『大阪方式』の生活困窮者自立支援システムの構築（案） １．「生活困窮者」とは

　

２．大阪方式を提案する視点

　　　大阪の実情に沿った独自の「生活困窮者」の概念を定め、幅広く支援していく。

要因高校中退率 (%)

[H24]ニート ( 千人）[H24]

引きこもり ( 千人 )[H22]

非正規労働者 ( 千人 )[H24]

生活福祉資金（件 )[H24]

生活保護率 (%)[H26.4]

大阪 /全国

2.1/1.6 43/617 47/675 1,476/20,427 4,041/28,504 3.4/1.7

《大阪の実情とは》▸ 大阪は、生活困窮者に陥る要因と考えられる高校中退者やニート等の人数が全国の中でも多い傾向にある。▸ これらの要因が負のスパイラルとして相互に作用。生活保護率については、全国ワースト 1 という結果に直面している。

　　　こうした現状を踏まえ、大阪府における「生活困窮者」の定義を次のとおり提案する。

● 次の①～③のいずれかに該当する場合を「生活困窮者」と定義し、できる限り対象を広く捉え、排除のない対応を実施する。① 現に経済的に困窮し、最低限度の生活を維持することができなくなるおそれのある人（＝生活困窮者自立支援法第 2 条第 1 項）② 経済的な問題のみならず社会的孤立や家族の問題など複合的問題を抱えており、これまでの対象者や分野ごとの仕組みだけでは対応が困難な状況に　 ある人③ 生活困窮状態に陥る要因及び結果と考えられる人（高校中退者、ニート、引きこもり、非正規労働者、生活福祉資金利用者、生活保護受給者等）

　　 大阪の実情に沿った生活困窮者の自立支援策（＝「大阪方式」）を提案する視点として、　　■　社会福祉法人における地域貢献の参画可能性を基点として（＊『点』としてのノウハウ・強みを活かし、支援施策を強化）、　　■　民間企業等の多様な主体のパートナーシップの構築（＊『点』の施策を多様な主体につなげ、『線』としてネットワーク化）を通じて、　　■　法定スキームの狭間にある施策ニーズ等への大阪独自の対策を含めて、トータルパッケージ＝『面』としての支援展開をめざす。

提案の視点 具体的内容

『点』

Ⅰ　社会福祉法人における、あらゆる分野への地域貢献の参画可能性

▸ 生活困窮者等に対し、社会福祉法人（施設）が、これまでの取組みの成果として蓄積さ　 れた　“ノウハウや強み”を活かし、地域のセーフティネットの核となる事業（相談～就労） を展開する　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　☞ 2 ～ 3 ページを参照

『線』

Ⅱ　社会福祉法人を核とした多様な主体（社会資源）とのパートナーシップの構築（民間企業、学校法人等の公益法人等）

▸ 社会福祉事業を行うことを主たる目的とする社会福祉法人の高い公益性と、民間企業や 学校法人をはじめとした公益法人等が有する専門性等を組み合わせ、新たなパートナー シップを構築する　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　☞ 2 ～ 3 ページを参照

『面』

Ⅲ　生活困窮者に対する支援スキームのシームレス化（法定事業スキームの狭間にある /法律の枠組みにない施策ニーズの把握・展開）

▸ 法定事業に含まれない、類型化されていない施策へのニーズを把握し、柔軟に対応できる 仕組みを検討する　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　☞ 6 ページを参照

資料 3

１

　 　①：『点 　』 社会福祉法人における地域貢献 ＆ 『線』 多様な主体とのパートナーシップ　1 ．社会福祉法人におけるこれまでの地域貢献（例）

【 2】スマイルサポーターの配置（H21～）　＊認定人数（H25年度までの累計）：約 1,400名■ 府社協保育部会における取組み。地域貢献支援員（スマイルサポーター）を民間保育所に配置。　■ 地域の子育て家庭への相談活動に加えて、高齢者や障がい者等に関するものに広げ、子育て支援の充実や地域の関係機関との連携強化を図る。

【 3】施設開放：施設を開放し、地域住民が集うことができるコミュニケーションの場として活用【 4】就労支援：障がい者等を有償で受入 ( 中間的就労、直接雇用 ) 【 5】大規模災害時の被災地支援：物資支援や 専門家ｶｳﾝｾﾘﾝｸﾞ派遣等を実施　など※なお、他府県では、災害時の要支援者対応（秋田県）や成年後見人の受託（静岡県）等に取り組んでいる自治体もある。　

【 1】生活困窮者レスキュー事業（H16～）＊H25年度：施設 CSW　700名、社会貢献支援員 20名、経済的援助 約 2,900万円（ 503件）■ 府社協と老人施設部会における取組み。■ 会員施設が府社協に特別会費として拠出し、施設に配置した CSW 等が総合生活相談及び経済的援助を実施（社会貢献基金を活用）。

　　　現在、府内をはじめ、各社会福祉法人では、様々な地域貢献活動に取り組んでいる。

　　　一方、事業収益の外部への拠出制限等、社会福祉法人固有の会計上の制約がある中、地域貢献のさらなる広がりに限界がある状況。

　2.　提案の方向性

点 [Ⅰ　地域における公益的な活動の拡大 ]▸ 生活困窮者に対する緊急的・直接的経済援助に加え、就労支援や学習支援等、事業の拡大について提案する（施設の特性や強みを活かした活動）

[Ⅱ　地域貢献のための財源の確保 ]▸ 地域貢献のための財源については、社会福祉法人からの拠出が不可　　　欠となる。こうした状況を踏まえ、拠出金の拡大を提案する

[Ⅲ　法人外への資金拠出 ]▸ 社会福祉法人が、他団体への事業に助成するなど、法人自ら、地域貢献のために内部留保を有効活用することを前提で提案する

[Ⅳ　複数法人による活動の協働化 ]▸ 法人単独では実施することが困難な事業や非効率的な事業を、複　数の社会福祉法人が協働化して実施することについて提案する

線 [Ⅴ　多様な主体とのパートナーシップ の構築 ]▸ 社会福祉法人の公益性と公平性、民間企業や公益法人等が有する専門性等を活かしたパートナーシップを構築することで、生活困窮者の自立をサポートする相談から就労に至る一気通貫支援スキームを提案する

[Ⅵ　新たな視点から切り込んだ自立支援策アプローチ ]▸ 社会福祉法人をはじめ、多様な主体（福祉サービス供給主体）が有する知恵とアイデアで、自立を支える効果的な支援策を提案する

　　　国における議論や社会情勢等、あらゆる動向を踏まえ、下表のとおり、施策提案を行う。　　　なお、社会福祉法人が有する特性やノウハウ等を活かし、多様な主体（社会資源）とのパートナーシップの構築を図ることで、地域社会を　 重層的に支えるセーフティネットを推進する。

2

　3 ．社会福祉法人による参画の視点

　　　来年 4 月からの生活困窮者自立支援法の施行を見据え、生活困窮者等に対して、社会福祉法人（施設）が、これまでの取組みの成果と　して蓄積された“ノウハウや強み”を活かし、地域のセーフティネットの核となる事業（相談～就労まで）を展開する。

　4 ．今後の具体的な取組み内容（生活困窮者自立支援関連）

参画の視点 具体的内容

【 1】法定事業への参画① 自立相談支援 ②就労準備支援 ③一時生活支援④家計相談支援 ⑤学習支援 ⑥就労訓練

▸ 福祉事務所設置自治体（一部郡部は府）が実施する生活困窮者自立支援法に規定する　事業の受託者としての参画を検討する（①～⑤については、国庫負担や補助あり）

【 2】社会福祉法人独自の取組みとして実施（既存施策の拡大、連携、新たな分野への挑戦等）

▸ 福祉事務所設置自治体の受託等に関わりなく、地域の実情に応じて独自の生活困窮者自立 支援施策の実施を検討する（例）生活困窮者レスキュー事業の拡大、スマイルサポーター＆施設 CSW 等の連携　など

【 3】多様な主体との連携（民間企業等） ▸ 地域の福祉需要にきめ細かく対応できる強みを活かし、民間企業など多様な主体と新たなパー　トナーシップ構築の仕組みを検討する

① 自立相談支援

②就労準備支援

③一時生活支援

④家計相談支援

⑤学習支援 ⑥就労訓練 職業的自立

【 1】法定事業

【 2】社会福祉法人独自の取組み

○総合相談窓口

○就職活動支援

○経済的援助

○家計相談支援

○就学・学習支援

○就労訓練（中間的就労）の受入

○直接雇用の受入

【 3】多様な主体との連携

　　参画の視点に基づき、社会福祉法人における地域貢献の取組みを、下表のとおり整理（＝大阪方式である一気通貫支援の構築）。

▸ 民間企業等との連携（支援法人、ｺﾝｿｰｼｱﾑ等）

▸単独又は JV 方式において法定事業を受託し、生活困窮者の自立支援に参画し、職業的自立へつなぐ

▸総合評価入札制度の導入

▸ 地域就労支援 C との連携

○CSW等との連携

[▸：新規　○：拡充 ] 　　☞4 ～ 5 ページを参照

▸ 大学（学生ﾎﾞﾗﾝﾃｨ）との連ｱ携

▸ 中間的就労等事業者への発注（共同含む）

○生活困窮者レスキュー事業の拡大（施設数、資金拠出額　等）　○スマイルサポーター事業の拡大（施設数　等）

　　　　①　『点 　』 社会福祉法人における地域貢献 ＆ 『線』 多様な主体とのパートナーシップ

3

①-1　生活困窮者自立支援に対する取組み ( 自立相談支援＆任意事業 ) １．自立相談支援とは

　

２．任意事業に対する取組み（就労支援関連を除く）

　　　府域において、福祉事務所設置自治体が直営又は委託により自立相談支援事業を実施 (H26.6.1 現在、委託予定： 14 自治体 ) 。

《自立相談支援事業（＝包括的・継続的な支援）》▸訪問支援（アウトリーチ）も含め、生活保護に至る前の段階から早期に支援　　　▸ 生活と就労に関する支援員を配置し、ワンストップ型の相談窓口を設置、情報とサービスの拠点として機能　　 関係機関等が集まり、支援調整会議▸を開催　▸一人ひとりの状況に応じ自立に向けた支援計画の策定　　 地域ネットワークの強化など、地域づくりも担う▸

　　　本事業は、相談を受け、課題を評価・分析（アセスメント）し、そのニーズを把握、自立支援の計画を策定。計画に基づく各種支援が包括　　 的に行われるよう、関係機関との連絡調整を行う。

　　　なお、府内の自治体間において、取組み内容に濃淡が生じる可能性が懸念されるところである。自立相談支援は、生活困窮自立支援制　　度の入口であり、要支援者の将来の道筋を提示する支援計画を策定するなど、重要な要素であることから、実施自治体においては、しっかりと　　その使命を果たし、要支援者にとって、「相談してよかった」と思われるような仕組みを構築するとともに、丁寧な対応が必要である。

別紙 1

　　　任意事業（※）の実施判断は、各自治体に委ねられているところである。しかしながら、任意事業未実施であっては、必須事業である自立相　 談支援事業の重要な役割である“つなぐ”力が脆弱になり、生活困窮者の自立支援する法の趣旨から照らすと、決して望ましい姿ではない。　　　府が実施する郡部においては、法定事業の任意事業を全て実施する予定である。府内自治体においても、財政的、人的な負担も大変大き　　いところであるが、「真に必要なときに、必要な人に、必要なサービスが行き渡る」ように、任意事業に取り組み、生活困窮者支援に力を注ぐ必要　　があると考える。　　　 なお、事業実施する際には、類似の既存施策との連携を密にし、生活困窮者のニーズに合致した施策を漏れなく実施することが望ましい。●一時生活支援事業：

　 ☞福祉事務所設置自治体は、住居のない生活困窮者であって、所得が一定水準以下の者に対して、省令で定める期間内（原則 3か月以内）に限り、宿泊場所の供 与や衣食の供与等を実施（国庫補助 2/3 ）● 家計相談支援事業：　 ☞福祉事務所設置自治体は、次の 4点を実施。なお、実施手法は自治体の直接実施、社会福祉協議会や消費生活協同組合等の貸付機関等への委託可（国庫補助 1/2 ）。　　 ①家計収支等に関する課題の評価・分析（ ）し、相談者の状況に応じた支援計画作成ｱｾｽﾒﾝﾄ　　　②生活困窮者の家計の再生に向けたきめ細かい支援 ( 公的制度の利用支援、家計表の作成等 ) ③ 法テラス等の関係機関へのつなぎ　④必要に応じた貸付等のあっせん等●学習支援事業：　 ☞生活困窮者の自立促進のための生活困窮家庭での養育相談や学び直しの機会の提供、学習支援といった「貧困の連鎖」の防止の取組や中間的就労事業の立ち上げ支援　　　等育成支援等を実施（国庫補助 1/2 ）

　　加えて、本事業では、様々な個人情報を入手するため、個人情報の適正な活用方法を定めるなど、保護の徹底管理を行わなければならない。

4

　　　① -2　生活困窮者自立支援に対する取組み（就労支援＆将来像イメージ）　3 ．就労支援に対する取組み

　　 生活困窮者自立支援法の出口は、就業などにより、自立した生活を送ることができること。そのため、府をはじめ、各自治体は、法定事業はもちろん、就労　　支援の充実に力を注ぐ必要がある。特に、職業的自立という出口へ円滑につなぐ施策検討を進めるにあたっては、企業のニーズ把握等、企業の視点を加味　　することが必須であるため、関係部局 ( 商工労働部等 ) と密な連携を図り、大阪の実情に沿った、新たなスキームを構築 ( 大阪方式 )すべきである。

要支援者のステージ 支援パターン（例） 新たな施策検討（案）※

Ⅰ 生活リズムが崩れている ▸就労準備支援事業

Ⅱ 就労への移行のため、柔軟な働き方を認める

▸就労訓練事業（中間的就労）

Ⅲ 就労準備が整っており、ある程度時間をかけた個別支援により働くことができる

▸ 人的支援　●自立相談支援事業の就労支援員　　●総合相談窓口（社福）の職員▸就労訓練事業（中間的就労）　　など

Ⅳ 就労準備が整っており、一定の後押しで働くことができる

▸ 企業ニーズに応じた就労訓練事業（中間的就労）▸ 地域就労支援 C 　　など

Ⅴ 一般的な職業紹介により早期に働くことができる

▸職業的自立　● 　●おおさかしごと ●地域就労支ﾊﾛｰﾜｰｸ ﾌｨｰﾙﾄﾞ援 C 　など

　　　 なお、施策検討においては、本人のステージに応じた支援メニューを用意し、きめ細かなサポートが必要であることに留意すべきである。就労意欲は有するも のの、「職業的自立への道のりが遠い要支援者」や「支援員の一定の後押しで就業にこぎつけることが可能と思われる者」など、個人差も見られるため、最も、　　 難解な支援分野であると考えられる。

①

②

多様な主体( 民間企業等 )との連携

法定事業の実施

（

Ⅰ～

Ⅳ）

中間的就労事業者への発注

総合評価入札制度の導入

※①：社会福祉法人・学校法人等の公益法人等が就労の受入・仕事だし等を実施　 ②：①の対象者のうち就労へ移行する要支援者や企業ニーズに合致した生活困窮者等を、民間企業等が、就労訓練や就職先として受入・仕事だし等を実施　　　　 (( 実施主体例 ) 社福＆民間企業連合体＆民間企業等 )

別紙 2

　4 ．府域における生活困窮者自立支援制度の将来像（イメージ）

　 大阪府 府内市町村連携

生活困窮者

多様な主体

支援 支援

■ 法定事業：必須事業を実施。■任意事業：市町村判断（未定）（＝地域実情に沿った取組み＆府取組みを併用した支援展開）

5寺社 CSW

社会福祉法人

社会福祉協議会

民間企業

学校法人 民生委員

医療法人

経済団体

NPO

■ 法定事業：郡部対象に、全事業実施■ 独自事業：オール大阪体制の支援を検討（＝一気通貫の支援体制を構築）

　1 ．生活困窮者自立支援制度の理念

　　　本制度のめざす目標の実現や新しい生活困窮者支援を実効性のあるものとするためには、法定事業を着実に実施することはもちろん、次の 2　点にしっかりと取り組むことが必須である。

　2 ．法定事業スキームの狭間にある /法律の枠組みにない施策ニーズの把握・事業展開

② 　 『面 　』 支援スキームのシームレス化

　　生活困窮者自立支援制度は、生活保護に至っていない生活困窮者に対する「第 2 のセーフティネット」を全国的に拡充し、包括的な支援体 系を創設するもの。

▸既存施策との連携を図ること ▸ 法定事業スキームの狭間にある /法律の枠組みにない　施策ニーズを把握し、　 事業展開すること

(1) 生活困窮者の自立と尊厳の確保●本制度では、本人の内面からわき起こる意欲や想いが主役となる、支援員がこれに寄り添って支援する●本人の自己選択、自己決定を基本に、経済的自立のみならず日常生活自立や社会生活自立など本人の状態に応じた自立を支援する● 生活困窮者の多くが自己肯定感、自尊感情を失っていることに留意し、尊厳の確保に特に配慮する(2) 生活困窮者支援を通じた地域づくり● 生活困窮者の早期把握や見守りのための地域ネットワークを構築し、包括的な支援策を用意するとともに、働く場や参加する場を広げていく。（既存の社会資源を活用 し、不足すれば開発・創造していく）● 生活困窮者が社会とのつながりを実感しなければ主体的な参加に向かうことは難しい。「支える、支えられる」という一方的な関係ではなく、「相互に支え合う」地域を構築する。

(1)包括的な支援：生活困窮者の課題は多様で複合的である「制度の狭間」に陥らないよう、広く受け止め、就労の課題、心身の不調、家計の問題、家族問題などの 多様な問題に対応する。(2)個別的な支援：生活困窮者に対する適切なアセスメントを通じて、個々人の状況に応じた適切な支援を実施する。(3)早期的な支援：真に困窮している人ほど SOS を発することが難しい。「待ちの姿勢」ではなく早期に生活困窮者を把握し、課題がより深刻になる前に問題解決を図る。 (4)継続的な支援：自立を無理に急がせるのではなく、本人の段階に合わせて、切れ目なく継続的に支援を提供する。(5) 分権的・創造的な支援：主役は地域であり、国と自治体、官と民、民と民が協働し、地域の支援体制を創造する。

　　 府では、関係機関等とともに、法定事業スキームに含まれていない（＝狭間にある）、類型化されていない支援ニーズの把握を行い、生活　 困窮者の自立をサポートする必要がある。特に、自立相談支援段階で、漏れなくニーズ把握し、適切に対応することが求められる。事業スキームの狭間

自立相談支援

▸居場所づくり？

就労準備支援

？ 一時生活支援

？ 家計相談支援

？ 学習支援

▸居場所づくり？

就労訓練

▸ 多様な主体とのパートナーシップ

職業的自立

法の枠組み無

▸権利擁護関連（例：財産管理を行う後見人の選任）　など

▸ 支援者に寄り添い（伴走型支援）、日常生活全般から就労まで、総合的・包括的支援を実施

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