行政爭訟證明度之研究

─交通裁決事件訴訟程序中法院裁判證明度

問題之檢討 *

劉建宏

**

目 次

壹、前言 貳、行政爭訟事件中舉證責任之分配

一、舉證責任之意義及其內涵

二、行政爭訟事件舉證責任分配概說

參、行政爭訟之證明度 一、德國有關證明度之各種學說見解

二、德國有關證明度之實務見解

三、我國有關證明度之各種學說見解

四、本文對於各種學說見解之評釋

投稿日期：一○一年七月二十五日；接受刊登日期：一○一年十一月十五

日。 * 本文為國科會 98 年度（2009 年 8 月 1 日至 2010 年 7 月 31 日）一般型

研究計畫之研究成果。 ** 國 立 中 正 大 學 法 律 學 系 暨 法 律 學 研 究 所 專 任 教 授 （ Dr. jur, Albert-Ludwigs-Universität Freiburg, Germany, Professor of Law, National Chung Cheng University）；德國佛萊堡大學法學博士。衷心感謝兩位匿名

審稿人對於本文之指正，筆者獲益良多，並已參酌審查意見修改，惟文責

仍由筆者自負。

2 中原財經法學 2013 年 12 月

134

五、小結：以「蓋然性衡量」為判斷是否產生真實確信之輔助方法

肆、交通裁決事件中法院裁判證明度之研究 一、概說

二、交通裁決事件中法院裁判證明度不足案例之分析

三、是否因交通裁決事件之特性而降低證明度之要求

四、保障基本人權抑或追求行政效率之衡量

伍、結論 關鍵字：證明度、交通裁決事件、舉證責任之分配

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 3

135

壹、前言

我國行政爭訟程序，係採自由心證主義。對於各種證據之證明

力，由法院自由判斷。證據須證明待證事實至何種程度，法院始得

形成心證；換言之，法官對於待證事實，經審酌訴訟資料後，所形

成認為該待證事實為真實之最低心證度要求為何，此即所謂「證明

度」之問題。本文以「行政爭訟證明度之研究」為題，探討行政爭

訟程序中，法官認定待證事實為真實時，其最低心證度要求之內涵。

民事訴訟程序中，有關法院判斷證據之問題，亦採自由心證主

義。民事法院法官與行政法院法官判斷待證事實真偽時，其規則證

明度之內涵，應無不同。我國民事訴訟法學之發展較早，對於證明

度問題之研究亦較為深入 1

國內行政法之領域中，對於證明度問題之研究不多

。本文研究「行政爭訟證明度」之課題，

亦可藉助民事訴訟法學中有關證明度問題之研究成果。是以本文對

於民事訴訟法學中有關證明度之問題，亦加以評述。惟為避免論述

過長導致本文失焦，僅作概要性之敘述。

2

1 民事訴訟法學中有關證明度問題之研究，參閱姜世明，證明度之研究，

收錄於舉證責任與證明度，頁 117-235，新學林出版股份有限公司（2008）。

。欲對於

此一問題有所瞭解，有必要採取比較法之研究方法，藉助於其他國

家對於證明度問題之研究成果。我國之行政法體系大多承襲德國法

制，是以本文以德國法制為研究之對象，對於德國有關證明度問題

2 行政訴訟法學中有關證明度問題之研究，參閱吳東都，行政訴訟之舉證

責任—以德國法為中心，頁 41-65，新學林出版股份有限公司（2001）。

4 中原財經法學 2013 年 12 月

136

之學說及實務見解詳加評介，以供參考。

我國之司法體系採二元主義，審判權劃分為普通法院審判權與

行政法院審判權。公法上之爭議事件，原則上均由行政法院審理 3。

惟個別之法律中，其性質屬公法上爭議事件，卻由普通法院或其他

機關審理者不少 4。交通裁決事件訴訟程序，昔日亦由普通法院之

交通法庭審理 5

此類事件，向為公法學研究較少關注之領域。晚近行政法學之

發展迅速，各種基礎行政法規，如行政程序法、行政執行法及行政

罰法等，陸續施行。行政訴訟審判權日趨發達，並已自成體系。前

述由行政法院以外之法院或機關審理之公法上爭議事件，其審理、

。

3 行政訴訟法第 2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本

法提起行政訴訟」，可資參照。 4 例如：公職人員選罷事件、公務員懲戒事件、違反社會秩序維護法事件、

國家賠償事件等；有關公法上爭議事件由普通法院或其他機關審理相關問

題之評述，參閱劉建宏，行政訴訟審判權，台灣本土法學雜誌，第九十五

期，頁 145-153（2007）。 5 此種做法雖經司法院釋字第 418 號解釋以「立法形成自由」之理由認定

為合憲，惟學者有對此加以批評，認為立法者任意將交通裁決事件劃歸普

通法院審理之作法，至少將造成如下問題：首先，普通法院審判者行政法

專業素養較為不足，恐影響裁判品質。其次，案件由普通法院審判之結果，

導致與行政法學之研究互動不佳，實務工作缺乏學術研究成果之奧援；參

閱李震山，「道路交通安全行政法制」之建構與問題舉隅，臺灣本土法學

雜誌，第六十三期，頁 117-118（2004）。有關司法院釋字第 418 號解釋

之評釋，另可參閱李代昌，交通違規救濟規範之研究，國立中正大學法律

學研究所碩士論文，頁 121-146（2004）。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 5

137

裁判之程序及結果與行政訴訟審判權之體系是否相容，即有疑問 6。

尤其交通裁決事件，與人民之生活息息相關。人民因交通違規遭裁

罰不服而尋求救濟，如因法院之裁判不當，致其權益受損，勢必損

及其對於法院之信任。社會上時有受罰民眾指摘：交通警察舉發不

當，欠缺明確事證即對人民濫行處罰；法院裁判不公，聽信舉發員

警片面之詞即駁回人民之異議，引發民怨 7

晚近，司法院有「公法上爭議事件回歸行政訴訟審判權」政策

之推動。此一議題，除牽涉司法資源重新分配之外，最為重要者，

為公法上爭議事件回歸行政訴訟審判權之必要性。詳言之，「公法上

爭議事件回歸行政訴訟審判權」政策之推動，其目的除使我國審判

實務符合司法二元體制之外，是否有更為迫切之實質原因？如能說

服立法者及社會大眾，現行制度將性質屬公法上爭議之事件，以立

法方式劃歸行政法院以外之法院或機關審理，強行割裂行政訴訟審

判權，對於國家司法權之行使以及人民訴訟權之保障造成危害，尤

其具體指出現行制度在各個法領域中所造成之問題，對於該政策之

推動應有極大助益。

。是以本文以交通裁決

事件中法院裁判為研究對象，探討交通裁決事件中，法院認定事實

真偽證明度之問題。

6 有關普通法院審理交通裁決事件之種種流弊，參閱李震山，行政法導論，

頁 580-582，三民書局，八版（2009）。 7 相關爭議事件，參閱朱俊彥，開錯單 警將被追偽證？，自由時報電子

報，http://www.libertytimes.com.tw/2007/new/may/21/today-so3.htm（2007/05/21，最後更新日）；王已由，抗告違規高院裁定開交通罰單須舉證，

中國時報，http://city.udn.com/54532/2220246?tpno=0&cate_no=61494（2007/05/20，最後更新日）。詳下述。

6 中原財經法學 2013 年 12 月

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行政訴訟法已於一○○年十一月二十三日修正公布，並於一○

一年九月六日施行，將交通裁決事件之審判權劃歸地方法院行政訴

訟庭 8，成為落實「公法上爭議事件回歸行政訴訟審判權」政策之

第一步。本文對於交通法庭裁判證明度問題之探討，可供未來地方

法院行政訴訟庭審理交通裁決事件時參考，以統一整體行政爭訟事

件法院認定事實之最低心證標準。此外，本文之研究成果，亦可具

體說明以立法方式強行割裂行政訴訟審判權之作法，對於人民之訴

訟權保障的確造成危害。即以本文所研究之交通裁決事件為例，按

行政罰法施行後，行政機關作成裁罰處分時，須證明「行為人之違

法事實存在」及「行為人有故意或過失」 9。行政機關如無法舉證

證明，並使行政法院或受理訴願機關得強固之心證，確信行為人確

有違規行為並有故意過失，裁罰處分往往即被撤銷 10

8 100 年 11 月 23 日公布之行政訴訟法第 237 條之 2 規定：「交通裁決事

件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟

庭管轄。」；第 237 條之 3 規定：「交通裁決事件訴訟之提起，應以原處

分機關為被告，逕向管轄之地方法院行政訴訟庭為之。」可資參照。

。惟在交通裁

9 有關裁罰事件之舉證責任分配問題，詳下述。 10 以大眾捷運系統禁止飲食區內飲食事件為例，主管機關對於行為人在大

眾捷運系統禁止飲食區內飲食之行為加以處罰，如僅以執勤員警所製作之

處分書、捷運警察隊之查證函為佐證，案件在訴願程序中往往即被受理訴

願機關撤銷；例見：交通部 94 年 6 月 28 日交訴字第 0940033412 號訴願

決定、94 年 3 月 29 日交訴字第 0940021801 號訴願決定；再以任意拋棄廢

棄物事件為例，主管機關對於行為人任意拋棄廢棄物（亂丟菸蒂、違規棄

置家用垃圾）之行為加以處罰時，非但不能僅憑稽查人員片面之指證，縱

使有稽查人員所拍攝之照片或民眾之檢舉錄影帶，如其不能使受理訴願機

關對於原處分機關陳述之真實性產生確信，該裁罰處分通常亦會被撤銷；

參閱臺中市政府 100 年 8 月 11 日府授法訴字第 1000155809 號訴願決定、

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 7

139

決事件中，法院裁判往往率爾採信行政機關之說法而作成不利於人

民之裁判，致使行政罰法中有關舉證責任之規定落空。本質為公法

爭議事件之交通裁決事件，昔日因由行政法院以外之其他法院審理

裁判，導致對於人民不利之結果，此即以立法方式強行割裂行政訴

訟審判權之作法對於人民權利保障所造成之危害。本文之研究，可

作為司法院繼續推動「公法上爭議事件回歸行政訴訟審判權」政策

之實證依據。

貳、行政爭訟事件中舉證責任之分配

交通裁決事件，亦屬行政爭訟事件 11

一、舉證責任之意義及其內涵

。舉證責任分配之問題，

應依行政爭訟事件舉證責任分配之原則處理。以下，本文擬先略述

舉證責任之意義及其內涵，再探討行政爭訟事件中舉證責任分配之

規則。

當事人主張有利於己之事實時，其負有提出證據以證明其為真

實之責任，俾排除他造當事人之爭執，以形成法院之確信，取得勝

100 年 7 月 7 日府授法訴字第 1000128905 號訴願決定。 11 交通裁決事件雖由普通法院之刑庭法官審理，惟其性質仍屬行政爭訟事

件。學者有稱之為「偽裝之刑事訴訟」者，參閱蔡志方，行政救濟法新論，

頁 143-144，元照出版公司，三版（2007）。往昔道路交通管理處罰條例

第 89 條有規定：法院受理有關交通事件，準用刑事訴訟法之規定。道路

交通管理處罰條例 2011 年 11 月 23 日修法時，該條文已遭刪除。

8 中原財經法學 2013 年 12 月

140

訴之判決。此一責任，稱為「舉證責任」（Beweislast） 12

舉證責任向有「主觀舉證責任」與「客觀舉證責任」之別。所

謂「主觀舉證責任」（subjektive Beweislast），係指：當事人於訴訟

中主張特定之法律效果者，如該法律效果所依據事實之存在與否發

生爭議，為主張之當事人有提出證據之義務。當事人為避免敗訴，

於訴訟程序中需致力證明對自己有利而於當事人間有爭執之事實。

故所謂主觀舉證責任，其為一種當事人在訴訟過程中之舉證活動

。

13。

所謂「客觀舉證責任」（objektive Beweislast），係指：事實關係雖經

當事人舉證，仍不能明瞭亦無法確定其存在時，此項未能證明之不

利益結果，由該當事人負擔 14

行政爭訟程序係採「職權調查原則」。訴願法第六十七條第一項

規定：「受理訴願機關應依職權或囑託有關機關或人員，實施調查、

檢驗或勘驗，不受訴願人主張之拘束」；行政訴訟法第一二五條第一

項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘

束」。

。

行政訴訟法第一三三條前段規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依

職權調查證據」 15

12 吳庚，行政爭訟法論，頁 231，自版，修訂五版（2011）。

。惟行政法院應依職權調查證據者，並不限於撤

13 駱永家，民事舉證責任論，頁 45，臺灣商務印書館，三版（1981）。 14 劉宗德、彭鳳至，行政訴訟制度，收錄於行政法（下），頁 402，元照

出版公司，三版（2006）。 15 應注意者，論者亦有認為：我國行政訴訟法第 133 條之規定係參考日本

行政訴訟事件法第 24 條而來，其應為辯論主義的修正，並非職權調查原

則。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 9

141

銷訴訟。同條後段規定：「於其他訴訟，為維護公益者，亦同」。司

法院於行政訴訟法第一三六條之修正理由中有謂：「……本法修正

後 ，行政訴訟之種類增多，其舉證責任自應視其訴訟種類是否與公

益有關而異。按舉證責任，可分主觀舉證責任與客觀舉證責任。前

者指當事人一方，為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出證

據之行為責任；後者指法院於審理最後階段，要件事實存否仍屬不

明時，法院假定其事實存在或不存在，所生對當事人不利益之結果

責任。本法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定法院應依職權

調查證據，故當事人並無主觀舉證責任。然職權調查證據有其限度，

仍不免有要件事實不明之情形，故仍有客觀之舉證責任。至其餘訴

訟，當事人仍有提出證據之主觀舉證責任，……」 16。惟行政訴訟

具有審查具體行政行為合法性之功能，與維護公益均有密切關聯。

是以學說上見解仍認為：行政爭訟程序中，並無主觀舉證責任分配

之問題 17。惟在行政訴訟程序中，事實關係如經法院職權調查仍不

明確，此一待證事實真偽不明之風險應由何人負擔，故仍存在客觀

舉證責任分配之問題 18

16 民國 87 年行政訴訟法第 136 條之修法理由，參閱立法院院會紀錄，行

政訴訟法修正草案，立法院公報，第八十七卷第三期，頁 140-464，http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@873601;0140;0464（ 2012/06/03，最後更

新日）。

。

17 參閱吳庚，前揭註 12，頁 232-233；陳清秀，行政訴訟法，頁 422-423，元照出版公司，三版（2009）；黃士洲，稅務訴訟的舉證責任，頁 54，翰

蘆圖書出版有限公司（2002）；不同見解：李惠宗，行政法要義，頁 350，元照出版公司，五版（2010）；陳計男，行政訴訟法釋論，頁 423，自版

（2000）。 18 參閱吳庚，前揭註 12，頁 233；陳清秀，前揭註 17，頁 421-422；劉宗

10 中原財經法學 2013 年 12 月

142

二、行政爭訟事件舉證責任分配概說

有關公法上爭訟事件（客觀）舉證責任之分配，司法實務上，

早在三十九年四月十日行政法院三十九年判字第二號判例中，即已

明言，行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。

倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法 19。學說

之見解亦認為，在涉及行政處分之訴訟類型中，如行政機關所作成

者係負擔處分 20，應對其作成處分係符合法定要件之事實，負舉證

之責。如被告機關之舉證成立，原告一方應就法定例外要件事實之

存在加以證明，俾否定原處分之合法性。例如：在指定清除地區內，

有張貼廣告污染定著物之行為，依廢棄物清理法規定應課處罰鍰。

原處分機關查獲違法廣告係以原告之電話為聯絡方法，認定係原告

所為。原告若認為係他人挾嫌陷害，或電話遭他人盜用，應就此負

舉證責任 21

在給付訴訟與確認公法上法律關係存否之確認訴訟，與民事訴

訟之舉證責任分配無異，應依所謂「規範說」（Normentheorie）之

。

德、彭鳳至，前揭註 14，頁 402。 19 司法院行政訴訟及懲戒廳編印，行政訴訟法實務見解彙編，頁 287，司

法院（2007）。 20 其餘情形，例如行政機關所作為者係授益處分之撤銷或廢止、附第三人

效力之處分或裁量處分時，其舉證責任之分配，參閱吳庚，前揭註 12，頁

237-238。 21 以上說明及舉例，參閱吳庚，前揭註 12，頁 236-237。有關負擔處分舉

證責任分配之問題，另可參閱林騰鷂，行政訴訟法，頁 403-404，三民書

局，三版（2008）。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 11

143

法理加以判斷 22。即：人民依法有請求給付之權利者，對其提出請

求之原因事實有舉證責任。官署如欲對抗，則對與人民請求權相反

之事實情況負舉證責任。反之，官署如欲採取下命、禁止等干涉人

民權益之措施時，應對其所為干涉係為合法之事實情況負舉證責任，

相對人則須就例外情況負舉證責任 23

行政罰法於九十五年二月五日施行後，由於行政罰法第七條之

立法理由中，已有「對於人民違反行政法上義務欲加以處罰時，應

由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任」之明文，是以行政

機關作成裁罰處分時，除須證明「行為人之違法事實存在」之外，

尚須證明「行為人對於違法事實存有故意或過失」。至於其他種類

之行政處分，其舉證責任分配之問題，仍依前述規範說之內容加以

判斷。

。

交通裁決事件中，實務上見解多遵循上述規則，認為行政機關

應就行為人之違法事實存在及其對於違法事實存有故意或過失負舉

證責任 24

22 民事訴訟法上有關舉證責任分配之問題，通說採所謂「規範說」

（Normentheorie），認為：主張權利存在者，應就權利發生規範之構成要

件事實存在，負舉證責任；否認權利存在者，應就對立規範，即權利妨害

規範、權利消滅規範及權利受制規範之構成要件事實存在，負舉證責任；

參閱陳榮宗、林慶苗，民事訴訟法（中），頁 490-491，三民書局，七版

（2009）。有關民事訴訟法上舉證責任分配之論述，另可參閱陳計男，民

事訴訟法論（上），頁 479-480，三民書局，五版（2010）。

。惟多數法院裁判又另闢蹊徑，率爾採信行政機關之說法

23 吳庚，前揭註 12，頁 233-235。 24 參閱臺灣高等法院 98 年度交抗字第 2724 號裁定、臺灣臺北地方法院

95 年度交聲字第 1179 號裁定、臺灣臺北地方法院 97 年度交聲字第 1775

12 中原財經法學 2013 年 12 月

144

而作成不利於人民之裁判，致使行政罰法中有關行政機關對於行為

人之故意過失應負舉證責任之良法美意實質落空。以臺灣高等法院

九十九年度交抗第一三二號裁定為例。本件受裁罰民眾否認其有「闖

紅燈」之違規事實，法院認為：「……警員之舉發交通違規，是道路

交通管理處罰條例所規定之職權行使，且該行使有立法機關之授權。

而闖紅燈等違規行為之取締，依其違規行為本質，本多係在瞬間發

生，通常多委由當場執行取締違規公務員之認識與判斷，並必須為

立即之取締作為，此為達成維持交通秩序目的所必要，且依道路交

通管理處罰條例之規定，此種立即性之舉發違規，多依警員之認知、

判斷已足，無須另有其他積極佐證，始構成處分要件之規定。……」。

上述實務見解是否允當？法院審酌待證事實時，得否在欠缺明

確事證的情況下，採信行政機關之說法？此等問題，均涉及法院（法

官）認為待證事實為真實時，其最低心證度要求為何，即所謂「證

明度」之問題。

參、行政爭訟之證明度

有關法院判斷證據所採之主義，向有自由心證主義與法定證據

主義之區別。各種證據之證明力，由法院自由判斷者，稱之為自由

心證主義（Thoerie der freien Beweiswürdigung）。訴訟程序中之證據，

其是否可採、證據力之強弱，悉依法律之規定者，稱之為法定證據

號裁定、臺灣臺北地方法院 97 年度交聲字第 1929 號裁定、臺灣臺北地方

法院 98 年度交聲字第 3092 號裁定、臺灣臺北地方法院 98 年度交聲字第

363 號裁定等。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 13

145

主義（Theorie der gesetzlichen Beweisregeln） 25

德國民事訴訟法第 286 條第 1 項第 1 句規定：「法院應基於全辯

論意旨及調查證據之結果，依自由心證判斷事實之真偽」

。

26。行政

法院法第 108 條第 1 項第 1 句規定：「法院應基於全辯論意旨所得之

自由心證為裁判」 27

我國行政訴訟法第一八九條第一項本文規定：「行政法院為裁判

時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷

事實之真偽」，其文字與民事訴訟法第二二二條第一項本文「法院為

判決時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依自由心證判斷事

實之真偽」之規定有所不同，並無「自由心證」之明文。惟學說上

認為，行政訴訟法第一八九條第一項本文之規定，之所以以「依論

理及經驗法則判斷事實之真偽」取代「依自由心證判斷事實之真偽」，

其目的僅為避免一般人將「自由心證」誤解為恣意判斷而已，二者

之實質內容並無不同

。行政法院法對於法院判斷證據之依據，其敘

述雖較民事訴訟法為簡要，惟二者均有「自由心證」（ freie

Überzeugung）之文字，其民事訴訟法及行政訴訟上有關法院判斷證

據所採之主義，均為自由心證主義。

28

25 吳庚，前揭註 12，頁 96；陳計男，前揭註 17，頁 344。

。換言之，即行政訴訟上有關法院判斷證據

26 §286 Abs. 1 S. 1 ZPO: „Das Gericht hat unter Berücksichtigung des gesamten Inhalts der Verhandlungen und des Ergebnisses einer etwaigen Beweisaufnahme nach freier Überzeugung zu entscheiden, ob eine tatsächliche Behauptung für wahr oder für nicht wahr zu erachten sei“. 27 §108 Abs. 1 S. 1 VwGO: „Das Gericht entscheidet nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung“. 28 吳庚，前揭註 12，頁 96；陳計男，前揭註 17，頁 344-345。

14 中原財經法學 2013 年 12 月

146

所採之主義，仍係自由心證主義 29

依據自由心證主義，各種證據之證明力，由法院自由判斷。然

此非謂法院得以恣意或專斷決定是否或形成如何之心證。證據須證

明待證事實至何種程度，法院始得形成心證，此即所謂「證明度」

之問題。

。

所謂「證明度」（Beweismaß），係指法院（法官）對於待證事

實，經審酌訴訟資料後，所形成認為該待證事實為真實之最低心證

度要求 30

有關證明度之內涵，德國及我國之學說及實務上均有不同之見

解，以下分述之。

。自由心證主義最常為人所詬病者，即為形成心證之標準

不明確。為能使法官形成心證之標準臻於明確，故有劃定形成心證

最低標準之必要。

一、德國有關證明度之各種學說見解

依據德國學說上之見解，法官對於待證事實是否達到形成心證

的最低標準，依觀察角度之不同，可分為下列不同之學說 31

（一）主觀說

：

「主觀說」（subjektive Theorie）之見解認為，待證事實是否達

29 吳庚，前揭註 12，頁 96；陳計男，前揭註 17，頁 344-345；蔡茂寅，

裁判，收錄於行政訴訟法逐條釋義，頁 546，五南圖書出版公司（2002）。 30 姜世明，前揭註 1，頁 122。 31 有關德國行政訴訟證明度問題之論述，亦可參閱吳東都，前揭註 2，頁

43-46；黃士洲，前揭註 17，頁 57-58、172-174。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 15

147

到形成心證之最低標準，取決於「法官個人之確信」（persönliche

Überzeugung des Richters），與事實客觀上存在與否無關 32

（二）客觀說

。

「客觀說」（objektive Theorie）之見解認為，待證事實是否達

到形成心證之最低標準，應完全或者主要取決於客觀之事況。換言

之，其判斷之標準，應為「法官在客觀上是否應形成真實之確信」，

與「法官個人主觀上是否形成真實之確信」無關。採客觀說之學者，

甚至有將證人陳述之可信度以數學公式，即所謂「蓋然性公式」

（Wahrscheinlichkeitsformeln）加以數字化者 33

（三）第三人控制模式

。

有關證明度之問題，德國學說上有採所謂「第三人控制模式」

（Drittkontrollmodell）者，認為：法官審理案件時，對於事實之認

定，只有在此結果能夠被其他非本案之法官認為係「完全充分」

（völlig zulänglich）時，始合乎證明度之要求。換言之，當非本案

之法官（第三人）對於該事實之存在亦能產生確信時，本案法官才

能形成待證事實存在之確信 34

（四）優勢蓋然性說

。

32 Baumgärtel, Beweisrechtliche Studien, in: Heymanns (Hrsg.), Festschrift der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur 600-Jahr-Feier der Universität zu Köln, Köln ua. 1988, S. 166. 33 Baumgärtel, a.a.O. (Fn. 32), S. 167. 34 Dawin, Kommentierung zu §108 VwGO, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner (Hrsg.), Buchbesprechungen - Verwaltungsgerichtsordnung, 2003, §108 Rn. 41.

16 中原財經法學 2013 年 12 月

148

一九六○年代起，德國訴訟法學有關證明度問題之理論發展，受

到北歐諸國所盛行之「優勢蓋然性」（überwiegende Wahrscheinlichkeit）

理論影響。此說認為，依據實際生活之經驗，事實之真相如何，往

往無法確切探求得知。故法官證據評價之任務，僅在於取得一可憑

藉以認定事實之蓋然性。且此一蓋然性僅須大於 50％，即可使法官

形成確信。蓋對於兩造而言，法院錯誤判斷時，其所受之不利益（敗

訴）相同。如採較高之證明度理論，對於負擔舉證責任者而言並不

合理，因其敗訴之可能性將升高 35

（五）蓋然性確信說

。

主張「蓋然性確信說」（Wahrscheinlichkeitsüberzeugungstheorie）

者，認為：在具體個案中判斷待證事實之真偽時，應運用一「虛

擬量尺」（ fiktive Skala）作為工具。該量尺之刻度自左而右分別

如下 36

「完全排除其可能性」（absolut ausgeschlossen）—蓋然性為0%

：

「相當不可信」（sehr unwahrscheinlich）—蓋然性為1%到24%

「不可信」（unwahrscheinlich）—蓋然性為25%到49%

「完全不確定」（völlig unklar）—蓋然性為50%

「可信」（wahrscheinlich）—蓋然性為51%到74%

「相當可信」（sehr wahrscheinlich）—蓋然性為75%到99%

「絕對確定」（absolut sicher）—蓋然性為100% 35 有關優勢蓋然性說之內涵，參閱 Prütting, Gegenwartsprobleme der Beweislast, 1983, S. 73-86, insbesondere S. 77, 85; Greger, Beweis und Wahrscheinlichkeit, Das Beweiskriterium im Allgemeinen und bei den sogenannten Beweiserleichterungen, 1978, S. 94.

36 Prütting, a.a.O. (Fn. 35), S. 73.

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 17

149

法官依上述之標準，給予待證事實一蓋然性評估值，即所謂「證

明點值」（Beweiswert）。該證明點值如達到或高於「證明負擔點」

（Beweislastpunkt），則該待證事實可被視為真實；反之，如證明點

值低於「證明負擔點」，則該待證事實應被視為虛偽。所謂「證明負

擔點」，則係將現存案例群組依不同之證明度要求，區分為「層級化

之蓋然性標度」（abgestufte Wahrscheinlichkeitsgrade），並參酌所需

負擔之「社會成本」37訂定而成 38

採此說者認為：法官對於待證事實真偽之判斷標準，常因個人

性格之因素而高低不一。輕信之法官對於證明度之要求，往往較低；

多疑之法官對於證明度之要求，經常較高。如能將證明度之最低標

準客觀化，將有助於防止法官之個人人格特質（例如輕信或多疑）

影響審判之結果

。

39

（六）真實確信說

。

此說為目前德國有關證明度各種學說中之通說 40

採此說者認為，法官判斷待證事實之真偽時，必須確信，其對

於某一待證事實「應認為真實」（als wahr zu erachten ist），始能形

成心證。判斷是否形成此一確信時，其審酌對象為法官之內心狀態，

。

37 舉證責任之「證明負擔點」如過高，將導致舉證不易，當事人之請求難

以獲得滿足，對法律產生懊喪感（Rechtsverdrossenheit）；反之，舉證責

任之「證明負擔點」如過低，當事人之請求甚易獲得勝訴判決，他造當事

人對法律將產生不安全感；vgl. Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 39 Fn. 81. 38 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 39. 39 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 39. 40 Vgl. Rosenberg/Schwab/Gottwald, Zivilprozessrecht, 16. Aufl., 2004, §112 II. 1.

18 中原財經法學 2013 年 12 月

150

即其是否認為待證事實為真實之內心感知。所謂法官對於待證事實

產生真實之確信，係指在法官心中，對於該待證事實真實性之認知

得以被貫徹之內心狀態。然而，法官同時也意識到，此等確信只是

一種主觀認知狀態，未必達到客觀上無可置疑」之程度。蓋人類之

認知有其盲點，個人主觀上確信之事，客觀上未必無可置疑。惟如

此種客觀上必然存在之認知「不充分」（Unzulänglichkeit）不致影響

其主觀上認定該待證事實為真實之確信時，仍符合所謂「真實確信」

之要求 41

詳言之，所謂「真實之確信」，其實只是一種主觀上「個人之確

信」（persönliche Gewißheit），客觀上仍有錯誤之可能。惟如此等「因

普遍存在之人類行為偏差導致之認知不足」，在個案中僅有理論上存

在之誤謬可能性時，仍無礙法官形成真實之確信。事件之客觀真實

性或許存在，惟法官無從完全認知。由於「人類欠缺無瑕疵的真實

認知能力」，只能將「對於真實之主觀確信」視為「客觀上真實」，

此即所謂「確信之主觀化」（Subjektivierung der Überzeugung）

。

42

但應注意，法官所確信者，其對象仍為「真實」（Wahrheit），

並非「蓋然性」（Wahrscheinlichkeit）。法官對於事件如僅能產生信

其大概如此之認知，不能謂為有真實之確信

。

43

二、德國有關證明度之實務見解

。

德國有關證明度之實務見解，評介如下：

41 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 41. 42 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 41, 43. 43 此為「真實確信說」與「蓋然性確信說」最主要之區別；vgl. Baumgärtel, a.a.O. (Fn. 32), S. 169; Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 43 Fn. 93.

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 19

151

（一）聯邦最高法院一九七○年「安娜塔西亞」（Anastasia）

判決 德國法院實務上，有關證明度之問題，最具代表性者，即為德

國聯邦最高法院於一九七○年二月十七日所作成之「安娜塔西亞」

判決，對於證明度之問題有極其重要之闡述。

本案所涉及之事件，為二十世紀舉世矚目之歷史懸案，其案例

事實略為：俄裔女子安娜‧安德森（Anna Anderson）於一九二○年

代起即公開宣稱，其為俄國末代沙皇尼古拉二世之幼女安娜塔西亞

公主，於一九一七年十月革命之前離開皇宮，故逃脫一九一八年七

月十七日沙皇全家於葉卡捷琳堡被布爾什維克黨秘密警察處決之大

難。由於安娜‧安德森之面貌及若干生理特徵與安娜塔西亞公主相

同，並知曉一些必須在皇宮生活過才可能知道的小細節和習慣，逃

離俄國之皇室成員分裂成信任和不信任兩派，爭論不休，舉世矚目，

世稱「真假公主」疑案。由於俄國皇室曾在一九○五至一九○六年

間將巨額財產存放於柏林一間私人銀行的帳戶中，故而引發本件遺

產繼承之爭執。

本案中，原審法院（漢堡高等法院）認為，當民事訴訟涉及個

人之身世，或其他基本人權時，有關舉證責任分配之問題，不再適

用一般舉證責任分配規則。主張其具有某種身世之人（本案中，原

告主張其為沙皇幼女安娜塔西亞公主），其舉證責任減輕，對其所主

張之事實僅負釋明之責，否認其具有某種身世之人對此應負舉證責

任 44

44 BGH NJW 1970, 947.

。

20 中原財經法學 2013 年 12 月

152

聯邦最高法院從個人與社會間關係之角度出發，認為人類固然

是唯一具有理性與良知的生物，惟個人無權決定法秩序之界限與適

用範圍。個人作為整體社會成員之一，基於共同生活秩序之維持、

法治國原則之貫徹，以及保障全體福祉之考量，應臣服於由全體社

會所共同制定之法規範下。個人主張其人格自由發展之基本人權時，

應顧及其他人之權利。在訴訟程序中亦是如此。因此，縱使個人之

身世以及姓名權屬於人性尊嚴及人格自由發展權之保護範疇，惟此

並不能導出凡涉及個人身世之民事訴訟程序均應改採職權調查原則，

舉證責任之分配規則亦不應因此而有不同。況且，本件之對造亦有

受憲法保障之財產權、繼承權等基本人權牽涉其中，何能獨厚原告

而減輕其舉證責任 45

有關證明度之問題，聯邦最高法院係採「真實確信說」之見解，

認 為 法 院 不 得 對 當 事 人 提 出 「 無 法 履 行 之 舉 證 責 任 要 求 」

（unerfüllbare Beweisanforderungen），亦不得在判斷待證事實真偽

時，要求「絲毫不容質疑的確信」（unumstößliche Gewißheit）。然而，

法官依其調查證據之結果而判斷待證事實之真偽，不得僅根據單純

之蓋然性確信。法官對於當事人之主張，是否能夠排除心中疑點，

產生真實之確信，是一種個人主觀之認知，只服從於法官個人之良

心，不受法定證據規則之拘束。法律並未要求法官須排除心中所有

疑點，才能對於事件產生真實之確信。不同法官對於得心證之要求

程度或許不同，然而，「事實審法官在判斷待證事實真偽時，必須產

生在實際生活中必要程度之確信，俾使其心中懷疑沉默，但無需完

。

45 a.a.O.

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 21

153

全排除之」46。惟此種「在實際生活中必要程度的確信」，是一種主

觀上個人之確信。從客觀上而言，每個人的標準可能均不相同。為

能使法官形成心證之標準臻於明確，故以「蓋然性衡量」之方式，

將 其 定 義 為 「 接 近 信 實 之 蓋 然 性 」（ an Sicherheit grenzende

Wahrscheinlichkeit）。但並非謂法官在判斷待證事實真偽時，得僅根

據單純之蓋然性而產生確信，忽視事件的真相 47

綜合言之，有關證明度之問題，聯邦最高法院係採「真實確信

說」，認為法官判斷待證事實之真偽時，必須確信，其對於某一待證

事實「應認為真實」，始能形成心證。惟為求實務運作之可行性，又

加入「蓋然性確信說」之思考，以「蓋然性衡量」之方式為判斷是

否產生真實確信之輔助方法。詳言之，法官對於待證事實之真實性，

如能產生「接近信實之蓋然性」，則可暫定其對於待證事實已獲得真

實之確信。如未有其他反證動搖其心證，則可認定事件為真實。惟

聯邦最高法院仍強調：法官在判斷待證事實真偽時，不得僅根據單

純之蓋然性而產生確信，忽視事件的真相。是其仍採「真實確信說」

並非「蓋然性確信說」，不可不辨。

。

（二）聯邦行政法院有關證明度問題之裁判

德國聯邦最高法院於「安娜塔西亞」判決中採取「真實確信說」

之見解，所提出有關證明度內涵之論述，亦獲得聯邦行政法院之採

納與支持。

46 Der Richter muss sich in tatsächlich zweifelhaften Fällen mit einem für das praktische Leben brauchbaren Grad von Gewißheit begnügen, der den Zweifeln Schweigen gebietet, ohne sie völlig auszuschließen. 47 BGH NJW 1970, 948.

22 中原財經法學 2013 年 12 月

154

以聯邦行政法院一九八五年四月六日所作成之判決為例，本件

之案例事實略為：原告於一九八○年由土耳其來到德國，主張因其

為共和人民黨之成員受到政治迫害，依德國「政治庇護法」之規定

尋求政治庇護。原告起初主張，其雖為共和人民黨之成員，但並未

積極參與該黨之政治活動。在一九七九、一九八○年間，其本身及

家人屢次遭到右翼人士攻擊，因此決定離開土耳其，到德國尋求政

治庇護。原告之申請經主管機關駁回，乃向行政法院提起課予義務

訴訟，並改稱其自一九七六年起即參與「革命社會主義工人黨」，為

該黨散發傳單、參與該黨舉辦之示威遊行活動。此外，並擁有一把

手槍，用以對付右翼人士。亦曾參與炸彈攻擊活動，甚至開槍攻擊

警察。原告之訴一審經行政法院駁回，其不服向高等行政法院提起

上訴，二審認為其上訴有理由，許其所請。被告不服，上訴第三審，

聯邦行政法院認為上訴有理由，廢棄二審高等行政法院之判決 48

主管機關許可提供政治庇護，其前提為申請人如被遣返祖國時，

有遭受政治迫害之虞。本案中，高等行政法院認為，原告已釋明其

為「革命社會主義工人黨」之成員，為該黨從事宣傳，並參與該黨

所舉辦之示威遊行活動，故採信原告之主張，認定原告有遭受政治

迫害之虞，應給予政治庇護。惟聯邦行政法院認為，高等行政法院

並未說明，其如何產生行政法院法第 108 條第 1 項所要求之「確信」

（Überzeugungsgewißheit），故其認定原告有遭受政治迫害之虞主張

為真實之基礎不足。蓋依據聯邦最高法院在「安娜塔西亞」判決中

所持之見解，事實審法官在判斷待證事實真偽時，必須對於事件之

真實性產生「在實際生活中必要程度之確信」，即所謂真實之確信，

。

48 BVerwG NVwZ 1985, 658.

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 23

155

俾使其心中的懷疑沉默，始能採信當事人之主張，不能僅有蓋然性

之確信。在政治庇護法之爭訟事件中，由於申請政治庇護者遣返祖

國後是否有遭受政治迫害之虞，往往需由其昔日在祖國之經歷加以

判斷。惟囿於時間與空間之限制，當事人舉證困難。縱使如此，法

律對於法官形成心證證明度之要求並未改變。事實審法官在審理此

類舉證困難之案例時，由於欠缺其他調查證據方法，故須賦予當事

人陳述較為重要之意義。惟無論如何，不能因調查證據困難即排除

形成心證最低標準之要求 49

此外，聯邦行政法院一九八六年三月二十五日所作成之判決，

亦可供參考。

。

本件之案例事實略為，某士兵被指控竊取公款，最初其否認犯

行，在刑事訴訟程序中卻自白竊盜，並經刑事法院有罪判決確定。

其後，在軍事懲戒法院之審判程序中，其對於在刑事程序中之自白，

先予以否認，其後又承認，最後再否認，態度一再反覆。聯邦行政

法院認為：刑事訴訟程序中之自白，在行政爭訟程序中並無絕對之

效力。法官是否採信，依自由心證判斷之。依據聯邦最高法院在「安

娜塔西亞」判決中所持之見解，法官如能對於其自白之真實性產生

確信，即能認定其為真實。所謂真實之確信，是一種主觀上個人的

確信，並不足以排除客觀上其他可能性之存在。法官得以認定當事

人之自白為真實，縱使其已撤回自白。反之，法官於衡酌個案之整

體情狀後，亦可能對於其自白之真實性產生強烈質疑，採信其撤回

自白之主張。惟無論何種情形，法官均須對於待證事實產生「在實

49 BVerwG NVwZ 1985, 659-660.

24 中原財經法學 2013 年 12 月

156

際生活中必要程度之確信」，始能形成心證 50

三、我國有關證明度之各種學說見解

。

我國文獻上對於證明度之問題，研究不多。民事訴訟法學者對

此略有著墨 51

（一）民事訴訟法

，行政訴訟法學者對此則甚少提及。分述如下：

民事訴訟法學者對於證明度問題之研究，學者李學燈認為，在

訴訟程序中，一方當事人所提出之證據，其力量較為強大，更為可

信，足以使審理事實之人對於爭執之事實認定其存在更勝於不存在。

所謂證據之優勢，即蓋然性之優勢，似採優勢蓋然性理論 52

學者黃國昌從大陸法系與英美法系對於證明度要求歧異之比較

法觀點出發

。

53，基於降低錯誤判斷成本之考量，贊同優勢蓋然性理

論，認為在判斷原告勝訴或被告勝訴兩種情形之錯誤判斷成本相同

時，判決提出優勢證據之一方當事人勝訴，其誤判之可能性較低，

故能降低錯誤判斷之成本 54

學者雷萬來採蓋然性確信理論，以50%為蓋然性標度之中線，

。

50 BVerwG NJW 1987, 1036. 51 以下有關民事訴訟法學者對於證明度問題之論述，亦可參閱姜世明，前

揭註 1，頁 202-208。 52 李學燈，證據法比較研究，頁 393，五南圖書出版公司（1992）。 53 有關大陸法系與英美法系對於證明度要求歧異之問題，參閱黃國昌，比

較民事訴訟法下的當事人圖像─由審理基本原則、證據收集權及證明度切

入，政大法學評論，第七十六期，頁 211-305（2003）。 54 黃國昌，民事訴訟理論之新開展，頁 112，元照出版公司（2005）。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 25

157

將雙方當事人所提出之本證、反證綜合評價後，給予一「證明點值」，

並認為終局證明度之「證明負擔點」應以80%為當。當事人所提出

之本證須使法官獲得80%以上之確信，法官始能認其為真實。對造

當事人所提出之反證如能使法官確信之證明點值降低至79%以下，

法官即不得認舉證責任之負擔者所主張為真實 55

學者駱永家亦採蓋然性確信理論，並以座標之概念，將蓋然性

標度區分為積極心證（0 度至 90 度）與消極心證（-90 度至 0 度）。

法官之心證度在+45 度以上時，應形成當事人主張為真實之確信。

法官之心證度在-45度以下時，應形成當事人主張為虛偽之確信。在

+45 度及-45度之間時，則為待證事實真偽不明

。

56

學者邱聯恭似亦採蓋然性確信理論，認為所謂證明度，係指法

官之確信到達「社會生活上通常人所不置疑而能夠寄予信賴程度之

真實」之蓋然性者。必須法官主觀上認為已到達此種證明度之心理

狀態，且依客觀證據所呈現之證明程度亦到達此一標準時，始能認

為已達到證明度之要求

。

57

整體而言，我國民事訴訟法學者對於證明度之問題，雖有採優

勢蓋然性理論者（學者李學燈、黃國昌），認為一方當事人所提出之

證據，其力量較為強大，更為可信，足以使審理事實之人對於爭執

之事實認定其存在更勝於不存在，即可形成心證，認定該事實存在。

惟較多學者（學者雷萬來、駱永家、邱聯恭）採蓋然性確信說之理

。

55 雷萬來，民事證據法論，頁 116-124，瑞興圖書股份有限公司（1997）。 56 駱永家，民事訴訟法 I，頁 162，自版，修訂九版（1999）。 57 邱聯恭講述（許士宦整理），口述民事訴訟法講義（三），頁 190，自

版（2003）。

26 中原財經法學 2013 年 12 月

158

論，認為所謂證明度，係指法官之確信到達某種程度之蓋然性者。

必須法官已有認為已到達該證明度無誤之心理狀態，始能形成心證，

認定該主張為真實。

（二）行政訴訟法

我國行政訴訟法之文獻中，對於證明度之問題，以學者吳東都

之研究較為深入。其著作不僅對於德國民事訴訟及行政訴訟有關證

明度之各種學說加以評介，並認為：「無論是『蓋然性確信理論』或

『真實的確信理論』，均必須以蓋然性為形成心證基準，『蓋然性確

信理論』之蓋然性是51％以上，而『真實的確信理論』之蓋然性是

更高的蓋然性，只是到如何高程度的蓋然性，未必相當明確。……

因此對形成心證所必須之證明度，如何之蓋然性始足當之，才是最

重要之處」 58

此外，學者盛子龍對於德國稅法上有關證明度問題之學說及實

務見解，亦有評釋。其支持聯邦憲法法院之見解，認為租稅法上事

實認定仍應以近乎確實之蓋然性作為應遵循之規則證明度。此外，

並認為證明度之例外降低則必須具有足以正當化基本權干預錯誤風

險之法律基礎

。至於所謂「形成心證所必須證明度」之蓋然性數值

究竟為何，則並未明言。

59

四、本文對於各種學說見解之評釋

。

58 吳東都，前揭註 2，頁 46。 59 盛子龍，租稅法上舉證責任、證明度與類型化方法之研究—以贈與稅課

徵要件上贈與合意之證明為中心，東吳法律學報，第二十四卷第一期，頁

57-61、83（2012）。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 27

159

如前所述，法官對於待證事實是否達到形成心證之最低標準，

依觀察角度之不同，可分為「主觀說」、「客觀說」、「第三人控制模

式」、「優勢蓋然性說」、「蓋然性確信說」及「真實之確信說」等不

同理論。本文評釋如下：

「主觀說」之見解，將法官對於待證事實是否達到形成心證最

低標準之判斷，完全建立在法官個人主觀確信上，往往使事實之認

定流於恣意，甚至造成客觀上相同之證據結果，在不同的案件中，

卻產生認定結果相互歧異之情形。法官形成個人之確信時，仍須參

考各種「客觀基準」（objektive Bezugsgröße） 60

「客觀說」之見解，亦備受批評。一方面其所提出之「蓋然性

公式」不僅欠缺精確之數值，且該數值之合理性亦值得懷疑。將證

人陳述之可信度加以數字化之結果，至多僅建構「表像上之精確性」

（Scheingenauigkeit）而已，實際意義不大。另一方面，客觀說忽略

一個事實：判斷待證事實之真偽，乃是法官之職責，不得委由他人

行使。試圖建構證人陳述可信度之數值，乃至於「法官在客觀上是

否應形成真實確信」之標準，完全忽略「法官個人主觀上是否形成

真實確信」之因素，無異剝奪法官在個案中認定事實之權限。現代

社會科技發展快速進步、科學知識大量累積，造成法官在認定事實

時，其「形成個人確信之空間」（ Freiraum für die persönliche

Gewißheit）不斷縮小。惟無論如何，不能完全剝奪法官認定事實、

評價證據之權限

為之，否則形成心

證之標準即不能謂為明確。

61

60 Greger, a.a.O. (Fn. 35), S. 81.

。

61 Baumgärtel, a.a.O. (Fn. 32), S. 168.

28 中原財經法學 2013 年 12 月

160

「第三人控制模式」之見解，強調法官得心證之過程應能通過

第三人之檢驗，固然有其見地。惟所謂「確信」，其為克服自我心中

疑問過程中所產生之「個人內在觀點」（ innere Einstellung eines

Individuums），具有最高度之屬人性。是以，法官在判斷待證事實

真偽時，應擁有「評價之特權」（Einschätzungsprärogative）。換言之，

事實審法官對於某事實存在或不存在之確信，並不因其他（非本案

之）法官對於同一事實產生不同之確信而受質疑。判斷待證事實真

偽之法官，儘管對於「人類認知能力之不充分性」（die Unzulänglichkeit

des menschlichen Erkenntnisvermögens）有所認識，仍可產生個人之

內在觀點，認定該待證事實為真實。反之，亦可基於其在個案中所

具體感受之「人類認知能力不充分性」，產生個人之內在觀點，懷疑

該待證事實之真實性 62

此外，強制採行「第三人控制模式」之結果，無異強令對於案

件最為熟稔之法官放棄其所形成之認知，作成違反其個人確信之裁

判，與「法官獨立審判」之憲法上原則恐有違背

。第三人（非本案法官）對於待證事實真偽

之判斷，不應對本案法官有拘束力。

63

「優勢蓋然性說」從降低錯誤判斷成本之角度出發，認為判決

提出優勢證據之一方當事人勝訴，其誤判之可能性較低，故能降低

錯誤判斷之成本。惟決定證明度之內涵，不應僅從降低錯誤判斷成

本之角度考量。蓋訴訟之目的，在於以合法的程序獲致合乎實體法

律狀態之裁判。為達此一目的，事實之認定應盡可能接近真實。訴

。

62 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 42. 63 Walter, Freie Beweiswürdigung: Eine Untersuchung zu Bedeutung, Bedingungen und Grenzen der freien richterlichen Überzeugung, 1979, S. 172.

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 29

161

訟法所要求者，不僅為確認實體法所規範之構成要件存在（或不存

在），而且是要確認該事件是否為真實。是以所要求之信實程度應為

「確信」，而其內容則為「真實」 64

「蓋然性確信說」之見解，無非是一種鑒於真相認知困難所採

取之妥協態度。其認為依據實際生活之經驗，事實之真相如何，往

往無法確切探求得知。故證據評價之任務並非為取得法官對於真實

之確信，而係為取得一可憑藉以認定事實之蓋然性

，不應僅以當事人之一方提出優

勢證據，即認定其所主張者為真實。

65

誠然，對於事件真實性之確信，其實只是一種主觀之認知狀態，

未必達到客觀上無可置疑之程度。由於人類欠缺無瑕疵之真實認知

能力，經常發生因普遍存在之人類行為偏差導致認知不足之情形，

因此，縱使法官對於事況有真實確信之認知，認知錯誤之情形，仍

屬常見。惟誠如德國聯邦最高法院於「安娜塔西亞」判決中所言，

永遠存在錯誤可能性之意識，並不排除法官之確信

。

66

此外，蓋然性確信說之見解，對於證明度之主、客觀要素（詳

後述）亦有誤認。蓋「人類之認知能力不充分」屬於證明度之主觀

成分，即「法官之確信」問題，無從因此將作為證明度客觀成分之

「真實」變更為「蓋然性」。況且，縱使考量人類認知能力之不充分

。否則人類既

欠缺無瑕疵之真實認知能力，豈非全無產生真實確信之空間。

64 Baumgärtel, a.a.O. (Fn. 32), S. 170-171. 65 Greger, a.a.O. (Fn. 35), S. 94. 66 „Das Bewußtsein von der immer bestehenden Möglichkeit des Irrtums schließt die Überzeugung des Richters nicht aus“, BGHZ 53, 253; NJW 1970, 946.

30 中原財經法學 2013 年 12 月

162

性，而將「真實之確信」降低為「蓋然性之確信」，後者仍是一種「個

人之內在觀點」。該「蓋然性之確信」，客觀上仍有不存在之可能 67

有關證明度之問題，德國學說通說及實務見解，係採「真實之

確信說」，本文亦以其為可採，詳述並探討證明度之內涵如下：

。

依「真實確信說」之見解，證明度之內涵，包含主觀要素，即

法官之「確信」（Überzeugung）；以及客觀之要素，即事況為「真實」

（Wahrheit）。法官在審理案件時，應在涵攝過程之中，對於以下問

題加以判斷，即調查證據所形成之認知狀態，是否達到認定待證事

實為「真實之確信」（die Wahrheitsüberzeugung）之最低標準，以判

斷待證事實之真偽 68

證明度之主觀要素，即法官對於待證事實為真實之「確信」

（„Überzeugung“ von der Wahrheit）。亦即法官得以認定，經實體法

規範之構成要件所評價的案例事實確實發生，並能涵攝於法規範之

中，產生法規範所規定的法律效果之「確信」。對於真實之「確信」，

係認定待證事實為真實之「個人內在觀點」，即對於待證事實之真實

性產生「個人認同之無可迴避感」。如果法官對於待證事實真實性之

確信無法貫徹，即不能謂有真實之確信

。

69

法官對於真實之確信，雖係個人主觀之認知，惟該認知仍需有

客觀之基礎。此等個人主觀認知之客觀基礎，通常存在於經驗法則

之中

。

70

67 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 48.

。詳言之，法官判斷待證事實之真偽時，是否能夠產生「個

68 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 38. 69 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 39-40. 70 Musielak/Stadler, Grundfragen des Beweisrechts, 1984, S. 69.

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 31

163

人認同之無可迴避感」，其所憑藉者，多為適用經驗法則所產生之知

識。將個人感知建構於客觀上「理性所能理解之事實」（ rational

nachvollziehbare Gründe），亦能緩和確信主觀化」之弊端 71

惟個人之經驗知識往往並不精確，甚或與他人之經驗知識相牴

觸。不同法官基於其個別之經驗知識，對於同一待證事實之真偽，

經常產生不同之主觀上確信。某一事實可能使某法官產生真實之確

信，卻無法克服邏輯上之所有疑問，使其他法官產生「個人認同之

無可迴避感」。無論如何，某事實如足以喚起「個人認同之無可迴避

感」，即能使其產生真實之確信。縱使數法官對於同一待證事實產生

不同之主觀上確信，與「個人認同之無可迴避感應以客觀事實為基

礎」之要求亦無違背

。

72

法官所憑以認定事實之經驗知識如非僅是一種個人之「臆測」

（Wahnvorstellung），而具有「自然定律」（Naturgesetze）或「科學

定律」（naturwissenschaftliche Gesetzmäßigkeit）之性質，例如：醫

學上之各種科學定律，則該經驗知識對於法官產生真實之確信及評

價之結果應具有拘束力

。

73

所謂「自然定律」，係以科學知識為基礎之經驗知識。此等從經

驗上由個案觀察分析所得之觀點，在適用時具有強制之拘束力，故

法官亦須遵守，亦稱為「具有一般性拘束力之證據評價原則」

（allgemeinverbindliche Beweiswürdigungsgrundsätze）

。

74

71 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 44.

。自然定律

72 a.a.O. 73 BGH NJW 1967, 117. 74 Vgl. etwa BVerwGE 47, 361; E 61 188 NJW 1981, 1386 (1389); NJW 1997,

32 中原財經法學 2013 年 12 月

164

以經科學界普遍承認為其前提。所謂經科學界普遍承認，並非僅指

相關見解或該研究成果已經發表於科學期刊。具體適用時，法官應

先行判斷，其是否僅為某種學術觀點或暫時性之研究成果，抑或已

經科學界普遍承認而具有自然定律之地位 75

法官形成真實確信所依據之推論過程，亦不得違反論理法則。

論理法則之功能，在於確保推論過程合乎邏輯，並避免「思維之斷

裂或衝突」（gedankliche Brüche und Widersprüche）。事實審法院之

推論罕見，尚不足以認為違反論理法則。必須其推論基於邏輯上之

理由被認定為不可能，始能認為其違反論理法則

。必要時，得交由各該

領域之學者鑑定以供法院參考。

76。「個人認同之

無可迴避感」雖不以邏輯上之必然性為其前提，惟不違背論理法則

為形成真實確信之內在限制 77

當法院確信事件為「真實」時，該事件即被證明為存在。若某

事件存在，則其為事況之「真相」（Wirklichkeit）。是否真實之判斷

對象並非事件本身，而是「陳述」，即其「為真實之主張」（Behauptung

über die Wahrheit）。當陳述所描繪之圖像與真相相符時，該陳述即

為真實

。

78

另一方面，法官也很清楚的知悉，人類之認知能力並不充分。

即使其確信陳述所描繪之圖像與真相具有一致性，其仍然意識到：

。

3328. 75 BGH NJW 1982, 2455 (2456 m. w. N.). 76 BVerwGE 47, 330 (361). 77 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 47. 78 Greger, a.a.O. (Fn. 35), S. 28.

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 33

165

此等「一致性」（Übereinstimmung）仍有「不存在之抽象可能」

（abstrakte Möglichkeit ihrer Nichtexistenz）。然而此非謂法官對於

「陳述所描繪之圖像與真相之一致性存在」並未產生確信，僅信其

大概存在而已。法官仍須確信事件即為事況之「真相」，始能認定陳

述為真實 79

五、小結：以「蓋然性衡量」為判斷是否產生真實確信之

輔助方法

。

綜合以上所述，有關證明度之見解，應以「真實確信說」為可

採。依此，「確信透過重建案例事實所取得之圖像應被視為真實」，

應為「規則證明度」（Regelbeweismaß）之規範內容。唯有法官能確

信案例事實存在，才能將其涵攝於法規之中，使其發生該法規所規

定之法律效果。如該事實僅可能或大概存在，則不得為之 80

至於所謂「規則證明度」之規範內容，即「確信透過重建案例

事實所取得之圖像應被視為真實」者，究竟應達何種程度之「個人

認同之無可迴避感」，始足以當之？按所謂「真實之確信」，其實只

是一種主觀上「個人的確信」。每個人主觀上個人確信之程度，從客

觀標準觀之，可能均不相同。為能使法官形成心證之標準臻於明確，

「蓋然性衡量」（Wahrscheinlichkeitserwägung）不失為一中間步驟

。

81

如前所述，德國聯邦最高法院在安娜塔西亞判決中所提出之見

。

其雖不具有證明度之功能，但可作為法官產生「真實之確信」的輔

助工具。

79 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 48. 80 Dawin, a.a.O. (Fn. 34), Rn. 50. 81 Rosenberg/Schwab/Gottwald, a.a.O. (Fn. 40), §112 II. 1.

34 中原財經法學 2013 年 12 月

166

解，即以「真實確信說」為出發點，並加入「蓋然性確信說」之思

考，認為：法官對於待證事實之真實性，如能產生「非常高之蓋然

性」或「接近信實之蓋然性」，則可暫定其對於待證事實已獲得真實

之確信。如未有其他反證動搖其心證，則可認定事件為真實。所謂

「非常高之蓋然性」或「接近信實之蓋然性」，學說上亦有定義為「排

除合理懷疑之蓋然性」（ jeden vernünftigen Zweifel ausschließender

Grad von Wahrscheinlichkeit）者 82，並參考前述「蓋然性確信說」

中所建立之標準，嘗試賦予上述「非常高之蓋然性」、「接近信實之

蓋然性」客觀之數值，認為所謂「非常高之蓋然性」，或「接近信實

之蓋然性」，其蓋然性應高於「相當可信」（蓋然性為75%），但未達

「絕對確定」（蓋然性為100%），應指法官認為當事人陳述之真實性

已達到90%以上者而言 83 84

綜合上述，可得如下之結論：在判斷待證事實之真偽時，法官

認為當事人陳述之真實性已達「接近信實之蓋然性」，即其蓋然性數

值已達 90%以上者，始能在心中生成「個人認同之無可迴避感」，

。

82 Nierhaus, Beweismaß und Beweislast: Untersuchungsgrundsatz und Beteiligtenmitwirkung im Verwaltungsprozeß, 1989, S. 50. 83 Baumgärtel, Beweislastpraxis im Privatrecht, 1996, Rn. 72; 亦參閱姜世

明，前揭註 1，頁 183；姜世明，三論證明度—兼評臺灣高等法院民事判

決九十九年度上易字第三十一號民事判決，月旦法學雜誌，第一九一期，

頁 183（2011）；姜世明，專利侵權事件之假處分程序—以其釋明證明度

為中心兼評最高法院九七年度台抗字第二五七號民事裁定，台灣本土法學

雜誌，第一三五期，頁 62（2009）。 84 當然，每個人心中認定陳述之真實性是否已達 90%以上，客觀而言，其

程度可能仍有不同。惟所謂「真實之確信」，其本質仍為一種主觀上「個

人的確信」。再如何加以客觀化、數值化，仍不能完全脫免主觀之因素。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 35

167

俾使其心中的懷疑沉默（但無需完全排除之），進而產生「真實之確

信」，採信當事人之主張。

肆、交通裁決事件中法院裁判證明度之研究

一、概說

在交通裁決事件中，法院往往在欠缺明確事證之情況下，仍然

形成不利於受處分人之心證。除前述臺灣高等法院九十九年度交抗

第一三二號裁定之外，更有諸多案例。

以臺灣高等法院九十七年度交抗字第八四九號裁定為例，本件

駕駛人經執勤警員舉發其闖紅燈，受處分人不服裁處向法院聲明異

議。法院謂：「……本件已經原審法院審酌個案具體情狀，以法定證

據法則之調查方法進行必要之調查，傳訊證人即臺北縣政府警察局

三峽分局鶯歌分駐所警員○○○於原審調查時具結後，就當日所見

抗告人違規情形為證述，而證人即員警○○○為取締交通違規之公

務員，其為達維護交通秩序、安全之行政目的而依法執行公權力，

與異議人素不相識，衡情當無甘冒須負擔刑事責任之風險，故意誣

指異議人違規之必要；……舉發員警於司法審查之訴訟程序上立於

證人之地位而證述其當時親身目擊及見聞之交通違規行為經過，亦

屬於法定證據方法之一之人證證述，於法亦不有違。……」。

再以臺灣高等法院九十九年度交抗字第九八四號裁定為例，本

件之異議人因「騎乘機車不在規定車道內行駛」而受罰，其辯稱「機

車當時係因有後方來車，右側亦有車輛逼近，乃不得已駛往左側，

並非蓄意違規」。法院謂：「……按交通警察掣單舉發違反道路交通

管理處罰條例所列之違規事實，本質上為行政處分，係公務員基於

36 中原財經法學 2013 年 12 月

168

職務上之公權力，依法就特定之具體事件所為之具公法上效果之單

方面行政行為，如無形式上顯然之瑕疵可指，基於公務員為公法上

行為具有公信力之原則，該行政行為當可被推定為真正。……若謂

公務員一切行政行為均需預留證據以證其實，則國家行政勢必窒礙

難行，…鑑於交通違規事實往往驟然而現、稍縱即逝，若硬性要求

舉發員警不分違規情節，一律必須預留證據，俾便事後提出供法院

審酌，除有現實技術可行性之困難外，勢將大幅提高交通管理之行

政成本，並嚴重削弱道路交通管理之行政效能，此絕非立法者制定

道路交通管理法規之本意。……」。

綜合上述，在交通裁決事件中，法院經常在欠缺明確事證之情

況下，以「行政處分應受合法之推定」85、「考量道路交通管理行政

效能之維護與實務上蒐證困難」 86

有關行政處分效力之學說見解中，往昔有認為行政處分具有

「 公定力」者，謂國家行為應受合法推定，除有權機關撤銷或認定

其無效外，人民不能否認國家行為之效力。上述見解，今日學者有

批評其為官憲國家（Obrigkeitsstaat）之產物，究其本質應屬威權國

家時代之思想，與現代民主國家之法治國理念不符，認為應予以揚

等理由採信原處分機關之說法，

對受處分人作不利之認定。

85 參閱臺灣臺北地方法院 96 年度交聲字第 271 號裁定、臺灣高等法院 100年度交抗字第 1131 號裁定、臺灣高等法院 100 年度交抗字第 1254 號裁定

等。 86 參閱臺灣高等法院 98 年度交抗字第 2638 號裁定、臺灣高等法院 99 年

度交抗第 132 號裁定、臺灣臺北地方法院 96 年度交聲字第 271 號裁定、

臺灣臺北地方法院 98 年度交聲字第 363 號裁定等。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 37

169

棄 87

在交通法庭之相關裁判中，亦不乏反對以「行政處分應受合法

之推定」為理由而形成不利於受處分人心證之見解者。例如：臺灣

臺北地方法院九十八年度交聲字第三○九二號裁定即謂：「 ……行

政救濟程序舉證責任之分配，今日學說及實務已不採行政處分公定

力理論，而承認行政訴訟上當事人之法的對等性觀念，認為行政救

濟程序之舉證責任分配，應採民事訴訟上舉證責任分配原則……。

且觀之行政罰法之規定，……行為人違反行政法上義務欲加以處罰

時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任。是行政機關

對於人民為裁罰，必須舉證證明其違法事實，倘不能證明違法事實

之存在，其處罰即不能認為合法，故行政機關必須證明行為人有故

意或過失，方得裁罰行為人。……」。

。實則行政處分並無受合法性推定之效力，至多只是受「效力」

持續存在之推定而已。此即所謂「處分違法，並不當然無效」之問

題。蓋法院既因人民不服而審理系爭行政處分之效力，必須審酌系

爭行政處分是否違法，該處分如何能受合法推定？

88

以「行政處分應受合法之推定」為得心證之理由，對受處分人

87 有關行政處分公定力之理論及批判，參閱：吳庚，行政法之理論與實用，

頁 362，自版，十一版（2010）；林錫堯，行政法要義，頁 303-311，元

照出版公司（2006）。 88 此外，臺灣臺北地方法院 97 年度交聲字第 1929 號裁定亦採相同見解。

相關文獻亦多反對交通違規舉發通知單具有公定力之見解，參閱林家賢，

司法對交通秩序罰審查問題之研究—以普通法院交通法庭審查為中心，國

立中正大學法律學研究所碩士論文，頁 184-185（2007）；錢建榮，交通

事件處理及救濟程序相關案例之檢討，臺灣桃園地方法院九十三年度司法

研究發展報告，頁 72-75（2005）。

38 中原財經法學 2013 年 12 月

170

作不利認定之見解，係以行政處分具有公定力為其理論之基礎。惟

行政處分具有公定力之學說既已受到質疑，則此種見解之理論基礎

已屬薄弱。且以當今社會之時空環境觀之，以「公務員基於職務上

之公權力，依法就特定之具體事件所為之具公法上效果之單方面行

政行為，如無形式上顯然之瑕疵可指，該行政行為當可被推定為正

當」之理由而形成對於受處分人不利之認定，如何能令受處分人信

服？如能依此而形成心證，則行政罰法上所謂「國家負證明行為人

有故意或過失舉證責任」之要求，不啻空談。法院不應以此為得心

證之理由，對受處分人為不利之認定。

二、交通裁決事件中法院裁判證明度不足案例之分析

民國九十五年間，有一交通裁決事件曾引起社會之關注 89

本案之案例事實略為：乙○○於民國九十五年七月十七日五時

四分許，騎乘重型機車行經臺北市○○○路○段九十八巷口，經警

舉發行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈、無照駕駛之違規，依

道路交通管理處罰條例規定，處罰鍰 4 千 5 百元，並記違規點數 3

點；無照駕駛部分，處罰鍰 6 百元。異議人不服裁決，聲明異議，

經臺灣臺北地方法院以九十六年度交聲字第二七一號裁定駁回。異

議人不服裁定，提起抗告。臺灣高等法院以九十六年度交抗字第二

九六號裁定撤銷原裁定，發回原審法院

，本

文擬以其為例，對於交通裁決事件中法院裁判證明度不足之問題詳

加探討。

90

89 相關新聞，參閱朱俊彥，前揭註 7；王已由，前揭註 7。

。原審臺灣臺北地方法院

90 臺灣高等法院不僅以 96 年度交抗字第 296 號裁定撤銷原裁定，發回原

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 39

171

仍駁回其異議。其理由略為：「……異議人前述聲明異議狀及抗告理

由狀所附陳述書記載『我知道新生南路三段的紅綠燈號誌是一起變

燈的』等語，可見異議人行經新生南路三段九八巷巷口時恰係燈號

轉換之際，則依該號誌設置之地點原即係巷口，距離極短，及異議

人行經之時間係清晨五點，人車稀少等情觀之，異議人確有於號誌

轉換為紅燈後始通過巷口之可能，證人甲○○應非為蓄意誣陷始舉

發異議人之違規行為。參以證人甲○○乃因異議人遭攔停後不僅在

場哭鬧，強調自己沒有闖紅燈，甚至於其告知權利義務準備離去時，

抓住巡邏車右後方車門不讓巡邏車駛離等激烈且非常態等舉動，致

其對本件違規行為印象深刻，而可確認異議人對於闖紅燈及無照駕

駛二張都拒絕簽收等相關細節，所言應可採信。……」。

揆諸前述有關證明度內涵之敘述，法官認為某陳述之真實性已

達「接近信實之蓋然性」，即其蓋然性數值已達90%以上者，始能在

心中生成「個人認同之無可迴避感」，俾使其心中的懷疑沉默，進而

產生「真實之確信」，採信其主張。本案中，法官僅憑異議人自承「我

知道新生南路三段的紅綠燈號誌是一起變燈的」，因此推知：「可見

異議人行經新生南路三段九八巷巷口時恰係燈號轉換之際，則依該

號誌設置之地點原即係巷口，距離極短，及異議人行經之時間係清

晨五點，人車稀少等情觀之，異議人確有於號誌轉換為紅燈後始通

審法院。其甚且認為：「……本件舉發警察林○○並未盡舉證責任，其雖

到庭作證，但具結作證對抗告人機車駕照係以電腦查詢等詞，顯屬於虛偽，

且關於前述舉發違規通知單之記載，亦涉嫌有公務員登載不實之情

況，……原審法院……應行文警察行政主管機關與犯罪偵查機關處理，用

以確實督促執勤警察慎重舉證舉發交通違規，維持司法機關之公信

力。……」。

40 中原財經法學 2013 年 12 月

172

過巷口之可能」，故認定「證人（執勤警員）應非為蓄意誣陷始舉發

異議人之違規行為」。此外，又以「證人（執勤警員）乃因異議人遭

攔停後不僅在場哭鬧，強調自己沒有闖紅燈，甚至於其告知權利義

務準備離去時，抓住巡邏車右後方車門不讓巡邏車駛離等激烈且非

常態等舉動，致其對本件違規行為印象深刻，而可確認異議人對於

闖紅燈及無照駕駛二張都拒絕簽收等相關細節」，推斷其「所言應可

採信」。惟僅憑「事發當時人車稀少」、「號誌間之距離極短」，以及

「證人對本件違規行為印象深刻」等事由，或許能使裁判者對於受

處分人有違規（闖紅燈）事實之真實性產生「可信」（蓋然性為 51%

到 74%）之蓋然性。然而，人類原本欠缺無瑕疵之真實認知能力，

感官錯誤之情事，如誤認、誤判等，經常發生 91

91 本件爭訟期間，適巧發生國道襲警奪槍誤認案（2007 年 3 月 15 日），

石○慶襲警奪槍，警方誤把陳○吉當成共犯，雖然作案車輛上都沒有他的

指紋，但憑著警方的懷疑，加上被搶槍員警的誤認，引發此一烏龍事件。

事後各界檢討此事，批評警方為拼業績，單憑員警指認，缺乏證據照樣抓

人，變成警方的不良紀錄。臺灣高等法院 96 年度交抗字第 296 號裁定中

亦提及此事，並以此為鑒，認為僅憑員警之指認不足以形成對於行為人不

利之心證。有關國道襲警奪槍誤認案之新聞，參閱顧守昌，國道奪槍／襲

警案逮錯人 方姓共犯落網，TVBS 電子報，http://www.tvbs.com.tw/news/news_list.asp?no=lili20070319140326（2007/03/19，最後更新日）；林修卉，

案發當晚現場還原 襲警殺機宛如電影情節，中時電子報，http://forums.chinatimes.com/survey/9603d/Htm/07.htm（2007/03/20，最後更新日）。

。僅憑員警一面之

詞，無論如何不能對於受處分人有違法事實之真實性產生蓋然性數

值90%以上之「接近信實之蓋然性」，進而在心中生成「個人認同之

無可迴避感」而獲致「真實之確信」，採信其主張。何況，本件執勤

員警於舉發通知單上之記載有多項不實之處，更誤載異議人之性別

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 41

173

為「男」，益發顯現本件裁判中法官形成不利於異議人心證之證明度

顯屬不足。

交通法庭裁判中，採類似上述案例之見解，僅憑執勤員警之證

詞即認定受處分人有違規之事實者，不勝枚舉 92

以臺灣臺北地方法院九十六年度交聲字第五十三號裁定為例。

本件案例事實略為：異議人即受處分人乙○○於民國九十五年十一

月八日十七時五十分許，駕駛其妻甲○○所有自用小客車，行經臺

南市○○路與林森路交叉路口時，違規紅燈右轉開元路，且拒絕停

車接受稽查而逃逸，經警逕行舉發車輛所有人甲○○。甲○○提出

陳述指稱該車係交由其夫即受處分人乙○○駕駛，遭舉發當日係在

臺北市內湖區上班等語，惟原處分機關交通部公路總局臺北區監理

所經調查結果，仍認定前開舉發之違規行為屬實，乃依道路交通管

理處罰條例對其認定之車輛駕駛人乙○○分別歸責裁罰在案。

。縱使若干案件中，

法官傳訊執勤員警出庭作證時，因證人之證詞出現若干疑點，或者

受處分人提出若干事證，證明其並未實施違規行為，最後經法官撤

銷原裁罰處分。然而此一作法仍未嚴格遵循行政罰法規定應由行政

機關對於違法行為存在及行為人之故意過失應負舉證責任之要求。

本件中，法官對於證明度有正確之認知，其謂：「……認定事實

92 參閱臺灣高等法院 99 年度交抗字第 984 號裁定、臺灣高等法院 99 年度

交抗字第 132 號裁定、臺灣高等法院 98 年度交抗字第 2638 號裁定、臺灣

臺北地方法院 96 年度交聲字第 271 號裁定、臺灣臺北地方法院 98 年度交

聲字第 363 號裁定；另參閱：臺灣高等法院 97 年度交抗字第 849 號裁定、

臺灣臺北地方法院 96 年度交聲字第 271 號裁定、臺灣臺北地方法院 97 年

度交聲字第 520 號裁定。

42 中原財經法學 2013 年 12 月

174

所憑之證據，雖不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；然而無

論直接或間接證據，其為訴訟上之證明，須於通常一般之人均不致

有所懷疑，而得確信其為真實之程度者，始得據為有罪之認定，倘

其證明尚未達到此一程度，而有合理之懷疑存在時，即應為有利於

受處罰者之認定，更不必有何有利之證據。法院於審理行為人違反

道路交通管理處罰條例案件，當踐行完畢調查證據之程序後，為事

實之認定時，如就原處分機關所認定之行為人違規事實仍有合理懷

疑，而無法百分之百 93

惟本案最後法官撤銷原裁罰處分之原因，除因該員警無法確認

該駕駛人是否即為在庭之受處分人，且其所證稱違規車輛之車型與

異議人所出示行車執照上之記載不符之外，異議人抗辯其當天在公

司上班，並提出若干具有相當可信度之反證，諸如：公司出勤紀錄、

監視翻拍畫面等。客觀而論，法官對於受處分人確有違規事實之真

實性，或已產生「不可信」（蓋然性為25%到49%）甚至「相當不可

信」（蓋然性為 1%到 24%）之蓋然性。撤銷原處分並改為不罰之諭

知，應為必然之結果。實則原處分機關僅憑執勤員警聲稱其所記下

之車牌號碼，即認定受處分人有違規事實，根本無從令法院形成此

一心證而採信其主張。本案如非異議人提出具有相當可信度之反證，

法院是否即因執勤員警之證詞而認定受處分人有違規事實，誠屬難

料。

確信行為人確有該當於道路交通管理處罰條

例各該處罰條文之構成要件事實時，即應作對受處分人有利之認

定。……」。

93 如前所述，法官認為當事人陳述之真實性已達「接近信實之蓋然性」，

即其蓋然性數值已達 90%以上者，即能產生「真實之確信」，採信當事人

之主張，其蓋然性數值並無達到 100%之必要。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 43

175

臺灣臺北地方法院九十六年度交聲字第九號裁定，亦屬類似情

形。本件案例事實略為：原處分機關認異議人即受處分人甲○○於

民國九十四年七月十三日十二時四十四分許，行經臺北市○○路四

九三巷口，未依號誌指示闖紅燈穿越道路，而為臺北市政府警察局

萬華分局員警陳○○予以攔查，並以受處分人違反道路交通管理處

罰條例當場掣單舉發，經原處分機關裁處受處分人罰鍰新臺幣 300

元。

本案受處分人堅決否認有違規行為，並陳稱其未曾於裁罰處分

所指之時間前往違規地點。交通法庭傳訊執勤員警出庭作證時，員

警無法確認當時舉發之人即為在場之受處分人。被舉發人並未留指

印，雖在舉發單上簽名，惟與聲明異議狀及筆錄上之簽名相較，其

運筆方式顯不相同。復以異議人曾因身分資料被冒用而遭舉發違規，

經向舉發單位陳明後撤銷免罰，是以交通法庭認為受處分人身分資

料遭人冒用之可能性甚高，無從認定受處分人確有違規行為，因而

撤銷裁罰處分，並另為不罰之諭知。

實則執勤員警應錄影記錄行為人之違規行為，或以其他可供檢

驗之方式取得行為人違規之證據（例如：員警當場掣單舉發時與行

為人對話之錄音）後，再予以舉發，始合乎證明度之要求。僅憑執

勤員警舉發單上之記載，如何能使法院確信受處分人確係違規行為

人，以及其確有違規行為？何況僅因員警片面之詞，受舉發民眾即

需提起訴訟、撰寫書狀、搜集有利事證以證明自己並未違法，付出

極大心力。縱使事後經法院撤銷原裁罰處分，當事人心中恐亦難平。

本件縱使受處分人並未提出相關反證證明其並未實施違法行為，交

通法庭亦不得形成不利於異議人之心證。

44 中原財經法學 2013 年 12 月

176

三、是否因交通裁決事件之特性而降低證明度之要求

我國實務上，交通裁決事件法院裁判證明度不足問題最主要之

因素，為法院「考量道路交通管理行政效能之維護與實務上蒐證困

難」，不忍苛責執勤員警完全負擔規則證明度之舉證責任。是以法院

動輒強調交通違規事實往往驟然而現、稍縱即逝之特質，採信原處

分機關之說法，對受處分人作不利之認定。

然違規事件具有所謂「驟然而現、稍縱即逝」之特性者，非僅

交通裁決事件而已。行為人任意拋棄廢棄物事件、在大眾捷運系統

禁止飲食區內飲食事件，其違法事實之舉證亦殊為不易。然而此類

行政爭訟事件中，行政法院或受理訴願機關仍要求原處分機關善盡

規則證明度之舉證責任，並未降低證明度之要求 94

退步言之，縱使法院在交通裁決事件中有意降低證明度之要求，

亦須有法律之依據，始得為之。在行政法之領域中，有關降低證明

度之實體或程序法規，包括：釋明

。因交通裁決事

件之特性而降低證明度要求之說法，不具說服力。

95、估計或估算之規定 96、協力

義務之違反 97

94 相關案例，參閱前揭註 10。

等。道路交通管理處罰及其他相關法規中，並無此等

95 有關證明度因「釋明」規定而降低之論述，參閱吳東都，前揭註 2，頁

50-51；姜世明，前揭註 83，頁 60-63；黃士洲，前揭註 17，頁 175-176。 96 有關證明度因「估計或估算」之規定而降低之論述，參閱吳東都，前揭

註 2，頁 51-53；我國所得稅法第 83 條推計課稅之規定，學說上有認為發

生證明度降低之效果；參閱黃士洲，前揭註 17，頁 205-207。 97 有關（尤其稅法上）證明度因「協力義務之違反」而降低之論述，參閱

黃士洲，前揭註 17，頁 192；葛克昌、黃士洲，稅捐協力義務與推計課稅，

台灣法學雜誌，第一七三期，頁 10-11（2011）；另可參閱吳東都，行政

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 45

177

降低證明度之規定，法院審理交通裁決事件時，並無降低證明度之

法律依據。

四、保障基本人權抑或追求行政效率之衡量

行政制裁為國家維護行政秩序不得已之最後手段，務應事證明

確，使受處分人信服。法院如非基於明確之事證，逕以「道路交通

管理行政效能之維護」或「實務上蒐證困難」為由，輕率採信行政

機關之說法，對民眾加以處罰，與現代民主法治國家強調「增進人

民對行政之信賴」，以「達成法律和平之目的」，進而「促進人民之

國家意識」之理念有極大牴觸。

人民對於政府之信賴，對於現代民主國家而言極其重要。蓋國

家之權力實植基於人民志願服從之上，國家統治權只有在人民志願

服從的前提下才能持續存在 98。人民參與政府作成決定之過程，恰

好是人民與政府「對話」（Dialog）的機會，並使人民能夠發揮其對

於政府決定之影響力，減低「政治無力感」（Gefühl politischer

Ohnmacht） 99，進而加強人民對於國家之向心力，促進人民之「國

家意識」（Staatsbewußtsein） 100

訴訟與行政執行之課題，頁 132-134，學林文化事業有限公司（2003）。

。此外，給予人民參與行政決定之

98 „Auch der Stärkste ist nicht stark genug, seine Herrschaft auf Dauer zu behaupten, wenn er nicht die Gewalt in Recht und den Gehorsam in Pflicht verwandelt“, so Rousseau in Contrat social, I. 3; vgl. auch Zippelius, Allgemeine Staatslehre, 13. Aufl., 1999, §9 I. 2. 99 Bulling, Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangements, Agreements und Verträge) in der Verwaltungspraxis, DÖV 1989, S. 288. 100 Würtenberger, Die Akzeptanz von Verwaltungsentscheidungen, 1996, S. 69.

46 中原財經法學 2013 年 12 月

178

機會，亦有助於促進人民接受行政決定之結果，不再尋求司法救濟，

達成法律和平（Rechtsfreiden）之目的 101

人民如被迫接受完全由政府作成之決定，毫無置辯之空間，無異淪

為「單純行政決定之客體」（reines Objekt der Verwaltungsentscheidung），

貶損其作為權利主體之人性尊嚴。此與政府作成決定前，曾透過一

定程序由人民參與，適度發揮其對於政府決定之影響力，就心理層

面而言有極大差異

。

102。此所以行政程序法第一○二條規定，行政機

關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相

對人陳述意見之機會。各種爭訟程序 103

昔日我國實務上，交通法庭往往輕率採信原處分機關之主張，

認定行為人違規。姑不論事實之真相究竟如何，法院此種認定事實

之心態，即有可議之處。蓋兩造當事人對於是否有違規之事實，既

中，亦多有言詞辯論之制度，

使當事人得以參與該程序，進而影響裁判之結果。此外，各種程序

之規定，亦須符合正當法律程序原則，使當事人得以藉此對於程序

之結果發揮公平、合理之影響力。尤其裁判者對於雙方當事人主張

之評價，不能因其身分不同而有差別待遇。否則對造當事人必然心

生不平，對於裁判之結果如何能夠信服？

101 Würtenberger, Verwaltungsprozessrecht, 2. Aufl., 2006, Rn. 9. 102 Hill, Kommunikative Problembewältigung bei umweltrelevanten Großvorhaben, DÖV 1994, S. 282. 103 民事訴訟、刑事訴訟及行政訴訟程序，均採言詞審理主義，法院作成

之裁判，原則上須經當事人言詞辯論。訴願程序中亦有言詞辯論之制度，

且規定：受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請通知訴願人、參加人或

其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指

定處所言詞辯論（訴願法第 65 條）。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 47

179

有爭執。就此爭執，依法又應由行政機關負舉證責任。自須於行政

機關提出有力之事證證明行為人確有違規之事實時，始得形成不利

於行為人之心證。行政機關無法提出積極事證證明行為人有違規事

實，法院竟以「交通違規行為多屬迅速、稍縱即逝及不可回復等特

性」、「若硬性要求舉發員警不分違規情節，一律必須預留證據，俾

便事後提出供法院審酌，除有現實技術可行性之困難外，勢將大幅

提高交通管理之行政成本，並嚴重削弱道路交通管理之行政效能」，

乃至「證人即員警為取締交通違規之公務員，其為達維護交通秩序、

安全之行政目的而依法執行公權力，與異議人素不相識，衡情當無

甘冒須負擔刑事責任之風險，故意誣指異議人違規之必要」等理由，

採信行政機關之見解，認定受處分人違法。此種作法，縱使對道路

交通管理行政效能之提升有所幫助，然將嚴重破壞人民對行政甚至

司法之信賴 104

實務見解中，不乏對此有深刻之認識者。前述臺灣高等法院九

，恐將得不償失。

104 由本件裁定中所載抗告人之抗告意旨，可以窺知受罰人民對於法院此

等認事用法態度之反感，其略謂：「……我確定我沒闖紅燈，我有要求要

到警察局說明陳情，但卻得到警察說我妨礙公務再狡辯就多開幾條的回應，

於是我被加了一條無照駕駛莫須有的罰單，難道這就是警察的公權力嗎。

我並不是要用申訴來賭看看能不能不繳罰單，而是確認自己沒有違法，請

警察拿出確切的證據罷了，而不是以警察說了算的處理方式和態度而開罰

單，難道警察在裁罰的時候都不用負舉證的責任嗎。……誰能擔保員警在

任職期間都不會犯錯。這是一個講求法制的社會凡事依法而行，法院講求

的更是證據，難道我沒有證據就該被罰，試問沒有做過的事，是要怎麼證

明，警察提供了什麼，難道現今的法律都是用來保障警察的公權力嗎，警

察有了權力，就可以恣意污陷人民，不用負舉證的責任，如法律是為保障

警察的公權力，那申訴的意義在哪。……」。

48 中原財經法學 2013 年 12 月

180

十六年度交抗字第二九六號裁定即謂：「……本件舉發之警察○○○

固於原審具結證稱抗告人確有違規之行為，然其並未舉出任何證據

用以證明抗告人違規，交通法庭如不調查警察執勤之正確性，而直

接以警察作證之證詞，即認為警察舉發一定正確，且援引過去科學

不發達技術不進步年代之見解，認為警察不至於舉發有誤或有捏造

事實違法取締之情形，逕自肯定警察舉發之公信力，無疑即為不負

責任之警察擔負背書之責任，反而縱容不負責任之警察在不舉證以

及並無抗告權與任何行政責任前提下，任意舉發交通違規，而造成

交通法庭之沉重負擔以及民怨與寶貴司法資源之浪費。況且，在現

代化之科技與設備下，執勤警察舉發交通違規，已可使用各種現代

化科學工具，輕易取得證據價值無疑且具備證明力之物證（例如酒

精測試、雷射測速照相、路口監視器、錄音錄影設備等），則警察如

仍循傳統方式，逕以不舉證方式任意舉發交通違規，而造成交通法

庭之困擾與案件負擔，交通法庭即應要求警察舉證，確認警察所為

舉發之正確性。為維持司法機關之公信力，應儘量避免使用過去之

前述逕認警察舉發即具備公信力之見解，使法院不致於成為不負責

任警察之背書者，而確實負起慎重依據證據認定事實適用法律之守

門員職責，以昭公信與折服。……」，確屬的論。

伍、結論

綜合以上所述，本文之結論如下：

行政爭訟程序係採職權調查原則，並無主觀舉證責任分配之問

題。惟在行政爭訟程序中，事實關係如經法院依職權調查仍不明確，

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 49

181

此一待證事實真偽不明之風險應由何人負擔，故仍存在客觀舉證責

任分配之問題。交通裁決事件，亦屬行政爭訟事件。其雖依法由普

通法院之交通法庭審理，惟舉證責任分配之問題，仍應依行政爭訟

事件舉證責任分配之原則處理。

行政罰法於九十五年二月五日施行後，鑒於行政罰法第七條之

立法理由中，已有「現代民主法治國家對於人民違反行政法上義務

欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，

方為保障人權之進步立法」之明文，交通法庭之裁判多認為行為人

是否實施違法行為及其故意過失應由行政機關負舉證責任。惟行政

機關究應舉證至何種程度，法官始能採信其主張，形成不利於行為

人之心證，即證明度之問題。

所謂「證明度」，係指法官對於待證事實，經審酌訴訟資料後，

所形成認為該待證事實為真實之最低心證度要求。依據德國學說上

之見解，法官對於待證事實是否達到形成心證之最低標準，依觀察

角度之不同，可分為「主觀說」、「客觀說」、「第三人控制模式」、「優

勢蓋然性說」、「蓋然性確信說」及「真實之確信說」等。其中，尤

以「蓋然性確信說」與「真實之確信說」受到較多之支持。採「蓋

然性確信說」者，認為：依據實際生活之經驗，事實之真相如何，

往往無法確切探求得知。故證據評價之任務並非為取得法官對於真

實之確信，而係為取得一可憑藉以認定事實之蓋然性。反之，採「真

實之確信說」者，認為：法官判斷待證事實之真偽時，必須確信，

其對於某一待證事實「應認為真實」，始能形成心證；不能僅有蓋然

性之確信。上述二種學說中，「真實之確信說」為現今德國之通說。

德國實務上，聯邦最高法院亦採「真實確信說」之見解。惟為

50 中原財經法學 2013 年 12 月

182

求實務運作之可行性，又加入「蓋然性確信說」之思考，以「蓋然

性衡量」之方式為判斷是否產生真實確信之輔助方法。其認為：法

官對於待證事實之真實性，如能產生「接近信實之蓋然性」，即認為

當事人陳述之真實性已達 90%以上者，則可暫定其對於待證事實已

獲得真實之確信。如未有其他反證動搖其心證，則可認定事件為真

實。上述見解，亦獲得聯邦行政法院之採納與支持。

本文採納德國學說通說及實務上之見解，認為：在判斷待證事

實之真偽時，法官認為當事人陳述之真實性已達「接近信實之蓋然

性」，即其蓋然性數值已達90%以上者，始能在心中生成「個人認同

之無可迴避感」，俾使其心中的懷疑沉默（但無需完全排除之），進

而產生「真實之確信」，採信當事人之主張。

我國交通裁決事件，昔日係由地方法院交通法庭審理。相關裁

判中，經常在欠缺明確事證之情況下，基於「行政處分應受合法之

推定」、「道路交通管理行政效能之維護與實務執行上之困難」，採信

行政機關之主張，認定行為人違法應受處罰。

行政制裁為國家維護行政秩序不得已之最後手段，務應事證明

確，使受罰者信服。如非事證明確，逕以行政處分應受合法之推定，

或者實務上蒐證困難為由，採信行政機關之說法，對民眾加以處罰，

與現代民主法治國家強調「增進人民對行政之信賴」，以「達成法律

和平之目的」，進而「促進人民之國家意識」之理念有極大牴觸。今

後地方法院行政訴訟庭審理交通裁決事件時，應確實提升裁判證明

度之要求，達到「規則證明度」之規範內容，以保障人民權益。

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 51

183

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第三十一期 行政爭訟證明度之研究 55

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摘要

我國行政爭訟程序，係採自由心證主義。對於各種證據之證

明力，由法院自由判斷。法官審酌訴訟資料後，認定待證事實為

真實之最低心證度要求為何，此即所謂「證明度」之問題。本文

以「行政爭訟證明度之研究」為題，參考德國學說及實務見解，

探討行政爭訟程序中，法官認定待證事實為真實，其最低心證度

要求之內涵。並以我國交通裁決事件訴訟程序中法院裁判為研究

對象，探討實務上有關證明度問題之見解，以為印證。

56 中原財經法學 2013 年 12 月

188

An Analysis of Judicial Opinions on Issues of Standard of Proof in Administrative

Litigation Cases Involving Traffic Adjudications

Chien-hung Liu

Abstract

Under Taiwan’s administrative litigation system, the

doctrine of discretional evaluation of evidence authorizes judges to

give all kinds of evidence different levels of probative value at their

discretion. The standard of proof is to set a minimum requirement of

free evaluation for a judge to find facts after he/ she reviews and

considers all evidence and materials. By introducing and borrowing

ideas of scholarship and judicial decisions in Germany, this article,

“Standard of Proof in the Administrative Litigations,” will discuss

what should be the minimum requirement of free evaluation for a

judge as a fact-finder. The primary task of this article will have a

comprehensive analysis of Taiwan’s judicial decisions involving

traffic adjudications, which can indicate the current opinions of

courts concerning relevant issues of standard of proof so as to see if

they are consistent with German laws.

第三十一期 行政爭訟證明度之研究 57

189

Keywords: standard of proof, traffic adjudication, allocation of burden of

proof