DISSERTAO SUBMETIDA CONGREGAO DAESCOLA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA - EPGE,

DA FUNDAO GETULIO VARGAS,FAR OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM ECONOMIA.

PRIVATIZAO NA INDSTR5A DE TELECOMUNICAES:ALGUMAS EXPERINCIAS RECENTES E LIES PARA O CASO BRASILEIRO

FLORINDA ANTELO PASTORIZA

BANCA EXAMINADORA:

1. RENATO FRAGELLI CARDOSO

2. FERNANDO DE HOLANDA BARBOSA

3. LUIZ GUILHERME SCHYMURA

199609 1391T/EPGE P2 93p

1000076731

RIO DE JANEIRO/RJDezembro/1995

A meus pais, Ramn e Pilar, pelocarinho e dedicao ao longo detoda uma vida.

AGRADECIMENTOS

Vrias foram as pessoas que contriburam de forma direta ou indiretapara a realizao deste trabalho.

Desejo registrar meu agradecimento a todos os professores efuncionrios da Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getlio Vargas

(EPGE/FGV) pelo estmulo e pelos ensinamentos no apenas durante a realizao dessetrabalho, mas tambm durante todo o curso.

Um agradecimento especial ao professor Renato Fragelli peladedicao com que conduziu o trabalho de orientao e por suas valiosas sugestes no

decorrer e na concluso desta dissertao e ao professor Fernando de Holanda Barbosa pelasugesto do tema e pelas indicaes bibliogrficas.

Agradeo ainda a todos os colegas da EPGE/FGV pelocompanherismo ao longo dessa jornada.

NDICE

3. INTRODUO. ..009

2. A "RATIONALE' TERICA DA PRIVATIZAO 012

2.1. INTRODUO 012

2.2. EFEITOS DA MUDANA DE PROPRIEDADE 015

2.2.1 O PROBLEMA DE MONITORAMENTO 015

2.2.2 OS OBJETIVOS DOS ACIONISTAS 019

2.3. EFEITOS DA CONCORRNCIA 023

2.4. EFEITOS DA REGULAO 0312.5. IMPACTOS DA PRIVATIZAO SOBRE AS CONTAS PBLICAS 035

3. A INDSTRIA DE TELECOMUNICAES 042

3.1. PANORAMA GERAL 042

3.2. O MERCADO DE SERVIOS DE TELECOMUNICAES 0443.3. O MERCADO DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAES 053

4. A EXPERINCIA NORTE-AMERICANA 060

4.1. ANTECEDENTES 060

4.2. O DESMEMBRAMENTO DA AT&T 063

4.3. A PERFORMANCE DA INDSTRIA NOS ANOS 90 066

5. A EXPERINCIA INGLESA 075

5.1. ANTECEDENTES E VISO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAO 0755.2. A PRIVATIZAO DA BRITISH TELECOM 079

5.3. A PERFORMANCE DA INDSTRIA PS-PRIVATIZAO 085

6. A EXPERINCIA MEXICANA 088

6.1. ANTECEDENTES E VISO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAO 0866.2. DESEMPENHO DA TELMEX NOS ANOS 80 090

6.3. A PRIVATIZAO DA TELMEX O976.4. A PERFORMANCE DA INDSTRIA PS-PRIVATIZAO 100

7. A EXPERINCIA ARGENTINA 105

7.1. ANTECEDENTES E VISO GERAL DO PROGRAMA DE PRIVATIZAO 1057.2. DESEMPENHO DA INDSTRIA SOB PROPRIEDADE ESTATAL 109

7.3. A PRIVATIZAO DA ENTEL 1147.4. A PERFORMANCE DA INDSTRIA PS-PRIVATIZAO 120

8. A INDSTRIA DE TELECOMUNICAES NO BRASIL 128

8.1. A CRIAO DO SISTEMA TELEBRS 1288.2. DESEMPENHO ATUAL DA INDSTRIA i33

8.3. A INDSTRIA DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAES 1468.4. PERSPECTIVAS DO SISTEMA TELEBRS I54

9. CONCLUSES 16

10. BIBLIOGRAFIA 163

SUMRIO DE TABELAS. GRFICOS. QUADROS E FIGURAS

GRFICO

QUADRO

TABELA

TABELA

GRAFICO

TABELA

TABELA

GRFICO

2.1

2.2

3.1

3.2

3.3

3.4

3.5

3.6

TABELA

TABELA

FIGURA

TABELA

TABELA

TABELA

TABELA

TABELA

QUADRO

GRFICO

GRFICO

2.1 FUNES DE CUSTO E DE DEMANDA

DECISO DE ENTRADA NA INDSTRIA

SERVIOS DE TELECOMUNICAES - PRINCIPAIS PRIVATIZAES

SERVIOS DE TELECOMUNICAES - MUDANAS ESTRUTURAIS

TRFEGO INTERNACIONAL DE TELEFONIA -1993

VINTE MAIORES OPERADORAS PBLICAS DE TELECOMUNICAES -1993

PRINCIPAIS EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAES

MERCADO DE EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAES - DISTRIBUIOGEOGRFICA -1992

3.7 QUINZE MAIORES FABRICANTES MUNDIAIS DE EQUIPAMENTOS DETELECOMUNICAES -1993

3.8 EQUIPAMENTOS DE TELECOMUNICAES - AQUISIES, JOINT-VENTURES E ASSOCIAES

4.1 REGIONAL BELL HOLDING COMPANIES

4.2 FATURAMENTO ANUAL DAS OPERADORAS LOCAIS NORTE -AMERICANAS -1984

4.3 EUA-TARIFAS INTERNACIONAIS -DEZEMBRO/89

4.4 LINHAS INSTALADAS NOS EUA -1984/93

4.5 GRAU DE SINDICALIZAO -1990

Pgina

025

027

047

050

052

053

053

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056

058

064

065

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069

070

4.6 AQUISIES REALIZADAS POR EMPRESAS NORTE-AMERICANAS NOS 072ANOS 1990/91

5.1 EMPRESAS ESTATAIS INGLESAS -1979

5.2 VALORIZAO DAS AES DA BRITISH TELECOM

5.3 EVOLUO DO NMERO DE EMPREGADOS DA BRITISH TELECOM1970/92

076

084

086

GRAFICO

TABELA

TABELA

GRFICO

GRFICO

TABELA

GRFICO

TABELA

TABELA

TABELA

TABELA

TABELA

TABELA

FIGURA

TABELA

TABELA

TABELA

TABELA

TABELA

FIGURA

GRFICO

TABELA

TABELA

TABELA

6.1

6.2

6.3

6.4

6.5

6.6

6.7

6.8

7.1

7.2

7.3

7.4

7.5

7.6

7.7

7.8

7.9

7.10

7.11

8.1

8.2

8.3

8.4

8.5

TELMEX - ESTRUTURA DE RECEITAS -1982/90

TELMEX - EFEITOS DA MODIFICAO NA CARGA TRIBUTRIA

TELMEX - IMPACTO DO NOVO IMPOSTO

TELMEX - ESTRUTURA DE CUSTO -1990

TELMEX - EVOLUO DA ESTRUTURA ACIONRIA

TELMEX - OFERTAS DE COMPRA

TELMEX - EVOLUO DO VALOR DE MERCADO

TELMEX - ESTRUTURA DE RECEITAS

EMPRESAS PRIVATIZADAS NA ARGENTINA -1988/93

ARGENTINA - INDICADORES QUALITATIVOS -1983/90

LINHAS EM SERVIO -ARGENTINA -1980/89

ENTEL-INDICADORES OPERACIONAIS -1990

ENTEL-OFERTAS PBLICAS

ARGENTINA - ESTRUTURA DA INDSTRIA DE TELECOMUNICAES -1993

INDICADORES OPERACIONAIS - REGIO SUL -TELEFNICA - 1991/93

INDICADORES OPERACIONAIS - REGIO NORTE -TELECOM -1991 3

PERFIL DAS RECEITAS -TELECOM E TELEFNICA -1993

ARGENTINA - PREOS DE INSTALAO

TARIFAS TELEFNICAS-TELECOM ETELFNICA-1991/94

SISTEMA TELEBRS - ESTRUTURA INSTITUCIONAL

BRASIL - DENSIDADE TELEFNICA -1992

BRASIL - EVOLUO DOS SERVIOS DE TRANSMISSO DE DADOS -1983/92

BRASIL - GRAU DE DIGITALIZAO -1992

INVESTIMENTOS DO SISTEMA TELEBRS - PRINCIPAIS FONTES DEFINANCIAMENTO -1974/92

091

093

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096

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099

100

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122

122

123

124

124

131

136

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138

140

TABELA 8.6 BRASIL-TARIFAS INTERNACIONAIS -1994 142

GRFICO 8.7 SISTEMA TELEBRS -PERFIL DE RECEITAS

GRFICO 8.8 EVOLUO DA TAXA DE CONGESTIONAMENTO - DDD TERMINADO - 1451980/92

TABELA 8.9 SISTEMA TELEBRS - INDICADORES DE DESEMPENHO -1985/92 145

TABELA 8.10 NDICE DE NACIONALIZAO DOS PRINCIPAIS EQUIPAMENTOS 148FABRICADOS NO BRASIL -1983

TABELA 8.11 PREOS MDIOS UNITRIOS DOS PRINCIPAIS EQUIAPAMENTOS 150FABRICADOS - COMPARAO INTERNACIONAL -1983

1. INTRODUO

Na ltima dcada, o tema privatizao se tornou praticamente uma

unanimidade entre economistas e formuladores de poltica econmica. Nesse perodo,diversos pases desenvolveram programas de privatizao com o objetivo de aumentar o grau

de eficincia e competitividade de suas economias, bem como de reequilibrar as finanas

pblicas.

Mesmo em pases subdesenvolvidos, onde o Estado teve um papel importante

na montagem da estrutura industrial e na infra-estrutura de servios pblicos, a recente ondaprivatizaes parece sinalizar o fim do Estado produtor de bens e servios e o surgimento de

um Estado regulador.

Essas mudanas so particularmente crticas na indstria de

telecomunicaes, visto que a criao de uma "sociedade da informao" apoiada nacrescente globalizao dos mercados e no desenvolvimento dos sistemas financeiros

internacionais implica em investimentos na modernizao e ampliao das redes e na ofertacrescente de servios de valor adicionado, notamente de transmisso de dados.

Nos pases subdesenvolvidos a situao ainda mais difcil uma vez que as

redes de telecomunicaes esto apoiadas em tecnologias obsoletas e inadequadas intensidade e diversidade desse novo fluxo de informaes. Exemplos marcantes dessa

realidade so a China, a ndia e a Indonsia que combinadas detm 40% da populaomundial e apenas 20 milhes de terminais instalados.

Desta forma, a privatizao das operadoras pblicas de telecomunicaes

vista como uma fonma de viabilizar a retomada dos investimentos. Ademais, como essas

empresas apresentam elevado valor de mercado, sua venda traz uma importante contribuio

para a reduo da dvida pblica.

O estudo da indstria de telecomunicaes toma-se ainda mais interessante

visto que paralelamente ao movimento de privatizao a indstria atravessa um processo de

reestruturao a nvel mundial. Esse processo contempla a formao de alianas comerciais etecnolgicas, a ampliao do "mix" de servios ofertados e a falncia do sistema de subsdios

cruzados que balizou a estrutura de tarifas nas ltimas dcadas.

Neste sentido, o presente trabalho tem por objetivo analisar as recentesmudanas ocorridas na indstria de telecomunicaes e em particular avaliar os resultados

obtidos em alguns processos de privatizao de operadoras pblicas ocorridos nas dcadas de

80/90.

Para isso encontra-se dividido em nove captulos. Depois desta introduo, desenvolvida no captulo 2 uma reflexo acerca das razes tericas da privatizao. A nvel

microeconmico, ressaltada a dificuldade de definir claramente o objetivo das empresasestatais e os problemas de monitoramento intrnsecos a relao acionistas/administradores.

Observa-se que a meta de maximizao do bem-estar social imposta as empresas estatais muito vaga, e na prtica ocorre que essas empresas acabam perseguindo uma multiplicidadede objetivos conflitantes, o que somado a existncia de mecanismo de incentivos

inadequados, leva ao desenvolvimento de agendas pessoais que comprometem a eficincia

dessas empresas.

Como a propriedade apenas um dos elementos que define a performance

de uma empresa, so discutidos ainda o papel da concorrncia potencial e efetiva, bem comoos problemas relacionados a regulao, em especial a assimetria de informaes existente

entre regulados e reguladores.

A nvel macroeconmico, analisada a contribuio do processo de

privatizao para o ajuste fiscal e a reforma patrimonial do Estado.

No captulo 3 so discutidas as principais caractersticas da indstria de

telecomunicaes, em especial as mudanas ocorridas nas dcada de 70/80 com a introduoda tecnologia microeletrnica, que colocaram em xeque a noo clssica de que a indstria se

constitua num "monoplio natural'.

10

No captulo 4 analisada a experincia norte-americana e o desmenbramentoda AT&T ocorrido em setembro/84. Ao dominar a indstria de telecomunicaes nos EUA por

quase um sculo, a AT&T a evidncia mais contundente de que a propriedade privadacombinada a mecanismos de regulao no produz necessariamente um mercado mais

competitivo.

Nos captulos 5, 6 e 7 so discutidas, respectivamente, as experincias deprivatizao de operadoras pblicas de telecomunicaes na Inglaterra, Mxico e Argentina.

Essas experincias confirmam a hiptese de que a propriedade privada tende nos anossubsequentes a privatizao a aprimorar a eficincia da empresa e a qualidade dos servios.

Contudo, o aumento do grau de competio, seja atravs da entrada efetiva de novasoperadoras de servios bsicos ou atravs do desenvolvimento de servios alternativos

(como, a telefonia celular) lento devido ao volume de investimentos necessrios e aexistncia em alguns casos de restries institucionais.

No captulo 8 apresentada a estrutura da indstria de telecomunicaes noBrasil e so discutidas as limitaes de investimento do SISTEMA TELEBRS. Em seguida,

so elecandas algumas das transformaes que espera-se a indstria dever se submeternos prximos anos. Finalmente, no captulo 9 so sintezadas as principais concluses desse

trabalho.

11

2. A "RAT/ONALP' TERICA DA PRIVATIZAO

2.1. INTRODUO

A interveno governamental na economia ganhou enorme impulso a partir da

dcada de 30 em decorrncia da difuso das teorias de origem keynesiana, bem como doxito da atuao estatal na mobilizao dos recursos necessrios 2a Guerra Mundial e

reconstruo que a ela se seguiu.

Esta interveno, embora tenha atingido tambm as economia maduras, foi

particularmente significativa nos pases subdesenvolvidos onde a viso dominante era a deque o desenvolvimento econmico no seria alcanado a partir do simples jogo das foras de

mercado. Neste caso, a falta de um mercado de capitais eficiente, a inflexibilidade do mercadode trabalho, a inexistncia de empresrios privados minimamente capitalizados e outras falhas

de mercado eram apontadas como fatores que impediam que a competio entre os agentes

econmicos resultasse num ponto Pareto eficiente.

Esse diagnstico norteou a criao de empresas estatais em diversos setores,

em particular naqueles em que a iniciativa privada era pouco propensa a investir (devido aolongo prazo de maturao, baixa rentabilidade e ao elevado risco) e naqueles em que fatorestecnolgicos e/ou de mercado impunham como soluo tima a instituio de monoplios

locais (os chamados "monoplios naturais"). Note-se que na maioria dos casos, o Estado era

visto como o nico agente capaz de arregimentar o volume de recursos necessrios realizao desses projetos.

As ltimas dcadas, entretanto, testemunharam uma crescente preocupaoem redefinir o papel e os limites do Estado. As teorias de inspirao liberal procuraram

mostrar que seus antecedentes, vidos por identificar as falhas de mercado, pecaram por noperceber que o Estado tambm no era ideal, e que em muitas ocasies faltava-lhe autonomia

poltica e capacidade administrativa para implementar as decises corretas em tempo hbil.Alm disso, a evidncia emprica tomou claro que nem sempre os objetivos de polticos e

12

burocratas coincidem com os da sociedade, de modo que em alguns casos as falhas daburocracia tendem a ser ainda mais prejudiciais ao desenvolvimento que as de mercado.

Em suma, o Estado antes visto como soluo havia se transformado num

grande problema. Particularmente, a administrao das empresas estatais passou, tanto em

pases subdesenvolvidos como em economias maduras, a colidir com o interesse pblico,fazendo com que a capacidade dessas empresas em auxiliar na consecuo dos objetivos do

Estado fosse posta em dvida.

Os resultados operacionais desastrosos das empresas estatais refletiam, por

um lado decises equivocadas a nvel tcnico e perda de produtividade e eficincia, e poroutro a dificuldade em lidar com a multiplicidade de objetivos, freqentemente conflitantes,

que lhes eram atribudos. Verificou-se que essas empresas foram sistematicamente utilizadas

para atender a objetivos de poltica macroeconmica, tais como: (i) a diminuio da

disparidade de renda (atravs do favorecimento de determinados consumidores e regies e do

beneficamento de fornecedores domsticos em muitos casos ineficientes), (ii) a reduo dos

nveis de inflao (mediante o contigenciamento de preos/tarifas) e (iii) o cumprimento de

metas de balano de pagamentos (pelo crescimento do endividamento externo).

Em conseqncia, em meados da dcada de 80, a maioria das empresas

estatais apresentavam um quadro semelhante, que inclua: baixos nveis de produtividade,

estrutura de preos/tarifas distorcidas, alto grau de endividamento, reduzida capacidade deinvestimento, baixa qualidade nos bens/servios produzidos, desatualizaro tecnolgica,

obsolescncia do parque produtivo, grandes passivos trabalhistas e dificuldade de negociao

devido ao elevado nvel de corporativismo do quadro funcional. Alm disso, era clara aausncia de mecanismo de incentivos adequados, bem como a falta de um planejamento de

mdio e longo prazos e a grande morosidade no processo decisrio.

Neste contexto, a privatizao surge como parte de uma nova estratgia de

desenvolvimento que, ao contrrio da anterior, visa a uma maior integrao economiamundial (e consequentemente, aumentos constantes de produtividade). Assim, os processos

13

de privatizao tm como principal objetivo aumentar o grau de eficincia e competitividadeda economia e so, em geral, acompanhados de polticas de liberalizao.

Nos pases subdesenvolvidos, a privatizao tem, ainda, uma segunda funocomo parte das polticas de ajuste que se seguiram crise dos anos 80. No Brasil, em

particular, o programa de privatizao nasceu no bojo de uma grande crise financeira do setorpblico e tem como meta modificar atravs de uma reforma patrimonial, a composio de

ativos e, principalmente, passivos do governo.

Note-se que os dois objetivos apresentados so conflitantes na medida emque a maximizao das receitas na venda das empresas e a conseqente reduo do dficit

pblico, no implica, necessariamente, em uma estrutura industrial eficiente e competitiva.Esta questo est particularmente presente na alienao de empresas monopolistas, como ocaso dos servios de telecomunicaes.

O presente captulo se destina a analisar as justificativas tericas dosprocessos de privatizao e encontra-se dividido em quatro sees. Na primeira, discutida a

influncia da estrutura de propriedade sobre o grau de eficincia das empresas, a questo dorelacionamento acionistas/administradores e a eficcia dos sistemas de monitoramento. Na

segunda, encontra-se uma breve discusso acerca da influncia do padro de concorrncia daindstria sobre o desempenho da empresa, sendo dado especial destaque para os casos em

que existem poucas empresas com elevado poder de mercado, em particular indstria detelecomunicaes. Na terceira seo so apresentados os problemas ligados regulao, e

finalmente na quarta seo so descritos os possveis impactos da venda de estatais sobre ascontas pblicas.

14

2.2. EFEITOS DA MUDANA DE PROPRIEDADE

2.2.1. O PROBLEMA DE MONITORAMENTO

A relao entre os administradores e os acionistas de uma empresa pode ser

vista como um caso particular de um problema de monitoramento, cujo caso geral caracteriza-se por uma situao em que um indivduo (ou grupo de indivduos) denominado de principal

procura estabelecer incentivos para um outro indivduo (ou grupo de indivduos) chamado deagente, o qual toma decises que afetam diretamente o principal. A meta fazer com que o

agente contribua para a maximizao dos objetivos do principal, e o desafio consiste emdefinir um contrato timo, no qual o agente ao agir em seu prprio benefcio, trabalhe,

tambm, em benefcio dos interesses do principal.1

As dificuldades bsicas em estabelecer esta estrutura de incentivos advm de

dois fatores: (a) os objetivos de principais e agentes, em geral, divergem (b) h uma assimetriade informaes, de modo que o principal no pode observar todas as decises tomadas pelos

agente, em outras palavras, o monitoramento nunca perfeito.

Ressalte-se que a questo de monitoramento dos administradores est

presente tanto sobre a propriedade privada como estatal. Desta forma, os administradores sovistos como agentes atuando, supostamente, em benefcio dos acionistas, no caso da

empresas privadas, e dos rgos de governo a que esto subordinadas, no caso das empresasestatais. Neste ltimo caso, podemos considerar que os rgos de governo atuam como

agentes em relao aos principais em ltima instncia, os cidados.

Os acionistas (principais) ao recrutarem seus administradores (agentes),

devem estar atentos para o fato de que esses administradores buscaro um nvel de utilidade

igual ou superior ao nvel mnimo definido pelas alternativas similares disponveis naeconomia (custo de oportunidade) e de que a funo utilidade do administrador depende do

nvel de remunerao e do nvel de esforo a ser realizado. Formalmente, temos:

O modelo de Principal X Agente encontra-se detalhado em Kreps (1990).15

U = g(w, a) O)

onde: U o nvel de utilidade do administrador,w o nvel de salrio

a a medida do nvel de esforo.SU/w > 0 e 5U/5a < 0

Note-se que variveis, tais como a receita de vendas e o crescimento da firmapodem, tambm, ser includas na funo utilidade, bem como outros elementos que captem a

preferncia dos administradores por mais poder e prestgio.

Ressalte-se, ainda, que a montagem de esquemas de incentivo depende dograu de averso do principal e do agente ao risco. Alm disso, o principal deve estar atento a

duas restries :

. o incentivo deve ser atrativo o suficiente para que o agente aceite o contrato;

. o incentivo deve levar o agente a atuar com alto esforo em seu prpriointeresse.

Sabe-se que dado o contrato e o sistema de incentivos nele contido, cada

administrador ir decidir se trabalhar com maior ou menor dedicao, ou seja, se aplicar umalto ou baixo nvel de esforo. Desta forma, se o principal oferece ao agente um nvel de

remunerao fixa, independentemente dos resultados obtidos, no h incentivos para que oagente realize um nvel de esforo alto. Ao contrrio, a hiptese mais provvel a de que o

agente ao receber seu salrio se acomode e trabalhe com reduzido empenho, maximizando

assim, sua utilidade pessoal.

O nvel de esforo do agente no uma varivel facilmente observada. Desta

forma, o principal busca acompanhar a evoluo das variveis objetivas que reflitam essenvel de esforo, um exemplo clssico a margem de lucro. Note-se que h uma altacorrelao entre o nvel de esforo gerencial e a performance da empresa, ou seja, o lucrotende a refletir o nvel de esforo realizado. claro que essa varivel no fornece um

resultado totalmente conclusivo, uma vez que h possibilidade da empresa apresentarresultados insatisfatrios apesar do esforo do corpo gerencial ter sido alto.

16

Em sntese, podemos concluir que a relao entre os acionistas e seus

administradores no naturalmente harmoniosa e que a montagem de uma estrutura deincentivos eficiente difcil, embora fundamental. Note-se, ainda, que as dificuldades de

monitoramento so exacerbadas medida em que aumenta a disperso de propriedade. Emmuitos casos a disperso to grande que h dificuldades em identificar quem so osprincipais e quais so seus objetivos.

No raro h um grande nmero de acionistas, cada qual detendo uma pequena

frao do capital votante da empresa, ademais como as aes so negociadas no mercado, aqualquer momento um acionista pode vender seus direitos de propriedade para outros

investidores, saindo da sociedade.

H, tambm, um problema de custo X benefcio ligado ao trabalho demonitoramento. Note-se que se a empresa tivesse um nico acionista, este arcaria com todo o

custo de monitoramento, mas em contrapartida teria todo o benefcio resultante do bomdesempenho da firma. Ao contrrio, quando as aes ordinrias da empresa encontram-se

pulverizadas entre muitos investidores, a atividade de estabelecer e controlar contratosconfere extemalidades. Se um dos acionistas se engaja nesta tarefa, ele arca com todo o

custo de monitoramento, mas recebe apenas uma frao do ganho total. Formalmente, se esteacionista aumenta o lucro esperado em um montante igual a Atc, atravs de um incremento

na atividade de monitoramento que custa para ele, , ele ter uma participao neste lucrode apenas m Atc, e uma receita lquida de m An - Cj, onde n, sua participao acionria

Como para cada acionista, em particular, pode no ser interessante tomar para si omonitoramento fa, A* < C|), h risco de que a intensidade de controle seja sub-tima, o que

amplia as possibilidade para que os administradores busquem seus prprios interesses.

Este problema reduzido medida em que exista um grupo de investidores

que detenha frao significativa do capital votante da empresa, ou que seja possvel a criaode um "board" (a figura mais comum a do conselho de administrao) eleito pelos acionistas

que se encarregaria do monitoramento dos gerentes. Observa-se, ainda, que a presena de

Vickers & Yarrow (1988).17

investidores institucionais, tais como fundos de penso e companhias de seguro tende atornar a atividade de monitoramento mais intensa. Estes investidores detm participaes

acionrias em diversas empresas, de modo que o monitoramento dos administradores dealgumas empresas tende a criar uma reputao de seriedade (rdia-curta) que leva os

administradores das demais empresas, onde o investidor tem participao acionria, a atuarde forma mais eficiente. Em termos formais, o benefcio oriundo da atividade de

monitoramento passa a se expressar com u i A* + An , onde Aj o aumento no lucroesperado das outras companhias do portiflio do investidor, em outras palavras, mesmo que p,

seja pequeno, ele poder ser recompensado por An.

Alm disso, a implementao de um sistema de recompensas que tome os

salrios dos administradores que ocupam os postos mais altos da hierarquia muito atrativos,tende a difundir uma concorrncia intema por estes cargos, tomando esses executivos mais

zelosos pela performance da empresa.

A nvel de mercado, existem pelo menos duas ameaas que tenderiam afacilitar as atividades de monitoramento: os riscos de "takeovers" e de falncia. Todavia, a

anlise terica e emprica no apresenta resultados conclusivos sobre a eficcia destasameaas como forma de estimular a eficincia interna e o monitoramento gerencial.

Estudos recentes3 mostram que a diferena de lucratividade e de desempenhofinanceiro entre empresas que sofrem takeovers" e outras que no sofrem muito pequena.

Alm disso, os dados sugerem que a probabilidade de ocorrncia de "takeovers" diminuisignificativamente para empresas acima de um dado porte econmico-financeiro. Note-se que

o nvel de ameaa de "takeover" e o papel que esta representa na promoo da eficinciaintema da empresa depende das caratersticas especficas do mercado, do nvel de proteo

proporcionado pela legislao, do grau de restrio impostos pela regulao, dodesenvolvimento do mercado de capitais e do sistema fiscal.

O risco de falncia funciona de modo anlogo ameaa de "takeover". Note-se, entretanto, que o risco de falncia ajuda a alinhar os interesses de acionistas e

Ver Vickers&Yarrow (1991).18

administradores na medida em que na hiptese de falncia os administradores perdem seuscargos. Ademais, o risco de perder os empregos faz com que os empregados se aliem aos

acionistas na tarefa de controlar os administradores.

Ressalte-se, ainda, que o risco de falncia como mecanismo de controle mais eficiente em indstrias que atravessem perodos de recesso ou mais intensa

competio. Nas pocas de crescimento, o risco de falncia tende a se reduzir, limitando suaeficcia como forma de monitoramento. Segundo Vickers & Yarrows (1991), pouco provvel

que o risco de falncia tenha efeitos poderosos sobre a eficincia de empresas monopolistas(condio em que normalmente se encontram as empresas de servios de telecomunicaes).

Com base nas questes abordadas acima, podemos de imediato afirmar que a

atividade de monitoramento mais complicada nas empresas estatais. Em primeiro lugar, adisperso de propriedade a maior possvel, o que significa que o controle dos

administradores tende a ser sub-timo pelas razes j descritas. Em termos gerais, umcidado isoladamente no ir incorrer nos custos de monitoramento para apropriar-se apenasda pequena parcela que lhe cabe do total de benefcios que tal atitude poderia gerar para a

sociedade. Em segundo lugar, os riscos de falncia e lakeovers" inexistem, o primeiro peloacesso que essas empresas tm aos recursos do Tesouro e o segundo porque seu controle

acionrio no se encontra disponvel no mercado.

2.2.2. OS OBJETIVOS DOS ACIONISTAS

A transferncia de propriedade de empresas do setor pblico para o setor

privado implica numa mudana na relao entre os administradores e seus acionistas. Umaconseqncia imediata do processo de privatizao uma modificao dos objetivos dos

acionistas e da estrutura de incentivos gerenciais.

A teoria econmica tradicional repousa sobre a hiptese de que as empresas

privadas tm por objetivo a maximizao de lucro ao passo que as empresas estatais visam amaximizao do bem-estar social. Na prtica, este dois objetivos no so equivalentes na

19

medida em que o lucro apenas um dos componentes da funo de bem-estar social, ouseja, em termos formais temos que4:

W(x) = n(x) + E(x) 0)

onde: W(X) o nvel de bem-estar social;n(x) o nvel de lucro e

E(x) o nvel de externalidades.

Note-se o objetivo de maximizao de lucro perseguido pelas empresas

privadas uma meta mais clara e bem definida. Ao contrrio, no caso das empresas estataisocorrem problemas na prpria definio do que vem a ser exatamente o bem-estar social. Na

prtica, essas empresas acabam sendo usadas para atender a quaisquer interesses doEstado, resultando numa multiplicidade de objetivos na maioria das vezes conflitantes.

Alm disso, Shapiro & Willing (1990) observam que em ambos os tipos depropriedade, os objetivos dos acionistas tende a divergir dos objetivos dos tomadores dedeciso, como descrito nas equaes abaixo:

VE = W(x) + \i P(x) (2)VP = n(x) + ti P(x) = W(x) + E(x) + ti P(x) (3)

onde: VEo objetivo do administrador das empresas pblicasVP o objetivo do administrador das empresas privadasW(X) o nvel de bem-estar social;

n(x) o nvel de lucroE(x) o nvel de externalidades.

P(x) a agenda pessoalH e T! so os pesos atribudos pelos administradores aos seus interesses pessoais.

Comparando as equaes (2) e (3) podemos ver que a diferena entre os

objetivos dos administradores de empresas pblicas e privadas est diretamentecorrelacionada ao peso atribudo aos interesses pessoais (n maior, menor ou igual a ti). Note-

Ver Vickers& Yarrow (1991).20

se, entretanto, que em ambos os tipos de propriedade a agenda pessoal distorce os objetivos

originais, quais sejam lucro e bem-estar social.

Esses objetivos pessoais englobam fatores, tais como, o favorecimento de um

grupo de interesses, altos nveis salariais, elevado nmero de empregados, "status" e prestgio

pessoal, etc.

Em que pese a ausncia de estudos mais profundos a este respeito, h razes

para se crer que a burocracia estatal tenha possibilidade de atribuir um peso mais significativoaos seus interesses pessoais que os administradores privados. A principal razo, como j

mencionado na seo anterior, a maior dificuldade de monitoramento e a ausncia de

incentivos adequados.

Observa-se que na maioria dos casos existe um grande "gap" entre os salrios

dos executivos de empresas estatais e de seus colegas da iniciativa privada. A remuneraodos primeiros inferior em virtude de restries relacionadas s recompensas por ganho de

produtividade e lucratividade.

Alm disso, ocupar as posies mais altas na hierarquia de empresas estatais visto por muitos executivos como uma oportunidade para uma eventual carreira poltica ou

como uma chance de criar uma rede de relacionamentos que lhe propicie benefcios no futuro,

quando estiverem alocados na iniciativa privada.

Ressalte-se, ainda, que a indicao para cargos de direo nas empresas

estatais obedece a critrios polticos, e que os executivos so, em geral, empossados eexonerados com grande freqncia, o que dificulta uma continuidade administrativa, e

estimula a preocupao em atingir o mais depressa possvel os interesses pessoais.

Outra fonte de perda de incentivo a utilizao das tarifas e preos das

empresas estatais como instrumento de poltica macroeconmica. No Brasil, esse fenmenoafetou praticamente todas as empresas estatais, uma vez que o governo para conter a

crescente inflao durante os anos 80 restringiu o aumento das tarifas pblicas praticandoreajustes inferiores variao dos ndices de inflao. O descasamento entre os nveis de

21

preos (decrescentes em termos reais) e os custos de produo (em muito casos elevados)resultou em problemas financeiros para as empresas estatais, deteriorando os incentivos paraque seus administradores investissem esforos na melhoria da performance operacional das

empresas.

Em conseqncia destes problemas, havia incentivos apenas marginais para

que os interesses dos proprietrios fossem respeitados. A tendncia natural a de que osadministradores das empresas estatais no apenas atribuam um maior peso a seus

interesses pessoais, mas tambm aos resultados de curto prazo em detrimento da formulaode estratgias de mdio e longo prazos para a empresa.

Em sntese, podemos concluir que a questo do monitoramento dos

administradores mais difcil de ser tratada nas empresas estatais do que nas empresas

privadas visto que todos os mecanismos que ajudam a alinhar os interesses da burocracia comos acionistas so fracos ou inexistem. Todavia, aceitar de forma irrestrita a idia de que osadministradores privados agem sempre em interesse de seus acionistas no uma posio

aceitvel.5 Claramente, os executivos privados tm compromissos com agendas pessoais,que envolvem prestgio, reconhecimento profissional e poder. Contudo, pelo menos a nvel

microeconmico, a eficincia da empresa tende a aumentar sob propriedade privada devido:(i) maior clareza de objetivos (ii) reduo dos entraves burocrticos (iii) maior disciplinade mercado (iv) reduo dos "soft-budgets".

Deve-se notar, entretanto, que a propriedade apenas um dos fatores que

influencia a estrutura de incentivos gerenciais e a performance econmica da empresa (tanto anvel de eficincia interna quanto alocativa). De importncia igual ou superior, a existnciade mecanismos reguladores, bem como a estrutura da industria e o grau de competio a que

empresa est exposta.

Ver Vickers&Yarrow (1991).

22

1.3. EFEITOS DA CONCORRNCIA

A anlise do papel da concorrncia muito importante num contexto de

privatizao e/ou de restruturao de uma indstria, visto que o aumento da eficincia

alocativa um dos principais objetivos desses processos.

A evidncia emprica mostra que a concorrncia estimula as firmas a se

restruturarem, a introduzir novas linhas de produtos e a atuarem de forma mais agressiva no

mercado. Ademais, a competio pelos mercados um fator motivacional para que os

executivos cortem custos desnecessrios, melhorem parmetros tcnicos de produo epromovam uma alocao eficiente de recursos, aprimorando a eficincia interna. Neste caso,

a concorrncia auxilia os acionista em seu trabalho de monitoramento, independente da

estrutura de propriedade.

Num processo de privatizao (ou restruturao) fundamental responder

pergunta bsica de qual seria o nmero desejvel de empresas para concorrer naquelemercado, uma vez que o grau de competio ir influenciar, sobremaneira, o comportamento

futuro da indstria.

Ressalte-se, entretanto, que as foras concorrenciais ficam prejudicadas

quando existem poucas empresas operando, cada qual com elevado poder de mercado.Nestes casos, as prticas anticompetitivas tendem a diminuir, e no limite, eliminar a

possibilidade de entrada de novos produtores, tomando imprescindvel a existncia de uma

arcabouo regulador eficiente. Essa regulao deve levar em conta no apenas o desempenho

financeiro, mas principalmente indicadores qualitativos, tais como a qualidade dos servios, a

flexibilidade, os nveis de investimentos e o grau de inovao.7

6 Aqui importante distinguir entre eficincia alocativa (nvel de produo realizado pela empresadada a estrutura de custos) e eficincia interna (o nvel de produo que minimiza o custo de

produo).

7 importante destacar que esses indicadores so de difcil obteno.23

importante ressaltar que a concorrncia representada no apenas pelasempresas que j operam no mercado, mas tambm pela ameaa de entrada de novos

concorrentes. Os trabalhos desenvolvidos por Baumol (1982) sobre os mercados disputveiscaptam bem o papel da concorrncia potencial.

Um mercado dito disputvel, quando a ameaa de concorrncia potencial mxima, ou seja as firmas j estabelecidas esto sujeitas entradas do tipo "hit and run". Se

essas firmas no operam com mxima eficincia elas perdem seu mercado paracompetidores mais eficientes. Nesse modelo, todas as empresas, inclusive os competidores

potenciais, tm a mesma tecnologia e consequentemente a mesma estrutura de custos. Almdisso, a entrada de uma nova empresa no envolve "sunk costs", ou seja no h gastos

irrecuperveis e, portanto, no existem barreiras sada.

Note-se que um mercado disputvel apresenta em "steady state" caractersticasmuito favorveis sob o prisma do bem-estar social, implicando tanto em eficincia interna

quanto alocativa.

fundamental destacar, entretanto, que a teoria dos mercados disputveistem uma lgica diferente da teoria de concorrncia perfeita, uma vez que a amea ou

entrada efetiva de novos concorrentes que determina o grau de concorrncia e no aexistncia de grande nmero de firmas no mercado. Neste sentido, a estrutura de mercado

determinada exogenamente pela tecnologia e as condies de demanda e, sob certascondies, um monoplio pode ser um mercado disputvel.

Essa teoria, apesar de ter como ponto positivo o fato de levantar a questo daconcorrncia potencial e seus impactos sobre a estrutura industrial, objeto de diversas

crticas. As principais esto relacionadas aos seguintes fatos: (i) as firmas que operam nummercado disputvel no reagem diante da ameaa de entrada de um novo concorrente, antesque esse concorrente j tenha se estabelecido (ii) a hiptese de inexistncia de "sunk costs"

muito pouco realista.

24

Vickers & Yarrow (1988) desenvolveram um modelo que mostra a importncia

destes dois fatores, quais sejam a velocidade de reao e o montante de "sunk costs" na

definio da estrutura industrial.

Consideremos dada a curva de demanda DD e o custo mdio Co (por hiptese

constante). O bem-estar social maximizado no ponto em que P = Co e a quantidadeproduzida Q* , conforme ilustrado no grfico a seguir:

GRFICO 2.1FUNES DE CUSTO E DE DEMANDA

P"

P* = C0

Q"

Suponha que a entrada na indstria envolva "sunk costs" iguais a S, e que

esses custos representem um "entry fee". Suponha, ainda, existam duas firmas: a firma A Qestabelecida) e a firma B (entrante).

Seja ta o tempo gasto pela firma A para responder entrada da firma B e tb o

tempo decorrido entre a entrada e o momento em que a firma B atinje plena capacidade. Seta > tb , ento a firma B se estabelece antes que a firma A apresente qualquer reao. A

situao se reverte se ta < tb Define-se, ento, a varivel T da seguinte forma:

= t,-tb

= 0

se ta>tbcaso contrrio

(1)

onde T representa o tempo durante o qual a firma B opera a plena capacidade sem qualquer

reao da firma A.

25

Note-se que o nvel de preos praticado pela firma A P". Se a firma B entrar

no mercado cobrando um preo ligeiramente inferior a P" poder auferir um lucro equivalente

a:

n (P") = (P" - C) D(P") (2)

Esse lucro ser auferido por T unidades de tempo, aps esse perodo o lucro

cair a zero. A entrada vantajosa, se e somente se :

T ,n(P")>S (3)

Note-se que se existirem "sunk costs" (S=0) e no houver um reao imediatada firma j estabelecida (T>0), ento qualquer nvel de preos que exceda o custo mdio

permite a entrada de novas empresas. Neste caso, o mercado disputvel.

Contudo, se a firma j estabelecida reage (T=0) e os "sunk costs" so positivos

(S>0), independente do montante envolvido, pela equao 3, temos que nenhum preo iratrair a firma B. Logo, a firma A pode cobrar o preo de monoplio Pm sem induzir a entrada.

Uma hiptese intermediria, envolveria um cenrio em que a firma jestabelecida no reage imediatamente (T>0) e existem usunk costs" (S>0), tais que a firma Adeteria a entrada somente se praticasse um preo tal que n (P") < S/T. Mesmo que S seja

muito pequeno, o que reduziria as barreiras entrada/sada, a restrio ao comportamento dafirma A ser pequena, desde de que T , tambm, seja reduzido (ou seja, a velocidade de

reao seja grande).

Em sntese, esse modelo permite concluir que a principal forma de eliminar a

concorrncia potencial tomar claro que a reao ser agressiva e rpida. Alm disso, aameaa de entrada mais intensa em industrias que apresentam menores custos

irrecuperveis ("sunk costs").

26

Note-se que a entrada numa indstria pode ser vista com um jogo deinformao assimtrica. Neste caso, existindo apenas duas firmas no mercado: a firma A(entrante) e a firma B (dominante), a entrada de fato ocorrer somente se o lucro esperado

exceder os custos associados entrada, ou seja se o "payoff for positivo.

Durante esse jogo, a firma dominante escolhe o nvel de variveisestratgicas, denominadas genericamente de K. Se no h entrada, os ganhos da firmaentrante e dominante so iguais a zero e a l0 (K), respectivamente. Caso contrrio, a entrada

de nova firma estabelecer um duoplio em que os "payoffs" de entrantes e dominantes soiguais a U (K) e ld (K), respectivamente, como podemos ver no quadro a seguir:

QUADRO 2.2DECISO DE ENTRADA NA INDSTRIA

FIRMA DOMINANTEescotheK

ocorre a entrada

noocorre entrada

JOGODEMERCADO

U(K)

onde XY

tal que X o "payofT da firma entrante e Y o "payofT da firma dominante.

Note-se que a entrada pode, inclusive, alterar os nveis escolhidos para as

variveis estratgicas (K), o que ilustrado no quadro abaixo pela caixa "jogo de mercado". A

27

escolha da firma dominante detm a entrada somente se le (K) < 0. Neste caso, se o Kestabelecido o mesmo escolhido por um empresa monopolista, dizemos que a entrada

bloqueada.

Os instrumentos mais utilizados para bloquear a entrada em um mercado, soa manuteno de um excesso de capacidade instalada, a realizao pela firma dominante de

vultosos gastos de P&D, a poltica de contnuo lanamento de novos produtos, a elevao doscustos da entrante atravs da cobrana de preos elevados por insumos essenciais, adificuldade de aquisio de tecnologia, a manuteno de elevados gastos publicitrios e a

existncia de marcas consolidadas, entre outros. A opo por um desses caminhos irdepender das caractersticas especificas de cada indstria.

No setor de telecomunicaes, um aspecto da competio que merece

destaque a integrao das redes e a concorrncia em mercados verticalmente relacionados.Um exemplo tpico o relacionamento entre os servios de longa distncia e locais8. Aquesto central como garantir a concorrncia nos segmentos potencialmente competitivos

(longa distncia) e evitar que a empresa dominante no segmento no competitivo (locais)

domine , tambm, os segmentos de longa distncia.

O centro da anlise est no estabelecimento de uma regra de conexo, isto ,

o preo timo atravs do qual a firma dominante nos servios locais ir colocar a disposiodas firmas que operam os servios de longa distncia, o acesso a suas redes. Por

simplificao, suponhamos que a firma dominante no servio local (firma A) tem apenas uma

rival na oferta de servios de longa distncia (firma B). Esta estrutura coincide com a da

H autores que defendem a tese de que o movimento tecnolgico exatamente oposto aomencionado acima. Para esse autores, a fibra tica vem contribuindo para tornar o mercado delonga distncia monopolizado, ao passo que a telefonia celular responsvel pela crescente

competio no mercados de telefonia local. Isso no invalida o modelo apresentado, sendonecessrio apenas inverter as posies, de modo que a tarifa de conexo passaria a ser cobrada

pela(s) empresa(s) que operam no segmento de longa distncia..

Modelo extrado d Vickers & Yarrow (1988).

28

indstria de telecomunicaes inglesa, onde a British Telecom domina os servios locais e tem

apenas uma rival no servio de longa distncia, a Mercury.

Sejam a e b os custos unitrios de produo dos servios de longa distncia e

local, respectivamente, os quais so combinados, por hiptese, numa proporo 1:1. Suponha,ainda, que o custo de combinar os dois servios e produzir o servio final seja desprezvel, de

modo que c = a + b, o custo marginal de ofertar o bem final (ligao a longa distncia) 10Seja i o preo pago pela firma que opera o servio de longa distncia para a firma que atua

nos servios locais pela utilizao da rede local. Desta forma, o custo final de uma ligao delonga distncia c para a firma A e a + i para a firma B. Sejam X e Y a oferta de servios de

longa distncia das firmas A e B, respectivamente. Desta forma, Q = X + Y, a oferta globalde servios e P(Q) a funo inversa de demanda, o lucro da firma dominante (firma A)

dado por:

n" = [P(Q)-c]X + (i-b)Y (D

E o lucro da firma rival (firma B) de:

nb= [P(Q) - (a+i)] Y (2)

Em caso de inexistncia de regulao, a firma dominante ir cobrar uma tarifai tal que exclua sua rival do negcio, e produzir no ponto em que a receita marginal iguala a

c. Seja X, o grau de rivalidade entre as empresas, temos de (1) e (2) que a condio de

primeira ordem :

(1+5l)XP' +P-c + A.(i-b) = 0 (3)(1+X)YP' + P-(a + i) = 0 W

Note-se que X capta a reao de uma firma em relao s mudanas no nvel

de produo da outra. Um X=0 corresponde a um comportamento de tipo Coumot, e um X = -1

10 De outro modo, poderamos supor que a e b j incluem os custos de combinar os dois servios.29

corresponde a um comportamento de tipo Bertrand. Somando-se as duas equaes acima

temos que:

(1+X.) Q P' + 2P = (1 +X)c + (1 -X)(a+i) (5)

Seja ti (Q) = -P/Q P', a elasticidade-preo da demanda. Ento, a equao

acima pode ser escrita como:

P[2 - (1 +X)It]] = (1 + X) c + (1 -X){a+\) (6)

A condio de timo requer que P seja igual ao custo marginal c.Substituindo-

se P = c, temos que a tarifa tima tal que:

i =

Ou seja, a tarifa ideal envolve o nvel de custo b e um fator de ajuste

relacionado a /. e a n- Para -1

2.4. EFEITOS DA REGULAO

Como mencionado no item anterior, a competio tende a criar incentivos

adequados para que as empresas atuem promovendo uma alocao eficiente de recursos.Contudo, em muitas indstrias, as foras competitivas so fracas tornando necessria uma

poltica reguladora que influencie a conduta das empresas e incentive o aumento da eficinciainterna e alocativa. Nestes casos, a regulao funciona como uma simulao, atravs de

regras, das presses inerentes a mercados competitivos.

Da mesma forma que a relao acionistas/administradores, a poltica de

regulao pode tambm ser vista como um jogo de informao assimtrica entre o governo

(agncia reguladora) e as empresas que atuam no mercado12. Neste jogo, cada participantetem estratgias, objetivos, ordem de jogada e volume de informao definidos.

A estratgia das empresas envolvem decises quanto estrutura de custos, ao

nvel de produo, ao montante de investimento, qualidade dos produtos e servios, taxade inovao, etc. Por outro lado, o govemo busca controlar algumas dessas variveis, sendo

as mais comuns o nvel de preo, a qualidade dos produtos e servios e a margem de lucro.

No tocante aos objetivos, a hiptese mais tradicional a de que as empresas

visam maximizao de lucros, ao passo que o govemo (rgo regulador) busca maximizar obem-estar social, definido em equilbrio parcial, como a soma do excedente do produtor e do

consumidor. Esta abordagem, entretanto, amplamente questionada. Vickers & Yarrow(1988), focam o ponto de que as empresas so dirigidas por executivos, que como j vimos

apresentam outros interesses que no a mera maximizao de lucro, da mesma forma que osrgos reguladores so administrados por polticos e burocratas cujos interesses podem

muitas vezes divergir da meta de "bem-estar social".

12 Mais uma vez poderamos fazer referncia a uma relao tipo Principal X Agente.

31

Em relao ordem de jogada, h uma interao dinmica entre as empresas

e os rgos reguladores. As empresas buscam influenciar a fixao de regras, da mesmaforma que essas regras influenciam a performance e as decises futuras das empresas.

importante ressaltar que o principal obstculo da atividade reguladora a

assimetria de informao existente entre o rgo regulador e as empresas. Na prtica, asinformaes colocadas disposio das agncias reguladoras so muito limitadas e as regras

estabelecidas com base nessas informaes podem muitas vezes promover incentivosimperfeitos e, consequentemente, ineficincias.1

Note-se que o acesso informao mais difcil em uma estrutura industrial

monopolista, uma vez que o produtor passa a ser a nica fonte de informao. Por outro lado,observa-se que o desenvolvimento do mercado de capitais tende a facilitar o acesso do rgo

regulador informao, uma vez que os administradores ao mesmo tempo em que procuram

maquiar os resultados da empresa para no apresentar lucros muitos altos para as agnciasreguladoras, precisam mostrar um bom desempenho para os acionistas.

Outro ponto que merece destaque o nvel de investimento mantido pelas

empresas. Embora o objeto central das polticas de regulao seja o nvel de preos, o efeitodessa poltica sobre o bem-estar social ir depender do tipo de comportamento em relao ao

investimento que elas induzem.

13 " It is customary to distinguish between two types of informational constraints: moral hazard andadverse selection Moral hazard refere to endogenous variables that are not observed by regulator.The firm takes discretionary actions that affect its cost or the quality of its products... Adverse

selection arises when the firm has more information than the regulator about some exogenousvariable....The presence of moral hazard and adverse selection, and concomitant loss of control for

the regulator, create a demand for information gathering. In most countries public enterprise areperiodically monitored by public audits. Similary private regulated firms are subject to controls by

agencies, and they sometimes have their cost disallowed. It is worth emphasizing the limite of suchprocedures. Audits can verify that costs are recorded according to standard accounting procedures

and that no major emproprieties (e.g. embezzlement ) have been commited by tthe firm. They alsomeasure the fimYs total cost; they usually cannot disentangle its various componente. Most

dimensions of moral hazard and adverse selection do not show up in accounting statements". Tirole(1990).

32

Particularmente na indstria de telecomunicaes, em que os investimento

fixos envolvem desembolsos elevados e exigem um planejamento de longo prazo, fundamental saber se as inverses que esto sendo realizadas sero suficientes para garantir

a minimizao dos custos de produo e a manuteno de uma escala de operaocondicente com as condies de demanda e tecnologia. Em sntese, a regulao deve ser talque estimule a atualizao tecnolgica, a reposio de equipamentos, o aproveitamento das

economias de escala e a expanso das redes de modo a atender as necessidades dos

usurios no apenas em termos quantitativos, mas tambm qualitativos.

Em termos prticos, os modelos de regulao mais utilizados so o "cost-of-

service" (ou "rate ofreturn") e o "price caps".

O modelo "cost-of-service" (ou "rate of retum") procura estabelecer preos para

os bens (ou servios), de modo que a empresa tenha um taxa de retomo sobre o investimentorealizado dita "justa". Esse tipo de regulao gera alguns problemas, entre eles os principais

so:

i. definir exatamente o que uma taxa de retomo "justa";

ii. determinar a base de capital sobre a qual essa taxa de retorno deveria ser calculada;

iii. estabelecer um critrio de alocao de custo entre as diversas linhas de produto (eservios) uma vez que muitos custos no so de fcil rateamento ;

iv. observar se a firma mudou deliberadamente seu comportamento de investimento, de

modo a reduzir as restries impostas pela regulao, por exemplo, aumentando a base

de capital.

Uma vez determina a estrutura de preos, ela permanece inalterada durante

um determinado intervalo de tempo. Nada impede, entretanto, que existam regras deindexao dos preos dos bens e servios regulados ao ndice geral de preos e/ou variao

no preo especfico de determinado insumo. Na pratica, o ulag" temporal entre a fixao da

14 Por exemplo, nas etapas de comutao e transmisso no caso dos servios detelecomunicaes e de gerao no caso do setor de energia eltrica.

33

regra e sua reviso determinado endogenamente, podendo a reviso ocorrer por pedidotanto da agncia reguladora quanto da empresa.

Uma forte crtica ao modelo de regulao via taxa de retomo, foi desenvolvidapor Averch & Jonhson15. Segundo o modelo Averch & Jonhson, as empresas submetidas a

esse tipo de regulao tm um incentivo para expandir a base de capital, ampliando, assim, oslucros em termos absolutos. Dessa forma, o resultado da regulao uma tendncia ao

incremento da produo (eficincia alocativa) e a uma queda na eficincia interna(sobrecapitalizao).

Ressalte-se, entretanto, que a evidncia emprica no ratifica integralmente os

resultados obtidos por Averch & Jonhson, visto que os preos sofrem revises peridicas edurante os intervalos, as empresas se defrontam com um Irade ofT entre investir na

minimizao de custo (aumento dos lucros) ou no acrscimo do estoque de capital (para

barganhar, posteriormente, uma tarifa maior).

O modelo de "price caps" tem como principal vantagem demandar um menor

volume de dados contbeis e gerenciais. Nesse modelo, o rgo regulador fixa, em geral, umpreo-teto para cada produto ou cesta de produtos. Apesar da menor necessidade de dados, aescolha do preo-limite requer conhecimento acerca das condies de custo e demanda, uma

vez que a fixao de um preo muito alto toma a firma uma monopolista (descaracterizando aatividade de regulao) ao passo que um preo muito baixo pode inviabilizar a atividade

produtiva.

Note-se que o preo estabelecido permanece fixo por um intervalo de tempo.

A regra de reviso mais comum a RPI - X e funciona como uma taxa de crescimento

mxima para o preo-teto. Em geral, o termo RPI indica o ndice de preos ao consumidor, e

X antecipa a taxa de progresso tcnico.16

15 Ver Vickers & Yarrow (1988)

16 Por exemplo, uma regra do tipo RPI - 3%, implicaria em elevar os preos 3% abaixo da variaodo nvel de preo.

34

Apesar dos dois modelos serem muito semelhantes, h algumas diferenas

significativas que devem ser destacadas, a saber:

1. o preo fixo no modelo "cosf ofservice" e flexvel (pelo menos, para baixo) no modelo"price caps". Essa flexibilidade importante, uma vez que os preos so fixado para uma

cesta de produtos (ou servios) e a estrutura de preos relativos dentro da cesta (preosindividuais) tende a refletir melhor os custos variveis e elasticidade-preo da demanda;

2. o intervalo entre as revises de preo , a princpio, exgeno no modelo "price caps" eendogeno no ucost of service". Na prtica, entretanto, os rgos reguladores tendem a

ceder a pedidos para antecipar as discusses e alteram as datas fixadas, tornando as

revises sempre endgenas;

3. a regulao tipo "cost ofservice' tem um carter mais retrospectivo, ao passo que a "prcecaps' apresenta uma caracterstica prospectiva na fixao de preos. O preo fixado

pelo modelo "price caps" no determinado, necessariamente, por custos e/ou taxas deretomo passadas , embora a performance passada seja indiretamente usada para

balizar a reviso da regra.

2.5. IMPACTO DA PRIVATIZAO SOBRE AS CONTAS PBLICAS

Alm do objetivo principal de melhoria da eficincia e da competitividade daeconomia, os programas de privatizao so, em geral, apresentados como elementos

fundamentais do ajuste fiscal. De um lado, a venda de ativos imobilizados gera uma receita decapital que durante o processo de privatizao, pode complementar as receitas correntes e

compensar, temporariamente, o dficit das contas pblicas, de outro, a restruturao de ativos

Note-se que essa regra , em geral, fixada em base anuais mais nada impede que os rejustesocorram em perodos menores.

35

e passivos do setor pblico pode gerar um ganho permanente reduzindo as futuras

Necessidades Financeiras do Setor Pblico (NFSP).

Formalmente, o impacto final da privatizao a soma dos efeitos de curto e

longo prazos, e pode ser descrito como :

Ao*)(1hx) (1)

NFSP,-NFSP,* =(SCt*-Sct) + (lt.lt*)-(Jt.Jt*) t=1,2,3 (2)

onde:

p representa o gio e ou desgio com que a empresa vendida, isto , o descasamentoentre o seu valor econmico para o empresrio privado e para o Estadoa reflete a parcela das receitas da privatizao usada para abater dvida (0 < a < 1);At o valor dos ativos no instante t;

Sc, o valor da poupana corrente das empresas estatais no instante t;I, o investimento agregado do Governo no instante t;Jt a despesa com juros no instante t.

O asterisco indica o valor da varivel na hiptese de privatizao, no mesmo

perodo de tempo ao qual se refere a varivel sem asterisco. Admite-se que a privatizaono afeta a deciso de investimento e poupana do Governo. Define-se, ainda, as variveis A,,

SCt e lt da seguinte forma:

A, = A,., + I, (3)Sc, = sAm (*)

h = i IV, (5)

onde:s a taxa de retomo sobre o ativo;

i a taxa de juros mdia paga sobre a dvida do setor pblico;Dt a dvida do setor pblico no instante t.

17 Modelo extrado de Pinheiro & Giambiagi (1992).

36

sendo:

[ Do - Do* ] = a(1+P)(1+6)(Ao - Ao*) (6)

onde:

0 o desgio sobre a dvida pblica

Substituindo (3), (4) e (5) em (2), temos:

NFSP,-NFSPt* = (s*A,.r -sAt.1) + (lt.lt*)-(iDt.i-i*D*,.1) t=1,2,3 (7)

Note-se que as equaes (1) e (7) refletem, respectivamente, o ajuste fiscaltemporrio e o ganho permanente obtido no processo de privatizao. Na equao (7), esto

representadas a perda de receita futura com a venda da empresa (s* AM* - s A,.i), o benefcioobtido com a transferncia para o setor privado da responsabilidade de realizar os

investimentos necessrios para manter a competitividade da empresa (lt -lt ) e a reduo dasdespesas com juros resultante do resgate da dvida pblica com as receitas oriundas da

privatizao e da reduo das taxas de juros pagas pelo governo (devido a maior credibilidade

e a reduo do risco).

Para avaliarmos melhor o impacto da privatizao sobre as contas pblicas,

somamos os resultados obtidos em cada perodo (t=0,1,2,3,4...), descontando-os a taxa dedesconto, S. Admite-se, sem perda de generalidade que eventuais dficits pblicos so

pequenos e no afetam o estoque de dvida pblica. O valor presente do ajuste fiscal obtido

com a privatizao dado por:

VP-VP*=(1+p)(AoHAo*M1-a) + 2t (1+8*)4 [s* A*,., -I*,-*D*M] --Et (1+6)4 [S At.i - lt - i Dt-1 ] (8>

Substituindo (3), temos que:

37

VP - VP* = (1+p)(Ao-Ao*)(1 -a) + (s*Ao/S*) + (s*I*/(8*)2) -(sA/5) -(SI/()2)- r/5*+l/8-*D*o/8*Do/5 (9)

As equaes acima permitem concluir que o ganho do governo ser to maior

quanto mais elevados forem (i) o gio obtido na venda da empresa (ii) o desgio negociado no

resgate da dvida pblica e (iii) o incremento na credibilidade refletida na reduo da taxa de

juros paga pelo Governo.

Cabe salientar que o efeito da privatizao sobre as contas do governo

depende do destino dado s receitas oriundas do programa. importante ter em mente queuma operao de privatizao representa no apenas uma entrada de caixa no instante zero,

mas tambm a renncia ao fluxo de dividendos futuros gerado pela empresa a ser vendida.Desta forma, se as receitas do programa de privatizao no forem utilizadas para adquirirnovos fluxos de receitas futuras e/ou cancelar dispndios futuros de valor presente

equivalente, o impacto da privatizao ser o de deprimir a capacidade de poupana do

governo18

Note-se, ainda, que o descasamento entre a avaliao da empresa para o

setor pblico e privado pode se constituir uma fonte importante de ganho para o Governo. Se avenda dos ativos se d pelo valor econmico estimado pelo Governo, isto , pelo valor

presente do fluxo de rendas futuras que o ativo seria capaz de gerar caso permanecesse nas

mos do Estado, no h, ceteris paribus, impacto fiscal uma vez que a entrada de caixa exatamente igual ao fluxo de renda que se est abrindo mo trazido a valor presente.

Lembre-se que a avaliao pelo governo leva em conta o fluxo de renda

estimado sob a hiptese de que a empresa continua sob propriedade estatal, sem considerarreceitas adicionais que a empresa poderia gerar se recebesse maiores investimentos e/ousofresse restruturaes administrativas. Contudo, sob o ponto de vista do setor privado pode

se considerar que a compra da empresa ser um "tuming point" e que os rendimentos auferidos

18 No caso argentino, por exemplo, as receitas de venda da empresas estatais no perodo de1992/93 foram canalizadas para finaciar gastos correntes e equilibrar as contas pblicas.

38

poderiam ser incrementados. Essa crena se refletir, em geral, nos preos que os potenciaisadquirentes esto dispostos a pagar pela empresa. Esse descasamento entre o valor de

venda e o valor econmico na avaliao do governo produz um ganho ou uma perda, econsequentemente, um impacto fiscal, positivo se a empresa for vendida por um preo acima

do valor econmico, ou negativo caso contrrio.

como a seguir:

A diferena entre a avaliao pblica e privada pode ser formalmente descrita19

(1-g)Vp - Ve

onde:

Vp o valor presente do fluxo de caixa da empresa na avaliao do setor privado;Ve o valor presente do fluxo de caixa da empresa na avaliao do setor pblico;

g o ganho de capital esperado pelo setor privado ao adquirir a empresa, que eqivale adiferena entre o preo pago e o valor presente esperado pelo setor privado, g no pode

ser negativo, se o setor privado se comporta racionalmente.

Como o valor presente do fluxo de receitas esperadas de uma empresa dado

por:

V = Zj (i-t)(1-b)CTPj(1+r)1"1

onde:

t a alquota de imposto de renda sobre os lucros distribudos;b a taxa de reteno de lucros;o a rentabilidade patrimonial (Lucro Liquido/Patrimmio Lquido);

r a taxa de desconto;P, o montante de Patrimnio Lquido no instante i.

O termo Pi determinado pela capitalizao da empresa no passado e pode

ser descrito como:

19 Modelo extrado de Mello (1992).39

P(=P0 O, (1+a)M bM (12)

De (11) e (12), temos que o valor econmico da empresa para os setores

pblico e privado , respectivamente:

Ve = Si (1 -1.) (1 -be) ae Po (i (1 + ae )M beM) /(1 +r)M (13)

Vp = Ei (1- tp) (14>p) ap Po (Oi (1+ ap )M bpM) /(1+r)M (14)

Assim, o ganho ou perda de capital do setor pblico com a privatizaodepender das expectativas do setor privado quanto s mudanas nos parmetros de

rentabilidade (a), no nvel de reteno de lucro (b), na estrutura tributria (t), bem como das

taxas de desconto aplicadas e de eventuais distores no preo de compra.

Em termos de rentabilidade, a privatizao tende a trazer ganhos

significativos, devido a mudanas de objetivos dos acionistas (com maior nfase namaximizao de lucros) e ao melhor sistema de monitoramento. Outros fatores que melhorama lucratividade das empresas so: a intensificao da explorao do poder de monoplistico,

a explorao das oportunidade de negcio que no vinha sendo feitos pelo setor pblico porinterferncia de aspectos legais, institucionais e burocrticos e a modernizao do parque

industrial pela retomada do nvel de investimentos.

As alteraes da poltica de reteno de lucros das empresas privatizadas sode difcil previso e a evidncia emprica no apresenta resultados conclusivos em relao a

uma tendncia de alta ou baixa desse indicador.

Com relao a poltica tributria, comum que as empresas estatais estejam

sujeitas tributao especial, de modo que a privatizao acarrete num primeiro momentouma elevao da carga tributria da empresa (o que deprime sua rentabilidade e valor

econmico), e por outro lado, amplia as receitas do Governo. Observa-se, entretanto, que aevaso fiscal tende a aumentar quando a empresa transferida para o setor privado, em

40

decorrncia da maior dificuldade de controle, anulando em parte (ou totalmente) o aumento dacarga tributria.

A taxa de desconto fixada pelos setores pblicos e privado sofreqentemente diferentes, uma vez que essa taxas refletem diferentes propenses ao risco,

preferncias intertemporais, custo de oportunidades e acesso diferenciados a financiamentos.

Por ltimo, a existncia de distores nos preos de venda decorrem do portedas empresas estatais vis-a-vis ao tamanho do mercado de capitais (em especial, nos pases

subdesenvolvidos), do fato de se estar ou no negociando o controle acionrio (a venda docontrole tende a valorizar o lote de aes), do momento da venda (perodos de depressotendem a reduzir o preo de venda) e da urgncia financeira do Estado (em muitos casos, a

preocupao de vender rpido leva a fixao de preos muito baixos).

importante mencionar que do ponto de vista macroeconmico, a compra deaes de empresas estatais tende a deslocar novos investimentos do setor privado, tendo

efeito semelhante venda de ttulos pblicos. Mais ainda, como a compra de aes deempresas estatais um substituto mais prximo do investimento privado novo (por exemplo, a

ampliao de capacidade), a privatizao tem um efeito de "crowding-out " maior do que as

demais formas de financiamento do setor pblico.

41

3. A INDSTRIA DE TELECOMUNICAES

3.1. PANORAMA GERAL

As trs ltimas dcadas do sculo XX esto sendo marcadas por uma fase de

transio da economia mundial, caracterizada por um processo de ajustamento nos setores

industriais da maioria dos pases20, e pela expanso dos setores de servios. Essa fase podeser interpretada com um perodo de consolidao de um novo padro de desenvolvimento,

cujo ncleo mais dinmico constitudo pelas "tecnologias da informao'.21 H Essastecnologias vem permitindo criar novos produtos, processos e formas de organizao em

diversos setores da economia, bem como propiciando ganhos significativos de produtividade a

nvel micro e macroeconmicos.

A nvel macroeconmico, a formao de blocos regionais, a reduo das

barreiras comerciais, a intensificao do fluxo de investimentos e a modernizao dos

mercados financeiros vem exigindo infra-estruturas mais complexas de transmisso de

informaes e tomando os usurios desses sistemas cada vez mais exigentes23. A maiorexigncia justificada pelo fato dessa infra-estrutura ter se tomado elemento essencial

competitividade das empresas numa economia de mercados crescentemente globalizados.

20 H uma crescente difuso de tcnicas organizacionais japonesas ("Kanban", "Just in time", "TotalQuality Control (TQC)", "Total Quality Management (TQM)", entre outros), bem como de novos

princpios gerenciais e estratgias de concorrncia que privilegiam a ateno ao cliente, grandesinvestimentos em tecnologia e a formao de alianas com concorrentes, fornecedores e clientes.

21 Prates, L.R. (1992).

22 A "tecnologia da informao" engloba um conjunto de tecnologias utilizadas na coleta,armazenamento, processamento e transmisso da informao, incluindo, voz, dados e imagens

23 "Customers are not making things any easier. Residential customers, often angry or frustratedwith their incumbent monopoly telcos, have exhibited little loyalty when credible alternative

providers have emerged. At corporate levei, Xerox and more than a dozen major European firmshave broken the mold by forming a US$ 1 billion buying consortium, EVUA, and demanding that

suplliers meet their advanced communication needs and reduce their tariffs" Breardsley &Patsalos-Fox(1995).

42

No centro da nova "sociedade da informao" esto as indstrias de

telecomunicao e de informtica, as quais convergem rapidamente tomando praticamente

inseparveis as funes de transmisso e processamento de informaes.

Em termos de investimentos, a nova realidade toma fundamental a

modernizao das redes, com a incorporao de novas tecnologias microeletrnicas que

permitam o fornecimento de servios de valor adicionado. Ao mesmo tempo, estimula ocrescimento dos investimentos por parle de fabricantes de equipamentos na pesquisa e

desenvolvimentos de novos meios eletrnicos de comunicao.

Esse movimento particularmente visvel nos pases desenvolvidos. Nos

pases subdesenvolvidos, entretanto, o desafio muito maior, visto que esses pases utilizamredes de telecomunicaes apoiadas em tecnologias obsoletas e inadequadas intensidade e

diversidade do novo fluxo de informaes. Alm disso, grande parte da populao no temacesso se quer aos servios bsicos. Exemplos importantes so a China (0,8 telefones/100

habitantes), a ndia (0,5 telefones/100 habitantes) e a Indonsia (0,5 telefones/100 habitantes)

que combinadas detm 40% da populao mundial, mas apenas 20 milhes dos telefones

instalados.24 Segundo estimativas de Ambrose, Hennermeyer & Chapon (1990), a

universalizao dos servios nessa regio implicaria em triplicar a infra-estrutura detelecomunicaes existente no mundo hoje. Como destacado em Breardsley & Patsalos-Fox

(1995), uma simples ampliao do grau de penetrao do sistema de telefonia bsica a nvelmundial para 10 telefones/100 habitantes implicaria em investimentos da ordem de US$ 300

bilhes. M

24 Esse nmero semelhante ao nmero de terminais instalados na Itlia em 1990. Ressalte-se queno caso italiano a densidade telefnica era 35 telefones/100 habitantes, segundo dados deOCDE(1990).

25 "Some countries need to extend their basic telecomunications services and raise qualitystandards to minimally acceptable leveis. Other have solid infraestruture already in place and can

focus on modemizing their network, providing leading-edge services, and boosting thecompetitiveness of their providers to world-class standards. The vast majority of countries fali

into the first category. Of the 132 tracked by the Intemational Telecommunications Union (ITU),more than 75 percent have only one telephone line per ten people." Breardsley & Patsalos-Fox

(1995).43

A necessidade de adaptar as redes de telecomunicaes s demandas dessanova "sociedade da informao" fizeram com que mudanas expressivas ocorressem naestrutura da indstria de telecomunicaes. Esse captulo visa exatamente discutir essas

principais mudanas e serve de pano de fundo para que possamos entender melhor asexperincias de liberalizao e privatizao descritas nos captulos seguintes, bem como tirar

possveis lies para o caso brasileiro, onde nos prximos anos a indstria detelecomunicaes dever passar por expressivas mudanas.

Ressalte-se que a grosso modo a indstria de telecomunicaes apresentadois mercados distintos: 0) a prestao de servios e (ii) o fornecimento de equipamentos.

Embora o presente captulo mantenha essa diviso clssica, o recente movimento de fuses eaquisies a nvel mundial tem contribudo para eliminar as fronteiras existentes entre esse

dois mercados, existindo empresas prestadoras de servios que atuam tambm comofabricantes de equipamentos, bem como fabricantes de equipamentos que verticalizaram suas

atividades atuando na prestao de servios, em especial de valor adicionado.

3.2. O MERCADO DF SERVIOS PE TELECOMUNICAES

Cabe mencionar que at o incio da dcada de 70, os servios detelecomunicaes tiveram muito pouco espao na literatura econmica sobre sen/ios

pblicos, situao que se alterou radicalmente desde ento tendo esses servios sidocrescentemente focalizados nos estudos sobre organizao industrial. A principal causa dessa

mudana foram as modificaes impostas estrutura de oferta dos servios detelecomunicaes.

As implicaes das mudanas tecnolgicas, institucionais e nos padres dedemanda para o segmento de servios de telecomunicaes so bastante complexas. Durante

muito tempo, o grande volume de capitais exigidos na construo da infra-estrutura, apresena de economias de escala e extemalidades e a prioridade dada a universalizao dos

servios telefnicos justificaram a idia de que a indstria de servios de telecomunicaesconstitua um monoplio natural, corroborando a criao de protees regulatrias e garantias

de exclusividade de mercado.

44

Paralelamente, os servios se restringiam a uma gama bastante delimitada e

conhecida de produtos (telefonia bsica fixa, telegrafia e telex) ofertadas a nvel local,

interurbano e internacional. As tecnologias empregadas para a realizao desses servios

eram estveis e bem difundidas. Alm disso, os servios de radiodifuso, como o rdio e a TV,eram fornecidos atravs de infra-estrutura prprias, independente daquelas utilizadas para

ofertar os servios de telefonia.

No obstante, a evoluo tecnolgica (em especial, o surgimento da

tecnologias digitais de transmisso e comutao e a incorporao de recursos computacionais

s redes) reduziu, sobremaneira, os custos de transmisso e processamento de informaes.Essa reduo permitiu o surgimento de novos ofertantes interessados em explorar servios

especficos ("nichos"), notadamente os servios de valor adicionado.

A entrada de novas firmas no mercado foi acompanhada de uma crescente

integrao entre as indstrias de telecomunicaes, informtica, radiodifuso eentretenimentos. Um exemplo so as operadoras de TV a cabo que passaram a utilizar suas

redes para ofertar, tambm, servios de telefonia.

Alm disso, a reduo dos custos de construo das redes privadas permitiram

a difuso das redes corporativas intrafirmas e interfirmas, rompendo a fronteira que separava

os produtores e os usurios de servios de telecomunicaes. Essas redes servem a grandes

usurios, em especial empresas multinacionais, que em funo de necessidades estratgiase/ou incapacidade das operadoras pblicas de atender suas demandas passaram a ter suas

prprias redes corporativas de comunicao.26

Desta forma, o mercado que se caracterizava por uma estrutura industrial

estvel passou a apresentar maior instabilidade sendo intenso o processo de aquisies,

26 Recentemente, um grupo de empresas europias lideradas pela Xerox, Phillips e ICI contrataramum consrcio liderados pela AT&T e pela British Telecom para desenvolver uma rede privadatranseuropia. Gazeta Mercantil (11/11/94)

45

fuses e associaes. Por outro lado, elevou-se o grau de competio a que as operadoras

estavam expostas.

As mudanas ocorridas na estrutura de oferta (concorrncia) e nos prpriosservios implicaram na alterao dos mecanismos regulatrios. Note-se que a dupla

convergncia tecnolgica, entre a indstria de servios de telecomunicaes e de informticade um lado, e de radiodifuso do outro havia no apenas ampliado a gama de servios que

poderiam ser prestados atravs de uma mesma rede, mas tambm propiciado o surgimentode servios hbridos, que derrubavam as classificaes tradicionalmente estabelecidas e

fugiam s regulamentaes vigentes. a m

Ressalte-se, ainda, que a crescente competio nos servios de valoradicionado e nas rotas mais lucrativas dos servios tradicionais (interurbanos/ligaes

internacionais) erodiram o modelo tarifrio baseado em subsdios cruzados. Esse modelooriginou-se da necessidade de universalizar os servios de telefonia, e baseava-se na

premissa de que os servios de valor adicionado deveriam subsidiar os servios bsicos(telefonia local, instalao de terminais e telefonia pblica). Note-se que a falncia desse

modelo ocorreu num momento em que a maior parte dos pases desenvolvidos (da OCDE) jhaviam cumprido a meta de universalizao dos servios telefnicos bsicos, estando a ofertade servios mais voltada ao atendimento do segmento no residencial, isto ao crescimento

(e diversificao) da oferta de servios para o segmento empresarial. Essa situao era

27 Alm disso, as operadoras de servios de valor adicionado necessitavam ter acesso s redesbsicas de telecomunicaes, a regulamentao desse acesso era fundamental para que prticasanticompetitivas por parte da operadoras de servios tradicionais fossem evitadas.

28 "A recent survey of eletronics industry CEOs points to advanced telecommunications as the mostpromissing technology for eletronics innovation in near future, suggesting that the era of isolatedcomputers and standard telephone service will soon come to an end. For example, personal

computers, television receivers and telephone lines can combined into a multi-propose terminal,which would become a gateway to wealth of information tecnology and services. Tehey range

from home shopping and entertainment to "telecommuting"functions, i.e., a home-basedwokrstation connected to an office or factory. The technology for these and many other forms of

linking computers and communications already exits; the obstacles for their widespread use aremostly organizational and institutional." Quandt & Whiting (1992).

46

radicalmente oposta existente nos pases subdesenvolvidos, como j mencionado na seo

anterior.

As modificaes poltico-institucionais no foram de menor monta.

Impulsionada pelo ressurgimento das idias liberais a partir de meados da dcada de 70,houve um crescente questionamento quanto ao desempenho e eficincia dos tradicionaisoperadores de servios de telecomunicaes. Os caso mais expressivos so os que resultaram

no desmembramento da AT&T (nos EUA) e na privatizao da British Telecom (na Inglaterra)

no incio da dcada de 80.29

A reduo da participao do Estado na indstria foi flagrante nas dcadas de

80 e 90. Nesse perodo, cerca de 20 pases transferiram a responsabilidade dos servios de

telecomunicaes para o setor privado, tendo as vendas totalizado cerca de US$ 123 bilhes,como detalhado no quadro a seguir:

TABELA 3.1SERVIOS DE TELECOMUNICAES

PRINCIPAIS PRIVATIZAES

Empresa

NTTBritish TelecomTelmex

VSNLKPN

ENTELTelecomTCNZ

TelecomVrias

Pais

JapoInglaterraMxico

ndiaHolandaArgentina

Cingapura

Nova ZelndiaDinamarca

Resto do Mundo

Valor(USJbthes)

70,121,7

5,94,2

4,03,32,7

2,42,9

5,7

Fonte. Beardsley & Patsalos-Fox (1995)

29 Esses dois casos serviram de modelo para movimentos de liberalizao e privatizao ocorridosem diversos outros pases.

47

H, ainda, compromissos de privatizar as operadoras pblicas na Franca

(France Telecom), na Alemanha (Deutche Telekom) e na Espanha (Telefnica). Note-se que

nesse pases a transferncia de controle das empresas vem enfrentando maiores

resistncias.30 3132

Nos pases subdesenvolvidos, a deciso de privatizar as operadoras decorrem

no apenas das dificuldades financeiras do Estado em realizar os investimentos necessrios

adequao das redes, mas tambm do fato de que as receitas arrecadadas com a venda

dessas empresas so muito elevadas, e oferecem importante contribuio para restruturao

das finanas pblicas. Do ponto de vista dos usurios, a privatizao conta em geral com

grande aceitao visto que as operadoras pblicas desses pases apresentam indicadores de

qualidade muito precrios, e em muitos casos, a lista de espera para obteno de telefones

supera dez anos, o que ratifica a falha dessas empresas em promover a universalizao dos

servios.

Cabe ressaltar, ainda, que o avano da tecnologia trouxe importantes

alteraes na estrutura de custos das firmas, notadamente um substancial aumento dos gastos

em pesquisa e desenvolvimento (P&D), que implicaram na necessidade de expanso dos

mercados para permitir a diluio desses custos.33 Essa necessidade levou a um movimentoestratgico de alianas e de globalizao da indstria de telecomunicaes, cujas

caractersticas marcantes so: (i) a crescente integrao entre fornecedores de

30 Particularmente, a venda da Telefnica e da France Telecom tero impactos sobre a indstria detelecomunicaes latino-americansas visto que essas empresas participam acionariamente de

diversas operadoras em especial, a TELMEX (Mxico), a ENTEL (Argentina) e a CTC (Chile).

31 H muitas crticas ao fato de empresas estatais europias terem adquirido em leiles deprivatizao operadoras telefnicas latino-americanas. Esses questionamentos baseiam-se nofato de que os problemas de monitoramento e ineficiencias decorrentes da propriedade estatal

permaneceriam inalterados.

32 A Unio Europia determinou a desregulamentao dos servios bsicos at 1998.

33 A Bell Atlantic , por exemplo, tem investimentos de US$ 2,5 bilhes fora dos EUA, e sua rede detelefonia celular no exterior atende a uma populao duas vezes e meia maior do que o sistema

por ela operado nos EUA. Gazeta Mercantil 11/11/94.

48

teleequipamentos e prestadoras de servios, atravs da formao de alianas; (ii) o aumentoda concentrao em escala internacional; (iii) a mudana na estratgia das operadoras

pblicas, passando de provedoras de servios bsicos a fornecedora de servios de valoradicionado, isoladamente ou atravs de parcerias, (iv) a entrada na indstria de firmas com

experincia no gerenciamento de redes, tais como companhias de distribuio de gua e de

energia eltrica.34

A indstria vem evoluindo de uma estrutura baseada em empresas nacionais

para a criao de uma grande rede mundial (um espcie de "superestrada da informao").Esse mercado vem sendo formado por empresas operadoras de telecomunicaes (como

MCI, AT&T, British Telecom, Mercury, France Tlcom, etc), as fornecedoras deequipamentos (AT&T, Siemens, Alcatel, NEC, entre outras), as provedoras de energia eltrica,

a indstria de eletroeletrnicos (Sony, Matsushita, Phillips), as empresas de computao (IBM,Intel, Microsoft, Oracle, HP) e empresas de entretenimento (Time Wamer, TCI).

So exemplos da poltica de alianas a compra pela France Tlcom e pelaDeutsche Telekom de cerca de 20% da operadora norte-americana Sprint, a recente aquisio

pela British Telecom de 30% da tambm norte americana MCI, e a formao da WoridPartners, uma aliana que inclu a AT&T (EUA), a KDD (Japo), as operadoras de telefonia

bsica de Cingapura, Nova Zelndia e Hong Kong, a Telstra (Austrlia) e a Unisource (alianaentre operadoras dos pases escandinavos). Outro movimento importante, a aquisio por

34 Na Inglaterra, a companhia de energia eltrica instalou linhas telefnicas entre seus postescriando a terceira maior rede de telefonia de longa distncia do pas. Gazeta Mercantil, 11/11/94.

35 Muitas empresas com atuao em diversos setores da economia vem investindo em na oferta deservios de telecomunicaes. Um exemplo a Mannesmann AG., tradicional fabricante de

produtos siderrgicos, que com a liberalizao do mercado alemo de telefonia celular iniciou aoperao destes servios em associao com a norte-americana Airtouch Communications

Corp., atravs da Mobilfunk. A diviso de telefonia celular da Mannesmann contribuiu, em 1994,com 6% da receita do grupo e 35% dos lucros auferidos. Recentemente, a Mannesmann formou

uma associao com o Deutsche Bank para operar na rea de telefonia privada. Gazeta Mercantil,09/03A5.

49

operadoras europias e norte-americanas de empresas privatizadas na Amrica Latina e

sia.36

Em sntese, as principais mudanas experimentadas pela indstria de servios

de telecomunicaes esto listadas no quadro a seguir:

TABELA 3.2SERVIOS DE TELECOMUNICAES

MUDANAS ESTRUTURAIS

DCADA 70

Tecnologia eletromecnica

Reduzido "mix" de servios (telefonia bsicafixa, telegrafia e telex).

. Estabilidade da estrutura industrial (presenade monoplios institucionais)

Forte presena do Estado

. Modelo tarifrio baseado em subsdioscruzados.

DCADAS 80/90

Tecnologia digital

. Grande nmero de novos produtos, queenvolvem no apenas a transmisso de voz,

mas tambm de dados e imagens, tais como oacesso bancos de dados eletrnicos,transaes financeiras, vdeo-texto, video

conferncia, telefonia celular, "paging", entreoutros.

. Instabilidade na estrutura industrial. Grandenmero de fuses e aquisies, ligao maisestreita entre empresas de telecomunicaes,

de informtica e de entretenimento. Maisrecentemente movimentos de ciso deempresas, como o ocorrido com a AT&T nesseano.

Privatizao e modificao nos mecanismosregulatrios.

Reduo dos subsdios cruzados

36 H um intenso movimento de aquisies e associaes tambm nos pases desenvolvidosAlguns exemplos so (i) a compra pela NTT da NEXTEL (operadora de telefonia celular nos EUA)

(ii) a compra da McCaw Cellular Communications, a maior empresa de telefonia celular dos EUA,pela AT&T (ii) a compra pela Telecom Denamark de participao acionria em operdoras

hngaras

50

Em 1993, o faturamento da indstria de servios de telecomunicaes

totalizou cerca de US$ 455 bilhes, e apresentou um crescimento de 2,2% em relao ao

faturamento do ano anterior. A telefonia bsica foi, ainda, o servio mais representativo

respondendo por 82% do faturamento das operadoras. Em seguida, estavam os servios de

comunicao de dados (7%) e de telefonia mvel (6%).

Os servios de telefonia celular, entretanto, apresentam a maior taxa de

crescimento. O nmero de telefones celulares cresceu, em 1993, 47% em relao a 1992, aopasso que as linhas convencionais cresceram apenas 5%,37 apesar do aumento da instalaode telefones tradicionais em pases como a China.38

O trfego internacional de telefonia e dados cresceu 9,3%, em 1993,

totalizando cerca de 47 bilhes de minutos de ligaes e transmisso de dados, contra 43

bilhes em 1992, 38 bilhes em 1991, 33 bilhes em 1990 e 13 bilhes em 1983. A nvelmundial, o trfego estava dividido da seguinte forma:

37 Dos cerca de 641 milhes de telefones instalados em todo o mundo cerca de 34 milhes (5,3%)so telefones celulares (Gazeta Mercantil, 10/11/94).

38 Segundo dados da International Telecomunication Union (ONU), a China contribuiu com umquinto dos telefones fixos instalados no mundo em 1993. (Gazeta Mercantil, 10/11/94).

51

GRAFICO 3.3TRFEGO INTERNACIONAL DE TELEFONIA

1993

Oceania efricaAmrica Latina 4%

5%

Fonte: IE/CAMPINAS (1994)

Note-se que apesar da crescente globalizao e competio nos servios de

telecomunicao, a indstria apresenta-se fortemente concentrada. As vinte maioresoperadoras internacionais representavam, em 1993, cerca de 77% do faturamento da indstria,

como podemos constatar na tabela a seguir:

52

TABELA 3.4VINTE MAIORES OPERADORASPBLICAS DE TELECOMUNICAES -1993

FATURAMENTO ANUAL- US$ milhes

Empresa

NTTAT&T

Deutche TelekonFrance Tlcom

British TelecomGTE

BelisouthSIP

NynexBell Atlantic

MClAmeritech

SprintSW BellUS WestTelefnica

Pacific TelesisTelstra

TelmexTelebrs

Origem

apoEUAAlemanha

FrancaUK

EUAEUA

tliaEUA

EUAEUA

EUAEUA

EUAEUA

EspanhaEUAAustrlia

MxicoBrasil

Receita com serviosde telecomunicaes

60.18539.683

35.67922.426

20.53917.266

15.88014.872

13.40812.535

11.92111.710

11.36810.690

10.2949.5889.244

8.6