但是他發現，鞏固民進

黨政權最有效的做法，其實就是直接「招降納

叛」，用行政資源來攏絡並培養民進黨自己的

基層實力，前嘉義縣縣長陳明文把整個派系從

國民黨轉投民進黨就是最有名的例子。有了這

個成功案例的鼓舞，陳水扁總統當然不會想要

「行政權轉軌」，實施「左右共治」。所以他八

年的任期，在唐飛之後換了五次行政院院長，

卻都不願意和在野黨協商，就是出於以上的政

治計算。

在上述環環相扣的政治算計下，有問題

的國會選舉制度導致地方派系坐大，政黨黨紀

弱化不彰，加上不願交出權力的少數總統，以

及不敢倒閣的國會多數，使得政治僵局延宕八

年無解，國家發展為之停頓。國人因為這個有

問題的制度所付出的代價，不可謂之不大。

肆、選制變革對地方政治生態的 影響 一、立委選舉制度改革的設計理念

我國立委選舉改革朝「單一選區兩票制」

思考，最主要是希望結合單一選區相對多數決

制和比例代表制的好處，以兼顧地方利益和政

黨政治發展。理論上，單一選區競爭以候選人

為主，在單一席次設計下，候選人必須與政黨

保持良好關係才有機會勝選，政黨對候選人可

以產生約束力，黨紀也得以維持，從而促成政

黨良性競爭。至於兩票制為「政黨比例代表」

的設計，選民投票是以政黨為單位，這不僅使

得政黨必須以政見和施政成績爭取選民支

持，贏得更多席次，同時有助於政黨之間的良

性競爭，對於落實政黨政治助益很大。這是國

內學者贊同單一選區兩票制的最大原因（蔡學

儀，2009：123）。

2005 年第 7 次修憲結果，立法委員選制

改採「單一選區兩票制」。這個制度與日本的

「並立制」相同，每一選民可投兩張票，一票

投給單一選區候選人，一票直接投給政黨，各

自分別獨立計算。而在立法委員名額方面，由

原來的 225 名減半為 113 名，其中區域選區改

為「單一選區多數決制」，將全國依人口比例、

縣市區域等原則，劃分為 73 個區域選區，每

一選區，應選名額 1 名，共選出 73 席委員；

至於全國不分區名額 34 席仍沿用「政黨名單

選舉制度、地方派系與政黨政治關係之研究647- -

比例代表制」產生，另有 6 席原住民議席由原

住民選出（王業立，2006：37）。

二、立委新選制實施成效 2008 年 1 月 12 日是選制改革後的第一次

立委選舉，國民黨在全部 73 席區域立委獲得

57 席，當選席次比率為 77.2%，得票率為

53.5%；民進黨在區域立委當選 13 席，當選

席次比率 17.8%，得票率 38.2%。在政黨選票

部分，國民黨得票率 58.12%，在 34 席中分得

20 席，席次比率 58.82%；民進黨得票率

41.88%，獲得 14 席，席次比率 41.18%。從表

1 的結果可見，無論是區域立委還是政黨選票

的部分，都形成兩黨對抗的局面。其他的小

黨，如親民黨只當選一席原住民立委，台灣團

結聯盟和新黨不但在區域立委部分無法當

選，就連全國不分區立委也因為沒有跨過政黨

得票率 5%的門檻，無法參與席次的分配。可

見單一選區相對多數制席次過多的選舉制

度，明顯不利於小黨。從好的方面來說，國會

出現了一個穩定、過半數的多數黨。另一方

面，僅管比例代表制的全國不分區席次拉近了

民進黨的區域立委得票率和當選席次比率的

差距，當選席次比率從 17.8%提高到 25.2%，

但是不分區席次過少的結果，使得只有58.12%

選民支持的國民黨，囊括了全部 71.7%的立委

席次，而獲得 41.88%選民支持的民進黨，只

拿下 23.9%的席次。這樣的結果仍然大幅違反

比例性原則（陳長文：2009）。不過在候選人

方面，最明顯的改變就是大量淘汰了嘩眾取

寵，較為偏鋒的候選人，使認真問政者得以順

利當選。

三、立委選制變革對地方政治生態的 影響

觀察立委選制改為「單一選區兩票制」實

施後，發現對台灣地方政治生態有下列之影

響：

（一）促進政黨團結

「單一選區兩票制」理論上會增加政黨的

內聚力，因為當選名額只有一位，政黨只能提

名一位候選人，候選人需仰賴政黨的組織力

量；而不分區比例代表制委員，需一直保持黨

籍，黨員會因此較與政黨保持密切關係。故「單

一選區兩票制」對大黨或組織性較強的政黨或

具有個人魅力的政治人物較為有利。

（二）不利小黨發展

單一選區兩票制中的單一選區，以得票

最高者當選，通常會導致雙雄對決。選民可能

放棄沒當選希望的候選人，小黨當選機率減

少。而要有資格參與分配全國不分區立委席

次，政黨全國得票率必須超過 5%的門檻過

高，也不利於小黨的發展。

（三）分裂性投票產生

並立式的單一選區兩票制，可以視為兩

場同時進行的不同選舉，選民可投兩張選票，

一張投給喜歡的候選人，另外一張投給中意的

政黨，如果選民將這兩張選票分別投給不同政

黨的候選人及政黨時，即為所謂的 「分裂性

投票」（split-ticket voting）（李惠宗，2007：242）。

（四）地方派系的影響力持續存在

地方派系仍可能左右單一選區的選舉

結果，因為單一選區的區域立委席次過多，每

位候選人所必須經營的選區變小，將有利於鄉

鎮長出身的候選人或是地方上有影響力的派

系（盛治仁，2006：63-86）。

（五）執政者開始展現與地方派系劃清界線的

決心

縣市議員和縣市議會正副議長的選舉，長

久以來一直是地方派系的兵家必爭之地。但是

2010 年底五都選舉後的台南市議會正副議長

的選舉，卻出現戲劇性的變化。升格為直轄市

以後第一屆的台南市議會總共有 57 個席次，

民進黨贏得 27 席，無黨籍 17 席，國民黨 13

席。由於沒有任何一黨過半，正副議長的選舉

就取決於各方勢力的合縱連橫。除了民進黨提

名的人選外，國民黨不但沒有提出正副議長人

選，黨中央也下令要求 13 位黨籍議員「投自

黃坤山 648- -

己一票」，以杜絕外界對於國民黨和無黨籍合

作的揣測。結果，有 10 位國民黨籍市議員在

投票時，沒有遵守黨中央的要求，被開除黨

籍。雖然民進黨最後拿下了正副議長，但是也

有兩位議員跑票被開除黨籍。兩大黨這次的處

置，讓民進黨和國民黨在台南市議會分別只剩

下 25 席和 3 席，遠不及無黨籍的 29 席。值得

注意的是，國民黨壯士斷腕的做法是不是要藉

此擺脫地方派系的糾纏，顯示往清廉執政的決

心邁進，當然有待觀察。如果國民黨中央的政

治計算，主要是為了在 2012 年初的立委選舉

時爭取更多政黨票的認同的話，我們就可以

說，單一選區兩票制的遊戲規則的改革已經開

始改變政黨的政治計算，讓中央執政者有機會

展現和地方派系劃清界線的決心與魄力。

另一個值得注意的消息是：2011 年四月初

才上任的公共工程處主委李鴻源，上任兩個月

內清查全台兩百多件大型公共建設案，發現其

中四分之一有問題，立刻在六月初擋下了五十

三件極可能變成「蚊子館」的建設，避免浪費

公帑。(聯合報，2011/06/10，社論)李鴻源的這

個舉動，遠遠超過傳統公共工程會主委的角

色，很明顯是在行政院長的充分授權下進行

的。這個舉動，似乎也可以視為執政者嘗試釐

清地方派系與中央利益糾葛的重要一步。

伍、結語

人是政治的動物，有政治就有派系。地方

派系的存在有其必要性。政治人物要贏的選

舉，則必須進行政治動員以獲得足夠的選票當

選，地方派系因而誕生。而地方派系也依賴政

治人物，獲取利益壯大自己。台灣過去在經歷

各種選舉中，產生地方派系與黑道、金權掛勾

的病態發展，主要是民主化階段國民黨內鬥的

歷史偶然因素，以及選舉制度設計不良的制度

因素，兩者相加乘的結果。現在立法委員選舉

制度的改革雖然邁出正確的第一步，但是縣市

議員的選舉制度仍然還是複數選區單記非讓

渡投票制，前述之弊端仍然存在，唯有再進行

一次選舉制度的檢討改革，如能改為「單記可

讓渡投票制」（single transferable-vote system,

簡稱 STVS），將使選民能有更多的選擇，而現

行制度的弊端，亦能獲得改善。

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黃坤山 650- -

The Study of the Relationship Between the Electoral System, Local Factions, and Party Politics.

Huang Kuen Shan

The Center for General Education,

Chia Nan University of Pharmacy and Science, Tainan, Taiwan 71710, R.O.C.

Abstract

Electoral system is an important mechanism for the development of democratic politics and local

factions is developing and growing under the election process, that both had an impact on party

politics.This article is starting from the shortcomings of society to study the evolution of our electoral

system, the operation of local factions and the connection of political parties.

Although China's Legislative Yuan election system had been changed to "single-member district

two-vote system", the election atmosphere is obviously improvement. However the influence of local

factions still exists for electoral system. Especially, in the case of the county's election system

remaining "complex constituency single non-transferable voting system", it is impossible to prevent the

shortcomings occurred in the past.The only solution is to review and reform the electoral system once

again. When the disappearance of local factions of the adverse effects for electoral system and selected

elite of the people in power honest is achieved, it will be a blessing to the people.

Key words: Electoral System, Local Factions, Single Constituency, Additional Member System.

CHIA-NAN ANNUAL BULLETINV O L . 3 7 , P P . 6 3 8 - 6 5 1 , 2 0 11