1

ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ &

ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

ΚΒ΄ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ

ΤΜΗΜΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ

Θέμα: Έλεγχος Νομιμότητας Πράξεων ΟΤΑ 2011-2014

Επιβλέπων: Παπαδημητρίου Κωνσταντίνος

Σπουδαστής: Μαργωμένος Εμμανουήλ – Χρυσοβαλάντης

ΑΘΗΝΑ - 2014

2

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ………………..4

ΠΕΡΙΛΗΨΗ……………………………………………………………………6

ABSTRACT……………………………………………………………………7

ΛΕΞΕΙΣ – ΚΛΕΙΔΙΑ………………………………………………………….8

ΕΙΣΑΓΩΓΗ…………………………………………………………………….9

ΜΕΡΟΣ Α΄

ΘΕΩΡΗΤΙΚΗ & ΘΕΣΜΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ……………………………….10

Κεφάλαιο 1……………………………………………………………………..10

Σύνταγμα και ΤΑ

1.1 - Η Συνταγματική Κατοχύρωση των ΟΤΑ………………………………10

1.2 – Η Συνταγματική Κατοχύρωση της Κρατικής Εποπτείας επί των

ΟΤΑ……………………………………………………………………………..13

Κεφάλαιο 2……………………………………………………………………...17

Συστήματα Εποπτείας ΟΤΑ

2.1 – Το Γραφειοκρατικό Πρότυπο Διοίκησης & η Θεωρία της Διοικητικής

Επιστήμης. Οι σχέσεις τους με την ΤΑ………………………………………..17

2.2 – Ξένα Συστήματα Εποπτείας ΟΤΑ. Οι Περιπτώσεις της Γαλλίας, Γερμανίας

& Ιταλίας…………………………………………………………………………20

Γαλλία……………………………………………………………………………..20

Γερμανία…………………………………………………………………………...22

Ιταλία……………………………………………………………………………….22

Κεφάλαιο 3…………………………………………………………………………23

Συστήματα Εποπτείας ΟΤΑ στην Ελλάδα……………………………………….23

3.1 – Από την Ελληνική Επανάσταση μέχρι τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο……….23

3.2 – Από το 1950 έως το 1993……………………………………………………27

3.3 – Από το 1994 έως το 2009…………………………………………………...30

3

ΜΕΡΟΣ Β΄

ΠΡΑΓΜΑΤΟΛΟΓΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ………………………………………..35

Κεφάλαιο 4……………………………………………………………………….35

Η Κατάσταση της Ελληνικής Διοίκησης & της ΤΑ το 2009

Κεφάλαιο 5………………………………………………………………………..39

Η Διοικητική Αναδιάρθρωση με το Πρόγραμμα «Καλλικράτης»

5.1 – Η Δημιουργία των νέων «Καλλικρατικών» Δήμων………………………39

5.2 - Η θεμελίωση της Περιφέρειας ως Β΄ Βαθμού ΤΑ………………………...40

5.3 - Το νέο σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ…………………………………41

5.4 - H Θεμελίωση των ΑΔ......................................................................................44

5.5 - Όργανα Ελέγχου & Εποπτείας ΟΤΑ………………………………………..45

5.6 - Διάρθρωση και Πειθαρχικός Έλεγχος ΑΥΕ ΟΤΑ…………………………46

5.7 - Διαδικασία Εποπτείας & Ελέγχου Νομιμότητας Πράξεων ΟΤΑ…………48

Κεφάλαιο 6…………………………………………………………………………53

Η Εφαρμογή του Προγράμματος «Καλλικράτης» την Περίοδο 2011-2014

6.1 - Η Εφαρμογή του Προγράμματος «Καλλικράτης» από το 2011 έως τον

ν.4257/2014…………………………………………………………………………53

6.2 - Οι τελευταίες εξελίξεις με τον ν.4257/2014…………………………………56

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ – ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ…………………………………………….58

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ…………………………………………………………………...63

4

ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΩΝ

ΑΔ – Αποκεντρωμένη Διοίκηση

ΑΕ – Ανώνυμος Εταιρεία

ΑΕΙ – Ανώτατο Εκπαιδευτικό Ίδρυμα

ΑΕΠ – Ακαθάριστο Εθνικό Προϊόν

ΑΝ – Αυτοδιοικούμενη Νομαρχία

ΑΠ – Αυτοδιοικητική Περιφέρεια

Αρ. – Άρθρο

ΑΥΕ – Αυτοτελής Υπηρεσία Εποπτείας

ΒΔ – Βασιλικό Διάταγμα

ΓΓ – Γενικός Γραμματέας

ΔΕ – Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης

ΔΚΚ – Δημοτικός & Κοινοτικός Κώδικας

ΕΕ – Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΙΣΕΠ – Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής Προϊσταμένων

ΕΠ – Επιχειρησιακό Πρόγραμμα

ΚΑΠ – Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι

ΚΔΚ – Κώδικας Δήμων & Κοινοτήτων

ΚΝΑ – Κώδικας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης

ΜΟΠ – Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα

ΝΑ – Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση

ΝΣΚ – Νομικό Συμβούλιο του Κράτους

ΟΤΑ – Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Παρ. – Παράγραφος

ΠΔ – Προεδρικό Διάταγμα

ΠΕ – Πανεπιστημιακής Εκπαίδευσης

ΣΣΥΚΕ – Συνοριακός Σταθμός Υγειονομικού & Κτηνιατρικού Ελέγχου

5

ΣτΕ – Συμβούλιο της Επικρατείας

ΤΑ – Τοπική Αυτοδιοίκηση

ΥΕ – Υποχρεωτικής Εκπαίδευσης

6

Περίληψη

Η παρούσα εργασία πραγματεύεται την άσκηση κρατικής εποπτείας στους

Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) και ειδικότερα το σκέλος της άσκησης

ελέγχου νομιμότητας επί των πράξεων και αποφάσεών της. Η εργασία διαρθρώνεται

σε 6 Κεφάλαια, τα οποία είναι χωρισμένα σε 2 Μέρη. Το Α΄ Μέρος πραγματεύεται το

ζήτημα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΤΑ) και της άσκησης εποπτείας επί αυτής, από

μία θεωρητική και θεσμική προσέγγιση. Στο 1ο Κεφάλαιο εξετάζεται η νομική θέση

και κατοχύρωση, τόσο των ΟΤΑ, όσο και της κρατικής εποπτείας επί αυτών, στο

ισχύον ελληνικό Σύνταγμα. Στο 2ο Κεφάλαιο εξετάζεται το ζήτημα της κρατικής

αποκέντρωσης και της ΤΑ από τη σκοπιά της Διοικητικής Επιστήμης και της

Βεμπεριανής θεώρησης της Δημόσιας Διοίκησης. Επίσης, στο ίδιο Κεφάλαιο,

εξετάζονται συγκριτικά ξένα πρότυπα αποκέντρωσης, ΤΑ και κρατικής εποπτείας επί

των ΟΤΑ. Στο 3ο Κεφάλαιο επιχειρείται μια ιστορική προσέγγιση της ελληνικής

αποκέντρωσης, της ΤΑ και των συστημάτων εποπτείας ΟΤΑ, από την εποχή

ιδρύσεως του ελληνικού κράτους μέχρι τις παραμονές της μεγάλης μεταρρύθμισης

του Καλλικράτη. Το Β΄ Μέρος προσεγγίζει το ζήτημα της ΤΑ και της εποπτείας από

μία πραγματολογική σκοπιά. Στο 4ο Κεφάλαιο, επιχειρείται ο εντοπισμός των

βασικότερων προβλημάτων της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης και ΤΑ, στις

παραμονές ψήφισης του Προγράμματος «Καλλικράτης». Στο 5ο Κεφάλαιο αναλύεται

διεξοδικά το παραπάνω μεταρρυθμιστικό πρόγραμμα και δίνεται ιδιαίτερο βάρος στις

διατάξεις του περί εποπτείας ΟΤΑ και ελέγχου νομιμότητας επί των πράξεών τους.

Στο 6ο Κεφάλαιο εξετάζεται η εφαρμογή του Καλλικράτη στην πράξη και πιο

συγκεκριμένα περιγράφεται ο τρόπος άσκησης κρατικής εποπτείας και ελέγχου

νομιμότητας κατά την περίοδο 2011 – 2014. Τέλος, αντί επιλόγου, παρατίθενται

προτάσεις βελτίωσης του ελληνικού συστήματος αποκεντρωμένης διοίκησης και ΤΑ.

7

Abstract

The present dissertation treats the issue of State Supervision over Local Self-

Governing Authorities and especially the state legality review of their acts. The

dissertation consists of 6 Chapters in 2 Parts. Part A treats the issue of Local Self-

Governance and State Supervision over it, from a theoretical and institutional

perspective. Chapter 1 deals with the Constitutional provision of Local Self-

Governing Authorities and State Supervision over these. In Chapter 2, the issue of

State Decentralisation and Local Self-Governance is reviewed from the perspective of

Administrative Science and Weberian Theory on Public Administration. Foreign

systems of Decentralisation, Local Self-Governance and State Supervision are also

being comparatively examined in the same Chapter. In the 3rd

Chapter, Greek

Decentralisation, Local Self-Governance and State Supervision are being examined

from a historical perspective, covering the period from the establishment of the Greek

State, up to the eve of the “Kallikratis” Reform. Part B examines the whole issue from

a more pragmatic point of view. In Chapter 4, there is a discussion about the problems

which Greek Public Administration and Local Self-Governance were faced with, on

the eve of the “Kallikratis” Reform. The thorough analysis of this administrative

reform is the main subject of Chapter 5, paying particular attention to the provisions

on State Supervision over Local Self-Governing Authorities and the state legality

review of their acts. In Chapter 6, the actual implementation of the aforementioned

reform is being scrutinised and more specifically the actual system of State

Supervision and legality review over the acts of Local Self-Governing Authorities

during the 2011 – 2014 period. Finally, to conclude with, there is a series of proposals

for the improvement of Public Decentralisation system and Local Self-Governance.

8

Λέξεις-Κλειδιά

Έλεγχος Νομιμότητας, Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ΟΤΑ, Καλλικράτης,

Αποκέντρωση, Αρμοδιότητες, Αποκεντρωμένη Διοίκηση, ΑΔ, Τοπική Αυτοδιοίκηση,

ΤΑ, Επιχειρησιακό Πρόγραμμα, ΕΠ, Μεταρρύθμιση, Κεντρική Διοίκηση, Δήμος,

Εποπτεία, Ανάπτυξη, Διοικητική Δράση, Γραφειοκρατία, Τοπική Υπόθεση,

Περιφέρεια, Νομαρχία, Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση, ΠΑ, Νομαρχιακή

Αυτοδιοίκηση, ΝA.

Keywords

State Supervision, Local Self-Governing Authorities, Local Self-Governance, Review

of Legality, Decentralisation, Constitution, Public Administration, Administrative

Science, Weberian Bureaucracy, Competence, “Kallikratis” Reform, Decentralised

State Authority, Municipality, Prefecture, Region, Prefectural Self-Governing

Authority, Regional Self-Governing Authority, Administrative Act, Operational

Programme.

9

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Σύμφωνα με τους Nadler και Tushman, «η μεγαλύτερη σχεδιαστική πρόκληση που

αντιμετωπίζει ένας οργανισμός, είναι να βρει έναν τρόπο να συνδέσει μεταξύ τους τις

επιχειρησιακές μονάδες, χωρίς αυτό να επηρεάσει αρνητικά την ικανότητά τους να

λειτουργούν ανεξάρτητα… να μπορεί να κρατά συντονισμένες όλες τις διαφορετικές

ομάδες, χωρίς όμως να τις ελέγχει… αυτό το ζήτημα του συμπαγούς συντονισμού και

του χαλαρού ελέγχου καθίσταται ολοένα και σημαντικότερο» (2005: 162). Το

παραπάνω πρόβλημα, όμως, δεν αφορά μόνο τους ιδιωτικούς οργανισμούς. Τα

τελευταία χρόνια, η Δημόσια Διοίκηση, προσπαθώντας να επιβιώσει εν μέσω ραγδαία

επιδεινούμενων δημοσιονομικών κρίσεων, αλλά και προκειμένου να κατορθώσει να

ανταποκριθεί στο νέο της ρόλο, ως παράγοντας δημοκρατικής διακυβέρνησης και όχι

ως ψυχρός, απόμακρος και δύσκαμπτος βραχίονας της εκτελεστικής εξουσίας,

αναζητά τρόπους καλύτερου και αρμονικότερου συντονισμού μεταξύ των διαφόρων

«επιχειρησιακών» της μονάδων και μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων των

οργανωτικών της δομών. Στην Ελλάδα ειδικότερα, οι γνωστές παθογένειες του

πολιτικού και διοικητικού μηχανισμού, σε συνδυασμό με τη, βαθιά ριζωμένη στην

νοοτροπία των Ελλήνων, δυσπιστία έναντι του «Κράτους», έχουν υπονομεύσει σε

μεγάλο βαθμό όλες τις έως τώρα απόπειρες εκσυγχρονισμού. Το κυριότερο, λοιπόν,

ερώτημα που θα μας απασχολήσει σε αυτή την εργασία, είναι το κατά πόσον η

τελευταία και μεγαλύτερη, μέχρι σήμερα, απόπειρα ριζικής μεταρρύθμισης των δύο

εκ των τριών πυλώνων της Δημόσιας Διοίκησης πέτυχε τους σκοπούς της. Σε

περίπτωση δε, κατά την οποία οι στόχοι δεν επετεύχθησαν, θα ανακύψουν δύο

ερωτήματα: Γιατί δεν υπήρξε επιτυχία και τι θα πρέπει να γίνει στο μέλλον, ώστε η

επιτυχία να πάψει να αποτελεί απλώς ευχολόγιο.

10

ΜΕΡΟΣ Α΄

ΘΕΩΡΗΤΙΚΗ & ΘΕΣΜΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

Κεφάλαιο 1

Σύνταγμα και ΤΑ

1.1 - Η Συνταγματική Κατοχύρωση των ΟΤΑ

Το ελληνικό Σύνταγμα εγγυάται, στο αρ.102, το θεσμό της ΤΑ (Τάχος 1985,

Φλογαίτης 1987, Παπαδημητρίου Γ. 1993, Μπέσιλα Βήκα 1995). Μέχρι και την

αναθεώρηση του 2001, οι συνταγματικές εγγυήσεις κάλυπταν ρητά μόνο τους

πρωτοβάθμιους ΟΤΑ (Δήμους και Κοινότητες), αφήνοντας τη θέσπιση δευτέρου (ή

και τρίτου ίσως) βαθμού αυτοδιοικητικών οντοτήτων στη διακριτική ευχέρεια του

νομοθέτη. Αντίθετα, με την αναθεώρηση του 2001, προβλέπονται πλέον

συνταγματικές εγγυήσεις και για τον δεύτερο βαθμό ΤΑ (Μπέσιλα Βήκα 2001,

Χλέπας 2001, Σωτηρέλης 2002, Τζέμος 2013). Η παρ.1 του αρ.102 του

αναθεωρημένου Συντάγματος του 2001 αναφέρει ότι «Η διοίκηση των τοπικών

υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δευτέρου

βαθμού». Πιο συγκεκριμένα, το Σύνταγμα:

1. Αναθέτει στους ΟΤΑ 1ου

και 2ου

βαθμού τη διοίκηση των τοπικών

υποθέσεων1.

2. Λόγω της ρητής, πλέον, αναφοράς σε ΟΤΑ 1ου

και 2ου

βαθμού, τεκμαίρεται

ότι δεν επιτρέπει την ίδρυση άλλων βαθμών ΤΑ.

3. Παρόλο που θεσπίζει τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ των ΟΤΑ όσον αφορά τη

διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, εντούτοις εναποθέτει στον νομοθέτη τον

καθορισμό του εύρους και των κατηγοριών των τοπικών αυτών υποθέσεων,

όπως επίσης και την κατανομή τους μεταξύ των δύο βαθμών ΤΑ2.

1 Αρ.102, παρ.1, Συντ.

2 Αρ.102, παρ.1, Συντ.

11

4. Προβλέπει τη δυνατότητα, με νόμο, μεταφοράς αρμοδιοτήτων του κράτους

στους ΟΤΑ3.

5. Παρέχει εγγυήσεις όσον αφορά την οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια

των ΟΤΑ4.

6. Καθιερώνει την εκλογή των αρχών των ΟΤΑ με καθολική και μυστική

ψηφοφορία5.

7. Περιορίζει την έκταση της κρατικής εποπτείας σε έλεγχο νομιμότητας και όχι

σκοπιμότητας, με σκοπό τη διαφύλαξη της πρωτοβουλίας και της ελεύθερης

δράσης των ΟΤΑ6.

8. Εγγυάται την προστασία, άλλα και τον έλεγχο των αιρετών οργάνων των

ΟΤΑ, θέτοντας την επιβολή ποινών σε αυτά υπό ουσιαστικές και τυπικές

εγγυήσεις7.

9. Προβλέπει τη λήψη όλων των αναγκαίων εκείνων μέτρων που απαιτούνται

για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των αναγκαίων πόρων

των ΟΤΑ και επιβάλλει τη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση

των πόρων αυτών8.

10. Απαιτεί κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από την Κεντρική Διοίκηση να

συνοδεύεται από την μεταφορά των αντίστοιχων πόρων9.

11. Προβλέπει την απόδοση και κατανομή με νόμο μεταξύ των ΟΤΑ, των φόρων

ή τελών που καθορίζονται υπέρ αυτών και εισπράττονται από το κράτος10

.

12. Δίνει το δικαίωμα στους ΟΤΑ, με νόμο, να εισπράττουν τοπικά έσοδα11

(Δαγτόγλου 2004).

Επίσης, σε πολλά σημεία του Συντάγματος, υπάρχουν διάσπαρτες ρυθμίσεις που

αναφέρονται ευθέως στους ΟΤΑ, και πιο συγκεκριμένα στους υπαλλήλους αυτών,

αλλά και στους αιρετούς. Πρόκειται κυρίως για διατάξεις που ρυθμίζουν θέματα

όπως το (υπό προϋποθέσεις) δικαίωμα των υπαλλήλων των ΟΤΑ στην απεργία

(αρ.23), τους περιορισμούς στην ενεργό κομματική τους δράση (αρ.29), το

3 Αρ.102, παρ.1, Συντ.

4 Αρ.102, παρ.2, Συντ.

5 Αρ.102, παρ.2, Συντ.

6 Αρ.102, παρ.4, Συντ.

7 Αρ.102, παρ.4, Συντ.

8 Αρ.102, Συντ.

9 Αρ.102, Συντ.

10 Αρ.102, Συντ.

11 Αρ.102, Συντ.

12

ασυμβίβαστο των καθηκόντων τους και των αιρετών των ΟΤΑ προς εκείνο του

βουλευτή (αρ.56) και την απαγόρευση της πολυθεσίας των υπαλλήλων τους (αρ.104)

(Χλέπας 1999).

Ένα εκ των δυσκολότερων ερμηνευτικών προβλημάτων που ανακύπτουν σχετικά με

τη συνταγματική κατοχύρωση των ΟΤΑ, είναι αυτό της ερμηνείας των «τοπικών

υποθέσεων». Στο Σύνταγμα δεν ορίζονται με ακρίβεια οι «τοπικές υποθέσεις», τη

διοίκηση των οποίων οφείλουν να ασκούν οι ΟΤΑ. Ο Δημοτικός και Κοινοτικός

Κώδικας, σε νεώτερη τροποποίησή του12

, προσπαθεί να περιγράψει τις τοπικές

υποθέσεις, αναφέροντας ότι «Η διοίκηση όλων των τοπικών υποθέσεων ανήκει στην

αρμοδιότητα των Δήμων και των Κοινοτήτων, κύρια μέριμνα των οποίων αποτελεί η

προαγωγή των κοινωνικών και οικονομικών συμφερόντων, καθώς και των

πολιτιστικών και πνευματικών ενδιαφερόντων των κατοίκων τους». Τα παραπάνω

όμως, θα μπορούσαν να περιγράφουν και τις αρμοδιότητες του κράτους. Η ρίζα του

προβλήματος έγκειται κυρίως στη διαφορά μεταξύ τοπικών και υπερτοπικών

υποθέσεων (Παπαδημητρίου Κ. 2004). Παλαιότερα, οι περισσότερες περιοχές της

Ελλάδος ήταν σε μεγάλο βαθμό απομονωμένες. Αυτό οφειλόταν, κατά κύριο λόγο, σε

γεωγραφικούς, τεχνολογικούς, αλλά και πολιτισμικούς παράγοντες. Ένα μεγάλο,

λοιπόν, μέρος των υποθέσεων του ελληνικού κράτους τότε, ήταν άθροισμα των

τοπικών υποθέσεων των επί μέρους περιοχών. Σήμερα, οι νέες τεχνολογικές,

πολιτισμικές, οικονομικές και πολιτικές εξελίξεις, έχουν «ενώσει» σε μεγάλο βαθμό

τις διάφορες περιοχές της Ελλάδος, και κατ’ επέκταση τις υποθέσεις και τα

προβλήματά τους. Κάτι που ήταν τοπικό πριν από 50 χρόνια, σήμερα είναι πολύ

πιθανό να θεωρείται υπερτοπικό ή ακόμη και εθνικό. Ως εκ τούτου, απαιτείται μία

νέα προσέγγιση στο πρόβλημα και μία νέα ερμηνεία του τι εστί τοπική υπόθεση υπό

τις σημερινές συνθήκες. Δεδομένης και της κομβικής σημασίας που έχει για τους

θεσμούς της ΤΑ, η έννοια της τοπικής υπόθεσης οφείλει να γίνει πιο ξεκάθαρη

(Παπαδημητρίου Κ. 2004). Το γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο,

στις 30/7/1958, είχε αποφανθεί επί του ζητήματος ότι «οι τοπικές υποθέσεις

διακρίνονται από τις υπερτοπικές και κρατικές κατά το ότι είναι ριζωμένες σε ένα

συγκεκριμένο τόπο, αναφέρονται ειδικά σε αυτόν και για αυτό μπορούν και πρέπει να

ρυθμίζονται αυτοτελώς και με ίδια ευθύνη από την τοπική κοινότητα» (Δαγτόγλου

2004).

12

Το αρ.24, παρ.1 του ΔΚΚ, όπως αντικαταστάθηκε με το αρ.41, παρ.1 του ν.2218/1994.

13

Το Σύνταγμα, όπως είδαμε παραπάνω, μετά την αναθεώρησή του το 2001, ενίσχυσε

το ρόλο του νομοθέτη όσον αφορά τον καθορισμό του εύρους και των κατηγοριών

των τοπικών υποθέσεων, όπως επίσης και την κατανομή τους μεταξύ πρωτοβάθμιων

και δευτεροβάθμιων ΟΤΑ. Επιπλέον, με βάση το Σύνταγμα, το τεκμήριο

αρμοδιότητας που αυτό εγγυάται υπέρ των ΟΤΑ, αλλά και την αρχή της

καθολικότητας, όλες οι τοπικές υποθέσεις εμπίπτουν στις αρμοδιότητες των ΟΤΑ.

Από την άλλη, το ΣτΕ, με βάση τη νομολογία του, τείνει να εκφράζει κριτήρια

πρακτικής σκοπιμότητας όσον αφορά το χαρακτηρισμό μιας υπόθεσης ως τοπικής.

Θεωρεί ως τοπική εκείνη την υπόθεση, η διοίκηση της οποίας γίνεται ορθολογικότερα

στο πλαίσιο ενός ΟΤΑ. Αντίθετα, υποθέσεις που δύνανται να ρυθμίζονται καλύτερα

σε υπερτοπικό επίπεδο, δεν θεωρούνται, κατά τη νομολογία του ΣτΕ, τοπικές. Αξίζει

να αναφερθεί πάντως, ότι η ανάθεση της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων στους

ΟΤΑ, δεν σημαίνει αυτόματα και την ανάθεση εξουσιών έκδοσης των σχετικών

κανονιστικών διατάξεων ή επιβολής και είσπραξης φόρων και τελών (Χλέπας 2001).

Οι παραπάνω πράξεις προϋποθέτουν την έκδοση ειδικής νομοθετικής

εξουσιοδότησης, σύμφωνα με το άρθρο 43, παρ.1 του Συντάγματος. Επομένως το

Σύνταγμα κατοχυρώνει την αυτοδιοίκηση των ΟΤΑ, αλλά όχι και την αυτονομία τους

(Δαγτόγλου, 2004).

1.2 – Η Συνταγματική Κατοχύρωση της Κρατικής Εποπτείας επί των ΟΤΑ

Το αρ.102, παρ.2 του Συντάγματος ορίζει ότι οι ΟΤΑ έχουν διοικητική και

οικονομική αυτοτέλεια. Η φράση αυτή θα μπορούσε να θεωρηθεί πλεονασμός, διότι

αυτοδιοίκηση χωρίς αυτοτέλεια είναι μάλλον έννοια αντιφατική. Παρόλα αυτά, ο

νομοθέτης έπραξε σωστά που υπογράμμισε την αυτοτέλεια των ΟΤΑ στο υψηλότερο

δυνατό νομικό επίπεδο, που είναι το Σύνταγμα. Άλλωστε την εποχή που γράφτηκε

και ψηφίστηκε το Σύνταγμα της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας, ήταν νωπές ακόμη οι

μνήμες των έντονων παρεμβάσεων της Κεντρικής Διοίκησης στην ΤΑ, όχι μόνο την

περίοδο της Δικτατορίας, αλλά και κατά τη διάρκεια των δύο προηγούμενων

δεκαετιών. Ο συνταγματικός νομοθέτης πλαισιώνει και ενισχύει την προαναφερθείσα

αυτοτέλεια με διατάξεις που επιχειρούν να απογαλακτίσουν την ελληνική ΤΑ, να την

καταστήσουν πραγματικά αυτοδιοικούμενη, οικονομικά αυτοδύναμη (εν μέρει) και

14

απολύτως βιώσιμη, ώστε να ανταποκρίνεται αποτελεσματικά στα αυξημένα της

καθήκοντα (Κοντόγιωργα & Θεοχαροπούλου 1983, Τάχος 1985, Φλογαίτης 1987).

Ωστόσο, προκειμένου να μην διαταραχθεί η ενιαία συμμόρφωση στον νόμο σε όλη

την επικράτεια, αλλά και προς αποφυγήν τυχόν φυγόκεντρων τάσεων που θα

μπορούσαν να αμφισβητήσουν τον ενιαίο χαρακτήρα του ελληνικού κράτους, η

διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια δεν αποκλείει την κρατική εποπτεία επί των

ΟΤΑ. Πιο συγκεκριμένα, το αρ.102, παρ.4 ορίζει ότι «Το Κράτος ασκεί στους ΟΤΑ

εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να

εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους». Η παραπάνω διάταξη

επομένως, αποτελεί τη βάση της συνταγματικής κατοχύρωσης της κρατικής

εποπτείας επί των ΟΤΑ. Μιας κρατικής όμως εποπτείας, η οποία οφείλει να

περιορίζεται σε έλεγχο νομιμότητας επί των πράξεων των τελευταίων και δεν θα

πρέπει να διολισθαίνει σε έλεγχο σκοπιμότητας αυτών. Πράγμα που σημαίνει, εν

ολίγοις, ότι η Κεντρική Διοίκηση δεν έχει το δικαίωμα να εξετάζει το εάν και κατά

πόσον οι αποφάσεις και οι πράξεις των ΟΤΑ είναι ορθές, αλλά μόνο το εάν είναι

σύννομες (Σπηλιωτόπουλος 1991, Τάχος 2000, Μαυριάς 2001, Δαγτόγλου 2004,

Χρυσανθάκης 2006).

Επιπροσθέτως, το ισχύον ελληνικό Σύνταγμα, επίσης στο αρ.102, παρ.4, προβλέπει

τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών οργάνων των ΟΤΑ. Η πειθαρχική αυτή εξουσία

του κράτους επί των εκλεγμένων τοπικών αρχόντων, συμπεριλαμβάνει ιδιαίτερα

αυστηρές ποινές για τους αιρετούς, όπως θέση σε αργία ή αυτοδίκαιη έκπτωση από

τα αξιώματά τους. Παρόλη την φαινομενική, ίσως, αυστηρότητα, ο συνταγματικός

νομοθέτης θέτει την παραπάνω εξουσία, τόσο τυπικά, όσο και ουσιαστικά υπό

εγγυήσεις. Επιτρέπει την επιβολή των ανωτέρω πειθαρχικών ποινών, μόνο κατόπιν

της σύμφωνης γνώμης συμβουλίου, αποτελούμενου κατά πλειοψηφία από τακτικούς

δικαστές (Μπέσιλα Βήκα 2001).

Μέχρι τώρα, αναλύσαμε τις συνταγματικές προβλέψεις σχετικά με την άσκηση

κρατικής εποπτείας επί των ΟΤΑ. Μιλήσαμε δηλαδή, κυρίως, για τον έλεγχο

νομιμότητας που ασκεί η Κεντρική Διοίκηση επί των αποφάσεων και των πράξεων

των τελευταίων. Όμως το ισχύον ελληνικό Σύνταγμα, στο άρθρο 98, κάνει λόγο και

για οικονομικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου στους ΟΤΑ. Εδώ, η βασικότερη

διαφορά έγκειται στη διαφορετική φύση του ελεγκτικού οργάνου. Η Κεντρική

15

Διοίκηση αποτελεί τον βασικότερο βραχίονα της εκτελεστικής εξουσίας, όμως το

Ελεγκτικό Συνέδριο, ως ένα εκ των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων, αποτελεί

βραχίονα της δικαστικής εξουσίας. Πιο συγκεκριμένα, το άρθρο 98 του Συντάγματος

προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι αρμόδιο να διενεργεί

ελέγχους επί των δαπανών του κράτους, καθώς και των ΟΤΑ ή άλλων νομικών

προσώπων που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό και να ελέγχει

τους λογαριασμούς των δημοσίων υπολόγων και των ΟΤΑ.

Κλείνοντας το κεφάλαιο αυτό, θα ήταν χρήσιμη μια επιγραμματική κριτική

αποτίμηση των συνταγματικών διατάξεων που κατοχυρώνουν την ύπαρξη και τη

λειτουργία των ΟΤΑ. Μπορεί να υποστηριχθεί με βεβαιότητα ότι το αναθεωρημένο

Σύνταγμα του 2001, αποτέλεσε ένα σημαντικό βήμα προς την κατεύθυνση της

περαιτέρω συνταγματικής θωράκισης των ΟΤΑ (Σωτηρέλης 2002). Πέρα από τη

ρητή, πλέον, αναφορά περί «διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας» των ΟΤΑ, ο

αναθεωρημένος Καταστατικός Χάρτης της χώρας, εγγυάται την «πρωτοβουλία» και

την «ελευθερία δράσης» των ΟΤΑ, περιγράφει την άσκηση εποπτείας του κράτους σε

αυτούς ως «αποκλειστικά έλεγχο νομιμότητας» ενώ παράλληλα, δεν τους απαγορεύει

πλέον τον απευθείας «καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων». Όμως, παρόλα

τα βήματα προόδου, το ελληνικό Σύνταγμα, ακόμη και σήμερα, δεν κατοχυρώνει

όπως άλλα ευρωπαϊκά συντάγματα την πραγματική διοικητική και οικονομική

αυτοτέλεια της ΤΑ (Χλέπας 2001, Παπαδημητρίου Κ. 2014). Η κανονιστική

δραστηριότητα των ΟΤΑ υπόκειται ακόμη στους περιορισμούς που ισχύουν για τα

«όργανα της διοίκησης» εν γένει και σύμφωνα με το άρθρο 43, απαιτείται ειδική

εξουσιοδότηση νόμου προκειμένου οι ΟΤΑ να είναι σε θέση να εκδίδουν

κανονιστικές πράξεις. Επίσης, με βάση το άρθρο 78, η Βουλή έχει διατηρήσει σε

μεγάλο βαθμό ένα είδος φορολογικού μονοπωλίου. Σε αντίθεση λοιπόν με άλλες

ευρωπαϊκές χώρες, η ΤΑ στην Ελλάδα δεν διαθέτει ακόμη πλήρη διοικητική, ούτε

οικονομική αυτοτέλεια, με αποτέλεσμα να «στερείται ορισμένα σημαντικά εργαλεία

της εξουσίας, που θα διεύρυναν αποφασιστικά τις δυνατότητες παρέμβασής της στο

κοινωνικο-οικονομικό γίγνεσθαι και γενικότερα, τα περιθώριά της για άσκηση τοπικής

πολιτικής» (Χλέπας 1999: 215). Τέλος, εν αντιθέσει με άλλα ευρωπαϊκά συντάγματα,

όπως για παράδειγμα αυτό της Αυστρίας, στο ελληνικό δεν διευκρινίζονται

επακριβώς ποιες είναι οι τοπικές υποθέσεις επί των οποίων διαθέτουν αποκλειστική

αρμοδιότητα οι ΟΤΑ, με αποτέλεσμα να υπάρχει πάντα ένας υφέρπων κίνδυνος

16

υποχώρησης των ορίων του ζωτικού χώρου της ΤΑ και επανεπέκτασης των κρατικών

αρμοδιοτήτων (Χλέπας 1999, Κόντης 2001, Παπαδημητρίου Κ. 2014).

17

Κεφάλαιο 2

Συστήματα Εποπτείας ΟΤΑ

2.1 – Το Γραφειοκρατικό Πρότυπο Διοίκησης & η Θεωρία της Διοικητικής

Επιστήμης. Οι σχέσεις τους με την ΤΑ.

Η εσωτερική οργάνωση της Διοίκησης, σύμφωνα με το γραφειοκρατικό (βεμπεριανό)

πρότυπο, χαρακτηρίζεται από επαγγελματισμό, ιεραρχία και ενότητα. Ο

επαγγελματισμός θεμελιώνεται στη μονιμότητα των δημοσίων διοικητικών

υπαλλήλων (δυνατότητα σταδιοδρομίας), στην επαγγελματική τους ικανότητα και

στη συνείδηση της συλλογικής ιδιαιτερότητας που αυτοί αναπτύσσουν, κυρίως μετά

από αρκετά χρόνια συνυπηρέτησης στον δημόσιο τομέα (Moυζέλης 1991,

Μακρυδημήτρης 2007). Η ιεραρχία αποδεικνύεται από την ιεραρχική οργάνωση του

σώματος των δημοσίων υπαλλήλων, την ιεραρχική εξουσία των ανώτερων

υπαλλήλων επί αυτών που βρίσκονται χαμηλότερα στην ιεραρχική αλυσίδα και από

το λεγόμενο «ιεραρχικό αποτύπωμα» (Chevallier 1993: 352), που το πνεύμα της

ιεραρχίας αφήνει ανεξίτηλα χαραγμένο στον νου των δημοσίων υπαλλήλων.

Όσον αφορά την ενότητα, η οποία θα μας απασχολήσει ιδιαίτερα στο παρόν

κεφάλαιο, συνίσταται στην ενιαία διάρθρωση των δομών της Διοίκησης που

αντιστοιχεί στην ιεραρχημένη οργάνωση των έργων αυτής. Όπως δηλαδή οι

υπάλληλοι υπάγονται στον ιεραρχικά ανώτερο, έτσι και τα όργανα της Διοίκησης

υπάγονται σε ένα μοναδικό κέντρο αποφάσεων. Από την άλλη όμως, σύμφωνα με τη

βεμπεριανή θεωρία, η ιεραρχία, όχι μόνο δεν εμποδίζει την κατανομή των εργασιών

μεταξύ των υπαλλήλων, αλλά αντιθέτως την επιβάλλει, διότι θεωρείται βασική

προϋπόθεση αποτελεσματικής λειτουργίας της Διοίκησης (Μουζέλης 1991). Κατά

παρόμοιο τρόπο, η ενότητα του μονολιθικού οικοδομήματος της βεμπεριανής

Διοίκησης δεν αποκλείει τη θεσμοθέτηση πλουραλιστικών και διαφοροποιημένων

διοικητικών δομών. Το παραπάνω μονολιθικό οικοδόμημα, χαρακτηρίζεται από την

ύπαρξη δύο, φαινομενικά αντίθετων, πόλων. Από τη μία πλευρά ένας μηχανισμός

ώθησης και κεντρικά σχεδιασμένης ρύθμισης και από την άλλη, περιφερειακές

μονάδες, τοποθετημένες στα σημεία επαφής και αλληλεπίδρασης της Διοίκησης με

την κοινωνία. Αυτές οι περιφερειακές μονάδες λειτουργούν ως απολήξεις του

γραφειοκρατικού κράτους εντός της κοινωνίας και ο ρόλος τους, όπως θα δούμε

18

παρακάτω, είναι πολύ σημαντικός, τόσο για την κοινωνία, όσο και για τη Διοίκηση

(Chevallier 1993).

H εξουσία του γραφειοκρατικού κράτους, παρόλη την ιεραρχική διάρθρωση του

τελευταίου, δείχνει να φθίνει και να χάνει μέρος της δύναμής της όσο απομακρύνεται

από το κέντρο. Όσο πιο χαμηλά στην πυραμίδα της Διοίκησης κατεβαίνει μια εντολή

ή μια πολιτική, τόσο δυσκολότερη γίνεται η τελική της εκτέλεση και εφαρμογή

(Φαναριώτης, 1999). Για αυτόν το λόγο, κάθε κεντρική εξουσία που θέλει να ασκεί

πραγματική επιρροή στην κοινωνία, έχει ανάγκη από σημεία πρόσδεσης σε αυτή, και

ιδιαίτερα στις απομακρυσμένες τοπικές γωνιές της (Κόντης, 2001). Μόνο με αυτόν

τον τρόπο, είναι σε θέση η Διοίκηση να ασκεί αποτελεσματικά την εξουσία της και να

προβάλλει την ισχύ της σε ολόκληρη τη διοικητική επικράτεια. Σύμφωνα με τον

Chevallier, το ρόλο των σημείων πρόσδεσης τον αναλαμβάνουν είτε τοπικοί, είτε

λειτουργικοί σύνδεσμοι.

Οι λειτουργικοί σύνδεσμοι, οι οποίοι δεν θα μας απασχολήσουν ιδιαίτερα στην

παρούσα εργασία, αναφέρονται στην τομεακή λογική, εξασφαλίζουν δηλαδή την

πλαισίωση και τη ρύθμιση διαφόρων τομέων δραστηριότητας (Chevallier, 1993). Ο

πρώτος τρόπος επίτευξης των παραπάνω είναι μέσω της εξειδίκευσης των κρατικών

οργάνων ή υπηρεσιών, όπως για παράδειγμα συμβαίνει στην Ελλάδα με κάποια

Υπουργεία που έχουν στενές, πλην όμως κάθετες αρμοδιότητες, όπως πχ το

Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης ή το Υπουργείο Εμπορικής Ναυτιλίας. Ο δεύτερος

τρόπος είναι μέσω της δημιουργίας «ιδιαίτερων ολοτήτων», με δική τους νομική

προσωπικότητα και μια σχετική αυτοτέλεια, στο περιθώριο της διοικητικής ιεραρχίας.

Τέτοιες περιπτώσεις στη χώρα μας θα μπορούσαν να θεωρηθούν οι φορείς της καθ’

ύλην αυτοδιοίκησης, όπως για παράδειγμα τα κρατικά πανεπιστήμια και τα διάφορα

επιμελητήρια (Κόντης 2001, Μακρυδημήτρης 2007).

Οι τοπικοί σύνδεσμοι, κατά τον Chevallier, επιτελούν μία τριπλή λειτουργία προς

όφελος της ύπαρξης και διατήρησης ενιαίας κρατικής εξουσίας σε ολόκληρη την

εδαφική επικράτεια. Η τριπλή αυτή λειτουργία είναι «εκφραστική, εργαλειακή και

ρυθμιστική». Καταρχάς, οι τοπικοί σύνδεσμοι, ως «νευρικές» απολήξεις της

βεμπεριανής Διοίκησης σε τοπικό επίπεδο, ανιχνεύουν, καταδεικνύουν και

αποστέλλουν στο κέντρο, τόσο την επικρατούσα κατάσταση στις περιοχές τους, όσο

και τα διάφορα αιτήματα και παράπονα των τοπικών κοινωνιών, πράγματα τα οποία η

19

Κεντρική Διοίκηση δεν είναι σε θέση να αντιλαμβάνεται τόσο εύκολα. Η

«εκφραστική» λειτουργία λαμβάνει χώρα κατά την «ανοδική» φορά των

πληροφοριών, από την περιφέρεια προς το κέντρο. Εν συνεχεία, κατά την «καθοδική»

φορά, από το κέντρο προς την περιφέρεια, οι τοπικοί σύνδεσμοι μεταφέρουν σε

τοπικό επίπεδο τις πολιτικές που σχεδιάζονται στο κέντρο και βοηθούν στην

ευκολότερη υλοποίησή τους, προσαρμόζοντάς τες στα τοπικά δεδομένα. Αποτελούν,

δηλαδή, ένα χρήσιμο εργαλείο εφαρμογής των κρατικών πολιτικών σε τοπικό

επίπεδο. Τέλος, μπορούν να ρυθμίζουν επί τόπου μία σειρά τοπικών ζητημάτων,

επιτυγχάνοντας με αυτό σημαντική αποσυμφόρηση της Κεντρικής Διοίκησης.

Οι προαναφερθείσες διοικητικές απολήξεις, δύνανται να παίρνουν δύο μορφές. Η

πρώτη εξ αυτών, είναι η απλή μετεγκατάσταση διοικητικών υπαλλήλων στην

περιφέρεια. Επί της ουσίας δηλαδή, πρόκειται για δημιουργία αποκεντρωμένων

υπηρεσιών των κεντρικών Υπουργείων ή για ίδρυση νέων Υπουργείων, με

αρμοδιότητες επί συγκεκριμένων χωρικών περιοχών. Κλασικά ελληνικά

παραδείγματα θα μπορούσαν να είναι οι κατά τόπους ΔΟΥ, το Υπουργείο

Μακεδονίας-Θράκης και το Υπουργείο Αιγαίου, πριν τη συγχώνευσή του με το

Υπουργείο Εμπορικής Ναυτιλίας. Η δεύτερη είναι μέσω της δημιουργίας «ειδικών

ολοτήτων», με ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα, ξεχωριστή από αυτή του κράτους

και με αποστολή την υπεράσπιση των συμφερόντων συγκεκριμένων περιοχών της

επικράτειας και την αυτοδιοίκηση των περιοχών αυτών. Οι παραπάνω «ειδικές

ολότητες», διαθέτουν μία σχετική αυτονομία έναντι του κράτους και συγκεκριμένες

αρμοδιότητες, τοπικής κυρίως φύσεως, που καθορίζονται, είτε από το νόμο, είτε

ακόμη και από το ίδιο το Σύνταγμα. Τέτοιοι οργανισμοί, στην Ελλάδα, αλλά και σε

πολλά κράτη του κόσμου, είναι οι ΟΤΑ Α΄ και Β΄ Βαθμού (Chevallier 1993, Τάχος

1985, Κοντογιώργης 1985, Φλογαίτης 1987, Χλέπας 1994).

Οι τοπικοί και οι λειτουργικοί σύνδεσμοι, αποτελούν τους περιφερειακούς

συνδέσμους του ενιαίου κράτους. Όπως εξετάσαμε και παραπάνω, παρόλο που

δείχνουν να βρίσκονται σε αντίθεση με το συγκεντρωτικό, γραφειοκρατικό μοντέλο

της κρατικής Διοίκησης, κάτι τέτοιο είναι μάλλον παραπλανητικό, δεδομένου ότι

επιτελούν σημαντικότατο έργο προς την κατεύθυνση, τόσο της επικοινωνίας μεταξύ

κράτους και τοπικών κοινωνιών ή επαγγελματικών και κοινωνικών ενώσεων, όσο και

προς αυτήν της αποτελεσματικής και χωρίς εντάσεις υλοποίησης της κρατικής

πολιτικής. Οι τοπικοί και λειτουργικοί σύνδεσμοι που δεν διαθέτουν δική τους νομική

20

προσωπικότητα, όπως οι ΑΔ, οι αποκεντρωμένες υπηρεσίες των Υπουργείων ή τα

χωρικά Υπουργεία, εντάσσονται πλήρως στη διοικητική ιεραρχία, ενώ και νομικά

βρίσκονται σε καθεστώς πλήρους εξάρτησης από το κράτος (Φαναριώτης 1999,

Μακρυδημήτρης 2007, Τζέμος 2013). Από την άλλη, οι περιφερειακοί σύνδεσμοι που

διαθέτουν δική τους νομική προσωπικότητα, όπως οι ΟΤΑ και οι φορείς της καθ’

ύλην αυτοδιοίκησης, μπορεί να έχουν μια σχετική αυτονομία και να είναι

επιφορτισμένοι με συγκεκριμένες και αποκλειστικές αρμοδιότητες, όμως παραμένουν

υπό την εποπτεία της Κεντρικής Διοίκησης. Ενώ δεν θα πρέπει να ξεχνάμε ότι

αποτελούν δημιουργήματα του Κράτους, το οποίο σε κάποια χρονική στιγμή

αποφάσισε, για λόγους και δικού του συμφέροντος, την ίδρυση αυτών των

οργανισμών, στους οποίους έδωσε συγκεκριμένες και τυπικά καθορισμένες μορφές,

ανάλογα με τον τύπο και τις αρμοδιότητες καθενός εξ αυτών (Τάχος 1985, Φλογαίτης

1987). Άλλωστε, συνεχίζουν να εξαρτώνται, ως ένα βαθμό, από την Κεντρική

Διοίκηση, νομικά, διοικητικά και οικονομικά (Chevallier 1993).

Βέβαια, η ύπαρξη των περιφερειακών συνδέσμων δεν οφείλεται σε τυχαία γεγονότα ή

απλώς σε γραφειοκρατική αυθαιρεσία. Ναι μεν το ίδιο το κράτος είναι αυτό που τους

δημιούργησε, πλην όμως αυτή του η απόφαση βασίστηκε, μεταξύ άλλων, και στην

αδιαμφισβήτητη νομιμοποιητική βάση την οποία διαθέτουν οι παραπάνω οργανισμοί,

κυρίως λόγω των βαθύτατων κοινωνικών τους ριζών (Κοντογιώργης 1985). Μπορεί

κάλλιστα να υποστηριχθεί, ότι οι περιφερειακοί σύνδεσμοι αναλαμβάνουν το

σημαντικό έργο της αντιπροσώπευσης των διαφόρων κοινωνικών και τοπικών

συμφερόντων εντός του διοικητικού μηχανισμού, ενώ παράλληλα εξισορροπούν το

διοικητικό σύστημα, λειτουργώντας ως αντίρροπες δυνάμεις στον συγκεντρωτισμό

του γραφειοκρατικού κράτους και μετατοπίζουν, ως ένα βαθμό, την εξουσία από το

κέντρο προς την περιφέρεια (Chevallier, 1993).

2.2 – Ξένα Συστήματα Εποπτείας ΟΤΑ. Οι Περιπτώσεις της Γαλλίας, Γερμανίας

& Ιταλίας.

Γαλλία

Η δευτεροβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση στη Γαλλία είναι οργανωμένη σε επίπεδο

Νομού (Departement) και υφίσταται από τα μέσα του 19ου

αιώνα. Κατοχυρώνεται στο

21

άρθρο 72 του Συντάγματος του 1958/62/74 και ρυθμίζεται νομικά από σειρά νόμων.

Τη σημερινή της μορφή την έλαβε τη δεκαετία του 1980, οπότε με τους ν.82-213/2-3-

82 και 83-8/7-1-83 ολοκληρώθηκε μια μεγάλη μεταρρύθμιση όσον αφορά τη γαλλική

αποκέντρωση και ΤΑ (Μπακογιάννης 1997). Το δευτεροβάθμιο σύστημα ΤΑ

διαρθρώνεται σε 101 Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις (ΝΑ), οι οποίες διαθέτουν

ευρύτατες αρμοδιότητες, κυρίως στους τομείς της κοινωνικής βοήθειας, του τοπικού

οδικού δικτύου, του περιβάλλοντος, της εκπαίδευσης, της δημόσιας υγείας και του

πολιτισμού. Μία σημαντική διαφοροποίηση σε σχέση με τους αντίστοιχους

ελληνικούς δευτεροβάθμιους ΟΤΑ είναι η αρμοδιότητά τους να ενισχύουν

οικονομικά, ανάλογα με την περίπτωση, όσους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ αντιμετωπίζουν

δημοσιονομικά προβλήματα. Οι κυριότεροι αποδέκτες της παραπάνω ενίσχυσης είναι

οι μικρές αγροτικές Κοινότητες (Communes), οι οποίες, αντίθετα με τα όσα έχουν

συμβεί στη χώρα μας, διατηρούνται ακόμα ως αυτόνομοι ΟΤΑ Α΄ βαθμού

(Παπαδημητρίου Κ. 1995). Πέραν τούτων υφίσταται και τρίτος βαθμός

αυτοδιοίκησης σε επίπεδο περιφέρειας (region).

Τη διοικητική εποπτεία επί των ΟΤΑ ασκεί ο Νομάρχης (Prefet), ο οποίος αποτελεί

διορισμένο εκπρόσωπο της Κεντρικής Διοίκησης και προΐσταται των

αποκεντρωμένων κρατικών υπηρεσιών στην περιοχή ευθύνης του, τα όρια της οποίας

συμπίπτουν με αυτά της ΝΑ. Η ασκούμενη εποπτεία συνίσταται σχεδόν αποκλειστικά

σε έλεγχο νομιμότητας, πλην κάποιων ελάχιστων και συγκεκριμένων περιπτώσεων

όπου επιτρέπεται και ο έλεγχος σκοπιμότητας. Άλλη μία διαφοροποίηση του

γαλλικού συστήματος εποπτείας ΟΤΑ σε σχέση με το ελληνικό, έγκειται στον τρόπο

άσκησης των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων από τον Νομάρχη. Αντίθετα με ότι συμβαίνει

εδώ, όπου ο Γενικός Γραμματέας της ΑΔ ή η Τριμελής Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή

δύνανται να ακυρώνουν αποφάσεις των ΟΤΑ εάν τις κρίνουν παράνομες, στη Γαλλία

ο Νομάρχης, μια πράξη των ΟΤΑ την οποία θα κρίνει παράνομη, δεν την ακυρώνει,

αλλά την παραπέμπει στα αρμόδια διοικητικά δικαστήρια. Οι λόγοι ακύρωσης των

πράξεων των ΟΤΑ από τα άνωθεν δικαστήρια είναι οι εξής:

1. Αναρμοδιότητα της διοικητικής αρχής.

2. Παράβαση τύπου.

3. Παραβίαση κατ’ ουσίαν διάταξης νόμου.

4. Κατάχρηση εξουσίας (Παπαδημητρίου Κ. 1998).

22

Γερμανία

Σύμφωνα με το γερμανικό Σύνταγμα (Grundgesetz) του 1949, κατοχυρώνεται η

ύπαρξη και λειτουργία δύο βαθμών ΤΑ, των Δήμων (Α΄ Βαθμός) και των ΑΝ (Β΄

βαθμός). Οι αρμοδιότητες των Δήμων κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα, αντίθετα από

τις αρμοδιότητες των ΑΝ, οι οποίες κατοχυρώνονται με νόμους. Ένα χαρακτηριστικό

των γερμανικών ΑΝ είναι το γεγονός ότι συμπλέκονται, ως ένα βαθμό, με τους

Δήμους, τους οποίους έχουν την υποχρέωση να συνδράμουν οικονομικά σε

περίπτωση που οι τελευταίοι αντιμετωπίζουν σοβαρά δημοσιονομικά προβλήματα. Η

διοικητική εποπτεία στους Δήμους και στις ΑΝ ασκείται από τον Πρόεδρο της

Περιφέρειας (Regierungspraesident), τον αντίστοιχο, δηλαδή, ελληνικό Γενικό

Γραμματέα της ΑΔ. Η εποπτεία συνίσταται, κατά κύριο λόγο, σε έλεγχο νομιμότητας,

με κάποιες εξαιρέσεις, όπου επιτρέπεται στον Πρόεδρο της Περιφέρειας να ελέγχει

και τη σκοπιμότητα πίσω από κάποιες πράξεις των ΟΤΑ (Χλέπας 1994,

Παπαδημητρίου 1998).

Ιταλία

Και στην Ιταλία, το Σύνταγμα καθιερώνει, τόσο την διοικητική αποκέντρωση, όσο

και την ΤΑ. Η μεγαλύτερη ιδιομορφία του ιταλικού συστήματος έγκειται στην

ύπαρξη τριών βαθμών ΤΑ. Σύμφωνα με το άρθρο 115 του ιταλικού Συντάγματος, το

σύστημα ΤΑ διαρθρώνεται σε Δήμους (Α΄ Βαθμός), Επαρχίες (Β΄ Βαθμός) και

Περιοχές ή Περιφέρειες (Γ΄ Βαθμός). Στις 94 Επαρχίες, εδρεύουν και οι αντίστοιχοι

Έπαρχοι, οι οποίοι είναι διορισμένοι εκπρόσωποι του κράτους, προΐστανται των

«επαρχιακών» κρατικών αποκεντρωμένων δομών και ασκούν εποπτεία, τόσο στους

Δήμους της Επαρχίας, όσο και στα αιρετά όργανα αυτής. Τον Έπαρχο επικουρούν

διάφορες συμβουλευτικές επιτροπές, προκειμένου να τον υποβοηθούν στην

αποτελεσματική και αμερόληπτη άσκηση των ελεγκτικών του καθηκόντων. Όσον

αφορά τις Περιοχές, αυτές αποτελούν τον Γ΄ Βαθμό της ιταλικής ΤΑ και

εποπτεύονται από την Επιτροπή Ελέγχου, η οποία είναι αποκεντρωμένο κρατικό

όργανο και ασκεί έλεγχο νομιμότητας επί των πράξεων της Περιοχής, αλλά και

σκοπιμότητας σε κάποιες από αυτές τις πράξεις, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις

που ορίζει το νομικό πλαίσιο (Παπαδημητρίου 1998).

23

Κεφάλαιο 3

Συστήματα Εποπτείας ΟΤΑ στην Ελλάδα

3.1 – Από την Ελληνική Επανάσταση μέχρι τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο

Κατά τη διάρκεια της Τουρκοκρατίας, ο μόνος θεσμός μέσω του οποίου οι υπόδουλοι

Έλληνες μπορούσαν να εκφράζονται, ως ένα βαθμό, ελεύθερα και να διατηρούν μια

στοιχειώδη δημοκρατική διακυβέρνηση, ήταν αυτός των κοινοτήτων, οι οποίες

αποτελούσαν, κατά κάποιον τρόπο, ένα είδος τοπικής «αυτοδιοίκησης» των Ελλήνων

της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας (Κοντογιώργης 1985). Παρόλο που στις

περισσότερες των περιπτώσεων οι κοινοτικοί θεσμοί και κανονισμοί ήταν άγραφοι,

και ως εκ τούτου παρατηρούνταν αποκλίσεις μεταξύ τους, υπήρχαν κάποια κοινά

γνωρίσματα τα οποία χαρακτήριζαν όλες σχεδόν τις κοινότητες. Τα βασικότερα ήταν

τα εξής:

Μέλη της κοινότητας ήταν, κατά βάση, μόνον οι αυτόχθονες, χαρακτηριστικό

που παραπέμπει στους αρχαιοελληνικούς δήμους.

Το εκλογικό σύστημα ήταν κατά κανόνα η άμεση εκλογή, η οποία γινόταν

δια βοής και συνήθως επικυρωνόταν από τους Τούρκους.

Η διάρκεια των καθηκόντων των κοινοτικών αρχόντων ήταν, είτε ένα έτος,

είτε ένα εξάμηνο, με δυνατότητα επανεκλογής αλλά και ανάκλησης.

Τα καθήκοντα των κοινοτικών αρχόντων ήταν πολλά και ποικίλα,

διαπερνώντας κάθετα αυτά που θα περιγράφαμε σήμερα ως εκτελεστική,

νομοθετική και δικαστική εξουσία, ενώ παράλληλα διέθεταν και

εκκλησιαστικές αρμοδιότητες/εξουσίες.

Το σημαντικότερο ίσως καθήκον των κοινοτικών αρχόντων ήταν η κατανομή

των φόρων, που όφειλε να πληρώνει η κοινότητα, στους κατοίκους αυτής,

κατόπιν εκτίμησης της φοροδοτικής ικανότητας κάθε οικογένειας. Το

παραπάνω μπορεί να μας εκπλήσσει σήμερα, όμως μέχρι και την έλευση των

Βαυαρών στην Ελλάδα, υποκείμενο της άμεσης φορολόγησης δεν ήταν το

άτομο (ο ιδιώτης) αλλά η κοινότητα (Ανδρονόπουλος & Μαθιουδάκις 1988).

Κατά την ταραχώδη περίοδο της Ελληνικής Επανάστασης (1821-1828) επιχειρήθηκε

μια πρώτη στροφή της νεοσύστατης Δημόσιας Διοίκησης προς αντίστοιχα δυτικά

24

πρότυπα, με κύρια πηγή έμπνευσης την αντίστοιχη διοικητική διαίρεση της

επαναστατικής Γαλλίας. Τον Απρίλιο του 1822, με την υιοθέτηση του «Οργανισμού

των Ελληνικών Επαρχιών», η επικράτεια διαιρέθηκε σε 58 Επαρχίες, ενώ σε μεγάλο

βαθμό διατηρήθηκε ο προεπαναστατικός θεσμός των κοινοτήτων, με σαφώς όμως

μειωμένες αρμοδιότητες. Επί διοικήσεως του Κυβερνήτη Ι. Καποδίστρια, η χώρα

διαιρέθηκε σε Τμήματα, επί κεφαλής των οποίων τέθηκαν έκτακτοι επίτροποι ως

εκπρόσωποι της Κεντρικής Διοίκησης (Δημακόπουλος 1970).

Ωστόσο, οι μεγαλύτερες και ριζοσπαστικότερες αλλαγές στην Περιφερειακή

Διοίκηση και κυρίως στην ΤΑ συντελέστηκαν το 1833, την περίοδο της βαυαρικής

Αντιβασιλείας. Τη χρονιά εκείνη η χώρα διαιρέθηκε σε 10 Νομούς και 47 Επαρχίες,

δημιουργήθηκε για πρώτη φορά ο θεσμός του Νομάρχη και καταργήθηκε ο

ιστορικός θεσμός των κοινοτήτων, οι οποίες αντικαταστάθηκαν (κατόπιν

συνενώσεων) από 152 Δήμους, οι οποίοι σταδιακά αυξήθηκαν και έφθασαν το 1881

τους 440. Οι Δήμαρχοι επιλέγονταν, ανάλογα με τον πληθυσμό του Δήμου, από τον

Βασιλιά ή τον Νομάρχη μέσα από μια λίστα 3 υποψηφίων που προτείνονταν από το

λεγόμενο «δημαιρεσιακό συμβούλιο», με μέλη τους δημοτικούς συμβούλους και ίσο

αριθμό των πλέον φορολογούμενων πολιτών. Αξίζει να αναφερθεί εδώ ότι κατά την

περίοδο της απολυταρχίας του Όθωνα (1833-1843), τα δημοτικά συμβούλια

αποτελούσαν τον μόνο θεσμό στη χώρα στον οποίο ήταν δυνατή, έως ένα βαθμό, η

μερική έστω έκφραση της λαϊκής βούλησης μέσω εκλογών (Δημακόπουλος 1970).

Ένα ακόμη χαρακτηριστικό της βαυαρικής πολιτικής στο θέμα της διοικητικής

αποκέντρωσης, υπήρξε το γεγονός ότι τα διοικητικά στελέχη των Νομαρχιών δεν

αποτελούσαν επιλογή του Νομάρχη, αλλά του ίδιου του Βασιλιά. Στο ίδιο πνεύμα

ήταν και η πολιτική της διασποράς της εξουσίας στον Νομό σε διάφορους άλλους

κρατικούς αξιωματούχους, οι οποίοι δεν αναφέρονταν στον Νομάρχη, αλλά

απευθείας στο Παλάτι. Για παράδειγμα, έλεγχο νομιμότητας επί των πράξεων και

των αποφάσεων των Δήμων δεν ασκούσε ο Νομάρχης, αλλά ο Έπαρχος. Ο

Νομάρχης περιορίζονταν στον έλεγχο σκοπιμότητας που προβλεπόταν από τον νόμο

«περί συστάσεως των Δήμων» του 1833 σε 16 συγκεκριμένες περιπτώσεις (Χλέπας

1999: 98). Η παραπάνω τακτική, της μερικής αποψίλωσης των τοπικών εξουσιών

του Νομάρχη και η απόδοσή τους, είτε σε άλλους τοπικούς αξιωματούχους, είτε σε

αποκεντρωμένες υπηρεσίες των κεντρικών Υπουργείων, αποτέλεσε πάγια τακτική,

όχι μόνο του Όθωνα, αλλά και πολλών άλλων μετέπειτα κυβερνήσεων. Το

25

βασικότερο σκεπτικό πίσω από την τακτική αυτή ήταν η αποφυγή φαινομένων

«σατραπισμού», σε μία χώρα με έντονες τοπικιστικές τάσεις και διαχρονική έλλειψη

εμπιστοσύνης μεγάλου μέρους του λαού προς το κράτος και την Κεντρική Διοίκηση

(Ακαδημία Αθηνών 2000).

Από το 1833, μέχρι και το 1912, δεν υπήρξε κάποια άλλη σημαντική μεταρρύθμιση

στο χώρο της ΤΑ, πέραν μιας διαρκούς αυξητικής τάσης στον αριθμό των Δήμων. Οι

τελευταίοι παρέμειναν ως η μοναδική βαθμίδα αυτής, ενώ οι αρμοδιότητές τους δεν

υπέστησαν ριζικές μεταβολές. Στον χώρο της κρατικής ΑΔ όμως, το τοπίο υπήρξε

κάπως πιο ρευστό. Η μειωμένη εξουσία του Νομάρχη, άρχισε να απειλείται ακόμη

περισσότερο μετά το 1844 και τη μετατροπή του πολιτεύματος από απόλυτη, σε

συνταγματική μοναρχία. Πλέον, πέραν των ισχυρών Δημάρχων, Έπαρχων και

λοιπών τοπικών αξιωματούχων, έκαναν την εμφάνισή τους και οι τοπικοί βουλευτές.

Δεδομένου ότι την περίοδο εκείνη, η εκλογική περιφέρεια ήταν σε επίπεδο Επαρχίας

και όχι Νομού, η εμφάνιση του Κοινοβουλίου και των βουλευτικών εκλογών,

αποτέλεσε το όχημα, για πολλούς πρώην προεστούς και νυν Δημάρχους, της

μεταπήδησής τους στην κεντρική διοικητική και νομοθετική αρένα. Τα ισχυρά

ερείσματα που διέθεταν οι τελευταίοι στην τοπική κοινωνία, κυρίως σε επίπεδο

Δήμου και Επαρχίας, επέτρεπαν στους ίδιους, στους συγγενείς και στους φίλους

τους, την εύκολη εκλογή τους ως βουλευτών. Χρησιμοποιώντας τη νέα τους θέση,

ξεκίνησαν την ύφανση ενός ισχυρού πελατειακού ιστού και άρχισαν να

ανταγωνίζονται (και μάλιστα συνήθως από θέση ισχύος) τους Νομάρχες για τη νομή

της τοπικής εξουσίας (Χλέπας 1999, Ακαδημία Αθηνών 2000).

Η παραπάνω κατάσταση οδήγησε σταδιακά σε στρεβλώσεις της αποκεντρωμένης

εξουσίας του κράτους και πλήρη έλλειψη συντονισμού και συνεργασίας μεταξύ

Κεντρικής Διοίκησης, Περιφερειακής και ΤΑ. Επίσης, η γιγάντωση του πελατειακού

κράτους έτρεφε τη διαφθορά και τη συνακόλουθη στρεβλή οικονομική «ανάπτυξη».

Την παραπάνω χαοτική κατάσταση προσπάθησε να βάλει σε μία τάξη ο Χ.

Τρικούπης την περίοδο 1886-7, με την καθιέρωση ευρύτερης εκλογικής περιφέρειας

σε επίπεδο Νομού, τη μείωση του αριθμού των βουλευτών και την απόπειρά του να

ενισχύσει το θεσμό του Νομάρχη, μέσω της κατάργησης των Επαρχείων και των

επαρχιακών συμβουλίων και της δημιουργίας των νομαρχιακών συμβουλίων

(Χλέπας 1999). Η παραπάνω προσπάθεια όμως δεν είχε συνέχεια, ακυρώθηκε στην

πράξη από την επόμενη κυβέρνηση, ενώ ακόμη και ο ίδιος, όταν επανήλθε αργότερα

26

στην εξουσία, δεν συνέχισε το μεταρρυθμιστικό του έργο στον τομέα της

Περιφερειακής Διοίκησης (Ακαδημία Αθηνών 2000).

Το 1912, η Κυβέρνηση Ελ. Βενιζέλου προχώρησε στην κατάργηση των

«βαυαρικών» Δήμων και στην ανασύσταση των πολυάριθμων και μικρών τοπικών

Κοινοτήτων (ν.ΔΝΖ/1912). Στο χώρο της Περιφερειακής Διοίκησης, ξεκίνησε μια

περίοδος μεγάλης αστάθειας και συνεχών αλλαγών. Οι Βαλκανικοί Πόλεμοι

οδήγησαν στην απελευθέρωση και ενσωμάτωση στην ελληνική επικράτεια, νέων

εδαφών, όπου το ελληνικό εθνικό στοιχείο υπερτερούσε, αλλά όχι απόλυτα. Μεγάλες

ομάδες Μουσουλμάνων, Εβραίων και Σλαβόφωνων υπήρχαν εγκατεστημένες σε

αυτά, η διοίκηση των οποίων και η επιχειρούμενη ένταξή τους στο ελληνικό κράτος

απαιτούσε ιδιαίτερους χειρισμούς. Αυτός ήταν και ο κυριότερος λόγος της

εγκατάστασης στις «Νέες Χώρες» Γενικών Διοικητών, με ευρείες αρμοδιότητες,

μακράν ανώτερες από τις αντίστοιχες των Νομαρχών που υπήρχαν στην «Παλαιά

Ελλάδα» (Ακαδημία Αθηνών 2000).

Το 1917 η κυβέρνηση Βενιζέλου προχώρησε στη σύσταση νομοπαρασκευαστικής

επιτροπής με στόχο την περαιτέρω μεταρρύθμιση στο χώρο της αποκέντρωσης και

της αυτοδιοίκησης. Οι προτάσεις που διατύπωσε η παραπάνω επιτροπή αποτέλεσαν

τη βάση για το ΒΔ της 9ης

Μαΐου 1923 περί «διοικήσεως των νομών», με το οποίο ο

Νομός αναγορευόταν ρητά σε «νομικό πρόσωπον προς αυτοδιοίκησην» με όργανα

τον Νομάρχη, το Νομαρχιακό Συμβούλιο και την Νομαρχιακή Επιτροπή. Το

παραπάνω ΒΔ ήταν ιδιαίτερα τολμηρό και προοδευτικό, ακόμη και για την εποχή

μας και η εφαρμογή του στην πράξη θα αναβάθμιζε σημαντικά το ρόλο της ΤΑ στην

Ελλάδα (Παπαδημητρίου Κ. 2014). Με τον νόμο 3154/1924 συν τοις άλλοις, που

ψηφίστηκε από την Κυβέρνηση Παπαναστασίου, έγιναν μεγάλα βήματα προόδου

στον τομέα του ελέγχου νομιμότητας των πράξεων των οργάνων των ΝΑ, κυρίως με

τη σύσταση Δικαστηρίων Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης στην έδρα κάθε Εφετείου.

Όμως, όπως συμβαίνει πολύ συχνά στη χώρα μας, και οι παραπάνω

μεταρρυθμιστικές προσπάθειες έμειναν στα χαρτιά (Ανδρονόπουλος & Μαθιουδάκις

1988).

Κατά τη διάρκεια του Μεσοπολέμου, οι συχνές πολιτικές μεταβολές (στρατιωτικό

κίνημα του 1922, κατάργηση της βασιλείας, δικτατορία Πάγκαλου, Β΄ Ελληνική

Δημοκρατία, παλινόρθωση των Γκλύξμπουργκ, δικτατορία 4ης

Αυγούστου)

27

αντικατοπτρίζονταν και στο ρευστό τοπίο της Περιφερειακής Διοίκησης, με ιδρύσεις,

καταργήσεις και επανιδρύσεις Γενικών Διοικήσεων, Νομών, περιφερειακών

υπηρεσιών Υπουργείων και μια αδιάκοπη πάλη Γενικών Διοικητών, Νομαρχών,

Υπουργών, βουλευτών και κυβερνήσεων για τη νομή της τοπικής εξουσίας. Σε

γενικές γραμμές, μπορούμε να διακρίνουμε, μέσα στο χάος, δύο βασικές τάσεις. Από

τη μία η «μεταρρυθμιστική τάση», που επεδίωκε την μετατροπή των Νομαρχιών σε

ΟΤΑ και από την άλλη η «συντηρητική – κρατικοκεντρική» τάση, που επεδίωκε τον

μέγιστο δυνατό βαθμό συγκέντρωσης στην διάρθρωση της κρατικής εξουσίας

(Ακαδημία Αθηνών 2000).

3.2 – Από το 1950 έως το 1993

Κατά τη διάρκεια του Μεσοπολέμου, το βασικότερο επιχείρημα υπέρ της συνέχισης

ύπαρξης των Γενικών Διοικήσεων στις «Νέες Χώρες» ήταν οι ιδιόμορφες συνθήκες

που επικρατούσαν εκεί. Οι μεγάλες αποστάσεις, το ανεπαρκές σιδηροδρομικό δίκτυο

και το σχεδόν ανύπαρκτο οδικό, δημιουργούσαν πολλά προβλήματα στην

επικοινωνία των περιοχών αυτών με την πρωτεύουσα. Επίσης, οι κάτοικοι της

Βορείου Ελλάδος, τόσο οι ντόπιοι, όσο και οι πολυάριθμοι πρόσφυγες από την

Μικρά Ασία, έχοντας μόλις πρόσφατα απελευθερωθεί, δεν είχαν προλάβει ακόμη να

ενταχθούν πλήρως στον εθνικό κορμό και η νοοτροπία τους παρουσίαζε ακόμη

σημαντικές διαφορές σε σχέση με αυτή των Ελλήνων της «Παλαιάς Ελλάδος».

Ωστόσο, κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1950, οι διαφορές στη νοοτροπία με

βάση τα τοπικά κριτήρια, είχαν αρχίσει να υποχωρούν αισθητά. Η οικονομική

ανάπτυξη και η σχετική πολιτική σταθερότητα της περιόδου διακυβέρνησης

Παπάγου (1952-1955), σε συνδυασμό με το γεγονός ότι μετά τον Εμφύλιο, οι

διαφορές μεταξύ των ομάδων του πληθυσμού δεν εντοπίζονταν τόσο σε τοπικό, όσο

σε κοινωνικοπολιτικό και κομματικό επίπεδο (διχασμός μεταξύ αριστερών και

δεξιών), οδήγησαν σε τάσεις αναθεώρησης του χάρτη της Περιφερειακής Διοίκησης.

Ο ν.3200/1955, αποτέλεσε ορόσημο στην ελληνική διοικητική ιστορία, καθώς

αποκατέστησε την ομοιομορφία στην οργάνωση της Περιφερειακής Διοίκησης, με

την οριστική κατάργηση των Γενικών Διοικήσεων και τη γενική καθιέρωση του

νομαρχιακού αποκεντρωτικού συστήματος. Ο νόμος όριζε ότι ο Νομάρχης ασκεί

28

αποκλειστικά τις αρμοδιότητες που, σύμφωνα με τις ισχύουσες κάθε φορά διατάξεις,

έχουν οι Υπουργοί Εσωτερικών, Εθνικής Παιδείας & Θρησκευμάτων, Οικονομικών,

Εμπορίου, Βιομηχανίας, Συγκοινωνιών & Δημοσίων Έργων, Γεωργίας, Εργασίας &

Κοινωνικής Πρόνοιας, εκτός από εκείνες που εξαιρούσε ο ίδιος ο νόμος. Οι

εξαιρούμενες αρμοδιότητες είχαν να κάνουν με «θέματα γενικότερης εθνικής

σημασίας» και με αρμοδιότητες που καθορίστηκαν με διατάγματα ανά υπουργείο

(Παπαδημητρίου Κ. 1998). Δεδομένου δε, ότι οι παραχωρούμενες στο Νομάρχη

αρμοδιότητες ήταν αποκλειστικές, αυτό σήμαινε ότι από τη στιγμή της μεταβίβασής

τους σε αυτόν, μόνον ο ίδιος είχε δικαίωμα να τις ασκεί και όχι ο οικείος Υπουργός.

Σύμφωνα με το νόμο, ο Νομάρχης ήταν πλέον αρμόδιος να ασκεί κρατική εποπτεία

στους Δήμους και στις Κοινότητες, οι οποίοι τότε αποτελούσαν ακόμη τον μοναδικό

βαθμό της ΤΑ. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, ο θεσμός του Νομάρχη άρχισε να καθίσταται

σημαντικός φορέας εξουσίας σε εθνικό επίπεδο και ο ισχυρότερος σε τοπικό.

Παράλληλα, όμως, είχε αρχίσει να γίνεται επιτακτικότερη και η ανάγκη ελέγχου του

ίδιου του Νομάρχη, από κάποιο ανώτερο ιεραρχικά όργανο. Με το άρθρο 8 του

ν.3200/1955, θεσπίστηκε το μέσον και η διαδικασία ελέγχου των πράξεων του

Νομάρχη. Το μέσον αυτό ήταν η ειδική προσφυγή στον Υπουργό (Λαζαράτος 1992).

Βάσει των σχετικών διατάξεων, κάθε ενδιαφερόμενος είχε το δικαίωμα να

προσφεύγει ενώπιον του αρμόδιου Υπουργού κατά αποφάσεων του Νομάρχη, εντός

30 ημερών από την έκδοση της απόφασης ή την κοινοποίησή της ή αφότου έλαβε

γνώση αυτής. Ο Υπουργός, σε τέτοια περίπτωση, όφειλε να αποφανθεί σχετικά με

την προσφυγή εντός 60 ημερών από την υποβολή αυτής, ενώ παράλληλα είχε το

δικαίωμα να αναστείλει για 30 ημέρες την εκτέλεση της απόφασης. Τέλος, ο νόμος

έδινε στον Υπουργό το δικαίωμα να ακυρώνει αυτεπάγγελτα παράνομες πράξεις του

Νομάρχη. Αξίζει επίσης να σημειωθεί, ότι το άρθρο 8 του ν.3200/1955, υπήρξε ένα

από τα μακροβιότερα στην ελληνική νομοθετική ιστορία. Ο ίδιος ο νόμος

τροποποιήθηκε αρκετές φορές, το παραπάνω άρθρο όμως, έμεινε ίδιο μέχρι το 1994,

οπότε και μετατράπηκε ο Νομάρχης σε αιρετό όργανο της δευτεροβάθμιας ΤΑ

(Παπαδημητρίου Κ. 1998).

Πάντως, παρόλες τις ριζικές μεταβολές που επέφερε ο παραπάνω νόμος, οι

Νομαρχίες, ως διοικητικές μονάδες, παρέμεναν σχετικά «καχεκτικές», αφού

ουσιαστικά περιορίζονταν στις τοπικές υπηρεσίες του Υπουργείου Εσωτερικών, ενώ

οι περιφερειακές υπηρεσίες των υπολοίπων Υπουργείων παρέμεναν οργανωτικά

29

διάσπαρτες. Το βασικότερο πρόβλημα ήταν ότι «δεν εντάσσονταν σε μία οριζόντια,

διακλαδική και ενιαία διοικητική μονάδα σε επίπεδο νομού, αλλά αντιθέτως

συνδέονταν άμεσα με τις κεντρικές υπηρεσίες του δικού τους κάθε φορά υπουργείου,

μαζί με τις οποίες συγκροτούσαν ένα κάθετο, μονοκλαδικό διοικητικό υποσύστημα»

(Χλέπας 1999: 129). Ωστόσο, με τον ν.3200/1955, έγινε μια απόπειρα να καταστούν

οι Νομαρχίες οικονομικά βιώσιμες, μέσω της πρόβλεψης για την κατάρτιση

νομαρχιακού προϋπολογισμού και τη συγκρότηση των απαιτούμενων για την

εκτέλεσή του οικονομικών υπηρεσιών. Αλλά και αυτό το εγχείρημα γνώρισε μέτρια

επιτυχία (Χλέπας 1999).

Κατά τη διάρκεια των επόμενων 25 χρόνων, οι πολιτικές εξελίξεις σε εθνικό επίπεδο

ήταν ραγδαίες, ωστόσο ούτε η Περιφερειακή Διοίκηση του κράτους, ούτε η ΤΑ

γνώρισαν συνταρακτικές μεταβολές. Την περίοδο 1956-67, οι αρμοδιότητες των

Νομαρχών περιορίστηκαν ελαφρώς, μέσω της χρήσης του νομικού «παράθυρου»

που άφηνε ο ν.3200/1955 περί θεμάτων «γενικότερης εθνικής σημασίας». Αντιθέτως,

κατά την περίοδο της δικτατορίας, λόγω και της σπουδής που επέδειξε το

στρατιωτικό καθεστώς να διορίσει Νομάρχες της απολύτου εμπιστοσύνης του, οι

αρμοδιότητές τους ενισχύθηκαν ως ένα βαθμό. Κατά την πρώτη περίοδο της

Μεταπολίτευσης (1974-81), η σημαντικότερη μεταρρύθμιση των κυβερνήσεων της

Νέας Δημοκρατίας, υπήρξε η δημιουργία του νέου ΔΚΚ το 1980 (ν.1065/1980).

Βάσει του άρθρου 22 του παραπάνω, καθιερώθηκε τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ των

ΟΤΑ για όλες πλέον τις τοπικές υποθέσεις. Παράλληλα, προστέθηκαν νέες

αποκλειστικές αρμοδιότητες (αστικές συγκοινωνίες, στάθμευση κλπ…), ενώ στο

άρθρο 24 υπήρξε ενδεικτική απαρίθμηση πολλών συντρεχουσών αρμοδιοτήτων.

Τέλος, ιδιαίτερης μνείας χρήζουν και οι διατάξεις του νέου ΔΚΚ περί δημοτικών και

κοινοτικών επιχειρήσεων, οι οποίες προλείαναν το έδαφος για τον μετέπειτα

αναπτυξιακό ρόλο των ΟΤΑ (Ακαδημία Αθηνών 2000).

Οι κυβερνήσεις του ΠΑΣΟΚ τη δεκαετία του 1980, επικεντρώθηκαν κυρίως στην

ενίσχυση του δημοκρατικού τρόπου λειτουργίας των ΟΤΑ και στην ενίσχυση της

αναπτυξιακής «αποστολής» τους (Μαΐστρος 2000). Την περίοδο εκείνη, με τον

ν.1235/1982, θεσμοθετήθηκε η αναβάθμιση των νομαρχιακών συμβουλίων και η

«λαϊκή συμμετοχή» σε αυτά. Παράλληλα, δόθηκε μεγάλο βάρος στην ανάπτυξη των

δημοτικών και κοινοτικών αναπτυξιακών εταιρειών και στην οικονομική ενίσχυση

των ΟΤΑ, κυρίως μέσω της μεταφοράς κονδυλίων από τα ΜΟΠ, αλλά και μέσω των

30

ΚΑΠ. Σημαντική ήταν, τέλος, και η ίδρυση των 13 Περιφερειών, με τον

ν.1622/1986, ως ιδιόμορφης περίπτωσης «δευτεροβάθμιας» Περιφερειακής

Διοίκησης με αρμοδιότητες που είχαν να κάνουν σχεδόν αποκλειστικά με τη

διαχείριση των αναπτυξιακών κονδυλίων της ΕΟΚ.

3.3 – Από το 1994 έως το 2009

Στις αρχές της δεκαετίας του 1990, η Ελλάδα αντιμετώπιζε μια σειρά σοβαρών και

δυσεπίλυτων προβλημάτων, τα οποία δεν άρμοζαν σε μία χώρα η οποία ήταν για

παραπάνω από μία δεκαετία μέλος της ΕΕ και είχε εισπράξει, υπό τη μορφή

αναπτυξιακής βοήθειας, περισσότερα χρήματα από οποιαδήποτε άλλη μέχρι εκείνη

τη στιγμή. Ένα εκ των σημαντικότερων, ήταν και το μεγάλο περιφερειακό πρόβλημα

που αντιμετώπιζε. Σύμφωνα με τη Eurostat, το μέσο ελληνικό κατά κεφαλήν ΑΕΠ το

1991 ήταν περίπου το μισό του αντίστοιχου μέσου όρου της ΕΕ. Ταυτόχρονα, οι

κατά τόπους αποκλίσεις εντός της χώρας ήταν ιδιαίτερα μεγάλες, με την Ήπειρο και

το Βόρειο Αιγαίο, για παράδειγμα, μόλις και μετά βίας να αγγίζουν τα 2/3 του κατά

κεφαλήν ΑΕΠ της Στερεάς Ελλάδας (ΔΕΕ 2010). Όπως πολύ εύστοχα αναφέρει ο Ν.

Κόνσολας, το μεγάλο περιφερειακό πρόβλημα της χώρας συνίσταται σε «… έντονες

διαπεριφερειακές και ενδοπεριφερειακές ανισότητες στη χωροταξική κατανομή του

πληθυσμού, στην κατανομή και στη διάρθρωση των οικονομικών δραστηριοτήτων, στο

γενικό επίπεδο διαβίωσης, στην οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική υποδομή και

γενικότερα στην παροχή ευκαιριών» (1997: 239-240).

Αυτή ήταν η κατάσταση, όταν η νεοεκλεγείσα κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ, το 1993,

κατανοώντας ότι (και με ευθύνη του ίδιου του κόμματος) τα πράγματα ήταν πολύ

άσχημα και δεν μπορούσαν να συνεχιστούν άλλο έτσι, αποφάσισε να προετοιμάσει

μια μεγάλη μεταρρύθμιση στον χάρτη του αποκεντρωτικού και αυτοδιοικητικού

συστήματος της χώρας. Οι νέες μεταρρυθμίσεις εισήχθησαν το 1994, με τον νόμο

2218, ενώ συμπληρώθηκαν και τροποποιήθηκαν λίγο αργότερα με τον νόμο 2240.

Βάσει των συνδυασμένων διατάξεων των δύο αυτών νόμων, οι Νομαρχίες

μετατρέπονται σε ΝΑ, με αιρετά όργανα και πλέον αποτελούν τον Β΄ Βαθμό της ΤΑ.

Οι ΝΑ θεωρούνται αυτοδιοικούμενα κατά τόπο ΝΠΔΔ και δεν έχουν ιεραρχική

σχέση με τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, των οποίων άλλωστε τις αρμοδιότητες δεν

31

θίγουν. Σύμφωνα με το άρθρο 3, δική τους αρμοδιότητα είναι «η διοίκηση των

τοπικών υποθέσεων νομαρχιακού επιπέδου». Οι περισσότερες από τις αρμοδιότητες

των παλαιών Νομαρχιών, αναλαμβάνονται πλέον από τις ΝΑ, εξαιρουμένων εκείνων

που έχουν να κάνουν με θέματα δημόσιας περιουσίας. Εξαιρέθηκαν επίσης και οι

κάτωθι αρμοδιότητες:

Των Υπουργείων Εθνικής Άμυνας, Εξωτερικών, Οικονομικών και

Δικαιοσύνης.

Της εποπτείας των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ.

Της Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας.

Των ΣΣΥΚΕ.

Τα διοικητικά όργανα της ΝΑ αποτελούνται από τον Νομάρχη, το νομαρχιακό

συμβούλιο και τις νομαρχιακές επιτροπές. Όλες οι πράξεις των παραπάνω οργάνων

είναι εκτελεστές αφότου εκδοθούν, υπόκεινται όμως σε έλεγχο νομιμότητας, τον

οποίο ασκεί, βάσει του αρ.18 του ν.2218/1994, Τριμελής Ανεξάρτητη Διοικητική

Επιτροπή (εφεξής «Επιτροπή»). Η Επιτροπή συγκροτείται από:

1. Έναν πρωτοδίκη ως πρόεδρο, που ορίζεται από τον πρόεδρο πρωτοδικών.

2. Έναν ανώτερο δημόσιο υπάλληλο αρμοδιότητας Υπουργείου Εσωτερικών,

που ορίζεται από τον ΓΓ της Περιφέρειας.

3. Ένα μέλος του ΝΣΚ.

Οι Επιτροπές συγκροτούνται με απόφαση του ΓΓ της Περιφέρειας, μία σε κάθε ΝΑ

αυτής. Ο νόμος ορίζει ότι η Επιτροπή «αποτελεί ανεξάρτητη δημόσια αρχή, με δική

της σφραγίδα και γραμματειακή υποστήριξη που συγκροτείται από τον ΓΓ της

Περιφέρειας». Παρόλα αυτά, και εδώ είναι το παράδοξο, ο ίδιος νόμος ορίζει ότι

«υπάγεται στο Υπουργείο Εσωτερικών» (ν.2218/1994, αρ.18, παρ.6). Έργο της

Επιτροπής είναι:

Η άσκηση ελέγχου νομιμότητας στις πράξεις του νομαρχιακού συμβουλίου,

των νομαρχιακών επιτροπών και των διοικητικών συμβουλίων και

εκτελεστικών επιτροπών των νομικών τους προσώπων, οι οποίες

παραπέμπονται σε αυτή από τον ΓΓ της Περιφέρειας.

32

Η εκδίκαση των προσφυγών κατά των πράξεων των ίδιων οργάνων, που

υποβάλλονται από όσους έχουν έννομο συμφέρον (ν.2218/1994, αρ.18,

παρ.9).

Το καλοκαίρι του 1995, ξεκίνησε τελικά η λειτουργία των ΝΑ. Προκειμένου, όμως,

να αντιμετωπισθούν μερικά νέα προβλήματα που άρχισαν να ανακύπτουν μετά τη

λειτουργία τους, ψηφίστηκαν κάποιοι νόμοι που τροποποιούσαν διατάξεις των 2218

και 2240. Με τον ν.2307/1995, προσδιορίστηκαν επακριβώς ο βαθμός, η κατηγορία

και ο κλάδος του υπαλλήλου του Υπουργείου Εσωτερικών που συμμετέχει στην

Τριμελή Επιτροπή, ενώ παράλληλα αναγνωρίστηκε δικαίωμα προσφυγής κατά των

αποφάσεων των μονομελών οργάνων της ΝΑ. Με τον ν.2344/1995,

αντικαταστάθηκαν οι παρ.2 και 3 του αρ.18 του ν.2218/1994, από το αρ.19, παρ.6α

και 6β. Κάποιες τροποποιήσεις επέφερε και ο 2273/1994, ενώ την ίδια περίοδο,

πληθώρα ΠΔ ρύθμιζαν λεπτομερειακά πολλά θέματα λειτουργίας των νέων θεσμών

(217 και 428/1994, 60, 61 και 62/1995). Τέλος, με το ΠΔ 30/1996 (Κώδικας

Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης), κωδικοποιήθηκαν σε ενιαίο κείμενο όλες οι

διάσπαρτες ρυθμίσεις σχετικά με τις ΝΑ (Παπαδημητρίου Κ. 1998).

Το 1997, οι μεταρρυθμίσεις συνεχίστηκαν με την αναδιοργάνωση, τόσο του

συστήματος περιφερειακής (αποκεντρωτικής) διοίκησης του κράτους, όσο και της

πρωτοβάθμιας ΤΑ. Με τον ν.2503/1997, οι 13 Περιφέρειες που είχαν συγκροτηθεί το

1986, ως όργανα προγραμματισμού και συντονισμού της ανάπτυξης, μετατρέπονται

πλέον σε αυτοτελείς και ενιαίες αποκεντρωμένες μονάδες της κρατικής

Διοίκησης. Των νέων, αναβαθμισμένων, Περιφερειών προΐσταται ο ΓΓ

(Περιφερειάρχης), ο οποίος είναι μετακλητός υπάλληλος, διοριζόμενος,

μετακινούμενος και παυόμενος από την Κυβέρνηση. Η σημαντικότερη αρμοδιότητα

των νέων Περιφερειών, πέραν των «αναπτυξιακών» αρμοδιοτήτων, είναι η άσκηση

εποπτείας στους ΟΤΑ (Νταής 2003).

Με τον ν.2539/1997 (Νόμος Καποδίστρια), αναδιαρθρώνονται οι πρωτοβάθμιοι

ΟΤΑ. Πριν τον «Καποδίστρια», υπήρχαν 454 Δήμοι στη χώρα και 5343 Κοινότητες,

οι 3183 εκ των οποίων είχαν πληθυσμό έως 500 κατοίκους. Μετά την παραπάνω

μεταρρύθμιση, ο χάρτης των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ θα αποτελείται από 900 Δήμους (οι

μισοί περίπου εκ των οποίων δημιουργήθηκαν από συνενώσεις μικρών Κοινοτήτων)

και 133 Κοινότητες.

33

Η τελευταία, προ-Καλλικράτη, σημαντική μεταρρύθμιση στο χώρο της ΤΑ υπήρξε με

τον ν.3463/2006, που τροποποίησε και εκσυγχρόνισε τον ΔΚΚ. Ο νέος ΚΔΚ,

συμπεριέλαβε για πρώτη φορά, συγκεντρωτικά και κωδικοποιημένα, όλες τις νέες

μεταρρυθμίσεις που είχαν λάβει χώρα από το 1994 και αφορούσαν την πρωτοβάθμια

ΤΑ. Πιο συγκεκριμένα, όσον αφορά την κρατική εποπτεία επί των ΟΤΑ Α΄ Βαθμού,

το Κεφ.Θ΄ του 4ου

Μέρους του νέου ΚΔΚ (αρ.148-54) ορίζει ότι η κρατική εποπτεία

οφείλει να περιορίζεται σε έλεγχο νομιμότητας επί των πράξεων των Δήμων και των

Κοινοτήτων και να μην εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους

(αρ.148). Το αρ.149 ορίζει ότι υπεύθυνος για την άσκηση ελέγχου νομιμότητας επί

των πράξεων των παραπάνω είναι ο ΓΓ της Περιφέρειας και εν συνεχεία καθορίζει

όλες τις λεπτομέρειες της εν λόγω ελεγκτικής διαδικασίας.

Στον νέο ΚΔΚ, ορίζονται επίσης και τα σχετικά με την εκπόνηση και εκτέλεση ΕΠ

από τους Δήμους και τις Κοινότητες. Σύμφωνα με το αρ.203, το ΕΠ αποτελεί ένα

συνεκτικό σύνολο αξόνων προτεραιότητας για δράσεις τοπικής ανάπτυξης και

αποσκοπεί στην υλοποίηση του αναπτυξιακού σχεδιασμού των ΟΤΑ. Υποχρέωση

εκπόνησης ΕΠ έχουν οι Δήμοι με πληθυσμό άνω των 10.000 κατοίκων, όσοι

αποτελούν πρωτεύουσα Νομού και όσοι προέρχονται από εθελούσια συνένωση. Το

ΕΠ καταρτίζεται από το δημοτικό συμβούλιο και οφείλει να καλύπτει το σύνολο των

δράσεων τοπικής ανάπτυξης. Η εκπόνηση του ΕΠ πραγματοποιείται μέσα στο πρώτο

εξάμηνο της δημοτικής περιόδου και μπορεί να αναθεωρείται κάθε διετία. Σε αυτό

καθορίζονται οι στρατηγικοί στόχοι, οι προτεραιότητες της τοπικής ανάπτυξης,

καθώς και η οργάνωση των υπηρεσιών των ΟΤΑ και των επιχειρήσεών τους. Το ΕΠ,

μετά τον έλεγχο νομιμότητας από την Περιφέρεια για την τήρηση της διαδικασίας

κατάρτισής του, εξειδικεύεται σε Ετήσιο Πρόγραμμα Δράσης των ΟΤΑ και σε

συγκεκριμένα Ετήσια Προγράμματα Δράσης των δημοτικών ή κοινοτικών

κοινωφελών επιχειρήσεων, δημοτικών ή κοινοτικών ΑΕ, των ΝΠΔΔ και των

δημοτικών ή κοινοτικών ιδρυμάτων τους.

Για την κατάρτιση των ΕΠ, συγκροτείται με απόφαση του Δημάρχου, διεπιστημονική

ομάδα έργου, η οποία σε συνεργασία με τα όργανα διοίκησης και τις υπηρεσίες του

Δήμου, συντάσσει ένα σχέδιο αυτού. Πριν την ψήφιση του τελικού σχεδίου από το

δημοτικό συμβούλιο, προηγείται μία φάση διαβούλευσης, κατά την οποία το

προτεινόμενο σχέδιο ΕΠ, αναρτάται για δύο εβδομάδες στο διαδίκτυο, προκειμένου

να γίνει η διαβούλευση με τους κατοίκους και τους τοπικούς παράγοντες. Μετά την

34

ψήφιση του ΕΠ, αρμόδιος για την παρακολούθηση και την αξιολόγησή του είναι ο

Δήμαρχος, με την υποστήριξη της υπηρεσίας προγραμματισμού. Η παραπάνω

ρύθμιση, εισήγαγε επιτέλους στην ελληνική ΤΑ, το μοντέλο λειτουργίας των

σύγχρονων διοικήσεων (Μαΐστρος 2009). Οι διαρκείς αναβολές που δόθηκαν για την

εφαρμογή του ωστόσο, μείωσαν κατά πολύ τις ελπίδες εξορθολογισμού της δράσης

τους που είχαν αναπτυχθεί (Παπαδημητρίου Κ. 2014).

35

ΜΕΡΟΣ Β΄

ΠΡΑΓΜΑΤΟΛΟΓΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

Κεφάλαιο 4

Η Κατάσταση της Ελληνικής Διοίκησης & της ΤΑ το 2009

Όπως τονίστηκε και στο προηγούμενο κεφάλαιο, η κατάσταση στην οποία βρισκόταν

η χώρα το 1991 ήταν ιδιαιτέρως προβληματική. Σε εθνικό επίπεδο, η οικονομική

ανάπτυξη παρέμενε καχεκτική, ο πληθωρισμός είχε λάβει ανησυχητικές διαστάσεις

και το ελληνικό δημόσιο χρέος είχε αρχίσει να εκτινάσσεται σε υψηλά επίπεδα. Σε

επίπεδο περιφερειακής δημόσιας Διοίκησης και ΤΑ, οι ελληνικές επιδόσεις δεν ήταν

καλύτερες. Τα πολυάριθμα προβλήματα που υπήρχαν, ήρθαν να λύσουν οι

μεταρρυθμιστικές προσπάθειες της δεκαετίας του 1990, κυρίως, αλλά και αυτές του

2000. Όμως δυστυχώς, οι μεγάλες προσδοκίες που ακολούθησαν τις παραπάνω

μεταρρυθμίσεις, δεν επαληθεύτηκαν, παρά σε πολύ μικρό βαθμό (Μαΐστρος 2009).

Το 2009 οι ανισότητες στην οικονομική ανάπτυξη μεταξύ των Περιφερειών

παρέμεναν εμφανέστατες, ενώ η αναβάθμιση των 13 Περιφερειών το 1997 δεν είχε

επιφέρει τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Μια πληθώρα λόγων δεν τους είχε επιτρέψει

να εκπληρώσουν την βασικότερη, ίσως, αποστολή τους: Να αποτελέσουν ισχυρές

αποκεντρωμένες μονάδες στην περιφέρεια με έντονο αναπτυξιακό χαρακτήρα.

Κοινός παρονομαστής σε όλη τη χώρα ήταν η απουσία δημόσιων επενδύσεων που να

καλύπτονται από ίδιους πόρους. Όπως υπογραμμίστηκε και σε έκθεση του ΟΟΣΑ το

2009, η συμμετοχή των εθνικών πόρων στις δημόσιες επενδύσεις βρισκόταν σε πολύ

χαμηλά επίπεδα. Η χώρα ήταν υπερχρεωμένη, ενώ οι δαπάνες και οι δημόσιες

επενδύσεις αντλούσαν κεφάλαια, είτε μέσω του δανεισμού, είτε μέσω των κονδυλίων

της ΕΕ. Η έκθεση ανέφερε μάλιστα χαρακτηριστικά ότι από το 1996 και μετά, ο

δανεισμός είχε αρχίσει να λαμβάνει επικίνδυνες διαστάσεις, μεταφερόμενος

απευθείας στις ΔΕΚΟ (ΟΟΣΑ 2009).

36

Ταυτόχρονα, η όποια ανάπτυξη καταγράφονταν, τόσο στην περιφέρεια, όσο και στα

αστικά κέντρα, ήταν στρεβλή, υπονομεύοντας τις μακροπρόθεσμες αναπτυξιακές

προοπτικές, την ανταγωνιστικότητα και την αναπτυξιακή ισορροπία μεταξύ των

διαφόρων περιοχών της Ελλάδας. Δύο ακόμη αρνητικά χαρακτηριστικά, τα οποία οι

μεταρρυθμίσεις των δύο προηγούμενων δεκαετιών δεν είχαν κατορθώσει να

εξαλείψουν, ήταν η συχνή αλληλεπικάλυψη των αρμοδιοτήτων των διαφόρων

φορέων της Δημόσιας Διοίκησης αλλά και της ΤΑ, όπως επίσης και η συνακόλουθη

έλλειψη συντονισμού μεταξύ των παραπάνω φορέων διακυβέρνησης

(Παπαδημητρίου Κ. 2014). Παράλληλα, μελανό σημεία της ελληνικής Δημόσιας

Διοίκησης παρέμεινε, για δύο ακόμη δεκαετίες, η ανορθολογική χρήση των

ευρωπαϊκών κονδυλίων, η οποία συνδέεται άμεσα με την έλλειψη διαφάνειας και τη

διαφθορά, κυρίως σε επίπεδο ΤΑ (ΟΟΣΑ 2009).

Ο ΟΟΣΑ παρατηρούσε στην έκθεσή του το 2009, ότι παρόλες τις ευρείες

μεταρρυθμίσεις που είχαν λάβει χώρα τις δεκαετίες του 1990 και του 2000, η Ελλάδα

παρέμενε η πλέον συγκεντρωτική χώρα-μέλος του Οργανισμού. Συχνά, ορισμένοι

υπέρμαχοι του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ, θέλοντας να καταδείξουν ότι το

γραφειοκρατικό-βεμπεριανό μοντέλο της Διοίκησης είναι παρωχημένο, φέρνουν ως

παράδειγμα χώρες όπως η Ελλάδα, τις οποίες κατηγορούν για υπερβολική

γραφειοκρατική εξάρτηση και διαφθορά. Το ειρωνικό, όμως, της υπόθεσης είναι ότι

στην Ελλάδα, ναι μεν υπάρχει τεράστια γραφειοκρατία, όμως αυτή δεν είναι

ορθολογικά δομημένη όπως άλλες ευρωπαϊκές και αυθεντικά βεμπεριανές

γραφειοκρατίες, όπως η γερμανική ή η γαλλική. Το γεγονός είναι ότι η ελληνική

Δημόσια Διοίκηση ουδέποτε υπήρξε «βεμπεριανής» φύσεως (Αθανασόπουλος 1983).

Ίσως να έμοιαζε, ενίοτε, επιφανειακά, όμως εάν κοιτάξουμε πίσω από τα φαινόμενα

θα δούμε ότι η βεμπεριανή Διοίκηση στηρίζεται στην τυπικότητα, την

προβλεψιμότητα και την αμεροληψία της διοικητικής δράσης. Αντίθετα, για να

κλείσουμε αυτήν τη μικρή παρένθεση και να επανέλθουμε στο θέμα, από την

ελληνική Δημόσια Διοίκηση, ακόμη και το 2009, απουσίαζαν οι συγκροτημένες (δηλ.

τυπικές και προβλέψιμες) και διαφανείς (δηλ. αμερόληπτες) διαδικασίες, με

αποτέλεσμα, μεταξύ άλλων, να εμποδίζεται η εύρυθμη και ομαλή λειτουργία της

αγοράς (ΚΘΜ 2005).

Η υπερβολική εξάρτηση, λοιπόν, της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης από μία

ανορθολογικά δομημένη γραφειοκρατία, οδήγησε με μαθηματική ακρίβεια στην

37

αποθάρρυνση της ατομικής πρωτοβουλίας, τόσο του υπαλλήλου, όσο και του ιδιώτη

επιχειρηματία. Αυτή η συμπίεση της οικονομικής ελευθερίας των Ελλήνων, σε

συνδυασμό με τη διαφθορά που πάντα ανθεί σε κράτη όπου δεν υπάρχει εμπιστοσύνη

μεταξύ της Διοίκησης και του διοικούμενου, είχε καταστροφικές συνέπειες για την

οικονομική πορεία της χώρας. Είναι χαρακτηριστικό ότι ο ρυθμός απορρόφησης των

ενωσιακών κονδυλίων στην Ελλάδα ήταν μέχρι το 2009 στο 53%, την ίδια στιγμή

που ο μέσος όρος απορροφητικότητας στις χώρες της ΕΕ βρισκόταν στο 68% (ΟΟΣΑ

2009).

Από την άλλη, η δύσκαμπτη, συγκεντρωτική δομή του κράτους, αποτελούσε

διαχρονικά τροχοπέδη στην ισόρροπη και βιώσιμη ανάπτυξη όλων των περιφερειών.

Την τελευταία εικοσαετία, Αττική και Θεσσαλονίκη είχαν γίνει αποδέκτες, με

διαφορά, του μεγαλύτερου μέρους των εθνικών και ενωσιακών κονδυλίων. Επίσης,

το γεγονός ότι τα 2/5 του ελληνικού πληθυσμού κατοικούν στην Αττική, αποτελεί

ανισορροπία πρώτου μεγέθους και προκαλούσε ανυπέρβλητα προβλήματα στη

διοίκηση της περιοχής και κυρίως στον συντονισμό των 150 Δήμων και των 4

Νομαρχιών της Περιφέρειας Αττικής (ΟΟΣΑ 2009).

Όσον αφορά την ΤΑ, ήταν ιδιαιτέρως ανησυχητική η πολύ χαμηλή της συμμετοχή

στις δημόσιες επενδύσεις, μία από τις χαμηλότερες στον ΟΟΣΑ. Η παραπάνω

παρατήρηση δείχνει να συνδέεται και με το γεγονός ότι η ΤΑ στην Ελλάδα

παρουσίαζε σημαντική υστέρηση όσον αφορά την οικονομική της αυτοτέλεια,

καταλαμβάνοντας την προτελευταία θέση στην ΕΕ στην απόκτηση ιδίων πόρων

(Μαΐστρος 2009) . Ήταν ενδεικτικό, άλλωστε, της τεράστιας οικονομικής εξάρτησης

των ΟΤΑ, το ότι το 85% των εσόδων τους προέρχονταν από κρατικές επιχορηγήσεις.

Παρόλες τις νομοθετικές παρεμβάσεις, όπως αυτή με τον ν.3463/2006, η ΤΑ

παρέμενε ανίκανη να χαράξει και να υλοποιήσει ρεαλιστικά σχέδια για

μακροπρόθεσμη τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη (Μαΐστρος 2009). Η παραπάνω

ανικανότητα, σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, ήταν άρρηκτα συνδεδεμένη με την έλλειψη

εξειδικευμένου προσωπικού σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Τρείς ακόμη

παράγοντες που σχετίζονταν άμεσα με την ανεπάρκεια, τόσο της Κεντρικής

Διοίκησης, όσο και των ΟΤΑ να εκπληρώνουν τα καθήκοντά τους αποτελεσματικά

και αποδοτικά ήταν και οι κάτωθι:

Η γήρανση των δημοσίων υπαλλήλων

38

Η έλλειψη εξειδικευμένων στελεχών

Οι ρουσφετολογικές διαδικασίες στις μετακινήσεις των δημοσίων

υπαλλήλων που οδηγούν συχνά σε ελλείψεις προσωπικού στην

περιφέρεια και σε πλεονάζον προσωπικό στις κεντρικές υπηρεσίες.

Τέλος, η έλλειψη διαφάνειας στη διαχείριση του δημοσίου χρήματος, αποτελούσε και

τότε (όπως και σήμερα) ένα μεγάλο αγκάθι στην πλάτη της Δημόσιας Διοίκησης,

προκαλώντας την έλλειψη εμπιστοσύνης των διοικούμενων-φορολογούμενων έναντι

του κράτους και τη συνακόλουθη αύξηση της διαφθοράς, η οποία όπως αναφέραμε

και πιο πάνω, σε καταστάσεις μειωμένης εμπιστοσύνης μεταξύ κράτους και πολιτών,

βρίσκει γόνιμο έδαφος για να ριζώσει και να αναπτυχθεί (ΚΘΜ 2005, Λαμπροπούλου

2009).

39

Κεφάλαιο 5

Η Διοικητική Αναδιάρθρωση με το Πρόγραμμα

«Καλλικράτης»

Η σύνταξη και ψήφιση του ν.3852/2010, με τον οποίο ξεκίνησε η υλοποίηση μιας

μεγάλης, αναγκαίας και πολλά υποσχόμενης διοικητικής μεταρρύθμισης, συνέπεσε με

μια περίοδο ραγδαίων πολιτικών και οικονομικών εξελίξεων, που εγκαινίασαν μία

νέα και ταραχώδη περίοδο για τη χώρα, γεμάτη αβεβαιότητα για την επόμενη μέρα. Η

ιδιόμορφη αυτή κατάσταση, δεν άφησε ανεπηρέαστη την όλη μεταρρυθμιστική

προσπάθεια. Η βιασύνη με την οποία σχεδιάστηκε ο νόμος, σε συνδυασμό με την

πλήρη έλλειψη της απαραίτητης, για ένα τέτοιο εγχείρημα, πολιτικής και κοινωνικής

συναίνεσης, αποτέλεσαν τα πρώτα εμπόδια στην επιχειρούμενη μεταρρύθμιση, πριν

ακόμα αυτή ψηφιστεί. Παρόλα αυτά, το Πρόγραμμα «Καλλικράτης», τον Ιούνιο του

2010 έγινε νόμος του κράτους και την 1η Ιανουαρίου 2011, ξεκίνησε η εφαρμογή

του13

. Σύμφωνα με το παραπάνω πρόγραμμα, επήλθαν ριζικές αλλαγές, τόσο στον

πυλώνα της ΤΑ (και των δύο βαθμών), όσο και σε αυτόν της ΑΔ.

5.1 – Η Δημιουργία των νέων «Καλλικρατικών» Δήμων

Σε επίπεδο πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, βασική ιδέα πίσω από τον νόμο ήταν να μην

υπάρχει αυτοδιοικητική οντότητα με πληθυσμό μικρότερο των 25.000 κατοίκων στα

πολεοδομικά συγκροτήματα Αθηνών και Θεσσαλονίκης και των 10.000 κατοίκων

στην υπόλοιπη χώρα. Εξαίρεση αποτέλεσαν οι ορεινές περιοχές, όπου το

πληθυσμιακό όριο τέθηκε στους 2000 κατοίκους και τα νησιά (πλην Εύβοιας και

Κρήτης), στα οποία επικράτησε η λογική του ενός Δήμου ανά νησί. Κατ’ αυτόν τον

τρόπο καταργήθηκαν πλήρως οι εναπομείνασες (μετά τον «Καποδίστρια») 124

Κοινότητες, ενώ παράλληλα οι Δήμοι από 910 περιορίστηκαν, μέσω εθελοντικών ή

αναγκαστικών συνενώσεων, σε 325. Επίσης, οι νέοι «καλλικρατικοί» Δήμοι

επιφορτίστηκαν με νέες αρμοδιότητες, μερικές από τις οποίες, μέχρι τα τέλη του

2010, διέθεταν οι παλαιές ΝΑ. Οι νέες αρμοδιότητες των Δήμων εμπίπτουν, σε

γενικές γραμμές, στους παρακάτω τομείς:

13

Εκτός από ορισμένες διατάξεις που ορίζονται ρητά στο αρ.286 του νόμου.

40

Πολεοδομικές εφαρμογές και έκδοση οικοδομικών αδειών.

Κοινωνική πρόνοια.

Θέματα απασχόλησης και έκδοση σειράς επαγγελματικών αδειών.

Γεωργία, κτηνοτροφία και αλιεία.

Έργα υποδομών και συγκοινωνιών.

Δημόσια υγεία.

Παιδεία και διά βίου μάθηση.

Το σκεπτικό πίσω από τη δημιουργία των νέων, μεγαλύτερων καλλικρατικών Δήμων,

όπως παρουσιάστηκε και στην αιτιολογική έκθεση του ν.3852, ήταν ότι μόνον οι

αυτοδιοικητικές μονάδες που διαθέτουν το κατάλληλο μέγεθος δύνανται να

διαχειρίζονται αποτελεσματικά και αποδοτικά τις τοπικές υποθέσεις. Η κατάσταση

που επικρατούσε στον χώρο της ελληνικής ΤΑ στην προ Καλλικράτη εποχή, και

κυρίως αυτή στους μικρότερους Δήμους και στις Κοινότητες, χαρακτηρίζονταν, λόγω

των μικρών μεγεθών και της έλλειψης πόρων, από μειωμένη επιχειρησιακή

ικανότητα. Η οξύτατη δημοσιονομική κρίση και η συνακόλουθη οικονομική ύφεση

που ήδη από το 2010 είχαν γονατίσει τη χώρα, απαιτούσαν δραστικές μεταρρυθμίσεις

και στο χώρο της ΤΑ. Μέσω της δημιουργίας λιγότερων αλλά μεγαλυτέρων Δήμων, ο

νομοθέτης θέλησε να εξυγιάνει τα οικονομικά των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, κυρίως μέσω

της προσπάθειας για επίτευξη οικονομιών κλίμακας και αποτελεσματικότερου

δημοσιονομικού ελέγχου. Η πρόβλεψη άλλωστε στον ν.3852/2010 για αύξηση των

ΚΑΠ που θα διατίθεντο στους Δήμους (αλλά και στις Περιφέρειες), αποτέλεσε μιαν

ακόμη κίνηση προς την κατεύθυνση της μείωσης των ελλειμμάτων των Δήμων και

της ενίσχυσης της επιχειρησιακής τους ικανότητας.

5.2 - Η θεμελίωση της Περιφέρειας ως Β΄ Βαθμού ΤΑ

Οι 13 νέες ΑΠ προήλθαν από τη συνένωση των 50 προ-καλλικρατικών ΝΑ, ενώ τα

γεωγραφικά τους όρια συμπίπτουν με αυτά των προγενέστερων διοικητικών

περιφερειών, με τη διαφορά όμως ότι οι νέες ΑΠ ανήκουν στον πυλώνα της ΤΑ, εν

αντιθέσει με τις παλαιότερες, οι οποίες αποτελούσαν το βασικότερο τμήμα της

κρατικής ΑΔ. Σύμφωνα με τον ν.3852/2010, οι Περιφέρειες είναι αυτοδιοικούμενα

κατά τόπο ΝΠΔΔ και αποτελούν τον δεύτερο βαθμό ΤΑ.

41

Η επιλογή του νομοθέτη να μετατρέψει τις 13 παλαιές διοικητικές περιφέρειες σε

ΟΤΑ Β΄ Βαθμού, δεν ήταν τυχαία. Οι παλαιές διοικητικές περιφέρειες είχαν μια

σχετικά μακρά, αν και κάπως ταραχώδη, ιστορία στην προσπάθεια του ελληνικού

κράτους να αποκτήσει ένα νέο και σύγχρονο πόλο στο αποκεντρωτικό του σύστημα.

Ο ν.1622/1986 έκανε λόγο για «Περιφέρειες», στις οποίες «διαιρείται η χώρα για το

σχεδιασμό, προγραμματισμό και συντονισμό της περιφερειακής ανάπτυξης», ενώ με

τον ν.2218/1994 οι περιφέρειες αναβαθμίζονται σε «διοικητικές» και «αποτελούν

μονάδες διοίκησης του Κράτους». Μετά την ανάδειξη των ΝΑ ως δευτεροβάθμιων

ΟΤΑ το 1994, υπήρχε έντονη η ανάγκη για αναδιάρθρωση του διάσπαρτου, πλέον,

κρατικού αποκεντρωτικού συστήματος. Κατόπιν κάποιων αποτυχημένων

προσπαθειών, όπως η θεσμοθέτηση του «Περιφερειακού Διευθυντή» με τον

ν.2240/1994, ο εθνικός νομοθέτης κατέληξε στους νόμους 2503/1997 και 2647/1998,

βάσει των οποίων οι 13 διοικητικές περιφέρειες έλαβαν εν πολλοίς τη μορφή που

είχαν μέχρι και το 2010 και την ολική μεταρρύθμιση του Προγράμματος

«Καλλικράτης». Το σημαντικότερο όμως χαρακτηριστικό τους γνώρισμα, το οποίο

οδήγησε και στην αναβάθμισή τους με τον ν.3852/2010, ήταν η ευθύνη διαχείρισης

των ενωσιακών αναπτυξιακών κονδυλίων. Η δεδομένη εμπειρία και τεχνογνωσία

τους στο συγκεκριμένο τομέα κρίθηκε ως βαρύνουσας σημασίας κατά τη φάση

σχεδιασμού του Προγράμματος «Καλλικράτης» (ΙΣΤΑΜΕ, 2001). Επίσης, λόγω της

μακράς πορείας τους με τη μία ή την άλλη μορφή, οι 13 περιφέρειες αποτελούσαν

φορείς διαμόρφωσης πολιτικής σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο. Τέλος, μπορεί να

υποστηριχθεί ότι οι περιφέρειες είχαν διαμορφώσει μια «περιφερειακή ταυτότητα»,

ενώ αρκετές από αυτές ταυτίζονταν με τα γεωγραφικά διαμερίσματα (Εισηγητική

Έκθεση ν.3852/2010).

5.3 - Το νέο σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ

Ο νέος όμως αναβαθμισμένος ρόλος των Δήμων και των αυτοδιοικητικών πλέον

Περιφερειών, απαιτούσε και έναν γενικότερο ανασχεδιασμό του συστήματος της ΤΑ.

Όπως επισημάνθηκε και στην εισηγητική έκθεση του ν.3852/2010, ένας εκ των

βασικότερων στόχων της όλης μεταρρύθμισης ήταν η εμπέδωση ενός νέου

συστήματος δημοκρατικής διακυβέρνησης σε τοπικό επίπεδο, το οποίο θα οδηγούσε

σε αναβαθμισμένη συμμετοχή του πολίτη, σε διαβούλευση πριν τη λήψη των

42

αποφάσεων, σε διαφανή άσκηση της εξουσίας και σε υποχρεωτική λογοδοσία όσων

ασκούν δημόσια εξουσία.

Καταρχάς, όσον αφορά τις νέες εκλογικές ρυθμίσεις, η θητεία των αιρετών αρχών

των νέων ΟΤΑ επιμηκύνθηκε κατά ένα έτος, με τη διάρκεια της νέας δημοτικής και

περιφερειακής περιόδου να ορίζεται στα 5 έτη. Οι αυτοδιοικητικές εκλογές, πλέον,

λαμβάνουν χώρα την ίδια ημέρα με τις ευρωεκλογές και οι νεοεκλεγέντες τοπικοί

άρχοντες αναλαμβάνουν τα καθήκοντά τους την 1η Σεπτεμβρίου μετά τις εκλογές.

Παράλληλα επαναφέρεται η ρύθμιση για την ανάδειξη του επιτυχόντος συνδυασμού

με ποσοστό τουλάχιστον 50% συν μία ψήφο, είτε στον πρώτο γύρο, είτε στον

δεύτερο, όπου συμμετέχουν μόνον οι δύο επικρατέστεροι συνδυασμοί του πρώτου

γύρου. Επίσης, καθιερώνεται σε όλα τα δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια η

κατανομή των 3/5 των εδρών στον επιτυχόντα συνδυασμό και των υπολοίπων 2/5

αναλογικά σε όλους τους υπόλοιπους συνδυασμούς (και όχι μόνο στον δεύτερο).

Ιδιαίτερης σημασίας είναι και η ενίσχυση της συλλογικής λειτουργίας των ΟΤΑ, σε

συνδυασμό με την προώθηση της δημοτικής και περιφερειακής αποκέντρωσης, αλλά

και με την ενθάρρυνση της λαϊκής συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων

(Χρυσανθάκης 2010). Κάποιες από τις παρακάτω μεταρρυθμίσεις θα αναλυθούν

εκτενέστερα στο επόμενο κεφάλαιο, δεδομένου ότι προάγουν τη διαφάνεια και

διευκολύνουν τον αποτελεσματικότερο έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων των

ΟΤΑ. Ενδεικτικά, παρατίθενται οι παρακάτω καινοτομίες του Προγράμματος

«Καλλικράτης»:

Δημιουργία νέου συλλογικού εκτελεστικού οργάνου, της Εκτελεστικής

Επιτροπής, η οποία στους Δήμους αποτελείται από το Δήμαρχο και τους

Αντιδημάρχους, ενώ στις περιφέρειες από τον Περιφερειάρχη και τους

Αντιπεριφερειάρχες.

Ενίσχυση του θεσμού της δημοτικής και περιφερειακής αποκέντρωσης, με

τον ορισμό τοπικών αντιδημάρχων και αιρετών αντιπεριφερειαρχών με

τοπικές αρμοδιότητες.

Συγκρότηση συμβουλίων δημοτικών και τοπικών κοινοτήτων με

ενισχυμένες αρμοδιότητες και οικονομικούς πόρους.

Εκλογή δημοτικών συμβούλων από όλους τους συνενούμενους Δήμους και

τις κοινότητες, ώστε να διασφαλίζεται η εκπροσώπηση όλων στο δημοτικό

43

συμβούλιο. Το ίδιο ακριβώς προβλέπεται κατ’ αντιστοιχία και για την

εκλογή των περιφερειακών συμβούλων, ώστε να εκπροσωπούνται όλοι οι

Νομοί που συναποτελούν την περιφέρεια.

Εκλογή διαπαραταξιακών προεδρείων των δημοτικών και περιφερειακών

συμβουλίων, με εκπροσώπηση και της ελάσσονος αντιπολίτευσης.

Δημιουργία νέου συλλογικού οργάνου σε Δήμους και Περιφέρειες, της

Οικονομικής Επιτροπής, με αρμοδιότητες οικονομικού ελέγχου και

τακτικής παρακολούθησης της υλοποίησης του προϋπολογισμού.

Σύσταση, στους Δήμους άνω των 10.000 κατοίκων, Επιτροπής Ποιότητας

Ζωής, με αρμοδιότητες σε θέματα ποιότητας ζωής, όπως αδειοδοτήσεις

καταστημάτων και επιχειρήσεων, καθορισμός χώρων λαϊκών αγορών και

υπαίθριου εμπορίου, αλλά και σε θέματα πολεοδομικού και

περιβαλλοντικού χαρακτήρα. Παρόμοιες επιτροπές δύνανται να

συστήνονται και στις Περιφέρειες, μετά από απόφαση του περιφερειακού

συμβουλίου.

Σύσταση Επιτροπής Διαβούλευσης, τόσο σε Δήμους άνω των 10.000

κατοίκων, όσο και στις Περιφέρειες, με γνωμοδοτικές αρμοδιότητες για μία

σειρά ζητημάτων.

Καθιέρωση του Συμπαραστάτη του Δημότη & της Επιχείρησης, ως νέου

θεσμού εσωτερικής διαμεσολάβησης μεταξύ πολιτών, επιχειρήσεων και

ΟΤΑ, με στόχο την καταπολέμηση της κακοδιοίκησης, τόσο στους Δήμους,

όσο και στις Περιφέρειες. Αποστολή του συμπαραστάτη είναι επίσης, η

διασφάλιση της αμεροληψίας των δημοτικών και περιφερειακών αρχών, η

βελτίωση της εξυπηρέτησης των πολιτών και των επιχειρήσεων, καθώς και

η αποσυμφόρηση του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη και των άλλων

αιρετών οργάνων των ΟΤΑ από τη συσσώρευση αιτημάτων και παραπόνων

των πολιτών.

Τέλος, σε κάθε Δήμο, δύναται να δημιουργηθεί με απόφαση του Δημοτικού

Συμβουλίου, Συμβούλιο Ένταξης Μεταναστών, ως συμβουλευτικό

όργανο του Δήμου για την ενίσχυση της ένταξης των μεταναστών στην

τοπική κοινωνία.

44

Όσον αφορά τα έσοδα των νέων ΟΤΑ, ο ν.3852/2010 ορίζει ότι οι ΚΑΠ

των Δήμων προέρχονται από τις παρακάτω πηγές του Κρατικού

Προϋπολογισμού:

o Το 20% των συνολικών εσόδων των ετήσιων εισπράξεων από τον

ΦΕΦΝΠ.

o Το 12% των συνολικών εσόδων των ετήσιων εισπράξεων από τον

ΦΠΑ.

o Το 50% των συνολικών εσόδων των ετήσιων εισπράξεων από τον

ΦΑΠ.

Όσον αφορά τους ΚΑΠ των Περιφερειών, αυτοί προβλέπεται από τον

ν.3852/2010 να προέρχονται από τις παρακάτω πηγές του Κρατικού

Προϋπολογισμού:

o Το 4% των συνολικών εσόδων των ετήσιων εισπράξεων από τον

ΦΠΑ.

o Το 2,4% των συνολικών εσόδων των ετήσιων εισπράξεων από τον

ΦΕΦΝΠ (Αιτιολογική Έκθεση ν.3852/2010).

5.4 - H Θεμελίωση των ΑΔ

Η ύπαρξη κρατικής ΑΔ, προβλέπεται και αυτή (όπως και η ύπαρξη δύο βαθμών ΤΑ)

από το Σύνταγμα14

. Η συγκρότηση της δευτεροβάθμιας ΤΑ στις ευρύτερες ενότητες

των Περιφερειών, οδήγησε με τη σειρά της στην οργάνωση των ΑΔ σε ευρύτερα

γεωγραφικά όρια. Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση που συνόδευε το σχέδιο

νόμου για το Πρόγραμμα «Καλλικράτης», οι νέες ΑΔ όφειλαν να ανταποκρίνονται,

με βάση λειτουργικά και αναπτυξιακά κριτήρια, στις απαιτήσεις της εδαφικής,

κοινωνικής και οικονομικής συνοχής και να προάγουν τη συνολική

ανταγωνιστικότητα του εθνικού χώρου. Δύο ακόμη λόγοι που οδήγησαν στη

δημιουργία των νέων, ευρύτερων γεωγραφικά και θεσμικά αναβαθμισμένων ΑΔ ήταν

και οι κάτωθι:

1. Η ανάγκη για αποτελεσματικό έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ.

Με το Πρόγραμμα «Καλλικράτης», οι ΟΤΑ Α΄ και Β΄ Βαθμού

14

Αρ. 101, παρ.1 & 3.

45

αναβαθμίστηκαν σημαντικά και ως εκ τούτου, αναβαθμίστηκαν και

αυξήθηκαν, τόσο οι αρμοδιότητές τους, όσο και οι οικονομικοί πόροι που

προβλέπεται να έχουν στη διάθεσή τους προκειμένου να ανταπεξέρχονται

των νέων και σημαντικών τους καθηκόντων. Ήταν προφανές λοιπόν ότι θα

έπρεπε η Κεντρική κρατική Διοίκηση, στο πλαίσιο της εποπτείας που

συνταγματικά οφείλει να ασκεί, να είναι σε θέση να ελέγχει το που πάνε τα

χρήματα των Ελλήνων φορολογουμένων, αλλά και να μπορεί να

επιβεβαιώνει τη δημοκρατικά και σύμφωνα με την αρχή της νομιμότητας

λειτουργία των Δήμων και των Περιφερειών.

2. Λόγω της φύσης τους ή και για συνταγματικούς λόγους, κάποιες

αρμοδιότητες τις οποίες μέχρι το 2010 διέθεταν οι διοικητικές περιφέρειες15

,

επιλέχθηκε από τον νομοθέτη να μην περάσουν στις νέες ΑΠ αλλά αντίθετα

να παραμείνουν στον αποκεντρωτικό πυλώνα της εκτελεστικής εξουσίας.

5.5 - Όργανα Ελέγχου & Εποπτείας ΟΤΑ

Όπως ορίζεται στο αρ.215 του ν.3852/2010, στην έδρα κάθε ΑΔ, ιδρύεται ΑΥΕ, με

βασική αρμοδιότητα την άσκηση ελέγχου νομιμότητας επί των πράξεων των ΟΤΑ Α΄

και Β΄ Βαθμού και τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών. Η αυτοτελής αυτή υπηρεσία

υπάγεται απευθείας στον Υπουργό Εσωτερικών και δύναται να εκδίδει οδηγίες

αυτεπαγγέλτως με σκοπό τη διασφάλιση της νομιμότητας των πράξεων των Δήμων

και των Περιφερειών. Όπως προβλέπεται στο Πρόγραμμα «Καλλικράτης», της κάθε

ΑΥΕ ΟΤΑ προΐσταται ανώτατος υπάλληλος, ο οποίος διορίζεται με 5ετή θητεία και

φέρει τον τίτλο του «Ελεγκτή Νομιμότητας». Τα προσόντα που οφείλει να διαθέτει

καθορίζονται λεπτομερώς από τον νόμο. Ως Ελεγκτής Νομιμότητας δύναται να

διορισθεί και μόνιμος δημόσιος υπάλληλος, αρκεί να είναι πτυχιούχος νομικού

τμήματος ΑΕΙ, να γνωρίζει τέλεια ή πολύ καλά μία τουλάχιστον ξένη γλώσσα και να

έχει υπηρετήσει ως Προϊστάμενος Γενικής Διεύθυνσης ή Διεύθυνσης. Σε αυτή την

περίπτωση ο μόνιμος δημόσιος υπάλληλος που θα επιλεγεί, κατά τη διάρκεια της

θητείας του ως Ελεγκτής Νομιμότητας, θα τελεί αυτοδικαίως σε απόσπαση από την

οργανική του θέση και θα λαμβάνει μόνο τις αποδοχές του Ελεγκτή Νομιμότητας, οι

οποίες ορίζονται από το νόμο ως «αποδοχές υπαλλήλου με βαθμό 1ο κατηγορίας

15

Όπως για παράδειγμα τμήματα της χωροταξικής, δασικής ή μεταναστευτικής πολιτικής.

46

ειδικών θέσεων». Η επιλογή του Ελεγκτή Νομιμότητας γίνεται από το ΕΙΣΕΠ,

κατόπιν προκήρυξης του Υπουργείου Εσωτερικών. Το ΕΙΣΕΠ επιλέγει τον

καταλληλότερο μεταξύ των υποψηφίων, έπειτα από συνέντευξη και έλεγχο των

τυπικών και ουσιαστικών τους προσόντων. Ο επιλεγείς διορίζεται ως Ελεγκτής

Νομιμότητας και τοποθετείται σε μία από τις ΑΥΕ ΟΤΑ με απόφαση του Υπουργού

Εσωτερικών, η οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (Τζέμος

2013).

5.6 - Διάρθρωση και Πειθαρχικός Έλεγχος ΑΥΕ ΟΤΑ

Σε κάθε ΑΥΕ ΟΤΑ συνιστώνται θέσεις μονίμων υπαλλήλων κατηγοριών ΠΕ, ΔΕ και

ΥΕ, οι οποίοι διορίζονται βάσει των διατάξεων του ν.2190/1994, όπως ισχύει, με

προσόντα που ορίζονται αποκλειστικά στο νόμο.

Οι ΑΥΕ ΟΤΑ διαρθρώνονται στις εξής διευθύνσεις:

Διεύθυνση Γενικών Υποθέσεων

Διεύθυνση Οικονομικών Υποθέσεων

Διεύθυνση Τεχνικών Υποθέσεων

Στο Υπουργείο Εσωτερικών συνιστάται Υπηρεσιακό Συμβούλιο των ΑΥΕ ΟΤΑ,

αποτελούμενο από τον Αντιπρόεδρο ή το σύμβουλο του ΝΣΚ, που υπηρετεί στο

Υπουργείο Εσωτερικών, ως πρόεδρο, δύο συμβούλους ή παρέδρους του ΝΣΚ, τον

Προϊστάμενο της Γενικής Διεύθυνσης ΤΑ του Υπουργείου Εσωτερικών και έναν

ακόμα Προϊστάμενο Γενικής Διεύθυνσης του ιδίου Υπουργείου ως μέλη, μαζί με

τους αναπληρωτές τους. Καθήκοντα γραμματέα ασκεί υπάλληλος κατηγορίας ΠΕ

κλάδου Διοικητικού της Διεύθυνσης Οργάνωσης και Λειτουργίας Ο.Τ.Α. του

ανωτέρω Υπουργείου. Το Υπηρεσιακό Συμβούλιο είναι αρμόδιο για θέματα

υπηρεσιακής κατάστασης του προσωπικού των ΑΥΕ ΟΤΑ και ασκεί τις

προβλεπόμενες από τον Υπαλληλικό Κώδικα πειθαρχικές αρμοδιότητες. Στην

περίπτωση αυτή, τη θέση του ενός εκ των δύο Προϊσταμένων Γενικών Διευθύνσεων

καταλαμβάνει ο Ελεγκτής Νομιμότητας ή ο αναπληρωτής του, στην υπηρεσία του

οποίου υπηρετεί ο υπάλληλος.

47

Σύμφωνα με τον ν.3852/2010, στον Ελεγκτή Νομιμότητας μπορούν να επιβληθούν

οι κάτωθι πειθαρχικές ποινές:

Έγγραφη επίπληξη

Πρόστιμο έως και τις αποδοχές 3 μηνών

Οριστική παύση

Όταν ως Ελεγκτής Νομιμότητας υπηρετεί μόνιμος δημόσιος υπάλληλος και

επιβληθεί σε αυτόν η ποινή της οριστικής παύσης από το Υπηρεσιακό Συμβούλιο,

καταρχήν απολύεται από τη θέση του Ελεγκτή Νομιμότητας και εν συνεχεία τίθεται

στην κρίση του Υπηρεσιακού Συμβουλίου το εάν η σοβαρότητα του διαπραχθέντος

εκ μέρους του πειθαρχικού παραπτώματος επιβάλλει την απόλυσή του και από τη

θέση του δημοσίου υπαλλήλου ή εάν πρέπει να του επιβληθεί άλλη πειθαρχική

ποινή. Ο πειθαρχικός έλεγχος στον Ελεγκτή Νομιμότητας ασκείται από τον

Υπουργό Εσωτερικών και από το Υπηρεσιακό Συμβούλιο της ΑΥΕ ΟΤΑ. Ο

Υπουργός Εσωτερικών δύναται, μετά από γνώμη του ανωτέρω Υπηρεσιακού

Συμβουλίου, να επιβάλλει στον Ελεγκτή Νομιμότητας πρόστιμο το οποίο μπορεί να

φτάσει έως και τις αποδοχές ενός μήνα.

Το Υπηρεσιακό Συμβούλιο δύναται να επιβάλλει οποιαδήποτε πειθαρχική ποινή.

Κατά αποφάσεων αυτού, με τις οποίες επιβάλλονται ποινές στον Ελεγκτή

Νομιμότητας, προβλέπεται το δικαίωμα προσφυγής ουσίας ενώπιον του ΣτΕ. Για

τον Ελεγκτή Νομιμότητας ισχύουν κατά τα λοιπά οι πειθαρχικές διατάξεις του

Υπαλληλικού Κώδικα.

Την πειθαρχική εξουσία στους υπαλλήλους που υπηρετούν στην ΑΥΕ ΟΤΑ ασκούν

ο Ελεγκτής Νομιμότητας και το Υπηρεσιακό Συμβούλιο. Κατά τα λοιπά,

εφαρμόζονται οι εκάστοτε ισχύουσες διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα.

Προκειμένου να υπάρχει καλύτερος και αποτελεσματικότερος συντονισμός μεταξύ

των ΑΥΕ ΟΤΑ όλων των ΑΔ ανά τη χώρα, το Πρόγραμμα «Καλλικράτης»

προβλέπει τη σύσταση Συμβουλίου Ελεγκτών Νομιμότητας με έδρα το Υπουργείο

Εσωτερικών. Του άνωθεν συμβουλίου προεδρεύει ο Υπουργός Εσωτερικών, ενώ ως

μέλη συμμετέχουν οι Ελεγκτές Νομιμότητας όλων των ΑΥΕ ΟΤΑ της χώρας.

Μεταξύ των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου Ελεγκτών Νομιμότητας, πέρα από τον

συντονισμό των ΑΥΕ, είναι και η αντιμετώπιση σημαντικών ζητημάτων που

ανακύπτουν κατά την οργάνωση και λειτουργία των τελευταίων, όπως επίσης και

48

κατά τον έλεγχο στους ΟΤΑ. Ο ν.3852/2010 προβλέπει επίσης ότι το Συμβούλιο

Ελεγκτών Νομιμότητας δικαιούται να απευθύνει ερωτήματα στο ΝΣΚ για ζητήματα

μείζονος σημασίας που συνάπτονται με τον ασκούμενο από τις ΑΥΕ ΟΤΑ έλεγχο.

Η γνώμη του ΝΣΚ για τα ζητήματα αυτά είναι υποχρεωτική εφόσον γίνει δεκτή από

τον αρμόδιο υπουργό.

Ο ν.3852/2010 προβλέπει ότι με ΠΔ, που εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών

Εσωτερικών και Οικονομικών, δύνανται να ρυθμίζονται θέματα οργάνωσης και

λειτουργίας των ΑΥΕ ΟΤΑ. Επίσης, με το ίδιο ΠΔ μπορούν να ρυθμίζονται, κατά

παρέκκλιση του εκάστοτε ισχύοντος υπαλληλικού κώδικα, οι αποσπάσεις των

υπαλλήλων που υπηρετούν στις ΑΥΕ ΟΤΑ, καθώς και τα τυπικά προσόντα επιλογής

προϊσταμένων των οργανικών μονάδων των παραπάνω υπηρεσιών. Βασική, βέβαια,

προϋπόθεση για να γίνει το τελευταίο είναι να παρατηρείται έλλειψη υπηρετούντων

υπαλλήλων με τα προβλεπόμενα από τον Υπαλληλικό Κώδικα τυπικά προσόντα.

5.7 - Διαδικασία Εποπτείας & Ελέγχου Νομιμότητας Πράξεων ΟΤΑ

Προκειμένου να είναι σε θέση οι ΑΥΕ να εποπτεύουν τους ΟΤΑ και να ασκούν

αποτελεσματικά τον, προβλεπόμενο από τον ν.3852/2010, έλεγχο νομιμότητας επί

των πράξεών τους, οι Δήμοι και οι Περιφέρειες έχουν την υποχρέωση να

αποστέλλουν στην αντίστοιχη ΑΥΕ ΟΤΑ της ΑΔ στην οποία ανήκουν, όλες τις

πράξεις στις οποίες προβαίνουν και έχουν να κάνουν με:

Ρυθμίσεις κανονιστικού περιεχομένου

Ανάθεση έργων, υπηρεσιών, μελετών και προμηθειών

Αγορά και εκποίηση ακινήτων

Κήρυξη αναγκαστικών απαλλοτριώσεων

Επιβολή φόρων, τελών και δικαιωμάτων

Σύναψη κάθε μορφής συμβάσεων, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που

προβλέπονται από ειδικές διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας.

Σύναψη δανείων

Διενέργεια τοπικού δημοψηφίσματος, σε περίπτωση που αυτό προβλέπεται

από την κείμενη νομοθεσία

Διαδικασίες κατάρτισης των ΕΠ

49

Σύμφωνα με τις διατάξεις του ν.3852/2010, θεσπίζεται η υποχρέωση για όλες τις

επιχειρήσεις των Δήμων και των Περιφερειών, να αποστέλλουν στις κατά τόπους

ΑΥΕ, προς έλεγχο νομιμότητας, όλες τις αποφάσεις τους που αφορούν:

Αύξηση μετοχικού κεφαλαίου

Εκποίηση πάγιων περιουσιακών στοιχείων

Λήψη δανείων

Η παραπάνω υποχρέωση δεν αφορά τις ΑΕ εκείνες, στις οποίες οι ΟΤΑ Α΄ και Β΄

Βαθμού δεν διαθέτουν την πλειοψηφία των μετοχών. Οι νέες αυτές διατάξεις που

εισάγονται με το Πρόγραμμα «Καλλικράτης», αποτελούν αναμφίβολα μία

σημαντική καινοτομία της όλης μεταρρύθμισης και ένα νέο και ισχυρό εργαλείο στα

χέρια των ΑΥΕ, δεδομένου ότι τα οικονομικά των εταιρειών των ΟΤΑ αποτελούσαν

μέχρι σήμερα μία σημαντική εστία κακοδιαχείρισης, κατασπατάλησης των πόρων

της ΤΑ και διαφθοράς (Μακρυδημήτρης 2006, Κοντιάδης 2009).

Οι δημοτικές και περιφερειακές επιχειρήσεις, οφείλουν να αποστέλλουν στις κατά

τόπους ΑΥΕ, όχι μόνο τις προς έλεγχο αποφάσεις τους, αλλά και όλα τα έγγραφα

εκείνα που είναι αναγκαία για την έκδοσή τους, συμπεριλαμβανομένων και των

αντιγράφων των αποδεικτικών δημοσίευσης. Η προθεσμία που ορίζει ο νόμος για

την αποστολή όλων των παραπάνω είναι 15 ημέρες από τη συνεδρίαση του

συλλογικού οργάνου. Επίσης, οι Δήμοι, οι Περιφέρειες και οι επιχειρήσεις τους που

εμπίπτουν στον έλεγχο νομιμότητας από τις ΑΥΕ, οφείλουν να επιδεικνύουν πνεύμα

συνεργασίας με τους ελεγκτές και να αποστέλλουν κάθε επιπλέον έγγραφο που

μπορεί να τους ζητηθεί, προκειμένου ο έλεγχος να είναι αποτελεσματικός.

Ο Ελεγκτής Νομιμότητας, αφού παραλάβει τα προς έλεγχο έγγραφα από τους ΟΤΑ

και τις επιχειρήσεις τους, έχει την υποχρέωση να τα εξετάσει ενδελεχώς και να

αποφανθεί, εντός 40 ημερών από την παραλαβή τους, για τη νομιμότητα ή μη των

ελεγχόμενων πράξεων και αποφάσεων. Η απόφασή του συνοδεύεται από την

έκδοση ειδικής πράξης, ενώ σε περίπτωση που κριθούν παράνομες, οι πράξεις των

ΟΤΑ και των επιχειρήσεών τους ακυρώνονται (άρ.225 παρ.3 ν.3852/2010).

Ο Ελεγκτής Νομιμότητας όμως, πέραν των πράξεων που αποστέλλονται σε αυτόν ή

προσβάλλονται ενώπιόν του, μπορεί και αυτεπαγγέλτως16

να ακυρώσει οποιαδήποτε

16

Ν.3852/2010, αρ.226, παρ.1

50

απόφαση των συλλογικών ή μονομελών οργάνων των Δήμων και των Περιφερειών,

των ΝΠΔΔ αυτών και των επιχειρήσεών τους, καθώς και των συνδέσμων, για

λόγους νομιμότητας, εντός 2 μηνών από την έκδοση ή τη δημοσίευση της

απόφασης.

Όπως αναφέρθηκε και παραπάνω, πράξεις ή παραλείψεις των ΟΤΑ μπορούν να

προσβληθούν ενώπιον του Ελεγκτή Νομιμότητας. Όπως ορίζεται στο αρ.227 του

ν.3852/2010, οποιοσδήποτε έχει έννομο συμφέρον, δύναται να προσβάλει τις

αποφάσεις των μονομελών ή συλλογικών οργάνων των Δήμων, των Περιφερειών,

των ΝΠΔΔ αυτών και των συνδέσμων για λόγους νομιμότητας, εντός 15 ημερών

από τη δημοσίευση της απόφασης ή την ανάρτησή της στο διαδίκτυο ή την

κοινοποίησή της ή αφότου έλαβε γνώση αυτής.

Προσφυγή επιτρέπεται και κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας των

οργάνων της προηγούμενης παραγράφου. Στην περίπτωση αυτή, η προσφυγή

ασκείται εντός δεκαημέρου από την άπρακτη παρέλευση της ειδικής προθεσμίας

που, τυχόν, τάσσει ο νόμος για την έκδοση της οικείας πράξης, ειδάλλως μετά την

παρέλευση τριμήνου από την υποβολή της σχετικής αίτησης του ενδιαφερομένου. O

Ελεγκτής Νομιμότητας οφείλει να αποφανθεί επί της άνωθεν προσφυγής εντός δύο

μηνών από την υποβολή της. Σε περίπτωση που η προαναφερθείσα προθεσμία

παρέλθει χωρίς να υπάρξει έκδοση απόφασης, τεκμαίρεται η σιωπηρή της

απόρριψη. Ακόμη και σε αυτή την περίπτωση όμως, η άσκηση της παραπάνω

ειδικής διοικητικής προσφυγής, αποτελεί προϋπόθεση προκειμένου ο διοικούμενος

να προχωρήσει σε άσκηση ένδικων βοηθημάτων ενώπιον της δικαιοσύνης. Ο

Ελεγκτής Νομιμότητας είναι, επιπλέον, αρμόδιος να αποφαίνεται για αιτήσεις

θεραπείας, έργων ΟΤΑ με προϋπολογισμό έως και 5.000.000 ευρώ (προ ΦΠΑ),

όπως επίσης μελετών και υπηρεσιών που αφορούν Δήμους και Περιφέρειες και

υπάγονται στις διατάξεις του ν.3316/2005 (αρ.227 παρ.4 ν.3852/2010).

Οι αποφάσεις των ΟΤΑ είναι άμεσα εκτελεστές. Ωστόσο, ο Ελεγκτής Νομιμότητας

έχει το δικαίωμα, όπως ορίζεται στο αρ.228 του ν.3852/2010, να αναστέλλει με

απόφασή του πράξη, η οποία έχει προσβληθεί με ειδική διοικητική προσφυγή

ενώπιόν του. Τα όργανα που έχουν εκδώσει την προσβαλλόμενη πράξη ειδοποιούνται

από την ΑΥΕ ΟΤΑ για την άσκηση της προσφυγής και τους παρέχεται σύντομη

προθεσμία προκειμένου να εκθέσουν τις απόψεις τους. Εάν συντρέχει εξαιρετικός

51

λόγος επείγοντος, ο Ελεγκτής Νομιμότητας μπορεί να αναστέλλει την

προσβαλλόμενη πράξη και πριν από τη διαβίβαση των απόψεων των ανωτέρω

νομικών προσώπων. Η αναστολή χορηγείται σε περίπτωση που η προσφυγή κρίνεται

προδήλως βάσιμη ή σε περίπτωση που κριθεί ότι ο ασκών την προσφυγή δύναται να

υποστεί, λόγω της εκτέλεσης της απόφασης, ανεπανόρθωτη ή δυσχερώς

επανορθώσιμη βλάβη. Η πράξη αναστολής εκτέλεσης της απόφασης ισχύει μέχρι να

αποφανθεί ο Ελεγκτής Νομιμότητας επί της προσφυγής, είτε με έκδοση θετικής ή

αρνητικής απόφασης, είτε με την πάροδο δύο μηνών και την τεκμαιρόμενη σιωπηρή

απόρριψη της προσφυγής. Σε περίπτωση κατά την οποία, τα δεδομένα που οδήγησαν

τον Ελεγκτή Νομιμότητας σε απόφαση χορήγησης αναστολής αλλάξουν ή εάν νέα

στοιχεία τεθούν εν τω μεταξύ υπόψην του, τότε αυτός δύναται να προβεί σε

ανάκληση της πράξης χορήγησης της αναστολής. Κατόπιν απόφασης του Υπουργού

Εσωτερικών, οι ΑΥΕ δύνανται να πραγματοποιούν επιτόπιους ελέγχους στους ΟΤΑ,

προκειμένου να διαμορφώνουν ίδια αντίληψη της επικρατούσας σε αυτούς

κατάστασης (αρ.229 ν.3852/2010).

Ο Ελεγκτής Νομιμότητας συντάσσει στο τέλος κάθε έτους έκθεση στην οποία

καταγράφει το έργο της ΑΥΕ, της οποίας προΐσταται και ειδικότερα τον αριθμό των

πράξεων που ελέγχθηκαν, τις προσφυγές που εξετάσθηκαν και τα ζητήματα

γενικότερα που απασχόλησαν την υπηρεσία κατά τη διενέργεια της εποπτείας, όπως

τυχόν καταγγελίες που υποβλήθηκαν στην υπηρεσία από πρόσωπα για θέματα

νομιμότητας. Στην ίδια έκθεση μπορεί να προτείνονται μέτρα, νομοθετικά και άλλα,

τα οποία πρέπει να ληφθούν για την αποτελεσματικότερη διενέργεια του ελέγχου

νομιμότητας. Η έκθεση υποβάλλεται στον Υπουργό Εσωτερικών και κοινοποιείται

δια του Υπουργού στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής και στον

Συνήγορο του Πολίτη. Οι εκθέσεις των Ελεγκτών Νομιμότητας όλων των ΑΥΕ ΟΤΑ

συζητούνται στο Συμβούλιο Ελεγκτών Νομιμότητας το οποίο μπορεί να συντάξει

πορίσματα που αφορούν τον έλεγχο νομιμότητας και την κρατική εποπτεία στους

ΟΤΑ (αρ.229 παρ.3 ν.3852/2010).

Οι αποφάσεις του Ελεγκτή Νομιμότητας, κοινοποιούνται στους ενδιαφερόμενους

καθώς και σε αυτόν που έχει ασκήσει την προσφυγή, εντός πέντε ημερών από την

έκδοση τους. Οι αποφάσεις αυτές αναρτώνται στο διαδίκτυο αμελλητί και

δημοσιεύονται υποχρεωτικά, με φροντίδα των νομικών προσώπων τις πράξεις των

οποίων αφορούν, στο κατάστημά τους. Οι αποφάσεις του Ελεγκτή Νομιμότητας

52

μπορούν να προσβληθούν στα αρμόδια δικαστήρια. Όλα τα όργανα των Δήμων και

των Περιφερειών, συλλογικά και μονομελή, τα ΝΠΔΔ αυτών, οι επιχειρήσεις τους,

καθώς και οι σύνδεσμοι έχουν υποχρέωση συμμόρφωσης χωρίς καθυστέρηση προς

τις αποφάσεις του Ελεγκτή Νομιμότητας (άρ.230-231 ν.3852/2010).

53

Κεφάλαιο 6

Η Εφαρμογή του Προγράμματος «Καλλικράτης» την

Περίοδο 2011-2014

6.1 - Η Εφαρμογή του Προγράμματος «Καλλικράτης» από το 2011 έως τον

ν.4257/2014

Όπως αναφέρθηκε ήδη και στο προηγούμενο κεφάλαιο, η ψήφιση του ν.3852/2010

συνέπεσε με την έναρξη της πλέον ταραχώδους περιόδου από την εποχή της

Μεταπολίτευσης (Χρυσανθάκης 2010). Ο ίδιος ο νόμος ορίζει την 1η Ιανουαρίου

2011 ως ημέρα έναρξης της εφαρμογής του, εξαιρούμενων κάποιων πολύ

συγκεκριμένων διατάξεων. Ωστόσο, η βαθιά δημοσιονομική, πολιτική και κοινωνική

κρίση, στην οποία περιήλθε η χώρα το 2010, όχι μόνο δεν είχε ξεπεραστεί στις αρχές

του 2011, αλλά αντιθέτως συνεχίζει να γιγαντώνεται ακόμα και σήμερα. Παρόλες τις

ανυπέρβλητες δυσκολίες, κατά ένα μεγάλο μέρος του, το Πρόγραμμα «Καλλικράτης»

εφαρμόστηκε τελικά στην πράξη. Αυτά που δεν εφαρμόσθηκαν τελικά (τουλάχιστον

όχι σε απόλυτο βαθμό) ήταν, κατά πρώτον η ενίσχυση των νέων ΟΤΑ με τους ΚΑΠ

και κατά δεύτερον, το νέο σύστημα εποπτείας που εγκαινίασε ο Καλλικράτης.

Όσον αφορά τους ΚΑΠ, λόγω της τεράστιας ύφεσης και της δημοσιονομικής

στενότητας που υπάρχει στη χώρα από το 2010 και μετά, τα ποσά που τελικά

λαμβάνουν οι νέοι Δήμοι και Περιφέρειες είναι αρκετές φορές χαμηλότερα από αυτά

που προβλέπονται στον ν.3852/2010. Αυτό έχει να κάνει κυρίως με τον ΦΠΑ, μέρος

του οποίου αποδίδεται στους ΟΤΑ, και ο οποίος τα τελευταία 5 χρόνια, λόγω της

ραγδαίας μείωσης των εισοδημάτων, ακολουθεί πτωτική πορεία.

Το δεύτερο έχει να κάνει με τις αλλαγές που προέβλεπε ο Καλλικράτης αναφορικά με

την κρατική εποπτεία στους ΟΤΑ. Καταρχάς, με το ΠΔ 134/2010, καθορίστηκε η

οργάνωση των ΑΥΕ ΟΤΑ και στις αρχές του 2011 αναμενόταν να ολοκληρωθεί η

διαδικασία στελέχωσής τους. Με τις εγκυκλίους του Υπουργείου Εσωτερικών 60/30-

12-2010 και 15/2-2-2011, διευκρινίστηκαν τα περί άσκησης εποπτείας στους ΟΤΑ

μέχρι την έναρξη λειτουργίας των ΑΥΕ, σύμφωνα με τη μεταβατική διάταξη του

άρ.238 του ν.3852/2010.

Πιο συγκεκριμένα, στις παραπάνω εγκυκλίους διευκρινιζόταν ότι:

54

O ΓΓ της ΑΔ ασκεί τις αρμοδιότητες του Ελεγκτή Νομιμότητας κατά τον

έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ, σύμφωνα με τα άρθρα 225, 226

και 227 του ν.3852/2010.

Οι Ειδικές Επιτροπές του άρθρου 152 του ΚΔΚ, όπως επίσης και οι Επιτροπές

Ελέγχου των Πράξεων του άρθρου 68 του ΚΝΑ, συνεχίζουν τη λειτουργία

τους.

Πιο αναλυτικά, αναφορικά με τις Ειδικές Επιτροπές του άρθρου 152 του ΚΔΚ, η

εγκύκλιος 60/30-12-2010 διευκρίνιζε ότι:

Οι διατάξεις των άρθρων 151 και 152 του ΚΔΚ, κατά τη μεταβατική περίοδο

μέχρι την ολοκλήρωση των διαδικασιών στελέχωσης των ΑΥΕ, διατηρούν

την ισχύ τους όσον αφορά τις αποφάσεις του ΓΓ της ΑΔ, που εκδίδονται κατά

τα άρθρα 225, 226 και 227 του ν.3852/2010.

Οι Ειδικές Επιτροπές του άρθρου 152 του ΚΔΚ συνεχίζουν τη λειτουργία

τους με την ίδια συγκρότηση και χωρική αρμοδιότητα, μέχρι την έναρξη

λειτουργίας των ΑΥΕ. Σε όσες περιπτώσεις έχει λήξει ή λήγει η θητεία τους,

ανασυγκροτούνται με απόφαση του ΓΓ της οικείας ΑΔ.

Μέχρι την έναρξη λειτουργίας των ΑΥΕ, δεν εφαρμόζεται η παρ.3 του

άρθρου 227 του ν.3852/2010.

Αναφορικά με τις Επιτροπές Ελέγχου των Πράξεων του άρθρου 68 του ΚΝΑ, η

παραπάνω εγκύκλιος διευκρίνιζε ότι:

Ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των συλλογικών οργάνων των

Περιφερειών διενεργείται, σύμφωνα με τα άρθρα 225 και 226 του

ν.3852/2010, από το ΓΓ της οικείας ΑΔ, κατ’ αντιστοιχία με τις αρμοδιότητες

του Ελεγκτή Νομιμότητας.

Ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των μονομελών οργάνων των

Περιφερειών, καθώς και η εξέταση προσφυγών του ν.3852/2010 κατά των

πράξεων όλων των οργάνων των Περιφερειών, ασκείται από τις Επιτροπές

Ελέγχου των Πράξεων του άρθρου 68 του ΚΝΑ.

Οι επιτροπές αυτές συνεχίζουν να λειτουργούν με την ίδια συγκρότηση και

χωρική αρμοδιότητα, μέχρι την έναρξη λειτουργίας των ΑΥΕ. Σε όσες

55

περιπτώσεις έχει λήξει ή λήγει η θητεία τους, ανασυγκροτούνται με απόφαση

του ΓΓ της οικείας ΑΔ.

Στις επιτροπές αυτές, αντί μονίμου υπαλλήλου της κρατικής περιφέρειας,

συμμετέχει υπάλληλος της ΑΔ, που ορίζεται με τον αναπληρωτή του από τον

ΓΓ της ΑΔ.

Επίσης, στις παραπάνω επιτροπές, αντί αιρετού εκπροσώπου,

υποδεικνυόμενου από τη ΝΑ του κάθε νομού, θα συμμετέχει αιρετός

εκπρόσωπος της Περιφέρειας, οριζόμενος από τον Περιφερειάρχη.

Μέχρι την έναρξη λειτουργίας των ΑΥΕ, η άσκηση προσφυγής ενώπιον της

επιτροπής δεν αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση ένδικων βοηθημάτων

ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων.

Με την εγκύκλιο 15/2-2-2011, η οποία εκδόθηκε ως συνέχεια της 60/30-12-2010,

διευκρινιζόταν κάποια ζητήματα σχετικά με πράξεις των συλλογικών και μονομελών

οργάνων των (πρώην) Δήμων και των ΝΑ, οι οποίες είχαν ληφθεί μέχρι τις

31.12.2010, όπως επίσης και ζητήματα που είχαν να κάνουν με τυχόν προσφυγές

κατά των πράξεων αυτών.

Όσον αφορά την άσκηση εποπτείας επί των ΟΤΑ, η παραπάνω εγκύκλιος διευκρίνιζε

ότι ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των συλλογικών οργάνων των Περιφερειών

θα διενεργούνταν, σύμφωνα με τα άρθρα 225 και 226 του «Καλλικράτη», από τις

Επιτροπές Ελέγχου των Πράξεων του άρθρου 68 του ΚΝΑ, μετά από παραπομπή των

θεωρούμενων μη νόμιμων αποφάσεων από τον ΓΓ της ΑΔ. Οι Επιτροπές αυτές θα

εξέταζαν και τυχόν προσφυγές κατά των πράξεων των συλλογικών οργάνων των

Περιφερειών. Ακολούθως, ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των μονομελών

οργάνων των Περιφερειών θα ασκούνταν από το ΓΓ της οικείας ΑΔ, ενώ τυχόν

προσφυγές κατά των πράξεων των οργάνων αυτών, θα ασκούνταν ενώπιον του

αρμόδιου δικαστηρίου. Επίσης κατά τη μεταβατική περίοδο, ο ΓΓ της ΑΔ δεν θα είχε

το δικαίωμα να αναστέλλει την εκτέλεση προσβαλλόμενης πράξης των Δήμων και

των Περιφερειών, αφού στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 238 του «Καλλικράτη» δεν

εμπίπτουν οι διατάξεις του άρθρου 228 αυτού.

Τέλος, επισημαίνονταν ότι σύμφωνα με το άρθρο 24 του οργανισμού κάθε ΑΔ, μέχρι

την έναρξη λειτουργίας των ΑΥΕ, η εποπτεία του Κράτους επί των ΟΤΑ και των

νομικών τους προσώπων, όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 214 του «Καλλικράτη», θα

56

ασκούνταν από το Τμήμα Προσωπικού και τα Τμήματα Διοικητικού και Οικονομικού

της ΑΔ. Επίσης, σύμφωνα με το άρθρο 238, παρ.3 του «Καλλικράτη», οι πράξεις των

Δήμων, των Περιφερειών, των ΝΠΔΔ αυτών, των επιχειρήσεων τους, των

συνδέσμων, καθώς και τυχόν προσφυγές που εκκρεμούν προς έλεγχο νομιμότητας,

κατά το χρόνο έναρξης λειτουργίας των ΑΥΕ, ενώπιον του ΓΓ ΑΔ και των ως άνω

Επιτροπών, θα διαβιβάζονταν στις ΑΥΕ και οι σχετικές προθεσμίες θα άρχιζαν από

την περιέλευσή τους στις εν λόγω υπηρεσίες.

6.2 - Οι τελευταίες εξελίξεις με τον ν.4257/2014

Ουδέν μονιμότερον του προσωρινού λένε και δεν έχουν άδικο, τουλάχιστον όχι στην

περίπτωση της Ελλάδας. Οι εγκύκλιοι που εξετάσαμε πιο πάνω, ενώ υποτίθεται πως

θα κάλυπταν ένα «περιορισμένο» χρονικό διάστημα μέχρι τη συγκρότηση των ΑΥΕ,

αποδείχθηκε ότι έχουν, προς το παρόν, αντικαταστήσει τις διατάξεις του ν.3852/2010

περί εποπτείας, για περισσότερα από 3 χρόνια. Έχουν ψηφιστεί νόμοι στην Ελλάδα

που εφαρμόσθηκαν για πολύ μικρότερο χρονικό διάστημα…

Η τελευταία νομοθετική παρέμβαση επί του θέματος, πραγματοποιήθηκε τον Απρίλιο

του 2014, και πήρε τη μορφή τροποποιητικού νόμου. Ο ν.4257/2014 τροποποιεί ή

καταργεί διατάξεις κάποιων παλαιότερων νόμων, μεταξύ αυτών και του ν.3852/2010.

Σε γενικές γραμμές, γίνονται κάποιες διορθωτικές παρεμβάσεις σε θέματα οργάνωσης

και λειτουργίας των Δήμων και των Περιφερειών. Αντιμετωπίζονται προβλήματα

όπως η αδυναμία εκλογής του Συμπαραστάτη από το Δημοτικό ή Περιφερειακό

Συμβούλιο, ενώ ρυθμίζονται τα περί του ορισμού του Προέδρου Συμβουλίου

Δημοτικής Κοινότητας. Παράλληλα, ενισχύεται η διαφάνεια μέσω της υποχρέωσης

και για τους αιρετούς των ΟΤΑ να υποβάλλουν ετήσια δήλωση περιουσιακής

κατάστασης. Επίσης ρυθμίζονται θέματα προσωπικού των ΟΤΑ για την αντιμετώπιση

έκτακτων και εποχικών αναγκών.

Αξίζει να αναφερθεί ότι σύμφωνα με τις τροποποιήσεις που εισάγει ο ν.4257/2014,

πλέον, υποχρέωση αποστολής των αποφάσεων τους για έλεγχο προς τις ΑΥΕ έχουν

και οι κοινωφελείς επιχειρήσεις, οι ΔΕΥΑ και οι μονομετοχικές ΑΕ των ΟΤΑ, όταν

οι αποφάσεις τους αφορούν αύξηση μετοχικού κεφαλαίου, εκποίηση πάγιων

περιουσιακών στοιχείων και λήψη δανείων. Επίσης, προβλέπεται πλέον ότι οι ΑΥΕ

57

δεν θα αποτελούν αποκεντρωμένες υπηρεσίες του Υπουργείου Εσωτερικών,

υπαγόμενες απευθείας στον Υπουργό, αλλά θα εντάσσονται στην οργανωτική δομή

των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και θα υπάγονται απευθείας στους ΓΓ αυτών.

Κλείνοντας, θα πρέπει να αναφερθεί ότι ακόμα και μετά την ψήφιση του παραπάνω

τροποποιητικού νόμου, δεν έχει υπάρξει, μέχρι στιγμής τουλάχιστον, απόφαση του

Υπουργείου Εσωτερικών με την οποία να συγκροτούνται, οι εδώ και 4 χρόνια

προβλεπόμενες ΑΥΕ ΟΤΑ. Πράγμα που σημαίνει ότι η εποπτεία επί των ΟΤΑ θα

συνεχίσει να γίνεται σύμφωνα με τις μεταβατικές διατάξεις του αρ.238 του

ν.3852/2010 και τις εγκυκλίους που προαναφέρθηκαν.

58

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ - ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

Στο κεφάλαιο 4, αναλύθηκαν διεξοδικά τα πολυεπίπεδα και βαθιά προβλήματα του

ελληνικού διοικητικού συστήματος, και δη της ΤΑ και της Περιφερειακής Διοίκησης.

Μπορεί τα προαναφερθέντα προβλήματα να αναφέρονταν στο 2009, όμως δυστυχώς,

τα περισσότερα από αυτά παραμένουν και σήμερα άλυτα (ΔΕΕ 2013). Συν τοις

άλλοις, τα πράγματα εν έτει 2014, περιπλέκονται ακόμη περισσότερο, δεδομένης και

της βαθιάς οικονομικής κρίσης στην οποία βρίσκεται η χώρα την τελευταία

πενταετία. Θα ήταν ανώφελη, λοιπόν, και περιττή η εκ νέου απαρίθμηση των

ζητημάτων που ταλανίζουν την ελληνική Δημόσια Διοίκηση και ΤΑ. Ας δούμε,

λοιπόν, καταρχήν γιατί απέτυχε ο Καλλικράτης. Οι βασικότεροι λόγοι, πιστεύω, είναι

οι κάτωθι:

Πρόχειρος και βιαστικός σχεδιασμός, ο οποίος έγινε στη σκιά της

επαπειλούμενης εθνικής χρεωκοπίας.

Έλλειψη της απαιτούμενης πολιτικής και κοινωνικής συναίνεσης για ένα

εγχείρημα τέτοιου μεγέθους.

Έλλειψη ρεαλισμού και στοιχειώδους μεσοπρόθεσμου οικονομικού

σχεδιασμού αναφορικά με τη σχεδίαση της οικονομικής βιωσιμότητας των

νέων ΟΤΑ.

Ας δούμε, όμως, τώρα τι μπορεί να γίνει, προκειμένου να καταστεί επιτέλους

λειτουργική και αποτελεσματική η ελληνική Δημόσια Διοίκηση.

Καταρχάς, απαιτείται άμεσα να δοθεί ένα τέλος στην αλληλεπικάλυψη αρμοδιοτήτων

μεταξύ των διαφόρων φορέων του Δημοσίου, της ΤΑ, των ΝΠΔΔ αυτών και

γενικότερα πρέπει να απαλλάξουμε τη Δημόσια Διοίκηση και την ΤΑ από αυτό το

βαρίδι που την μπλοκάρει και καθιστά τη διοικητική δράση χρονοβόρα, κοστοβόρα

και αναποτελεσματική (ΕΠΔΜ 2007, Μαΐστρος 2009, ΟΟΣΑ 2012). Η κάθε

αρμοδιότητα θα πρέπει να αντιστοιχεί σε έναν και μόνο αρμόδιο. Οι συντρέχουσες

αρμοδιότητες θα πρέπει να περιοριστούν στο ελάχιστο δυνατό επίπεδο και να

διατηρηθούν μόνο για (συγκεκριμένες και ρητά οριζόμενες με τυπικό νόμο)

περιπτώσεις όπου ένας μόνο φορέας δεν δύναται να τις ασκεί αποτελεσματικά.

Το επόμενο βήμα θα πρέπει να είναι η (συνταγματικά κατοχυρωμένη) κατανομή των

νέων και ξεκαθαρισμένων αρμοδιοτήτων. Είναι σημαντικό να ορίσουμε ποιες

59

αρμοδιότητες οφείλουν να παραμείνουν στην Κεντρική Διοίκηση, ποιες μπορούν να

ασκούνται αποκεντρωμένα και ποιες θα ασκούνταν αποτελεσματικότερα από την ΤΑ

(Παπαδημητρίου Κ. 2014).

Έχοντας ξεκαθαρίσει με τις αρμοδιότητες, οφείλουμε να επανεξετάσουμε τον τρόπο

με τον οποίο είναι σήμερα δομημένο το κράτος. Δυστυχώς, εδώ παρατηρούμε μία

υπερβολική συνθετότητα και μια πληθώρα, αλληλοσυγκρουόμενων ενίοτε μονάδων,

οι οποίες συμπλέκονται μεταξύ τους, παράγοντας έναν γραφειοκρατικό κυκεώνα

(Ακαδημία Αθηνών 2000, Παπαδημητρίου Κ. 2010). Η χαοτική αυτή δομή αποτελεί

τον αντίποδα ενός ορθολογικά δομημένου κράτους και το μόνο στο οποίο βοηθάει

είναι η διαιώνιση της διαπλοκής, της κακοδιοίκησης, της διαφθοράς και της

αναποτελεσματικής διοικητικής δράσης. Η δομή της Δημόσιας Διοίκησης το 2009

ήταν ως εξής:

1. Κεντρική Διοίκηση (Υπουργεία)

2. 13 Διοικητικές Περιφέρειες (με αρμοδιότητες 9 Υπουργείων)

3. Αποκεντρωμένες Υπηρεσίες 7 Υπουργείων

4. Δημόσια Νομικά Πρόσωπα

5. ΟΤΑ Β΄ Βαθμού (54 ΝΑ)

6. ΟΤΑ Α΄ Βαθμού (Δήμοι & Κοινότητες)

Το 2014, με τον Καλλικράτη, το μόνο που έχει γίνει είναι η απλή αντικατάσταση των

ΝΑ από τις 13 ΠΑ και των 13 Διοικητικών Περιφερειών από τις 7 ΑΔ. Τα επίπεδα

διοικητικών δομών δεν μειώθηκαν, ούτε μειώθηκε η γραφειοκρατία, ούτε

εξαλείφθηκαν οι αλληλεπικαλύψεις αρμοδιοτήτων. Αντίθετα, αναφορικά με την

εποπτεία των ΟΤΑ, τώρα η κατάσταση μπορεί να γίνει χειρότερη, διότι όταν

συγκροτηθούν οι ΑΥΕ, θα πρέπει να εποπτεύουν πολύ ευρύτερες γεωγραφικές

περιοχές σε σχέση με τους ΓΓ των 13 Διοικητικών Περιφερειών και τις Τριμελείς

Επιτροπές.

Αντίθετα, εάν καταργηθεί ο ενιαίος κρατικός φορέας σε επίπεδο περιφέρειας και οι

υπηρεσίες που δεν θα υπαχθούν στις ΠΑ, αποδοθούν στα Υπουργεία τους (ως

αποκεντρωμένες μονάδες τους), το νέο σύστημα αναμένεται να διαμορφωθεί ως εξής:

1. Κεντρική Διοίκηση (Υπουργεία)

2. Αποκεντρωμένες Υπηρεσίες Υπουργείων

60

3. Δημόσια Νομικά Πρόσωπα

4. ΟΤΑ Β΄ Βαθμού (13 ΠΑ)

5. ΟΤΑ Α΄ Βαθμού (Δήμοι)

Κατά τον παραπάνω τρόπο μειώνονται τα επίπεδα διοικητικών δομών, η

γραφειοκρατία και το κόστος διοίκησης (Παπαδημητρίου Κ. 2010).

Επιστρέφοντας στην κατανομή αρμοδιοτήτων, θα μπορούσαμε να καταστήσουμε την

ΠΑ διφυές διοικητικό όργανο, αρμόδιο τόσο για τις τοπικές υποθέσεις της

Περιφέρειάς της, όσο και για ένα μεγάλο μέρος των αρμοδιοτήτων των παλαιών

Διοικητικών Περιφερειών, το οποίο, βάσει του Συντάγματος δύναται να ασκείται σε

αποκεντρωτικό επίπεδο. Έτσι, θα καθίσταντο δυνατό να καταργήσουμε τις ΑΔ, οι

οποίες το μόνο που έχουν να προσφέρουν στο ελληνικό διοικητικό σύστημα είναι ένα

ακόμη επίπεδο διοίκησης και ως εκ τούτου περισσότερη γραφειοκρατία. Για την

αποτελεσματικότερη άσκηση των επιπρόσθετων, αποκεντρωτικής φύσεως,

αρμοδιοτήτων, οι ΠΑ θα μπορούσαν να διαρθρώνονται σε 3 Γενικές Διευθύνσεις. Η

πρώτη θα ήταν αρμόδια για τα τοπικά θέματα, την καθημερινή διοίκηση της

Περιφέρειας, τον αναπτυξιακό σχεδιασμό, τη διαχείριση ενωσιακών κονδυλίων και

την εκτέλεση και συντήρηση έργων. Η δεύτερη θα ήταν αρμόδια για τις κρατικές-

αποκεντρωτικές αρμοδιότητες της ΠΑ, όπως η μετανάστευση, η ιθαγένεια, τα δάση

κλπ, ενώ η τρίτη θα ήταν υπεύθυνη για τη διοικητική υποστήριξη του οργανισμού

(Παπαδημητρίου Κ. 2010).

Αναφορικά με την άσκηση εποπτείας στους ΟΤΑ, θεωρώ πως θα έπρεπε να

δημιουργηθεί ένα νέο ελεγκτικό σώμα, με τη μορφή ΑΔΑ, υπαγόμενο απευθείας στη

Βουλή. Το νέο αυτό σώμα, το οποίο ας το ονομάσουμε χάριν ευκολίας Γενικό

Επιθεωρητή ΤΑ (ΓΕΤΑ), θα αποτελείται από έμπειρα και ικανά στελέχη, θα ασκεί

εποπτεία στις ΠΑ και θα είναι διαρθρωμένο σε τοπικές υπηρεσίες, με έδρα την

πρωτεύουσα κάθε ΠΑ. Θα ασκεί προληπτικό έλεγχο νομιμότητας στις πράξεις των

συλλογικών αλλά και των μονομελών διοικητικών οργάνων των ΠΑ και τις πράξεις

που θα κρίνει παράνομες, θα αναστέλλει προσωρινά την εκτέλεσή τους και θα τις

παραπέμπει στη δικαστική εξουσία. Ο ΓΕΤΑ θα δύναται επίσης να προβαίνει σε

τυχαίο, δειγματοληπτικό και κατασταλτικό έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των

πρωτοβάθμιων ΟΤΑ. Σε περίπτωση που θα εντοπίζονται παρανομίες, θα

παραπέμπονται, τόσο οι παράνομες πράξεις, όσο και οι υπεύθυνοι (αιρετοί και μη)

61

στη δικαιοσύνη. Καλό θα ήταν, επίσης, να αυστηροποιηθούν οι ποινές για τέτοια

παραπτώματα και να απλοποιηθεί η σχετική νομοθεσία, ώστε να γίνεται ευκολότερα

κατάσχεση του κινητού και ακίνητου πλούτου των επίορκων, ανάλογα πάντα προς τη

βαρύτητα του παραπτώματος και το ύψος της προκληθείσης ζημίας στο Δημόσιο ή

στην ΠΑ. Ειδική μέριμνα πρέπει ωστόσο να επιδειχθεί και στον τρόπο που θα

εξετάζονται και θα κρίνονται τα ΕΠ (άρθρα 63 ν.3852/2010 και 203 ν.3463/2006),

ώστε ο έλεγχος νομιμότητας να αποκτά πιο απτό περιεχόμενο χωρίς όμως να

εκτρέπεται σε έλεγχο σκοπιμότητας. Το ακανθώδες αυτό θέμα παραμένει ανοιχτό,

στον βαθμό που οι ΑΥΕ δεν έχουν ακόμα λειτουργήσει.

Όσον αφορά την εποπτεία στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ, αυτή θα μπορούσε να

ασκείται από ειδικό κλιμάκιο του Υπουργείου Εσωτερικών, εγκατεστημένο στην

έδρα κάθε νομού (Παπαδημητρίου Κ. 2010). Στην περίπτωση αυτή, οι εντοπισθείσες

παράνομες πράξεις, θα ακυρώνονται, θα παρέχεται ωστόσο το δικαίωμα προσφυγής

στη δικαιοσύνη σε όλους τους εμπλεκόμενους φορείς. Αναφορικά με τη δικαιοσύνη,

θα πρότεινα τη δημιουργία ξεχωριστού δικαστικού φορέα, που θα εκδικάζει

αποκλειστικά και μόνο υποθέσεις της ΤΑ, ώστε να αποφεύγεται η υπερφόρτωση των

Διοικητικών Δικαστηρίων και να μην καθυστερεί η εκδίκαση των υποθέσεων.

Κλείνοντας, θα ήθελα να κάνω δύο ακόμη προτάσεις. Πρώτον, καλό θα ήταν να

επανεξεταστούν τα γεωγραφικά όρια κάποιων αγροτικών ή ορεινών Δήμων, διότι με

τον Καλλικράτη, υπάρχουν Δήμοι με τεράστια έκταση και προβληματικό

συγκοινωνιακό δίκτυο. Σε τέτοιες (και μόνο) περιπτώσεις, ίσως θα ήταν καλύτερη η

διάσπαση σε 2 ή και 3 Δήμους, ανάλογα με την τοπική γεωγραφία και το επίπεδο των

συγκοινωνιών.

Τέλος, δεν θα πρέπει να ξεχνάμε ότι οι άνθρωποι είναι αυτοί που κάνουν ένα θεσμό

χρήσιμο ή επιβλαβή για το κράτος και την κοινωνία. Με αυτό το σκεπτικό θα πρέπει

να πορευτούμε και σε ότι έχει να κάνει με τη στελέχωση των Δήμων και κυρίως των

ΠΑ. Θα πρέπει να θέσουμε ένα τέλος στην κακή νοοτροπία που υπάρχει και με βάση

την οποία, τα ικανά και καλύτερα αμειβόμενα στελέχη τοποθετούνται στις ΚΥ των

Υπουργείων, ενώ ταυτόχρονα οι ΠΑ και οι Δήμοι αποτελούν φορείς Β΄ κατηγορίας

και πόλους συγκέντρωσης ανειδίκευτων, κακοπληρωμένων ή και «τιμωρημένων»

υπαλλήλων. Εάν και εφόσον θέλουμε να έχουμε πραγματική δημοκρατία στον τόπο

μας, θα πρέπει να καταλάβουμε ότι δεν υφίσταται πραγματική δημοκρατία με

62

υπερτροφικό κέντρο και ατροφικά άκρα. Θα πρέπει να αναβαθμιστεί η ΤΑ, να

δημιουργηθούν αστικοί πόλοι ανάπτυξης εκτός Αττικής και Θεσσαλονίκης και να

γίνουν οι ίδιες οι ΠΑ πρότυπα ανάπτυξης για το κέντρο. Μόνο τότε θα

καταπολεμηθεί αποτελεσματικά ο υδροκεφαλισμός του νεοελληνικού κράτους και

παράλληλα θα μπορέσει να ανασυσταθεί, μεταξύ άλλων, ο τόσο σημαντικός αλλά και

τόσο παραμελημένος πρωτογενής τομέας.

63

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

- Αθανασόπουλος Δ. (1983), “Ελληνική Διοίκηση,” Αθήνα: Παπαζήσης.

- Ακαδημία Αθηνών (1998), “Η Δημόσια Διοίκηση μπροστά στην πρόκληση του

21ου αιώνα” (υπό την εποπτεία του Γ. Βλάχου) Αθήνα.

(2000) “Αποκέντρωση και Αυτοδιοίκηση διαπιστώσεις-προτάσεις”, (υπό την

εποπτεία του Αρ. Μάνεση) Αθήνα.

- Ανδρονόπουλος Β., Μαθιουδάκης Μ. (1988), “Νεοελληνική διοικητική ιστορία”, -

Ανδρονόπουλος, Μαθιουδάκης, Διοικητική Μεταρρύθμιση, Αθήνα.

- Chevalier J. (1993): “Διοικητική επιστήμη”, Αθήνα: Παπαζήσης.

- Δαγτόγλου Π. (2004), Γενικό Διοικητικό δίκαιο, Αθήνα: Αντ.Ν. Σάκκουλας (α

1977).

- Δανόπουλος Γιώργος (1997), “Η Νομ. Αυτοδιοίκηση υπό τον δικαστικό έλεγχο,

ουσιαστική πραγμάτωση ή ουσιαστική αποδυνάμωση”, Τοπ.Α. 1997.

- Διοικητικό Επιμελητήριο Ελλάδας-ΔΕΕ (2003), “Η μεταρρύθμιση του Κράτους”,

Δελφοί

ΔΕΕ (2010), «Διοικητική Μεταρρύθμιση, δυνατότητες και προοπτικές», Αθήνα.

ΔΕΕ 2013, «Η αντιμεταρρύθμιση ή η άρνηση οικοδόμησης ενός σύγχρονου

κράτους», Αθήνα.

- Δημακόπουλος Γ. (1970), Η διοικητική οργάνωσις της Ελληνικής Πολιτείας 1827-

1833. Συμβολή εις την Ιστορίαν της Ελληνικής Διοικήσεως, Αθήνα.

- Ελληνική Εταιρία Πολιτικής Επιστήμης-ΕΕΠΕ (1997), Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση,

Α.Ν. Σάκκουλας, Αθήνα.

- Ζιανίκας Χ. (1996), Διοικητική επιστήμη και πρακτική στο Δημόσιο Αθήνα:

Ι.Σιδέρης.

- Κανελλόπουλος Χ. (2003), “Μάνατζμεντ-αποτελεσματική διοίκηση”, Αθήνα.

-Καφαντάρη Γ. (2005), “Η Τοπική Αυτοδιοίκηση στα κράτη της νοτιοανατολικής

Ευρώπης”, Δήμος 2 ΕΔΕΧΥ, Αθήνα.

-Κατσούλης Δ. (1993α), “Η Ν.Α. υπό τo πρίσμα τoυ Συvτάγματoς και τoυ ΕΧΤΑ" στo

περιoδικό ΤoπΑ, Οκτ/Δεκ.

(1993β), Η ανεκπλήρωτη Αυτοδιοίκηση, Αθήνα : Αντ.Ν. Σάκκουλας.

- Κέντρο Θεσμικών Μεταρρυθμίσεων (2005), Η εμπλοκή των μεταρρυθμίσεων στην

Ελλάδα, Αθήνα: Παπαζήσης.

- Κόνσολας Ν. (1997), Σύγχρονη Περιφερειακή Οικονομική πολιτική, Αθήνα:

Παπαζήσης.

- Κόντης Θ. (2001), Εισαγωγή στη Δημόσια Διοίκηση, Αθήνα: Σύγχρονη Εκδοτική.

- Kοντιάδης Ξ. (2009), Ελλειματική Δημοκρατία, Αθήνα: Ι.Σιδέρης.

- Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου Δ. (1983), Δίκαιο της διοικητικής οργανώσεως του

κράτους, Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας.

-Κοντογιώργης Γ. (1985), Πολιτικό σύστημα και πολιτική, Αθήνα: Πολύτυπο.

-Koontz H.- O’Donnell C.(1984), Οργάνωση και Διοίκηση 1-3, Αθήνα: Παπαζήσης.

-Λαζαράτος Π. (1992), Το δικαίωμα ακροάσεως στη διοικητική διαδικασία, Αθήνα:

Σάκκουλας.

64

- Λαμπροπούλου Μ. (2007), “Η οικονομική ανάλυση της διαφθοράς στον δημόσιο

τομέα”, Διοικητική Ενημέρωση 40, Ειδική Εκδοτική Α.Ε.Ε.Β.Ε.

-Μαίστρος Π. (2000), Αναπτυξιακοί θεσμοί της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Αθήνα.

(2009), Τα τρία κύματα μεταρρυθμίσεων της Δημόσιας Διοίκησης στην Ελλάδα,

Αθήνα: Παπαζήσης.

-Μακρυδημήτρης Αντ.(2006), Κράτος των πολιτών, Αθήνα: Λιβάνης.

(2007), Δημόσια Διοίκηση, στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Αθήνα:

Σάκκουλας.

-Μακρυδημήτρης Αντ.-Μιχαλόπουλος Ν.(2000), “Εκθέσεις εμπειρογνωμόνων για τη

Δημόσια Διοίκηση, 1950-1998”, Παπαζήσης Αθήνα.

-Μαυριάς Κώστας (2001): “Το νέο Σύνταγμα” πρακτικά συνεδρίου, Σάκκουλα,

Αθήνα.

-Μιχαλόπουλος Νικόλαος (2003): “Από τη Δημόσια Γραφειοκρατία στο Δημόσιο

Μάνατζμεντ”, Παπαζήσης, Αθήνα.

(2008) “Η Δημόσια Διοίκηση στην εποχή των αποτελεσμάτων”, Παπαζήσης,

Αθήνα.

-Μουζέλης Νίκος (1991): “Οργάνωση και γραφειοκρατία”, Ανδρονόπουλος-

Μαθιουδάκης, Αθήνα.

-Μπακογιάννης Κων/νος (1997): "Γαλλία: Σύνταγμα και νομοθετική παρέμβαση στην

οργάνωση των θεσμών της Τ.Α." Αθήνα.

-Μπέσιλα-Βήκα Ευ.(2001): “Τοπική Αυτοδιοίκηση. Ενας σύγχρονος διοικητικός

θεσμός”, Αθήνα.

(1995) “Το Συνταγματικό πλαίσιο του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης”,

Σάκκουλα, Αθήνα.

-Μπέσιλα-Βήκα Ευ.-Παπαγιάννης Δ.(1996): “Σύγχρονες αρμοδιότητες της τοπικής

αυτοδιοίκησης και ευρωπαϊκή ενοποίηση”, Σάκκουλα Αθήνα.

-Μπουραντάς Δημήτρης (2002): “Μάνατζμεντ”, Γ.Μπένος, Αθήνα.

-Νταής Παναγιώτης (2003): “Η μεταρρύθμιση του συστήματος περιφερειακής

διοίκησης. Η ώρα της περιφερειακής αυτοδιοίκησης”, Διοικητική Ενημέρωση 27,

Ειδική Εκδοτική

(2002) “Ελεγκτικοί μηχανισμοί στη δημόσια διοίκηση. Από την ουσιαστική

ανυπαρξία στον πληθωρισμό και στην αναποτελεσματικότητα”, Διοικητική

Ενημέρωση 23, Ειδική Εκδοτική

-Παπαδημητρίου Γιώργος (1993): "Η Τ.Α. στη σύγχρονη Δημοκρατία" Τετράδια

Συνταγματικού Δικαίου, Σάκκουλας Αθήνα.

-Παπαδημητρίου Θ. Κωνσταντίνος (1995): “Η Τοπική υπόθεση Νομαρχιακού

επιπέδου”, αδημοσίευτη μελέτη σε βιβλιοθήκη ΕΚΔΔΑ, Ταύρος.

(1998) “Ο έλεγχος των πράξεων των ΟΤΑ β' βαθμού”, αδημοσίευτη μελέτη σε

ΠΜΣ Δημοσίου Δικαίου, Αθήνα.

(2004) “Καταμερισμός αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικής διοίκησης και τοπικής

αυτοδιοίκησης“, ΕΔΕ 10, Σάκκουλας, Αθήνα.

(2008) “Στην περιφέρεια ο β' βαθμός Αυτοδιοίκησης”, ΕΔΕ 14, Σάκκουλας,

Αθήνα .

65

(2014) «Η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Κεντρικής Διοίκησης και Τοπικής

Αυτοδιοίκησης, από οργανωτικής, διοικητικής και πολιτικής σκοπιάς», αδημοσίευτη

μελέτη σε βιβλιοθήκη ΕΚΔΔΑ, Αθήνα

-Παπούλιας Δημήτρης (2011): «Διαχειρίζομαι και αλλάζω», Κριτική Αθήνα

-Πετρίδης Παύλος (1986): “Ελληνική Πολιτική και Κοινωνική Ιστορία”,

Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη

-Ρέμελης Κων/νος (1986): "Προβλήματα αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ", ΤΑ και

Κοινωνία Αθήνα.

-Σπανού Κ.(2009): «Ναπολεόντεια παράδοση και Διοικητικές μεταρρυθμίσεις στην

Ελλάδα», σε Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου, Σάκκουλα.

-Σπηλιωτόπουλος Επαμεινώνδας (1991): “Εγχειρίδιον διοικητικού δικαίου”,

Α.Ν.Σάκκουλας, Αθήνα 1991 και επανεκδόσεις μέχρι 2001.

-Σωτηρέλης Γεώργιος (2002): “Η μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης”,

Σιδεράτος, Αθήνα.

-Τάχος Αναστάσιος (1985): “Διοικητική επιστήμη”, Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη.

(2000) “Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο”, Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη (α

1982).

-Τζέμος Βασίλης (2013): «Οργανωτικό Διοικητικό Δίκαιο», Νομική βιβλιοθήκη,

Αθήνα

-Φαναριώτης Παναγιώτης (1999): “Δημόσια Διοίκηση-Αποκέντρωση-

Αυτοδιοίκηση”, Σταμούλης Αθήνα.

-Φλογαΐτης Σπυρίδων (1987): “Το ελληνικό διοικητικό σύστημα”, Α.Ν.Σάκκουλας

Αθήνα .

(1989) “Νομοθεσία Τοπ. Αυτοδιοίκησης”, Σάκκουλα Αθήνα.

(1980) “Τ.Α. και Σύνταγμα 1975. Μύθος και πραγματικότητα”, Σύγχρονα

Θέματα 8

-Χλέπας Νίκος-Κομνηνός (1994): “Η πολυβάθμια Αυτοδιοίκηση”, Αντ.Ν.

Σάκκουλας, Αθήνα

(1999) “Η τοπική διοίκηση στην Ελλάδα”, Αντ.Ν.Σάκκουλας, Αθήνα.

(2001): “Το νέο Σύνταγμα” πρακτικά συνεδρίου, Σάκκουλα

(2005) “Ο δήμαρχος”, Παπαζήσης, Αθήνα

-Χλέπας Ν.Κ.-Τασσόπουλος Γ. (2000): “Αρμοδιότητες νομαρχιακής αυτοδιοίκησης

και περιφερειακής διοίκησης”, Α.Ν, Σάκκουλας Αθήνα .

-Χρυσανθάκης Χ. (2006), «Εισηγήσεις Διοικητικού Δικαίου» Νομική Βιβλιοθήκη,

Αθήνα.

(2010) “Καλλικράτης. Ο νέος νόμος για την αυτοδιοίκηση και την

αποκεντρωμένη διοίκηση” Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη.

-Hague-Harror (2005), “Συγκριτική πολιτική και διακυβέρνηση,” Αθήνα: Κριτική.

-Ψυχοπαίδης Κοσμάς (1983), “Η Τ.Α. ως πολιτικός θεσμός”, Τοπ.Α.

- Nadler & Tushman (2005), «Η Αρχιτεκτονική της Επιχείρησης», Αθήνα:

Καστανιώτης.

66

Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης (ΕΣΔΔΑ)

Πειραιώς 211, ΤΚ 177 78, Ταύρος

τηλ: 2131306349 , fax: 2131306479

www.ekdd.gr