Date of publication: 2008

Available at: http://old.sta-edu.lv/conf2008/sekcija1/1-6.htm

ПРИМЕНЕНИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА ЕВРОПЕЙСКИМ СУДОМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И СУДОМ

ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ: ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И СОГЛАСОВАНИЯ ПРАКТИКИ

 Антон Чертов

Московская государственная юридическая академия, Россия 

Серьезный вопрос для изучения представляет соотношение деятельности Европейского Суда по правам человека (далее именуемого – ЕСПЧ) и Суда Европейских Сообществ. Суд Европейских Сообществ является одним из институтов Европейских Сообществ и Европейского Союза, их главным судебным органом. Частые «соприкосновения» юрисдикций указанных международных судебных учреждений обусловлены двумя основными факторами: 1) все государства-члены Европейских Сообществ (далее именуемых – ЕС) [1] являются участниками Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее именуемой – Конвенция), 2) В компетенцию обоих международных судебных учреждений входит рассмотрение жалоб частных лиц на нарушение их прав и законных интересов государствами-участниками (ЕСПЧ) и государствами-участниками и частично институтами и органами ЕС (Суд ЕС) [2].

Рассмотрение проблемы соотношения деятельности ЕСПЧ и Суда ЕС необходимо начать с институциональных аспектов.

Суд ЕС был создан в целях обеспечения соблюдения права Сообществ при применении и толковании договоров об учреждении европейских сообществ (Европейского общества угля и стали – 1951 г., Евратома и Европейского экономического сообщества – 1957 г.) и, тем самым, предотвращения возникновения споров и обеспечения стабильности экономической интеграции. Примечательно, что договоры об учреждении европейских сообществ не содержали положений о правах человека как таковых. В то же время Договор об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г. содержал положения о намерении государств-участников «защитить и укрепить мир и свободу» (преамбула), улучшить условия жизни и труда и искоренить дискриминацию по признаку национальности граждан государств-участников (ст. 7), в нем также были закреплены свобода перемещения и выбора места жительства, равенство мужчин и женщин при трудоустройстве (ст.ст. 48-58) и некоторые другие[3]. Закрепление перечисленных выше прав в учредительных актах ЕС имело вполне конкретную цель обеспечения гомогенности экономической интеграции, защита же прав человека и контроль за выполнением государствами-членами своих обязательств в этой сфере не входил в цели ЕС[4].

Впервые положения о правах человека были закреплены в таком акте первичного права, как Договор об учреждении Европейского Союза 1992 г., в ст. 6 которого указано, что Европейский Союз «основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, господстве права, принципах, общих для государств-членов, и что Союз признает основные права человека, закрепленные в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., так как они являются частью конституционной традиции, общей для государств-членов, и общими принципами права Сообществ» [5]. Следовательно, права человека были отнесены к основным принципам, общим для всех государств-членов. В то же время понятие основных принципов в праве ЕС определено недостаточно точно. Как отмечает профессор С.Ю. Кашкин, принципы права ЕС подразделяются на общие и специальные: общие принципы права определяют создание, применение и защиту правовой системы ЕС в целом, безотносительно к конкретным предметам ее регулирования. Данные принципы свойственны правовым системам всех государств-членов Союза и их принято считать общими для всего человечества[6].

Примечательно, что еще задолго до закрепления указанных выше положений в актах первичного права Суд Европейских Сообществ установил, что права человека являются составной частью общих принципов права Сообществ[7], а в деле Интернационале Хендельшафт в 1970 г. Суд ЕС отметил, что Европейское экономическое сообщество обязано соблюдать основные права человека[8]. Как полагает исследователь проблем взаимодействия систем защиты прав человека Конвенции и Европейского Союза С.Н. Кузнецова, признание Судом ЕС прав человека в качестве одного из общих принципов права Сообществ было вызвано желанием обеспечить унификацию процесса экономической интеграции посредством единого толкования основных свобод, закрепленных в Договоре об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 г. [9].

В то же время в процессе утверждения и развития Европейских Сообществ и Европейского Союза, с усилением их авторитета, более активной реализацией ими своих полномочий потребовали изменения существовавшего подхода к правам человека. Начиная с 1970-х годов институты Европейских Сообществ (в лице Комиссии ЕС), а затем и Европейского Союза активно обсуждали возможности присоединения сообществ к Конвенции[10].

В 1976 г. Комиссия ЕС подготовила доклад «Защита основных прав в свете создания и развития права Сообществ» и представила его Европейскому Парламенту и Совету ЕС. В указанном выше докладе Комиссия настаивала на необходимости присоединения Европейских Сообществ как таковых к Конвенции. 04 апреля 1979 г. Комиссия ЕС в Меморандуме «О присоединении Европейских Сообществ к Конвенции о защите прав человека и основных свобод» впервые официально предложила Совету ЕС предпринять действия по присоединению ЕС к Конвенции. 19 ноября 1990 г. Комиссия ЕС повторно обратилась к Совету ЕС с предложением о присоединении к Конвенции. 26

октября 1993 г. Комиссия ЕС опубликовала рабочий документ «Присоединение Сообщества к Европейской Конвенции о защите прав человека и правовой порядок Сообщества», в котором, в особенности, были рассмотрены вопросы юридических оснований присоединения и исключительной юрисдикции Суда ЕС. Неоднократно призывал к присоединению к Конвенции и Европейский Парламент.

В 1994 г. Совет ЕС обратился в Суд ЕС с заявлением о вынесении консультативного заключения по вопросу о соответствии акта присоединения ЕС к Конвенции Договору об учреждении ЕС[11]. В заявлении Совета ЕС содержались несколько вопросов и проектов их решения (правовые оценки Совета ЕС), касавшихся соответствия акта и процедуры присоединения ЕС к Конвенции учредительным договорам ЕС. В заявлении Совета ЕС были отражены, в частности, следующие основные проблемные аспекты присоединения:

1) каждое из Сообществ (ЕЭС, Евратом, ЕОУС) должно в пределах своей компетенции присоединиться к Конвенции, не становясь при этом членом Совета Европы (в связи с отсутствием соответствующей компетенции);

2) Сообщества присоединяются к Конвенции и тем протоколам, согласие на юридическую обязательность которых выразили все государства-члены Сообществ, и согласие Сообщества на обязательность Конвенции и протоколов к ней не затрагивает юридической силы оговорок, сделанных государствами-членами ЕС и сохраняющих свое действие в пределах их юрисдикции;

3) Сообщества выразят свое согласие на обязательность индивидуальных жалоб[12], однако такое согласие не распространяется на заявления, затрагивающие вопросы, находящиеся в исключительной юрисдикции Суда ЕС в соответствии со ст. 219 Договора об учреждении Европейского Союза 1992 г.;

4) Сообщества в контрольных органах Конвенции, за исключением Совета министров Совета Европы, будут представлены лицами, назначаемыми непосредственно Сообществами в порядке, определенном Конвенцией, Совет министров Совета Европы не будет выполнять каких-либо функций в отношении ЕС (то есть, функций по контролю за исполнением решений контрольных органов Конвенции);

5) необходимо разработать процедуру разграничения полномочий ЕС и государств-членов при представлении ими интересов в контрольных органах Конвенции;

6) будет ли соответствовать присоединение Сообществ к Конвенции ст.ст. 164 и 219 Договора об учреждении ЕС 1992 г., предусматривающих исключительную юрисдикцию Суда ЕС, и автономности правового порядка Сообществ, каким образом Суд ЕС должен применять постановления ЕСПЧ и т.п.

Суд ЕС в консультативном заключении отметил, что хотя полномочия в сфере прав человека не отнесены к ведению Сообществ в соответствии с учредительными договорами, Сообщество в соответствии со ст. 235 Договора об учреждении ЕЭС 1957 г. обладает «подразумеваемыми» полномочиями, то есть, такими полномочиями, которые необходимы для выполнения Сообществом его функций для достижения одной из целей Сообщества, указанных в учредительном договоре. В соответствии с подразумеваемыми

полномочиями ЕС могут вступать в международные соглашения. Уважение прав человека является условием законности актов Сообществ. Суд ЕС, обосновывая компетенцию ЕС в сфере прав человека, сослался на многочисленные акты институтов ЕС, положения Договора об учреждении Европейского Союза 1992 г. («Европейский Союз уважает и соблюдает права человека, как они закреплены в Конвенции»). Следовательно, Судом ЕС было подтверждено, что ЕС обладают компетенцией в сфере прав человека.

Однако Суд ЕС отметил, что ст. 235 Договора об учреждении ЕЭС 1957 г. не может являться полным и единственным основанием для присоединения ЕС к Конвенции в связи с тем, что присоединение к Конвенции предусматривает существенное изменение системы защиты прав человека ЕС, выражающейся как в необходимости согласования институциональных аспектов, так и в интеграции положений о правах, содержащихся в Конвенции, в правовой порядок Сообществ. Для присоединения к Конвенции Суд ЕС посчитал необходимым предварительно внести соответствующие изменения положений учредительных договоров.

Сложности процесса присоединения ЕС и Европейского Союза к Конвенции привели к самостоятельным попыткам институтов ЕС (и Европейского Союза) осуществлять регулирование в сфере прав человека. В 2000 г. на саммите Европейского Союза в Ницце была принята Хартия Европейского Союза об основных правах[13], которой не была придана юридически обязательная сила. Хотя многие положения Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. и воспроизводят соответствующие положения Конвенции, Хартией предусмотрен более широкий перечень прав (существенно дополненный социальными и экономическими правами, расширено было содержание гражданских и политических прав). Основной целью Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. является не закрепление минимального уровня защиты прав и свобод человека, а обеспечение наиболее максимальной гарантии реализации прав и свобод[14].

При разработке проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы в его ч. 1 были включены именно положения Хартии, а не Конвенции[15].

В последнее время стороны и генеральные адвокаты в Суде ЕС зачастую в подтверждение своих позиций ссылаются на Конвенцию и Хартию как на равнозначные документы. Так при рассмотрении дела Великобритания против Совета ЕС об обжаловании регламента Совета ЕС № 2252/2004 генеральный адвокат отметил, что положения регламента могут создать затруднения в реализации прав, гарантированных в ст. 8 Конвенции и ст. 8 Хартии[16].

Для недопущения «замещения» Конвенции Хартией в Протокол № 14 к Конвенции были специально включены положения о возможности присоединения к Конвенции Европейского Союза. Однако, в текст Конвенции так и не были внесены изменения, в том числе технические (терминологические; например, по тексту Конвенции везде упомянуты государства, а не Европейский Союз или ЕС) и, в особенности, касающиеся

присоединения Европейского Союза к Конвенции и не предусматривающие в качестве предварительного условия вступление Европейского Союза в члены Совета Европы и исключения контроля со стороны Комитета министров Совета Европы в отношении постановлений, вынесенных против Европейского Союза. 

В уже упомянутом проекте Договора, учреждающего Конституцию для Европы, также содержатся (ст. I-9 § 2) положения о том, что Европейский Союз присоединяется к Конвенции. Однако проект Договора, учреждающего Конституцию для Европы, не содержит тех условий, на необходимость наличия которых в 1996 г. указал Суд ЕС, в особенности на необходимость согласования компетенции ЕСПЧ и Суда ЕС и Суда первой инстанции, установления возможности и пределов рассмотрения ЕСПЧ заявлений частных лиц и межгосударственных жалоб на акты и действия институтов и органов ЕС (Европейского Союза), нарушающих права заявителей, гарантированных Конвенцией. Следовательно, по настоящее время остается неясным, каким образом должно проходить присоединение Европейского Союза к Конвенции, в какой мере примет Европейский Союз на себя обязательства по Конвенции и протоколам к ней и т.п.

Как известно, проходивший в 2004-2006 гг. процесс ратификации Договора, учреждающего Конституцию для Европы, так и не был завершен в связи с отрицательными результатами референдумов в ряде стран-членов ЕС по вопросу его ратификации. В результате в июне 2007 г. на заседании Совета ЕС в целях ускорения процедур реформирования Европейского Союза было принято решение отказаться от ратификации Договора, учреждающего Конституцию для Европы, и созвать межгосударственную конференцию для обсуждения проекта договора[17]. В ходе сессий межгосударственной конференции в июле и октябре 2007 г. был согласован проект договора, вносящего изменения в первичные акты Европейского Союза (Договор об учреждении Европейского Союза 1992 г. и Договор об учреждении Европейского Сообщества 1957 г.) [18]. Указанный проект планируется принять в ходе очередной сессии межгосударственной конференции в декабре 2007 г. в Лиссабоне. В проекте предусматривается новая редакция ст. 6  Договора об учреждении Европейского Союза 1992 г., в соответствии с которой Европейский Союз признает права, свободы и принципы, закрепленные в Хартии и которые имеют такую же юридическую силу, как и учредительные договоры, и Европейский Союз присоединятся к Конвенции. В проекте договора и протоколе № 5 к нему предусматривается процедура принятия институтами Европейского Союза решения о присоединении к Конвенции, отмечаются общие условия договора о присоединении к Конвенции (участие в работе контрольных органов и т.п.). В ст. 2 протокола № 5 к договору указывается, что договор о присоединении не должен повлечь за собой вмешательства в компетенцию Европейского Союза и полномочия его институтов, что может быть истолковано, как отказ Европейского Союза включить акты и действия своих институтов и органов под юрисдикцию ЕСПЧ.

В настоящее время юридически отношения между ЕСПЧ и Судом ЕС напрямую не регламентируются. В то же время нередко и ЕСПЧ и Суд ЕС рассматривают дела, которые подпадают под юрисдикцию каждого из них.

Институты и процедуры Европейского Союза, а также действия государств-членов Европейского Союза по исполнению актов институтов и органов Европейского Союза (и ЕС) не раз становились предметом рассмотрения ЕСПЧ. Так в уже упоминавшемся деле Мэтьюз против Великобретании[19] заявительница обжаловала отказ властей Гибралтара, доминиона Великобритании, на предоставление ей права участвовать в выборах депутатов Европейского парламента. Государство-ответчик ссылалось на то, что согласно Приложения II к Договору об учреждении ЕС 1992 г. право депутатов Европейского парламента предоставлено только подданным Великобритании и что конвенционное право на участие в выборах не распространяется на наднациональные организации (ЕС). В результате проведения скурпулезного анализа положений британского законодательства и правовых норм Сообществ Суд постановил, что было допущено нарушения права на участие в выборах (ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции), что указанное право распространяется и на выборы в учрежденные после принятия Протокола № 1 к Конвенции ее государствами-участниками наднациональные представительные органы и что действие Договора об учреждении ЕС 1992 г. распространяется и на Гибралтар, формально не являющийся частью Великобритании. Таким образом, в настоящем деле при помощи толкования Конвенции ЕСПЧ были уточнены аспекты применения Приложения II к Договору об учреждении ЕС 1992 г.

В последнее время участились случаи обращений в ЕСПЧ заявителей, ставящих вопросы о нарушении их конвенционных прав, которые были предметом рассмотрения Суда ЕС или Суда первой инстанции. В известном деле Босфорус Хава Йолари Туризм ве Тикарет Аноним Шикрети против Ирландии (Bosphorus HavaYollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland) [20] ЕСПЧ установил отсутствие нарушения права собственности Турецкой авиакомпании Ирландией, выразившееся в наложении ареста на два самолета находившиеся у заявителя в лизинге и принадлежавшие Югославской государственной авиакомпании. Указанные действия были совершены Ирландией во исполнение предписаний институтов ЕС (принятых в свою очередь в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН о применении к Югославии санкций). При этом ранее данное дело уже рассматривалось Судом ЕС, и заявителю также было отказано в удовлетворении[21]. Следовательно, ЕСПЧ признал данные дела входящими в его юрисдикцию и подтвердил решение Суда ЕС.

Суд ЕС в свою очередь при рассмотрении вопросов, затрагивающих права человека, регулярно обращается к положениям Конвенции и практике их применения ЕСПЧ[22].

Позиция, избранная Европейским Союзом, по отношению к Конвенции и ее контрольному механизму не является конструктивной, объективно не отражает фактического взаимодействия ЕСПЧ и Суда ЕС и не может быть использована в качестве юридической базы для присоединения к Конвенции (исключает юрисдикцию ЕСПЧ в

отношении актов и действий институтов и органов Европейского Союза). Для полноценного  обозначенных спорных моментов необходимо предусмотреть и внести соответствующие изменения в учредительные акты Европейского Союза и Конвенцию с тем, чтобы Европейский Союз (в настоящее время в лице ЕС) мог присоединиться к Конвенции, признав юрисдикцию ЕСПЧ. Это в свою очередь, приведет к развитию новых аспектов в деятельности ЕСПЧ (рассмотрение на соответствие Конвенции актов институтов и органов Европейского Союза).

Литература:1.   В настоящее время их 27. http://europa.eu2.   См. подр. Кузнецова С.Н. Взаимодействие Европейского Союза и Совета Европы в

области защиты основных прав человека: Дисс.  к.ю.н. – Казань, 2005. – С. 55-58.3.   См. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества 1957

г. http://www.kodeks.ru/noframe/free-urbib?d&nd=901771692&prevDoc=820030035 .4.   Kombos K. Fundamental Rights and Fundamental Freedoms: a Symbiosis on the Basis of

Subsidiarity. European Public Law. 2006. Vol. 12/3. p. 433.5.   Consolidated Versions of the Treaty on European Union and of the Treaty Establishing the

European Community. Official Journal of the European Union. – C 321 E/1. – 29.12.2006.6.   Право Европейского Союза / Под ред. С.Ю. Кашкина. – М., 2003. – С. 119, 120.7.   См. case 29/69, Stauder v. City ofUlm [1969] ECR 419.8.   Case 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, [1970] ECR 1125.9.   Кузнецова С.Н. Указ соч. – С. 34.10. См. подр. Sionaidh Douglas-Scott. A Tale Of Two Courts: Luxembourg, Strasbourg And The

Growing European Human Rights Acquis. Common Market Law Review 43: 629-665, 2006.11. Opinion of the Court 2/94 of 28.03.1996. (Accession by the Community to the European

Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms)http:// www.eu.pravo.hr/fileadmin/Europsko/dokumenti/MES/Opinion_2_1994.pdf

12. Согласно редакции Конвенции, действовавшей на тот момент, юрисдикция Европейской Комиссии по правам человека по рассмотрению заявлений частных лиц была факультативной.

13. См. Хартия Европейского Союза об основных правах: Комментарий / под ред. д.ю.н., проф. С.Ю. Кашкина. – М.: Юриспруденция, 2001.

14. Кембаев Ж.М. Теоретико-правовой анализ структуры Конституции Европейского Союза // Правоведение. – 2006. - № 4. – С. 168.

15. См. ст. I-9 § 1 Договор, учреждающий Конституцию для Европы от 20 октября 2004 г. - М., 2005.

16. Case C 137/05 United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. Council of the European Union. http://curia.europa.eu/

17. Council of the European Union. Brussels, 20 July 2007. 11177/1/07. Rev 1. // http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/94932.pdf

18. См. Draft Treaty amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community // http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1317&lang=en&mode=g

19. Matthews v. The United Kingdom. (Application no. 24833/94). Judgment. 18 February 1999. www.echr.coe.int

20. Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland (Application no. 45036/98) Judgment 30 June 2005. www.echr.coe.int

21. Сase С-84/95 Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland. [1996] ECR I-3953.

22. См., например, Сase С-303/05, Case C-354/04 P at al. http://curia.europa.eu/en