Um debate sobre a política pública (social) de fomento à Economia Solidária no Brasil1

Resumo

O artigo busca analisar as ações públicas em prol da economia solidária e sua consolidação como política pública de geração de trabalho e renda e de desenvolvimento local. Preliminarmente faz-se uma discussão sobre a crise estrutural do capitalismo, a ascensão do neoliberalismo e a reestruturação produtiva, identificados como o cenário de fundo para o surgimento das experiências de Economia Solidária no Brasil, para em seguida apresentar uma sintética cronologia do desenvolvimento dessas experiências. Por fim, o artigo debate conceitualmente as políticas públicas de fomento à economia solidária apresentando-as como políticas públicas sociais focalizadas que respondem as manifestações contemporâneas da ‘questão social’ e aliviam de forma paliativa os flagelos provocados pela economia de mercado.

Palavras-chave: Economia solidária. Política pública. Política social. Desenvolvimento solidário. Desenvolvimento local.

A debate about public (social) policy of Solidarity Economy promotion in Brazil

Abstract

The essay discuss the public actions of solidarity economy promotion and your consolidation as a public policy of work and income generation and of local development. Preliminarily it makes a discuss about the structural crisis of capitalismo, the emerging of neoliberalism and the productive restructuring, identified as the scenery to the appearance of solidarity economy experiences in Brazil, for in the sequence exhibit a synthetic chronology of the development of these experiences. At last, the article debates conceptually this public policy of solidarity economy fomentation. It argues that this public policy is a kind of focused social policy that respond to contemporary manifestations of the 'social question' and relieve in palliative form the scourges caused by the market economy.

Keywords: Solidarity economy. Public policy. Social policy. Solidarity development. Local development.

Introdução

1 O presente artigo é uma versão modificada do trabalho que foi apresentado no VI Encuentro Internacional de Economía Política y Derechos Humanos, realizado em Buenos Aires nos dias 4, 5 e 6 de outubro de 2012.

1

As mudanças na organização do trabalho ocorridas no último quartel do século XX e que

ainda vigoram no primeiro decênio do século XXI, foram resultantes de uma crise do regime

de acumulação capitalista. Essa nova configuração do trabalho é marcada pelo desemprego

de longa duração, pelo crescimento da informalidade, pela precarização das relações de

trabalho, pela redução dos direitos conquistados ao longo de anos pelo movimento operário.

As saídas que o capital encontrou para inverter a tendência de queda nas taxas de

lucratividade, a reestruturação produtiva e o neoliberalismo, aprofundaram a crise para os

trabalhadores.

No Brasil, que teve taxas de crescimento econômico pífias durante as décadas de 80 e 90,

grupos passaram a organizar-se para assumir fábricas falidas ou, através de cooperativas e

associações, organizar-se para superar as vicissitudes das circunstâncias. Esse movimento

social, a Economia Solidária, passou de forma embrionária a ser aplicado como política

pública por gestões públicas mais ‘progressistas’ já na década de 90, consolidando-se no

âmbito nacional no Governo Lula (2003).

Buscaremos realizar nesse artigo uma revisão das diversas interpretações acerca da política

de fomento à Economia Solidária, identificando uma tipologia que transpareça o que de fato

essas políticas são.

Para tanto, inicialmente, caracterizaremos a crise do capital e as estratégias usadas pela

para superá-la, o neoliberalismo e a reestruturação produtiva. Partimos da premissa, de que

esses foram condicionantes do crescimento do fenômeno do neo-cooperativismo, um

cooperativismo de viés popular, no Brasil. Em seguida, apresentaremos sucintamente um

histórico dos passos do desenvolvimento da Economia Solidária enquanto movimento social

e posteriormente, sua incorporação como política pública de governo.

Feito isso, entraremos na discussão teórica em si. Discutiremos as categorias Políticas

Públicas, Políticas Sociais e Política Econômica e, a visão de vários autores sobre como

deve ser classificada a política de fomento à Economia Solidária. Há divergências e ainda

não se tem uma tipologia de consenso.

Crise do Capital, Neoliberalismo e Reestruturação Produtiva

2

A partir da segunda metade do século XX, o capitalismo sofreu uma série de transformações

que repercutiram diretamente sobre o mundo do trabalho. Essas transformações tiveram

uma amplitude internacional e, essencialmente, foram causadas por uma ampla crise

estrutural do processo de acumulação de capital que, de tão profunda, se perpetua até os

dias de hoje e vem apresentando riscos à sobrevivência da humanidade ao lançar legiões

humanas na extrema miséria (MÉSZÁROS, 2009).

No fim dos 60’s verificou-se a manifestação cíclica da tendência decrescente da taxa de

lucro, antevista por Marx, ainda no fim do século XIX (SABADINI; NAKATANI, 2002). A

queda dos lucros agudizou-se na década seguinte, e a inflexão do boom do pós-guerra

ganhou contornos nítidos no período de 1973-75 com a crise provocada pelo aumento do

preço do petróleo, quando a economia mundial entrou num processo de recessão com

elevadas taxas de inflação, fenômeno que ficou conhecido como estagflação (ANTUNES,

2009).

As respostas a essa crise do capital foram, primeiro, a utilização do receituário neoliberal e,

segundo, a reestruturação produtiva do capital. Se por um lado, o laissez faire laissez

passer, o ajuste fiscal e o estado mínimo passaram a ser o referencial ideológico da

condução das ações do Estado e da política econômica, por outro lado, no que tange às

empresas, ocorreu uma completa reinvenção dos métodos para aumentar a apropriação do

sobre-trabalho associada a um processo continuo de aprimoramentos tecnológicos e

reorganização gerencial em que as bases tayloristas/fordistas2, que até então orientavam o

processo produtivo e a organização do trabalho, foram reformuladas (ANTUNES, 2009).

Enquanto as primeiras experiências neoliberais ocorreram na Inglaterra, sob o comando de

Margareth Thatcher (1979-1990), e nos Estados Unidos da América, na gestão de Ronald

Reagan (1981-1989), os pilares da reestruturação produtiva foram firmados no Japão, no

pós-guerra, pelo engenheiro da Toyota Taiichi Ohno (ANTUNES, 2009; BARBOSA, 2007).

Os setores empresariais enfrentaram seus percalços nessa nova etapa do capitalismo,

rearticulando as forças produtivas e realizando uma contra-reforma do Estado (BEHRING,

2003), desmontando o Estado keynesiano dos ‘anos de ouro’ e deixando a classe

trabalhadora entregue a própria sorte diante da precariedade da relação salarial imposta

como condição de sobrevivência do próprio sistema (ANTUNES, 2009). O welfare state e o

pacto pelo pleno-emprego passaram a ser sistematicamente atacados e os trabalhadores

2 “[...] Esse processo produtivo caracterizou-se, portanto, pela mescla da produção em série fordista com o cronômetro taylorista, além da vigência de uma separação nítida entre elaboração e execução” [...] (ANTUNES, 2009, p. 39).

3

passaram a ingressar nas fileiras do desemprego cada vez mais sem as proteções

conquistadas historicamente pelo movimento operário. (ANTUNES, 2009; BEHRING, 2003)

Observa-se, concomitantemente a todos esses acontecimentos, o fenômeno denominado

mundialização do capital, ou em outros termos, a exacerbação do processo de

financeirização desregulamentada da riqueza na economia mundial, que é um dos pilares da

política neoliberal. A partir desses fatores instaura-se um novo modelo de acumulação, a

acumulação flexível3, onde há uma ênfase no ‘empreendimentismo com papéis’

especulativos muito maior do que quando imperava o fordismo (HARVEY, 1992). No seu

conjunto todos esses processos produziram uma verdadeira tragédia social com elevadas

taxas de desemprego e precarização, cada vez maior, das relações de trabalho.

Além de todas essas contra tendências implementadas com o intuito de reverter a queda na

taxa de lucros, somam-se a essas transformações acontecimentos de ordem política, social

e cultural como, o desmonte do regime socialista no leste europeu com sua repercussão

sobre partidos e sindicatos, a crise do movimento operário e a descrença no projeto social-

democrata com sua forte influência sobre a classe trabalhadora (ANTUNES, 2009), e a

difusão da perspectiva teórica pós-moderna. Todos esses elementos de ordem econômica,

política, social e cultural, constituem um cenário estarrecedor. Nas palavras de Forrester

(1997), colunista do jornal francês Le Monde, estamos diante de um verdadeiro “horror

econômico”. Na verdade, trata-se também de um ‘horror social’ produto das mudanças

econômicas elencadas.

No Brasil, é a partir da década de 90, no Governo Collor, que as propostas do Consenso de

Washington4, impostas pelos organismos econômicos multilaterais – Fundo Monetário

Internacional (FMI), Banco Mundial e Organização Mundial do Comércio (OMC) –, passaram

3 “A acumulação flexível, [...], é marcada por um confronto direto com a rigidez do fordismo. Ela se apóia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padrões de consumo. Caracteriza-se pelo surgimento de setores de produção inteiramente novos, novas maneiras de fornecimento de serviços financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de inovação comercial, tecnológica e organizacional. [...] envolve rápidas mudanças dos padrões do desenvolvimento desigual, tanto entre setores como entre regiões geográficas, criando, por exemplo, um vasto movimento no emprego no chamado ‘setor de serviços’ [...]. A acumulação flexível parece implicar níveis relativamente altos de desemprego ‘estrutural’, rápida destruição e reconstrução de habilidades, ganhos modestos (quando há) de salários reais e o retrocesso do poder sindical – uma das colunas políticas do regime fordista.” (HARVEY, 1992, p. 140-141).4 O Consenso de Washington é um receituário de estabilização e ajuste macroeconômico voltado para os países em desenvolvimento, primeiramente, da América Latina e, posteriormente, para todos os demais países. Foi formulado em 1989 por economistas do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Mundial e do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos da América. (FIORI, 1996) As propostas foram sistematizadas pelo economista John Williamson do International Institute for Economy com sede em Washington. Dez pontos foram analisados : “[...] 1. disciplina fiscal; 2. priorização dos gastos públicos; 3. reforma tributária; 4. liberalização financeira; 5. regime cambial; 6. liberalização comercial; 7. Abertura investimento direto estrangeiro; 8. privatização; 9. desregulação; e 10. propriedade intelectual; [...] nas 10 áreas a que se dedicou convergem para dois objetivos básicos: por um lado, a drástica redução do Estado e a corrosão do conceito de Nação; por outro, o máximo de abertura à importação de bens e serviços e à entrada de capitais de risco” (BATISTA, 1994, p. 18).

4

a ser aplicadas com mais vigor. Destaca-se a abertura da economia e o início do processo

de privatizações e contra-reforma do Estado5.

A correlação de forças a partir de 1994, no Governo Itamar Franco, torna-se mais propícia

para os avanços neoliberais que se concretizam com a implantação do Plano Real e a

subsequente eleição de Fernando Henrique Cardoso (FHC). O governo FHC alcança a

estabilização monetária, contudo a política econômica que vem a reboque é recessiva, pois

estabelece juros elevados para cumprir metas de inflação e atrair capitais voláteis, realiza

superávit primário para amortizar os juros da dívida, congela e sobrevaloriza o câmbio

beneficiando a entrada de importações e provocando a desindustrialização do parque

produtivo nacional. As privatizações das empresas públicas a preços irrisórios em leilões

fraudulentos e a abertura inconsequente à especulação parasitária internacional completam

esse conjunto catastrófico de medidas (BEHRING, 2003). Os resultados, dentre outros,

foram baixas taxas de crescimento e, consequentemente, de criação de postos de trabalho

que impossibilitaram a geração de condições dignas de sobrevivência para um número cada

vez maior de pessoas, demonstrando como a classe trabalhadora, ou a classe-que-vive-do-

trabalho (ANTUNES, 2009), tornou-se mais refém das contradições inerentes à lógica

capitalista.

O contemporâneo mundo do trabalho resultante das incongruências sistêmicas apontadas é

caracterizado pelos altos índices de desemprego de longa duração6, pela deterioração das

relações de trabalho com presença da subcontratação, terceirização e até quarteirização,

pela desregulamentação das leis trabalhistas, pela existência de contrato de trabalho por

tempo determinado, pelo aumento da informalidade, etc. (ANTUNES, 2009; FORRESTER,

1997; HARVEY, 1992). Esse é o cenário de fundo para o ressurgimento fortalecido das

ideias de um novo tipo de cooperativismo, que propõem, a princípio, alternativas para o

problema do desemprego, para depois, constituir-se e disseminar-se como uma política

pública de desenvolvimento local (SINGER, 2008; SINGER; SOUZA, 2000; SINGER, 2002).

Uma cronologia do desenvolvimento da Economia Solidária5 De acordo com Behring (2003), já existiam vestígios dessa mudança no final da década de 80, no Governo Sarney. Porém, seus efeitos mais visíveis passam a ser verificados a partir de Collor.6 “Um desempregado, hoje, não é mais objeto de uma marginalização provisória, ocasional, que atinge apenas alguns setores; agora, ele está às voltas com uma implosão geral, com um fenômeno comparável a tempestades, ciclones e tornados, que não visam ninguém em particular, mas aos quais ninguém pode resistir. Ele é objeto de uma lógica planetária que supõe a supressão daquilo que se chama trabalho; vale dizer, empregos” (FORRESTER, 1997, p. 11).

5

O novo cooperativismo, a Economia Solidária, tem raízes na organização do movimento

operário no século XIX e nas obras dos socialistas utópicos e de pensadores anarquistas

(Robert Owen, Charles Fourier, Saint-Simon, Philippe Buschez, Willian King, Louis Blanc,

Proudhon, etc.) (SINGER, 2000). É uma espécie de adaptação contemporânea das ideias

dos precursores supracitados que já no século XIX pregavam a solidariedade e a

autogestão como alternativa à competição econômica. Surgindo, primeiramente como

movimento social organizado, a Economia Solidária propõem uma nova racionalidade

econômica, pautada em relações de cooperação em detrimento das relações competitivas.

Segundo o movimento social, nessa nova forma de racionalidade, o trabalhador é dono

absoluto de sua força de trabalho e dos meios de produção e em consequência do produto

de seu trabalho. A Economia Solidária combate a competição, que ao longo do

desenvolvimento do capitalismo passou a ser considerada natural. Essa crítica à lógica

competitiva ocorre segundo Singer pois são essas relações de competição que impulsionam

a desigualdade no capitalismo onde, “[...] os ganhadores acumulam vantagens e os

perdedores acumulam desvantagens nas competições futuras [...]” (SINGER, 2002, p. 8).

Com um discurso que se contrapõe radicalmente, segundo seus defensores, à lógica da

reprodução capitalista, o surgimento de um número significativo de empreendimentos

autogestionários demonstrou como os trabalhadores a margem do sistema estavam

buscando (ou estavam sendo incentivados a buscar) mecanismos para fugir de uma

situação onde se encontravam sem emprego ou realizando atividades informais,

ultrapassando, dessa forma, os limites da assistência social prestada pelo Estado.

Assim, como alternativa para enfrentar o desemprego, passa a ser corriqueiro o fomento à

criação de cooperativas que absorvem parte do contingente de desocupados, bem como,

parte dos que trabalham em condições precárias e na informalidade. A ascensão dessas

ideias já pode ser observada durante os anos da década de 1980, como reação a crise do

capital e no bojo do processo de redemocratização do Brasil que culminou na consolidação

de diversas organizações sociais posicionadas à esquerda, ressaltando-se o nascimento do

Partido dos Trabalhadores (PT), da Central Única dos Trabalhadores (CUT), o Movimento

dos Trabalhadores Rurais Sem-terra (MST). Não é menor, nesse ínterim, o papel das

Comunidades Eclesiais de Base (CEB) da Igreja Católica e da Pastoral Operária no sentido

de divulgar as novas concepções cooperativas e incentivar os trabalhadores pobres a

aderirem a essa nova forma de organização. São dessas instâncias que surgem e proliferam

as ideias do novo cooperativismo, a Economia Solidária (BARBOSA, 2007; SINGER, 2002).

O movimento cresceu ao longo dos anos 90. Empresas falidas foram assumidas por

trabalhadores, empreendimentos auto-gestionários passaram a desempenhar importante

6

papel em muitas comunidades periféricas das grandes cidades, muitos intelectuais

encamparam essa proposta e passaram a defender essa tese. Algumas prefeituras e

governos estaduais, ligados ao PT principalmente, engessados pelo arcabouço neoliberal e

sem uma política concreta de fomento ao crescimento econômico que combatesse o

desemprego, aderiram às propostas econômico-solidárias em suas gestões durante a

década (BARBOSA, 2007). Deve-se ressaltar as experiências do Governo do Rio Grande do

Sul (1999-2002) e Prefeitura de Porto Alegre – RS (1989-2002) como precursores na

implantação dessas iniciativas como política pública.

Em 1995, é criada a primeira Incubadora Tecnológica de Cooperativas Populares (ITPC) na

Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). É concebida como um projeto de extensão

onde o conhecimento produzido na universidade seria aplicado na formação,

desenvolvimento e suporte de empreendimentos econômicos-solidários e autogestionários

geradores de trabalho e renda para grupos em situação de vulnerabilidade social

(BARBOSA, 2007). As ITPC disseminaram-se pelas universidades desde então e em 1998

foi criada uma rede nacional que hoje conta com representantes de ITPC de 44

universidades de todas as regiões do país.

A CUT, braço sindical do partido dos trabalhadores, criou em 1999 a Agência de

Desenvolvimento Solidário (ADS), com o objetivo de 'gerar novas oportunidades de trabalho

e renda em organizações de caráter solidário e contribuir para a construção de alternativas

de desenvolvimento social sustentável’. A ADS atua no fomento, intermediação,

financiamento e acompanhamento de cooperativas7. A central assume uma postura

contraditória e opta pelo fomento ao trabalho sem carteira assinada em cooperativas e

associações populares, partindo da premissa de que no capitalismo contemporâneo a

universalização da proteção oriunda do contrato formal de trabalho tornou-se inviável.

Em 2001, opondo-se ao neoliberalismo e ao domínio do mundo pelo capital, diversas

entidades realizaram o 1º Fórum Social Mundial (FSM) em Porto Alegre – RS, onde se

notabilizou a proposta e as iniciativas da Economia Solidária. No eixo de debate ‘a produção

de riquezas e a reprodução social’ a Economia Solidária foi apresentada por diversos

movimentos como uma ferramenta viável de enfrentamento a uma série de problemas

sociais. Se ‘um outro mundo é possível’, a Economia Solidária seria o caminho para

alcançá-lo. Durante o FSM e em função das articulações anteriores organiza-se um Grupo

de Trabalho de Economia Solidária para preparar atividades para os fóruns seguintes –

2002 e 2003. Esse grupo, frente à iminente vitória do PT em 2002, realiza uma reunião no

mês de novembro para discutir a plataforma política da Economia Solidária no novo governo 7 Para mais informações, consultar o site: <www.cut.org.br>.

7

e formula uma carta, na qual sugere a criação de uma Secretária Nacional de Economia

Solidária, e marcam uma plenária nacional para referendar o documento. Essa 1ª plenária

ocorre em dezembro de 2002 e aprova o documento. Em Janeiro de 2003, durante as

atividades do 3º FSM, ocorre a 2ª plenária onde se propõe a formação de um Fórum

Brasileiro de Economia Solidária (FBES). Uma 3ª plenária foi realizada em junho de 2003,

onde se ratificou a constituição do FBES que passou a ser a entidade de deliberação

máxima do movimento (FBES, acesso em 5 mar. 2012).

Ao mesmo tempo, em junho de 2003, já no Governo Lula, o Congresso Nacional aprova o

projeto de criação da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES), vinculada ao

Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), como fora reivindicado pelo movimento. No âmbito

mais geral, o Governo Lula não rompeu com os ditames neoliberais e manteve uma política

econômica subserviente aos interesses do mercado. Sua política social de combate a

pobreza e geração de emprego e renda seguiu os princípios ditados pelo Banco Mundial e

pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), baseados na focalização e seletividade

(FILGUEIRAS; GONÇALVES, 2007). A SENAES, que era uma das reivindicações do FBES,

é uma expressão desse processo, e institucionaliza a política pública de Economia Solidária

nacionalmente. Por indicação do FBES assume a pasta o professor Paul Singer, ex-

coordenador do ITPC da Universidade de São Paulo - USP e militante antigo da causa do

cooperativismo solidário. O MTE, que tradicionalmente tem como objetivo defender os

direitos dos assalariados passa a incluir uma sub-secretaria voltada para trabalhadores não-

assalariados ligados ao cooperativismo e ao associativismo urbano.

Internacionalmente também se tem observado o crescimento das ideias solidárias. A OIT,

por exemplo, tem sido uma grande defensora do cooperativismo e da Economia Solidária.

Em uma de suas recomendações, a de nº 193 de 2002, explicita-se a importância das

cooperativas como lócus de organização de trabalhadores desempregados e como forma de

promover a participação desses trabalhadores no desenvolvimento econômico e social (OIT,

2002). A OIT tem hoje um setor completamente voltado para as cooperativas e a Economia

Social e Solidária8. A auto-organização dos trabalhadores em pequenas cooperativas ou

associações financiadas por microcréditos passou a ser o remédio indicado pelos

organismos multilaterais para combater os males produzidos pelas implacáveis políticas

neoliberais.

8 O OIT designa o novo cooperativismo como Economia Social e Solidária. Outras denominações que se referem ao fenômeno do novo cooperativismo são: Economia Social, Sócio-economia solidária, Economia Popular Solidária, Economia Popular. Adotaremos a terminologia Economia Solidária por ser a mais usual.

8

Em estudo de 2011, denominado “Global Employment Trends 2012: Preventing a deeper

jobs crisis"9, haviam, segundo a OIT, cerca de 200 milhões de desempregados no mundo.

Com uma projeção de crescimento da economia mundial entre 2 e 4 pontos percentuais ao

ano e 40 milhões de novos trabalhadores entrantes no mercado de trabalho todos os anos,

seria necessário na próxima década a geração de 600 milhões de postos de trabalho (OIT,

2012). Não é à toa, que em 2009, antecipando-se a esse prognóstico sombrio, a Assembléia

Geral das Nações Unidas (ONU) declarou 2012 o Ano Internacional das Cooperativas, com

o lema ‘Empresas cooperativas constroem um mundo melhor’,10 com o intuito de divulgar o

potencial de gerar ocupação desses empreendimentos.

A OIT e outras agências internacionais, como o próprio Banco Mundial, orientam a

implantação de políticas públicas de incentivo ao cooperativismo e associativismo. E foi isso

que ocorreu no Brasil, num processo complexo onde os atores sociais ligados ao movimento

social organizado da Economia Solidária também tiveram participação decisiva na

construção de algumas políticas. A Economia Solidária que inicialmente era um movimento

social, passou a ser ferramenta de política pública de geração de trabalho e renda e de

desenvolvimento local, e são as visões dessa política que serão analisadas a partir de

agora.

O Debate em torno das ações públicas de fomento à economia solidária

A Economia Solidária ganhou importância considerável nas agendas públicas ao longo dos

anos 90 do século XX e na última década. Trata-se de uma política em construção e ainda

muito heterogênea (SCHWENGBER et al, 2012), mas que já suscita acalorados debates.

Apresentaremos aqui as considerações de alguns estudiosos do assunto com suas

interpretações sobre essas ações públicas. Antes, porém, discutiremos brevemente os

conceitos de políticas públicas, políticas sociais e política econômica.

A área de políticas públicas, enquanto um ramo do conhecimento, surgiu nos EUA como

uma subárea da ciência política com o intuito de analisar os motivos que levam um governo

a aplicar determinadas políticas em detrimento de outras, ao contrário do que ocorreu na 9 Tendências Mundiais do Emprego 2012: prevenir uma crise mais profunda do emprego. (tradução nossa). Disponível em http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_171571.pdf. 10 A resolução A/64/136 da 64ª Assembléia Geral das Nações Unidas proclamou o ano de 2012 o ‘Ano Internacional das Cooperativas’. O objetivo é elevar a consciência coletiva acerca das cooperativas e da sua importância para o desenvolvimento socioeconômico. Assim, como 2005 fora declarado Ano Internacional do Microcrédito, a escolha do Cooperativismo deixa evidente a característica da política do organismos multilaterais para a solução de problemas do desemprego. A solução está na organização dos trabalhadores e não na mudança de rumos da economia mundial.

9

Europa, onde o debate sobre as políticas públicas surge como derivação dos estudos sobre

o papel do Estado, numa perspectiva mais estruturalista (SOUZA, 2006). Assim, o estudo

das políticas públicas desenvolvido nos EUA ignora concepções teóricas sobre o Estado e

seu papel, concentrando-se, de forma mais pragmática, no governo e em suas ações.

Política pública, seria então, um

[...] campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em

ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor

mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de

políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos

traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que

produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, 2006, p. 26).

Na terminologia em inglês, public policy, temos public (público) e policy11 (política de ação).

As políticas públicas significam então a “[...] a conversão de demandas e decisões privadas

e estatais em decisões e ações públicas que afetam e comprometem a todos [...]”

(PEREIRA, 2011, p. 174), onde, o termo público possui uma relação etimológica com o latim

res publica, coisa pública, coisa de todos, ou no caso, que interfere na realidade de todos.

Traz consigo um “[...] sentido de totalidade e universalidade [...]” (PEREIRA, 2011, p. 174).

Nessa concepção, as políticas públicas mais que a ação pura e simples do Estado para

atender a determinadas demandas sociais, passam a significar também a possibilidade de

exercício do poder nas sociedades democráticas modernas, onde os atores sociais, como

movimentos sociais, associações, organizações não-governamentais, os próprios cidadãos

participam na conformação da agenda pública, apesar da ‘liberdade relativa’ dos gestores

(GIOVANNI, 2010). Assim, toda ação “[...] onde há uma participação ativa do Estado, sob o

controle da sociedade, no planejamento e execução de procedimentos e metas voltadas

para a satisfação de necessidades sociais” (PEREIRA, 2011, p. 173), é uma política pública.

Seguindo o raciocínio de Pereira (2011), teríamos então, como na biologia, um gênero –

políticas públicas – que compreende espécies, dentre as quais, a política social e a política

econômica, por exemplo. Disso se depreende que todo política social é uma política pública,

mas nem toda política pública é uma política social.

Deixando de lado a visão pragmática dos estadunidenses, e para não cair em uma visão

opaca que não leva em conta o movimento dialético da história, e que desconsidera a luta 11 A Ciência Política norte-americana desenvolveu uma taxonomia própria com três dimensões da política: “a dimensão institucional ‘polity’ se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo; no quadro da dimensão processual ’politics’ tem-se em vista o processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição; a dimensão material ‘policy' refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas” (FREY, 2000, p. 216-217).

10

de classes, deve-se ressaltar que há um Estado, e é importante enfatizar que se trata de um

Estado capitalista, que age para manter determinadas relações sociais que garantam as

condições de acumulação e reprodução do capital (LENIN, 2010; MARX; ENGELS, 2002).

Este Estado, dado uma correlação de forças, será dominado por algum grupo hegemônico

da sociedade civil, que implantará as políticas públicas.

Nesse sentido, Behring e Boschetti (2007, p. 36) entendem as políticas sociais, uma das

espécies de política pública, como “[...] processo e resultado de relações complexas e

contraditórias que se estabelecem entre Estado e sociedade civil, no âmbito dos conflitos e

luta de classes que envolvem o processo de produção e reprodução do capitalismo [...]”.

Pode-se dizer que as

[...] políticas sociais se referem a ações que determinam o padrão de proteção social

implementado pelo Estado, voltadas, em princípio, para a redistribuição dos

benefícios sociais visando a diminuição das desigualdades estruturais produzidas

pelo desenvolvimento socioeconômico (HÖFLING, 2001, p. 31).

Essas desigualdades estruturais são produzidas pelo próprio capitalismo, trata-se do que é

conhecido na literatura como as manifestações da ‘questão social’, a pobreza, o

desemprego, a fome, etc. Para Netto (2001, p. 45),

[...] o desenvolvimento capitalista produz, compulsoriamente, a ‘questão social’ –

diferentes estágios capitalistas produzem diferentes manifestações da ‘questão

social’; está não é uma seqüela (sic) adjetiva ou transitória do regime do capital: sua

existência e suas manifestações são indissociáveis da dinâmica específica do capital

tornado potência social dominante. A ‘questão social’ é constitutiva do

desenvolvimento do capitalismo. Não se suprime a primeira conservando-se a

segunda.

Portanto, as políticas sociais possuem um caráter histórico-estrutural, pois se constituem em

cada período histórico como um conjunto de estratégias de enfrentamento das expressões

da ‘questão social’. Diante da estrutura econômica capitalista as políticas sociais produzem

impactos nas condições de produção e reprodução da força de trabalho (BEHRING;

BOSCHETTI, 2007). Pode-se considerar que as políticas sociais gestaram-se

concomitantemente ao processo de desenvolvimento do capitalismo, passando pela

revolução industrial, pelas lutas operárias, e posteriormente, com a sua generalização no

século XX.

A outra espécie de política pública sobre a qual faremos algumas considerações é a política

econômica. A política econômica, geralmente, vincula-se ao campo da Macroeconomia, ou

11

seja, são medidas que visam atingir o conjunto da estrutura econômica de um país, em geral

influindo em variáveis agregadas. São exemplos: a política monetária, a política fiscal, a

política cambial. Contudo, podem atuar no campo da Microeconomia, beneficiando setores

específicos, como por exemplo, concedendo subsídios a produtores rurais, ou reduzindo

impostos de bens de consumo duráveis. Conforme o Novíssimo Dicionário de Economia,

entende-se política econômica como o

conjunto de medidas tomadas pelo governo de um país com o objetivo de atuar e

influir sobre os mecanismos de produção, distribuição e consumo de bens e

serviços. Embora dirigidas ao campo da economia, essas medidas obedecem

também a critérios de ordem política e social — na medida em que determinam, por

exemplo, quais segmentos da sociedade se beneficiarão com as diretrizes

econômicas emanadas do Estado [...] (SANDRONI, 1999, p. 477).

Obviamente que a condução da política econômica, como de toda política, também visa

garantir interesses de determinados grupos. Dada uma correlação de forças, o grupo

hegemônico que controlará as ferramentas de política econômica, as utilizará a partir de um

referencial teórico/ideológico. O receituário neoliberal é um exemplo dessa determinação

teórico/ideológica. Dessa forma, não dá para pensar nas políticas sociais sem pensar na

política econômica. O recrudescimento das expressões da ‘questão social’, nas últimas

décadas, guarda relação direta com a crise estrutural do capital e com os mecanismos

utilizados para a retomada da rentabilidade do capital, dentre eles a política econômica

neoliberal. Esta última, ao exacerbar as expressões da ‘questão social’ exigiu um tipo

particular de política social.12

Feitas essas considerações preliminares, entraremos na discussão das políticas de fomento

à economia solidária. Que tipo de políticas são essas? Políticas públicas sociais ou

econômicas? Ou outro tipo de política pública? Parece-nos, pelo exposto que não há dúvida

de que tais políticas sejam políticas públicas. Barbosa (2007, p. 24), por exemplo, “[...]

considerou a economia solidária uma variante de política pública e não um movimento social

[...]”. Ao analisar os sentidos da política pública de ‘Economia Solidária’ a autora relegou o

campo que vê a economia solidária como movimento social, concentrando-se na política

empreendida pela SENAES. A autora não classifica essa política pública, não diz se é uma

política social ou econômica, mas pela sua análise fica claro que trata-se de uma política

social de enfrentamento dos flagelos da questão social, pois,

12 Ressaltamos que não se trata aqui de assumir um determinismo econômico – a política econômica determina a política social – já que, como vimos, a política social é resultado de relações complexas e contraditórias entre Estado e sociedade civil (BEHRING; BOSCHETTI, 2007).

12

[...] ao tratar da economia solidária como política pública, nós a incluímos nesse

universo de investigação das práticas sociais decorrentes do adensamento da

questão social na vida capitalista no tocante ao acirramento da luta de classes em

favor da acumulação via diminuição e/ou precarização do emprego – baixos salários,

péssimas condições de trabalho e desproteção social [...] (BARBOSA, 2007, p. 23).

No entanto, para outros autores e pensadores essa não é uma interpretação de consenso.

Cruz (2002, p. 8), por exemplo, afirma que as

[...] políticas de apoio à economia solidária não são políticas públicas em seu sentido

estrito, envolvendo o atendimento a indivíduos e ponto. De alguma forma,

equivalem, por exemplo, à política do Ministério do Trabalho em relação aos

sindicatos, ou como políticas de exportação voltadas para certos segmentos

industriais cujo resultado é a geração de empregos e elevação de renda, isto é: um

misto de política econômica e de política social.

Cruz (2002) entende a política de fomento à economia solidária, de um lado como uma

política microeconômica direcionada a um segmento econômico, de outro como uma política

social que atende as reivindicações de um movimento social organizado. Tanto que, para o

autor, “[...] a economia solidária é ao mesmo tempo um fenômeno econômico e um

movimento social” (CRUZ, 2002, p. 8). Não concordamos que essas políticas de fomento à

economia solidária sejam políticas econômicas, elucidaremos melhor essa posição adiante.

Um ponto a ser salientado na análise de Cruz (2002), nesse sentido, é que não se trata de

uma política pública universalizante, mas sim, uma política voltada para um segmento social

que se organiza economicamente de uma forma muito específica. As iniciativas de

economia solidária, os empreendimentos econômicos solidários são entendidos, portanto,

como um seguimento econômico independente.

Entrevistado em 2010, Tarso Genro (PT-RS) recém eleito governador do Rio Grande do Sul

afirmou: “Eu considero a Economia Solidária não como uma política social, mas uma política

econômica [...]” (GENRO, acesso em 9 mar. 2012). Essa perspectiva leva em conta a

experiência gaúcha do governo Olívio Dutra (PT-RS) – 1999/2001, que ao colocar a

economia solidária no centro das ações públicas a entende como um caminho alternativo

frente as formas tradicionais de organização da produção na economia de mercado

capitalista. É o que se chama de política de desenvolvimento solidário,

[...] um processo de fomento de novas forças produtivas e de instauração de novas

relações de produção, de modo a promover um processo sustentável de

crescimento econômico, que preserve a natureza e redistribua os frutos do

13

crescimento a favor dos que se encontram marginalizados da produção social e da

fruição dos resultados da mesma (SINGER, 2004, p. 7).

Na mesma linha, Praxedes (2012, p. 455), integrante da Rede de Gestores de Políticas

Públicas de Economia Solidária, entende que

[...] o fomento à economia popular solidária é uma política de desenvolvimento,

portanto não deve ser relegada às políticas de corte assistencial ou compensatório.

Ela tem, antes, potencial também para ser uma estratégia emancipatória para os

beneficiários dessas outras políticas (PRAXEDES, 2012, p. 455, grifos nossos).

Se a ação pública em prol do desenvolvimento econômico sempre foi direcionada para

atender os interesses do capital, a proposta do desenvolvimento solidário inverte essa

perspectiva, pensando em uma política econômica do trabalho e não do capital. Todavia,

essa política não se efetivou na prática, e “[...] há uma tendência paternalista de tratar a

economia solidária como uma espécie de economia dos coitadinhos [...]” (GENRO, acesso

em 9 mar. 2012). Ou seja, as políticas de fomento à economia solidária não possuem força

suficiente para serem indutoras de outro tipo de desenvolvimento13, não alteram as formas

convencionais de produção, distribuição e consumo, portanto, apesar das suas intenções,

na prática as políticas de fomento à economia solidária não podem ser entendidas como

uma política econômica stricto sensu.

Ademais, como a economia é uma economia capitalista e o Estado cumpre tarefas na

reprodução capitalista, há uma incongruência em pensar que a política pública desse Estado

possa colocar em primeiro plano um conjunto de ações que não priorizará o capital.

Considerando o movimento dialético da história, tal ação do Estado que prioriza um

desenvolvimento que não seja o capitalista só seria possível com uma ruptura do status quo,

a instauração de outro regime de organização da produção.

No nosso entendimento, então, as políticas de fomento à economia solidária enquadram-se

no grupo das políticas sociais típicas do período neoliberal. São focalizadas,

compensatórias, e respondem às necessidades do regime de acumulação do capital na

contemporaneidade. Seus usuários são justamente os flagelados de uma economia de

mercado incapaz de gerar empregos decentes suficientes para todos.

Essa forma de política social chega às pautas governamentais devido a necessidade de

enfrentar às contemporâneas expressões da ‘questão social’. Existem três condicionantes

13 “[...] O que se percebe é que, até o momento, o acúmulo de forças permitiu pequenos avanços que ainda não a colocam [a política de fomento à economia solidária] na centralidade das Políticas Públicas” (PRAXEDES, 2012, p. , grifos nossos).

14

fundamentais para o surgimento das primeiras iniciativas de políticas públicas (sociais) de

economia solidária na década de 90: 1 – a necessidade de conter o desemprego; 2 – o

crescimento descontrolado do trabalho por conta própria (sem carteira assinada); 3 – a

exigibilidade de elevado nível de escolaridade para postos de trabalho formalizados

(SCHWENGBER et al, 2012). Nesses termos o cooperativismo e associativismo urbano

proposto pela Economia Solidária absorve contingentes de trabalhadores desempregados,

que realizam atividades informais, que possuem baixa capacitação técnica.

Uma contundente crítica às políticas de fomento à economia solidária, encontra-se no

trabalho de Menezes (2007), que as enquadra no novo ordenamento de ações voltadas para

restaurar a rentabilidade do capital. Para a autora, essas políticas, que seguem as diretrizes

dos organismos multilaterais, respondem as necessidades de uma economia financeirizada,

e na prática disseminam o individualismo, e não um projeto de cooperação e solidariedade.

[...] A ‘economia solidária’ obedece a todos os preceitos emanados da lógica de

‘mundialização do capital’, pois deprendemos que suas prerrogativas, ao se

firmarem sobre o discurso ideológico do ‘faça-você-mesmo’, da auto-ajuda, da

autogestão, da ajuda-mútua e do empreendedorismo termina por viabilizar e ampliar

outras formas de precarização do trabalho, mediante o incentivo de cooperativas de

trabalho e/ou produção e o mercado de trocas. Concomitantemente, enreda as mais

diversificadas categorias de trabalhadores, rurais e urbanos, formais e informais,

desempregados e até ‘desnecessários’ no circuito do sistema financeiro, mediante a

ampla oferta no terreno do microcrédito, com uma política de combate à pobreza e

ao desemprego (MENEZES, 2007, p. 17).

E segue,

[...] economicamente regressiva, politicamente conciliadora e teoricamente

equivocada, a ‘economia solidária’ estabelecida nos moldes de Paul Singer já se

incorporou, no caso brasileiro e em outros países da América Latina, às políticas

governamentais subordinadas aos interesses do capital parasitário-financeiro na

atual etapa do capitalismo [...] (MENEZES, 2007, p. 23).

A política pública (social) de fomento à economia solidária atua então, na geração de

trabalho e renda com viés, majoritariamente, insercionista e não emancipatório. São

políticas focalizadas de combate à pobreza direcionadas a grupos vulnerabilizados. Fazem

parte de uma lógica que desresponsabiliza o Estado quanto à garantia de direitos relativos

ao assalariamento formal e proteção contra o desemprego, vinculando-se as diretrizes dos

organismos multilaterais e as reformas liberalizantes do Estado. Além disso, cumprem papel

de ressignificação do trabalho fortalecendo uma cultura do auto-emprego (BARBOSA,

2007).

15

Se não bastasse tudo isso, as políticas sociais de fomento à economia solidária são

instáveis e frágeis institucionalmente14. Se pensarmos como Filgueiras e Gonçalves (2007)

que fizeram uma distinção entre políticas sociais de Estado e de Governo, perceberemos

que essas políticas poderiam ser consideradas políticas de governo, sujeitas a possibilidade

de descontinuidade a qualquer momento. Para eles, políticas de Estado são as “[...] que

gozam da proteção e da segurança jurídica contra cortes orçamentários” (FILGUEIRAS;

GONÇALVES, 2007, p. 142). Nessa perspectiva a política social de fomento à economia

solidária, seria uma política de governo, já que não possui nenhum marco regulatório ou

jurídico que a sustente.

De fato, estudos demonstram que a aplicação dessas políticas tem vinculação forte com o

grupo que está no poder, com a vontade do gestor. Em estudo de caso nos municípios de

Santo André, São Bernardo, São Carlos e Mauá em São Paulo, percebeu-se

[...] que em nenhum dos municípios pesquisados há uma política pública de

Economia Solidária pronta e acabada. A política de Economia Solidária está em

processo de construção permanente, mas vai se modificando em decorrência da

própria experiência e dos próprios avanços que vão ocorrendo nos diferentes

lugares. [...] a política de apoio à Economia Solidária é motivada pela sensibilidade

de dirigentes [...]. [...] a política e as ações em prol da Economia Solidária são reféns

dos gestores municipais eleitos [...] (SCHWENGBER et al, 2012, p. 420-425-426).

Um exemplo notório desse tipo de ‘sensibilidade do gestor’, foi o caso do Programa

Oportunidade Solidária, colocado em prática durante a gestão de Marta Suplicy (PT-SP) em

São Paulo entre 2001 e 2004, sob a batuta do economista Marcio Pochmann. O programa

foi imediatamente desativado quando o prefeito José Serra (PSDB-SP) assumiu a prefeitura

paulistana em 2005. Este é um dentre tantos outros casos que nos leva a deduzir que a

própria SENAES e a política federal de apoio à economia popular solidária poderia ser

desativada em um eventual governo ‘não sensível’ a causa.

Todo esse debate, acerca do que são de fato essas políticas públicas de fomento à

economia solidária não possui um consenso, pois depende do referencial teórico-

14 Uma outra observação, que confirma a imprecisão da robustez teórica e prática dessas políticas, é que elas não tem uma lugar específico no organograma dos governos. Em alguns municípios há uma secretaria própria em outros as ações estão vinculadas as secretarias de assistência social, desenvolvimento econômico, geração de trabalho e renda. O caso de São Carlos é emblemático as políticas de economia solidária são implementadas pela Secretaria de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente (SCHWENGBER et al, 2012). No governo federal, a SENAES está vinculada ao MTE, mas após a vitória da presidenta Dilma, cogitou-se a criação da Secretaria da Micro e Pequena Empresa, por meio da PL 865/2011. Essa secretaria, que seria diretamente ligada à Presidência da República com status de ministério, assumiria a competência da SENAES. Ou melhor, é provável que a SENAES continue a existir com uma subsecretaria dessa nova secretaria. O Projeto de Lei 865/2011 permanece em discussão na câmara. Como foi retirado o regime de urgência, tramita em regime de prioridade e sujeito à aprovação de Plenário. Encontra-se atualmente na Comissão de Finanças e Tributação (CFT). Mais informações: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=496725>.

16

metodológico adotado no estudo e, também, das expectativas dos atores quanto a

capacidade emancipatória da Economia Solidária. Contudo, nessa síntese foi possível

explicitar algumas das principais visões e identificar qual delas, no nosso entender,

representa melhor uma tipologia para estas políticas.

Considerações finais

As transformações do capitalismo geradas pela crise estrutural do capital, e pelos

mecanismos de enfrentamento da crise, principalmente a política econômica neoliberal,

provocaram a exacerbação das expressões da questão social. O mundo do trabalho sofreu

os impactos dessas mudanças com o crescimento do desemprego de longa duração e o

contínuo aprofundamento da precarização das relações de trabalho. A saída encontrada por

muitos trabalhadores, saída essa forjada nos movimentos sociais e populares, foi o

cooperativismo e o associativismo.

A Economia Solidária como ficou conhecida essa estratégia foi aos poucos ganhando

espaço como política pública. Consideramos essas políticas públicas de fomento à

economia solidária, após as análises realizadas, uma política pública social focalizada

adotada pelo governo petista em âmbito federal e por outros governos estaduais e

municipais ‘sensíveis’ a causa. São políticas frágeis e descontínuas, pois não há um marco

legal que garanta sua continuidade em mudanças de governo. A manutenção das políticas,

caso um novo governo não seja ‘sensível’ está condicionada ao poder de pressão do

movimento social organizado, que muitas vezes é insuficiente. A própria heterogeneidade do

movimento organizado dificulta a construção de uma política coesa e homogênea, visto que

a formação política dos integrantes do movimento é mais avançada em algumas regiões do

que em outras.

Estamos de acordo com Barbosa (2007). Para a autora, a política da SENAES se insere na

lógica de um Estado descomprometido com uma perspectiva universalizante dos direitos

sociais, deixa de lado a generalização do trabalho formal assalariado e promove a cultura do

auto-emprego (BARBOSA, 2007). A inserção desses contingentes desempregados nessas

redes de Economia Solidária tem a importante função de reduzir o impacto dos gastos

sociais nas finanças públicas, mesmo que, essa inserção se configure de forma precária,

constituindo-se em mais uma face escamoteada da hegemonia das políticas públicas sociais

neoliberais e do aprofundamento das relações precarizadas de trabalho.

17

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