1

POLICY BRIEF

Донбас: Реінтеграція чи консервація

Зміна президентської адміністрації у Сполучених Штатах Америки та майбутні вибори у низці

країн Європи потенційно матимуть вплив на позицію цих держав щодо російсько-українського

конфлікту та шляхів його вирішення. Ризики втрати підтримки України з боку провідних держав

світу потребують аналізу та формування адекватної реакції.

Деякі українські інституції вже почали формувати моделі нового порядку денного, щодо за-

вершення збройної фази конфлікту на прийнятних для України умовах, хоча наразі в Україні

існують вже дві сформовані моделі вирішення конфлікту на Донбасі, які базуються на Мінських

домовленостях. Також є модель політичної партії «Самопоміч», яка не відповідає духу Мінських

домовленостей.1

Автором першої за хронологією є Президент України Петро Порошенко.

Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах

Донецької та Луганської областей» було проголосовано парламентом ще у вересні 2014

року після укладання перших Мінських домовленостей.2 Закон підписано Президентом 17

жовтня 2014 року.

1 Комплекс мер по выполнению Минских соглашений kremlin.ru/supplement/4804

2 Проект Закону про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52182

2

Основні положення закону Адміністрації Президента наступні:

• На три роки запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування в окре-

мих районах Донецької та Луганської областей;

• Амністія для осіб, що не вчинили тяжких злочинів;

• Сприяння використанню російської мови в сферах освіти, ЗМІ, створення можливостей для

її використання в діяльності органів державної та центральної влади, різних сферах життя;

• Повноваження депутатів та посадових осіб, обраних на дострокових виборах, не мо-

жуть бути достроково припинені;

• Особливий порядок призначення керівників органів прокуратури і судів за участю

органів місцевого самоврядування;

• Органи центральної влади можуть укладати з відповідними органами місцевого са-

моврядування угоди щодо економічного, соціального та культурного розвитку окре-

мих районів з ініціативи останніх;

• Держава надає підтримку соціально-економічному розвитку окремих районів

Донецької та Луганської областей;

• Органи виконавчої влади сприяють розвитку в окремих районах Донецької та

Луганської областей транскордонного співробітництва з Російською Федерацією;

• В окремих районах створюються загони народної міліції.

Незважаючи на те, що цей законопроект був підписаний президентом, ніякого продовження

він не мав.

Зі схожою за суттю, але дещо іншою ініціативою виступили депутати від фракції «Опозиційний

блок», які розробили проект Закону України «Про особливості управління окремими

територіями Донецької та Луганської областей».3

3 Про особливості управління окремими територіями Донецької та Луганської областей w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=58512

3

Опозиція також пропонує надати особливий статус управління тимчасово, але не визначає, на

який час такий статус буде надано. Також в цьому законі більш чітко прописано, якою саме буде

система особливого самоврядування на непідконтрольній території.

Обидва документа (і президентський, і опозиційний) пропонують створення «народної міліції»,

забезпечення статусу офіційної для російської мови, можливість будувати транскордонне

співробітництво з регіонами Російської Федерації та погодження призначень прокурорів та суддів.

Основні положення законопроекту «Опозиційного блоку» наступні:

• Верховна Рада України тимчасово створює Міжобласне Територіальне об’єднання

Донбас (МТО) з самостійною системою державного управління на принципах

децентралізації і широких повноважень органів місцевого самоврядування;

• Визначені межі МТО Донбас, перелік міст, районів і населених пунктів, які входять до

складу МТО Донбас;

• Органи влади та місцевого самоврядування МТО забезпечують управлінські функції

життєзабезпечення на території своєї юрисдикції, вирішують питання в сферах

економічного та соціального розвитку, зокрема гуманітарні питання — культури, мови

та самобутності, свободи віросповідання;

• Органи влади МТО Донбас приймають рішення про створення, структуру, чисельність

загонів народної міліції, координують їхню діяльність, розглядають питання про надання

згоди на призначення керівників органів внутрішніх справ, служби безпеки та прокуратури;

• Глава МТО обирається шляхом таємного голосування строком на 5 років;

• Представницьке Зібрання МТО має повноваження про надання спеціального статусу,

нарівні з державною, російській та іншим мовам національних меншин.

4

Представники фракції політичної партії «Самопоміч» та інших партій зареєстрували законопроект

«Про тимчасово окуповану територію України»,4 який передбачає практично повну блокаду

непідконтрольної території з боку української влади, окрім переміщення цивільних осіб. Цей законо-

проект важко виконати технічно. Він передбачає припинення водозабезпечення непідконтрольних

районів, що технічно неможливо, якщо не припинити водопостачання підконтрольних українській

владі Маріуполя та інших міст. У зв’язку з цим в законопроект планують внести зміни.

Хоча формально авторами законопроекту є представники декількох фракцій, основним лобістом

його затвердження виступає «Самопоміч».

Законопроект «Самопомочі» передбачає:

• Держава Україна не несе відповідальності за захист життя, здоров’я та збереження

майна осіб на тимчасово окупованій території;

• Відмова від обов’язку щодо соціального та пенсійного забезпечення осіб, які про-

живають на тимчасово окупованій території (автори закону вважають, що вони можуть

накласти цей обов’язок на Російську Федерацію, як державу, що окупувала територію);

• Відповідальність за порушення визначених Конституцією та законами України прав

і свобод людини і громадянина на тимчасово окупованій території покладається на

Російську Федерацію;

• Постачання паливно-енергетичних ресурсів та здійснення централізованого водопо-

стачання на тимчасово окуповану територію забороняється;

• Заборонені перевезення залізничним та вантажним транспортом, пасажирські пере-

везення (окрім гуманітарних вантажів);

• У разі визволення території з-під окупації, на ній впроваджується режим воєнного стану;

• Після звільнення територій вводиться тимчасове обмеження на проведення виборів.

4 Проект Закону про тимчасово окуповану територію України w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=59833

5

Ініціативи Російської Федерації та ОРДЛО

Своє бачення виконання Мінських домовленостей мають і представники Російської Федерації

та представники окремих районів Донецької та Луганської областей. Ці вимоги час від часу

змінюються та оновлюються. Частина з них є скоріше декларативними, політичними, які вихо-

дять за рамки Мінських домовленостей. Основні з них наступні:

• Зі сторони «ДНР» періодично чути вимоги передачі під контроль усієї території

Донецької області;5

• Російська сторона та ОРДЛО наполягають на пріоритеті виконання політичних умов;6

Прямий діалог з представниками ОРДЛО;7

• Гарантії надання «особливого статусу» непідконтрольним районам на постійній, а не

тимчасовій основі;8

• Конституційна реформа з закріпленням особливого статусу;

• Гарантії використання російської мови на офіційному рівні;

• Підтримка фінансового розвитку з боку органів центральної влади;

• Формування «народної міліції», погодження призначення голів прокуратури та судів.

Амністія;

• Місцеві вибори.

5 Будущее Минских соглашений — возвращение территориальной целостности ДНР — Александр Захарченко dnr-online.ru/budushhee-minskix-soglashenij-voz-vrashhenie-territorialnoj-celostnosti-dnr-aleksandr-zaxarchenko

6 Лавров: слова Порошенко о реализации Минска-2 противоречат соглашениям ria.ru/world/20170123/1486273320.html

7 Путин заявив, що хоче бачити в Україні «доброго сусіда», для цього Київ повинен почати прямий діалог з бойовиками www.unian.ua/politics/1393671-putin-zayaviv-scho-hoche-bachiti-v-ukrajini-dobrogo-susida-dlya-tsogo-kijiv-povinen-pochati-pryamiy-dialog-z-boyovikami.html

8 Грызлов: закон о статусе Донбасса должен быть принят по «формуле Штайнмайера» rian.com.ua/politics/20160127/1004257454.html

6

Висновки

Досі відсутня фахова оцінка кожного зі сценаріїв та реальна дискусія навколо них. В

суспільній думці кожен план є лише баченням вирішення конфлікту в інтересах окре-

мих політично-фінансових груп. Дискусія навколо них рідко виходить за межі взаємних

звинувачень в роботі на ворога, це не дозволяє досягти громадського консенсусу щодо

вирішення конфлікту.

Питання процедури передачі під контроль української влади непідконтрольної частини кор-

дону в законах та законопроектах не піднімається. Законопроекти є моделями виконання

частини Мінських домовленостей. Згідно з домовленостями кордон повертається під кон-

троль української влади. Сама процедура передачі контролю є ще одним ключовим питан-

ням. Російська Федерація та ОРДЛо наполягають на передачі кордону лише після виборів,

українська сторона з цим не погоджується.

Українська сторона протягом півроку так і не продемонструвала дорожню карту з виконання

Мінських угод, як власне бачення цього процесу.9 Всі наявні шляхи вирішення конфлікту на

Донбасі умовно можна розподілити в межах двох напрямків: реінтеграція або консервація.

Критики планів реінтеграції не пропонують жодних альтернатив, окрім очікування.

З іншого боку, попри декоративну полярність політичних поглядів розробників шляхів

реінтеграції (Президент України, «Опозиційний блок», представники ОРДЛО і Російської

Федерації), змістовно їхні плани майже ідентичні, суперечки тривають лише над

послідовністю виконання.

9 В Минске Киев будет настаивать на своей «дорожной карте» www.pravda.com.ua/rus/news/2016/11/29/7128284

7

Плани реінтеграції мають спільні риси:

• Надання непідконтрольним районам «особливого статусу» самоврядування в межах

України («Опозиційний блок» та АП пропонують надати його тимчасово);

• Розвиток транскордонного співробітництва ОРДЛО з регіонами РФ;

• Додаткові гарантії для російської мови;

• Формування «народної міліції» та узгодження призначень в суди та прокуратуру;

• Відновлення соціально-економічних зв’язків.

Навколо цих пунктів можна говорити про загальний консенсус на рівні декларацій. Безпереч-

но, що сторони можуть на власний розсуд трактувати ці пункти, але є і загальне бачення. Ос-

новний пункт, щодо якого немає консенсусу — так званий «особливий статус». Представники

українських політичних партій бачать його надання лише тимчасовою дією, представники Росії

та ОРДЛО — частиною змін до Конституції України.

Не слід забувати про потужну критику реінтеграційних планів з боку частини суспільства і окре-

мих політичних рухів (особливо правого табору). Існує ризик, що коли переговорний процес

зрушиться з мертвої точки, суспільство не сприйме його результатів.

8

Аналітичний звіт підготовлено громадською організацією «Донецький інститут інформації» в межах «Ініціативи з розвитку аналітичних центрів Україні», яку виконують Міжнародний фонд «Відродження» (МВФ) у партнерстві з Фондом розвитку аналітичних центрів (TTF) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні (SIDA). Дум-ки та позиції, викладені в цьому звіті, є позицією автора та необов’язково відображають позицію уряду Швеції, Міжнародного фонду «Відродження» (МВФ) та Фонду розвитку аналітичних центрів (TTF).

Експертна група: Віталій Сизов, Олексiй Мацука.

Редактор: Віталій Сизов

Аналітичний звіт доступний для завантаження за посиланням dii.dn.ua/news

Лютий 2017