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Cuadernos PNUD

Conflictos y contextos regionales en la industria

de los hidrocarburosen Colombia

Conflictos y contextos regionales en la industriade los hidrocarburos en Colombia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD

Fabrizio HochschildRepresentante Residente Arnaud PeralDirector de País

Inka MattilaDirectora de País Adjunta

Lina Arbeláez ArbeláezCoordinadora del Área de Reducción de la Pobreza y la Inequidad

Francisco Gutiérrez Sanín Investigador principal - Director

Paola Andrea Perdomo V.Investigadora de apoyo

Rock n’ Roll AgencyDiseño y Diagramación

ISBN: 978-958-8971-03-2

Fecha de publicación: Mayo 2016

Las opiniones y planteamientos expresados por los investigadores del Laboratorio de Innovación Social de Cuadernos PNUD “Conflictos y contextos regionales en la industria de los hidrocarburos en Colombia”, son responsabilidad exclusiva de sus autores y no comprometen a ninguna de las instituciones editoras.

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Resumen Ejecutivo

Introducción

Supuestos

Proposiciones

Datos, métodos y exposición

I. Conflictos políticos y sociales alrededor de la implantación de las IHE

La literatura colombiana e internacional

La literatura latinoamericana

II. Los conflictos relacionados con la IHE y sus raíces sociales

De dónde salen los conflictos

Dinámicas de protesta

Estructuras de poder local y economía política del conflicto

Políticas y patrimonios

Síntesis

III. La línea base: violencia e industria

Comparación entre municipios

Efectos de la entrada

Síntesis

IV. Las protestas y sus motivos

Etapas en el trámite de los conflictos

Actores, demandas y métodos

Observación final

V. Análisis

VI. Conclusiones

Qué sabemos sobre los conflictos relacionados con el sector

Las líneas de base

Recomendaciones de política

Referencias

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Conflictos y contextos regionales en la industria de los hidrocarburos en Colombia

Resumen Ejecutivo

El trabajo se desarrolló en el marco de los aportes de diagnóstico sobre conflictividad social en la industria de hidrocarburos realizados por el PNUD y su cooperación dentro la Estrategia Territorial para la Gestión Equitativa y Sostenible del Sector de Hidrocarburos. Partiendo de esos insumos primarios sobre las dinámicas y tendencias de la conflictividad social en el sector, el presente informe se enfoca en las dinámicas de protesta social relacionadas con la IHE, buscando esclarecer las motivaciones y desarrollos que presentan estas a lo largo de las relaciones entre las comunidades, la industria y las autoridades a nivel nacional y local. Desarrolla adicionalmente un análisis que permita reflexionar sobre el lugar que han ocupado las dinámicas de violencia del país dentro de la conflictividad social propia del sector.

Mostramos que es esencial comprender la multiplicidad y variedad de factores desencadenantes del conflicto e instancias de intermediación que intervienen en esta conflictividad. De esta forma el insumo que representa el presente informe apunta a señalar tales factores y su importancia en la definición de política públicas para la prevención y atención de estas situaciones en los territorios con presencia de IHE.

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Introducción

El presente informe reflexiona sobre los contextos a partir de los cuales se debe pensar el problema de la conflictividad social con respecto de la industria de hidrocarburos (IHE) y, más en general, las industrias extractivas en Colombia. Examina tanto los patrones de conflicto y de protesta que tienen lugar en territorios con presencia de industrias de hidrocarburos, como las estructuras políticas de poder local sobre las que se asientan las industrias en mención.

Supuestos El trabajo se basa en tres supuestos simples pero muy importantes que el lector debe tener siempre en mente mientras lee, y a los que se volverá una y otra vez a lo largo del texto:

a. NO es correcto asociar todas las formas de contestación y/o de violencia como si pertenecieran a una misma categoría. Voladuras de oleoductos y bloqueos de carreteras, por ejemplo, pueden o no pertenecer a un mismo factor generador, pero esto es una pregunta empírica, no un punto de partida. Analíticamente, la protesta ciudadana y los actos de violencia perpetrados por grupos armados ilegales constituyen eventos de naturaleza diferente. Es necesario evaluar por separado la relación entre la entrada de las industrias extractivas en un territorio y los diferentes fenómenos de rechazo y/o enfrentamiento a ellas. b. Es fundamental tener en cuenta las líneas de base, es decir, la situación de los territorios en el momento de la entrada de la industria extractiva a ellos. Los territorios mejoran o empeoran, según cualquier conjunto de criterios, no de

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acuerdo a una situación abstracta o de un mundo ideal, sino con respecto de un mundo muy concreto y específico en el que se encuentran cuando comienza la operación de las industrias. La reacción de diversos actores frente a ellos dependerá tanto de las necesidades creadas dentro de esa línea de base, y de demandas posibles a partir de las ventanas de oportunidad y los recursos –materiales y humanos– que los actores tienen a su disposición en la nueva situación. c. No se puede hacer una lectura selectiva de la entrada de las industrias extractivas a los territorios. Ciertamente, los actores no la hacen (ver Anexo 1. – Entrevistas a profundidad transcritas). Una de las características fundamentales de tales industrias es su altísimo impacto, que es susceptible de transformar para mejor o para peor la vida de los habitantes. Hacer una lectura selectiva –centrándose solamente en los impactos positivos o en los negativos, o minimizando unos u otros– impide reconocer y entender los patrones de contestación, así como las aspiraciones legítimas de los habitantes de los territorios.

ProposicionesLa idea central que atraviesa este texto es la siguiente: aunque los niveles de confrontación parecen relativamente altos, y en algunos casos crecientes, hay amplio margen en términos de políticas públicas para gestionarlos y transformarlos para mejor. Esa idea central está apuntalada sobre las siguientes siete proposiciones:

a. Buena parte de la conflictividad social alrededor de la presencia de las IHE está relacionada con los trámites de demandas sociales de bienes divisibles, aquellos susceptibles de ser separados en partes sin que se deteriore su esencia o valor, lo que es de relativamente fácil solución, al menos en comparación con bienes no divisibles (como la identidad).

b. Hay serios problemas regulatorios que están en la raíz de los conflictos. Dada la situación de los territorios en los que están instaladas las IHE, es posible que todos los actores involucrados (o muchos de ellos) ganen con

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la solución de tales problemas. Es decir, están dadas las condiciones para desarrollar políticas regulatorias que podrían generar escenarios gana-gana.

c. La presencia de las IHE parece tener un impacto diferencial sobre las variables de violencia. Eso sugeriría que la conflictividad social se está desarrollando dentro de cauces no violentos, pero tampoco gestionados por la institucionalidad.

d. Hay que evitar al máximo los sesgos de selección que se encuentran en las argumentaciones habituales. Estas ignoran las líneas de base y las necesarias comparaciones que deben ser establecidas.

e. Algunas de las soluciones provisionales que se han implementado para apaciguar los conflictos relacionados con el sector podrían estar generando nuevos conflictos y su propia economía política. Una vez más, hay un amplio espacio para elevar la calidad de las soluciones a los conflictos.

f. Una literatura secundaria de alto interés sobre procesos sociales concretos generados en el territorio por la entrada de las IHE (ver Referencias; se destaca entre estos trabajos Toro Catalina et. al., 2012) muestran las complejidades en que se mueven todos los actores relevantes en los territorios en los que se presentan conflictos relacionados con las industrias IHE.

g. La literatura internacional acerca de la industria del petróleo y las industrias extractivas nos alerta acerca de los peligros implicados en la actividad de las IHE. En particular, muestran de manera inequívoca que las IHE son de alto impacto e inevitablemente generan transformaciones en gran escala, con las turbulencias sociales que necesariamente van aparejadas. A la vez, las críticas a la literatura de la maldición de los recursos son bastante contundentes. Lo que sugieren ellas es que el problema no reside en un tipo de producción sino tanto en la magnitud de las transformaciones como en las capacidades del estado para regularlas y orientarlas.

Por supuesto, nada de lo anterior debe verse bajo una perspectiva primitivamente optimista. Los problemas que se encuentran en los territorios son duros y serios; la implicación directa es que la idea de que las IHE pueden o deben instalarse

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allí donde está el recurso tiene que ser reconsiderada. A la vez, una política anti-inversión no es viable, y es susceptible de generar no sólo empobrecimiento sino desplazamiento. Todas las soluciones verosímiles y constructivas caen dentro de estos dos extremos. El foco de atención debería estar centrado en ver cómo se producen y tramitan las demandas sociales generadas por el ingreso de las IHE a los territorios, y cuáles son los ajustes institucionales necesarios para que ese trámite sea mejor y pueda dar origen a una acción colectiva más regulada, menos costosa y con mejores efectos para los actores involucrados.

Datos, métodos y exposiciónEl presente trabajo se apoya en los siguientes datos:

a. Información de contexto proporcionada por el equipo del PNUD que brinda asistencia técnica a la Estrategia Territorial de Hidrocarburos. Esta documentación es extraordinariamente rica, y muestra toda la complejidad de los conflictos territoriales involucrados en el análisis.

b. Sistematización de dicha información, tanto cualitativa como cuantitativa, a través de una codificación y análisis de los patrones de conflicto encontrados en algunos casos específicos.

c. Análisis estadísticos tanto de los impactos de la entrada de la industria de los hidrocarburos como de la manera en que los municipios con presencia de ella se comparan con otros similares bajo diferentes criterios1, con base en datos propios y series de tiempo construidas para efectos de este trabajo.

d. Entrevistas a profundidad realizadas por Paola Perdomo Vaca con 29 actores en tres territorios, así como desde una perspectiva nacional, así como su sistematización (para los detalles, ver Anexo 1 –Informe Entrevistas a profundidad).

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e. Análisis de literatura secundaria acerca de las dinámicas sociales generadas por el ingreso de la industria extractiva en los territorios (ver Referencias; por su calidad e importancia vale la pena destacar Toro Catalina et. al, 2012)2.

f. Análisis de la literatura nacional e internacional acerca del posible impacto de las industrias sobre la sociedad, el sistema político y el estado.

La exposición procede de la siguiente manera. La primera parte hace un recuento de la literatura nacional e internacional sobre las industrias extractivas y sus relaciones con diferentes modalidades de conflicto, incluido el armado. La segunda parte se concentra en las estructuras que dan origen a las protestas relacionadas con las IHE, y en las dinámicas subyacentes a ellas. La tercera parte se concentra en la relación entre la industria y las dinámicas violentas que se han vivido en el país. Los ejercicios cuantitativos que se desarrollan allí sirven no solamente para entender la necesidad de tener en cuenta las líneas de base y de comparación en el análisis, sino para calibrar los impactos diferenciales que tiene la entrada de la industria en el territorio. En la cuarta parte, y tomando en consideración tanto las entrevistas a profundidad como el análisis de registros de protestas realizadas durante el curso de esta investigación, se evalúan el repertorio de protesta relacionado con las IHE así como sus demandas fundamentales. La quinta parte pone en conjunto todas estas evidencias y analiza cuáles son los problemas más complejos que se generan en el contexto analizado. En las conclusiones, se recapitula y se proponen algunas perspectivas básicas de política.

1Gracias a Margarita Marín por su apoyo en estos análisis.

2No toda la literatura analizada se encuentra referenciada en el texto; sin embargo, ayudó a entender las dinámicas generales de los conflictos analizados. Ver Bibliografía al final de este informe.

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I. Conflictos políticos y sociales alrededor de la implantación de las IHE

La literatura colombiana e internacionalYa hay numerosos estudios de calidad sobre las industrias extractivas en Colombia, así como una amplísima e importante literatura comparada. Entre las principales críticas que se le hacen a las industrias de hidrocarburos y que a la vez son significativas desde el punto de vista de los conflictos territoriales que constituyen el foco de atención de este texto, se encuentran las siguientes:

a. Hay una tensión formal entre dos principios constitucionales fundamentales: el carácter unitario del estado y la autonomía de las unidades territoriales subnacionales. Esta tensión se manifiesta de manera particularmente aguda en el mundo de las industrias

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extractivas debido a los límites a instrumentos como la consulta previa y a otras limitaciones establecidas formalmente, por ejemplo en el Código Minero. b. Las IHE son actividades económicas de alto impacto. En particular, se caracterizan por su impacto ambiental devastador. Por otra parte, transforman al territorio desde el punto de vista económico, político y demográfico3. Debido a que sectores de la población también reciben beneficios por razón de la inversión y de los posibles encadenamientos productivos, el resultado es que el ingreso de las IHE al territorio divide a la población entre ganadores y perdedores. c. La inversión asociada al sector tiene dos efectos socio-económicos precisos: c1) genera rentas gigantescas y c2) con pocas excepciones, genera un número reducido de empleos de alta calidad4.En la competencia por dichos empleos participan no solamente los habitantes del municipio o la región sino migrantes y personal con la experiencia y capacidades, pero que originalmente habitaba en otras regiones. La competencia por recursos y empleos puede volverse muy dura. d. Existen serios problemas de capacidad o voluntad regulatoria por parte del estado colombiano sobre las IHE. Las críticas se orientan básicamente en tres direcciones (ver por ejemplo Toro et. al. (eds.), 2012). Primero, aquellas relacionadas con el pago de rentas y regalías, y por tanto con fenómenos como evasión y elusión5. Segundo, aquellas orientadas a los impactos ambientales6. Tercero, captura del frágil poder político local por parte de las

3 Por ejemplo, casi siempre generan oleadas migratorias.

4Ver por ejemplo: “El sector de hidrocarburos es intensivo en capital y, por las características de la actividad productiva, es difícil sustituir este capital por trabajo. Los procesos de perforación, extracción y refinación requieren de maquinaria de gran envergadura y costo, mientras que necesitan una inversión relativamente pequeña en fuerza laboral. Por ende, la actividad petrolera no es una fuente importante de empleo en la economía nacional, sobre todo, dada su alta participación en la formación bruta de capital y en el PIB.” (UPME, 2015:10). También Autores varios, 2014. El sector petrolero genera el 1% del empleo total nacional. En contraste, contribuye con al menos 8% del Pib (op. cit:10). Así mismo, se trata de un hecho bien establecido en la literatura internacional. Ver por ejemplo OIT, 2012 5Ver por ejemplo http://www.razonpublica.com/index.php/econom%C3%ADa-y-sociedad/8871-de-c%C3%B3mo-las-empresas-mineras-se-llevan-todo-y-no-nos-dejan-nada.htmlhttp://justiciatributaria.co/

6Con estudios ambientales contratados por las empresas, etc.

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empresas para poder escapar a los marcos regulatorios (ver también Garay et. al., 2013: 21) e. Al instalarse las empresas del sector en territorios con una larga tradición de conflicto armado, necesariamente se articularon a él de diversas maneras (Pearce, 2004), desde la transferencia de rentas en relaciones extorsivas hasta otras aún peores, como provisión privada de seguridad y despojo de tierras, sobre las cuales hay numerosos debates en curso. f. Naturalmente, todo esto está sujeto a distintas formas de variación. Por una parte, hay diferentes clases de industrias extractivas (Lleonart, 2000). Por la otra, hay desempeños y comportamientos diferenciales por parte de las empresas (Velasco, 2013). g. Hay también un debate alrededor de las implicaciones de la adopción del modelo de desarrollo minero-energético. La literatura relevante se bifurca aquí en dos grandes direcciones. Por una parte, aquella que se concentra sobre los efectos negativos –pereza productiva y fiscal por la confluencia de los agentes sobre prácticas rentísticas, enfermedad holandesa, etc. —de dicho modelo en el largo plazo (ver por ejemplo Mitchell, 2011). Por otra, la posible vinculación del modelo con la probabilidad de caer, o recaer, en conflictos armados. Después de los cultivos ilícitos, el petróleo parece ser el producto de exportación más asociado tanto a quiebras democráticas como a conflictos armados en el mundo (Ross, 2012; ver también Kaldor, 2007). Esta literatura de maldición de los recursos tiene numerosos límites (ver las excelentes críticas de Di Jhon, 2008 y 2010; también el estupendo texto de Ross, 2004, que muestra de manera contundente que el problema de los recursos no es una “maldición”, sino que puede producir muy diferentes desenlaces de acuerdo al producto, al contexto institucional, etc.), pero en todo caso es necesario tenerla en perspectiva.

No se pueden omitir así mismo las observaciones relacionadas con impactos ecológicos y calentamiento global, y con la crisis de coyuntura que atraviesa la industria por la caída de los precios del petróleo.

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La literatura latinoamericanaOtros países latinoamericanos que han visto un auge del sector se han enfrentado a conflictos sociales acerbos y de difícil solución, así como a soluciones institucionales cuyos efectos a largo plazo podrían ser extremadamente negativas (para el caso peruano ver Durand, 2005; Echave, 2014; Pajuelo, 2015). Allí se han desarrollado tensiones análogas a las nuestras. Los estados centrales, buscando maximizar inversión extranjera y crecimiento, promueven incesantemente el desarrollo del sector. En ocasiones, en efecto, la implantación de las empresas viene acompañada de un boom económico, pero que tiene efectos laterales de gran magnitud y divide a las comunidades.

No se podría esperar en Colombia, por tanto, una implantación de las empresas en el territorio que no fuera traumática. Máxime en un país con un conflicto armado en curso. ¿Cómo podemos evaluar qué tan traumática ha sido? Se ofrecen criterios para contestar de manera cuidadosa y reflexiva a esta pregunta en la siguiente sección.

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II. Los conflictos relacionados con la IHE y sus raíces sociales

De dónde salen los conflictosLos conflictos asociados a las IHE pueden tener en esencia seis fuentes diferentes. Es MUY importante diferenciar su origen y las razones por las que se producen, y no meter todas estas conflictividades en un mismo saco; de lo contrario, será imposible generar políticas públicas adecuadas que den cuenta de las diferentes dinámicas que se están produciendo en el territorio. Esta perspectiva de diferenciación aparece de manera natural en la forma en que los entrevistados perciben los conflictos relacionados con la industria. Según un funcionario nacional, la estrategia del estado busca el mejoramiento de las relaciones de las empresas de hidrocarburos con las comunidades para que la industria sea viable, pues “no se trataba del conflicto armado donde no permitimos, donde volamos oleoductos, donde de manera armada no hay operación. Ahí yo no me meto porque esas son otras instancias del estado… Pero si en el tema de ayudar a comprender a la comunidad que tienen que capacitarse y vincularse con la empresa, que si hay oportunidades de trabajo con el sector de IHE, pero son

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muy limitados, comparativamente…” (Entrevista 1). Esta interpretación, además de hacer alusión a las distintas maneras en que se desarrolla la conflictividad relacionada con el sector de IHE, sugiere una diferenciación según la fuente a partir de la cual se producen los conflictos. Veamos pues en qué consisten tales fuentes.

La primera está constituida por la naturaleza de “alto impacto” de las IHE. Las IHE traen grandes rentas e inversiones. Transforman al territorio en su paisaje y en su configuración socioeconómica y demográfica. Tienen consecuencias ambientales de largo alcance, así como numerosas externalidades negativas. Todo esto crea tanto oposición como ventanas de oportunidad para la protesta, reconfiguración de coaliciones y aspiraciones, etc. También genera su propia economía política, y da inicio a dinámicas de capturas de rentas que influyen sobre una amplia gama de actores tanto legales como ilegales.

Por ejemplo un entrevistado describe la dinámica así: “Nosotros tenemos que evaluar los cambios demográficos, la población está duplicada. La conflictividad del sector petrolero, por lo general, se enfoca en los impactos sobre la población de zonas de influencia, esa es una conflictividad coyuntural o especifica. Sin embargo, tenemos que ir más allá en el análisis, los problemas que genera a las finanzas públicas, ¿cuánto cuestan impactos más estructurales? Aunque esos problemas ya existían en el departamento, definitivamente empeoraron con la llegada de las empresas por el impacto demográfico que generan.” (Entrevista 9). Y en otro aparte se afirma que “la cultura propia se ha perdido debido a los cambios, son cambios que se han generado en diez años, eso es una evolución muy pronta. Y no significa que no deba haber cambios pero la IHE los aceleró. Cuando no se llega equitativamente al cubrimiento de las necesidades públicas, se incrementa la desigualdad y las problemáticas sociales. Ahora, el incremento de ingresos al municipio por los recursos de las petroleras ha dado cabida a las economías ilegales, porque hay unos recursos que van a bienes y servicios, también los sueldos y salarios de las personas que trabajan en la industria. Entonces, con ello se han fortalecido y concentrado las actividades de algunos actores, porque se nutren de esos recursos. La guerrilla siempre ha existido pero se han nutrido de esos dineros, a través de extorsiones o contrataciones a través de terceros. Paramilitares también” (Entrevista 9).

La segunda fuente se relaciona con el problema del empleo. Las IHE son generadoras de pocos empleos, pero de alta calidad. Los trabajadores de la industria gozan de

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empleo formal muy bien pago y con excelentes prestaciones en relación con los estándares tanto del país como de la región; pero son relativamente pocos. Más aún, acceder a ellos tiene barreras a la entrada reales (conocimientos técnicos, experiencia, etc.). Este cuello de botella necesariamente da lugar a tensiones distributivas. ¿Quiénes van a obtener qué, durante cuánto tiempo, a cambio de qué? Esta clase de demandas y preguntas se tramitan a través del sistema político y de estructuras de poder pre-existentes en el territorio.

La tercera fuente tiene que ver con la magnitud y distribución de rentas. ¿Cuánto pagarán las industrias a los diferentes niveles territoriales del estado por su presencia y el uso del subsuelo? ¿Cómo se distribuirán esos bienes entre diferentes sectores de la población?

Las fuentes dos y tres suelen aparecer juntas en los conflictos que se revisaron para este trabajo: “Obviamente, llegué con un panorama de que la aceptación de la gente hacia la industria petrolera era negativa, pues porque la gente se ve limitada en el acceso a la oferta laboral de las empresas de hidrocarburos. La gente se ve limitada en los beneficios de las inversiones sociales que hacen las empresas a las comunidades. Se ven limitadas en decisiones de participación, en el tener vocería de decir si un proyecto se hace o no se hace” (Entrevista 1). Otro entrevistado las analiza de la siguiente manera: “Tema trabajo: es que la licencia es obreros de patio, entonces metamos obreros de patio. Pero dice que también se necesita personal calificado, pero ese no se mete porque ese es para los amigos, los vecinos, para el hijo del político, para el hijo del alcalde, del gobernador, no para la comunidad, y la comunidad reclama que sea para ellos. La industria petrolera es de alto impacto y esos planes de beneficios vienen enfocados es que sabiendo que va a haber ese impacto se puedan subsanar muchas cosas, pero al no hacerlo de buena manera lo que está haciendo es que las comunidades sufran el impacto y no puedan encontrar las maneras para contrarrestarlo” (Entrevista 11).

La cuarta fuente tiene que ver con las capacidades regulatorias del estado. A la endémica debilidad del estado colombiano (tal y como se encuentra identificada ya en una masa enorme de literatura; para títulos recientes García, 2008; Gutiérrez, 2014), se suma el hecho de que las IHE se instalan en territorios que en su mayoría son institucional y demográficamente periféricos. Los territorios en los que han entrado las industrias se caracterizan por una gran precariedad económica e institucional (ver por ejemplo Figuras 1, 2, y 3). De hecho, con

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muy pocas excepciones esa precariedad se ha mantenido después del ingreso de las industrias. Diversos sectores de la población, por tanto, tienen razones para protestar; más aún cuando se presenta un agudo contraste entre un flujo enorme de rentas y mala o ausente prestación de servicios básicos por parte del estado. “Indiscutiblemente y desafortunadamente, donde mayor riqueza, ahí mayor pobreza encontramos. Usualmente, donde se hace inversión petrolera son lugares no tan poblados, no tan desarrollados. […] Nos encontramos con unas poblaciones totalmente abandonadas. Entonces, de por si ahí hay un conflicto, el de la brecha social” (Entrevista 1).

Fuente: Elaboración propia, con base en los datos de la Dirección de Hidrocarburos, del Ministerio de Minas y Energía.

Figura 1.Producción municipal de petróleo en Colombia, en barriles por día calendario.

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Fuente: Elaboración propia con base en los datos de finanzas públicas del Departamento Nacional de Planeación.

Figura 2.

Figura 2.Transferencias del Sistema General de Participaciones, en millones de pesos.

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Figura 3.Producción municipal de gas en Colombia, en millones de pies cúbicos por día calendario.

Fuente: Elaboración propia, con base en los datos de la Dirección de Hidrocarburos, del Ministerio de Minas y Energía.

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Las debilidades regulatorias del estado aparecen en esencia de cinco manera diferentes:

a. A través de la captura de agencias nacionales por parte del sector privado. b. A través de la captura de autoridades locales por parte de una miríada de actores, que incluyen al sector privado pero que van mucho más allá (economías ilegales, redes políticas, guerrillas, paramilitares, diversos grupos de interés).c. A través de la incapacidad de regular las licencias ambientales, lo que tiene el potencial de aumentar las externalidades negativas generadas por la presencia de la industria en la región.d. A través de problemas de acción colectiva entre diferentes agencias del estado.e. A través de la incapacidad de asignar y especificar adecuadamente los derechos de propiedad sobre la tierra.

Este último problema es bastante crítico, dadas las especificidades del Código Minero7, de las externalidades ambientales asociadas a la industria, y de las características de la propiedad sobre la tierra en Colombia –que tiene un alto componente de informalidad–. Dice un alcalde:

“Realmente no se ha hecho nada [con respecto de la tierra]. Yo no sé qué ha pasado, si la gobernación pudo transferir la plata al INCODER. En el caso de municipio yo pasé el acuerdo del municipio, no me fueron aprobadas, por tanto no se pudo hacer convenio con el INCODER. El problema persiste, hay más de 1000 solicitudes que tiene el INCODER. Tenemos más de 150 escrituras posibles, pero el concejo no aprobó ese dinero y no se ha hecho nada.”[…] “Todo el mundo está preocupado porque las operadoras entran y salen, porque ellos saben que eso no tiene titulación, por el tema de la campaña política, de la paz. Unos dicen que se le van a dar a la guerrilla, los otros que no. Yo creo que para evitar conflictos futuros se debe empezar a titular en lo posible.” (Entrevista 7).

7Está restringido a las industrias extractivas, no a las subnacionales.

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La quinta fuente se relaciona con la distribución de derechos, bienes y atribuciones territoriales. ¿Quiénes toman las decisiones relevantes? Si, como se reportó arriba, nos encontramos con numerosos problemas de acción colectiva y de coordinación entre agencias estatales, en términos de niveles territoriales lo que se percibe es una verdadera fractura. Ni alcaldes ni gobernadores pueden ignorar las demandas que se generan en su territorio, y por consiguiente perciben que se encuentran atrapadas entre dos fuegos. Reclaman el hecho de que las empresas tienden a resolver los problemas por su cuenta, sin contar con las autoridades locales. Y al estado central también le critican la tendencia de llegar a soluciones fáciles y rápidas, que después serán incumplidas sistemáticamente (volveremos a esto).

La sexta fuente se relaciona con la articulación de las industrias a los actores del conflicto armado. Esto ha sido particularmente deletéreo, y una de las grandes promesas del proceso de paz en curso es revertir y en esencia clausurar tales dinámicas. Al instalarse la industria en territorios donde el estado es precario y se caracteriza por su “presencia indirecta” (Mann, 2006), puede articularse en esencia a dos clases de relación con los actores armados. Por un lado, actuar de acuerdo a presiones por demandas de tipo programático acompañadas de extorsión, lo que conduce a pago de cuotas a diferentes actores y a ataques cuando ellas no se cumplen. Por el otro, acudir a la provisión privada de seguridad, financiando a actores que pueden emprender brutales ataques contra la población civil. Pearce (2004) ha descrito cómo funcionan estos mecanismos con relación a las industrias extractivas en el sur del país, y ha planteado algunas de las posibles salidas a él.

Dinámicas de protestaEs sobre este contexto que se produce la conflictividad relacionada con la industria. Ella es de difícil cuantificación, por cuanto los datos con los que contamos son muestras de conveniencia8 que además no diferencian claramente los tipos de conflicto, etc. La mirada más general sobre las bases de datos que sí se pueden cuantificar se presenta en la próxima sección.

8Se conocen como muestras de conveniencia aquellas muestras tomadas de manera no aleatoria sobre un universo.

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Pese a las dificultades de cuantificación, es probable que las acciones directas de protesta sí hayan aumentado hasta 2013/2014, disminuyendo un poco desde entonces. Basándose en las cifras con las que cuenta su agencia, dice un funcionario de la Agencia Nacional de Hidrocarburos: “Esto es: de 2010 a 2014, son protestas no actos terroristas. 2010, 91 bloqueos en todo el país; 2011, 171; 2012, 308; 2013 fue el año de mayor conflictividad, 455 bloqueos. Casi un bloqueo por día9. Al 31 de agosto de este año tenemos 284 bloqueos. Según cómo ha ido mejorando la situación, esperamos para finalizar este año con no más de 320 bloqueos. Previendo que hay nuevos gobernantes, que hay como ese lapso que tienen las comunidades de ver qué le van a ofrecer los nuevos y despedirse de los vigentes. […] Esperamos que la tendencia siga bajando” (Entrevista 2).

Que un funcionario evalúe la evolución de la protesta a partir de conteos de bloqueos no es casual. En efecto, nos encontramos en el sector con un repertorio de protesta caracterizado por frecuencias relativamente altas de “acciones de hecho” (básicamente, el bloqueo en sus diferentes modalidades). Estas, las acciones directas, parecerían tener un papel central en el repertorio de protesta contra las IHE. Sin embargo, dentro de esta perspectiva general, hay una fuerte variación regional. También observamos una miríada de coaliciones y redes sociales articuladas a las protestas, al tenor de la categorización de las diferentes fuentes de conflicto que se hizo en la anterior sección. “El Casanare es el de más conflictividad. Curiosamente son los departamentos más petroleros. En primer lugar, el Casanare. El segundo lugar, Meta. El tercero, es Santander. Y luego tenemos realmente pocas manifestaciones. Mira Putumayo, que se supone que es uno de los departamentos con mayor conflictividad por la presencia armada, el narcotráfico, cultivos de coca… pero en realidad es menor que Casanare. En Casanare la situación es más por el tema de las JAC, que nosotros llamamos “la dictadura comunal”. Es culpa de nosotros, ya sabemos, por cumplir con todas las exigencias y por la falta de presencia institucional. Nosotros, prácticamente, fuimos cumpliendo requerimiento de las juntas y hoy no hay quien las baje de ese poder” (Entrevista 2). Hay que decir igualmente que, al analizar los registros de las protestas, nos encontramos con mucha mayor variedad de la que recuerdan los entrevistados. Las modalidades de reclamación van desde el pliego de peticiones y el cabildo abierto hasta las movilizaciones con bloqueo que son más fácilmente recordados por los actores (ver sección 4.2). Naturalmente, es posible que el

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recurso a las vías de hecho sea lo que preste su eficacia a las otras modalidades de protesta. Como fuere, hay que tener en cuenta que la centralidad del bloqueo como forma de protesta está balanceada por una gran variación regional en los repertorios usados por las organizaciones sociales, así como por la multiplicidad de coaliciones que dan origen a las protestas.

Esto también ocurre con la contraparte. Dicho de otra manera, si hay redes y coaliciones diferenciadas detrás de cada protesta concreta, algo similar sucede con quienes negocian en nombre de las empresas y/o el estado. Es decir, el patrón de protesta se relaciona con una multiplicidad de actores y de instancias de intermediación.

Examinemos ahora por separado cada una de las características del patrón de protesta que observamos.

a. Las “acciones de hecho”

Las acciones de hecho consisten en bloqueos de vías públicas, o de vías por las cuales transita la maquinaria y el personal de las empresas. “Nosotros no las llamamos manifestaciones [sino] acciones de hecho […] que pueden ser bloqueos, por ejemplo al transporte, no te dejan entrar la maquinaria, o bloqueos al personal… no te dejan entrar personal, eso es una acción de hecho. O la protesta como tal que implica ya; por ejemplo en el centro que era lo otro que te iba a decir, la gente sale a las vías se hace la manifestación pero cierra la gente siempre cierra, siempre cierra evitando que la gente transite porque digamos que es una forma en la que ellos hacen que la demás comunidad se entera cuál es su molestia. Entonces eso es lo que nosotros denominamos acciones de hecho” (Entrevista 21).

En cada uno de los departamentos visitados y para cada uno de los actores entrevistados se reconoce la alta frecuencia de las vías de hecho como una de las estrategias fundamentales a las que recurren las comunidades. Los líderes sociales tienden a ver en los bloqueos la única manera de tener acceso a mecanismos institucionales, y a responder frente a los incumplimientos reiterados tanto de las agencias nacionales como de las empresas. Los actores empresariales y las agencias del gobierno nacional, por su parte, aseguran que las vías de hecho han sido siempre la estrategia de las comunidades. Aseguran que los bloqueos ejercen una presión muy fuerte sobre las empresas, llevándolas a

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escenarios de negociación que resultan favorables para la comunidad. Situación que ha conducido, según los entrevistados, a la instrumentalización excesiva y desbordada de las vías de hecho como formas de resolver intereses privados, incluso intereses de actores y economías ilegales.

Por último, las autoridades locales tienen una lectura que cae entre las dos posiciones ya mencionadas. Reconocen la legitimidad de algunas vías de hecho y las motivaciones que las impulsan, teniendo en cuenta los incumplimientos de las empresas y el estado; sin embargo, reconocen algunas malas prácticas en el ejercicio de esta modalidad de protesta que podrían agotarla o desvirtuarla.

b. Multiplicidad de actores e instancias de intermediación

Respecto a los actores involucrados en la protesta, los entrevistados señalan que, por lo general, durante el desarrollo de vías de hecho siempre se busca la intermediación de autoridades como la alcaldía, personería y otras autoridades locales. De no ser recibida la atención necesaria, las empresas acuden a las autoridades nacionales, buscando agotar los recursos antes de acudir a la fuerza pública. Desde la ANH, el Ministerio del Interior y el de Minas aseguran que este último escenario descrito responde a un aprendizaje que las empresas del sector han realizado con el tiempo, ya que la respuesta a las protestas anteriormente (dos o tres años atrás) solían realizarse por medio de dos canales: en primer lugar, la negociación directa de las empresas con los participantes de las vías de hecho y la atención (financiera) a sus reclamaciones, lo cual escaló las conflictividades; o en segundo lugar, el uso de la fuerza pública. Sobre este último, los entrevistados aseguran que la presencia del ESMAD por lo general ocasiona que la protesta desemboque en hechos violentos.

Desde el lado de las organizaciones sociales, la USO juega un rol fundamental en los escenarios de protesta de las comunidades, sobretodo en Barrancabermeja. Los entrevistados se dividen en dos categorías de acuerdo a su interpretación del papel de la USO. Un grupo (constituido por algunos sectores de las autoridades locales, nacionales y empresas de la IHE) le da calificación negativa. Encuentra éste la presencia la USO inconveniente, al afirmar que dicha organización ha potenciado en varias ocasiones el conflicto al preparar e incentivar a las comunidades en su patrón específico de protesta. La lectura positiva del papel de la USO la realizan algunos sectores de las comunidades, líderes comunitarios y sectores de las autoridades locales, quienes coinciden en la labor de capacitación

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y, especialmente, apoyo jurídico que la USO brinda a las comunidades. Además de ello, señalan que son actores con gran experiencia que desempeñan un importante rol de intermediación. Nótese que la participación de la USO transcurre a través de canales institucionales, lo cual debería tener efectos positivos en el mediano y largo plazo.

c. Múltiples instancias de intermediación y problemas de acción colectiva

Todos los actores relacionados de una manera u otra con los conflictos de los que trata este trabajo tienen la percepción de que sus actores enfrentan problemas de acción colectiva de difícil resolución. Véase por ejemplo: “Ahora territorios como Canta Gallos que son ingobernables, que hacen bloqueo, y uno tiene que ceder porque llegan hasta donde la misma alcaldesa y le levantan a piedra la casa, no hay institucionalidad y Ecopetrol ya dejó de ser papá Ecopetrol en esas zonas y empezó a dárselo a otras instituciones. Y hay esta otra parte, que es qué fuerza o qué peso tiene la alcaldía local para atender ese tipo de cosas, o hasta qué momento se va a comprometer. Ahorita por ejemplo mi mayor preocupación es saber nosotros cómo hacemos para articular, en un eventual postacuerdo cómo hacemos para articular que los planes de desarrollo tengan, o me generen mecanismo que me permitan capacidad de maniobra cuando yo ya sepa cuáles son los compromisos míos como municipio en el postacuerdo, y yo como industria cómo voy a poder apalancar eso con recursos, o qué tengo que hacer, porque plata no hay… Ecopetrol decía, me tocó sacar gente, ando sin plata, inversión social el otro año es cero y un territorio que está acostumbrado a haga, acompáñeme, deme...” (Entrevista 22). Esta declaración es característica y tiene motivos que atraviesan toda la panoplia de conflictos evaluados aquí: la vulnerabilidad de las instancias municipales, la tendencia de las empresas a oscilar entre la intransigencia y las soluciones rápidas para evitar pérdidas, la precariedad de los instrumentos regulatorios de las instancias nacionales del estado. Esto dialoga bien con lo encontrado en una investigación reciente sobre la polarización de la IHE y las comunidades, en el marco del conflicto armado y la cultura de la ilegalidad (ver Chavarro y Rampf, 2014).

¿A partir de cuáles elementos se puede hacer una conceptualización preliminar de estos problemas de acción colectiva? Cuando se genera una protesta en el territorio, las organizaciones tienen frente a sí formalmente a tres categorías de interlocutores: agencias nacionales, autoridades locales y empresas. Por otra parte, dentro de cada una de estas categorías hay diferentes figuras. Por

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ejemplo, las autoridades locales incluyen a los niveles municipal, departamental y supra-departamental (Corporaciones Regionales, cuyo papel en la regulación de asuntos ambientales no es despreciable). Los problemas de acción colectiva aparecen por diferencias de percepción, de intereses, y de papeles asignados a cada instancia y actor en el diseño institucional relevante.

Comencemos con las diferencias de percepciones. Los funcionarios del estado central o de las operadoras creen tener una actitud negociadora amplia y generosa. No así las autoridades locales ni mucho menos –por supuesto– los líderes de las organizaciones sociales con quienes dichas autoridades interactúan a diario. Dice un alcalde: “En primer lugar quiero comentarle que ha habido mucho problema por la forma en la que asumen las operadoras y sus sociales los ejercicios con ellos [las comunidades y sus líderes]. Normalmente llegan intentando intimidar a las comunidades, tratando de imponerse con cosas y con amenazas, pero realmente mi intervención directa ha sido buscar el dialogo y tratar de evitar lo paros a toda costa, y que se les pague lo que la comunidad dice. Mínimamente, lo que yo les exijo es lo que dice la resolución de asignación del bloque y de sus trabajo, es lo que yo pido que ellos cumplan” (Entrevista 7).

También: “En primer lugar, a todas las operadoras se les pide que lleguen y hagan una socialización en zona urbana y rural. En mucho de los casos se les advierte tempranamente los paros, con un mes o quince días de anticipación. Pero a ellos parece que les gusta la lucha y los paros, porque ellos inmediatamente empiezan a amenazar al alcalde a pasar cartas, pidiéndole al alcalde que tiene que actuar inmediatamente, que tiene que desalojar a la comunidad… Lo que yo busco inmediatamente es convocar a las operadoras y a las comunidades para sentarlos en una reunión...Lo que dice la operadora es que no habla con la gente en paro y se empieza en tire y afloje. Y al final ellos van solos a reunirse, así como clandestinamente con líderes para tratar de negociar por debajo de cuerda. Y siempre resultan negociando” (Entrevista 7).

Ilustremos ahora el papel de los intereses y del lugar de cada actor/instancia en el diseño institucional: “Con la tipificación de delito y la obstrucción de vías públicas, que es cierto… como lo que usted dice, ellos bloquean otras vías u otros espacios que no tiene que ver con esos ámbitos donde llega a ser un delito esa obstrucción...entonces cuando uno llama al secretario de gobierno de un municipio, quien es por competencia quien debe atender el temas por desorden

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público… lo primero que dice es cómo, hay una gente pero no están bloqueando una vía, están bloqueando es una empresa. Dime si un secretario de gobierno va a correr con toda su investidura a decirle a las personas que se quiten de ahí, sabiendo que él tiene un tinte y un color político.” (Entrevista 21). Dicho de otra manera, en la medida en que la protesta tenga un recibo favorable en sectores amplios de la sociedad municipal o regional, las autoridades subnacionales van a tener incentivos para darles un tratamiento más cuidadoso que el que dan las nacionales, pese a las presiones por parte de las empresas para terminar la protesta de manera expedita. Algo perfectamente análogo se observa con respecto del papel de los concejales: “Entonces, el papel de un concejal es un poquito complicado, está en el filo, no me voy en contra de la comunidad y también trato de llegar a acuerdos con la empresa”. (Entrevista 10, concejal).

Aunque los líderes sociales tienen la percepción de un alineamiento de intereses estable y claro entre las empresas y el estado, estos dos actores también enfrentan problemas de acción colectiva por sus intereses diferenciales10:

“Tú sabes que todos los actores sociales tienen su posición, sus intereses, su capacidad de agencia y su agenda, entonces la demanda era la defensa de mano de obra local y que no había gente y cuando nos sentamos a revisar era 96% de gente del centro 86 más o menos, igual cuando se solucionó pues muchas veces la empresa operadora, por perdidas decide ceder, hagan lo que quieran y lo hacen… y eso nos ha pasado muchísimo como estado, nosotros llegamos, hacemos el relacionamiento con los líderes y la operadora termina cediendo, porque yo intento regular un territorio y ellos tienen que solucionar su problema económico, un día de pérdidas. Es terrible” (Entrevista 22).

10Aunque de acuerdo a las entrevistas realizadas sus percepciones se acercaban en varios puntos importantes.

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Estructuras de poder local y economía política del conflictoSegún los entrevistados, parte de las especificidades del patrón observado se deben a una economía política del conflicto. Esta está relacionada con al menos los siguientes elementos: a) la vinculación entre demandas sociales y dinámicas de captura de rentas por parte de redes y estructuras de poder pre-existentes en el territorio; b) capturas regulatorias y asimetrías de información; c) participación de actores armados. Consideremos cada uno de ellos por separado.

a. Demandas y rentas

El ejemplo canónico, aunque no el único, de esto, es la decisión de negociar con las comunidades el acceso a la oferta laboral –escasa, como vimos en la sección 2.1– a través de las Juntas de Acción Comunal. “Hay comunidades que se han fortalecido en este tema, por ejemplo, hay asociaciones de JAC que crearon su propia bolsa de empleo...son bolsas privadas, obviamente, que no están reconocidas por el sistemas público de empleo” (Entrevista 1.). Es claro que la demanda de que se contrate empleo local es completamente legítima, pero el trámite a través de las juntas ha generado toda una serie de problemas, también para las juntas mismas. De acuerdo a un entrevistado, “mandan oficios a todas las empresas y al estado diciéndole: “por culpa de la empresa no tenemos vía…” son amenazas de que si no se mejora la situación van al bloqueo. Hay comunidades que se han fortalecido en este tema, por ejemplo, hay asociaciones de JAC que crearon su propia bolsa de empleo. Esta bolsa de empleo son bolsas privadas, obviamente, que no están reconocidas por el sistemas público de empleo. ¿Qué hacen? Manipulan. Ya no salen al bloqueo, pero sí tienen personal trabajando en las empresas.” Con estas bolsas de empleo ilegales aseguran el trabajo a nivel local y bloquean la espiral de búsqueda hacia otros municipios. (Entrevista 1). Nótese que aquí se establece una relación explícita entre la modalidad de protesta y las dinámicas de captura de rentas. Algo similar se observa en la siguiente declaración:

“En San Martín pasó eso con el tema de los transportadores, se les dijo no!, se mantuvo la posición no!, eso no se negocia, es que hay cosas que no se negocian, sobretodo esas cosas que a futuro nos van a generar más conflicto; Ecopetrol

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dijo bueno no hay problema, yo les recibo la exigencia de contratar carrotanques locales y que bajaran los requisitos un poco… ahora, es como cuando tu crías un hijo drogadicto, ahora que no le dio plata para su vicio pues le pega, lo que paso ahorita en San Martín, tienen que sacar su producción, apenas hay 26 carrotanques disponibles, necesitan 10 más y les hacen un bloqueo porque tiene que ser esos carrotanques, no pueden ser los 10 más, y ellos no entienden que es un beneficio público, ellos no entienden que termina perdiendo plata el municipio, y no les interesa el tema de regalías, porque eso ya no lo veo yo, y al líder, pues si no me va a generar recursos a mi pues pa que meto la mano en eso, más bien prefiero meter la mano en eso que está detrás de los transportadores y aseguro mi negocio.” (Entrevista 22)

Algunos líderes de JAC llaman a estas recaudaciones “aportes” y los justifican como una fuente de recursos para arreglar vías, mejorar sus espacios de encuentro, apoyar los gastos de transporte y demás labores de la junta. Pero según la experiencia a la que hacen referencia los entrevistados empresariales y gubernamentales nacionales, la rotación y el manejo de la intermediación laboral por parte de las JAC, como estrategia con la que se esperaba solucionar la problemática de la contratación, terminó convirtiéndose en un recrudecimiento del conflicto social a causa de la falta de institucionalidad y la debida regulación de sus actividades.

Por otro lado, están las empresas, parte de las comunidades, las autoridades y agentes gubernamentales locales, departamentales y nacionales, quienes dentro del marco de la ley resaltan la ilegalidad de los cobros por la intermediación en la contratación de algunas JAC. Son estos mismos actores quienes encuentran favorable el propósito del gobierno nacional de transformar esta conflictividad a través del servicio público de empleo, poniendo en regla el panorama de la intermediación laboral a partir del replanteamiento de las funciones de las Juntas de Acción Comunal y otras agencias de nivel regional y nacional. Sin embargo, y de acuerdo con las entrevistas, las JAC y la comunidad en general consideran este proceso como una forma de arrebatarle participación a las Juntas, considerando con ello que se viola la garantía de la prioridad de la mano de obra y de bienes y servicios locales, pues existe un sentimiento generalizado de un tratamiento indiscriminado por parte del servicio público de empleo que no beneficia a las comunidades de las zonas de influencia de la IHE.

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b. Captura regulatoria

Numerosos entrevistados hicieron énfasis en su percepción de que había una captura regulatoria de varias instancias del estado. Por un lado, la regulación ambiental es señalada como ambigua y sin suficiente atención y seguimiento, ya sea por incapacidad institucional de las autoridades ambientales competentes, como aseguran las entidades nacionales, o por captura regulatoria11, según denuncian las comunidades y algunas autoridades locales.

En este mismo sentido, y como se vio arriba, el tema de tierras es un asunto que refleja estos problemas regulatorios. La informalidad en la tenencia de la tierra ha conducido a tensiones entre la comunidad y las empresas, y por supuesto el estado, porque el tratamiento de titulación de tierras no ha garantizado los derechos de propiedad de individuos y comunidades. Para varios entrevistados, ha facilitado el apoderamiento y uso de la tierra por parte de las empresas.

No menos importante es la existencia de importantes asimetrías de información: “y hay otra dificultad que la tienen todas las autoridades y es que nosotros no tenemos laboratorios, no tenemos nada, ¿sí?, entonces nosotros hacemos esa salvedad, lo que podamos nosotros evidenciar y conceptuar desde nuestro punto de vista profesional”(Entrevista 14).

c. ¿Actores armados?

Sobre actores armados y economías ilegales, solo unos pocos entrevistados apuntan a señalar la presencia de actores armados en medio de las protestas, aun cuando todos reconocen la presencia de intereses privados en el desarrollo de los canales de reclamación.

11De acuerdo con el informe preliminar, se trata de un problema relacionado con la captura del frágil poder político local por parte de las empresas para poder escapar a los marcos regulatorios.

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Políticas y patrimoniosPese a este panorama complejo, con un patrón de protesta en el que las acciones directas tiene una gran centralidad y en contextos de debilidad institucional con problemas de acción colectiva y economías políticas superpuestas, diversos diseños institucionales así como la simple interacción entre los protagonistas de los procesos de negociación han ido creando un acumulado de experiencias, rutinas y recursos de solución que de ninguna manera se pueden dejar perder. Véase el siguiente relato de un entrevistado:

“Entonces eso hace que el territorio sea algo muy conflictivo en el cual tú tienes que diferenciar muy bien las posiciones de los intereses, pero es la fuerza de relacionamiento la que hace que... yo por ejemplo tengo muy buenas relaciones con la gente de Nare y de Triunfo y ellos me dicen: Doctor, le vamos a hacer un bloqueo porque ustedes son unos maricas que no hacen caso; pero cuénteme, cálmese NN, pero eso no se puede hacer, ¿tiene los equipos?, eso es extorsión, ¡eso es chantaje!, en serio doctor?, ¡sí!, pero hagamos una cosa, hablemos con la empresa, generemos mesas… porque lo único que uno puede hacer es: sentemos a todo mundo y miremos como medio llegamos a acuerdos en donde la comunidad gane, la operadora gane, el contratista gane y uno tenga normalidad en el territorio, porque uno no puede permitir que eso escale. En la medida que te manden una alarma de esas, eso escala. A uno le dicen de todo… a mí un día una señora me dijo: su mamá es una santa pero usted es un hijo de puta… pero uno ya está acostumbrado… en estos días un man de Puerto Wilches llega, yo siempre dejo mi teléfono porque tengo que mantener mi relacionamiento con el entorno y uno empieza a hablar con ellos porque también tiene que identificar qué es lo que le sucede a la gente, de donde salen esas cosas.” (Entrevista 22). En medio de una “alta conflictividad” y de fuertes tensiones, y alimentado por una visión muy específica de los conflictos, el entrevistado resalta que “tengo que mantener mi relacionamiento con el entorno”. El hecho de que prácticamente todos los entrevistados expresen, de una manera u otra, idéntica convicción, es un avance y un patrimonio muy importante.

Algunos líderes sociales destacan una tradición de no-violencia, así como la disposición de los actores a negociar: “No, acá ningún paro ha terminado en hechos violentos. Siempre se han podido solucionar. Los paros no han sido

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por grandes cosas, por ejemplo por un aumento salarial. Las empresas siempre terminan negociando por menos de lo que les autorizaron a aumentar a la gente… Siempre digo, todo los paros en Paz de Ariporo se han dado por negligencia de las operadoras.” (Entrevista 7).

También hay una percepción cierta acerca de una paulatina disminución de las tensiones, así como de un cambio gradual en la naturaleza del repertorio de protesta relacionado con la disminución de eventos que involucran vías de hecho en 2014. “Cuando empezó la estrategia, sobre todo 2013-2014, el enfoque era atender vías de hecho porque el Ministerio del Interior no tenía la capacidad de brindar esa atención. En este momento el enfoque es otro, es abonar espacios de diálogo democrático para evitar que lleguemos a las vías de hecho.” (Entrevista 4).

Con respecto de la disminución del uso de las vías de hecho en 2014, existen dos hipótesis: Las empresas y las autoridades gubernamentales entrevistadas sostiene que esto se debe a la presencia y los avances de la Estrategia Territorial para la equidad y sostenibilidad del sector de hidrocarburos, con la que han mejorado los canales de diálogo entre los diferentes actores involucrados dada la capacitación en todos los temas relacionados con la industria. De igual manera, tal esfuerzo ha sido interpretado como el avance en los asuntos de presencia estatal y fortalecimiento institucional. Algunos líderes comunales y algunas autoridades locales, por su parte, afirman que la nueva realidad se debe a los aprendizajes mismos de las comunidades en torno a sus formas de reclamación, así como la decisión de transitar hacia formas menos contenciosas de protesta. “Antes quemábamos llantas para que nos arreglaran una vía. Nosotros hemos aprendido mucho sobre leyes y nuestros derechos, ya podemos hablar de tú a tú con las autoridades”. (Entrevista 23).

Podría haber otras razones detrás del cambio en el repertorio de protesta, según los entrevistados. Por ejemplo, la caída del precio del petróleo, lo que ha conducido a la disminución de las actividades petroleras y, de ese modo, de la actividad de las mismas comunidades12.

12Pero esto podría ser una “bomba de tiempo”, que podría dar lugar a la reactivación de un repertorio más contencioso.

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En síntesis: la experiencia de tener que negociar ha educado a todos. El proceso de aprendizaje a influido a los actores relevantes sin excepción. Algunas políticas públicas parecen haber tenido un efecto positivo real, y las condiciones han cambiado. Esto no quiere decir por supuesto que se acaben los conflictos, pero sí que es posible un tránsito hacia repertorios con costos menos altos y soluciones más estables. Un entrevistado presenta una buena síntesis de todo esto:

“- ¿Cuál es el balance de la conflictividad del sector social, según usted?

Positivo. El avance y las experiencias un aprendizaje enorme. Los retos a superar son el diálogo abierto y franco. El reto es superar las acciones de hecho y sentarnos en mesas de concertación, pero eso depende de la firmeza y la confianza que generen las instituciones, si son ambivalentes en la aplicación de la ley vamos a seguir teniendo problemas. Yo diría que a nivel de conocimiento que tiene la población, de madurez, de conocer las instituciones... “ (Entrevista 10).

SíntesisNo es dable pensar en la entrada de las IHE en los territorios sin que se generen diversos conflictos, dada la naturaleza de “alto impacto” de las industrias, que generan tanto motivos como ventanas de oportunidad para la protesta. En esta sección se identificaron seis grandes razones (grandes externalidades, disputas alrededor del empleo, magnitud de las rentas, debilidad de las capacidades regulatorias del estado, problemas con respecto de competencias territoriales, potencial vinculación con el conflicto armado). Aunque cada una de estas fuentes de conflicto debe ser tomada por separado, en la vida real pueden aparecer juntas y retroalimentarse. En seguida, hicimos una breve caracterización del patrón de protesta alrededor de las industrias extractivas. Encontramos que había habido un crecimiento de acciones directas hasta 2014, año a partir del cual se produce un descenso gradual tanto en frecuencias como en nivel de polarización. Vimos que alrededor de las protestas hay unos patrones de acción establecidos, un complejo nudo de problemas de acción colectiva entre los actores, y una economía política que incluye tanto dinámicas de captura de rentas como capturas regulatorias de diversas instancias del estado; todos estos factores se retroalimentan entre sí.

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Sin embargo, los actores han logrado aprender de toda esta experiencia. Han entendido que es necesario mantener el contacto entre ellos. Han encontrado que ciertas respuestas conducían a la violencia, y que por consiguiente era mejor evitarlas; han descubierto mecanismos para tramitar diversos intereses y demandas que aún no tienen un canal claro de expresión. La alta conflictividad ha dejado un patrimonio de aprendizajes, de prácticas y de rutinas que no se pueden desechar.

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III. La línea base: violencia e industriaAhora consideremos la relación, o falta de ella, entre la entrada de la industria en distintos municipios y las formas de conflictividad que involucran directamente el uso de la violencia. ¿Qué tanta asociación hay entre una y otra?

Utilizamos en esta sección sendas técnicas estadísticas que permiten estimar mejor que con los métodos convencionales dichos efectos:

a. A través de un sistema de pareo (Propensity Score Matching, en adelante PSM), establecemos qué municipios, que no tengan presencia de hidrocarburos se parecen más, de acuerdo a un conjunto de variables socio-demográficas, a los que sí la tienen. Después de haber hecho el pareo realizamos regresiones para ver si hay alguna diferencia estadísticamente significativa en punto a violencia entre los municipios con presencia de industrias de hidrocarburos y los que no la tienen

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(pero que en otros términos se parecen). A partir de este ejercicio se logran eliminar numerosos sesgos potenciales (sobre las ventajas y los límites del PSM, (ver Trochim, 2009; Vatt, 2002; entre otros). b. Tomamos tres municipios del Casanare en particular para ver qué sucedió con respecto de series de violencia antes y después de la entrada de la industria de hidrocarburos: Aguazul, Tauramena y Yopal. Lo hacemos para ver si dicho ingreso afectó el nivel o la tendencia de diversas variables de violencia, utilizando una técnica denominada Interrupted Time Series (ITS en adelante). Una vez más, el ITS permite eliminar o morigerar numerosos sesgos. Para una literatura que explica las ventajas, los límites y los riesgos para la validez externa del ITS, ver por ejemplo Lee & Lemieux, 2010 y Serumaga, 2011. Escogimos esos tres municipios porque la entrada de la industria era relativamente reciente, y se tenían las cifras para establecer la situación “antes” y “después”.

Todos los modelos se corrieron en R, un paquete estadístico de acceso gratuito.

Antes de pasar a presentar los resultados, es menester aclarar la importancia de ambos ejercicios. Desde diversas orillas es habitual denunciar a las industrias como causantes de agudos conflictos sociales13. Sin embargo, cuando se hace esto en general se cae en dos problemas. Primero, se meten a todos los conflictos en un solo saco, un error metodológico de partida que se criticó en secciones anteriores. Una cosa es una masacre y otra un bloqueo. Es posible que una transformación en gran escala potencie una clase de conflictividad sin incidir en la otra (o afectándola quizás en la dirección contraria). Segundo, y este es uno de los focos de atención de esta sección, casi nunca se tienen en cuenta las líneas de base y de comparación con respecto de las cuales hay que establecer la evaluación, si es que la aserción acerca de un incremento en el grado de conflictividad ha de mantenerse. En el caso que nos ocupa hay al menos tres líneas de comparación absolutamente cruciales; sin tenerlas en cuenta, ninguna evaluación estará fundada en terreno firme:

a. La experiencia de otros países, tal y como se consideró en la sección de literatura. Aunque no se pueda hacer un análisis cuantitativo riguroso con base en esa literatura, sin embargo sí queda establecido que al menos en

13Ver por ejemplo CINEP, 2009; CECOIN, 2008; Cusaría, 2014; entre otros.

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algunos casos críticos (Perú) la transformación minera de América Latina ha generado más y nuevos conflictos. b. La situación en otros territorios similares en términos socio-demográficos. Si pensamos que los municipios en los que instaló la industria son el grupo experimental, y aquellos similares son el grupo de control, entonces nos encontramos frente a algo parecido a un experimento. Y podemos de tratar a la pregunta contra-fáctica: ¿qué hubiera pasado si no hubiera sucedido el fenómeno que nos interesa (es decir, la entrada de la industria)? c. La situación inicial de los territorios en el período anterior a la entrada de la industria de los hidrocarburos. Estas entraron a menudo a interactuar, pero a veces a reemplazar, a otras economías que podrían tener un potencial generador de conflictos igual o mayor al de la de hidrocarburos. Dicho de otra manera, incidieron no sobre un mundo idílico donde todo funcionaba bien, sino sobre un mundo complejo, con frecuencia transido por diferentes clases de violencias.

Los dos ejercicios realizados aquí van dirigidos a solucionar la ausencia de líneas de base y comparación en las evaluaciones del impacto de las IHE; el PSM ayuda a morigerar los problemas de tipo b., y el ITS los de tipo c.

Comparación entre municipiosEn este trabajo se presentan los resultados de los ajustes de modelos logit sobre presencia de hidrocarburos (Petróleo, Carbón o Gas) a una base de datos de 576 municipios, resultados de aplicar un Propensity Score Matching. En la Tabla 1 se presenta la distribución de los municipios seleccionados y la distribución real, de acuerdo a su departamento. Con excepción de algunos departamentos (Principalmente Antioquia, Boyacá y Nariño), la base de PSM conserva proporciones muy parecidas a las nacionales.

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Tabla 1.

Distribución de municipios seleccionados por PSM por Departamento

Fuente: Elaboración propia, con base en los resultados del PSM.

Departamento PorcentajeMunicipio PSM

PorcentajeReal de Municipios

AMAZONAS 1% 1%

ANTIOQUIA 20% 11%

ARAUCA 1% 1%

ATLÁNTICO 4% 2%

BOGOTÁ 0% 0%

BOLÍVAR 7% 4%

BOYACÁ 17% 11%

CALDAS 2% 2%

CAQUETÁ 2% 2%

CASANARE 2% 2%

CAUCA 2% 4%

CESAR 2% 2%

CHOCÓ 0% 3%

CÓRDOBA 2% 3%

CUNDINAMARCA 8% 10%

GUAINÍA 0% 1%

GUAJIRA 1% 1%

GUAVIARE 0% 0%

HUILA 3% 3%

MAGDALENA 2% 3%

META 2% 3%

N. DE SANTANDER 2% 3%

NARIÑO 3% 6%

PUTUMAYO 0% 1%

QUINDÍO 1% 1%

RISARALDA 1% 1%

SAN ANDRÉS 0% 0%

SANTANDER 5% 8%

SUCRE 2% 2%

TOLIMA 3% 4%

VALLE 3% 4%

VAUPÉS 0% 1%

VICHADA 2% 1%

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Nombre de la variable Descripción Periodo de

interésFuente de

información

Crédito PalmaVariable que indica los créditos de

redescuentos otorgados por Finagro al sector palmicultor en millones de pesos

2012 Finagro

Transferencias del Sistema General de Participaciones per cápita

Transferencias del gobierno nacional al Sistema General de Participaciones por

habitante en pesos2012

Departamento Nacional de Planeación

HomicidiosNúmero de personas asesinadas por

cada cien mil habitantes2012

Policía Nacional (PONAL)

DesplazamientoNúmero de personas desplazadas por

cada cien mil habitantes2012

Registro Único de Víctimas

Calidad institucional

Indicador del desempeño institucional construido como el número de

camas en hospitales por los ingresos tributarios sobre la población14

2012DNP y Ministerio de

Salud

Masacres Indica el número de masacres 2012Centro de Memoria

Histórica

Índice de ruralidadNúmero de personas que viven en zonas rurales sobre el total de la

población2012 DANE

Beneficiarios Títulos Baldíos

Número de personas a las que se les ha otorgado algún terreno baldío entre

1900 y la fecha2012 IGAC

Gran GanaderíaNúmero de predios con más de 1000

cabezas de ganado2009 DANE

UAF1996Número de hectáreas de producción mínimas para la constitución de una

Unidad Agrícola Familiar1996 Incoder

La base fue construida aproximadamente en 50% de los municipios que tienen características ideales para ser considerados como posibles productores de hidrocarburos, con el fin de estudiar si existen diferencias relevantes en cuanto a variables económicas, sociales, de desarrollo y violencia las cuales se describen en la Tabla 2.

14Lo anterior obedece a que el número de camas disponible es una buena proxy de la presencia del estado a nivel municipal en temas sociales y la recolección de ingresos tributarios es una buena proxy para la eficiencia administrativa municipal.

Tabla 2. Variables de interés.

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Teniendo en cuenta que la variable que se desea explicar es dicotómica y toma el valor de 1 si el municipio tiene algún hidrocarburo y 0 en otros casos, se decide utilizar una aproximación mediante modelos logit, que es un caso especial de los Modelos Lineales Generalizados (Ver McCullagh y Nelder, 1989)15, que busca explicar la probabilidad de ocurrencia de la existencia de hidrocarburos a partir de las variables mencionadas, mediante el ajuste de una función de tipo logística.Con estas variables se corrieron dos modelos logit (Tabla 3.). En el primero se utilizan todas las variables de interés, mientras que en el segundo sólo las variables que son significativas en el primer modelo, con el fin de conocer su robustez a la exclusión de variables.

15Los Modelos Lineales Generalizados se caracterizan por tener un componente aleatorio (la función de distribución), un componente determinístico (el modelo) y una función de enlace que conecta los dos componentes anteriores. Una vez determinados estos tres componentes, la estimación del modelo se realiza por medio de algoritmos iterativos, tales como el Fisher Scoring.

Fuente: Elaboración propia con base en las fuentes de información mencionadas para cada variable en la Tabla 2.

VARIABLES Modelo 1 Modelo 2

ruralidad2012-6.392*(3.353)

-5.192*(1.109)

homicidios2012-0.520*(0.275)

-0.196*(0.0477)

cmhmasacres20120.553*(0.101)

0.272*(0.0270)

desplazados2012-0.000247

(0.000202)

transferenciassgp20123.31e-08

(4.75e-06)

palma2012-1.10e-05

(0.00239)

predios1000bov20090.201

(0.161)

uafagricolaminha1996-0.00537

(0.00602)

camas20.00277

(0.00241)

Constant-2.139

(1.358)-0.000139

(0.495)

Observations 487 542

AIC 46.17 88.05

BIC 151.99 169.18

Tabla 3. Estimación de los modelos.

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Se observa que en ambos modelos las variables de ruralidad y homicidios tienen un efecto negativo, por lo que un mayor valor de estas variables disminuye la probabilidad de que el municipio presente actividades extractivas de los 3 productos considerados, es decir, que la existencia de una población más concentrada en las áreas fuera de la cabecera del municipio, así como una presencia más activa de violencia homicida desincentiva las actividades productivas de extracción de hidrocarburos. Por el contrario, un mayor número de masacres incrementa la probabilidad de observar actividades extractivas en el municipio. La interpretación de esta diferencia podría ser la siguiente: la presencia de la industria aumentó la intensidad del conflicto, pero no así la frecuencia de la violencia homicida.

Al observar los indicadores de ajuste de ambos modelos, se observa que por criterios de información el modelo 1 presenta un mejor ajuste que el 2. A pesar de eso, los residuos del segundo modelo muestran un leve mejor ajuste que en el primer modelo, especialmente para los datos de la cota superior de las zonas sin potencial extractivo.

Fuente: Elaboración propia con base en el ejercicio de los modelos logit.

Figura 4.Residuos modelo 1.

Linear prediction

devi

ance

resi

dual

1

0

-1

-2

-3

-4

-150 -100 -50 0 50

45


Efectos de la entradaAhora concentrémonos en lo ocurrido en Aguazul. Escogemos este municipio porque tiene una fecha relativamente temprana y cierta de inicio de la explotación (abril 1993). Tomamos tres grandes delitos para hacer la evaluación de impactos: secuestro, homicidio y daño en bien ajeno16, en el período que va entre enero de 1985 y diciembre de 2006. Con la técnica ITS queremos establecer si hubo un cambio tanto del nivel como de la tendencia de estos delitos después del inicio de la explotación17.

Comencemos con una inspección visual. En las figuras respectivas se representa la evolución mensual de cada uno de los delitos escogidos antes y después del inicio de la explotación (el punto de corte marcado con una línea roja; ver Figuras 6, 7, 8). En el eje de las X contamos las unidades de tiempo, que en este caso son meses, y en el eje de las Y las ocurrencias del delito respectivo. Si en lugar de representar la evolución mensual se hiciera anual, la línea sería menos suave, pero en esencia no cambiaría (ver Figura 9); tampoco la naturaleza del ejercicio).

Fuente: Elaboración propia con base en el ejercicio de los modelos logit.

16No tomamos las masacres porque en el período considerado no se presentaron en ese municipio.17El análisis se realizó en R, con los paquetes car y nmle

Figura 5.Residuos modelo 2.

2

0

-2

-4

-6

-60 -40 -20 0 20

Linear prediction

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Fuente: Elaboración propia con base en datos del Centro Nacional de Memoria Histórica.


Figura 6.Aguazul: secuestros antes y después del ingreso de la industria, por mes.

Figura 7.Aguazul: Asesinatos selectivos antes y después del ingreso de la industria, por mes.

6

5

4

2

1

3

50 100 150 200 250

50 100 150 200 250

0.5

1.0

1.5

2.0

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Figura 8. Aguazul: Daño en bien ajeno antes y después del ingreso de la industria.

Figura 9. Aguazul: secuestros antes y después del ingreso de la industria, anualizado.

5

10

15

20

5 10 15 20

50 100 150 200 250

0.5

1.0

1.5

2.0

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Visualmente, parecería que hay algún efecto, sobre todo en el caso de los secuestros. Sin embargo, cuando se hace la regresión respectiva nos encontramos con que el único impacto significativo en el margen es un aumento en el nivel (es decir, un salto hacia arriba en el momento en que entra la industria), pero no en la tendencia (ver Tabla 4). Pero cuando se controla por autocorrelación, este efecto también desaparece (ver Tabla 5). La figura anualizada (Fig. 9) revela con claridad por qué. El aumento en la frecuencia de este crimen viene mucho después del comienzo de la explotación, y por factores contextuales sabemos por qué18.

18Una vez más, recrudecimiento del conflicto armado.

Fuente: Elaboración propia con base en ejercicio de regresión lineal.

Tabla 4. Coeficientes de una regresión lineal.

Tabla 5. Coeficientes de una regresión controlando por autocorrelación.

Coefficients:

Estimate Std. Error t value Pr(>|t|)

(Intercept) -0.0189652 0.1945941 -0.097 0.9224

time 0.0005813 0.0033789 0.172 0.8635

level 0.4549101 0.2435546 1.868 0.0629 .

trend 0.0015051 0.0037260 0.404 0.6866

Coefficients:

Value Std.Error t-value p-value

(Intercept) -0.0225221 0.24738154 -0.0910420 0.9275

time 0.0006925 0.00428447 0.1616242 0.8717

level 0.4461208 0.30769821 1.4498647 0.1483

trend 0.0013765 0.00474580 0.2900513 0.7720

Fuente Elaboración propia con base en ejercicio de regresión lineal.

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Síntesis En síntesis, no contamos con ninguna evidencia de que las transformaciones producidas por el ingreso de la industria en el municipio hayan aumentado el nivel de violencia (recuérdese que, como se ha argumentado a lo largo de este texto, es necesario separar las variables de violencia de las de conflictividad).

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IV. Las protestas y sus motivosEtapas en el trámite de los conflictosRetornemos ahora a las protestas. ¿Hasta qué punto casan las demandas de la comunidad con el análisis de las fuentes de conflicto planteado en la sección 2? Inmediatamente se ve que tiene que haber un cierto desfase, debido a la manera de resolución de conflictos en el sector, tal como está descrito tanto en las entrevistas como en la literatura secundaria y en el material generado por el programa.

El modelo de ese itinerario consiste en lo siguiente: dados los problemas muy severos de acción colectiva que enfrentan todos los actores, así como la debilidad regulatoria del estado, los pobladores no tienen canales institucionales claros para tramitar sus demandas. Las autoridades locales quedan atrapadas entre exigencias contradictorias, y tanto las empresas como el estado central tienen incentivos para intentar solucionar el problema con rapidez19, sea a través de medida de fuerza o a través de acuerdos tramitados

19Sea por el tamaño de las rentas involucradas, sea para no alimentar más problemas de orden público en situaciones ya de suyo precarias.

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de la manera más veloz posible. Esto a la vez abre la puerta al espectro de los incumplimientos, que en efecto se ha convertido en uno de los temas cruciales en las protestas sociales en el sector.

“Metemos temas de incumplimiento de los contratistas a las personas, por ejemplo que nos cerraron, que la gente de Sabana de Torre va a hacer un bloqueo por que el contratista no le ha pagado en la quincena, eso es laboral, todo lo que se derive de prestaciones frente al tema laboral, metemos en esa casilla laboral. A que el contratista tenía que dar la dotación el 10 y dio la dotación el 25. A que el contratista no le entrega, por ejemplo la gente hace el bloqueo a los contratistas porque nos les entrega el contrato, porque no les entrega la tirilla el desprendible de pago, eso es asunto en los temas laborales. Hay otros asuntos que ya no consideramos que sean laborales, como los temas del entorno, por ejemplo que ya no son de temas laborales pero sin embargo hacen parte del tema del contratista. Por ejemplo para la VIT la gente fue y le hizo un arreglo al tubo, y le dijo, le pidió al señor que le vendiera comida y resulta que se fue y no le pago, entonces cuando va el siguiente contratista y va a ser el mismo trabajo porque es el mismo tubo, entonces cuando mandan a hacer el arreglo ya se encuentran con la gente que dice, usted me está debiendo. Ese es otro tipo, ese no es laboral ese es por compromiso y por cosas que hayan ocurrido dentro de los contratos” (Entrevista 21).

La institucionalidad heteróclita en el proceso de trámite de resolución de conflictos se ve reflejada en el tipo de documentos que estipulan las demandas sociales de las comunidades, así como las formas de darles satisfacción: nos encontramos con actas, acuerdos formales, pliegos, fichas, reportes, memorias, etc. Por ejemplo, en el caso de Putumayo nos encontramos (de 41 documentos analizados) con seis actas de reunión, cinco pliegos petitorios, cinco actas de convenio o acuerdo, cinco agendas temáticas, etc. No hay diseño institucional que permita hacer un seguimiento razonable a todo esto. Podría decirse sin temor a exageración que en la actualidad el tratamiento de los conflictos implica necesariamente un nivel de incumplimiento relativamente elevado. Es claro que esta es una importante área sobre la que se puede incidir con mejoras en el diseño institucional.

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Actores, demandas y métodosAhora combinemos las miradas cualitativas dimanantes de las entrevistas a profundidad y de los documentos productos de las negociaciones entre todos los actores para entender con más precisión las dinámicas de la protesta:

a. Dispersión. De los 41 episodios que contabilizamos en el Putumayo, nos encontramos con que habían sido protagonizados por treinta actores diferentes. Un grado de dispersión gigantesco, sobre todo si se tiene en cuenta que tomamos los valores faltantes (cinco) como si fueran un solo actor. En realidad, nos encontramos cerca del escenario de que cada protesta sea encabezada por un actor diferente, por lo menos en términos de razón social; la excepción son los sindicatos y las organizaciones sociales articuladas al sector más moderno de la economía. b. En cuanto a la naturaleza de las demandas, nos encontramos con la siguiente jerarquía20: • En primerísimo lugar tenemos las demandas laborales que a su vez se dividen en tres. Primero, las que tienen que ver con las luchas de los obreros por mejores condiciones en su lugar de trabajo. Y después todas aquellas asociadas a que la oferta de empleo por parte de las empresas del sector sean satisfechas con mano de obra local. En tercer lugar, la contratación de bienes y servicios demandados por la industria por parte de proveedores locales.

Una revisión de prensa en los momentos de alta conflictividad en el departamento corrobora la enorme importancia que tiene esta categoría.

• Enseguida, en términos de importancia, observamos aquellas relacionadas con derechos humanos: no represión de los que protestan, bloquear algunas de las externalidades producidas por el conflicto armado, etc.

20Esto cambió con respecto del informe parcial porque aquí se tienen en cuenta no sólo las demandas principales, sino todas. No diferenciamos en términos de importancia (en ese caso las que se enuncian primero tendrían más peso, etc.), pues no tenemos ninguna evidencia de que planteen de esa manera.

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• Un poco por debajo están las reivindicaciones de carácter ambiental. Algunos entrevistados creían que estas solamente eran una especie de mampara para las exigencias laborales, pero en realidad tienen un gran peso específico. Esto claramente corresponde a la naturaleza de “alto impacto”, y en particular de alto impacto ambiental, de las IHE, que se subrayó en la sección 2.

•Igualmente resultan fundamentales los temas de seguimiento y participación. No hay canales claros para tramitar las demandas sociales; por otra parte, los acuerdos se incumplen con frecuencia. Las organizaciones sociales exigen que haya formas para seguir la implementación de los acuerdos una vez se hayan pactado.

• Las demandas por infraestructura y bienes públicos tienen también una gran centralidad en las demandas de las organizaciones sociales según los datos considerados aquí.

• Después vienen demandas sociales relacionadas con educación, salud, entre otros.

c. Ahora consideremos las modalidades de movilización. Las principales según los conteos hechos sobre los datos registrados para el departamento del Putumayo son:

•Primero, y por mucho, la declaración de la asamblea permanente.

•Segundo, las vías de hecho (bloqueos, etc.).

•Tercero, el establecimiento de diversos mecanismos de diálogo.

•Después, el pliego de peticiones.

•Después vienen otras formas de comunicación, como denuncia, protesta, establecimiento de formas de concertación, etc.

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Como lo señalaron los entrevistados, las acciones directas tienen una gran centralidad en el repertorio. Dadas las dificultades en términos de coordinación, etc., que involucran estas acciones, sorprende el hecho de que estén entre las más usadas. Sin embargo, el repertorio de protesta es mucho más amplio que las acciones directas, aunque estas, por su impacto, constituyan un punto focal.

Observación finalEn esta sección nos hemos limitado a los datos del Putumayo, porque es el departamento en el que los eventos son más numerosos y están mejor documentados. Como se vio en la sección 3, las realidades de ese departamento no se pueden generalizar a los otros, dada la gran variación regional con la que nos encontramos en punto a patrones de protesta.

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V. AnálisisDespués de considerar la literatura y sus ideas básicas, este texto ha: evaluado los impactos generadores de conflicto que traen consigo las IHE; evaluado las dinámicas de protesta, así como su economía política; considerado las reivindicaciones básicas de las comunidades centrándonos en un caso particular, el del departamento del Putumayo; y examinado las líneas de base a partir de dos ejercicios estadísticos, que nos muestran que los efectos de las IHE sobre distintas variables de violencia no son tan rectilíneos como cabría esperar.

Ahora proponemos una visión de conjunto de los problemas considerados aquí. Al entrar las IHE a un territorio, generan una transformación masiva, que contiene efectos positivos y negativos para la población; la mayoría de ellos son de amplio impacto, e implican cambios irreversibles en términos económicos, demográficos y sociales. Las protestas no salen de la nada: la entrada de las IHE no sólo genera los motivos sino también las oportunidades para la organización. Más aún si se tiene en cuenta, como está masivamente documentado, que los territorios donde están asentadas las industrias han cargado históricamente con serísimos déficits

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institucionales, económicos y sociales, y que en términos de diseño institucional hay grandes problemas y ambigüedades. Por ejemplo, desde el punto de vista constitucional un principio básico es la autonomía de los entes subnacionales, pero el estado nacional dispone del control del subsuelo; esto inevitablemente da pie para colisiones de competencias y atribuciones acerca de quién ha de decidir sobre la entrada o no de la industria. Debe notarse, a propósito, que algunas de las reclamaciones en las protestas analizadas van dirigidas a buscar respuestas a las externalidades generadas por el conflicto armado y/o los déficits de infraestructura, no necesariamente asociados a la presencia de la industria pero sí a un síndrome general de exclusión territorial. Por último, y no menos importante, están los casos de captura regulatoria de las agencias estatales, a través de la existencia de intereses comunes y de redes políticas.

Cuando nos concentramos en la dinámica de protesta, nos encontramos con que la modalidad que quizás sea de mayor centralidad es la acción directa21. La curva de acciones directas subió sin pausa hasta 2014, pero a partir de allí hubo un leve descenso. ¿Cómo explicar la aparición de este patrón de protesta? Lo que se observa en las organizaciones sociales es una enorme dispersión, no agencias de gran alcance territorial. Más que a propósitos comunes que pasen a través de diversos territorios, tenemos frente a nosotros reivindicaciones, problemas de acción colectiva y economías políticas comunes. El estado enfrenta problemas muy severos de coordinación, con intereses y percepciones claramente diferenciados por nivel territorial22. A la vez, tanto estado como empresas tienen incentivos fuertes para oscilar entre dos clases de respuesta ante la presión. Por un lado, acudir a las soluciones de fuerza. Por el otro, llegar a acuerdos rápidos que den soluciones parciales y apresuradas a los problemas planteados.

La primera respuesta es muchísimo peor que la segunda, en costos humanos, institucionales, etc. Pero ambas estimulan el patrón específico de protesta existente, y dan origen a nuevos conflictos. Dos ejemplos ilustrarán claramente este último punto. Entregarle a agencias locales la repartición de rentas y bienes cruciales, como el acceso a empleo de buena calidad, da origen no solamente a acerbos conflictos distributivos sino a toda una economía política de asignación,

22Y probablemente por agencia.

21No en todas partes, y no la más frecuente; pero sí aparece con gran regularidad, y dada la dificultad de implementarla y los costos que implica su frecuencia sí resulta notable.

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que a su vez genera sus propios motivos y personal. Desde el estado central, llegar a acuerdos que se pactan rápidamente sobre la base de instancias ad hoc, pero cuya posibilidad de cumplimiento es precaria, permite salir de los problemas en el momento, pero sienta las condiciones para que ellos reaparezcan después, muchas veces con más fuerza.

Este panorama podría calificarse como explosivo. Sin embargo, hay importantes matices que deben incorporarse a él. En primer lugar, todos los actores han ido pasando por aprendizajes, e identificando lecciones básicas de todo este período de conflictividad. Si hay algo común en todas las entrevistas independientemente de la posición, el largo y el lugar en la sociedad del entrevistado, es precisamente esto. Los actores ya saben que deben mantener el contacto. Que la apelación automática a las soluciones de fuerza solamente complican el panorama. Que deben buscarse soluciones que potencien el papel regulador del estado.

Junto con estos aprendizajes, se han diseñado políticas públicas cuyo papel positivo se comienza a sentir. Indudablemente las conversaciones de paz también desactivan uno de los factores más complicados en el territorio, por tres vías: desmontando parte de la economía política de los conflictos, sacando de la liza a actores ilegales, y finalmente disminuyendo las dinámicas de estigmatización mutua. A la luz de lo discutido aquí, nos encontramos con otro hallazgo. El impacto del ingreso de las industrias a los territorios sobre las dinámicas de violencia es diferencial. De hecho, seguramente las peores asociaciones hayan sido generadas por el conflicto armado. Una vez solucionado éste por vías políticas, podrían crearse las condiciones no para el fin de la conflictividad en estos territorios –lo cual sería una expectativa poco razonable–, pero sí para una conflictividad menos traumática, de menos costos y con impactos positivos sostenibles a largo plazo para la población.

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VI. ConclusionesRecapitulemos. La literatura nos habla claramente de las implicaciones que tiene –en el mundo, en América Latina y en el país– el desarrollo de las industrias extractivas. Aunque la teoría de la “maldición de los recursos” sea muy problemática y no se sostenga, es claro que las IHE no son como cualquier industria. Más que otras, se caracterizan por su alto impacto, ambiental, demográfico, social y económico. Allí donde entra se produce una transformación en gran escala del territorio. La pregunta es cómo escapar a los peligros de dinámicas de boom and bust, y lograr que la presencia de las empresas contribuya al desarrollo territorial y nacional. En este texto se han identificado problemas, patrimonios, y asuntos a resolver. En las conclusiones nos concentramos en lo que sabemos, en las líneas de base, y en algunas recomendaciones simples de política.

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Qué sabemos sobre los conflictos relacionados con el sectora. Los conflictos no salen de la nada; tienen causas reales.

b. No todos los conflictos son iguales; en particular, es necesario diferenciar aquellos que provienen del conflicto armado y los que son producto de la protesta social.

c. En estos últimos, se observa un patrón de protesta que incorpora un elemento importante de acción directa.

d. Este patrón tiene que ver con demandas, problemas de acción colectiva entre los actores, y economías políticas presentes en los territorios.

e. Entre las demandas se destacan aquellas relacionadas con empleo de buena calidad, institucionalización y seguimiento, infraestructura, y respuesta frente a externalidades negativas (no sólo las causadas por la industria, sino por el conflicto armado y/o por largas exclusiones territoriales).

f. Los actores han hecho aprendizajes importantes.

Las líneas de basea. Las IHE se instalan sobre territorios que antes sufrían de violencias y exclusiones territoriales, y que a su vez estaban relacionados con economías que podían ser generadoras de conflicto y/o violencia. Esto rara vez se tiene en cuenta en los análisis.

b. Empíricamente, se observa que los impactos de la industria sobre distintas variables de violencia son diferenciales.

c. Lo anterior explica por qué en la abrumadora mayoría de las protestas la demanda no es la salida de la industria, sino su incorporación a modelos de desarrollo más participativos/interactivos. En los pocos casos en que se demanda la salida o la no entrada, vale la pena buscar entender por qué sucede esto.

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Recomendaciones de políticaa. La política de expansión de la minería sin límites y sin capacidad regulatoria ha encontrado su techo. Parece mejor propender por desarrollos con un claro correlato regulatorio.

b. Es necesario identificar, junto con todos los actores involucrados, ambigüedades institucionales y solucionarlas.

c. La protesta social necesita canales claros y estables para tramitar y hacer seguimiento a sus demandas, más que soluciones ad hoc.

d. La dispersión de las organizaciones sociales paradójicamente termina siendo un problema también para su contraparte. Una interfaz nacional altamente regulada con interlocutores estables parecería ser una mejor solución.

e. Aparte de articular la dotación de empleo al sistema nacional de empleo, es necesario articular las economías IHE a la generación de bienes y servicios a dinámicas amplias y transparentes, pero administradas localmente. Una opción podría ser la dotación de infraestructuras locales.

f. Es necesario identificar las dinámicas de captura regulatoria del estado (por ejemplo, el tema de licencias ambientales parece crítico).

g. Por último pero muy importante, vale la pena hacer una recapitulación de las experiencias aprendidas por los actores. Esto de hecho podría recogerse, por ejemplo a través de talleres regionales que permitan identificar lecciones aprendidas y patrimonios que resultan de este complejo período de conflictividad.

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Pliegos y actas Putumayo • Registro Unico de Victimas - RNI - Red Nacional de Información http://cifras.

unidadvictimas.gov.co/

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ANEXO 1. ENTREVISTAS A PROFUNDIDAD TRANSCRITAS ANEXO 2. INFORME ENTREVISTAS A PROFUNDIDAD

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Cuadernos PNUD

· conflictos y contextos regionales en la industria de los hidrocarburos en colombia ......

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