环境影响评价与优化经济发展

重庆市环境保护局环境影响评价处

张 敏

我国环境影响评价制度的发展和特点 环境影响评价的现实地位和作用 新形势下环境影响评价的历史任务 目前环境评价管理中的障碍和问题 新时期环境影响评价的工作思路和举措

主 要 内 容

环境影响评价：一种科学方法或者说是一种技术手段，它分析、预测拟实施的有关决策、规划或开发建设活动对环境可能造成的影响，并提出预防或减轻环境污染与生态破坏的对策措施。

基 本 概 念

环境影响评价制度：国家通过法定程序，以法律或规范性文件的形式确立的对环境影响评价活动进行规范的制度。

（一）国际上环境影响评价制度的发展 1964 年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议第一次提出环境影响评价的概念； 1969 年，美国通过了《国家环境政策法》，在全世界首先建立了环境影响评价制度； 目前，全球范围内 100 多个国家相继建立了环境影响评价制度。许多国际组织也实施了环境影响评价管理体系。环评是 19 世纪最伟大的创新制度之一。人口政策、大炼钢铁政策教训深刻。

一、我国环境影响评价制度的发展和特点

（二）我国环境影响评价制度的发展 1973 年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入我国； 1979 年《环境保护法》（试行）的实施标志着我国环境影响评价制度正式建立； 1998 年颁布的《建设项目环境保护管理条例》对环境影响评价的内容、责任、程序和处罚作出了详细规定； 2003 年 9 月 1 日起实施的《环境影响评价法》是我国环境影响评价制度发展的里程碑。最近，国家出台了《规划环评条例》。

一、我国环境影响评价制度的发展和特点

（三）我国环境影响评价制度的特点

一、我国环境影响评价制度的发展和特点

1 、纳入基本建设程序 环境影响评价随着国家基本建设管理的变化而发展。 2004 年国家投资体制改革后，原环保总局与国家发改委联合下发文件，明确了项目建设过程中开展环境影响评价的时段； 2 、具有法律强制性 环境影响评价制度具有不可违背的强制性，《条例》、《环评法》等都规定了环境影响评价制度的强制实施性；

“ 十五”期间向我市环保部门申报的建设项目数量

(申报项目数 万个）

23. 318. 8

27. 8 32. 1 31. 4

0

10

20

30

40

2001 2002 2003 2004 2005

万

一、我国环境影响评价制度的发展和特点

“ 十五”期间环评制度执行率（统计数据）

一、我国环境影响评价制度的发展和特点

环评执行率（％）

99. 5

98. 999. 3

97

98. 3

95

96

97

98

99

100

2001 2002 2003 2004 2005

一、我国环境影响评价制度的发展和特点

2001-2005 全市社会经济和建设环境管理基本情况 2005 年共审批 4514 个建设项目，比 2001 年增长 112.9

% ，总投资为 1813 亿元，比 2001 年增加 325% 。五年来，我市国内生产总值、工业总产值增长明显，通过环境影响评价新建项目累计 COD 削减量 201098 吨， SO2削减量 62486 吨，有效地控制了新污染的产生。从理论上讲，我市现有的建设项目大多已经通过环境影响评价，不应对环境造成显著的不良影响。然而，在现实生活中，经济发展与环境保护的压力越来越大，环境影响评价工作面临的形势依然不容乐观，环评制度面临新的挑战，环境影响评价仍有许多方面亟待改进。

（三）我国环境影响评价制度的特点

一、我国环境影响评价制度的发展和特点

3 、实施分类管理 规划、建设项目的环境影响评价都根据环境影响程度进行分类管理；

4 、实行分级审批 各级环保部门根据法定权限进行分级审批。

（一）国家宏观调控的重要手段

二、环境影响评价的现实地位和作用

制定行业准入政策。 2004 年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，将建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准作为改进投资宏观调控方式的重要内容； 2004 年，在固定资产投资清理整顿中清查 5.5 万个建设项目，共查出不符合环保要求的项目 1190 个，总投资达 1700 多亿元； 2004 年，制止钢铁等行业盲目投资，对概算总投资 105.9 亿元、设计生产能力 840 万吨的江苏铁本等违规项目进行现场核查并提出处理建议；严格执行国家宏观调控和产业政策，使之真正成为宏观经济的“调节器”，又要从环境与发展的角度对经济发展趋势进行预测，为宏观调控出谋划策，使之真正成为预警经济发展趋势的“晴雨表” 。

二、环境影响评价的现实地位和作用

江苏铁本项目现场

（一）国家宏观调控的重要手段

二、环境影响评价的现实地位和作用

2005 年，制止电站无序建设，共清查电站项目 525 个，联合有关部门停止了总装机达 1700 多万千瓦的 32 个违规电站的建设； 2006 年以来对产能过剩行业的调控中，国务院将环评作为主要调控手段之一，要求严格执行环保准入标准，引导市场投资方向； 在近年来国务院对各地新开工项目清理工作的督查中，项目是否严格按照环评标准进行清理被作为督查重点之一。 2007 年 1 月，原国家环保总局率先启动了“区域限批”制度。

国家环保“区域限制”制度 2006 年以来，由于投资增速过快，各地经济增长一路高歌，但是节能减排工作却未能交出令人满意的答卷。全国主要污染物排放总量不降反升。环境问题已经成为制约中国经济社会发展的主要瓶颈。

为了维护中央宏观调控的权威，遏制高耗能高污染行业的盲目扩张，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的第 13 条和第 21 条， 2007 年 1月，环保总局首次动用“区域限批”政策来惩罚严重违规的行政区域、行业和大型企业，即停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。

国家环保“区域限制”制度 今年 1 月 10 日，国家环保总局再次通报了总投资 1123

亿元的 82 个严重违反“环评“和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目，并首次使用“区域限批”的办法，对河北省唐山市、山西省吕梁市、山东省莱芜市、贵州省六盘水市 4 个城市及国电集团等 4 家电力企业处以暂停审批除循环经济以外的项目环评报告的行政制裁，并要求追究有关责任人的责任。

“区域限批”政策，与过去对单位项目的处罚措施不同，它是把现存的违法违规项目与地方政府、行业集团的整体发展捆绑在一起，是一种“连坐”政策，并把处罚重点转向地方政府。今后未按期完成污染物总量削减责任书的，主要控制断面不能满足环境功能区划要求的河流流域的，多次发生重特大环境污染事故、环境风险隐患突出的，企业集团所辖企业环评和“三同时”违法现象严重的行政区域，都将受到时限不同、范围不一的“区域限批”的行政处罚 。

（二）污染防治和生态保护的重要“关口” 1 、促进合理布局、调整结构、优化规模 环保总局和内蒙古自治区政府共同成立领导小组，组织开展了内蒙古国民经济和社会发展“十一五”规划纲要战略环评； 战略环评深入分析内蒙古“十一五”期间区域和产业发展的定位、布局、结构、规模与环境资源承载能力之间的关系，提出了很多重要建议，并在纲要编制中得到了充分采纳； 自治区政府主席杨晶要求充分利用好战略环评成果； 在工作开展过程中，环保总局领导与内蒙古自治区政府领导直接交换意见，温家宝总理批示予以肯定并要求推广这种做法。我市启动了三峡库区产业发展规划环评试点。成渝经济区战略环评已经开展工作，今年底出初步结论。

二、环境影响评价的现实地位和作用

战略环评在内蒙古“十一五”纲要中的运用（部分成果） 经济增长速度由年均 15% 以上调整为 13% 以上 80% 牲畜向农区转移调整为农区畜牧业产值占全区的 80% 煤炭产能由 5 亿吨调整为 4 亿吨 发电装机容量由 6600 万千瓦调整为 5500 万千瓦 煤制油、聚氯乙烯新增产能由各 1000 万吨调整为各 500 万吨 中水回用率由 80% 调整为 50% 城镇化率由 56% 调整为 55% 左右 主要城市空气质量达到国家二级标准的天数由年平均大于 260 天调整为大于 280 天

我市启动了三峡库区产业发展规划环评

重庆市地处三峡库区腹地，解决库区的产业发展和移民就业问题对重庆市和三峡库区的经济社会发展具有重要意义。目前，三峡库区的产业发展处于起步阶段，产业总体上呈现小型化、分散化的特点，容易受到土地、能源和水资源的制约，在产业发展过程中也可能出现对资源的过度开发和对生态环境的破坏，对库区未来可持续发展产生制约。因此，必须通过实施规划环境影响评价，解析产业发展与资源开发、环境保护之间的关系，合理引导库区产业发展方向，优化产业结构和发展布局，从根本上转变粗放型的经济增长方式，协调库区发展与环境保护之间的矛盾 . 家环保总局把该规划纳入了试点范围。

（二）污染防治和生态保护的重要“关口” 2 、优化选址、选线 武汉天兴洲公铁两用长江大桥工程南岸线路有两个主要方案，通过环评采用了综合环境效益最佳的武东线路杨春湖站址方案； 厦门东通道工程原设计方案以桥梁穿越中华白海豚自然保护区，对白海豚生境有严重影响，通过环评改为以海底隧道穿越； 西气东输原设计线位穿越阿尔金山罗布泊野骆驼自然保护区缓冲区约 100 公里，通过环评线路向北平移近 200 公里，避绕了缓冲区。

二、环境影响评价的现实地位和作用

铁路工程南岸线路因走向不同有两个主要方案：沙湖方案：新建线路过长江后经沙湖站、武昌站通过武汉城区。武东方案：新建线路过长江在青山区设武汉站后，沿东湖风景区东侧与城市中环线并行向南，在乌龙泉站接入京广线。

武东方案 沙湖方案

有利因素

有利于欠发展地区发展，且噪声影响较小。 符合城市规划。

不利因素

进入风景名胜区范围，生态及景观影响较大。

噪声影响严重，污染治理难；施工较困难，扰民严重。

影响分析

武东方案减缓了对城市建成区的干扰以及割裂效应，有利于带动相对欠发展地区的开发，可促进青山工业区的老污染源治理；同时大大减少了直接受影响的人群，避免了工程建设可能引起的社会矛盾； 沙湖方案穿过城市中心区，沿线房屋密集，人口密度大，公众环境意识较强，环境影响（尤其是噪声污染）突出；同时，工程建设可能引起的社会问题较多。

（二）污染防治和生态保护的重要“关口” 3 、控制新污染源和促进老污染源治理 2004 、 2005 两年，全国在控制新污染的同时，通过“以新带老”等措施，可使 COD排放削减 160 万吨，二氧化硫排放削减 353 万吨； 通过对首钢搬迁项目开展环评，河北省明确了钢铁工业调整总体方案，承诺淘汰唐山市 22 家企业铁产能 786 万吨、 13 家企业钢产能 733 万吨，可削减烟粉尘 2.3 万吨、二氧化硫 2.5 万吨。重钢项目环保搬迁。关闭 12 家钢铁企业，淘汰 365 万吨落后产能。削减 SO216000 吨， COD2400 吨。

二、环境影响评价的现实地位和作用

首钢京唐钢铁联合有限责任公司位置图

（二）污染防治和生态保护的重要“关口” 4 、促进企业技术进步和推行清洁生产、循环经济 天津市北疆电厂 2×100 万千瓦超超临界火电机组通过开展环评，将发电、海水淡化、制盐、化工、资源综合利用、海水循环冷却等融为一体，以资源的高效利用和循环利用为核心，有效延长了产业链。 该项目每年可提供 6500 多万吨淡化水，节约 22 平方公里的盐田用地，同时还消化盐化工企业积存 40 年的电石废渣，从而最大限度减少污染物的产生与排放，实现了废弃物的全面资源化再利用。

二、环境影响评价的现实地位和作用

（三）防范环境风险、维护群众健康的武器 松花江水污染事件后，全国环保部门对总投资 1 万多亿的7555 个化工石化建设项目开展了环境风险排查。通过排查，3618 个项目采取了防范和减缓环境风险的措施， 49 个项目进行了搬迁。 7555 个项目新增防范环境风险的投资 140.5亿元，仅环保总局直接排查的 20 个重点项目就新增了 20 多亿元；结构性、布局性风险。 中石油兰州石化公司、兰州石油化工公司通过排查，修订完善了应急预案。在今年 5 月份、 6 月份的两次安全生产事故中，由于企业严格执行应急预案，有效防止了消防水直接进入雨排管网流入黄河，保证了下游饮用水的安全；

二、环境影响评价的现实地位和作用

焦点访谈对环境风险排查的报道

（三）防范环境风险、维护群众健康的武器 成都石化基地拟选址位于成都市主城区西北 35 公里，环境风险较大。环境影响评价提出“达标只是起点，无害才是目标” ，要求进行多厂址方案比选，并提出了严格的环保要求： 一是按照我国“水中优先控制污染物”的 68 种有机毒物控制标准，对生产工艺、产品种类和结构进行优化； 二是采取最严格、最先进的防渗技术和措施； 三是四川省应确保“十一五”期间沱江流域完成污染物总量削减任务，基地建设不增加污染负荷； 四是设置安全防护距离和隔离带，确保居民安全。

二、环境影响评价的现实地位和作用

成都石化基地比选厂址位置及取排水方案

成都石化基地厂址比选综合分析 拟选厂拟选厂址方案址方案 优点优点 缺点缺点

方案一方案一（彭（彭州）州）

（（ 11 ）符合国务院批准的成都市总体）符合国务院批准的成都市总体发展规划发展规划（（ 22 ）地质条件稳定，地震基本烈度）地质条件稳定，地震基本烈度Ⅶ度Ⅶ度（（ 33 ）低产地及河滩荒地，不占良田，）低产地及河滩荒地，不占良田，有较大的发展余地有较大的发展余地（（ 44 ）位于彭州市及成都市的侧风向）位于彭州市及成都市的侧风向（（ 55 ）社会依托条件较好（铁路、公）社会依托条件较好（铁路、公路、输油管线）路、输油管线）（（ 66 ）水资源、天然气资源条件好）水资源、天然气资源条件好（（ 77 ）拟选厂址周围）拟选厂址周围 20km20km 以内无国以内无国家级和省级重要保护目标家级和省级重要保护目标（（ 88 ）拟选厂址周围）拟选厂址周围 5km5km 范围内人范围内人口密度为口密度为 380380 人人 /km/km22 ，城镇较少，城镇较少（（ 99 ）地方政府支持）地方政府支持

（（ 11 ）地下水系统较为脆弱，渗透）地下水系统较为脆弱，渗透系数大，防渗要求较高 系数大，防渗要求较高 （（ 22 ）污水排放需经）污水排放需经 68km68km 的排水的排水管道至金堂的三星庙排污区排入沱管道至金堂的三星庙排污区排入沱江江（（ 33 ）沱江环境容量有限，需同步）沱江环境容量有限，需同步对沿江地区进行污染物削减对沿江地区进行污染物削减

拟选厂拟选厂址方案址方案 优点优点 缺点缺点

方案二方案二（金（金堂） 堂）

（（ 11 ）距离沱江最近距）距离沱江最近距离仅离仅 3km3km ，取排水方便 ，取排水方便 （（ 22 ）成都市及金堂县）成都市及金堂县位于拟选厂址的侧风向位于拟选厂址的侧风向（（ 33 ）有方便的铁路、）有方便的铁路、公路运输条件公路运输条件（（ 44 ）地下水的渗透系）地下水的渗透系数较小，污染不易扩散数较小，污染不易扩散

（（ 11 ）不符合总体发展规划 ）不符合总体发展规划 （（ 22 ）占用基本农田）占用基本农田（（ 33 ）人口密度高，拆迁范围广 ）人口密度高，拆迁范围广 （（ 44 ）与简阳市相邻，动迁等需要两个）与简阳市相邻，动迁等需要两个行政区协调合作行政区协调合作（（ 55 ）需修建几十公里长的原油管线）需修建几十公里长的原油管线（（ 66 ）沱江纳污环境容量有限，需同步）沱江纳污环境容量有限，需同步对沿江地区进行污染物削减对沿江地区进行污染物削减（（ 77 ）静风频率高达）静风频率高达 5656 ％，年平均风速％，年平均风速仅为仅为 1.1m/s1.1m/s ，大气扩散稀释能力较差，大气扩散稀释能力较差（（ 88 ）） 拟选厂址拟选厂址 周围周围 20km20km 内有省级风内有省级风景名胜区景名胜区

拟选厂拟选厂址方案址方案 优点优点 缺点缺点

方案三方案三（崇州（崇州南） 南）

（（ 11 ）地势平坦开阔）地势平坦开阔（（ 22 ）取水方便，水源）取水方便，水源有保证，投资费用小有保证，投资费用小（（ 33 ）拟选厂址周围）拟选厂址周围 2020kmkm 以内无国家级和省以内无国家级和省级重要保护目标，无自级重要保护目标，无自然保护区和风景名胜区然保护区和风景名胜区（（ 44 ）拟选厂址周围空）拟选厂址周围空气质量较好，达到二级气质量较好，达到二级标准标准

（（ 11 ）地下水系统脆弱，渗透系数大）地下水系统脆弱，渗透系数大（（ 22 ）拟选厂址周围）拟选厂址周围 3km3km 以内有以内有 1010 个乡个乡镇，搬迁人口约镇，搬迁人口约 4.54.5万人万人（（ 33 ）污水需修建管道绕过新津县至岷江）污水需修建管道绕过新津县至岷江进行排放进行排放（（ 44 ）位于新津县（距离约）位于新津县（距离约 15km15km ），兴），兴义镇（义镇（ 6km6km ）常年主导风向的上风向）常年主导风向的上风向（（ 55 ）没有输油管道和铁路，运输不方便 ）没有输油管道和铁路，运输不方便 （（ 66 ）占用基本农田）占用基本农田（（ 77 ）岷江纳污环境容量有限，需同步对）岷江纳污环境容量有限，需同步对沿江地区进行污染物削减沿江地区进行污染物削减

拟选厂拟选厂址方案址方案 优点优点 缺点缺点

方案四方案四（崇州（崇州北） 北）

（（ 11 ）地势平坦开阔）地势平坦开阔（（ 22 ）取水方便，水源）取水方便，水源有保证，投资费用小有保证，投资费用小 (3)(3) 拟选厂址周围拟选厂址周围 20k20kmm 以内无国家级和省级以内无国家级和省级重要保护目标，无自然重要保护目标，无自然保护区和风景名胜区保护区和风景名胜区（（ 44 ）拟选厂址周围空）拟选厂址周围空气质量较好，达到二级气质量较好，达到二级标准标准

（（ 11 ）地下水系统脆弱，渗透系数大）地下水系统脆弱，渗透系数大（（ 22 ）拟选厂址周围）拟选厂址周围 3km3km 以内有以内有 88 个乡个乡镇，搬迁人口约镇，搬迁人口约 2.82.8万人万人（（ 33 ）污水需修建管道绕过新津县至岷江）污水需修建管道绕过新津县至岷江进行排放进行排放（（ 44 ）位于崇州常年主导风向的上风向）位于崇州常年主导风向的上风向（（ 55 ）没有输油管道和铁路，运输不方便 ）没有输油管道和铁路，运输不方便 （（ 66 ）占用基本农田）占用基本农田（（ 77 ）岷江纳污环境容量有限，需同步对）岷江纳污环境容量有限，需同步对沿江地区进行污染物削减沿江地区进行污染物削减

（三）防范环境风险、维护群众健康的武器

▲2005 年，我市完成了化工等行业的环境风险排查工作我市开展了工作。全市共排查项目 191 个，总投资 79.4 亿元，环保投资8. 5 亿元。通过开展建设项目环境风险排查，完善环境风险应急预案和风险防范措施，增加环境风险防范投资 5733万元，降低了建设项目的环境风险，提高了防范环境风险和化解社会矛盾的能力。

（四）公众参与的重要平台 公众参与不可没有也不可过分。2005 年，圆明园整治工程公开举行环境听证，并首次由新闻媒体进行全程网上直播。这一事件的查处始终坚持“阳光行政”，在完全公开、公平和公正的原则下进行。目前已作为典型案例被选入哈佛大学教材； 2006 年 2 月环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。作为环保领域乃至全国第一部公众参与的规范性文件，这一《暂行办法》建立了规范化的公众参与制度。

二、环境影响评价的现实地位和作用

二、环境影响评价的现实地位和作用 （五）环评服务科学发展 ▲通过环评，环保部门为政府决策提供的意见和建议，大多得到采纳。

▲通过服务于宏观调控，环评工作逐步提高了自己的地位。

▲通过改进审批服务，严格项目准入把关，提高了为经济建设服务的能力。“十五”期间，全市审批建设项目 1.97 万个，环评执行率为 99.7% 。这些通过环评审批项目的计划投资为 4937 亿元，环保计划投资为 256 亿元，占项目总投资的 5.18% 。

二、环境影响评价的现实地位和作用

▲ 通过强化验收管理，有力地防止了新污染的产生。全市完成竣工环境保护验收项目 9331个。竣工项目总投资 1025 亿元，其中环保设施投资 40.6 亿元 ，占项目总投资的 4% 。

▲ 通过促进环境基础设施建设，提高了改善环境质量的能力。 “十五”期间，我市新建项目配套环保设施累计新增污水和废气处理能力 188 万吨 / 日和 1775 万标立方米 / 小时。其中建成的38 座污水处理厂、 27 座垃圾处理场，分别新增污水和垃圾处理能力 158 万吨 / 日和 7133 吨 / 日 。

二、环境影响评价的现实地位和作用（六）环评第一审批权制度初步建立。 ▲环评第一审批权已有法律依据。 2006 年，市委、

市政府出台了《关于加强环境保护若干问题的决》，《决定》规定，凡是不符合环保法律法规和标准的建设项目，不得审批或核准立项，不得批准用地，不得准予工商登记，不得给予贷款。这标志着环评第一审批权（一票否决权）的制度在我市已经建立，为环境影响评价工作提供了制度保障。

▲ 在许多特定条件下，环境影响评价的结论成为建设项目布局规划的决定行依据，成为公认的准则。

▲ “十五”期间，通过环境影响评价否决了 300 多个不符合国家产业政策和环境保护要求的建设项目。行使环评第一审批权，由环保一票否决，初步得到社会广泛认可。

圆明园整治工程环境影响听证会现场

（一）环境影响评价面临的形势 环境问题严重制约经济发展，危害群众健康，影响社会稳定，损害国家形象。 温家宝总理指出，环境问题严峻的主要原因在于三方面：一是对环境保护重视不够；二是产业结构不合理，经济增长方式粗放；三是环境保护执法不严，监管不力。 总理强调，做好新形势下的环保工作，关键是要坚持科学发展观，加快实现环境保护的历史性转变，以环评优化经济发展。

三、新形势下环境影响评价的历史任务

（一）环境影响评价面临的形势 历史性转变是我国环境保护发展史上一个新的里程碑，标志着我国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。

环境保护必须坚持预防为主的方针，从被动消极变为积极主动，从事后补救走向事前预防。环境影响评价将在这一进程中发挥重要作用。

三、新形势下环境影响评价的历史任务

（二）中央对环境影响评价工作的要求

《决定》和国家“十一五”规划纲要均明确提出要实施环境影响评价制度，强化从源头防治污染。

温家宝总理指出，环境影响评价是防止新增污染的重要关口，要作为市场准入的一项重要制度。

曾培炎副总理要求将环境准入作为经济调节的重要手段，严格执行环评制度。

三、新形势下环境影响评价的历史任务

（三）环境影响评价肩负的历史任务1 、坚决控制污染“增量” 国家“十一五”规划纲要明确要求，到 2010 年，全国主要污染物排放总量要比 2005 年减少 10% ，即COD从 1414万吨减少到 1273 万吨，二氧化硫从 2549 万吨减少到 2294万吨； 二氧化硫总量控制上对电力行业实行“计划单列式”管理，到 2010 年电力行业排放要从 2005 年的 1328 万吨削减至 1000 万吨，削减约 25% 。排放指标已成为稀缺资源（池州、大连）； 环境影响评价要把控制指标落实到重点区域和行业的发展规划中，落实到建设项目的环评审批中，做到坚决“不欠新账”，力争“多还旧账”。

三、新形势下环境影响评价的历史任务

（三）环境影响评价肩负的历史任务2 、为科学发展保驾护航 加强环境影响评价信息分析与研究，为政府经济决策提供依据； 对不同的主体功能区出台相应的环境准入原则和政策要求，促进区域协调发展； 引导各地根据自身的发展模式、主导产业特征等确定各自的环境准入标准和要求，特别是要在产业转移中通过加强环境准入严格控制原始方式的产业转移。

三、新形势下环境影响评价的历史任务

（三）环境影响评价肩负的历史任务3 、切实维护人民群众的环境权益 贯彻落实中央社会主义新农村建设的精神，严格防止城市污染向农村转移；尤其是东部向中西部转移”原始”项目 对群众反映强烈的污染项目坚决不予批准； 督促建设单位落实直接关系群众环境利益的环保措施，认真防范环境风险； 全面实施环境影响评价中公众参与的有关管理办法，拓宽公众参与渠道和形式。

三、新形势下环境影响评价的历史任务

（四）环境影响评价与历史性转变要求的差距1 、部分地区建设项目有法不依问题突出 中、小型建设项目未批先建、不批准也建设、“先上车后补票”的现象较为严重； 某些省的市县工业园区内许多项目没有进行环评就已开工建设，违法现象十分普遍； 中部一个省的市 ,一个精细化工有限公司未经环评就投入生产。由于污染严重，群众反映强烈，环保部门进行了督查，该公司拆除了污染最为严重的二甲基二硫生产线，并补办了其它生产线的环评手续。

三、新形势下环境影响评价的历史任务

（四）环境影响评价与历史性转变要求的差距2 、规划环评推进艰难 很多部门和地方没有真正将规划环评纳入决策过程，规划环评未能成为综合决策的重要依据； 未进行环评即通过规划审批的违法现象具有一定的普遍性； 根据今年 8 月份全国的统计，有 3 个省 (区 )已审查通过的规划全部没有依法进行环评。

三、新形势下环境影响评价的历史任务

四、环境评价管理存在的问题及原因

（问题一）重审批，轻监管 . ▲在建设项目环境评价管理中，各地普遍存在重审

批、轻监管，重前期准备和竣工验收，轻建设中期跟踪、监督检查的“ 老大难 ”的问题。 这种管理模式一方面给建设单位自主选择合理的技术路线提供了机会，另一方面建设单位也可能没有严格履行环评的要求，忽视采取措施解决建设过程中的环境影响。同时，也有不少企业在施工过程中造成了不同程度的环境污染，也有不少企业逃避项目环保验收。

▲ 2001-2005 年，我市通过环保验收项目个数约占通过环评审批的项目个数 39-53% 。

四、环境评价管理存在的问题及原因

（问题二）重速度，轻质量 。 ▲服务经济发展，改革环保行政审批制度，提高

审批效率成为大势所趋。有的区县盲目加快审批速度，把规定的报告书审批时限从 60 日缩短为几日，这样导致对环评报告审查的时间十分紧张。

▲环评单位相互间的恶性竞争又十分频繁，编制的环评报告质量总体上不高，有些环评报告没有针对性和可操作性，千篇一律，有些类似项目的环评报告又相差很远，导致审批质量不同程度存在问题。缩短环评行政时间，有力地服务了经济发展，但同时也对建设项目环境影响评价审批质量提出了严峻的挑战 。

四、环境评价管理存在的问题及原因（问题三）重形式达标，轻总量控制。 ▲我市审批的项目多数都要求有项目总量控制的内

容，但由于管理上的脱节和对总量控制工作还不够重视，项目总量控制工作还没有落到实处。

▲在项目环评审查过程中，常常注重标准、生产工艺，污染物源强及污染物达标可行性分析，对项目建设前后的总量变化把关不严。认为只要项目产业政策、清洁生产和“ 三废 ”处理工艺、技术路线成熟，项目建成后污染物排放能够达标，就不会对周围环境质量有什么影响，忽视项目污染的叠加，以致随着审批项目数的增加，区域环境质量有不同程度的下降。

四、环境评价管理存在的问题及原因

举例 一些项目，如重庆农化集团的铬盐生产项目，单个来看环保标准都是合格的，有的技术工艺上甚至达到了国际先进水平；但是从区域环境容量上看，这么多项目挤在一起却不合理，经常造成“先进环保项目”引发“重大环境事故”的结果。

四、环境评价管理存在的问题及原因（问题四）重新污染控制，轻“以新带老”。 ▲项目实施过程中，业主对新污染源治理部分普遍执行“三同时”制度，污染治理设施与主体工程同时投产。

▲对老污染源部分则往往由于场地、生产设备的限制，“以新带老” 的要求没有很好落实。有的项目没有实现雨污分流，老污染源的废水无法汇入污水治理系统。有的项目一些无组织排放的气体也没有贯彻新老污染一并治理的要求，而是以治理新污染源来掩盖老污染的问题，应付环保部门的检查。比如重钢、长安一些大型企业，每年实施的建设项目很多，厂区基本没有实施雨污分流，牵一发而动全身，新老项目混杂在一起，坚持 “以新带老”彻底解决原有的污染实施起来困难很大。

四、环境评价管理存在的问题及原因 （问题五）重污染治理，轻生态保护。 由于现有的环保法律法规基本上是从针对工业类

建设项目的环境评价管理演变而来的，对生态型项目的可操作性相对较差。因此，各地普遍对工业类建设项目污染治理较为重视，但对非工业类项目，如公路、矿山开采等建设项目中涉及的生态保护考虑不充分，缺乏针对性的措施，生态恢复工程迟迟难以到位。 2004 年以前，我市 5700 多个矿山企业开展项目环境影响评价的矿山极少，导致矿山开采造成了不同程度的环境污染和生态破坏。开展了环境影响评价的矿山项目，也很少申请项目竣工环境保护验收，环境保护措施一般都没有到位。

四、环境评价管理存在的问题及原因

（问题六）关注内容不同。 区县、企业关注手续，环保关注产业结构调整，

清洁生产水平，总量控制、环境风险。企业关注项目投产达标，环保关注环境容量、重金属、持续污染物累计影响。通俗地说，发展和科学发展的问题。发展是显形的，科学发展相对隐性。必须考虑环境、资源的约束条件。

四、环境评价管理存在的问题及原因（原因一）法律法规可操作性较差。 ▲环评法规定：项目发生变化时建设单位应重新报批

环评文件，在建设、运行过程中出现不符合环评文件的情形时，建设单位应实施环境影响后评价，采取改进措施，报原审批部门备案。

▲实践证明：一些大型项目比较复杂，在建设过程中经常会出现大量局部变更，不可能每项变更都重新报批环评文件。由于环评法没有规定重新报批环评文件的具体判别标准，这些规定在实际工作中很难实施。而后评价则是一种被动管理措施，既没有法定地位和审批要求，又滞后于项目建设，同样很难实施。

▲环评法对恶意违反环评法律的行为缺乏强有力的制约。

四、环境评价管理存在的问题及原因

（原因二）建设单位的环评意识淡漠。 ▲项目业主及设计、施工、工程监理等单位对于环评认识片面，仅将其作为前期立项的一道关键程序，对环境评价指导设计、施工并作为环保验收依据的重要性认识不足。

▲部分业主缺乏环境意识，一提起环保，就以为只要花点钱，做个环评，搞个批文就行了，所谓的 “ 花钱买批文 ” ，而根本不知道环评中提及的污染防治措施。

▲有些建设项目迟迟不进行环境影响评价，为了争取项目和资金迫不得已才委托评价，要求评价单位在极短的时间内完成评价任务，导致评价质量下降，评价结论失真。多数单位出于减轻负担、回避风险和麻烦的考虑，普遍倾向于一次通过环评审批，不愿在环评方面做深入工作。有些建设项目环境影响评价实行招标，仅仅是考虑评价费用的多少。

▲我市已审批的项目中有相当部分企业基本上是在已选定建设地点或已开工的情况下才补做环评，使环评对项目布局的指导意义减弱 。

四、环境评价管理存在的问题及原因

（原由三 ) 环境保护主管部门监管没有到位。 ▲ 环境保护行政主管部门直接负责建设项目的环境评价管理，由于自身的管理能力十分薄弱，很难对项目实施全面跟踪监管。由于环境管理体制上的原因，一些区县环保部门受行政干预对招商引进项目不能严格把关，片面强调“能快则快尽量快”，结果出现“环评审批很草率”的现象。

▲受利益驱动影响，环境保护与基层政府的政绩、官员的升迁和企业的经济效益博弈时处于被动地位地方，地方环保部门疏于监管现象屡禁不止。

▲ 项目环评滞后，一些项目在还未通过环境影响评价进行比选之前， 就决定了选址、生产规模、生产工艺和产品方案等重大事项，给项目环境评价管理造成困难。

▲当建设项目与规划不协调时，规划往往屈从于项目而进行修改、调整，使经济发展与区域环境的协调性减弱。

四、环境评价管理存在的问题及原因

（原因四）环评单位利益趋逐现象日益明显。 ▲环评单位本应从职业道德和本位出发，提高环评文件质量，增强环评文件的针对性和有效性。

▲在现实中，环评单位缺乏社会责任意识，不能坚持科学评价，难以做到客观公正。由于作为受委托的资询机构，必须遵循市场规则，尊重业主的意见，有的环评单位为了自身利益，隐瞒事实，不可能单独、主动地完善环境评价。

▲环境影响评价市场化后，部分评价单位无序竞争导致评价质量下降。有的环评单位为了承揽业务而恶性竞争，扰乱了环评市场，导致了环评文件质量很差。

▲环境影响评价缺乏环境公共资源，制约环评质量的提高 。

四、环境评价管理存在的问题及原因

（原因五）动态变化项目和静态环评审批意见不统一。 ▲项目建设过程中的设计变更频繁，涉及局部选址、

工艺方案调整、施工方案修改等方面，导致项目环境影响性质、范围程度发生变化，先期通过的静态环评审批针对性差，环评审批承担更大的责任。

▲项目建设单位主要关心项目的立项和批准，环境影响评价文件履行完审批程序后便无用武之地，导致环境评价与项目实施相脱节，给环境管理带来很多困难和麻烦。

▲有的项目竣工验收时因为环保措施不到位而且无法追加，重大环境影响未能避免或缓解，直接影响了项目的投产。

四、环境评价管理存在的问题及原因

（原因六）公众参与欠缺 。 ▲ 目前，我市环境影响评价管理的透明度仍然不高，环境评价中的公众参与往往流于形式，公众只关心自己的利益，对项目对社会环境造成的影响关注不够。

▲地方环保部门往往担心项目信息披露过多，会引发公众的投诉和纠纷，影响项目的正常审批，影响项目的正常建设，不愿过多地公告项目环评信息。公众对项目环评知之甚少，项目发生变化时无人知晓，项目损害公众环境权益的得不到及时监督，无法形成对项目环境保护的有效监督。

周生贤局长就环境影响评价工作作出了便民高效、公开透明、接受监督、廉洁自律、公平公正、严格审批、强化验收七项承诺；

环境影响评价将以落实七项承诺为首要任务，尽快实现新跨越，奋力推进以保护环境优化经济增长的历史进程。

五、新时期环境影响评价的工作思路与举措

（一）当前最重要的三方面工作1 、坚持“严格审批”，全面加强环境准入监管 严格控制两高一资项目，保环境，保增长。强化审批责任追究制度。查处环评管理中不作为和乱作为的行为。开展重点行业和地区的环评制度执行情况检查； 强化对未批先建行为的查处。对未批先建的违法项目一律责令停止建设，依法处罚；研究不同的环境准入原则和政策要求，制定不同的准入门槛； 完善重点行业管理的分类指导规定。

五、新时期环境影响评价的工作思路与举措

（一）当前最重要的三方面工作2 、坚持“强化验收”，扭转“三同时”管理被动局面 加强管理力量。部署各区环保部门对本辖区内建设项目“三同时”执行情况进行普查，并处罚违法企业； 建立环评管理与环境监察、行政处罚的协调机制； 目前，正在对我市“十五”期间审批的 1200 多个建设项目的建设进展及“三同时”执行情况逐一进行核查，对发现的存在违规问题，分别给予停止试生产和限期整改等处罚。

五、新时期环境影响评价的工作思路与举措

（一）当前最重要的三方面工作3 、坚持推进规划环评，积极参与综合决策 规划环评是从宏观层面促进经济与环境协调发展的重要手段，是环保部门参与综合决策的主渠道，必须全力推进这项工作。 特别是对于近年来发展较快、生态环境质量还比较好的部分欠发达地区而言，更要通过规划环评从宏观上积极主动地引导经济合理布局，切实做到预防优先，服务好发展大局。

五、新时期环境影响评价的工作思路与举措

（一）当前最重要的三方面工作3 、坚持推进规划环评，积极参与综合决策利用契机，深入推动辖区内我市的规划环评工作；会同有关部门制定对环境有重大影响的决策的环境影响论证的实施意见。

五、新时期环境影响评价的工作思路与举措

五、新时期环境影响评价工作思路和举措

（二）我市环评促进经济发展的举措 1 、加大污染治理力度，腾出环境容量 。 加大污染治理投入，通过加大治理力度，削减现有的污染物总量，为经济发展腾出环境容量 。

五、未来我市环境影响评价的工作思路和举措

（二）我市环评促进经济发展的举措 2 、新上项目提高清洁生产水平，发挥环境容量效益。

▲凡是不符合国家产业政策的项目和明令禁止审批的项目，任何人不得审批。

▲按市里统一制定的环境准入标准，严格限制非准入产业项目进入相应区域。

▲提高建设项目清洁生产水平。依据区域环境容量和行业发展水平，合理确定项目的清洁生产水平，对达不到清洁生产标准的不予审批。

五、未来我市环境影响评价的工作思路和举措

（二）我市环评优化经济发展的举措 3 、创新环保管理，促进投资增长。 ▲加大对企业的咨询、帮助力度。 ▲减少项目审批环节，提高效率。 ▲开辟重点项目审批绿色通道。 ▲逐步推行告知承诺制度。 ▲下放审批权限，方便企业办事。

加大对企业的咨询、帮助力度。 ▲实行首问责任制和每周公开接待和一次告知制；

▲定期召开企业代表座谈会，收集企业对建管工作的意见和建议，积极整改，切实做到急企业之急；

▲每季度与发改委、经委等部门的相关处室一起召开联席会议，了解重大项目进展情况，做到重点项目早知晓、工作早介入 、服务早到位，取得工作的主动权。

减少项目审批环节，提高效率 。 ▲市局审批项目取消区县局的初审意见； ▲取消项目环评大纲的编制； ▲所在园区已做环评的项目环评内容可以相对简化。

▲ 审批建设项目环境影响报告书、报告表和登记表，自申请受理之日起分别不得超过 20 个、10 个和 5 个工作日，竣工验收（包括预验收）建设项目，自申请受理之日起不得超过 15 个工作日。

▲实行建设项目环境管理分类审批负责制。

开辟重点项目审批绿色通道。 ▲重点项目一律落实专人负责，经办人员要及时了解项目进展状况，及时为领导决策提供第一手可靠依据；

▲敏感项目经办人员要主动上门服务，在维护法规要求的前提下，积极为业主出谋划策，力求做到项目审批时间更快，质量更高；

▲国家环保部审批项目经办人员要做好全程服务工作，及时收集、整理项目进展情况。

逐步推行告知承诺制度。 对于环保意识强，主观认识到位，项目只存在较小问题的企业，在其承诺整改的前提下，采取绿灯放行，告知其整改期限的做法，抓好跟踪管理和服务，为企业或项目的前期启动提供方便。

下放审批权限，方便企业办事。 ▲ 调整建设项目环保审批权限。原则上由与审批、核准或备案的投资主管部门同级的环境保护行政主管部门审批建设项目环保审批手续。

▲市级核准、备案的编制环境影响报告表或登记表的建设项目由项目所在地的区县环保局审批。

▲市级核准、备案的编制环境影响报告书的建设项目，根据项目的环境污染和生态影响程度大小，市环保局可委托项目所在地的区县环保局审批。

五、未来我市环境影响评价的工作思路和举措

（二）我市环评促进经济发展的举措 4 、推进规划环评，为项目审批创造条件。 加强重点产业发展规划和重点区域发展规划环评工作。积极推进三峡库区产业发展规划环评，促进库区项目的实施。 积极推进成渝经济区战略环评，指导优化经济发展。

五、未来我市环境影响评价的工作思路和举措

（二）我市环评促进经济发展的举措 5 、强化环评管理制度建设。 建立建设项目跟踪管理与统计制度，提高综合分析环评信息为优化经济发展服务的能力。

在走过了 20 多年的发展历程之后，我国的环境影响评价制度正站在一个崭新的历史起点上，承担着艰巨的任务；打造西部领先、全国一流的重庆环保，争取国家支持、加强横向协作和埋头真抓实干等“三个层面”加强环境保护工作，为全面落实总书记“ 314”总体部署，促进重庆经济社会又好又快发展提供坚实的环境支撑 ；希望各级环保工作者严控新污染，使环境影响评价成为以保护环境优化经济增长的重要手段之一。

谢谢！