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- AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN -
Índice del Proyecto de Informe de Auditoría- Actuación AGN N° 370 /03 -
INFORME DE AUDITORÌA................................................................................................................ 1
1OBJETO DE AUDITORÍA:................................................................................................................1
1.1CONTRATO: PARTICULARIDADES...............................................................................................................1
1.1.1PERIODO ORIGINAL:...............................................................................................................................1
1.1.2PERÍODO DE PRÓRROGA:.........................................................................................................................2
1.2CONTROL DE CALIDAD: INCUMPLIMIENTOS................................................................................................ 2
2ALCANCE DEL EXAMEN:............................................................................................................... 2
3ACLARACIONES PREVIAS:............................................................................................................ 3
3.1MARCO NORMATIVO RELACIONADO AL CONTROL DE LA DNV SOBRE LOS C.RE. MA.................................... 3
3.2EL SISTEMA C.RE.MA........................................................................................................................... 4
3.3PARTICULARIDADES DEL CONTRATO..........................................................................................................6
3.3.1PERIODO ORIGINAL................................................................................................................................ 6
3.3.1.1Inicio del Contrato......................................................................................................................... 6
3.3.1.2Duración del Contrato................................................................................................................... 7
3.3.1.3Finalización del Contrato.............................................................................................................. 7
3.3.1.3.1Formalidades de la Finalización: Acta y Evaluación................................................................. 8
3.3.1.3.2Evaluación del estado de las mallas a la Finalización del Contrato...........................................8
3.3.1.4Penalidades.................................................................................................................................... 8
3.3.2PERIODO DE PRÓRROGA (INICIO, CONDICIONES Y FORMALIDADES)................................................................ 8
3.4CONTROL DE CALIDAD: INCUMPLIMIENTOS.............................................................................................. 10
3.5MODIFICACIONES AL PLIEGO DE BASES Y CONDICIONES ADVERTIDAS POR LA AGN EN INFORME DE
AUDITORÍA APROBADO POR RESOLUCIÓN AGN N° 237 DEL 10-12-01..........................................................11
4COMENTARIOS Y OBSERVACIONES:.......................................................................................12
4.1CONTRATO: PARTICULARIDADES.............................................................................................................12
4.1.1PERIODO ORIGINAL:.............................................................................................................................12
4.1.1.1Inicio del Contrato....................................................................................................................... 12
4.1.1.2Duración del Contrato................................................................................................................. 14
4.1.1.3Finalización del Contrato............................................................................................................ 14
4.1.1.3.1Formalidades de la finalización del Contrato...........................................................................14
4.1.1.3.2Evaluación del estado de las mallas a la finalización del Contrato......................................... 17
4.1.1.4Penalidades.................................................................................................................................. 18
4.1.2PERIODO DE PRÓRROGA........................................................................................................................ 19
4.1.2.1Condiciones................................................................................................................................. 20
4.1.2.2Formalidades............................................................................................................................... 21
4.2CONTROL DE CALIDAD: INCUMPLIMIENTOS.............................................................................................. 22
5COMUNICACIÓN DEL INFORME A LA DIRECCIÓN NACIONAL DE VIALIDAD.......... 26
6RECOMENDACIONES:................................................................................................................... 26
1CONCLUSIONES:............................................................................................................................. 27
2LUGAR Y FECHA DE EMISIÓN DEL INFORME:.....................................................................28
3FIRMA:............................................................................................................................................... 28
Gerencia de Entes Reguladores y PrivatizacionesDepartamento de Control del Sector Infraestructura
- Año 2004 -
INFORME DE AUDITORÌA
Al Señor Administrador General de la
DIRECCION NACIONAL DE VIALIDAD (D.N.V.)
INGENIERO D. Guillermo PERIOTTI
Avda. Julio A. Roca N° - Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley N° 24.156 la
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito de
la Dirección Nacional de Vialidad (en adelante DNV), con el objeto que se detalla en el
apartado 1.
1 Objeto de Auditoría:
Control de los Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento (C.Re.Ma.) y
evaluación de la gestión de la Dirección Nacional de Vialidad en el control de los referidos
contratos.
Se definen los componentes a auditar:
1.1 Contrato: Particularidades
1.1.1 Periodo Original:
Inicio del Contrato
Duración del Contrato
Finalización del Contrato
-Formalidades de la finalización del Contrato
1
-Evaluación del estado de las mallas a la finalización del Contrato
Penalidades
1.1.2 Período de Prórroga:
Condiciones
Formalidades
1.2 Control de Calidad: incumplimientos
Período Auditado: desde la entrada en vigencia de los Contratos –año 1997- hasta
Noviembre de 2003. Las tareas de campo se realizaron entre el 9 de junio de 2003 y 10 de
noviembre de 2003.
2 Alcance del examen:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud
de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso b) de la Ley N° 24.156, habiéndose
practicado los siguientes procedimientos:
Conforme lo establecido en el Acta de Reunión N° 12/03 de la Comisión de
Supervisión de Entes Reguladores y Privatizaciones, se analizaron los Informes de
Auditoría elaborados por la Gerencia de la Deuda Pública vinculados con los contratos de
referencia aprobados por Resoluciones AGN Nº 11/11-2000 y 237-01.
Se analizaron 60 Contratos de Recuperación y Mantenimiento (C.Re.Ma.)
correspondientes a igual número de Mallas, que fueron los suministrados por la Dirección
Nacional de Vialidad (DNV) ante la solicitud de la AGN para que brindara la totalidad de
los contratos celebrados bajo esta modalidad. De este universo, 46 contratos tienen
2
Convenio de Prórroga: en 6 casos se encuentra pendiente la aprobación y en 40 se ha
dictado Resolución aprobatoria de la opción ejercida por la DNV.
Se relevó la totalidad de las penalidades impuestas en el marco de los contratos
objeto del presente. Se seleccionaron las correspondientes a incumplimientos de las
condiciones exigibles en los caminos, por ser representativas del control de calidad.
Asimismo y por su significatividad se analizaron en profundidad las siguientes Mallas:
* Malla 104, única penalizada por haber incumplido con el Inicio y Finalización de
las Obras de Recuperación.
* Malla 302, el monto al que ascienden las penalidades impuestas representan el
51% del total penalizado a todo el sistema. De dicho porcentaje corresponde el 66,4 % al
parámetro Fisuración y el 24 % a Índice de Estado.
* Malla 407: las penalidades impuestas representan el 46,9% del monto total
penalizado por Índice de Estado dentro del sistema.
3 Aclaraciones previas:
3.1 Marco normativo relacionado al control de la DNV sobre los C.Re. Ma.
Ley de Obras Públicas N° 13064
Decreto Ley 505/58 (misiones y funciones)
Pliego de Bases y Condiciones Generales-Sección 3.
Pliego de Especificaciones Técnicas Generales edición 1994
Pliego de Bases y Condiciones y Especificaciones Técnicas Generales y
Especificaciones Técnicas Particulares para la Licitación de C.Re.Ma.-Sección 5.
3
Resolución AG 497/02 (Norma marco de la prórroga)
Circular 110/97-API. y C del 9-5-97 (Aclaratoria de Inicio de las O.R.)
Circular 114/97-G.O. y S.V. del 11-9-97 (Aclaratoria de Inicio de las O.R.)
Resolución AG 1001/97 del 1-12-97
3.2 El Sistema C.Re.Ma.
En el marco de la política vial de dar participación a la actividad privada se
implementó el sistema de gestión denominado Contratos de Recuperación y Mantenimiento
(C.Re.Ma) con el propósito de mejorar el estado y mantener la transitabilidad de rutas que
por su nivel de tránsito no pueden ser financiadas por peaje.
Dichos contratos se celebran por una suma global (“a mano alzada”), financiados
por el Estado Nacional y el Banco Mundial; tienen una duración de cinco años divididos en
dos etapas bien definidas: la primera, de un año para realizar Obras de Recuperación,
mientras que la segunda, de cuatro años, corresponde a Tareas de Mantenimiento.
Una particularidad de estos contratos es que el detalle de ingeniería es preparado por
el contratista una vez que el contrato es adjudicado al precio más bajo. Sobre la base de su
propio riesgo, éste es libre de proponer cualquier solución de rehabilitación para alcanzar el
mínimo nivel definido en el contrato. Durante la segunda etapa se deben realizar las tareas
de mantenimiento de rutina y toda otra tarea que garantice el nivel fijado para el primer año.
En cuanto a la retribución, los Contratistas reciben un anticipo al inicio, un pago al
finalizar los primeros seis meses y otro, a la finalización del primer año. La suma de estos
tres pagos varía según las especificaciones de cada Malla y van desde el 25 al 60% del
monto del Contrato1. El resto se paga en cuotas mensuales iguales por servicios de
mantenimiento, siempre que la calidad de los resultados sea acorde a las especificaciones
técnicas. En caso de que los resultados no cumplan con las normas establecidas se imponen
1 Ver informe de Auditoria aprobado por Resolución AGN N° 237 del 10-12-01
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multas diarias hasta su reparación (que se restan de los pagos futuros). Las multas se basan
en las deficiencias observadas durante inspecciones mensuales.
Las inspecciones se realizan, normalmente, sobre una muestra que representa el 5%
de la longitud total de la Malla, o el 10%, cuando se trata de extender certificados de pago.
La longitud mínima de la inspección es 2 kilómetros.
Cabe señalar que en estos contratos, las partes están representadas por el
“Ingeniero” (por la DNV) que tiene a su cargo supervisar las obras y administrar el contrato,
y por el “Representante Técnico” (por el Contratista) profesional designado para la
dirección de los trabajos y la responsabilidad administrativa.
Obras de Recuperación.
Tienen como objetivo corregir condiciones deficientes de sectores de las rutas
(rehabilitación) para llevar el camino a un estándar que pueda luego mantener. El
Pliego define las distintas secciones en que se dividen las rutas y las correspondientes
especificaciones técnicas exigidas a las que deben responder los trabajos.
Estos tramos deberán evaluarse en forma permanente durante todo el Contrato y las
Condiciones exibles seran para Indice de Estado (IE) igual o superior a seis (6) y el Índice
de Serviciabilidad Presente (ISP) igual o superior a 2.8
Al final de estos trabajos el Contratista deberá entregar formalmente las obras
terminadas, extendiéndose el Acta de Recepción Provisoria de Obras de Recuperación.
Tareas de Mantenimiento
Comprende la ejecución de actividades específicas en todas las secciones donde no
se realizan trabajos de recuperación durante el primer año y para toda la Malla durante el
resto del contrato. Algunas de estas actividades son: reparar y reacondicionar, en definitiva
todo lo que tienda a conservar el camino en buenas condiciones para el servicio.
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En las secciones sometidas sólo a Mantenimiento las exigencias se limitan a 0% de
baches y 100% de fisuras selladas.
Además de la inspección que realiza el “Ingeniero” –representante de la DNV-, el
Contratista debe efectuar su propia inspección y dar a conocer cualquier anormalidad al
Ingeniero.
3.3 Particularidades del Contrato
3.3.1 Periodo Original
3.3.1.1 Inicio del Contrato
El Pliego de Bases y Condiciones y Especificaciones Técnicas Generales, Sección
3, dispone el significado de las siguientes expresiones:
Días: son días hábiles y Meses son meses calendario, salvo expresión en contrario.
Proyecto Básico Definitivo: es la versión final de los documentos técnicos con los
cuales se ha llamado a licitación, incluyendo las respuestas a las consultas efectuadas por
los interesados.
Proyecto Ejecutivo Definitivo (PED): es el Proyecto Básico Definitivo
complementado con los documentos técnicos preparados por el Adjudicatario.
Zona de Obras: es el área y la malla de caminos definida como tal en los “Datos
del Contrato”.
Replanteo: es la materialización de los planos en las zonas donde se deben ejecutar
obras y consiste en el establecimiento de señales o puntos fijos de referencia en el terreno.
[...] “ el replanteo de las obras de recuperación deberá iniciarse dentro de los 15
días corridos de presentado el Proyecto Ejecutivo Definitivo si el mismo cumpliera a
cabalidad las condiciones del Proyecto Básico Definitivo, a sólo juicio del contratante. El
6
incumplimiento de esta condición podrá generar la rescisión del contrato, por culpa del
contratista, con pérdida de la garantía.
El plazo de ejecución de las obras de recuperación comenzará a contarse desde la
fecha de iniciación del replanteo o desde el vencimiento del período señalado
precedentemente, el que ocurra primero”. (Numeral 21)
En cuanto al plazo de presentación del Proyecto Ejecutivo Definitivo se fija en 15
días a partir de la firma del contrato y el contratante dispone de 15 días más para aprobarlo.
(Numeral 27)
La Sección 5, reiterando lo previsto en anteriores numerales, señala que “El
Contratista dentro de los 15 días de firmado el Contrato deberá presentar el Proyecto
Ejecutivo Definitivo que permitirá la ejecución de las Obras de Recuperación e iniciar el
replanteo. Este Proyecto deberá presentarse al Contratante para su estudio, quien deberá
aceptarlo dentro de los 15 días siguientes a su presentación. Si no hubiera un
pronunciamiento del Contratante dentro de ese plazo, el Proyecto se considerará aceptado.”
3.3.1.2 Duración del Contrato
Es de 5 años y el Contratante puede optar por una ampliación del lapso para
efectuar el mantenimiento rutinario, por períodos anuales sucesivos. (Sección 5, numeral 1)
3.3.1.3 Finalización del Contrato
Se define como “Fecha de Recepción Definitiva: es la fecha en la cual el
contratante presta su conformidad definitiva a las obras y tareas realizadas, previa
evaluación del cumplimiento de las condiciones exigibles en el 100% de la longitud de la
malla, dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del plazo contractual.” (Sección
3).
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3.3.1.3.1 Formalidades de la Finalización: Acta y Evaluación.
Al concluir las tareas de Mantenimiento (60 meses) se confecciona el Acta de
Constatación donde se registra la fecha de finalización del Contrato y la verificación del
cumplimiento de las Condiciones Exigibles para proceder a la recepción provisional de los
trabajos correspondientes a cada contrato.
Si al momento de labrarse el Acta se encontraren observaciones al estado de la
malla, la Sección 3 -numeral 36- establece que el Ingeniero debe fijar un plazo para efectuar
las pertinentes correcciones.
3.3.1.3.2 Evaluación del estado de las mallas a la Finalización del Contrato
Asimismo la Sección 3 en el numeral 66 prevé que el Contratista reemplace los
medidores o contadores de tránsito existentes.
Por su parte, en la Sección 5, y para evaluar el estado en que se encuentra la Malla
al término de las Obras de Recuperación, el Contratante designará una Comisión que
inspeccionará las obras verificando la ejecución y terminación de acuerdo al Proyecto
Ejecutivo Definitivo (PED), labrando un Acta.
3.3.1.4 Penalidades
La Sección 5, Numeral 12 con respecto al tema prescribe que el incumplimiento en
la fecha de inicio dará lugar a la aplicación de una multa por cada semana y/o fracción de
atraso.
3.3.2 Periodo de Prórroga (Inicio, Condiciones y Formalidades)
La Sección 1, Alcance de la Licitación prevé que “...Existirá la opción no
vinculante para el contratante, de ampliación del lapso de aplicación del programa por
períodos anuales sucesivos hasta un 20% adicional al valor del contrato.”
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Por su parte la Sección 5 reitera lo expuesto y agrega que será para “...aplicación
del programa de mantenimiento rutinario...”
Con el objeto de establecer la metodología aplicable en virtud que algunos
C.Re.Ma. se encontraban vencidos y otros próximos a finalizar y resultando imprescindible
mantener las condiciones de transitabilidad de las Mallas, se dictó la Resolución N°497/02
del 1/7/2002, cuyo Anexo I prevé:
-“La eventual incorporación en el convenio de disposiciones contra lo establecido
en la presente normativa, solo será admisible para su consideración con carácter de
excepción y siempre que esté expresa y suficientemente fundada por el Ingeniero y el
Distrito.” (4) (el subrayado nos corresponde).
-Asimismo en el Numeral 5.4 se prevé que será “Por un período de 12 meses
contados a partir del día siguiente al de finalización del lapso original del contrato...”.
-“La mención expresa de que las Condiciones Exigibles para calzada en toda la
malla, serán las siguientes: BACHES 0%, FISURAS 100% SELLADAS, manteniéndose
para el resto de las actividades de rutina el nivel de exigencia establecido en el Pliego...
(5.6) ”
-“Cuando en un sector de la malla sus condiciones físicas impida cumplir con el
punto 5.6. ello deberá ser especificado expresamente en el Convenio... (5.7) ”
-“Una vez aprobada la prórroga del contrato y dentro de las 72 horas de notificada
fehacientemente del acto resolutivo pertinente, la Contratista deberá presentar un Plan de
Trabajo, el que será aplicable una vez que haya obtenido la aprobación por el Ingeniero y la
convalidación de la Gerencia de Obras y Servicios Viales. (7)”
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3.4 Control de Calidad: incumplimientos
El Pliego prevé que la D.N.V. podrá hacer corregir un defecto por un tercero si a
su juicio generare un perjuicio o peligro para los usuarios (ej. baches abiertos) con cargo al
Contratista. (Numeral 37 de la Sección 3)
Asimismo el 8.2.1 exige que “Al finalizar el primer año y hasta la finalización del
contrato el Índice de Estado (IE) de la calzada, deberá ser igual o superior a seis (6) y el
Índice de Serviciabilidad Presente (ISP) igual o superior a 2.8”
En cuanto a la penalización de baches abiertos, su existencia dará lugar al inicio de
la aplicación de una multa diaria equivalente en pesos a mil (1000) litros de gasoil por cada
bache abierto, reservándose EL COMITENTE su derecho a proceder a la reparación por
cuenta y cargo de EL CONTRATISTA. (12.5)
Respecto a la Fisuración característica en calzadas y/o banquinas que arroje valores
superiores a los máximos admisibles, será penalizada con una multa diaria equivalente a
500 lts. de gasoil por cada sección de dos kilómetros. (12.6), “...computándose a tal efecto
el lapso que haya transcurrido desde el momento mismo en que formalmente le haya sido
advertida tal situación, o su presunción, por EL COMITENTE o desde el momento de su
constatación, el que resulte anterior, hasta la finalización de las tareas necesarias para
retornar a los valores admisibles.”
Además el 12.10 -Incumplimiento de obligaciones de EL CONTRATISTA-
dispone que “EL CONTRATISTA será pasible de una multa no reintegrable equivalente en
pesos a quinientos (500) litros de gasoil por día de demora en cumplimentar las
instrucciones o requerimientos impartidos por el COMITENTE. La descripción del
requerimiento y su plazo de ejecución serán indicados a través de una Orden de Servicio.
Esta penalidad no será de aplicación cuando la instrucción o requerimiento se
hallen referidas a aspectos cuya penalidad esté específicamente contemplada en el presente
Pliego.”
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3.5 Modificaciones al Pliego de Bases y Condiciones advertidas por la AGN en Informe
de Auditoría aprobado por Resolución AGN N° 237 del 10-12-01.
La forma de pago prevista en el Pliego de Bases y Condiciones originariamente
conducía a que tuviera notable incidencia el componente financiero, de manera tal que
repercutió sensiblemente en las ofertas, las que en consecuencia superaban ampliamente
dichos presupuestos. Ello motivó que no pudiera aplicarse la forma de pago descripta
precedentemente y se introdujeran modificaciones en los pliegos.
Las bases se modificaron con posterioridad al llamado a licitación en los siguientes
aspectos:
se redujeron las obras de recuperación en 2 mallas (501 y 507) en un porcentaje
promedio del 50%,
se redujo la exigencia del índice de estado a obtener y mantener en las secciones de
rutas recuperadas de un valor 7 a 6,
se modificaron los porcentajes de pago correspondientes a la obra de recuperación
(primer año) y,
se liberó a las empresas de asumir responsabilidad sobre el índice de estado a garantizar
en los tramos sujetos a mantenimiento exclusivamente.
Cabe señalar que con referencia a la liberación de responsabilidades en los tramos
sujetos a mantenimiento, en las secciones donde no se hicieron obras de recuperación, la
exigencia se limitó a 0% de baches y 100% de fisuras selladas.
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4 Comentarios y Observaciones:
4.1 Contrato: Particularidades.
4.1.1 Periodo Original:
4.1.1.1 Inicio del Contrato.
1-Las circulares aclaratorias emitidas por la D.N.V. con relación al Inicio del Contrato
implican de hecho, una extensión del plazo.
La DNV dictó dos circulares aclaratorias en lo concerniente al Inicio del Contrato:
Circular N° 110/97 del 9-5-97 y 114/97 del 11-9-97.
* La primera de ellas, de la Gerencia de Planeamiento, Investigación y Control al
Jefe de la 1ra.Región-La Pampa señala que “(…) Se ha establecido un mecanismo de
aprobación de los Proyectos Ejecutivos Definitivos que tiende a acelerar el inicio de las
obras, no obstante lo cual ello se ve aún demorado.
Debe destacarse que de acuerdo a lo establecido en los Pliegos el plazo de las
obras comienza a correr indefectiblemente dentro de los 30 días de firmado el Contrato y
el mismo es improrrogable, situación ésta que debe hacerse saber a las empresas toda vez
que se recibe un Proyecto o reclama una aclaración y/o corrección.
Asimismo y a efectos de evitar demoras innecesarias debe esa Región arbitrar los
medios necesarios para que los Proyectos Ejecutivos Definitivos resulten completos, claros
y...”
“Es menester aunar esfuerzos a efectos de posibilitar un pronto inicio de las
obras que permita cumplir con los cronogramas comprometidos con el BIRF, tarea que
debe ser hoy considerada prioritaria.”
* La segunda, de la Gerencia de Obras y Servicios Viales a todos los Jefes de
Región expresa que “...Esta Gerencia viene observando con suma inquietud que en todas
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las obras del Sistema C.Re.Ma. no se da cumplimiento a la iniciación de los trabajos
dentro de los plazos establecidos contractualmente.
Por ello se comunica que el plazo de la obra comienza a regir, como máximo, a
partir de los 30 días hábiles de firmado la Contrata.
En los casos en que aún no se ha aprobado el Proyecto Ejecutivo Definitivo se
deberá informar en un plazo de 48 hs. de recibida la presente el estado de las actuaciones
y las fechas en que las mismas serán presentadas a consideración de la Gerencia de
Planeamiento, Investigación y Control.”
Del análisis del Pliego, surge sin embargo, que entre la fecha de la Firma del
Contrato y el Replanteo de las Obras de Recuperación deben pasar como máximo 25 días; y
no 30 como interpreta la D.N.V a través de sus Circulares.
En efecto, el Pliego establece .
2-Se observan incumplimientos en el inicio de los contratos que no están penalizados.
Ante la solicitud que brindara la totalidad de las penalidades, la DNV remitió la
“Planilla de Penalidades” constatándose que dicha documentación no refleja los
incumplimientos verificados en el Inicio de 9 contratos. En efecto, para verificar el
cumplimiento de los plazos de Inicio de Contrato - se analizaron los 46 Convenios de
Prórroga brindados por DNV, constatándose que sólo en 3 de ellos se Inicia el Replanteo
dentro de los 25 días como lo fija el Pliego.
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No obstante y aplicando el criterio interpretativo de las Circulares (plazo de 30
días de firmado el Contrato), sólo se respeta en 37 contratos de los 46 que conforman el
universo.
4.1.1.2 Duración del Contrato
3-Si bien el sistema ha previsto originalmente en 60 meses la duración de los C.Re.Ma
se ha verificado que un 42% de los contratos superan dicho lapso.
A partir del análisis de la Planilla Resumen confeccionada por la D.N.V. se
constató:
Duración del Contrato Cantidad Porcentaje s/el total
Hasta 60 meses 31 51,67Superan los 60 meses 25 41,67Rescindidos 2 3.33Neutralizados o limitados 2 3.33TOTAL 60 100
Como se desprende del cuadro 25 contratos superan los 60 meses de duración
establecidos en el P.B.C equiparándose prácticamente el número de contratos de duración
regular con los excedidos. Para mayor detalle ver Anexo I.
Entre los analizados se destacan: la Malla 508 de 118 meses de duración y la Malla
314 de 70 meses.
4.1.1.3 Finalización del Contrato
4.1.1.3.1 Formalidades de la finalización del Contrato
4-No existe unidad de criterio entre los diferentes Distritos en cuanto a los documentos
que formalizan la finalización de los contratos, lo que dificulta una gestión ágil y
eficiente. Ello evidencia la falta de directrices por parte de la DNV.
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Del análisis de las Actas de Finalización se observa que estas varían según sea el
Distrito del que provengan, y consiguientemente no existe uniformidad en la manera de
confeccionar la documentación, sin responder a formalidades previas y uniformemente
estipuladas.
El Acta de Finalización constituye el reflejo del momento en que el Contratista se
desvincula de la Malla y como consecuencia la recupera el Contratante. Es el documento
que respaldará cualquier reclamo futuro por parte del Estado en caso de fallas o
deficiencias.
5-Las evaluaciones finales no son realizadas contemporáneamente a la terminación del
contrato de forma tal que reflejen las condiciones de la Malla en ese momento.
La finalización de los contratos se formaliza en Actas de Finalización, previa
evaluación del cumplimiento de las condiciones exigibles o características que debe
mantener el camino para garantizar un tránsito seguro y confortable.
Si bien no está precisada normativamente la oportunidad para evaluar las
condiciones antes mencionadas, la firma del acta, la evaluación visual y la medición de
rugosidad deben hacerse contemporáneamente a la culminación del contrato. Caso
contrario, no se estaría acreditando el cumplimiento de las condiciones exigibles del
contrato.
De los 60 C.Re.Ma, el organismo suministró 49 Actas de Finalización las que, no
obstante tener diferentes denominaciones y datos, constituyen el documento que acredita la
terminación del contrato.
Se observó que las Actas de Finalización fueron firmadas en fechas próximas a la
de terminación del Contrato (mes 60). Sin embargo, las mediciones para la evaluación de
algunas mallas como la 504 y 505, datan de 20 y 13 meses antes de que se labraran las
Actas referidas, lo que significa que esas mediciones no son representativas del estado real
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de la Malla a la fecha del vencimiento del Contrato, no cumpliendo por ende con su
cometido.
6-La DNV no cumple con las previsiones del Pliego al momento de constatar la
ejecución de las obras objeto del contrato.
Las Actas de Finalización no reflejan las condiciones de entrega de las obras.
Al momento de labrarse las Actas de Finalización las Mallas se encontraban en las
siguientes situaciones:
Situación Cantidad Porcentajes/ el total
Cumple las condiciones a la fecha de recepción 32 65,3No cumple y tienen plazo de Corrección 12 24,5No cumple y tienen p. de C. mayor a 6 meses (1) 1 2,0No cumple y no tiene plazo de Corrección(2) 4 8,2TOTAL DE ACTAS 49 100
Ante el incumplimiento de las condiciones exigibles al momento de la entrega la
DNV- el Ingeniero- debe labrar el acta respectiva y fijar un plazo para efectuar las
correcciones. Se verificó que:
1- en la Malla 101B el plazo de corrección otorgado supera el que fija el pliego
para la finalización del contrato (seis meses de gracia para realizar las correcciones).
2- labró las actas con defectos, sin fijar plazos de corrección, incumpliendo así lo
estipulado en el P.B.C. numeral 36. Las 4 mallas a las que no se les fijó plazo para las
correcciones pertenecen al 8° Distrito -La Rioja.
De estas mallas y a modo de ejemplo, en la 311 y 308 el Acta dejó sentado que se
deben realizar algunos trabajos sin fijar un plazo de corrección; en efecto el Acta establece
que: “...en los lugares señalados se están ejecutando los trabajos indicados, a lo que la
Empresa comunicará su terminación con la mayor brevedad”.
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Lo observado adquiere relevancia en virtud que se corre el riesgo de que se utilice
el período de la prórroga (lo que equivale a nuevos pagos) para completar incumplimientos
del periodo original. (ver Comentario a la Observación 8 y 11)
4.1.1.3.2 Evaluación del estado de las mallas a la finalización del Contrato.
7-La DNV no exige el cumplimiento de los valores mínimos de los Índices tal como lo
exige el PBC.
En la Malla 210 se observa que el Acta de Finalización celebrada en julio de 2002,
fue labrada considerando un Informe de rugosidad efectuado en octubre de 2001 –9 meses
antes- y por lo tanto, desactualizado. Una nueva medición de rugosidad realizada en
septiembre de 2002, arrojó valores que no cumplen con los exigidos.
Esto llevó a la supervisión a elevar un Informe ampliatorio a las observaciones
señaladas en el Acta de Constatación, del cual se destaca lo siguiente:
“A efectos de continuar con la tramitación de la recepción provisional de la obra,
se informa que en la Ruta Nacional N° 20 entre progresivas Km. 214 y prog. Km. 230, las
fisuras y deformaciones que se observan en determinados sectores como bien se ha
aclarado, es un hecho extraordinario no imputable al contratista”.
“...en referencia a la planilla resumen de evaluación de estado, se informa que si
bien los valores de ISP se encuentran debajo de los valores admisibles de exigencia
contractuales, tambien es cierto que no son significativas sus diferencias numéricas,
teniendo en cuenta que ya nos encontramos en el quinto año y que para el tipo de pavimento
incide en cuanto a su vida útil, razón por la cual tambien se entiende que no son motivos
suficientes para no proceder a la recepción provisional, y que con las obras previstas para el
periodo de ampliación se pueden mejorar esas diferencias”.
La finalidad perseguida en los C.Re.Ma. es, precisamente, que el conjunto de
caminos que conforman las respectivas Mallas sean “seguros” y “eficientes” para cuya
medición se utilizan los índices –Indice de Estado e Indice de Serviciabilidad Presente- y la
17
DNV no puede sustraerse a ellos por mínima que sea la diferencia, pues está vulnerando
una condición esencial del sistema.
8-La DNV desvirtúa el concepto del sistema de recuperación y mantenimiento al
admitir que las tareas previstas para el período de prórroga del contrato sirvan para
subsanar los incumplimientos / deficiencias del período original.
En las Mallas 104, 106 y 120, al momento de la recepción definitiva se destaca que
el Contratista no ha cumplido con el Numeral. 66 “Tránsito” del Pliego. Por ser estos
contratos prorrogados por el término de 12 meses, la Resolución aprobatoria de dicha
extensión dispone que deben proveerse los equipos contadores en el transcurso de la
referida prórroga, trasladando la obligación que el Contratista asumió en el marco del
contrato original al período de prórroga.
4.1.1.4 Penalidades
9-La D.N.V. demora la efectivización de penalidades por demoras en el Inicio o lo hace
defectuosamente.
De las tres penalidades impuestas por incumplimientos a los períodos
contractuales, la Malla 104 incurrió en demora en la fecha de inicio de las Obras de
Recuperación. (O.R.)
El 18 de abril de 1997 se produce el incumplimiento contractual al no operarse el
inicio de las O.R. previsto, generando consultas internas que llevaron a que 11 meses
después (16-3-98) la DNV emita la Factura N° 03 invocando el numeral 12.11.1 e iniciando
las actuaciones administrativas tendientes a penalizar dicho incumplimiento.
El incumplimiento se contabiliza por 76 días corridos de demora (desde 18/04/97
al 03/07/97), como la propia DNV lo expresa en Nota 0303/98 (Distrito). Sin embargo la
factura se emitió por 67 días de demora.
18
De las constancias del expediente surge que el Contratista interpreta que el inicio
de las Obras de Recuperación está ligado a la aprobación del P.E.D., pues afirma que es el
único documento que describe y define las obras de Recuperación.
El Supervisor -DNV- en su respuesta considera que no existe obstáculo para
otorgar la “ampliación del plazo”, “a la luz de los antecedentes y hechos acaecidos durante
la aprobación del P.E.D.”, con lo cual está justificando la demora en el inicio y la relaciona
con la referida aprobación del P.E.D.
4.1.2 Periodo de Prórroga.
10-La Resolución N° 497/02 admite la posibilidad de incorporar a los Convenios de
Prórroga condiciones que contraríen la propia norma, lo cual atenta contra el
principio de razonabilidad de su dictado.
La Resolución prescribe entre otros aspectos, que podrán incorporarse
disposiciones al Convenio de Prórroga que contraríen las pautas de la propia Resolución Nº
479/02, pero con carácter excepcional y suficientemente fundamentada., quedando a criterio
del funcionario interviniente cuál es la materia prorrogable y cual no lo es, lo que lleva a
concluir que las excepciones pueden llevar a desvirtuar la télesis de la norma.
11-La DNV traslada obligaciones del período original al de la prórroga, contrariando
la finalidad de la extensión que es mantener el estado de la Malla por 12 meses más y
no la de subsanar los incumplimientos.
En las Resoluciones que aprueban los Convenios de Prórroga, se mencionan
obligaciones incumplidas en el Contrato original y que deberán ser realizadas durante el
período de prórroga, dentro de los 60 días corridos. (Malla 104, 106 y 120).
Se ejecutaron Trabajos de Corrección correspondientes al Contrato original
simultáneamente con los trabajos de mantenimiento que correspondían a la prórroga, como
en los casos donde hubo que reparar deficiencias detectadas en la Recepción. Téngase
presente que la prórroga del contrato (que implica nuevos desembolsos por parte del
19
Contratante) tiene lugar a partir de la finalización del periodo original y con la finalidad de
mantener la malla
4.1.2.1 Condiciones.
12-La Resolución N° 497/02 no da pautas claras para celebrar las respectivas
prórrogas, originando dudas en cuanto a las Condiciones Exigibles.
Respecto al punto 5.6 de la Resolución “Marco” –condiciones exigibles en el
período de prórroga- se reconocen dos grupos de Convenios: los que transcriben el punto de
la Resolución y los que por medio de diferentes palabras o párrafos intentan aclarar el punto
de la Resolución; se detalla un ejemplo de cada grupo:
Malla 103: “Dejándose expresamente asentado que como únicas Condiciones
Exigibles para calzada, se considerará 0% de baches y 100% de fisuras selladas,
manteniéndose...” (aclara). El resaltado nos pertenece.
Malla 102B: “Dejándose expresamente asentado que, como Condiciones Exigibles
para calzada en toda la obra, se considerará 0% de baches y 100% de fisuras selladas,
manteniéndose...”
13-La DNV elimina el nivel de exigencia (IE e ISP) a la Obra de Recuperación de la
Malla 210.
El acta labrada y su informe ampliatorio dan cuenta del traslado que hace la DNV
de las correcciones para el período de ampliación. Los defectos observados en el período
original como consecuencia de las mediciones de los IE e ISP van a ser subsanados en el
período de la Prórroga, donde las nuevas exigencias son 0 % de baches y 100% de fisuras
selladas y no las que exigía el período original (IE e ISP).
La ampliación al comentario y Observación que anteceden fue desarrollado en el
punto 4.1.1.3.2 -Evaluación del estado de las Mallas a la finalización del Contrato.
20
4.1.2.2 Formalidades.
14-La información que elabora la DNV contiene errores que sumada a las
informalidades verificadas, atentan contra una gestión eficaz del Organismo,
incidiendo negativamente en la relación con las respectivas empresas Contratistas.
Se han verificado las siguientes falencias en los documentos de prórroga: (ver
Anexo II)
de la confrontación de la Planilla Resumen-DNV- con los datos contenidos en los
Convenios-DNV-. resultan errores en la confección de la misma.
el acto resolutivo para la aprobación de 11 Mallas -de las 47 prorrogadas- fue
firmado superado el 70% de avance de las tareas correspondientes a la prórroga,
dejando dudas acerca de cuáles fueron los Planes de Trabajo utilizados.
las Resoluciones referidas a las Mallas 104 y 206 fueron dictadas el mismo día del
vencimiento de la prórroga y posteriormente respectivamente.
la Resolución “Marco” se dictó con posterioridad a la firma de cuatro Convenios de
Prórroga (Mallas 101B, 109, 404 y 405A).
el Convenio de Prórroga de la Malla 312, carece de fecha y es aprobado por una
Resolución con fecha anterior a la Resolución “Marco”.
se verifican constantes errores formales en los Convenios: falta de alguna firma o su
aclaración (1 Malla), falta de fechas (7 Mallas).
la Resolución que aprueba el Convenio de Prórroga correspondiente a la Malla 111
(artículo I), fija erróneamente la fecha de terminación de la misma.
el Convenio correspondiente a la Malla 210 omite su identificación.
21
4.2 Control de Calidad: incumplimientos
Del total (Anexo III) de las penalidades aplicadas un 96,5% corresponde a
incumplimiento de la calidad exigible:
Incumplimientos Monto ($) % sobre Total
Calidad 13.071.674,3 96,5
Otros 479.846,8 3,5
Total 13.551.521,1 100,0
Dentro de la Calidad se detallan los incumplimientos por Fisuración e Indice de
Estado; ambos representan el 61.81% (ver Anexo IV). Las Mallas seleccionadas para
evaluar la gestión de la DNV al momento de controlar y propiciar multas son las 302 y 407,
representando respectivamente un 98.55% y 91.92% de los incumplimientos arriba
mencionados.
Malla Fisuración IE
302 $4.601.769 $1.665.386
407 0 $1.469.532
302 + 407 $4.601.769 $3.134.918
% del total penalizado 98,55 91,92
La Malla 302 es adjudicada a través del sistema de contratación de recuperación y
mantenimiento a la empresa IVICA Y ANTONIO DUMANDZIC S.A., desde el 15-08-97 y
hasta el 15-08-02, por la suma de $ 10.843.783,40 y prorrogado por 12 meses por un monto
de $2.167.091,54.
Por su parte la Malla 407 se adjudicó a VICTORIO A. GUALTIERI S.A. desde el
27-08-97 y hasta el 27-08-02 por un monto de $8.502.000,00 y fue declarada rescindida el
23-04-01 por la Resolución DNV N° 282/01.
15-La DNV no cumple oportunamente con su rol de controlar el cumplimiento de
obligaciones a cargo del Contratista (8.2.1. de la Sección 5 del PBC).
22
El PBC ordena que se exigirán las condiciones de I.E. e I.S.P. con posterioridad al
primer año del Contrato, pues el primer año es el asignado para la ejecución de las obras de
recuperación.
En la Malla 302, por ejemplo, se verifica la Factura 001 que penaliza
incumplimientos en base a mediciones efectuadas el 24/6/98 (Acta de Evaluación Visual) y
el 27/4/98 (Acta de Rugosidad), no obstante que ambas fechas se encuentran dentro del
período “no exigible”, lo que implica una mala administración de los recursos.
16-El Organismo posterga la toma de decisiones y aplica incorrectamente los recursos
en perjuicio de los intereses del público usuario.
El origen de estos incumplimientos que registra y penaliza el Organismo (para la
malla 302) es una situación particular que fue observada y denunciada por el propio
Contratista en diferentes momentos (en 4 oportunidades), desde el 29-9-97 hasta el 13-07-
98, referido a la saturación que sufrió la zona del camino por las inundaciones provocadas
por el aporte de las aguas de los ríos San Juan y Mendoza.
Es recién en Febrero de 2001 que la DNV- Gerencia de Obras y Servicios Viales-
advierte que los trabajos ejecutados en virtud del PED (evaluado y aprobado por la propia
DNV) no fueron suficientes como lo anticipara reiteradamente el Contratista, solicitando el
Organismo que la Empresa proponga un Plan de Trabajos de Reparación.
En los mismos actuados constan agregadas las órdenes de servicio N° 113 del 8-
02-01 y 114 del 4-05-01 (3 meses entre una y otra) por las cuales se solicita y reitera de
manera “urgente” respectivamente al Contratista la presentación de un Plan de Trabajos de
Reparaciones, lo que ocurre el 10-08-01.
Después de 11 meses se firma el Convenio que plasma el referido Plan y el 11-10-
02 se firma la Resolución aprobatoria del mismo, cuando ya transcurría el período de
prórroga.
23
17-La DNV realiza controles utilizando aparatos de medición en condiciones
deficientes y por ende arriva a resultados erróneos implicando más tarde la
desestimación de penalidades.
Contemporáneamente a los hechos detallados “ut supra”, se efectúa una medición
del parámetro de rugosidad (año 2000) la que arrojó valores que cumplen las condiciones
exigibles, en oposición a los resultados de las evaluaciones anteriores realizadas en los años
98 y 99 que no cumplieron con los requerimientos del PBC, sin haber mediado entre una y
otra obra de corrección alguna. De la actuación administrativa no surgen constancias que
justifiquen tales diferencias.
Ante tal evidencia se plantea la posibilidad de dejar sin efecto las penalidades por
tales incumplimientos que se encontraban en trámite a la fecha, lo que se concretó por
Resolución AG Nº 880 del 11-10-02, la que aprueba el Convenio del 10-07-02.
En oportunidad de efectuar la nueva medición realizada en el año 2000 -que ya
fuera tratada en el detalle de la Malla 302-, la DNV detectó errores de medición por
calibración del rugosímetro en las mediciones anteriores (años 1998 y 1999), lo que llevó a
desestimar la penalización que estaba gestionándose por ésta causal; con idéntico criterio se
puede suponer lo contrario, esto es que en otras oportunidades, mediciones que cumplían
con los valores exigidos, en realidad no cumplan con ellos. La respuesta dada por el
Organismo confirma que similares situaciones se han producido en otras oportunidades.
18-La DNV no calcula correctamente las penalidades generando un perjuicio al Fisco.
(ver Anexo VI)
Del análisis de las Facturas (3) emitidas surge que para el cálculo de las
penalidades se contabilizaron días hábiles cuando en realidad debían calcularse días
corridos.
Días Monto en $s/DNV s/AGN Diferencia s/DNV s/AGN Diferencia1.215 1.756 541 4.860.441 7.022.164 2.161.723
24
Cabe señalar que la DNV no puede rrenunciar a la percepción de las multas sin que
existan razones fundamentadas para apartarse de ellas, ya que uno de los fines primordiales
del Estado es perseguir el cobro de sus ingresos legítimos-entre los que sin duda se
encuentran los provenientes del sistema sancionatorio (conf. Dictámen PTN N° 240:180)
19-La DNV no propicia penalizar a la contratista de la Malla 407.
El análisis se hizo sobre las penalidades propiciadas por incumplimientos
detectados en un mismo tramo de la Malla 407.
A pesar de observar reiteradamente (en 8 Órdenes de Servicio) la calidad de los
trabajos y materiales empleados, el Organismo recibió en forma provisoria la Obra de
Recuperación habiendo transcurrido sólo 30 días de emitida la última Observación (Orden
de Servicio).
20-La DNV efectúa una interpretación errónea del PBC al aplicar multas.
Se verificó la aplicación de una multa menos gravosa –500 litros. de gasoil por día
de demora en cumplimentar las instrucciones o requerimientos impartidos- que la que
hubiere correspondido –1000 litros de gasoil diarios por cada bache abierto-. El Organismo
debió solucionar los defectos de la calzada a través de un tercero a costo del Contratista.
Ante la liberación del camino al tránsito vehicular, se manifestaron una serie de
irregularidades en la calzada las que motivaron “intimaciones” del Organismo referidas a la
aplicación del numeral 12.5 del P.B.C. (multa por baches). En esta instancia la empresa y
ante la intimación de la DNV, propone un Plan de Reparación, el que no fue cumplido en su
totalidad y motivó precisamente, la aplicación de una multa en virtud del numeral 12.10
(multa el incumplimiento de obligaciones del Contratista en todos los casos que no se
prevea una sanción específica) del mismo cuerpo normativo.
Resulta del caso aclarar que el Pliego, Numeral 12.5 penaliza la existencia de
baches abiertos en la calzada con una sanción más onerosa porque atenta contra la
seguridad del público usuario.
25
Mientras las partes de este contrato mantenían la correspondencia aludida, el
mayor perjudicado era el usuario que debió transitar por la calzada en estado defectuoso,
cuando el Pliego contempla en el Numeral 37 como solución la posibilidad que la DNV
haga corregir los defectos a través de un tercero con cargo al Contratista.
5 Comunicación del Informe a la Dirección Nacional de Vialidad
El Proyecto de Informe fue puesto en conocimiento de la DNV a fin de que realice
las consideraciones que estime pertinentes (Nota Nº272/03 AGN de fecha 29 de diciembre
de 2003). En respuesta la DNV remitió la Nota Nº 198/04 (9/02/04) cuyo análisis consta
agregado como Anexo VII al presente, señalándose que en razón de lo vertido corresponde
mantener el informe en todos sus términos.
6 Recomendaciones:
6.1 Definir y aplicar un criterio uniforme para la elaboración y gestión de los
documentos con que se tramitarán administrativamente los CReMa. (Obs. 4 y 14)
6.2 Ajustar las decisiones en tiempo oportuno a las previsiones de la normativa que rige
lo concerniente a los CReMa, sin desvirtuar el espíritu tenido en cuenta al momento
de crear el sistema. (Obs. 1, 3, 6, 8, 11, 13, 16, 17 y 20)
6.3 Exigir el cumplimiento de las obligaciones del Contratista y de corresponder, aplicar
y hacer efectivas las penalidades contempladas en tiempo oportuno. (Obs. 2, 7, 9,
15, 18 y 19).
6.4 Dictar normas que contengan instrucciones unívocas de manera de evitar los
conflictos que se suscitan por las diferentes interpretaciones de las cláusulas
contractuales. (Obs. 5, 10, 12 y 14).
26
1 Conclusiones:
Se ha analizado la gestión de la Dirección Nacional de Vialidad en el control de los
Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento (C.Re.Ma.). Estos contratos combinan la
gestión privada con el financiamiento público (Banco Mundial y Estado Nacional) y
alcanzan a aquellas rutas que por su nivel de tránsito no pueden ser financiadas con peaje.
Su duración fue estipulada en 60 meses con desembolsos en la medida que el contratista va
cumpliendo con las exigencias pautadas. De este modo, se trata de crear incentivos para la
ejecución del contrato.
Sin embargo de las verificaciones efectuadas surge que no se cumple con el plazo
estipulado para la duración de los contratos, al mismo tiempo que se acepta la ejecución de
tareas que no se realizaron en el periodo original durante el periodo de prórroga,
desvirtuando el espíritu del sistema.
Tampoco se realizan las evaluaciones finales en tiempo oportuno ni se documentan
las condiciones en que se encuentran las obras al momento de la finalización del contrato.
En este orden no se cumple con lo previsto en los pliegos.
Adicionalmente, la DNV demora la aplicación de penalidades o lo hace en forma
defectuosa.
Respecto a la actividad de la DNV en el control de los contratos, no ha impartido
pautas uniformes para gestionarlos derivando en una aplicación casuística de los
procedimientos que torna ineficiente la gestión y atenta contra una eficaz relación con las
respectivas empresas Contratistas.
27
2 Lugar y fecha de emisión del Informe:
Buenos Aires,
3 Firma:
28
Anexo I
Malla Fechas del Contrato Malla Fechas del Contrato Inicio Finalización Duración Inicio Finalización Duración
101A 11/04/97 30/09/02 65,7 207/304 16/04/97 16/04/02 60,0101B 22/04/97 21/05/02 61,0 305 12/09/97 12/09/02 60,0102A 14/11/97 14/11/02 60,0 307 9/12/97 9/12/02 60,0102B 14/11/97 14/11/02 60,0 308 6/11/97 6/11/02 60,0103 27/06/97 26/06/02 60,0 309 2/09/97 2/09/02 60,0104 18/04/97 24/07/02 63,2 310 31/07/97 31/07/02 60,0105 4/08/97 4/08/02 60,0 311 10/10/97 10/10/02 60,0106 29/10/97 29/10/02 60,0 312 30/07/97 31/07/02 60,1
107A 21/07/97 31/01/03 66,4 314 5/06/01 15/04/07 70,4107B 12/06/97 30/09/02 63,6 401A 22/05/97 30/06/02 61,3108A 12/06/97 12/06/02 60,0 401B 30/04/97 25/06/02 61,9108B 11/07/97 31/08/02 61,7 402A Limitada109 9/10/97 9/10/02 60,0 402B Rescindida111 9/10/97 9/10/02 60,0 403 7/04/97 31/07/02 63,8113 12/09/97 31/01/03 64,7 404 18/04/97 31/05/02 61,4114 13/11/97 31/05/03 66,6 405A 24/04/97 7/07/02 62,5115 16/04/97 29/04/02 60,5 405B 23/04/97 23/05/02 61,0120 12/12/97 28/02/03 62,6 406 25/06/97 30/11/02 65,2
201A 9/10/97 9/10/02 60,0 407 Rescindida201B 20/05/99 20/05/04 60,1 501 12/09/97 17/05/03 68,2204 12/07/97 28/02/03 67,6 502 27/08/97 24/04/03 67,9206 27/06/97 27/06/02 60,0 503 7/07/97 7/07/02 60,0208 4/08/97 31/12/02 64,9 504 14/10/97 14/10/02 60,0209ª 4/11/97 31/10/02 59,9 505 17/06/97 27/07/02 61,3209B 30/10/97 1/11/02 60,1 506 3/10/97 16/06/03 68,4210 21/07/97 21/07/02 60,0 507 3/11/97 3/11/02 60,0211 28/01/98 28/01/03 60,0 508 29/01/98 30/11/07 118,1301 30/05/97 30/05/02 60,0 510 Neutralizada302 15/08/97 15/08/02 60,0 512A 5/01/98 6/03/03 62,0303 15/08/97 15/08/02 60,0 512B 17/11/97 17/11/02 60,0
29
Anexo II
FECHAS DEL CONVENIO Y LA RESOLUCION TIEMPO TRANSCURRIDO ENTREMalla Firma Prórroga Convenio y Inicio y Inicio y
Convenio Resolución Inicio Finalización Resolución Convenio Resolución101ª 15/10/02 27/02/03 1/10/02 30/09/03 4,4 0,5 4,9101B 15/05/02 9/04/03 22/05/02 21/05/03 10,8 -0,2 10,6102ª 2/12/02 23/04/03 15/11/02 15/11/03 4,7 0,6 5,2102B 16/04/03 20/08/03 15/11/02 14/11/03 4,1 5,0 9,1103 18/07/02 30/12/02 28/06/02 28/06/03 5,4 0,7 6,1104 2/05/03 24/07/03 25/07/02 24/07/03 2,7 9,2 12,0105 25/11/02 26/03/03 5/08/02 4/08/03 4,0 3,7 7,7106 2/12/02 23/05/03 30/12/02 30/12/03 5,7 -0,9 4,7107ª 30/04/03 9/09/03 1/02/03 31/01/04 4,3 2,9 7,2107B 27/11/02 3/04/03 1/10/02 30/09/03 4,2 1,9 6,1108ª 18/07/02 20/02/03 13/06/02 12/06/03 7,1 1,2 8,3108B 20/09/02 26/03/03 1/09/02 1/09/03 6,2 0,6 6,8109 30/05/02 26/03/03 10/10/02 9/10/03 9,9 -4,4 5,5111 22/07/02 20/02/03 10/10/02 10/10/03 7,0 -2,6 4,4113 30/04/03 S/Res. 1/02/03 31/01/04 2,9114 11/06/03 S/Res. 1/06/03 31/05/04 0,3115 7/07/02 31/10/02 30/04/02 29/04/03 3,8 2,2 6,1120 20/09/02 23/05/03 1/03/03 1/03/04 8,1 -5,3 2,7201ª 18/12/02 S/Res. 10/10/02 10/10/03 2,3201B Contrato en ejecución204 Neutralizada206 21/01/03 11/07/03 27/06/02 26/06/03 5,6 6,8 12,5208 Dic-02 S/Res 1/01/03 31/12/03 -1,0209ª Neutralizada209B 1/04/03 30/04/03 2/11/02 1/11/03 1,0 4,9 5,9210 17/07/02 19/03/03 21/07/02 21/07/03 8,1 -0,1 7,9211 27/11/02 27/08/03 29/01/03 29/01/04 9,0 -2,1 6,9301 S/F 1/12/02 1/06/02 31/05/03 6,0302 6/01/03 7/05/03 16/08/02 16/08/03 4,0 4,7 8,7303 Paralizada
207/304 S/F 15/01/03 17/04/02 16/04/03 9,0305 6/12/02 27/02/03 13/09/02 12/09/03 2,7 2,8 5,5307 S/F 7/05/03 10/12/02 9/12/03 4,9308 3/03/03 7/11/02 6/11/03 3,8309 24/04/03 24/07/03 3/09/02 2/09/03 3,0 7,7 10,7310311 S/F 10/10/02 10/10/03312 S/F 16/05/02 31/07/02 31/07/03 -2,5314 Neutralizada401ª 15/07/02 11/12/02 1/07/02 30/06/03 4,9 0,5 5,4401B 23/07/02 21/11/02 25/06/02 25/06/03 4,0 0,9 4,9402ª Limitada402B Rescindida403 19/07/02 7/01/03 1/08/02 31/07/03 5,7 -0,4 5,2
30
404 25/06/02 12/09/02 1/06/02 31/05/03 2,6 0,8 3,4405A 23/05/02 21/01/03 8/07/02 8/07/03 8 -1,5 6,5405B S/F 21/11/02 23/05/02 23/05/03 6,0406 S/F 7/03/03 1/12/02 30/11/03 3,2407 Rescindida501 En tramite502 28/01/03 5/09/03 25/04/03 24/04/04 7,2 -2,9 4,4503 23/09/02 11/12/02 8/07/02 8/07/03 2,6 2,5 5,1504 23/10/02 19/03/03 15/10/02 15/10/03 4,8 0,3 5,1505 25/07/02 18/02/03 27/07/02 27/07/03 6,8 -0,1 6,8506 Neutralizada507 6/11/02 30/04/03 4/11/02 4/11/03 5,8 0,1 5,8508 Contrato en ejecución510 Neutralizada
512A 29/04/03 26/08/03 7/03/03 6/03/04 3,9 1,7 5,7512B 27/11/02 27/08/03 18/11/02 18/11/03 9,0 0,3 9,3
31
Anexo III
Malla Ruta Adjudicatario Multas
101A 3 DYCASA CONST.ARG.S.A 5.346,5101B 3 y 281 ESUCO S.A. 2.764,3102A 3 y 25 DECAVIAL S.A. 99.873,6102B 3 PERALES AGUIAR S.A. 18.148,4103 22 y 151 EQUIMAC S.A.104 143 y 152 SYCIC S.A. 303.031,9105 3 ESUCO S.A. 19.674,7106 22 y 237 BURGWARDT Y CIA S.A.
107A 3 CONTRERAS HNOS S.A.107B 3 y 26 DYCASA CONST.ARG.S.A108A 22 EQUIMAC S.A.108B 251 LUCIANO S.A.109 237 y 231 COARCO S.A.111 22 VIALCO S.A.113 258, 40S y 259 CONTRERAS HNOS S.A. 20.424,0114 258 y 237 HIDRACO S.A. 5.440,5115 154 C.C.I. CONST. S.A. 50.864,8120 3 CONEVIAL, CONIPA, ING. Y ARQ.
201A 226 FURFURO - VIAL AGRO Esta en gas oil201B 226 VIALCO S.A. 6.652,9204 9 y 60 AFEMA – B y BUTTIGLIENGO 103.053,5206 229, 249 y 22 BURGWARDT Y CIA S.A. 27.258,0208 3 PANEDILE ARG.S.A.I.C.Fel
209A 98 GARDEBLED - GUERECHET 89.976,0209B 95 y 98 TECHINT S.A. CEDIDA A MARCALBA S.A.210 20 y 148 J.J. CHEDIACK S.A. 24.062,4211 228 SADE - TODINI TRANSF A VIALBAIRES 61.168,0301 146 y 147 DECAVIAL S.A. 1.612,9302 20 y 141 CONST. I. Y A. Dumandzic 6.932.333,0303 38 y 75 HORMICOR - BOSCH 81.675,0
207/304 38 y 79 BENITO ROGGIO E HIJOS S.A.305 146 DECAVIAL S.A.307 20 y 79 J.J. CHEDIACK S.A. 5.502,0308 150 y 76 ROMERO CAMISA - ROGGIO309 38, 40 y 74 PAOLINI HNOS. 35.134,8310 148 VIALBAIRES S.A. 1.177,5311 77, 79 y 141 MAPAL S.A.- MADCUR CONST. 35.666,4312 143, 144 y 146 MARCALBA 17.931,8314 188 PIETROBONI S.A.
401A 40 y 68 G. FAZIO S.A. - NOROESTE CONST. S.A. 3.000,0401B 68 SADE - TODINI TRANSF A NOROESTE 9.000,0402A 9 AFEMA – B y BUTTIGLIENGO 243.254,7402B 9 VICTORIO A. GUALTIERI S.A. 3.469.376,4403 40N, 60 y P75 VIALMANI S.A.404 9, 66 y IV66 SUPERCEMENTO S.A. 110.128,8
405A 89 DECAVIAL S.A. 24.387,8
32
405B 890 PERALES AGUIAR S.A. 29.369,0406 340y 50 CURI – MIJOVI 7.304,7407 64 VICTORIO A. GUALTIERI S.A. 1.518.426,3501 14, 122 y 123 VIALCO S.A.502 12, 18 y Prov.32 LUIS LOSI S.A. 115.649,8503 14 NECON S.A.504 14 NECON S.A.505 81 I.C.F. S.A. 10.456,0506 127 LUIS LOSI S.A. 23.434,0507 119 y 123 NECON S.A.508 95 MAQUIVIAL S.A. 9.873,5510 18 y 30 C.C.I. S.A. 28.660,4
512A 118 DECAVIAL S.A.- SUPERCEMENTO512B 118 CHACOFI S.A.
307/304 427,0TODAS 13.551.521,1
Las Mallas resaltadas suman 11.920.135,7
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Anexo IVIncumplimientos Pliego Monto Porcentaje s/ el total
a la Calidad Numeral Penalizado parcial acumul.Fisuración 12.6. 4.669.610 35,72 35,72IE 12.2.4. 3.410.314 26,09 61,81 Baches 12.5. 2.690.732 20,58 82,39 Banquina 8.2.2. 739.332 5,66 88,05Rugosidad 12.3. 600.637 4,59 92,65Corte de pasto 12.7. 191.939 1,47 94,12Varios 12.2.4, 12.9.1, etc 769.105 5,88 100,00TOTAL 13.071.674
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Anexo VMalla Empresa Expediente N° Motivo
302 DumandzicS.A.
6496-98 Fisuración-IE-ISP-Parámetros
407 Gualtieri S.A. 5599-007327-007363-007800-008562-002650-011407-011408-012943-013504-01
IE-ISP-Incumplimiento a
obligaciones
Anexo VISección Periodo a penalizar DNV AGN
desde hasta Días $ Días $ N° de Factura
S3 y S4 24-06-98 20-10-99 332 2.534.820 483 3.687.705S5 24-06-98 20-10-99 332 168.988 483 245.847
Factura 001
S3 y S4 20-10-99 21-02-00 87 597.821 124 852.066S4 08-06-99 21-02-00 179 182.222 258 262.644S5 20-10-99 21-02-00 87 66.425 124 94.674
Factura 002
S4 y S5 21-02-00 01-12-00 198 1.310.166 284 1.879.228 Factura 003TOTAL ($ y Días) 1.215 4.860.441 1.756 7.022.164
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ANEXO VII -Análisis del descargo efectuado por la DNV.
Análisis de las consideraciones efectuadas por la Dirección Nacional de Vialidad por Nota
0198/04 de fecha 9 de Febrero de 2004 al Proyecto de Informe de Auditoría relacionado con el
Control de los Contratos C.Re.Ma.
A los fines de facilitar la comprensión de las consideraciones se reproducirán en primer
lugar, las observaciones objeto de tratamiento por el organismo (en letra negrita); luego se
transcribirán la consideraciones efectuadas por la DNV letra y, finalmente, el comentario o la
aclaración que tal consideración merezca
Se adelanta que en razón de las consideraciones efectuadas por el auditado surge que
corresponde mantener en un todo el contenido del informe relacionado con la Actuación N° 370/03.
1-Las circulares aclaratorias emitidas por la D.N.V. con relación al Inicio del Contratoimplican de hecho, una extensión del plazo.
Descargo DNV
Objeta la Auditoría sendas Circulares de la Gerencia de Planeamiento, Investigación y
Control al Jefe de la Región I y de la Gerencia de Obras y Servicios Viales a todos los Jefes de
Región y concluyen que implican una extensión del plazo contractual establecido para el Replanteo
de la obra.
La Auditoría asume que el plazo máximo para el Replanteo de la Obra es de "25 días" desde
la firma del Contrato. Para ello, partiría de los "15 días" que el Pliego otorga para la presentación del
Proyecto Ejecutivo Definitivo desde la firma del Contrato. A ese lapso, le sumaría el plazo para el
replanteo de las obras que, según el Pliego, es de "15 días corridos de presentado el Proyecto
Ejecutivo Definitivo si el mismo cumpliera a cabalidad las condiciones del Proyecto Básico
Definitivo, a sólo juicio del contratante" y que, según cálculos de la Auditoría, representan un
máximo de "10 días" (hábiles) y según los nuestros un máximo de "11 días" (hábiles).Agrega el Pliego que "el plazo de ejecución de las obras de Recuperación comenzará a
contarse desde la fecha de iniciación del replanteo o del vencimiento del período señalado
precedentemente, el que ocurra primero". (el subrayado es nuestro).No surge de la observación de la Auditoría el criterio a seguir si el PED no cumple con el
condicionamiento de ser aprobado por el Contratante, ya sea por vicios del Proyecto, por demora del
propio Contratante o por otras circunstancias no imputables a alguna de las partes. Para dicha
36
aprobación, el contratante dispone de " 15 días" desde su presentación, lo que llevaría a "30 días" el
plazo para aprobar dicho PED desde la firma del contrato (15 días para presentarlo + 15 días para
aprobarlo).
Por otro lado, el mismo Replanteo no es responsabilidad exclusiva del Contratante, pudiendo
también verse demorado por responsabilidad del propio Contratante o por circunstancias no
imputables a algunas de las partes.
Ahora bien, resulta imposible en los hechos el desarrollo de cualquiera de las obras
contratadas sin cumplimentar su previo replanteo y sin Proyecto Ejecutivo Definitivo definido. No
podría imputársele al Contratista, entonces, responsabilidad en la falta de cumplimiento de los
plazos de esas obras, exclusivamente sobre la base de la demora en cumplimentar alguna de las
premisas anteriores, en el caso de que esas demoras le resulten ajenas. El mismo Pliego considera
esas circunstancias como Eventos Compensables. Excluyendo la situación de demoras en el
replanteo, la máxima demora que pudiera sufrir el Contratista por razones ajenas a su
responsabilidad es de "treinta días", puesto que transcurridos los "15 días" que dispone el
Contratante para aprobar el PED desde su presentación, sin habérsele formulado observaciones, el
Contratista puede considerarlo automáticamente aprobado.
Por otro lado, independientemente de la interpretación del Pliego, entendemos que las notas
internas citadas por esa Auditoría no conforman "de hecho, una extensión del plazo", toda vez que
resulta conocido por las partes que las Gerencias carecen de autoridad para introducir modificación
alguna en los contratos firmados. Al mismo tiempo, el instrumento (circular interna) adolece de las
características que configuran el acto administrativo requerido para dicho objeto. En ese sentido, se
aprecia que la mención del plazo de 30 días tiene un carácter ilustrativo y de ninguna manera
normativo, ya que el cometido explícito de ambas notas es activar la gestión de aprobación de los
Proyectos y bajo ningún aspecto introducir modificaciones a la relación contractual.
Por último, aún si las Gerencias hubieran consignado un plazo de "25 días" según el criterio
de la Auditoría (o "26 días" si se calculara correctamente aplicando dicho criterio), esa mención
seguiría teniendo el mismo carácter ilustrativo, puesto que el plazo contractual para cada malla
terminaría variando en función del esquema de días hábiles administrativos que se sucedan a partir
de la firma del contrato.
37
En consecuencia, consideramos que las circulares de las Gerencias no implicaron extensión
de plazo alguno y ningún contratista obtuvo un alivio de sus obligaciones contractuales por mérito
de las mismas.
Respuesta AGN.
El inicio de las obras no está sujeto a la aprobación del PED, pues es claro el PBC en el
numeral 21.2-2do. párrafo cuando prescribe que el plazo de ejecución de las obras comenzará a
contarse desde la fecha del replanteo o del vencimiento de los 15 días corridos contados a partir de la
presentación del PED, cuando éste no sea aprobado ni objetado por el contratante. Esta auditoría no
ha observado el supuesto que el Contratante objetara el PED en virtud que de la documentación
aportada por la propia DNV y analizada por ésta AGN no surge su ocurrencia.
En cuanto a que “... resulta imposible en los hechos el desarrollo de cualquiera de las obras
contratadas sin cumplimentar su previo replanteo y sin Proyecto Ejecutivo Definitivo definido”,
según DNV en su descargo, es precisamente por lo que el propio Pliego previó que la mora en el
replanteo es penalizada directamente con la rescisión y que una vez presentado el PED por el
contratista, el contratante tiene 15 días para aprobarlo u observarlo, vencido el cual y no habiéndolo
entonces observado, se dará inicio al contrato.
Respecto a la diferencia de un (1) día planteada según cálculo efectuado por la DNV, se deja
constancia que esta AGN precisamente, al efectuar el conteo tuvo en consideración los días
feriados/inhábiles y consideró como promedio los 10 días hábiles.
No escapa al conocimiento de esta Auditoría “...que las Gerencias carecen de autoridad para
introducir modificación alguna en los contratos firmados. Al mismo tiempo, el instrumento (circular
interna) adolece de las características que configuran el acto administrativo requerido para dicho
objeto.” como bien lo expresa el Organismo. No obstante, y como lo plasmara la misma observación
AGN, las circulares internas emitidas sin ser los instrumentos idóneos para hacerlo, han modificado
las pautas contractuales extendiendo el plazo de inicio de los contratos, por lo que se ratifica la
observación cuestionada.
2-Se observan incumplimientos en el inicio de los contratos que no están penalizados.
Descargo DNV
Excedidos los plazos de inicio establecidos por el contrato, la penalización del Contratista
requiere adicionalmente que el mismo resulte responsable de esa mora, sin que medien razones de
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fuerza mayor, responsabilidades de la propia administración o incluso, eventuales circunstancias que
hayan aconsejado, en esa oportunidad, posponer el replanteo previsto. En el caso del replanteo de las
obras de recuperación, la Sección 3, apartado 21.2 establece que "deberá iniciarse dentro de los 15
días corridos de presentado el Proyecto Ejecutivo Definitivo si el mismo cumpliera a cabalidad las
condiciones del Proyecto Básico Definitivo, a sólo juicio del contratante. El incumplimiento de esta
condición podrá generar la rescisión del contrato, por culpa del contratista, con pérdida de la
garantía". Más adelante, la Sección 3, apartado 21.5 agrega que si "el Contratista no concurriese al
replanteo, se fijará una nueva fecha con (10) días de anticipación. Si tampoco concurriese a esta
segunda citación sin que exista, a exclusivo juicio del contratante, causas justificadas que hayan
impedido al Contratista asistir, o si habiendo concurrido se negare a firmar el Acta, con la
certificación de testigos o autoridad competente, se considerará que el Contratista hace abandono de
la obra contratada, pudiendo, en ese caso, el Contratista declarar rescindido el contrato con las
penalidades consiguientes". De la lectura de lo transcripto, surge que la penalización por mora en el
replanteo es directamente la rescisión y que, en virtud del mecanismo previsto, la misma operaría
transcurrido un plazo mayor a los 25 o 30 días que considera la Auditoría.
Si lo que se pretende objetar no es la falta de penalización por mora en el replanteo sino por
el inicio de las obras de recuperación, entendemos que en ese caso, la interpretación de los plazos
establecidos por Pliego es independiente a la tratada en la observación 1 (plazos de obra y no de
inicio) y no debiera resultar controversial. En efecto, la Sección 3 expresa en el apartado 21.6:
"Queda establecido que las obras deberán iniciarse dentro del plazo máximo de treinta (30) días
hábiles a partir de la Fecha de Comienzo". Por otra parte, la Sección 4 Datos del Contrato, que
acredita prelación sobre la anterior en caso de controversias, a incluido sentencias como: "Las obras
de recuperación deberán tener inicio material antes de treinta días corridos desde la fecha de
replanteo"
El apartado 12.11.1 establece los montos y mecanismos de cálculo de las penalidades por el
incumplimiento de las fechas de inicio y consigna "que comenzará a regir a partir de la fecha que
surja de adicionar a la fecha prevista en el cronograma para el inicio de la obra, un veinte por ciento
(20%) del lapso transcurrido entre esa fecha y la fecha de inicio del contrato".
Respuesta AGN.
Se entiende que el Inicio del Contrato se corresponde con el Acta de Replanteo y no con el
Inicio de las Obras de Recuperación.
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Se verificaron 9 Contratos que no cumplieron con el Inicio del Contrato en la fecha
correspondiente: Mallas 107-B, 120, 209-B, 302, 312, 503, 504, 507, 512-A, los cuales no fueron
penalizados. La Malla 104 fue penalizada por esta causal con una multa por 67 días de atraso.
Corresponde mantener la observación.
3-Si bien el sistema ha previsto originalmente en 60 meses la duración de los C.Re.Ma se haverificado que un 42% de los contratos superan dicho lapso.
Descargo DNV
Análogamente a la observación anterior, consideramos que el estudio acabado de los plazos
finales de los contratos exigiría un análisis individual de cada uno de ellos. El análisis estadístico
informado por la Auditoría nos permite, sin embargo, en este caso, obtener algunos indicadores
globales de la calidad de la gestión y de la calidad del sistema utilizado.
Así se observan 25 contratos que superan los 60 meses de plazo estipulados inicialmente
(42% registran desvíos). Del universo de 60 contratos considerados, un porcentaje superior al 70%
no registra desvíos o registra desvíos menores al 4% y un porcentaje superior al 86% no registra
desvíos o registra desvíos menores al 10%. Excluidos los dos contratos destacados por la Auditoría
(Malla 508 y Malla 314), el desvío promedio no supera los 2 meses (desvío menor al 4%).
La relevancia de los desvíos observados debiera analizarse a la luz de las características del
sistema y de los factores externos: Se trata de contratos prolongados en el tiempo, lo que incrementa
la probalidad de la ocurrencia de factores externos que incidan en su desarrollo. Así, estos contratos
han atravesado sucesivos cambios de administración, restricciones presupuestarias, problemas de la
plaza financiera que incidieron especialmente sobre el sector, devaluaciones y hasta situaciones de
desborde social. Todo ello, sin contabilizar en algunos casos variantes climáticas o circunstancias
técnicas de especial consideración.
Por otra parte, la comparación de los desvíos de este sistema frente a otros sistemas de
gestión resulta airosa, toda vez que estos últimos han registrado tradicionalmente desvíos cuyo
promedio y mediana superaban el 10% del plazo previsto.
Adicionalmente debemos destacar que, de acuerdo a la modalidad del Sistema C.Re.Ma., la
prolongación del plazo original no representa un beneficio para el Contratista, ya que debe afrontar
las mismas obligaciones en un período mayor, manteniéndose el ingreso total en los valores
previstos, aunque extendiéndose en el tiempo su percepción.
40
Por último, respecto a los dos casos citados por la Auditoría, puntualizamos que la Malla 508
sufrió, a poco de iniciar al Contratista las obras de recuperación, sucesivas neutralizaciones de plazo
por razones presupuestarias que alcanzaron un total de 58 meses. Actualmente, se han reiniciado las
obras de recuperación, al término de las cuales operarán los 48 meses de plazo previstos para el
mantenimiento de la malla.
En cuanto a la Malla 314, también se observó una neutralización de plazo de 10 meses
motivada por la tramitación y aprobación de la cesión del contrato que operara en la misma.
Respuesta AGN.
La DNV no acredita con el detalle de las mallas a las que estaría refiriéndose, los porcentajes
a los que arriba. La diferencia con los porcentajes observados por la AGN radica en que la DNV
estaría considerando una distribución de frecuencia por rango de desvío aceptando que desvíos del
4% o del 10%, importarían su cumplimiento.
Estos resultados en nada desvirtúan lo expresado en el informe AGN.
En cuanto a los dichos de la DNV “…que la prolongación del plazo original no representa un
beneficio para el Contratista, ya que debe afrontar las mismas obligaciones en un período mayor,
manteniéndose el ingreso total en los valores previstos”, olvida aquí el órgano de control la razón de
ser de todo el sistema que es el usuario, que será en definitiva perjudicado al tener que transitar
caminos sin las condiciones exigidas no obstante haberse destinado fondos para pagar trabajos que
en definitiva no se realizaron en tiempo.
4-No existe unidad de criterio entre los diferentes Distritos en cuanto a los documentos queformalizan la finalización de los contratos, lo que dificulta una gestión ágil y eficiente. Elloevidencia la falta de directrices por parte de la DNV.
Descargo DNV
La estructura funcional de la Dirección Nacional de Vialidad se conforma con 24 Distritos
Jurisdiccionales que han venido dependiendo de la Unidad Administrador General y que representan
unidades de gestión integral de las obras y proyectos desarrollados en cada provincia. Esta estructura
organizativa apunta a agilizar los procesos, ya que permite un contacto cotidiano con la realidad del
terreno y consecuentemente una mayor anticipación de los problemas y una mayor rapidez en las
respuestas. A su vez, esta organización procura una mayor eficacia en el uso de los recursos físicos y
humanos, que deben necesariamente adaptarse a las diferentes realidades de cada jurisdicción: En
41
efecto, la vasta extensión de nuestro país, el disímil desarrollo de su red vial, los diferentes
condicionamientos climáticos, topográficos y económicos de cada una de las zonas, exigen
particulares soluciones.
A su vez, la Dirección Nacional de Vialidad dispone de un área central, conformada por la
Unidad Administrados General y la asistencia de diferentes Gerencias y Subgerencias. Esta área
central, básicamente, dicta pautas y lineamientos en los que deben encuadrarse la gestión de los
Distritos jurisdiccionales y ejerce sobre ellos el control de gestión, para detectar y corregir los
desvíos que conspiren contra la obtención de los objetivos establecidos.
La naturaleza de esta estructura organizativa se reproduce en los procesos administrativos
desarrollados. Así, la Administración General suele formular directrices de orden general para estos
procesos, desde modelos de documentos o actas como suelen incluirse en los diferentes contratos,
hasta Resoluciones como la Nº 497/02; a la que la auditoría ha tenido acceso y trata en una
observación posterior. Naturalmente, estas directrices deben implicar un ajuste compatible con las
particularidades descriptas más arriba y que por propia naturaleza, cada uno de los procesos que
lleva adelante la Repartición exigen que sean atendidas.
Sin embargo, no debe perderse de vista que procesos como el que en esta observación nos
ocupa deben ser necesariamente convalidados por la Administración General. Esto conlleva que las
actuaciones sean verificadas por el área central y que los únicos desvíos respecto a los lineamientos
originales sean los que surgen exclusivamente de aquellas particularidades citadas. Por ende, la
diferencia de criterios entre documentación proveniente de distinto Distritos solo puede reflejar
particularidades citadas y de ninguna manera contrariedad a las normas emanadas de la
Administración. Caso contrario, carecería de efectos. Así, la convalidación por Resolución del
Administrador General de las Actas de Finalización y la Recepción de la Obra es el acto
administrativo que otorga validez a esas instancias contractuales.
Respuesta AGN.
La observación AGN es la síntesis del análisis efectuado de toda la documentación
proporcionada por el mismo organismo y que conforma los Papeles de Trabajo. Ahora bien, los
dichos de la DNV en su descargo serían absolutamente razonables pero nada tienen que ver con lo
reflejado por la documentación producida por el organismo y analizada oportunamente, por lo que se
ratifica la observación.
42
5-Las evaluaciones finales no son realizadas contemporáneamente a la terminación delcontrato de forma tal que reflejen las condiciones de la Malla en ese momento.
Descargo DNV
La evaluación de estado de las mallas previstas en el Contrato involucra un conjunto de
mediciones y comprobaciones algunas de las cuales requieren, como el caso de la medición de la
Rugosidad BPR, equipos específicos. Una importante cantidad de las mallas del sistema fueron
licitadas en forma prácticamente contemporánea, operando también en forma contemporánea sus
respectivas finalizaciones de contrato. Esto obligó a programar el uso de los equipos disponibles
para medición de rugosidad ante la imposibilidad de atender en forma simultánea importantes
conjuntos de mallas diseminadas por todo el país. Del cronograma de medición elaborado surgió
inevitablemente la necesidad de realizar mediciones de algunas mallas con mayor antelación que las
restantes.
La representatividad de los resultados en el tiempo es una variable a considerar en la
programación de las mediciones. A tales efectos, se dispone de modelos matemáticos que, en
función de diferentes variables (tránsito, estado inicial, condiciones estructurales) predicen con
adecuado grado de exactitud la evolución esperable de la rugosidad de un pavimento. En general, la
Repartición ha adoptado el criterio de no utilizar mediciones de más de seis meses de antigüedad
para aceptar el cumplimiento de las condiciones a la fecha de la evaluación.
Por otra parte, la medición de rugosidad es solamente uno de los múltiple parámetros que
caracterizan el estado de la malla, todos los que son evaluados al momento de la finalización del
contrato y permiten que sean reflejadas las condiciones de la Malla en ese momento.
Contemporáneamente, sobre la base de los resultados de la última medición de rugosidad y la
evaluación de la evolución del pavimento desde la misma, en la mayoría de los casos, quien realiza
la evaluación final se encuentra en condiciones técnicas de establecer con adecuada precisión y sin
necesidad de recurrir al instrumental, si el tramo cumplimenta los requisitos del Pliego. Si ese no
fuera el caso, cabe la opción de implementar una comprobación instrumental adicional.
Ahora bien, en los casos de las Mallas 504 y 505 observados por esa Auditoría, debemos
volver sobre lo expresado en los últimos párrafos de nuestros comentarios para la observación Nº 4;
resaltando que la Recepción de la obra adquiere vigencia con la Resolución del Sr. Administrador
General; caso contrario, puede arribarse a conclusiones no exactas.
43
Así, la Recepción de la Malla 504 procedió sobre la base de mediciones de rugosidad
efectuadas el 22/06/02 (es decir, 4 meses antes de la fecha de recepción) y, de manera análoga, la
Recepción de la Malla 505 está tramitando sobre la base de mediciones de rugosidad efectuadas en
el año 2003. En ambos casos, las mediciones señaladas han servido para ratificar el cumplimiento de
las condiciones exigibles a la fecha de las actas de finalización de ambas mallas.
En consecuencia, consideramos que las evaluaciones finales necesariamente reflejan las
condiciones de la Malla a ese momento aún cuando, por razones de programación, parte de ellas se
encuentran basadas en mediciones de fecha anterior. Esto es así, en la medida que el análisis técnico
correspondiente en función de la antigüedad de la observación, los valores arrojados y la evolución
del pavimento permite concluir el cumplimiento de las condiciones exigibles a la fecha de la
recepción. No resulta admisible para la Repartición lo contrario conforme lo demuestra precisamente
el trámite de la recepción de las dos mallas objetadas en primera instancia por esa Auditoría.
Respuesta AGN.
La observación se fundamenta en documentos que fueron entregados por ese organismo
mediante Nota G.O. y S.V. Nº 008550/03 del 06/08/03 y como respuesta a nuestro requerimiento
tramitado por Nota Nº 104/03 AGN, donde en Anexo adjunto -punto 3- se solicitó: Actas de
Medición de Indices, Planillas de Campaña y Procesadas.
DNV esgrime como argumento (entre otros) para poner de manifiesto la cuasi imposibilidad
de efectuar las evaluaciones finales de todos los contratos aquí analizados con aparatos de medición
escasos, que aún sin instrumental, pero con adecuada precisión el Ingeniero puede establecer si el
tramo cumple con los requisitos. No se duda de la capacidad del Ingeniero para determinarlo pero el
PBC en el numeral 8.2.1. del Apartado D de la Secc. 5, para medir la rugosidad dispone que el
instrumento a utilizar es el Rugosímetro y no el ojo del Ingeniero.
Las Actas que menciona en su descargo la DNV para las Mallas 504 y 505, no fueron
entregadas a ésta AGN en la documentación analizada, por lo que no nos consta.
Corresponde mantener la observación,
6-La DNV no cumple con las previsiones del Pliego al momento de constatar la ejecución de lasobras objeto del contrato.Las Actas de Finalización no reflejan las condiciones de entrega de las obras.
Descargo DNV
44
Objeta la Auditoría 5 (cinco) de las 49 (cuarenta y nueve) Actas de Finalización analizadas.
Entre las Actas objetadas se encuentra la de la Malla 101B porque el plazo de corrección
fijado por el Ingeniero superaba los 6 (seis) meses. Al respecto, debemos comentar que la Malla
analizada se emplaza en la Provincia de Santa Cruz. Como es de vuestro conocimiento, las
condiciones rigurosas del invierno en el sur de nuestro país, imposibilitan la ejecución de varias
tareas viales. La finalización del período original del contrato de la Malla 101B operó en
proximidades de la veda invernal, lo que implicaba la imposibilidad fáctica de concluir las tareas de
corrección requerida en un plazo menor a los 6 (seis) meses calendarios. Atendiendo esta
imposibilidad, el Ingeniero estableció en el Acta de Finalización un plazo de acondicionamiento del
camino al finalizar la misma y el plazo propio de ejecución de las tareas de corrección de defectos
(este último menor a 6 meses).
En cuanto a las Mallas 308 y 311; cabe aclarar que el comentario transcripto por la Auditoría
en su observación se ha verificado únicamente en el Acta de la segunda de ellas y se refiere a
trabajos puntuales en banquinas que se encontraba simultáneamente terminando el Contratista a esa
fecha y que, a juicio de la Supervisión, no preveían una dilación esperada de entidad para fijarles un
plazo de conclusión.
Respuesta AGN.
Se equivoca la DNV al decir que sólo en la 2da Acta (Malla 311) consta el texto señalado por
la AGN, cuando en ambas se transcribe el mismo, no obstante consideramos que no se dio
cumplimiento al numeral 36 de la Sección 3 del PBC.
Corresponde mantener la observación.
7-La DNV no exige el cumplimiento de los valores mínimos de los Índices tal como lo exige elPBC.
Descargo DNV
Se ha exigido el cumplimiento de los valores mínimos de los Indices en todos los contratos,
los que incluye la Malla 210, caso analizado por la Auditoría para formular la observación que nos
ocupa.
Como bien cita el organismo de control, en el proceso de recepción de la malla y conforme a
la programación de mediciones de rugosidad explicada en los comentarios de la observación Nº 5,
para la recepción de la obra se tuvieron en cuenta dos mediciones, una de Octubre de 2001 y la otra
45
de Septiembre de 2002. Sin embargo, a pesar de lo expresado por la Auditoría, ambas mediciones
cumplieron con las condiciones exigibles mínimas.Pareciera que la confusión proviene de un informe interno de la Supervisión de la obra
posterior al Acta de Constación. Sin embargo, como ya se ha comentado, la recepción de la obra
opera con la Resolución del Administrador General Nº 601/03 que convalida lo actuado y en cual se
reconoce el pleno cumplimiento de las exigencias de los Indices de Estado y Serviciabilidad
Presente, situación que podrá ser corroborada con el cálculo de los índices a partir de las mediciones
a las tuvo acceso la Auditoría.
Por otro lado, la consideración de ambas fechas de las mediciones tenidas en cuenta para la
recepción de la obra resultan suficientemente demostrativa de que esa instancia contractual se
perfeccionó sobre información representativa del estado de la malla al momento correspondiente.
Por otro lado, no debe llevar a confusión la evaluación de los índices de estado relatada en
los párrafos anteriores y los hechos extraordinarios no imputables al contratista a los que se refiere la
Auditoría en conjunto en su observación. En efecto, estos últimos se encuentran relacionados con los
deterioros en secciones definidas del camino como consecuencia del desborde de las compuertas de
riego del Conlara, situación cuya responsabilidad, conforme el pliego de la obra, no resulta
responsabilidad del Contratista.
En conclusión, la recepción de la Malla 210 fue perfeccionada previa demostración del
cumplimiento de las condiciones exigibles, como el resto de las mallas del sistema.
Respuesta AGN.
La observación AGN se dirige al Informe Ampliatorio al Acta de Constatación de la Malla
210 (previa a la recepción) en la cual el Ingeniero, representante de la DNV para dicho contrato, deja
sentado que los valores de ISP se encuentran por debajo de los valores admisibles contractualmente
pero que la misma no resulta significativa y que se debería a que se encuentran en el último año del
contrato. Asimismo agrega que con las obras previstas en la prórroga se podrán mejorar ésas
diferencias.
La observación AGN apunta al ISP, y la DNV en su descargo, se refiere a las 2 mediciones
efectuadas pero del parámetro de Rugosidad, argumentando que ambas están dentro de las
condiciones exigibles cuando en realidad esta AGN no ha observado el referido parámetro sino que
lo ha hecho sobre el ISP. Este índice se obtiene sobre la base de cálculos realizados en los que, uno
de los componentes es la Rugosidad.
46
Dicho de otra forma: lo individual (R) estaría dentro de los valores admisibles por el Pliego,
pero el ISP (producto de 3 variables) no alcanza a las exigencias del mismo PBC, como surge de la
"Planilla de Evaluación" provista por la DNV a esta AGN y que obra en Papeles de Trabajo.
Corresponde mantener la observación.
8-La DNV desvirtúa el concepto del sistema de recuperación y mantenimiento al admitir quelas tareas previstas para el período de prórroga del contrato sirvan para subsanar losincumplimientos / deficiencias del período original.
Descargo DNV
La prórroga de los contratos ha operado sin solución de continuidad a partir de la finalización
del período original a los efectos de mantener la atención de cada malla. Por otro lado el período
corrección de defectos observados en el período original del contrato, corre también sin solución de
continuidad a partir de la finalización del período original. Lo expuesto genera inevitablemente una
contemporaneidad entre las obligaciones del contratista respecto a la prórroga y respecto a la
corrección de defectos.
La irregularidad resultaría de vulnerar la independencia contractual entre las obligaciones y
derechos que surgen del período original, respecto a las obligaciones y derechos que surgen del
período de prórroga; por ejemplo, retribuyendo con los pagos correspondientes a la prórroga las
obligaciones del período original. Sin embargo, esta no es la observación efectuada por la Auditoría.
Por lo expuesto, entendemos que la provisión que nos ocupa debiera considerarse
obligaciones correspondientes al período original, retribuidas en dicho período y cumplimentadas en
el período de corrección de defectos. En este caso particular, resulta evidente que la provisión
reclamada, por su naturaleza de obligación complementaria del contrato, resulta claramente
separable de las tareas de mantenimiento comprometidas por la prórroga cuya naturaleza es
totalmente distinta.
Por lo tanto de ninguna manera las tareas previstas para la prórroga podían servir para
subsanar los incumplimientos señalados para el período original. La única relación entre ambas
tareas era su contemporaneidad, la que sólo podría haberse evitado, dilatando el inicio del período de
prórroga, con el consiguiente perjuicio para el usuario y sin beneficios apreciables.
Respuesta AGN.
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Escapa a toda lógica pretender abarcar con las previsiones del pliego -cuando se refiere a la
“corrección de defectos”- la no instalación de medidores de tránsito en la calzada. Como lo expresa
la Sección 3, Condiciones del Contrato-Definiciones, cuando determina qué se considera como
Defecto: cualquier parte de las obras de Recuperación y/o Mantenimiento de Rutina que no haya
sido completada o ejecutada conforme al Contrato.
La obligación de instalar medidores de tránsito por parte del Contratista, es absolutamente
separable de la Recuperación y el Mantenimiento, como bien dice la DNV en su descargo, por lo que
de ninguna manera quedaría inmersa en las previsiones del Pliego cuando prescribe respecto a la
Corrección de Defectos en el numeral señalado. A mayor abundamiento las mallas observadas son
las 104, 106 y 120: las dos primeras fueron recepcionadas mediante Actas de Finalización, las que
no dan cuenta del incumplimiento contractual, y recibiendo la obra en forma definitiva sin resguardo
del referido incumplimiento.
En cuanto a la última de las mallas, sí se ha dejado sentado en el Acta el compromiso del
Contratista que ante el incumplimiento incurrido en el período original del contrato, hará entrega del
referido contador de tránsito en un plazo de 90 días de iniciada la prórroga.
Corresponde mantener la observación.
9-La D.N.V. demora la efectivización de penalidades por demoras en el Inicio o lo hacedefectuosamente.
Descargo DNV
En los comentarios realizados para la observación N° 2 de esa Auditoría nos hemos referido
a la relación entre la aprobación del Proyecto Ejecutivo Definitivo y el inicio de las obras de
recuperación, como así también, a los mecanismos de cálculo de los montos de las penalidades por
este concepto. A dichos comentarios nos remitimos en mérito a la brevedad.
Respecto al caso particular citado, aclaramos que la mención de "ampliación de plazo" que
realiza el Supervisor se basa en lo establecido en el apartado 43 Eventos Compensables de la
Sección 3 del PBC que establece que si dichos eventos impiden el cumplimiento de una fecha
prevista, la misma debiera ser prorrogada. En el apartado c del artículo indica tipificar como un
evento compensable cuando "El Contratante o el Ingeniero ordena una demora o no aprueba
oportunamente los planos, especificaciones o instrucciones requeridas para la oportuna ejecución
de la obra."
48
En el caso específico de la malla 104 surge que se ha considerado que la no-aprobación del
PED por causas ajenas al Contratista constituían una demora ordenada o bien, impedían el inicio de
las obras en las fechas previstas.
Los comentarios formulados ameritan, a nuestro juicio la revisión de la observación
formulada.
Respuesta AGN.
El comentario de la DNV no tiene relación con la observación de la AGN, esto es:
1-la excesiva tardanza (11 meses) en labrar la factura que dé inicio al trámite administrativo
tendiente a penalizar el incumplimiento.
2--error en el cálculo de días penalizables (76 en lugar de 67) que DNV no efectúa descargo
alguno.
Corresponde mantener la observación.
10-La Resolución N° 497/02 admite la posibilidad de incorporar a los Convenios de Prórrogacondiciones que contraríen la propia norma, lo cual atenta contra el principio derazonabilidad de su dictado.
Descargo DNV
Respecto a esta observación, nos vemos en la necesidad de volver sobre los comentarios
realizados en la observación Nº4.
En dicho sentido, corresponde recalcar que, habida cuenta la variabilidad de
condicionamientos técnicos que presenta nuestra red, no siempre resulta posible o funcional generar
una norma que encuadre cada uno de los casos presentados. Por ello, se recurre al dictado de normas
en las cuales, sobre la base del conocimiento y la experiencia, se establecen lineamientos aplicables
a una mayoría de los casos comprendidos en determinadas condiciones de borde. La misma norma
admite la posibilidad de la existencia de otros casos que no cumplan con esas condiciones generales
y que, por ende, requerirán un tratamiento particular. La contrariedad con la propia norma se
generaría en los casos que se admita un tratamiento particular cuando, en realidad, exhiban similares
condiciones de borde a los abarcados por la generalidad de la normativa.
Por otro lado, resulta menester recordar que, en todos los casos, los Convenios de Prórroga se
encuentran sujetos a la convalidación por la Resolución del Administrador General, es decir, el
mismo funcionario que dictara la norma general. Consecuentemente, la aplicación de la norma
49
general, no quedaría expuesta a la discrecionalidad del criterio de un funcionario de menor jerarquía
y las excepciones a la misma debieran encontrarse adecuadamente fundamentadas para resultar
aceptables por la Superioridad.
Respuesta AGN.
Como bien dice el organismo, en virtud de los disímiles condicionamientos técnicos de la red
carretera se requiere que las normas admitan la posibilidad de considerar situaciones que tengan
carácter excepcional, cuando estén suficientemente fundamentadas. Esto es que se aparten de la
regla o condición general de las de su especie, y no que las contraríen de manera tal de
desnaturalizarlas.
La observación pretende poner de manifiesto la gravedad de incorporar a una norma
regulatoria la posibilidad de incorporar disposiciones contrarias a la misma norma, lo que en
definitiva estaría conduciendo a que a desvirtuar la télesis de la norma.
Tal como está redactada la resolución referida, deja abierta la alternativa de convenir
prórrogas de contratos con objetos, plazos, sujetos y condiciones contrarias a las estipuladas por la
resolución aludida, obviamente que cuando el Ingeniero y el Distrito así lo consideren necesario y el
Sr. Administrador General de Vialidad dicte el pertinente acto administrativo aprobando el convenio
de prórroga.
Corresponde mantener la observación.
11-La DNV traslada obligaciones del período original al de la prórroga, contrariando lafinalidad de la extensión que es mantener el estado de la Malla por 12 meses más y no la desubsanar los incumplimientos.
Descargo DNV
Entendemos que esta observación es de idéntico tenor a la formulada en el punto N° 8, por lo
cual nos remitimos a los comentarios realizados para esta última, recordando que la única relación
entre las obligaciones de ambos períodos es la contemporaneidad de su efectivo cumplimiento,
circunstancia cuya elusión requeriría demorar el inicio del periodo de prórroga, con el consecuente
perjuicio para el usuario.
Respuesta AGN.
La observación AGN apunta al hecho que, de los contratos que a su término requerían
trabajos correctivos (17 mallas) en uno solo de ellos -malla 301- el Acta de Finalización hace
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referencia que: "...Todo lo anterior se asume en el pleno conocimiento que los trabajos que se tratan
forman parte de las tareas de mantenimiento de rutina del contrato original, no imputables a los
eventuales trabajos de igual tenor, contemplados en la prórroga del contrato actualmente en trámite
de aprobación".
Lo transcripto pone en evidencia la observación AGN, que quiso resaltar que en 16 Actas no
se contempló la situación aludida.
Corresponde mantener la observación.
12-La Resolución N° 497/02 no da pautas claras para celebrar las respectivas prórrogas,originando dudas en cuanto a las Condiciones Exigibles.
Descargo DNV
No advertimos efectos contractuales distintos en los párrafos modelo transcriptos por la
Auditoría, habida cuenta que las Condiciones Exigibles descriptas para la calzada son las únicas, ya
sea porque así se lo exprese o porque se omita consignar en el Convenio Condición Exigible
adicional alguna.
La Resolución 497/02 otorga pautas en el marco de las cuales los Ingenieros y los
Contratistas acuerdan los Convenios respectivos. A nuestro juicio, no surge de los textos transcriptos
desvío alguno respecto a dichas pautas que permitan inferir una falta de claridad de las mismas. En
el supuesto caso de dudas de interpretación de esas pautas, el temperamento a seguir bajo ninguna
circunstancia hubiese sido la libre interpretación por parte de los Distritos, sino la consulta
aclaratoria correspondiente.
Por último, debemos insistir, conforme lo ya expresado en los comentarios de la observación
N°11, que los Convenios de Prórroga quedan sujetos a la convalidación del Administrador General,
razón por la cual todo desvío a las pautas establecidas por esa Superioridad debe encontrarse
adecuadamente justificada y prevista como excepción por la norma general emitida por el mismo
funcionario.
Respuesta AGN.
La Resol. N° 497/02 prevé que:“5. El contenido básico del convenio de prórroga deberá ser
el siguiente:
51
5.6 La mención expresa de que las Condiciones Exigibles para calzada de toda la malla,
serán las siguientes: BACHES. CERO POR CIENTO (0%), FISURAS. Cien por cien (100%)
SELLADAS, manteniéndose para el resto de las actividades de Mantenimiento de Rutina, el nivel de
exigencia establecido en el Pliego que rige la Malla de que se trate”
En tanto que el análisis de los convenios de prórroga puso de manifiesto la necesidad de
introducir a los mismos términos como “único” y “sólo” en referencia a las condiciones exigibles
para la calzada en el período que nos ocupa, lo que da cuenta de la inexactitud o falta de claridad en
las previsiones de la norma que se trasladan a los respectivos convenios.
Corresponde mantener la observación.
13-La DNV elimina el nivel de exigencia (IE e ISP) a la Obra de Recuperación de la Malla 210.
Descargo DNV
Conforme lo expresado para la observación N° 7 del mismo tenor que la presente, no hubo
tal eliminación de los niveles de exigencia.
A su vez, los defectos a subsanar en el período de prórroga, como se alertó en la observación
N° 7; son los originados en hechos extraordinarios no imputables al Contratista y de ninguna manera
incumplimientos de éste último.
Los elementos aportados permiten, a nuestro juicio, la revisión de las conclusiones
alcanzadas en esta observación y la N° 7.
Respuesta AGN.
El Informe Ampliatorio al Acta de Finalización de la Malla 210 dice que: "...y que con las
obras previstas para el período de ampliación se pueden mejorar ésas diferencias".
Sabemos por la Resolución marco de las prórrogas, en el numeral 5.6 que las condiciones
exigibles para la calzada en toda la malla serán 0% baches y 100% de fisuras selladas
Asimismo y respecto a los hechos extraordinarios no imputables al contratista, ellos abarcan
las progresivas 214-230 de la Ruta 20 y sin embargo es en toda la malla donde se verifica el
incumplimiento.
Corresponde mantener la observación.
14-La información que elabora la DNV contiene errores que sumada a las informalidadesverificadas, atentan contra una gestión eficaz del Organismo, incidiendo negativamente en larelación con las respectivas empresas Contratistas.
52
Descargo DNV
Basa la Auditoría su observación sobre un conjunto de falencias que describe en su informe y las que
nos referimos en el orden en el que fueron formuladas:
- La no- especificación de los errores de la Planilla Resumen nos impiden avanzar en
comentarios sobre los mismos.
- Los Planes de Trabajo utilizados son los convenidos oportunamente.
- La fecha de las Resol. N° 104 y N° 106 corresponden a los momentos en que fueron
perfeccionadas acabadamente los respectivos trámites.
- El carácter de encuadre de las condiciones de la Resolución marco no resultaba motivo
para demorar la firma de los Convenios de las Mallas 101 B, 109, 404 y 405 A, los
cuales, a su vez, se enmarcan en los lineamientos de ésa Resolución.
- La misma situación se reproduce para la Malla 312.
- Se toma nota de los errores formales referidos y se recuerda que los Convenios quedan
sujetos a la instancia posterior de la Resolución que los convalida individualmente.
- El error deslizado en la fecha de la Malla 111 fue subsanado.
Respuesta AGN.
Se ratifica lo observado y se aclara que esta AGN no se refirió como erróneamente lo expresa
DNV en su descargo, a Resolución N° 104 y 106, sino a las resoluciones aprobatorias de los
Convenios de Prórroga correspondientes a las Mallas 104 y 206.
Corresponde mantener la observación.
15-La DNV no cumple oportunamente con su rol de controlar el cumplimiento de obligacionesa cargo del Contratista (8.2.1. de la Sección 5 del PBC).
Descargo DNV
A la fecha de las comprobaciones citadas se encontraban ya finalizadas la obra de
recuperación (carpeta de concreto asfáltico) y la intervención obligatoria (lechada asfáltica)
correspondientes a ambas secciones observadas. Por lo tanto, el no- cumplimiento de las condiciones
exigibles obedecía a defectos de ejecución de la intervención programada y no a su no- ocurrencia a
ésa fecha, como pareciera desprenderse de la observación de la Auditoría. En consecuencia, nada
obstaba basarse en las mediciones señaladas para fundamentar las penalidades que correrían a partir
53
del comienzo del período de exigibilidad, siempre y cuando, como en este caso, no mediaran las
necesarias intervenciones de reparación entre la fecha de medición y el inicio de ese período
exigible.
En consecuencia, la Supervisión controló el cumplimiento de las exigencias en el momento
oportuno, al término de las intervenciones programadas, notificó al Contratista de las conclusiones
arribadas y, sin que medie subsanación de los defectos, tramitó las correspondientes penalidades a
aplicar desde el inicio del período de exigibilidad del contrato.
Como es conocimiento de esa Auditoría, las penalidades contenidas en la Factura 001 fueron
desestimadas por las razones que se comentan en la observación N° 12 y, de ninguna manera, por
haberse aplicado extemporáneamente.
Respuesta AGN.
Según el Pliego de Condiciones en la Sección 5, numeral 8.2.1, el primer año del contrato es
para ejecutar las obras de recuperación, durante el cual las mismas no son pasibles de mediciones
tendientes a corroborar el IE e ISP. Es recién al finalizar el primer año y hasta finalizar el contrato
que la DNV debe verificar los cumplimientos de las exigencias aludidas. El descargo justifica las
mediciones extemporáneas efectuadas dando a entender que al no haber obra correctiva alguna desde
dicho momento -el de la medición- y la finalización del 1er. Año, nada impedía basarse en la misma
para fundamentar las penalidades que empezarían a correr en el período de exigibilidad.
La observación AGN se dirige a señalar que la medición realizada, con todo lo que implica
operativamente su realización, fue extemporánea, independientemente a los resultados que dicha
medición arrojara, por lo que se ratifica.
Corresponde mantener la observación.
16-El Organismo posterga la toma de decisiones y aplica incorrectamente los recursos enperjuicio de los intereses del público usuario.
Descargo DNV
Pareciera que la Auditoría ha confundido en un solo sector situaciones observadas en dos
tramos diferenciados de la malla, lo que la ha llevado a una conclusión inexacta.
En efecto, las sucesivas reservas del Contratista sobre la saturación de un sector del camino
por el aporte de los ríos San Juan y Mendoza están referidas al tramo entre Km 413 y Km 444;
donde se encontraban previstas obras de recuperación que el Contratista temía no fueran suficientes
54
para alcanzar las condiciones exigibles. Sin embargo, las obras se ejecutaron y las condiciones
exigidas se alcanzaron, lo que demostró en los hechos que la evaluación técnica de la Repartición
era la correcta.
Por otro lado, el plan de reparaciones al que hace referencia la Auditoría responde a la
fisuración del pavimento observada en el tramo entre Km 444 y Km 574; el cual obedecía a razones
totalmente independientes a las reservas que formulara el Contratista en el otro sector de la malla y a
las que nos referimos en el párrafo anterior.
Respuesta AGN.
La Auditoría no ha confundido las secciones de la malla. Con respaldo en la siguiente
documentación,
-Acta de Replanteo
-Orden de Servicio N° 47 del 3-7-98 donde advierten al contratista que el Sector 2 (que
parcialmente está incluido en el Sector 1) no alcanza los parámetros obligatorios.
-Orden de Servicio N° 75 de 11-99, mediante la cual reitera la anterior.
-Orden de Servicio N° 77 de 11-99 comunicándole al contratista que hay otros sectores que tampoco
alcanzan los parámetros.
-Orden de Servicio N° 109 del 11-00, reiterando lo anterior.
-Facturas N° 001 de 11-98
N° 002 de 11-99
N° 003 de 11-00
-Convenio con el Nuevo Plan de Obras y donde se desestima la aplicación de todas las penalidades
La observación AGN tiende a señalar que el problema que advirtiera el Contratista en
Septiembre de 1997, se resuelve con la presentación de un Plan de Trabajos en Agosto de 2001,
aprobado por la DNV mediante Resolución de Octubre de 2002 (transcurridos me cinco años).
En cuanto a la aplicación incorrecta de recursos, surge con claridad al comprobar que, los
trabajos previstos para éste contrato no fueron los que requería la malla, corroborado ello por la
necesidad de aprobar un nuevo plan de trabajos que contemplara todas y cada una de las secciones
de la obra.
Corresponde mantener la observación.
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17-La DNV realiza controles utilizando aparatos de medición en condiciones deficientes y porende arriba a resultados erróneos implicando más tarde la desestimación de penalidades.
Descargo DNV
El sistema de medición de rugosidad previsto en estos contratos (Rugosidad BPR) resulta
inseparable del equipo utilizado. No resulta posible durante el desarrollo del contrato evaluar la
rugosidad del camino mediante otra tecnología, ya que los valores fijados como condición exigible
para la magnitud analizada está referidos específicamente a la medición mediante esta única
tipología de equipos.
A su vez, la calibración de estos equipos en tramos patrón es un proceso sistemático
siguiendo un procedimiento normado. Sin embargo, en el caso referido como se comprobó
oportunamente, los valores arrojados terminaron demostrando la falta de calibración del equipo
utilizado.
Debe aclararse que puede suceder que dos mediciones de un equipo correctamente calibrado
arrojen valores distintos en un rango limitado si mediara, por ejemplo, la existencia de suciedad
acumulada sobre la capa de rodamiento en una de las oportunidades o si el rugosímetro siguiera
diferentes huellas de la misma calzada en ambas mediciones. Sin embargo, la pérdida accidental de
la calibración del aparato suele arrojar valores manifiestamente incoherentes entre sí o con la
observación visual del pavimento y, por ende, de relevancia manifiesta para promover la realización
de comprobaciones adicionales. Así se operó en la malla observada, donde finalmente, la realización
de mediciones con distintos equipos y resultados consistentes permitieron descartar aquellas
efectuadas con defectuosas condiciones de calibración.
Por el contrario, no se ha tomado conocimiento de situaciones referidas a otras mediciones
que permitan abonar la suposición que realiza la Auditoría sobre la inconsistencia generalizada del
sistema de medición, sino que la misma se ha verificado únicamente en casos puntuales y
manifiestos como el analizado en esa oportunidad.
Respuesta AGN.
El descargo efectuado ratifica lo observado por lo que se ratifican sus términos.
Corresponde mantener la observación.
18-La DNV no calcula correctamente las penalidades generando un perjuicio al Fisco. (verAnexo VI)
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Descargo DNV
El Pliego de Bases y Condiciones Generales recurre a tres modalidades para establecer los
valores pecuniarios a calcular en el caso de la aplicación de penalidades:
En determinados casos consigna un valor de la multa aplicable por semana o fracción de
incumplimiento. En determinados casos consigna un valor diario de la multa. Para ello recurre a expresiones
como "multa diaria" o "litros de gas oil kilómetros o por día"; sin consignarse en momento
alguno que esos días deberán computarse como corridos. Conforme lo expresado en la Sección
3.A, apartado 1. Definiciones del PBC y ya recogido por la Auditoría desde la observación Nº 1;
salvo expresión en contrario, "días son días hábiles". Por último, en algunos casos particulares, como ser Parámetros del Indice de Estado (Sección
5.12.3) o Fisuración características de Calzadas y/o Banquinas (Sección 5.12.6), el Pliego indica
un valor de la multa pero omite consignar la fracción de tiempo por lo que resultaría aplicable.
Lo expuesto generó oportunamente incertidumbre sobre cuál de los dos criterios expuestos
precedentemente debían seguirse para el cálculo de éstas penalidades. La duda fue zanjada por
Dictamen N° 403354/99 de la Subgerencia de Asuntos Jurídicos, donde se establecían para el
caso que atenerse al principio general del derecho que dice que en caso de duda, cabe la
aplicación de la normativa más favorable al deudor.
Habida cuenta que el cálculo de las penalidades objetado comprende los dos últimos casos
expuestos, no resultaría entonces ajustado a contrato el cómputo de días corridos propuesto por la
Auditoría y, salvo una inadecuada interpretación por nuestra parte tampoco resultaría correcta la
observación formulada.
Respuesta AGN.
El Pliego de Condiciones en su numeral 12.6 omite determinar la fracción de tiempo
(semanas/días) para computar la multa que correspondería ante el incumplimiento de figuración en
calzadas y/o banquinas.
Ante esta situación, la AGN realizó la consulta a la Subgerencia de Obras y Concesiones
(Agrimensor Bathory) quien dio respuesta escrita que obra en Papeles de Trabajo, que
“corresponden días corridos”.
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A mayor abundamiento, del análisis que ésta AGN efectuó de Facturas de Penalización por
“Corte de Pasto y Malezas”-Factura N° 12 correspondiente a la Malla 407; Factura N° 4 de la misma
malla por “Incumplimiento de obligaciones del Contrato”, surge claramente que la DNV aplica las
mismas por días corridos.
Corresponde mantener la observación.
19-La DNV no propicia penalizar a la contratista de la Malla 407.
Descargo DNV
Conforme a lo previsto para esta Malla, el Contratista efectuó Obras de Recuperación en el
tramo comprendido entre el Km 105,87 y el Km 133,68 de la Ruta Nacional N° 64; las que
consistieron básicamente en la adecuación de la base granular existente y la ejecución de un
tratamiento superficial tipo doble, con construcción de banquinas y recuperación de gálibo y taludes.
Todo ello, de acuerdo a lo previsto en el Proyecto Ejecutivo Definitivo de autoría y responsabilidad
de la propia Contratista.
Durante la ejecución de ésos trabajos, la Supervisión y el Distrito formularon una serie de
observaciones concretadas en respectivas órdenes de Servicio y relacionadas con los materiales
utilizados y con las técnicas constructivas empleadas. Esta situación devino en la reconstrucción de
ocho Km del tramo intervenido. Las observaciones formuladas se encuadraron en lo normado en las
cláusulas 10 y 11 del ap. D de la Sección 5; que delimita las responsabilidades de las partes en la
ejecución de los trabajos. No debe perderse de vista, que el Sistema CreMa se encasilla como un
sistema de "resultados", donde corren bajo exclusiva responsabilidad del Contratista las obras
desarrolladas, las que serán finalmente evaluadas en función de los resultados alcanzados.
Al 27/8/98, fecha de la Recepción Provisional de las obras y luego de la reconstrucción
citada, el tramo intervenido cumplimentaba las condiciones exigidas en el contrato, por lo que nada
podía oponer la Dirección Nacional de Vialidad para rehusar su aceptación.
Sin embargo, posteriormente a dicha recepción y bajo la acción del tránsito circulante, se
verificaron una serie de deterioros de calzada, razón por la cual se iniciaron las correspondientes
actuaciones para proceder a la penalización del Contratista, siendo la responsabilidad de este último
no sólo alcanzar las condiciones exigibles, sino también mantenerla durante el lapso establecido por
el contrato.
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En consecuencia, la Dirección Nacional de Vialidad propició la penalización del Contratista
en la oportunidad y bajo las condiciones exigidas por el contrato.
Respuesta AGN.
Las previsiones contenidas en la Sección 3, numeral 34.3, 36 del Pliego de Condiciones,
tienden precisamente a la oportuna intervención de la DNV como contralor del avance de los
trabajos, los materiales utilizados, etc.
No obstante el cúmulo de Ordenes de Servicio, en muchos casos reiterando una anterior y a
pesar de estar previsto en el mismo cuerpo normativo (numeral 12.10) la penalización ante el
incumplimiento de obligaciones contractuales, la DNV decepciona, por Acta del 27-8-98, la obra.
Es del caso destacar que desde la última Orden de Servicio N° 62 del 29-7-98 hasta la fecha
de recepción acaecida el 27-8-98 pasaron 29 días.
Corresponde mantener la observación.
20-La DNV efectúa una interpretación errónea del PBC al aplicar multas.
Descargo DNV
La Responsabilidad delegada en la Dirección Nacional de Vialidad para el mantenimiento y
desarrollo de la Red Vial Nacional exige la concreción oportuna de un conjunto de acciones desde
intervenciones puntuales de emergencia hasta programas de desarrollo de largo plazo, todas ellas
destinadas a incrementar el beneficio de los usuarios de nuestras rutas. Como toda gestión, implica
administrar recursos por definición escasos. En consecuencia, las decisiones llevan implícitas un
análisis de relación costo y beneficio. Acertadas decisiones de la Administración redundarán en un
mayor beneficio tanto para el usuario del camino como para la sociedad en su conjunto que soporta
el costo.
Las decisiones adoptadas debieran ser evaluadas sobre la base del estado de situación al
momento de tomarlas. Puede suceder que el desarrollo de determinadas acciones no alcance los
resultados esperados por un conjunto de circunstancias imposibles de prever con anterioridad. En
consecuencia, no se alcanzan los beneficios para e usuario esperados, o bien, en los términos de la
Auditoría, el usuario resulta perjudicado. Frente a la nueva situación, es responsabilidad de la
gestión adoptar nuevas medidas que procuren maximizar los beneficios o, en su defecto, minimizar
los perjuicios, tanto para el usuario como para la sociedad.
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Este es el caso de la Malla 407 que, como es de conocimiento de la Auditoría, resulta uno de
los contratos del sistema que debiera ser rescindido. El Contratista demostró oportunamente cumplir
con los requisitos de aptitud técnica financiera exigidos por el sistema de contratación y presentó la
oferta válida más económica del llamado, razones por las que resultó adjudicataria. Sin embargo,
durante el desarrollo del contrato, fue progresivamente evidenciando una falta de capacidad técnica y
financiera para cumplir con las obligaciones adquiridas, proceso que finalmente devino en la
rescisión del vínculo. Durante ese proceso y sujeta al encuadre jurídico de la relación, la Dirección
Nacional de Vialidad procuró adoptar las medidas más efectivas, en esas circunstancias, para
maximizar la relación costo y beneficio de la sociedad.
Específicamente en los tramos de la malla observados y conforme a lo ya comentado en la
observación anterior, las deficiencias de la obra ejecutada obedecían al proceso constructivo
responsabilidad del Contratista y se hicieron aparentes durante el período de mantenimiento a su
cargo. Su reparación requería una intervención integral, la que fue exigida oportunamente al
Contratista, quien propuso un reacondicionamiento de la base granular complementado con la
correspondiente reparación de la superficie. Sin embargo, el desarrollo de esa reparación fue
sucesivamente dilatado por razones imputables al contratista, lo que tras las intimaciones de rigor,
terminó derivando en la rescisión del vínculo.
Evidentemente no se obtuvo el beneficio para el usuario previsto al contratar la malla. Por
otro lado, la alternativa, que trae a colación Auditoría, de reparar las deficiencias a través de un
tercero por cuenta del contratista no se consideró oportuna; si bien se hubiera recurrido a ella en el
caso de verificarse su necesidad por razones de seguridad. Como se expresara, las deficiencias
exigían una reparación integral del tramo y no intervenciones puntuales. Dada la envergadura de los
trabajos, la posibilidad de contratarlos con un tercero era equivalente, en los hechos, a la rescisión
del contrato y la nueva licitación de las tareas. Por otra parte, como posteriormente quedó
demostrado, la factibilidad de cobrar los trabajos al Contratista era relativa y, a su vez, debían
agotarse las instancias del procedimiento previstas en el marco contractual. Caso contrario, los
posteriores costos emergentes podían superar largamente los perjuicios hasta ése momento.
Por último, respecto a las penalidades aplicadas y en el contexto señalado, cabe señalar que
la Dirección Nacional de Vialidad debe atenerse al Pliego de Condiciones respecto al régimen
sancionatorio y que, en tal sentido, corresponde aplicar las respectivas penalidades en función de su
correspondencia con la falta observada y no de su mayor onerosidad. Tampoco debe perderse de
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vista que el Contratista de esta malla resultó pasible de la mayor sanción prevista en el marco
contractual, cual es la rescisión culposa del vínculo, todo ello sin perjuicio de las penalidades
aplicadas en el proceso que condujo a ésa instancia final.
Respuesta AGN.
El descargo efectúa consideraciones que nada tienen que ver con la observación AGN, por lo
que se ratifica la misma.
En efecto nada se dijo respecto a que correspondería aplicar la sanción más gravosa, sino que
la DNV aplique la que el Pliego de Condiciones prevé aplicar para cada caso de incumplimientos.
Corresponde mantener la observación.
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