(เอกสารเผยแพรทางวชาการ)

เร�อง

วเคราะหพระราชบญญตความรบผดทางละเมด ของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 : ศกษากรณหนวยงานของรฐ

บงคบใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทน

โดย

นายสธ เธยรกลยา รองอธบด รกษาการในตาแหนง

ท�ปรกษาดานประสทธภาพกรมท�ดน กระทรวงมหาดไทย

คานา

พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ไดตราข%นเพ �อชวยเหลอใหความเปนธรรมแกเจาหนาท�ของรฐ ซ� งปฏบตงานใหแกทางราชการแลวอาจเกดผลเสยหายโดยสจรต หรอประมาทเลนเลอเพยงเลกนอย กฎหมายจงบญญตใหเจาหนาท�รบผดในผลแหงละเมดเฉพาะกรณท�ไดกระทาในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงเทาน%น เม�อเจาหนาท�กระทาละเมดในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง เจาหนาท�ตองชดใชคาสนไหมทดแทนในผลแหงละเมดแกทางราชการ และหนวยงานของรฐท�เสยหายมอานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ผน%นชาระเงนดงกลาวภายในเวลาท�กาหนด หากเจาหนาท�เพกเฉยไมนาเงนมาชาระปจจบนศาลปกครองสงสดไดมคาส�งในคดลกษณะน% โดยใหหนวยงานไปใชมาตรการบงคบทางปกครองดวยการยดหรออายดและขายทอดทรพยสนของเจาหนาท�ผ รบผดตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพ�อนามาชาระเปนคาสนไหมทดแทนใหถกตองครบถวนโดยหนวยงานไมสามารถฟองคดขอใหศาลมคาพพากษาหรอคาบงคบได หนวยงานของรฐ (กรมท�ดน) จงตองวางระเบยบเปนกรอบแนวทางใหเจาหนาท�ใชในการปฏบตงาน เพราะภารกจหนาท�ดงกลาวเปนงานใหมท�เจาหนาท�ยงไมเคยดาเนนงานกนมากอนโดยออกเปนระเบยบการใชมาตรการบงคบทางปกครองช�อ “ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547” การนาระเบยบกรมท�ดนดงกลาว ซ� งเปนระเบยบท�กรมท�ดนหรอแมแตหนวยงานอ�นใดกยงไมเคยวางแนวทางใหเจาหนาท�ปฏบตมากอน มาทาการศกษาวเคราะหเพ�อแสดงความคดเหนและขอเสนอนแนะ ตลอดจนใหเจาหนาท�ไดมความรความเขาใจเก�ยวกบการใชมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 รวมท%งเปนแนวทางในการศกษาคนควาและอางอง จงนาจะเปนผลด ใหแกผท�สนใจ หรอผท�ตองรบผดชอบในการดาเนนการในกรณน% ไดปฏบตอยางถกตองตามแนวทางท�เหมาะสมสอดคลองระเบยบกฎหมายตอไป

สธ เธยรกลยา

มนาคม 2553

สารบญ

หนา

คานา

บทท� 1 บทนา 1

1.1 ความเปนมาและสภาพปญหา 1 1.2 วตถประสงคของการศกษา 3 1.3 ขอบเขตของการศกษา 4 1.4 วธดาเนนการศกษา 4 1.5 ประโยชนท�คาดวาจะไดรบจากการศกษา 4

บทท� 2 ความเปนมาของพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 5

2.1 กอนจะมการตราพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� 5 2.2 แนวความคดเดมเก�ยวกบความรบผดของเจาหนาท�ของรฐ 5 2.3 แนวความคดใหมเก�ยวกบความรบผดของเจาหนาท�ของรฐ 6 2.4 การใชหลกกฎหมายตามประมวลแพงและพาณชยกอใหเกดความไมเปนธรรม 7 แกเจาหนาท�ของรฐ ซ� งมผลกระทบตอการปฏบตหนาท� 2.5 ความเปนมาของการตรากฎหมายวาดวยความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� 11

บทท� 3 สาระสาคญของพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 16

3.1 กรณท�เจาหนาท�กระทาละเมดตอบคคลภายนอก 16 3.2 กรณท�เจาหนาท�กระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ 25

บทท� 4 กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง (พระราชบญญตวธปฏบตราชการทาง 29

ปกครอง พ.ศ. 2539)

4.1 การบงคบใชกบ “วธปฏบตราชการทางปกครอง” ตามกฎหมายตาง ๆ 29 4.2 “เจาหนาท�” ตามพระราชบญญตน% 30 4.3 “คาส�งทางปกครอง” ตามพระราชบญญตน% 32 4.4 การอ�นท�กาหนดในกฎกระทรวง 34 4.5 พระราชบญญตน% เปนกฎหมายท�กาหนดมาตรฐานกลาง 35 4.6 กฎหมายเฉพาะกาหนดหลกเกณฑท�ประกนความเปนธรรมไวไมต�ากวา 35 หลกเกณฑตามพระราชบญญตน%

- 2 - หนา

4.7 กฎหมายเฉพาะกาหนดข%นตอนและระยะเวลาอทธรณโตแยงไวแตกตางจาก 36 พระราชบญญตน%

4.8 คณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง 37 4.9 เจาหนาท�ซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครอง 39 4.10 การพจารณาออกคาส�งทางปกครอง 44 4.11 ผลของคาส�งทางปกครอง 67 4.12 การอทธรณคาส�งทางปกครอง 71 4.13 การบงคบทางปกครอง 78 4.14 การแจง 82

บทท� 5 สาระสาคญของระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและ 85

ขายทอดตลาดทรพยสน ตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการ

ทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547

5.1 เหตผลท�ตองออกระเบยบ 85 5.2 กาหนดวนใชบงคบระเบยบ 85 5.3 เน%อหาของระเบยบ 85

บทท� 6 บทวเคราะห 89

6.1 ความเหนเก�ยวกบอานาจหนาท�ระหวางศาลของศาลปกครองนครราชสมา 91 (ความเหนท� 14 / 2546) และคาส�งไมรบคาฟองไวพจารณาของศาลปกครอง นครราชสมา คดหมายเลขแดงท� 380 / 2546 เร�อง คดพพาทเก�ยวกบการ กระทาละเมดของเจาหนาท�ของรฐอนเกดจากการละเลยตอหนาท�ตามท�กฎหมาย กาหนดใหตองปฏบต 6.2 การใชมาตรการบงคบทางปกครอง ตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญต 100 วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 6.3 คาธรรมเนยมเจาพนกงานตามขอ 66 แหงระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยด 104 หรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญต วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547

- 3 - หนา

6.4 จางเอกชนใหดาเนนการตามมาตรการบงคบทางปกครองในเร�องการยด 107 หรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญต วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 6.5 อายความการใชมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 108 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 6.6 การสงหนงสอ คาส�งและประกาศยดทรพยสน คาส�งแจงการอายดทรพยสน 110 และประกาศขายทอดตลาดทรพยสน

บทท� 7 บทสรปและขอเสนอแนะ 113

7.1 บทสรป 113 7.2 ขอเสนอแนะ 114

บทท� 1

บทนา 1.1 ความเปนมาและสภาพปญหา

กรมท�ดนเปนหนวยงานของรฐมหนาท�จดทากจกรรมตอบสนองความตองการสวนรวมของประชาชนดานตาง ๆ ท�เรยกวา “บรการสาธารณะ” แตหนวยงานของรฐมฐานะเปนนตบคคล ซ� งไมอาจดาเนนกจการบรการสาธารณะไดดวยตนเอง ตองกระทาการโดยผานทางเจาหนาท�แทนหนวยงานของรฐและในนามของหนวยงานของรฐ การดาเนนการของเจาหนาท�ดงกลาวอาจจงใจหรอประมาทเลนเลอตอบคคลอ�นโดยผดกฎหมายใหเสยหายถงแกชวต แกรางกาย อนามย เสรภาพ ทรพยสน หรอสทธอยางหน� งอยางใด อนเปนการละเมดไดเสมอ นอกจากน%น เจาหนาท�ยงอาจจงใจหรอประมาทเลนเลอกระทาตอหนวยงานของรฐโดยผดกฎหมายใหเกดความเสยหายแกหนวยงานของรฐอนเปนการละเมดกไดเชนกน แตเดมความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�ตอบคคลภายนอกท�ด ความรบผดการละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐกด ตกอยภายใตบงคบของประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ลกษณะละเมดเหมอนกบความรบผดทางละเมดของเอกชนธรรมดา แตการนากฎหมายแพงซ� งมเจตนารมณใชบงคบกบความสมพนธระหวางเอกชนกบเอกชน มาใชบงคบกบการกระทาละเมดของเจาหนาท�ตอบคคลภายนอกและตอหนวยงานของรฐดวยน%นเปนการไมเหมาะสม เพราะในบางกรณกอใหเกดความไมเปนธรรมท%งแกผเสยหายและแกเจาหนาท� และกอใหเกดความเสยหายแกการบรหารรฐกจ ดงน%น จงมการตราพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ข%นมาใชบงคบกบการกระทาละเมดของเจาหนาท�ตอบคคลภายนอกและตอหนวยงานของรฐเปนการเฉพาะ และมผลใชบงคบต%งแตวนท� 15 พฤศจกายน 2539 เปนตนมา กฎหมายความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�ไดตราข%นโดยมเจตนารมณชวยเหลอใหความเปนธรรมแกเจาหนาท�ผปฏบตงานใหแกทางราชการแลวอาจเกดผลเสยหายโดยสจรตหรอประมาทเลนเลอเพยงเลกนอย กฎหมายจงบญญตใหเจาหนาท�รบผดในผลแหงละเมดเฉพาะกรณท�ไดกระทาในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงเทาน%น (มาตรา 8 และมาตรา 10) เม�อเจาหนาท�กระทาละเมดไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงดงกลาว หนวยงานท�เสยหายมอานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ผน%น ชาระคาสนไหมทดแทนในผลแหงละเมดแกทางราชการได (มาตรา 12) หากเจาหนาท�เพกเฉยไมนาเงนมาชาระคาสนไหมทดแทน เดมกอนมการต%งศาลปกครอง หนวยงานจะดาเนนการฟองคดในทางแพงเพ�อขอใหศาลมคาบงคบหรอพพากษาใหเจาหนาท�ชดใชเงนตามกฎหมาย ปจจบนเม�อจดต%งศาลปกครองพจารณาพพากษาคดพพาทระหวาง หนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจหรอราชการสวนทองถ�น หรอเจาหนาท�ของรฐท�อยในบงคบบญชาหรอในกากบของรฐบาลกบเอกชนหรอระหวางหนวยงานราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ

2

หรอราชการสวนทองถ�น หรอเจาหนาท�ของรฐท�อยในบงคบบญชาหรอในกากบดแลของรฐดวยน%นแลว คดท�หนวยงานของรฐออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 น%น เปนคดท�อยในเขตอานาจการพจารณาของศาลปกครอง การใชสทธและเง�อนไขของการยนฟองคดตองบงคบตามพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และศาลปกครองไดพจารณาคดปกครองทานองน%แลว ปรากฏวามคาส�งไมรบคาฟองไวพจารณาและใหจาหนายคดออกจากสารบบความ โดยใหเหตผลวา เปนคดพพาทเก�ยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาท�ของรฐ อนเกดจากการละเลยตอหนาท�ตามกฎหมายใหตองปฏบต เม�อผฟองคดมหนงสอส�งใหผถกฟองคดชาระคาเสยหาย แตผถกฟองคดไมชาระเงนตามคาส�ง ผฟองคดจงมอานาจท�จะดาเนนการตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กลาวคอ เม�อผฟองคดมคาส�งกาหนดระยะเวลาใหผฟองคดชาระเงน คร%นถงกาหนดระยะเวลาดงกลาวแลว ผถกฟองคดไมชาระหรอชาระไมครบถวน ใหผฟองคดมหนงสอเตอนใหผถกฟองคดชาระภายในระยะเวลาไมนอยกวาเจดวน หากผถกฟองคดไมชาระ ผฟองคดอาจใชมาตรการบงคบทางปกครอง โดยยดหรออายดทรพยสนของผถกฟองคดแลวขายทอดตลาด เพ�อชาระ คาสนไหมทดแทนใหถกตองครบถวน โดยไมจาเปนตองมคาบงคบตามท�กาหนดในมาตรา 72 แหงพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 แตอยางใด ผฟองคดจงมใช ผมสทธฟองคดตอศาลปกครอง ตามนยมาตรา 42 วรรคหน� ง แหงพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลจงไมอาจรบคาฟองคดไวพจารณาไดเพราะไมเปนไปตามเง�อนไขในการฟองคด เปนผลใหกรมท�ดนตองดาเนนการบงคบทางปกครอง โดยยดหรออายดและ ขายทอดตลาดทรพยสนของเจาหนาท�ผต องชดใชเงนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพ�อนาเงนมาชาระเปนคาสนไหมทดแทนแกทางราชการเอง การใชมาตรการบงคบทางปกครอง โดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพ�อนาเงนมาชาระเปน คาสนไหมทดแทน ตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 เปนเร� องใหมท�กรมท�ดนหรอแมแตหนวยงานอ�นใด กยงไมเคยปฏบตงานในลกษณะเชนน% มากอน จงมปญหาเร� องเจาหนาท�การขาดความรและความเขาใจในขอกฎหมาย และแนวทางการปฏบตงาน กรมท�ดน จงรางระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. ........ ข%น โดยมวตถประสงคดงน% (1) เพ�อใหเจาหนาท�มความรในกฎหมาย และแนวทางปฏบตงานเก�ยวกบมาตรการบงคบยดหรออายดและขายทอดตลาด เพ�อนาเงนมาชาระคาสนไหมทดแทนใหครบถวนถกตอง (2) เพ�อปองกนมใหเจาหนาท�ผปฏบตงานกระทาละเมดโดยรเทาไมถงการณ ซ� งกรมท�ดนอาจตองรบผดในผลแหงละเมดดงกลาว (3) เพ�อเสรมสรางความม�นใจของเจาหนาท�และกลาท�จะปฏบตงานใหสาเรจลลวงเปนประโยชนแกงานของกรมท�ดน

3

เม�อไดรางระเบยบกรมท�ดนดงกลาวเสรจแลว เพ�อความรอบคอบกรมท�ดน ซ� งมคาส�งท� 2204 / 2547 ลงวนท� 13 สงหาคม 2547 เร�อง วาดวยการใชมาตรการบงคบทางปกครอง โดยยดหรออายดทรพยสนและขายทอดตลาดตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (รายละเอยดของคาส�งปรากฏในภาคผนวก) ซ� งผศกษาไดรวมเปนคณะทางานอยดวย นอกจากน%นยงมผแทนหนวยงานภายนอกซ� งมอานาจหนาท� และประสบการณในการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามกฎหมายเฉพาะรวมเปนคณะทางานดงกลาว ไดแก กรมบงคบคด (ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง) กรมสรรพากร (ประมวลรษฎากร) กรงเทพมหานคร (พระราชบญญตภาษโรงเรอนและท�ดน) สานกงานศาลปกครอง (พระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542) และสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา คณะทางาน ฯ ดงกลาวไดรวมกนพจารณาตรวจและใหคาแนะนาในรางระเบยบกรมท�ดน แลวเสรจ และกรมท�ดนไดออกระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ใหเจาหนาท�ใชเปนกรอบปฏบตงาน มผลใชบงคบต%งแตวนท� 17 กนยายน 2547 เปนตนไป การออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ชาระคาสนไหมทดแทนในผลแหงละเมดตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 เปนคาส�งทางปกครองท�กาหนดใหชาระเงนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เม�อผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองฝาฝนหรอไมปฏบตตาม เจาหนาท�ผออกคาส�งอาจใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนและขายทอดตลาด เพ�อนาเงนมาชาระเปนคาสนไหมทดแทนไดตามกฎหมาย และเน�องจากการใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนเปนเร� องใหมท�เจาหนาท�ของกรมท�ดนหรอหนวยงานอ�นใดยงไมเคยปฏบตกนมากอนดงท�กลาวแลว ปญหาการปฏบตงานการใชบทกฎหมายยอมมข%นไดเสมอ ดงน%น เพ�อใหการดาเนนการตามภารกจดงกลาวของกรมท�ดนเปนไปดวยความเรยบรอยสอดคลองกบหลกความชอบดวยกฎหมายของ การกระทาทางปกครอง ผศกษาจงหยบยกปญหาของหนวยงานของรฐเก�ยวกบการบงคบใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทน โดยนาระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 มาศกษาวเคราะหเพ�อช% ใหเหนถงปญหาอนอาจจะมและแนวทางแกไข อนมผลกระทบตอการดาเนนงานโดยรวมของกรมท�ดน

4

1.2 วตถประสงคของการศกษา

(1) เพ�อศกษาวเคราะหปญหาการปฏบตงานในการปฏบตงานในการบงคบทางปกครองโดยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสน (2) เพ�อใหเจาหนาท�ของกรมท�ดนมความรความเขาใจเก�ยวกบระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 (3) เพ�อศกษาวเคราะหและแนะนาแนวทางแกไขปญหาท�เหมาะสมใหกรมท�ดน และเจาหนาท�ของกรมท�ดนใชเปนแนวทางในการปฏบตงาน

1.3 ขอบเขตของการศกษา

รายงานการศกษาน% มงศกษาเพ�อใหเจาหนาท�ของกรมท�ดนมความเขาใจเก�ยวกบปญหาและแนวทางแกไขในการดาเนนงาน โดยทาการศกษาวเคราะหหลกกฎหมายความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� และระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 รวมท%งกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองท�เก�ยวของ

1.4 วธดาเนนการศกษา การศกษาน% เปนการศกษาคนควาและวจยเอกสาร โดยการศกษาคนควาและรวบรวมขอมลจากบทบญญตของกฎหมาย คาอธบายกฎหมายและบทความทางกฎหมาย ระเบยบ คาส�ง แนวคาพพากษาของศาลตาง ๆ

1.5 ประโยชนท�คาดวาจะไดรบจากการศกษา

(1) ทาใหทราบความเปนมา และสาระสาคญของกฎหมายความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� (2) ทาใหทราบความเปนมา และสาระสาคญของระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 (3) ทาใหทราบปญหา และแนวทางแกไขเก�ยวกบการบงคบใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทน (4) ผลการศกษาสามารถนาไปใชในการปฏบตงานของหนวยงานของรฐอ�นไดดวย

บทท� 2

ความเปนมาของพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539

พระราชบญญตความรบผดทางละเมดทางเจาหนาท� พ.ศ. 2539 เปนกฎหมายใหมท�วางหลกเกณฑเก�ยวกบความรบผดของหนวยงานของรฐ และเจาหนาท�ในผลแพงละเมดท�เกดข%นแกบคคลหน� งบคคลใดอนเน�องมาจากการกระทาในการปฏบตงานในหนาท�ของเจาหนาท� ซ� งผลของการละเมดน%นอาจจะเกดแกเอกชนหรอเกดแกหนวยงานของรฐเองกได โดยประเทศไทยไดพฒนาเร�องเก�ยวกบกฎหมายดงกลาวมาเปนลาดบต%งแตในอดตจนกระท�งมการตราพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ดงน%

2.1 กอนจะมการตราพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ขAนใชบงคบ

ในขณะน%นยงไมมกฎหมายเก�ยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�โดยเฉพาะ ดงน%น เม�อมคดข%นสศาลในกรณเจาหนาท�ของรฐกระทาละเมดตอเอกชน หรอกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐกด ศาลจะนาหลกกฎหมายเอกชนวาดวยละเมดในประมวลกฎหมายแพงและพาณชย (มาตรา 420 – มาตรา 452) มาใชในการพจารณาพพากษา

2.2 แนวความคดเดมเก�ยวกบความรบผดทางเจาหนาท�ของรฐ แนวความคดของนกกฎหมายไทยเก�ยวกบการกระทาของเจาหนาท�ของรฐแตเดมน%น เหนวาการกระทาของเจาหนาท�ของรฐมไดแตกตางจากการกระทาของประชาชนท�วไป ดงน%นหากเจาหนาท�ของรฐกระทาละเมดและกอใหเกดความเสยหายข%นแกบคคลอ�นหรอแมแตแกหนวยงานของรฐเอง เจาหนาท�ของรฐท�เก�ยวของกบการกระทาละเมดน%นกจะตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหายหรอรฐแลวแตกรณจนเตมจานวนความเสยหายท�เกดข%น เสมอนหน�งวาเจาหนาท�ของรฐน%นไดกระทาในฐานะสวนตว หากการละเมดน%นเกดจากการกระทาของเจาหนาท�หลายคน ไมวาจะเปนกรณเจาหนาท�แตละคนรวมกนกระทาละเมดข%นหรอในกรณเจาหนาท�แตละคนมไดรวมกนกระทาละเมด แตการกระทาของเจาหนาท�แตละคนเปนสวนหน�งท�กอใหเกดการละเมดข%น เจาหนาท�ผเก�ยวของทกคนกจะตองรวมกนรบผดอยางลกหน% รวม ซ� งหมายความวาเจาหนาท�ทกคนท�เก�ยวของตองรวมกนชดใชคาสนไหมทดแทนความเสยหายท�เกดข%นแกผเสยหรอแกรฐแลวแตกรณจนเตมจานวนความเสยหาย ถาไมสามารถเรยกใหเจาหนาท�คนหน�งหรอหลายคนชดใช คาสนไหมทดแทนได คนท�เหลอกตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนจนเตมจานวนอยน�นเอง ซ� งแนวความคดในการกาหนดความรบผดในกรณเจาหนาท�ของรฐกระทาละเมดเชนวาน% เปนไปตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยวาดวยละเมด

6

อยางไรกตาม แมขอกาหนดเก�ยวกบความรบผดในการกระทาละเมดของเจาหนาท�ของรฐดงกลาวจะทาใหรฐสามารถเรยกคนคาสนไหมทดแทนท�รฐตองจายใหแกผเสยหายไปกอนหรอสามารถชดใชความเสยหายท�เกดข%นแกรฐเองไดจนเตมจานวน แตในทางตรงกนขาม หลกเกณฑดงกลาวกลบกลายเปนอปสรรคอยางสาคญในการปฏบตหนาท�ของเจาหนาท� ดวยเจาหนาท�เกรงวาการกระทาของตนอาจกอใหเกดความเสยหายข%นและตนตองรบผดชดใชคาเสยหายดงกลาว ท%ง ๆ ท�การกระทาของเจาหนาท�ของรฐในการปฏบตหนาท�เปนการกระทาแทนรฐ และเจาหนาท�กไดรบคาตอบแทนต�าอยแลว หลกเกณฑดงกลาวจงไมเปนธรรมตอเจาหนาท� สภาพการไมกลาท�จะตดสนใจกระทาการตามอานาจหนาท�น% สงผลกระทบโดยตรงตอประสทธภาพในการจดทาบรการสาธารณะของหนวยงานของรฐในอดตท�ผานมาเปนอยางมาก ในท�สดผลเสยกจะตกแกประชาชน 1

2.3 แนวความคดใหมเก�ยวกบความรบผดของเจาหนาท�ของรฐ

การกระทาของเจาหนาท�ของรฐน%นสามารถแบงออกไดเปน 2 ประเภท ประเภทแรก

เปนการกระทาในการปฏบตหนาท� ซ� งไดแกการกระทาการตามอานาจหนาท�ท�มอยตามกฎหมายระเบยบ ขอบงคบ หรอตามคาส�งของผบงคบบญชา เพ�อประโยชนของทางราชการ เชน การอนมต การอนญาต การเดนทางไปราชการเปนตน สวนอกประเภทหน�งเปนการกระทาท�มใชการปฏบตหนาท�หรอการกระทาท�เปนไปเพ�อประโยชนหรอเพ�อบรรลวตถประสงคสวนตว

ในกรณท�เจาหนาท�ของรฐกระทาการใดท�มใชการปฏบตหนาท�ยอมตองถอวาการกระทาดงกลาวเปนไปเพ�อประโยชนสวนตวของเจาหนาท�ผน%นเอง หากการกระทาดงกลาวกอใหเกดความเสยหายแตบคคลภายนอกหรอแกหนวยงานของรฐ เจาหนาท�ผน%นกจะตองรบผดชอบในการกระทาน%นเปนการสวนตว ไมมเหตผลใดท�หนวยงานของรฐจะตองรวมรบผดชอบในการกระทาของเจาหนาท�ดงกลาว เชน ระหวางเดนทางจากบานพกมาปฏบตราชการ ณ ท�ทาการ เจาหนาท�ขบรถยนตสวนตวชน นาย ก. ไดรบบาดเจบสาหสเจาหนาท�ผน%นกตองรบผดเปนการสวนตว เปนตน

แตกรณการกระทาของเจาหนาท�ในการปฏบตหนาท�น%น โดยท�หนวยงานของรฐมสถานะเปนนตบคคลซ�งไมมตวตนและไมสามารถดาเนนการตามอานาจหนาท�ไดดวยตนเอง การดาเนนการตามอานาจหนาท�ของหนวยงานของรฐตองกระทาโดยผานเจาหนาท�ของรฐ การกระทาของเจาหนาท�ของรฐในการปฏบตหนาท�จงมไดเปนไปเพ�อประโยชนเฉพาะตว แตเปนการกระทาแทนหนวยงานของรฐ ดงน%น หากการปฏบตหนาท�ของเจาหนาท�ของรฐกอใหเกดความเสยหายข%นแกบคคลภายนอกหรอแกหนวยงานของรฐเอง หนวยงานของรฐกชอบท�จะตองรบภารระในความเสยหายท�เกดข%นกอน แตเม�อหนวยงานของรฐรบภาระในความเสยหายน%นไวแลวจะเรยกใหเจาหนาท�ของรฐ ผกอใหเกดความเสยหายชดใชคาสนไหมทดแทนแกรฐไดหรอไม และเปนจานวนเทาใดน%น หนวยงานของรฐกถงควรท�จะคานงดวยวาเจาหนาท�ของรฐผกระทาละเมดน%นมความบกพรองในการปฏบตหนาท�มากนอยเพยงใด

1 วารสารกฎหมายปกครอง เลม 20 ตอน 2 (2544), หนา 2 - 3

7

ในทางปฏบต เจาหนาท�ของรฐมอานาจหนาท�และความรบผดชอบมาก อกท%งการบรหารงานภาครฐน%นจาเปนตองใชความรและประสบการณมากและตองใชการตดสนใจท�ละเอยดออน ความบกพรองในการปฏบตหนาท�จงเปนส�งท�สามารถเกดข%นได ดงน%น หากความบกพรองในการปฏบตหนาท�น%นเปนความ

บกพรองท�ยอมอาจเกดขAนไดในระหวางการปฏบตหนาท� รฐกไมพงความเรยกใหเจาหนาท�ของรฐผกระทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนท�รฐไดจายแกผเสยหายไปแลว เพราะในการดาเนนการใด ๆ กตามน%นเปนธรรมดาอยเองท�อาจเกดขอผดพลาดข%นไดแมจะไดใชความระมดระวงตามสมควรแลว แตหากการกระทาละเมดน%นเกดข%นจากความบกพรองในการปฏบตหนาท�อยางมากหรออยางรายแรงแลว กสมควรท�หนวยงานของรฐจะเรยกใหเจาหนาท�ของรฐผกระทาละเมดตองชดใชคาสนไหมทดแทนท�หนวยงานของรฐไดชดใชแกผเสยหายไปแลวหรอแกความเสยหายท�เกดข%นแกหนวยงานรฐ เน�องจากความบกพรองในการปฏบตหนาท�อยางมากหรออยางรายแรงดงกลาวแสดงใหเหนอยางชดเจนวาเจาหนาท�ของรฐน%นมไดใชความรอบคอบหรอความระมดระวงในการปฏบตหนาท�เลย

สาหรบกรณเหตละเมดเกดจากการกระทาของเจาหนาท�หลายคน หนวยงานของรฐ กควรท�จะตองพจารณากาหนดความรบผดของเจาหนาท�ท�เก�ยวของเปนราย ๆ ไป เพราะแมเจาหนาท� ทกคนจะบกพรองในการปฏบตหนาท�จนเปนเหตใหเกดความเสยหายข%น แตในทางขอเทจจรงแลว เจาหนาท�แตละคนน%นมความบกพรองในการปฏบตหนาท�ในระดบท�แตกตางกนออกไป การกาหนดใหเจาหนาท�ซ� งมความบกพรองในการปฏบตหนาท�เชนท�ธรรมดายอมเกดข%นไดในการปฏบตหนาท� ตองรบผดเทากบเจาหนาท�ซ� งบกพรองในการปฏบตหนาท�อยางมากหรออยางรายแรง ยอมไมเปนธรรม2

2.4 การใชหลกกฎหมายตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยกอใหเกดความไมเปนธรรมแกเจาหนาท�

ของรฐซ�งมผลกระทบตอการปฏบตหนาท�

2.4.1 สภาพปญหา

การนาหลกกฎหมายแพงท�ใชบงคบระหวางเอกชนกบเอกชนท�กระทาละเมดกนมาใชกบการกระทาละเมดโดยเจาหนาท�ของรฐ โดยกาหนดใหเจาหนาท�ของรฐตองรบผดในผลละเมดเสมอไปน%นไดกอใหเกดความไมเปนธรรมแกเจาหนาท�ของรฐเพราะการงานท�ทาเปนการกระทาเพ�อประโยชนของรฐ แตในระบบน%นกลบใหเจาหนาท�ของรฐตองรบผดเปนสวนตวเสมอไป โดยรฐไมมสวนรบผดใด ๆ เลย เวนแตเปนการรบผดแทนไปกอนแลวไปไลเบ%ยเอาจากเจาหนาท�ของรฐในภายหลง อนมผลเสยตอระบบการดาเนนงานของราชการอยมาก กลาวคอ เจาหนาท� ท� สจรตและมความขยนหม�นเพยรกยงอาจตดสนใจผดโดยสจรตหรอประมาทเลนเลอเพยงเลกนอย ซ� งอาจกอใหเกดผลละเมดและตองรบผดโดยหลกเหล�ยงไมไดและความรบผดดงกลาวอาจกอใหเกดผลเสยหายมากไดงายตามขนาดการบรหารและความรบผดชอบของรฐ นอกจากน%น เงนเดอนท�เจาหนาท�ไดรบอยไมอาจทาใหเปนสดสวนกบความรบผดไดเพราะการกาหนดเงนเดอนของเจาหนาท�ของรฐน%นเปนไปตามความเหมาะสม

2 วารสารกฎหมายปกคอรง เลม 20 ตอน 2 (2544), หนา 3 - 5

8

แตการงานของรฐมขอบขายกวางขวางและอาจกอใหเกดความเสยหายจานวนสงมากกได ซ� งจะมผลทาใหเจาหนาท�ตดสนใจดาเนนงานตาง ๆ ไดอยางเตมท�ไดยาก และอาจมแนวโนมไปในทางท�ไมยอมตดสนใจหรอใชเวลาสรางแนวทางเอาตวรอดเพ�อปองกนความรบผดชอบ อนจะทาใหการดาเนนการตาง ๆ ของราชการตองลาชาออกไปและไมมประสทธภาพเทาท�ควร การกาหนดใหเจาหนาท�ของรฐหลายคนท�กอใหเกดความเสยหายตองรบผดรวมกนในฐานะลกหน% รวมน%นอาจเกดปญหาความรบผดสงเกนกวาการกระทาได เชน หากหนวยงานของรฐไมสามารถบงคบใหเจาหนาท�ของรฐคนอ�น ซ� งเปนลกหน% รวมชดใชคาสนไหมทดแทนไดแลว ภาระการชดใชคาสนไหมทดแทนกจะตกอยแกเจาหนาท�ของรฐคนท�เหลออยและถาเจาหนาท�ของรฐคนน%นไมสามารถรบภาระชดใชคาสนไหมทดแทนเชนน%นได หากหนวยงานของรฐจะดาเนนการบงคบคดแพงไดไมเพยงพอ กตองฟองคดเจาหนาท�ของรฐคนน%นใหเปนบคคลลมละลายและตองออกจากราชการไปในท�สด ซ� งจะรนแรงย�งกวาการดาเนนการทางวนยเสยอก 3

2.4.2 กรณตวอยาง

เร�องรองทกขของนายวชย วทยากล ซ� งรองทกขตอคณะกรรมการวนจฉยรองทกขใน พ.ศ. 2525 4 เปนกรณตวอยางของสภาพปญหากอนท�จะมการตรากฎหมายวาดวยความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�

2.4.2.1 ขอเทจจรง (1) กรมท�ดนไดออกใบแทนโฉนดท�ดนของผอ�นใหแก ผแอบอางไป

โดยผดพลาด (2) ตอมาผรบจานองใบแทนโฉนดน%นไดฟองกรมท�ดนเรยกคาเสยหาย

และศาลฎกาไดพพากษาใหกรมท�ดนชดใชเงนจานวน 1,627,297 บาท (3) หลงจากท�กรมท�ดนไดชดใชเงนแลว ไดส�งใหเจาหนาท�ผเก�ยวของ

รวมท%งผรองทกขดวยเปนจานวน 4 ราย รบผดชดใชคาเสยหายตามสวนแหงการกระทาโดย ผรองทกขตองรบผด 2 ในสวน 8 สวน เปนเงน 419,074 บาท ในการน%ผรองทกขกบพวกอก 2 ราย ยนยอมปฏบตตาม แตผตองรบผดอกรายหน�งมไดตดตอกบกรมท�ดน ดงน%น กรมท�ดนจงไดย�นฟองบคคลท%ง 4 ใหรวมกนชาระเงนท%งหมด

(4) ตอมาศาลฎกาไดมคาพพากษาใหบคคลท%ง 4 ตองรวมกนชดใชเงนท%งหมดคนใหแกกรมท�ดน หลงจากน%น กรมบญชกลางไดกาหนดแนวทางปฏบตเก�ยวกบการบงคบชาระหน%โดยใหบคคลท%ง 4 รวมกนรบผดชดใชเงนจานวนดงกลาวท%งหมด โดยใหแตละรายผอนชาระเดอนละ 3,000 บาท กบใหมการหกเงนสะสมเปนสวนหน� งของการชาระหน% ดวย ผรองทกขเหนวาไมไดรบความเปนธรรม จงรองทกขตอคณะกรรมการวนจฉยรองทกข

3 ดร.ชาญชย แสวงศกดS , หนงสอรวมคาอธบายพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539, หนา 15- 16

4 วารสารกฎหมายปกครอง เลม 5 พ.ศ. 2529, หนา 251 - 255

9

2.4.2.2 ความเหนของพนกงานผรบผดชอบสานวน ในการเสนอเร�องรองทกขน% ตอคณะกรรมการวนจฉยรองทกขพนกงาน

ผรบผดชอบสานวน (นายชยวฒน วงศวฒนศานต) ไดทาการศกษาวเคราะหเปรยบเทยบหลกกฎหมายเก�ยวกบความรบผดทางแพงตามแนวความคดของไทยกบตางประเทศและทาเปนบนทกทางวชาการเสนอตอคณะกรรมการวนจฉยรองทกข พอสรปไดดงน%

(1) ในกรณท�เจาหนาท�ของรฐหลายคนรวมกนกระทาละเมดทาใหรฐ ตองเสยหาย ควรจะใชหลกความรบผดอยางลกหน% รวมหรอควรจะใชหลกของการแยกความรบผดในแตละรายอยางใด เพยงใด

ในเร�องน% มแนวคาพพากษาฎกาแตกตางกนอย 2 กลม คอ (ก) กลมแรกเหนวา กรณตางคนตางกระทาละเมด แมการกระทา

น%นจะเกดผลเสยหายเก�ยวเน�องกน กไมตองรวมกนรบผด โดยความรบผดของแตละคนสามารถแยกออกไดเปนสวน ๆ

(ข) กลมท�สองพจารณาถงความเสยหายเปนสาคญวา ในกรณท�ตางคนตางประมาท เม�อเกดความเสยหายรวมกน กตองรบผดรวมกน

สาหรบแนวทางของกฎหมายตางประเทศน%นปรากฎวา เดมจะพยายามแยกความรบผดของผทาละเมดแตละคนออกจากกน โดยการรวมกนรบผดน%นจากดแตกรณมเจตนารวมกนกระทาเปนหลก แตตอมาไดพฒนาหลกกฎหมายในเร�องน% โดยมแนวโนมใหผกระทาละเมดท�กอใหเกดความเสยหายท�แบงแยกไมไดจะตองรบผดรวมกน

(2) ในกรณท�เก�ยวกบความรบผดชอบของรฐและการไลเบ% ยเอาจากเจาหนาท�ของรฐ ในเร�องน% แนวของกฎหมายไทยถอหลกวาเม�อรฐรบผดชอบไปแลว กยอมมสทธฟองไลเบ% ยจากเจาหนาท�ของรฐผปฏบตหนาท�ไดเตมจานวน โดยไมมการเฉล�ยหรอแบงสรรความรบผดระหวางรฐกบเจาหนาท�ของรฐ

แตในขณะเดยวกนแนวทางของกฎหมายตางประเทศน%นถอวา รฐตองเปนผรบผดชอบในผลละเมดโดยตรง ฉะน%น ในบางกรณกจะไมมการฟองไลเบ%ยเอาจากเจาหนาท�ของรฐผเปนตนเหต เวนแตจะเปนกรณประมาทเลนเลอรายแรงหรอทาใหเสยหาย

2.4.2.3 คาวนจฉยคณะกรรมการวนจฉยรองทกข คณะกรรมการวนจฉยรองทกขไดกาหนดประเดนการวนจฉยเร�องรอง

ทกขน%ไวเปน 2 ประเดน คอ (1) การท�กรมบญชกลางกาหนดใหผรองทกขตองผอนชาระหน% ตาม

คาพพากษาในอตราเดอนละ 3,000 บาท โดยคานวณจากจานวนหน% 1,676,297 บาท น%นชอบหรอไม (2) กรมท�ดนมสทธหกเงนสะสมของผรองทกขโดยถอเปนเงนชาระ

หน% สวนหน�งไดหรอไม

10

สาหรบประเดนท�หน� งน% น คณะกรรมการวนจฉยรองทกขเหนวา ผรองทกขและผมสวนเก�ยวของกบการออกโฉนดท�ดนผดพลาดอก 3 ราย ตองรวมกนรบผดชดใชเงน จานวน 1,676,297 บาท คนใหแกกรมท�ดนในฐานะลกหน% รวมตามคาพพากษาศาลฎกา ดงน%น การท�กรมบญชกลางกาหนดใหผรองทกข และผรวมรบผดทกรายผอนชาระหน% ในจานวนเงนตามคาพพากษารวมกนรายละ 3,000 บาท เพ�อท�จะไดรบชาระหน% คนครบถวนตามหลกเกณฑของทางราชการ จงยงไมอาจถอไดวากรมบญชกลางปฏบตไมถกตองตามกฎหมาย สวนการยอมรบผดตอกรมท�ดนเพ�อชดใชเงนใหจานวน 2 ใน 8 สวน ของจานวนหน% ท% งหมดน%นไมมผลผกพนตอรฐ เพราะยงมไดผานความเหนชอบจากระทรวงการคลง และยงมไดทาเปนสญญารบสภาพหน% ใหเปนไปโดยถกตองตามระเบยบแบบแผนของทางราชการ ดงน%น คณะกรรมการวนจฉยรองทกขจงมมตใหยกเร�องรองทกขน% อยางไรกตาม คณะกรรมการวนจฉยรองทกขไดมขอสงเกตวาแนวทางปฏบตของทางราชการในการไลเบ%ยใหขาราชการตองรบผดทางแพงในปจจบนน% ยงไมเปนธรรมและไมเกดประโยชนแกทางราชการอยางแทจรง สมควรมการดาเนนการดงน%ดวย คอ

(1) ใหกระทรวงการคลงศกษาแนวทางวางระเบยบการไลเบ%ยในทางแพงแกเจาหนาท�ของรฐใหเหมาะสมข%น

(2) ใหกระทรวงการคลงพจารณากาหนดแนวทางท�ชดเจนในการดาเนนคดกบเอกชนผกอใหเกดความเสยหายข%นเพ�อเปนการผอนชาระการตองรบผดของเจาหนาท�ของรฐ

2.4.2.4 ความเหนเลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา (นายอมร จนทรสมบรณ) ม

ความเหนวาปญหาเก�ยวกบความรบผดทางแพงของเจาหนาท�ของรฐในปจจบนน% มอย 2 ประการ คอ (1) ขอบกพรองดานกฎหมายสาระบญญตเก�ยวกบความรบผดทางแพงของเจาหนาท�ของรฐ (2) ขอบกพรองดานการจดองคกรของรฐเก�ยวกบการกาหนดขอบเขตความรบผดทางแพง แตโดยท�การแกไขเปนบทกฎหมายกาหนดหลกสาระบญญตน%น ยอมไมสามารถกระทาไดโดยสมบรณ ดงน%น จงสมควรเร�มตนท�การพฒนาระบบองคกรช%ขาดข%น เพ�อใหทาหนาท�ช% ขาดและวางบรรทดฐานในหลกกฎหมายปกครองวาดวยความรบผดทางแพงตามความเช�ยวชาญเฉพาะดานใหเปนไปโดยเหมาะสม ท% งน% โดยอาจดาเนนการปรบปรง “คณะกรรมการ Tribunal” ท�ทางานโดยมมาตรฐานของคาช%ขาด มกรรมการผวนจฉยท�มคณสมบตเหมาะสม และมขอบเขตหนาท�แนชด กบมว ธพจารณาท�แนนอน ซ� งการดาเนนการดงกลาวอาจกระทาไดในรปของระเบยบกระทรวงการคลง โดยอาศยมตคณะรฐมนตร

11

2.4.2.5 คาส�งนายกรฐมนตร รฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตร (นายมชย ฤชพนธ) ส�งและ

ปฏบตราชการแทนนายกรฐมนตร มคาส�งใหยกคารองทกขน% และใหกระทรวงการคลงรบขอสงเกตของคณะกรรมการวนจฉยรองทกขไปพจารณาดาเนนการ

2.4.2.6 ผลการดาเนนการตามคาส�งนายกรฐมนตร กระทรวงการคลงไดแจงผลการดาเนนการวา

(1) ระเบยบความรบผดชอบของขาราชการในทางแพง ซ� งผอนปรนใหผต องรบผดขอผอนชาระหน% เปนรายเดอนได และใหผอนชาระไดนานถง 10 ปน%น ถอวาเปนระเบยบท�เหมาะสมและเปนธรรมแลว สาหรบกรณหน% รวมอนไมอาจแบงแยกได หากแบงสดสวนความรบผดของลกหน% รวมแตละคน ถาลกหน% รวมคนใดคนหน� งไมสามารถชาระหน% ได ความเสยหายจะเกดข%นกบทางราชการหรอรฐ ซ� งกระทรวงการคลงไมมอานาจพจารณาใหมการชาระหน% แตกตางไปจากกฎหมายหรอคาพพากษาของศาล

(2) การดาเนนคดกบเอกชนผกอความเสยหายน%นเปนหนาท�ของสวนราชการเจาของเร�องท�จะเปนผดาเนนการเอง และกระทรวงการคลงไดมแนวปฏบตในเร�องน%อยแลว คอจะแจงใหสวนราชการเจาของเร�องดาเนนคดใหเสรจส%นโดยเรว โดยกระทรวงการคลงจะขอทราบผลการดาเนนการเปนระยะ ๆ

(3) การปรบปรง “คณะกรรมการท�ปรกษาความรบผดทางแพง” ใหเปน “คณะกรรมการ – Tribunal” อาจเปนการซ% าซอนกบอานาจหนาท�ของกระทรวงการคลงท�มอยแลวและไมกอใหเกดประโยชนตอรฐแตอยางใดเน�องจากความคดในการจดต%ง “คณะกรรมการ – Tribunal” มหลกการในเร�องการแบงสรรความรบผดของลกหน% รวม

2.5 ความเปนมาของการตรากฎหมายวาดวยความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�

2.5.1 การดาเนนการในสมยรฐบาลท�มนายอานนท ปนยารชน เปนนายกรฐมนตร

(1) ในสมยรฐบาลท�มนายอานนท ปนยารชน เปนนายกรฐมนตร รฐบาลไดแถลงนโยบายของรฐบาลตอสภานตบญญตแหงชาตเม�อวนท� 4 เมษายน 2534 ในเร� องนโยบายการบรหารราชการและปรบปรงกฎหมาย ขอ 1.2 วา รฐบาลจะปรบปรงวธปฏบตราชการทางปกครองใหเกดความรวดเรว ปรบระบบการอนญาต การอนมตหรอการดาเนนการอ�นของขาราชการและสวนราชการใหมหลกเกณฑและระยะเวลาในการดาเนนการท�ชดเจน พรอมท%งเปดเผยหลกเกณฑและระยะเวลาดงกลาวใหประชาชนหรอผท�เก�ยวของไดทราบลวงหนา เพ�อขจดชองทางในการทจรตและประพฤต มชอบในวงราชการ

12

(2) นายกรฐมนตรไดมคาส�งสานกนายกรฐมนตรท� 194 / 2534 ลงวนท� 17 พฤษภาคม 2534 แตงต%งคณะกรรมการยกรางกฎหมายเก�ยวกบวธพจารณาทางปกครอง 5 ตามขอเสนอของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา โดยใหใชกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองของเยอรมนเปนแนวทาง ซ� งกรรมการในคณะกรรมการดงกลาวมผท�สาเรจการศกษาจากออสเตรย เยอรมน ฝร�งเศส และสหรฐอเมรกา จงไดอาศยความรจากประเทศดงกลาวมาวเคราะหกฎหมายของเยอรมนและพเคราะหวาประเทศไทยควรนาหลกใดมาใชเพยงใด กรณใดมปญหาและหลกกฎหมายในตางประเทศยงแตกตางกนอยมาก กไดเวนไปหรอวางหลกเพยงกวาง ๆ ใหสามารถพฒนาตอไปได คณะกรรมการดงกลาวตระหนกดวากจกรรมทางปกครองมหลายอยาง การบรรจทกเร�องไวในรางกฎหมายดงกลาวจะตองใชเวลาศกษามาก จงไดเวนเร�องการออกกฎ สญญาทางปกครองสทธไดรขอมลขาวสารของทางราชการ และเร� องอ�น ๆ ไวกอน ประกอบกบรฐบาลในขณะน%นมระยะเวลาอยในตาแหนงจากด จงขอใหเรงรดจดทารางกฎหมายดงกลาวเสนอไปสวนหน� งกอน คณะกรรมการดงกลาวจงไดจดทารางกฎหมายเสนอไปยงรฐบาลเม�อวนท� 17 กนยายน 2534 โดยมโครงสรางดงน% (ก) การพจารณาและมคาส�งทางปกครอง (ข) ระยะเวลาและอายความ (ค) การแจง (ง) ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� (จ) คณะกรรมการ

5 คาส�งนายกรฐมนตร

ท� 194 / 2534 เร�อง แตงต%งคณะกรรมการยกรางกฎหมายเก�ยวกบวธพจารณาทางปกครอง ฯลฯ ฯลฯ 1. ใหคณะกรรมการประกอบดวย 1.1 เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา เปนประธานกรรมการ 1.2 นายชยวฒน วงศวฒนศานต เปนกรรมการ 1.3 นายโภคน พลกล เปนกรรมการ 1.4 นายบวรศกดS อวรรณโณ เปนกรรมการ 1.5 นายชาญชย แสวงศกดS เปนกรรมการ 1.6 นายกมลชย รตนสกาววงศ เปนกรรมการ 1.7 นายบญศร มวงศอโฆษ เปนกรรมการ 1.8 นายหสวฒ วฑตวรยกล เปนกรรมการ 1.9 นายสมคด เลศไพฑรย เปนกรรมการ ใหเลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกาแตงต%งขาราชการของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเปนกรรมการและเลขานการคนหน�ง กบกรรมการและผชวยเลขานการอกสองคน ฯลฯ ฯลฯ

13

(3) รองนายกรฐมนตร (นายมชย ฤชพนธ) ไดพจารณารางกฎหมายดงกลาวขางตนแลว มคาส�งใหคณะกรรมการดงกลาวแยกรางกฎหมายออกเปน 2 ฉบบ คอ รางพระราชบญญตวธพจารณาทางปกครอง พ.ศ. ...... และรางพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. ..... 2.5.2 การดาเนนการในสมยรฐบาลท�มนายชวน หลกภย เปนนายกรฐมนตร

(1) ตอมาในสมยรฐบาลท�มนายชวน หลกภย เปนนายกรฐมนตร รฐบาล ไดแตงต%งคณะกรรมการพฒนาระบบบรหาราชการแผนดน โดยมรองนายกรฐมนตร (นายบญญต บรรทดฐาน) เปนประธาน ฯ ซ� งคณะกรรมการดงกลาวไดมคาส�งท� 7 / 2536 แตงต%งคณะอนกรรมการยกรางกฎหมายเก�ยวกบวธพจารณาทางปกครอง 6

6 คาส�งนายกรฐมนตร

ท� 194 / 2534 เร�อง แตงต%งคณะกรรมการยกรางกฎหมายเก�ยวกบวธพจารณาทางปกครอง ฯลฯ ฯลฯ 1. ใหคณะกรรมการประกอบดวย 1.1 เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา เปนประธานกรรมการ 1.2 นายกมลชย รตนสกาววงศ อนกรรมการ 1.3 นายชยวฒน วงศวฒนศานต อนกรรมการ 1.4 นายบวรศกดS อวรรณโณ อนกรรมการ 1.5 นายบญศร มวงศอโฆษ อนกรรมการ 1.6 นายพนม เอ�ยมประยร อนกรรมการ 1.7 นายพทยา บวรวฒนา อนกรรมการ 1.8 นายโภคน พลกล อนกรรมการ 1.9 นายรงสกร อปพงศ อนกรรมการ 1.10 นายฤทย หงษศร อนกรรมการ 1.11 นายวษณ เครองาม อนกรรมการ 1.12 นายสมคด เลศไพฑรย อนกรรมการ 1.13 นายสมยศ เช%อไทย อนกรรมการ 1.14 นายหสวฒ วฑตวรยกล อนกรรมการ 1.15 นายอภรตน เพชรศร อนกรรมการ 1.16 นายอกขราทร จฬารตน อนกรรมการ 1.17 นายเอนก ศรสนท อนกรรมการ ใหเลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกาแตงต%งขาราชการของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเปนอนกรรมการและเลขานการคนหน�ง กบอนกรรมการและผชวยเลขานการอกสองคน ฯลฯ ฯลฯ

14

(2) คณะอนกรรมการ ฯ ไดจดทารางพระราชบญญตวธพจารณาทางปกครอง พ.ศ. ..... และรางพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. ..... แลวเสรจ และไดนาเสนอคณะกรรมการพฒนาระบบบรหารราชการแผนดน ซ� งไดใหความเหนชอบและไดนาเสนอตอคณะรฐมนตรเม�อวนท� 5 ตลาคม 2536 (3) ในการพจารณาของคณะรฐมนตร ไดมการขอความเหนจากสวนราชการตาง ๆ ซ� งปรากฏวาทกสวนราชการไดเหนชอบในหลกการ โดยมกระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลง และสานกงาน ก.พ. เสนอขอสงเกตบางประการ รวมท%งคณะรฐมนตรกไดมขอสงเกตบางประการ คณะรฐมนตรจงไดมมตใหคณะอนกรรมการ ฯ รบขอสงเกตตาง ๆ ไปพจารณา (4) ตอมาคณะอนกรรมการ ฯ ไดพจารณารวมกบรฐมนตรและผแทน สวนราชการท�มขอสงเกตดงกลาวโดยไดมการปรบปรงรางพระราชบญญตดงกลาวใหชดเจนข%น และไดเปล�ยนช�อเปน “รางพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. .......” แลวรายงานผลการดาเนนการตอคณะรฐมนตร (5) คณะรฐมนตรไดพจารณารางพระราชบญญตดงกลาวแลวมมตเม�อวนท� 30 พฤศจกายน 2536 รบหลกการและใหสงสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาตรวจพจารณา (6) สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาไดตรวจพจารณารางพระราชบญญต ดงกลาวเสรจแลว มการแกไขเพ�มเตมอกเลกนอยและไดนาเสนอไปยงสานกเลขาธการคณะรฐมนตรเม�อวนท� 11 เมษายน 2537 (7) ในระหวางน%นคณะกรรมการพฒนาระบบบรหารราชการแผนดนไดจดทา มาตรการและแผนงานในการจดต%งศาลปกครองตามนโยบายของรฐบาล โดยมมาตรการหน�งคอการตรากฎหมายวาดวยการพจารณาเร�องทางปกครองและการดาเนนการรองรบกฎหมายดงกลาว และไดเสนอมาตรการและแผนงานดงกลาวพรอมท%งรางพระราชบญญตเก�ยวกบการจดต%งศาลปกครองตอคณะรฐมนตรดวย (8) ในการจดวาระการประชมของคณะรฐมนตร สานกเลขาธการคณะรฐมนตร ไดนารางพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. .... และรางพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. .... ท�สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาไดตรวจพจารณาแลวไปรวมไวเปนเร�องเก�ยวเน�องกบมาตรการและแผนงานในการจดต%งศาลปกครองตามนโยบายของรฐบาลซ� งเสนอโดยคณะกรรมการพฒนาระบบบรหารราชการแผนดน และเม�อรางดงกลาวไดรบการบรรจใหอยในวาระการพจารณาของคณะรฐมนตรในการประชมเม�อวนท� 10 พฤษภาคม 2537 รฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตร (นายเทอดพงษ ไชยนนท) ไดขอถอนรางพระราชบญญตเก�ยวกบการจดต%งศาลปกครองกลบไปใหสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาพจารณาปรบปรงรายละเอยดใหเหมาะสมย�งข%น ทาใหรางพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. .... และรางพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. .... มไดรบการพจารณาจากคณะรฐมนตรไปดวย จนกระท�งไดมการยบสภาผแทนราษฎรไปเสยกอน

15

2.5.3 การดาเนนการในสมยรฐบาลท�มนายบรรหาร ศลปอาชา เปนนายกรฐมนตร

(1) ตอมาในสมยรฐบาลท�มนายบรรหาร ศลปอาชา เปนนายกรฐมนตร รฐบาลไดแถลงนโยบายของรฐบาลตอรฐสภาเม�อวนท� 26 กรกฎาคม 2538 ในขอ 1.4.1 วา รฐบาลจะปรบระบบการอนมต การอนญาตใหมหลกเกณฑ ระยะเวลา ในการดาเนนการ และขอบเขตการใชดลพนจของเจาหนาท�ของรฐ ซ� งเปนการสอดคลองกบหลกเกณฑในมาตรา 63 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ซ� งกาหนดใหจดระบบราชการใหมประสทธภาพ ขจดข%นตอนท�ไมจาเปน และกาหนดขอบเขตการใชดลพนจเพ�อหองกนและปราบปรามการเลอกปฏบตและการแสวงหาประโยชนโดยมชอบ (2) รฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตร (นายโภคน พลกล) ซ� งไดรบมอบหมายใหเปนผกากบดแลการปฏบตราชการของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา จงไดมคาส�งใหสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกานารางพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ...... และรางพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. .... เสนอตอคณะรฐมนตรเพ�อพจารณาตอไป ซ� งคณะรฐมนตรไดพจารณาแลวมมตเหนชอบและไดเสนอรางพระราชบญญตดงกลาวตอสภาผแทนราษฎร (3) รฐมนตรประจาสานกนายกรฐมนตร (นายโภคน พลกล) ไดมบทบาทสาคญเปนอยางย�งในการนาเสนอ ช%แจง ตอบขอซกถาม และผลกดนรางพระราชบญญตดงกลาวในการพจารณาของสภาผแทนราษฎรและวฒสภา ท%งในวาระท�หน� ง ในช%นการพจารณาของคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตดงกลาว (ซ� งรฐมนตร ฯ โภคน ฯ เปนประธานกรรมาธการ ฯ ดวย) ในวาระท�สอง และในวาระท�สาม จนในท�สดรางพระราชบญญตดงกลาวไดผานการพจารณาของรฐสภาและประกาศใชเปนกฎหมายแลวโดยพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มผลใชบงคบต%งแตวนท� 15 พฤศจกายน 2534 และพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มผลใชบงคบต%งแตวนท� 14 พฤศจกายน 2540 7

7 ดร.ชาญชย แสวงศกดS , หนงสอรวมคาอธบายพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539, หนา 30 – 34

บทท� 3

สาระสาคญของพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 พระราชบญญตดงกลาวแยกการกระทาละเมดของเจาหนาท�ออกเปนสองกรณ ไดแก

(1) กรณท�เจาหนาท�กระทาละเมดตอบคคลภายนอก และ (2) กรณท�เจาหนาท�กระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ

3.1 กรณท�เจาหนาท�กระทาละเมดตอบคคลภายนอก

เม�อเจาหนาท�จงใจหรอประมาทเลนเลอกระทาตอบคคลอ�นโดยผดกฎหมายใหเขาเสยหายแกชวต รางกาย อนามย เสรภาพ หรอสทธอยางหน�งอยางใด ซ� งเปนการทาละเมดตอบคคลน%น มปญหาทางกฎหมายท�จะตองพจารณากนสามประการ ดงตอไปน% (1) ใครตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหาย เจาหนาท�ผทาละเมดหรอหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดตองรบผด หรอท%งเจาหนาท�และหนวยงานของรฐตองรวมกนรบผด โดยเฉล�ยกนชดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหายตามสดสวนแหงความผดของตน (2) ผเสยหายมวธดาเนนการเรยกรองคาสนไหมทดแทนอยอยางไรบาง และ (3) การไลเบ%ยซ� งกนและกนระหวางเจาหนาท�และหนวยงานของรฐมไดในกรณ ใดบาง และเพยงไร 3.1.1 ผท�ตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหาย ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 เม�อเจาหนาท�กระทาละเมดตอบคคลภายนอก บางกรณเจาหนาท�ตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายแตเพยงผเดยว หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผกระทาละเมดอยในสงกด ไมตองรบผดเลย บางกรณหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผทากระทาละเมดอยในสงกดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายแตเพยงผเดยว เจาหนาท�ไมตองรบผดเลย และบางกรณท%งเจาหนาท�และหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผกระทาละเมดอยในสงกดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหาย โดยเฉล�ยกนชดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหายตามสดสวนแหงความผดของตน 3.1.1.1 เจาหนาท�ตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายแตเพยง ผเดยว หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผกระทาละเมดอยในสงกดไมตองรบผดเลย ในกรณใดกรณหน� งดงตอไปน% คอ (1) การละเมดของเจาหนาท�มใชการกระทาในการปฏบตหนาท� กลาวคอ อาจเปนการกระทาในการดาเนนชวตสวนตวโดยแท หรออาจเปนการกระทาในระหวางการปฏบตหนาท� แตการกระทาน%นไมเก�ยวของกบการปฏบตหนาท� (พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� ฯ มาตรา 6)

17

(2) การละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท� แตเจาหนาท�ไดกระทาการน%นไปดวยความจงใจ 8 หรอประมาทเลนเลออยางรายแรง 9 3.1.1.2 หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผกระทาละเมดอยในสงกดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายแตเพยงผเดยว เจาหนาท�ไมตองรบผดเลย ในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท� และเจาหนาท�ไดกระทาการน%นไปดวยความประมาท

เลนเลอธรรมดา 10 3.1.1.3 เจาหนาท�และหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผกระทาละเมดอยในสงกดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหาย โดยเฉล�ยกนชดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหายตามสดสวนแหงความผดของตน ในกรณท�มความเสยหายเกดข%นจากเหตสองประการประกอบกบไดแก เจาหนาท�กระทาการในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง ประการหน� ง และ ความผดหรอความบกพรองของหนวยงานของรฐหรอระบบการดาเนนงานสวนรวม อกประการหน�ง 3.1.2 วธท�ผเสยหายอาจดาเนนการเรยกรองคาสนไหมทดแทน

ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ผเสยหายอาจดาเนนการเรยกรองคาสนไหมทดแทนไดโดยวธใดวธหน�ง ดงตอไปน%

(1) โดยการใชสทธเรยกรองทางศาล หรอ (2) โดยการใชสทธเรยกรองทางปกครอง 3.1.2.1 การใชสทธเรยกรองทางศาล การใชสทธเรยกรองทางศาล ไดแก การท�ผเสยหายฟองขอใหศาล

พพากษาใหเจาหนาท�ผกระทาละเมดหรอหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผกระทาละเมดหรอหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกด แลวแตกรณ ชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตน

8 “กระทาดวยความจงใจ” หมายความถง การกระทาโดยประสงคตอผลคอความเสยหาย ถาไมประสงคตอผลคอความเสยหายเชนน%นแลว

แมจะเลงเหนผลกไมใชจงใจกระทา อาจเปนพยงประมาทเลนเลออยางรายแรงอกสวนหน�ง อยางไรกตาม ถาการเลงเหนผลน%นไมใชประเภท “อาจจะเกด" หรอ "นาจะเกด" แตเปนประเภทท�เหนชดวา “จะตองเกด” หรอ “ควรจะเกด” กนาจะถอไดวาเปนการกระทาโดยประสงคตอผล

เชนกน

9 “ กระทาดวยความประมาทเลนเลออยางรายแรง” หมายถง การกระทาโดยรสกอยแลววาเปนการเส�ยงท�จะเกดภยหรอความเสยหาย แตยง

ขนทาลงโดยคดวาสามารถหลกเล�ยงไมใหเกดภยหรอความเสยหายข%นได ผกระทาเพยงคาดเหนวาผลอาจเกดข%นได โดยไมแนวาจะเกด และคดวาคงสามารถหลกเล�ยงผลน%นได

10

“ กระทาดวยความประมาทเลนเลอธรรมดา” หมายถง กระทาโดยปราศจากความระมดระวง ซ� งบคคลในภาวะเชนน%นจกตองมความวสย

และพฤตการณ และผกระทาอาจใชความระมดระวงเชนวาน%นได แตหาไดใชใหเพยงพอไม กลาวอกนยหน�งคอ กระทาโดยปราศจากความ

ระมดระวงรอบคอบตามสมควรแกกรณท�วญ_ชนจะพงใชในเหตการณเชนน%น

18

ปญหาท�ตองพจารณากนในท�น% มวา กรณใดผเสยหายจะตองฟองเจาหนาท�ผกระทาละเมด กรณใดผเสยหายจะตองฟองหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกด และเม�อผเสยหายฟองเจาหนาท�ผกระทาละเมดหรอหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดแลว ฝายท�ถกฟองจะปฏบตอยางไร

ปญหาวาเม�อเจาหนาท�กระทาละเมดตอบคคลภายนอกแลว ผเสยหายจะตองฟองใครใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนน%นแยกพจารณาไดดงตอไปน%

1) ถาการละเมดของเจาหนาท�มใชการกระทาในการปฏบตหนาท� -ท%งน% ไมวาเจาหนาท�จะไดการกระทาน%นไปในการดาเนนชวตสวนตวโดยแทหรอวากระทาการน%นไปในระหวางการปฏบตหนาท� แตการกระทาน%นไมเก�ยวของกบการปฏบตหนาท�กตาม - เจาหนาท�ตองรบผดในผลแหงละเมดน%นเปนการเฉพาะตว หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดไมตองรบผดเลย ดงน%น ผเสยหายจงตองฟองเจาหนาท�ใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนโดยตรง ไมอาจฟองหนวยงาน

ของรฐท�เจาหนาท�ผนAนอยในสงกดหรอกระทรวงการคลงในกรณท�เจาหนาท�ผนAนไมไดสงกดหนวยงาน

ของรฐแหงใด ใหรวมรบผดไดเลย (พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� ฯ มาตรา 6) ดงจะเหนไดจากอทาหรณตอไปน%

อทาหรณ 1 ขณะท�กาลงขบรถไปตางจงหวดเพ�อพกผอนในวนหยดสดสปดาห นาย ก. ขาราชการกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ประมาทเลนเลอชน นาย ข. ซ� งกาลงเดนขามถนน ไดรบบาดเจบ ดงน% การละเมดของนาย ก. มใชการกระทาในการปฏบตหนาท� แตเปนการกระทาไปในการดาเนนชวตสวนตวโดยแท นาย ก. จงตองรบผดในผลแหงละเมดน%นเปนการเฉพาะตว กรมการปกครองไมตองรบผด นาย ข. จงตองฟอง นาย ก. ใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนโดยตรง ไมอาจฟองกรมการปกครองใหรวมรบผดไดเลย

อทาหรณ 2 นายแดง พนกงานการส�อสารแหงประเทศไทย จอดรถเกบไปรษณยภณฑตรงตไปรษณย ดาตารวจจราจรท�ส�งใหตนจอดรถใหถกท� ตารวจชะโงกศรษะเขาไปในรถแจงขอหาฐานดหม�นเจาพนกงาน นายแดงขบรถไปโดยเรวและผลกตารวจตกจากรถไดรบอนตรายถงบาดเจบสาหส ดงน% ถงแมวาการดาและการขดขวางตารวจจะเปนการละเมดอนนายแดงไดกระทาไปในระหวางการปฏบตหนาท� แตกเปนเร�องสวนตว ไมเก�ยวกบการปฏบตหนาท� นายแดงจงตองรบผดในผลแหงละเมดน%นเปนการเฉพาะตว การส�อสารแหงประเทศไทยไมตองรบผดเลย ตารวจจงตองฟองนายแดงใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนโดยตรง ไมอาจฟองการส�อสารแหงประเทศไทยใหรวมรบผดไดเลย (เทยบคาพพากษาฎกา ท� 1931 / 2518)

ศาลท�มอานาจพจารณาพพากษาคดท�ผเสยหายฟองใหเจาหนาท�รบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อการละเมดท�เจาหนาท�ไดกระทาไปโดยท�การกระทาน%นมใชการกระทาในการปฏบตหนาท�ไดแก ศาลยตธรรม

19

2) ถาการละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท� ผเสยหายตองฟองหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลงในกรณท�เจาหนาท�ผน% นไมไดสงกดหนวยงานของรฐแหงใด ใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนโดยตรง ไมอาจฟองเจาหนาท�ผน%นไดเลย

พงสงเกตวา ถาการละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท�ผเสยหายจะตองฟองหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลง แลวแตกรณเสมอ จะฟองเจาหนาท�ผน%นไมไดเลย ท%งน% โดยมพกตองคานงวาในบ%นปลายแลว ใครจะตองรบผดในผลแหงละเมดน%น ดงจะเหนไดจากอทาหรณตอไปน%

อทาหรณ 1 ขณะขนรถตระเวนเกบขยะตามหนาท� นายดา พนกงานขบรถของกรงเทพมหานครขบรถดวยความประมาทเลนเลอธรรมดาชนร% วบานนายขาวพง ดงน% ตามหลกกฎหมายท�กลาวมาแลวใน 3.1.1.2 ขางตน กรงเทพมหานครตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกนายขาวแตเพยงผเดยว นายดาไมตองรบผดเลย นายขาวตองฟองกรงเทพมหานครโดยตรง จะฟองนายดาไมไดเลย

อทาหรณ 2 ในขณะท�กาลงถามคาใหการนายเอก ผถกหาวาไดกระทาความผดฐานลกทรพย ร.ต.อ. อานาจ พนกงานสอบสวนไดซอมนายเอกเพ�อใหนายกเอกใหการตามความเปนจรงจนนายเอกไดรบบาดเจบสาหส ดงน% การละเมดของ ร.ต.อ. อานาจเปนการกระทาในการปฏบตหนาท� แตเน�องจาก ร.ต.อ. อานาจไดกระทาการดงกลาวไปดวยความจงใจ ตามหลกกฎหมายท�กลาวมาแลวใน 3.1.1.2 ขางตน ร.ต.อ. อานาจจงตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกนายเอกแตเพยงผเดยว กรมตารวจไมตองรบผดเลย แตนายเอกกยงคงตองฟองกรมตารวจโดยตรง จะฟอง ร.ต.อ. อานาจไมได ท%งน% เพราะการละเมดของ ร.ต.อ. อานาจเปนการกระทาในการปฏบตหนาท�

อทาหรณ 3 นายโท พนกงานขบรถของมหาวทยาลยธรรมศาสตรไดรบคาส�งจากผบงคบบญชาใหขบรถไปสงหนงสอราชการท�ทวงมหาวทยาลย นายโทขบรถดวยความเรวสงเกนกวาอตราท�กฎหมายกาหนด และเน�องจากรถคนดงกลาวถงกาหนดท�จะตองเปล�ยนผาเบรกแลว แตมหาวทยาลยธรรมศาสตรกยงไมไดจดใหมการซอมใหเรยบรอย ดงน%นเม�อเหนนายกาจรกาลงเดนขามถนนตรงทางมาลาย นายโทจงไมอาจหยดรถไดทนทวงท รถพงเขาชนนายกาจรไดรบบาดเจบสาหส ดงน% ความเสยหายเกดข%นจากเหตสองประการประกอบกน คอ การท�นายโทกระทาการในการปฏบตหนาท�ดวยความประมาทเลนเลออยางรายแรง กลาวคอขบรถดวยความเรวสงเกนกวาอตราท�กฎหมายกาหนด ประการหน� ง และความผดหรอความบกพรองของมหาวทยาลยธรรมศาสตร กลาวคอ ละเลยไมจดใหมการซอมบารงรถใหอยในสภาพเรยบรอย อกประการหน�ง ตามหลกกฎหมายท�กลาวมาแลวใน 3.1.1.3 ขางตน นายโทและมหาวทยาลยธรรมศาสตรตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกนายกาจร โดยเฉล�ยกนชดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหายตามสดสวนแหงความผดของตน แตนายกาจรกยงคงตองฟองมหาวทยาลยธรรมศาสตรโดยตรง จะฟองนายโทไมได ท%งน% เพราะการละเมดของนายโทเปนการกระทาในการปฏบตหนาท�

20

เม�อไดมการจดต% งศาลปกครองข% นแลว ศาลท� มอานาจพจารณาพพากษาคดท�ผเสยหายฟองใหหนวยงานของรฐรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อการละเมดท�เจาหนาท�ไดกระทาไปในการกระทาในการปฏบตหนาท�อาจเปนศาลปกครองหรอศาลยตธรรมกได กลาวคอ ในกรณท�การกระทาละเมดของเจาหนาท�เกดจากการใชอานาจตามกฎหมาย หรอจากกฎคาส�งทางปกครอง หรอคาส�งอ�น หรอจากการละเลยตอหนาท�ตามท�กฎหมายกาหนดใหตองปฏบต หรอปฏบตหนาท�ดงกลาวลาชาเกนสมควร ศาลดงกลาวไดแก ศาลปกครอง แตในกรณท�การกระทาละเมดของเจาหนาท�มไดเกดจากการใชอานาจตามกฎหมาย หรอจากกฎ คาส�งทางปกครอง หรอคาส�งอ�น หรอจากการละเลยตอหนาท�ตามท�กฎหมายกาหนดใหตองปฏบต หรอปฏบตหนาท�ดงกลาวลาชาเกนสมควร ศาลดงกลาวไดแก ศาลยตธรรม

ตามท�กลาวมาขางตน จะเหนไดวา ภาระท�กฎหมายกาหนดใหแกผเสยหายในการพจารณาวากรณใดตนจะตองฟองเจาหนาท�ผทาละเมดโดยตรงและกรณใดตนจะตองฟองหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลงในกรณท�เจาหนาท�ผน%นไมสงกดหนวยงานของรฐแหงใดน%น มไมมากดงท�มการวตกวจารณกนแตอยางใด ท%งน% เพราะผเสยหายตองตรวจสอบแตเพยงวาการท�เจาหนาท�กระทาละเมดตอตนน%นเปนการกระทาในการปฏบตหนาท�หรอมใชการกระทาในการปฏบตหนาท�เทาน%น หากมใชการกระทาในการปฏบตหนาท�กตองฟองเจาหนาท�โดยตรง แตหากเปนการกระทาในการปฏบตหนาท� กตองฟองหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลงแลวแตกรณโดยตรง ปญหาท�จะตามมาในภายหลงวา เม�อหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลงไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนเพ�อการละเมดของเจาหนาท�ไปแลว หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลงจะมสทธ ไลเบ% ยเอาแกเจาหนาท�ไดหรอไม เพยงใด เปนเร�องของหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลงกบเจาหนาท�ผน%น ไมเก�ยวกบประโยชนไดเสยของผเสยหาย ประโยชนไดเสยของผเสยหายคงมแตเพยงวาตนจะตองไดรบชดใชคาสนไหมทดแทนตามจานวนท�ตนพงจะไดเทาน%น สวนจะไดรบชดใชจากผใดไมใชขอสาคญสาหรบตน

สทธของผเสยหายท�จะฟองเจาหนาท�ใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนเพ�อการละเมดท�เจาหนาท�ไดกระทาไป โดยท�การกระทาน%นมใชการกระทาในการปฏบตหนาท�กด สทธของผเสยหายท�จะฟองหนวยงานของรฐหรอกระทรวงการคลง แลวแตกรณใหรบผดชดใช คาสนไหมทดแทนใหแกตนเพ�อการละเมดท�เจาหนาท�ไดกระทาไปในการปฏบตหนาท�กด พระราชบญญต ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มไดบญญตไววาใหมกาหนดอายความยาวเทาไร ดงน%นจงตองเปนไปตามท�บญญตไวในประมวลกฎหมายแพงและพาณชยมาตรา 448 วรรคแรกท�วา “สทธเรยกรองคาเสยหายอนเกดแตมลละเมดนAน ทานวาขาดอายความเม�อพนหน�งปนบแตวนท�ผตอง

เสยหายรถงการละเมดและรตวผจะพงตองใชคาสนไหมทดแทน หรอเม�อพนสบปนบแตวนทาละเมด”

21

และวรรคสองท�วา “แตถาเรยกรองคาเสยหายในมลอนเปนความผดมโทษตามกฎหมายลกษณะอาญา

และมกาหนดอายความทางอาญายาวกวาท�กลาวมาไซร ทานใหเอาอายความท�ยาวกวานAนมาบงคบ” อยางไรกตาม เม�อผเสยหายฟองเจาหนาท�ผกระทาละเมด หรอฟอง

หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลง แลวแตกรณ แลว ถาฝายท�ถกฟองเหนวาเปนเร�องท�อกฝายหน�งตองรบผดหรอตองรวมรบผด ฝายท�ถกฟองกอาจขอใหศาลเรยกอกฝายหน�งเขามาเปนคความในคดได เชน เม�อผเสยหายฟองเจาหนาท�ผกระทาละเมด ถาเจาหนาท�เหนวาเปนเร�องท�หนวยงานของรฐท�ตนอยในสงกดหรอกระทรวงการคลง แลวแตกรณตองรบผด เพราะการละเมดของตนเปนการกระทาในการปฏบตหนาท�และตนไดกระทาการน%นดวยความประมาทเลนเลอธรรมดา หรอเหนวาหนวยงานของรฐตองรวมรบผด เพราะการละเมดของตนเปนการกระทาในการปฏบตหนาท� และจรงอยวาตนไดกระทาการน%นไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง แตการละเมดน%นกเกดจากความผดหรอความบกพรองของหนวยงานของรฐหรอระบบการดาเนนงานสวนรวมดวย ดงน%เจาหนาท�กอาจขอใหศาลเรยกหนวยงานของรฐท�ตนอยในสงกดหรอกระทรวงการคลง แลวแตกรณ เขามาเปนคความในคดได ในทานองกลบกน เม�อผเสยหายฟองหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผทาละเมดอยในสงกดหรอกระทรวงการคลง แลวแตกรณ ถาหนวยงานของรฐดงกลาวเหนวาเปนเร�องท�เจาหนาท�ผทาละเมดตองรบผด เพราะการละเมดของเจาหนาท�มใชการกระทาในการปฏบตหนาท� หรอเปนการกระทาในการปฏบตหนาท� แตเจาหนาท�ไดกระทาการน%นไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง หรอเหนวาเจาหนาท�ตองรวมรบผด เพราะถงแมความเสยจะเกดข%นจากความผดหรอความบกพรองของตน หรอระบบการดาเนนงานสวนรวมกตาม แตเจาหนาท�กไดกระทาการในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงดวย ดงน%หนวยงานของรฐกอาจขอใหศาลเรยกเจาหนาท�เขาเปนคความใดคดได ท%งน% ดงจะเหนจากความในมาตรา 7 วรรคแรกแหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ท�วา “ในคดท�ผเสยหายฟองหนวยงานของรฐ

ถาหนวยงานของรฐเหนวาเปนเร�องท�เจาหนาท�ตองรบผดหรอตองรวมรบผด หรอในคดท�ผ เสยหายฟอง

เจาหนาท� ถาเจาหนาท�เหนวาเปนเร�องท�หนวยงานของรฐตองรบผดหรอตองรวมรบผด หนวยงานของ

รฐหรอเจาหนาท�ดงกลาวมสทธขอใหศาลท�พจารณาคดนAนเรยกเจาหนาท�หรอหนวยงานของรฐ แลวแต

กรณ เขามาเปนคความในคด”

พงสงเกตวา การขอใหศาลเรยกหนวยงานของรฐหรอเจาหนาท�เขามาเปนคความในคดน%นเปนสทธของเจาหนาท�หรอหนวยงานของรฐท�ถกผเสยหายฟองเทานAน ผเสยหายหา

มสทธเชนวานAนไม ดงน%น ถาหากผเสยหายฟองผดตว เชน ฟองเจาหนาท�ใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อการละเมดท�เจาหนาท�ไดกระทาไปในการปฏบตหนาท� หรอ ฟองหนวยงานของรฐใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อการละเมดท�เจาหนาท�มไดกระทาไปในการปฏบตหนาท� และเจาหนาท�หรอหนวยงานของรฐท�ถกฟองไมใชสทธขอใหศาลเรยกฝายท�ตองรบผดเขามาเปนคความในคด ศาลกตองพพากษายกฟอง ในกรณเชนน% ผเสยหายกตองหวนกลบไปฟองฝายท�ตองรบผดเปนคดใหม แตสทธ

22

ฟองคดของผเสยหายอาจขาดอายความเสยแลวกได ดงน%น เพ�อประโยชนแกผเสยหาย พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 7 วรรคสองจงไดบญญตใหขยายอายความฟองคดในกรณเชนวาน%ออกไปความวา “ถาศาลพพากษายกฟอง เพราะเหตท�หนวยงานของรฐหรอเจาหนาท�

ท�ถกฟองมใชผตองรบผด ใหขยายอายความฟองรองผท�ตองรบผดซ�งมไดถกเรยกเขามาในคดออกไปถง

หกเดอนนบแตวนท�คาพพากษานAนถงท�สด”

3.1.2.2 การใชสทธเรยกรองทางปกครอง ในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท�

ไมวาเจาหนาท�จะไดกระทาการน%นไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลอ และไมวาเจาหนาท�จะประมาทเลนเลอ และไมวาเจาหนาท�จะประมาทเลนเลอธรรมดาหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงกตาม แทนท�จะใชสทธเรยกรองทางศาล ผเสยหายอาจใชสทธเรยกรองทางปกครองกได โดยการย�นคาขอตอหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผทาละเมดอยในสงกด หรอตอกระทรวงการคลงในกรณท�เจาหนาท�ผน%นไมไดสงกดหนวยงานของรฐแหงใด ใหพจารณาชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตน ท%งน% ตามความในพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 11 วรรคแรกท�วา “ในกรณท�

ผเสยหายเหนวา หนวยงานของรฐตองรบผดตามมาตรา 5 ผเสยหายจะย�นคาขอตอหนวยงานงานของ

รฐใหพจารณาชดใชคาสนไหมทดแทนสาหรบความเสยหายท�เกดแกตนกได”

เม�อไดรบคาขอของผเสยหายแลว หนวยงานของรฐตองออกใบรบคาขอใหไดเปนหลกฐานและพจารณาคาขอน%นโดยไมชกชา (พ.ร.บ.ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� ฯ มาตรา 11 วรรคแรก) กรณจะเปนประการใดกตาม หนวยงานของรฐตองพจารณาคาขอใหแลวเสรจภายในหน�งรอยแปดสบวนเปนอยางชา หากเร�องใดไมอาจพจารณาไดทนในกาหนดน%น จะตองรายงานปญหาและอปสรรคใหรฐมนตรเจาสงกดหรอกากบหรอควบคมดแลหนวยงานของรฐแหงน%นทราบและขออนมตขยายระยะเวลาออกไป แตรฐมนตรดงกลาวจะพจารณาอนมตใหขยายระยะเวลาใหอกไดไมเกนหน�งรอยแปดสบวน (พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� ฯ มาตรา 11 วรรคสอง)

เม�อหนวยงานของรฐพจารณาคาขอใหชดใชคาสนไหมทดแทนและมคาส�งเชนใดแลว หากผเสยหายยงไมพอใจผลการวนจฉยของหนวยงานของรฐ ผเสยหายกมสทธรองทกขตอคณะกรรมการวนจฉยรองทกข ตามกฎหมายวาดวยคณะกรรมการกฤษฎกาไดภายในเกาสบวนนบแตวนท�ตนไดรบแจงผลการวนจฉย (พ.ร.บ.ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� ฯ มาตรา 11 วรรคแรก) เม�อไดมการจดต%งศาลปกครองข%นแลว สทธรองทกขตอคณะกรรมการวนจฉยรองทกขดงกลาวน%ใหถอวาเปนสทธฟองคดตอศาลปกครอง (พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� ฯ มาตรา 14)

พงสงเกตวาผเสยหายจะใชสทธเรยกรองทางปกครองไดกเฉพาะแตในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท�เทาน%น ในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�มใชการกระทาในการปฏบตหนาท� ผเสยหายจะตองใชสทธเรยกรองทางศาลเสมอจะใชสทธเรยกรองทางปกครองไมไดเลย

23

3.1.3 การไลเบAยซ�งกนและกนระหวางเจาหนาท�และหนวยงานของรฐ

การไลเบ%ยซ� งกนและกนระหวางเจาหนาท�และหนวยงานของรฐจะมไดกเฉพาะแตในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท�เทาน%น ในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�มใชการกระทาในการปฏบตหนาท� ท%งน% ไมวาเจาหนาท�จะไดการกระทาน%นไปในการดาเนนชวตสวนตวโดยแทหรอวากระทาการน%นไปในระหวางการปฏบตหนาท� แตการกระทาน%นไมเก�ยวของกบการปฏบตหนาท�กตาม ไดกลาวมาแลววา เจาหนาท�ตองรบผดในผลแหงละเมดน%นเปนการเฉพาะตว หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดไมตองรบผดเลย ดงน%น ผเสยหายจงตองฟองเจาหนาท�ใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนโดยตรง ไมอาจฟองหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลง ในกรณท�เจาหนาท�ผน%นไมไดสงกดหนวยงานของรฐแหงใด ใหรวมรบผดไดเลย ในกรณเชนน% ยอมเปนท�เหนไดชดวาเม�อเจาหนาท�ไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายไปแลวตามคาพพากษาของศาล เจาหนาท�ไมมสทธไลเบ%ยเอาแกหนวยงานของรฐได

ปญหาวาในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท� เม�อตนไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายไปแลว เจาหนาท�หรอหนวยงานของรฐแลวแตกรณจะมสทธไลเบ%ยเอาแกอกฝายหน�งไดหรอไมเพยงใดน%น แยกพจารณาไดดงน%

3.1.3.1 กรณท�เจาหนาท�ไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหาย เม�อเจาหนาท�ท าละเมดในการปฏบตหนาท� ผ เสยหายตองฟอง

หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอกระทรวงการคลง แลวแตกรณ ใหรบผดชดใช คาสนไหมทดแทนโดยตรงเสมอ จะฟองเจาหนาท�ผน%นไมไดเลย ท%งน% โดยมพกตองคานงวาในบ%นปลายแลว ใครจะตองรบผดในผลแหงละเมดน%น ดงน%น หากพจารณากนอยางผวเผนแลว จงไมนาจะเกดมกรณท�เจาหนาท�ผทาละเมดไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายข%นได แตอยางไรกตาม อทาหรณตอไปน%แสดงใหเหนวากรณดงกลาวอาจเกดข%นไดในทางปฏบต

นายเขม พนกงานขบรถของมหาวทยาลยธรรมศาสตรไดรบคาส�งจากผบงคบบญชาใหขบรถไปสงหนงสอราชการท�รฐสภา นายเขมขบรถชนรถจกรยานยนตของนายขาว ซ� งจอดรอสญญาณไฟจราจรอยตรงบรเวณเส�แยกคอกววไดรบความเสยหาย พนกงานจราจรวนจฉยวานายเขมเปนฝายผด 11 นายเขมจงตกลงชดใชคาสนไหมทดแทนใหนายขาวไป ดงน% ถานายเขมเหนวามหาวทยาลยธรรมศาสตรตองรบผดในผลแหงละเมดน%น เพราะตนขบรถดวยความประมาทเลนเลอธรรมดา หรอเหนวามหาวทยาลยธรรมศาสตรตองรวมรบผด เพราะจรงอยตนเองขบรถเรวกวาอตราท�กฎหมายกาหนดซ� งเปนการประมาทเลนเลออยางรายแรง แตระบบหามลอของรถคนดงกลาวชารดบกพรอง นายเขมกยอมมสทธไลเบ%ยเอาแกมหาวทยาลยธรรมศาสตรไดเตมจานวนหรอแตเพยงบางสวน

11

ประมวลกฎหมายแพงและพาณชยมาตรา 437 วรรคแรก “ บคคลใดครอบครองหรอควบคมดแลยานพาหนะอยางใด ๆ อนเดนดวยกาลง เคร�องจกรกล บคคลน%นจะตองรบผดชอบเพ�อการเสยหายอนเกดแตยานพาหนะน%น เวนแตจะพสจนไดวาการเสยหายน%นเกดแต

เหตสดวสยหรอเกดเพราะความผดของผตองเสยหายเอง”

24

แหงคาสนไหมทดแทนท�ตนไดชดใชใหแกนายขาวไป และหากมหาวทยาลยธรรมศาสตรปฏเสธ นายเขมอาจใชสทธเรยกรองดงกลาวทางศาลได

3.1.3.2 กรณท�หนวยงานของรฐไดชดใชคาสนไหมดทดแทนใหแกผเสยหาย เม�อหนวยงานของรฐไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายเพ�อ

การละเมดท�เจาหนาท�ไดกระทาไปในการปฏบตหนาท�ตามคาพพากษากด หรอตามท�ผเสยหายย�นคาขอใหพจารณาชดใชกด ไปแลว ถาหนวยงานของรฐเหนวาเจาหนาท�ตองรบผดในผลแหงละเมดน%นแตเพยงผเดยว เพราะเจาหนาท�กระทาการในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง หรอเหนวาเจาหนาท�ตองรวมรบผดดวย เพราะถงแมวาความเสยหายจะเกดข%นจากความผดหรอความบกพรองของตน หรอระบบการดาเนนงานสวนรวมกตาม แตเจาหนาท�กไดกระทาการในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงดวย หนวยงานของรฐกยอมมสทธไลเบ%ยเอาแกเจาหนาท�ไดเตมจานวนหรอแตบางสวนแหงคาสนไหมทดแทนท�ตนไดชดใชใหแกผเสยหายไปแลวได ท%งน% จะเหนไดจากความในพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 8 วรรคแรกท�วา “ในกรณท�หนวยงานของรฐตองรบผดใชคาสนไหมทดแทนแกผเสยหายเพ�อ

การละเมดของเจาหนาท� ใหหนวยงานของรฐมสทธเรยกใหเจาหนาท�ผทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทน

ดงกลาวแกหนวยงานของรฐได ถาเจาหนาท�ไดกระทาการนAนไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลอ

อยางรายแรง” และวรรคสามท�วา “ถาการละเมดเกดจากความผดหรอความบกพรองของหนวยงานของ

รฐ หรอระบบการดาเนนงานสวนรวม ใหหกสวนแหงความรบผดดงกลาวออกดวย”

พงสงเกตดวยวา แมแตกรณท�เจาหนาท�ตองรบผดในผลแหงละเมดท�เจาหนาท�ผน%นไดกระทาไปในการปฏบตหนาท�แตเพยงผเดยว เพราะเจาหนาท�ผน%นไดกระทาการน%นไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง หนวยงานของรฐอาจไลเบ%ยเอาแกเจาหนาท�ผน%นไดไมเตมจานวนแหงคาสนไหมทดแทนท�ตนไดชดใชไปใหแกผเสยหายกได ท% งน% เพราะตามความในพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 8 วรรคสอง น%น “สทธเรยกให

ชดใชคาสนไหมทดแทนตามวรรคหน�งจะมไดเพยงใดใหคานงถงระดบความรายแรงแหงการกระทาและ

ความเปนธรรมในแตละกรณเปนเกณฑ โดยมตองใหใชเตมจานวนของความเสยหายกได”

อน�ง ในกรณท�การละเมดเกดจากเจาหนาท�หลายคน หนวยงานของรฐซ� งไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายไปแลว จะใชสทธไลเบ%ยเอาแกเจาหนาท�เหลาน%นในฐานะท�เจาหนาท�เหลาน%นเปนลกหน% รวมของตนไมได ท%งน% เพราะตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 8 วรรคทาย “ในกรณท�การละเมดเกดจากเจาหนาท�หลายคน มใหนา

หลกเร�องลกหนAรวมมาใชบงคบ และเจาหนาท�แตละคนตองรบผดใชคาสนไหมทดแทนเฉพาะสวนของ

ตนเทานAน”

25

การท�หนวยงานของรฐซ� งไดชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อการละเมดของเจาหนาท�ไปแลวจะใชสทธไลเบ%ยเอาแกเจาหนาท�ผทาละเมดน% หนวยงานของรฐไมจาเปนตองฟองคดตอศาล เพยงแตผเปนหวหนาหนวยงานของรฐแหงน%นออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ชาระคาสนไหมทดแทนตามจานวนท�เจาหนาท�ผน%นจะพงชดใชคนใหแกตนกได ท%งน% จะเหนไดจากความในพระราช บญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 12 ท�วา “ในกรณท�เจาหนาท�ตองชดใช

คาสนไหมทดแทนท�หนวยงานของรฐไดใชใหแกผเสยหายตามมาตรา 8 ....... ใหหนวยงานของรฐม

อานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ผนAนชาระเงนดงกลาวภายในเวลาท�กาหนด” คาส�งน% เปนคาส�งทางปกครองใหชาระเงนตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดงน%น ถาถงกาหนดแลวเจาหนาท�ผรบคาส�งไมชาระโดยถกตองครบถวน ผเปนหวหนาหนวยงานของรฐแหงน%นอาจมหนงสอเตอนใหเจาหนาท�ผรบคาส�งชาระภายในระยะเวลาท�กาหนดแตตองไมนอยกวาเจดวนถาไมมการปฏบตตามคาเตอน ผเปนหวหนาหนวยงานของรฐแหงน%นอาจใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนของเจาหนาท�ผรบคาส�งและขายทอดตลาดเพ�อชาระเงนใหครบถวนได (พ.ร.บ. วธปฏบตราชการทางปกครอง ฯ มาตรา 57)

สทธของเจาหนาท�และหนวยงานของรฐท�จะไลเบ% ยซ� งกนและกนดงกลาวขางตนน% มกาหนดอายความหน�งปนบแตวนท�เจาหนาท�หรอหนวยงานของรฐไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหาย (พ.ร.บ.ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� ฯ มาตรา 9)

3.2 กรณท�เจาหนาท�กระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ เม�อเจาหนาท�จงใจหรอประมาทเลนเลอกระทาตอหนวยงานของรฐ ไมวาเปนหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นอยในสงกดหรอหนวยงานของรฐอ�นกตาม เปนเหตใหหนวยงานของรฐไดรบความเสยหาย มปญหาทางกฎหมายท�จะตองพจารณาสองประการ ดงตอไปน% (1) เจาหนาท�ผกระทาละเมดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกหนวยงานของรฐหรอไม เพยงใด และ (2) ในกรณท�เจาหนาท�ผกระทาละเมดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกหนวยงานของรฐ หนวยงานของรฐมวธดาเนนการเรยกรองคาสนไหมทดแทนอยางไรบาง 3.2.1 ขอบเขตแหงความรบผดของเจาหนาท�ในผลละเมดท�ตนไดกระทาตอหนวยงาน

ของรฐ พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 10 แยกการกระทาละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐออกเปนสองกรณคอ กรณท�การกระทาละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐมใชการกระทาในการปฏบตหนาท�กบกรณท�การกระทาละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐเปนการกระทาในการปฏบตหนาท�

26

3.2.1.1 ในกรณท�การกระทาละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐมใชการกระทาในการปฏบตหนาท� เชน เจาหนาท�วางเพลงเผาทรพยของหนวยงานของรฐ ระหวางขบรถมาทางาน เจาหนาท�ประมาทเลนเลอขบรถชนกาแพงร% วของหนวยงานของรฐเสยหาย ฯลฯ พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 10 บญญตวา “ใหบงคบตามประมวลกฎหมาย

แพงและพาณชย” เชนเดยวกบกรณท�บคคลภายนอกกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ ซ� งหมายความวาเจาหนาท�ผทาละเมดตองรบผดในผลละเมดน%นเสมอ และดงน%นหนวยงานของรฐยอมมสทธเรยกรองใหเจาหนาท�ผน%นชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนเตมจานวนของความเสยหายท�เจาหนาท�ผน%นกอใหเกดข%นแกตน ในกรณท�เจาหนาท�หลายคนกอใหเกดความเสยหายแกหนวยงานของรฐโดยรวมกนทาละเมด เจาหนาท�เหลาน%นจะตองรวมกนรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อความเสยหายน%นใหแกหนวยงานของรฐ ความขอน% ใชตลอดถงกรณท�ไมสามารถสบรตวไดแนวาในจาพวกท�ทาละเมดรวมกนน%น คนไหนเปนผกอใหเกดความเสยหายน%นดวย อน� ง ผยยงสงเสรมหรอชวยเหลอในการทาละเมด กถอวาเปนผกระทาละเมดรวมกนดวย (ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย มาตรา 432) ดงน%นหนวยงานของรฐจงอาจเรยกรองใหเจาหนาท�เหลาน%นรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนฐานะท�เจาหนาท�เหลาน%นเปน “ลกหน% รวม” ของตน กลาวคอจะเรยกรองใหเจาหนาท�คนใดคนหน�งรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนโดยส%นเชงหรอแตโดยสวนกไดตามแตจะเลอก แตเจาหนาท�เหลาน%นยงคงตองรบผดอยท�วทกตวคนจนกวาหนวยงานของรฐจะไดรบชดใชคาสนไหมทดแทนเสรจส%นเชง (ประมวลกฎหมายแพงและพาณชย มาตรา 291) 3.2.1.2 ในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐเปนการกระทาในการปฏบตหนาท� เชน ระหวางท�ขบรถไปราชการตางจงหวดตามคาส�งของผบงคบบญชาเจาหนาท�ประมาทเลนเลอรถพลกคว �าลงขางทางจนเสยหาย ระหวางท�ก าลงพมพเอกสารตามคาส�งของผบงคบบญชา เจาหนาท�รสกหงดหงดท�เคร�องคอมพวเตอรทางานไดไมเรวทนใจ จงทบเคร�องเคร�องคอมพวเตอรจนเสยหาย ฯลฯ พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 10 บญญตวา “การเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท� ใหนาบทบญญตมาตรา 8 มาใชบงคบโดยอนโลม” ดงน%น หนวยงานของรฐจะเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท�ไดหรอไม เพยงใด ตองแยกพจารณาดงตอไปน% (1) ถาเจาหนาท�กระทาการในการปฏบตหนาท�ดวยความประมาทเลนเลอธรรมดา หนวยงานของรฐท�ไดรบความเสยหายไมอาจเรยกรองใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนไดเลย (2) ถาเจาหนาท�กระทาการในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง หนวยงานของรฐท�ไดรบความเสยหายยอมมสทธเรยกรองใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนได แตสทธเรยกรองดงกลาวจะมไดเพยงใด ใหหนวยงานของรฐ

27

คานงถงระดบความรายแรงแหงการกระทาและความเปนธรรมในแตละกรณเปนเกณฑ โดยมตองใหใชเตมจานวนของความเสยหายกได (3) ถาความเสยหายแกหนวยงานของรฐเกดจากเหตสองประการประกอบกนไดแก การท�เจาหนาท�กระทาการในการปฏบตหนาท�ดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง ประการหน� ง และ ความผดหรอความบกพรองของหนวยงานของรฐหรอระบบการดาเนนงานสวนรวม อกประการหน� ง หนวยงานของรฐจะมสทธเรยกรองใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนไดกเฉพาะแตเพ�อความเสยหายท�เกดจากการกระทาของเจาหนาท�เทาน%น ไมมสทธเรยกรองใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อความเสยหายท�เกดจากความผดหรอความบกพรองของหนวยงานของรฐหรอระบบการดาเนนงานสวนรวม (4) ถาความเสยหายเกดจากการท�เจาหนาท�หลายคนกระทาการในการปฏบตหนาท� หนวยงานของรฐท�ไดรบความเสยหายจะใชสทธเรยกรองใหเจาหนาท�เหลาน%นรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตนในฐานะท�เจาหนาท�เหลาน%นเปนลกหน% รวมของตนไมได ตองใชสทธเรยกรองใหเจาหนาท�แตละคนชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อความเสยหายท�เกดจากการกระทาของเจาหนาท�คนน%นเทาน%น 3.2.2 วธท�หนวยงานของรฐอาจดาเนนการเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท�

ผกระทาละเมดตน

ในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐมใชการกระทาในการปฏบตหนาท� หนวยงานของรฐท�เสยหายจะตองใชสทธเรยกรองทางศาล กลาวคอฟองใหเจาหนาท�ผกระทาละเมดตนรบผดชดใชคาสนไหมทดแทน ศาลท�มอานาจพจารณาพพากษาคดท�หนวยงานของรฐฟองเจาหนาท�ใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเพ�อการละเมดท�เจาหนาท�ไดกระทาไปโดยท�การกระทาน%นมใชการกระทาในการปฏบตหนาท�ไดแก ศาลยตธรรม แตในกรณท�การละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐเปนการกระทาในการปฏบตหนาท� หนวยงานของรฐท�เสยหายไมจาตองใชสทธเรยกรองทางศาล ผเปนหวหนาหนวยงานของรฐแหงน%นอาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ผกระทาละเมดชาระเงนคาสนไหมทดแทนตามจานวนท�เขาจะพงตองชดใชกได ท% งน% จะเหนไดจากความในพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2519 มาตรา 12 ท�วา “...........ในกรณท�เจาหนาท�ตองใชคาสนไหมทดแทนเน�องจากเจาหนาท�ผนAน

ไดกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐตามมาตรา 10 ประกอบกบมาตรา 8 ใหหนวยงานของรฐท�

เสยหายมอานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ผนAนชาระเงนดงกลาวภายในเวลาท�กาหนด” คาส�งน% เปนคาส�งทางปกครองใหชาระเงนตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดงน%น ถาถงกาหนดแลว เจาหนาท�ผรบคาส�งไมชาระโดยถกตองครบถวน ผเปนหวหนาหนวยงานของรฐแหงน%นอาจมหนงสอเตอนใหเจาหนาท�ผรบคาส�งชาระภายในระยะเวลาท�กาหนดแตตองไมนอยกวาเจดวน ถาไมมการปฏบตตามคาเตอน ผเปนหวหนาหนวยงานของรฐแหงน%นอาจใชมาตรการบงคบทาง

28

ปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนของเจาหนาท�ผรบคาส�งและขายทอดตลาดเพ�อชาระเงนใหครบถวนไดดงท�กลาวไวแลวในขอ 3.1.3.2 สทธของหนวยงานของรฐท�จะเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท� ไมวาการละเมดของเจาหนาท�ตอหนวยงานของรฐน%นจะเปนการกระทาในการปฏบตหนาท�หรอมใชการกระทาในการปฏบตหนาท�กตาม มกาหนดอายความสองปนบแตวนท�หนวยงานของรฐรถงการละเมดและรตวเจาหนาท�ผจะพงตองชดใชคาสนไหมทดแทน อยางไรกตาม กรณท�หนวยงานของรฐเหนวาเจาหนาท�ผน%นไมตองรบผด แตกระทรวงการคลงตรวจสอบแลวเหนวาตองรบผด สทธเรยกรองคาสนไหมทดแทนน%นมกาหนดอายความหน�งปนบแตวนท�หนวยงานของรฐมคาส�งตามคาวามเหนชอบกระทรวงการคลง (พ.ร.บ. ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� ฯ มาตรา 10 วรรคสอง) 12

12

ดร.วรพจน วศรตพชญ, เอกสารประกอบการบรรยาย, หนา 9 – 24

บทท� 4

กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง

(พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539)

การศกษากรณหนวยงานของรฐบงคบใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทน สวนหน�งจะเก�ยวของกบกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองดวย จงจะขอกลาวถงเน%อหาของกฎหมายดงกลาวเฉพาะท�จาเปนเพ�อประกอบการวเคราะหและศกษา ดงน% กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองมความมงหมายเพ�อจดกระบวนการของกจกรรมทางปกคอรงใหสามารถดาเนนไปไดอยางมประสทธภาพ และไดขอยตท�ถกตองเปนธรรมตอประโยชนของเอกชนและประโยชนสาธารณะท�เก�ยวของ ซ� งในการดาเนนไปสเปาหมายน%น จาตองมวธการบงคบฝายปกครองหลายประการ เพ�อใหการดาเนนการเปนไปตามข%นตอนท�อาจปองกนความผดพลาดได กรณเปนวธการควบคมคณภาพเพ�อใหเกดความเปนธรรมท�ตองการ นอกจากน%นยงมหลกการใหเอกชนท�เก�ยวของมสวนรวมในการดาเนนกจกรรมทางปกครอง เพ�อใหเกดความไววางใจในการปกครองและสามารถทราบความเปนจรงเพ�อคมครองสทธของตนไดตามควรแกกรณ 13

4.1 การบงคบใชกบ “วธปฏบตราชการทางปกครอง” ตามกฎหมายตาง ๆ

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 3 วรรคหน�ง บญญตวา “มาตรา 3 วธปฏบตราชการทางปกครองตามกฎหมายตาง ๆ ใหเปนไปตามท�กาหนดในพระราชบญญตน% เวนแตในกรณท�กฎหมายใดกาหนดวธปฏบตราชการทางปกครองเร�องใดไวโดยเฉพาะและมหลกเกณฑท�ประกนความเปนธรรมหรอมมาตรฐานในการปฏบตราชการไมต�ากวาหลกเกณฑท�กาหนดในพระราชบญญตน% ฯลฯ ฯลฯ” บทบญญตของกฎหมายดงกลาวเปนการแสดงเจตนารมณของกฎหมายท�จะใหหลกเกณฑการปฏบตราชการตามพระราชบญญตน% เปนหลกเกณฑท�เปนมาตรฐานกลางท�จะใชบงคบกบการใชอานาจของเจาหนาท�ของรฐตามพระราชบญญตตาง ๆ ทกฉบบไมวาจะมกฎหมายรองรบอานาจทางปกครองของเจาหนาท�ของรฐไวอยางไรกตาม แตการใชอานาจน%น เจาหนาท�จะตองถอปฏบตตามหลกเกณฑและวธการในการใชอานาจท�กาหนดไวในพระราชบญญตน%ดวยเสมอ บทบญญตมาตรา 3 น% เปนวธการบญญตกฎหมายท�จะใหมผลเปนการปรบปรงกระบวนการใชอานาจตามกฎหมายอ�น ๆ ท%งหมดโดย ไมจาตองมการแกไขเพ�มเตมกฎหมายเหลาน%นเปนรายฉบบอก

13

ชยวฒน วงศวฒนศาสนต, คาอธบายกฎหมายปกครอง, หนา 159 - 160

30

4.2 “เจาหนาท�” ตามพระราชบญญตนA

มาตรา 5 แหงพระราชบญญตดงกลาวไดใหคานยามของคาวา “เจาหนาท�” ไวดงน% “เจาหนาท” หมายความวา บคคล คณะบคคล หรอนตบคคล ซงใชอานาจหรอไดรบ

มอบใหใชอานาจทางปกครองของรฐในการดาเนนการอยางหนงอยางใดตามกฎหมาย ไมวาจะเปนการจดต+งข+นในระบบราชการ รฐวสาหกจหรอกจการอนของรฐหรอไมกตาม”

รองศาสตราจารย ดร.วรพจน วศรตพชญ ไดใหคาอธบายเก�ยวกบ “เจาหนาท�” เอาไว 14 ดงน%

“เจาหนาท” เปนผซงไดรบมอบหมายใหใชอานาจทางปกครองของรฐกระทาการอยางใดอยางหนงตามกฎหมาย “อานาจทางปกครองของรฐ” คอสวนหนงของอานาจบรหาร ไมรวมถงอานาจนตบญญตและอานาจตลาการ

ตามคานยามขางตน “เจาหนาท�” หรออกนยหน�งผซ� งใชหรอไดรบมอบใหใชอานาจทางปกครองของรฐในการดาเนนการอยางหน�งอยางใดตามกฎหมาย ซ� งรวมถงการพจารณาทางปกครองดวย อาจเปนบคคลธรรมดา คณะบคคลธรรมดา หรอนตบคคลกได อยางไรกตาม นตบคคลน%นเปนส�งท�ไมมตวตนและชวตจตใจเหมอนบคคลธรรมดา ดงน%น ถงแมวาจะไดรบมอบใหใชอานาจทางปกครองของรฐในการดาเนนการอยางหน�งอยางใดตามกฎหมายกตาม นตบคคลกไมอาจใชอานาจดงกลาวไดดวยตนเองตองใหบคคลธรรมดาคนหน�งหรอคณะหน�งซ� งเปน “ผแทน” หรอ “ผมอานาจทาการแทน” ของตนใชอานาจดงกลาวแทนตนและในนามของตนอกทอดหน�ง เชน ถงแมวาพระราชบญญตการทาอากาศยานแหงประเทศไทย พ.ศ. 2522 มาตรา 9 ใหการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ทอท.) “มอานาจดาเนนกจการทาอากาศยานในเขตสนามบนอนญาตหรอข%นลงช�วคราวของอากาศยานท�ประกาศกาหนดตามกฎหมายวาดวยการเดนอากาศ ท%งน% ตามท�คณะรฐมนตรมอบหมายและกาหนดในกฎกระทรวงและให ทอท. มสทธและหนาท�เสมอนผไดรบอนญาตใหประกอบกจการดงกลาวตามกฎหมายวาดวยการเดนอากาศ แตในการน% ทอท. จะวาจางหรอมอบใหบคคลใดประกอบกจการดงกลาว สวนหน�งสวนใดแทนกได” แต ทอท. ซ� งเปนนตบคคลกไมอาจดาเนนกจการดงกลาวตามกฎหมายวาดวยการเดนอากาศตามท�คณะรฐมนตรมอบหมาย และกาหนดในกฎกระทรวงหรอ วาจางหรอมอบใหบคคลใดประกอบกจการดงกลาวสวนหน�งสวนใดแทนตนไดดวยตนเอง ตองใหคณะกรรมการการทาอากาศยานแหงประเทศไทยหรอผวาการการทาอากาศยานแหงประเทศไทย แลวแตกรณ ซ� งเปนผแทนหรอผมอานาจกระทาการแทนของตนกระทาการดงกลาวแทนตนและในนามของตนอกทอดหน�ง ความจรงขอน% แสดงใหเหนวา ในทางปฏบตแลว ผซ� งใชหรอไดรบมอบหมายใหใชอานาจทางปกครองของรฐในการดาเนนการอยางหน�งอยางใดตามกฎหมายมอยเพยงสองประเภทเทาน%น น�นคอ บคคลธรรมดาและคณะบคคลธรรมดา บคคลธรรมดาคนหน�งคนใดซ�งใชหรอไดรบมอบหมายใหใช 14

วรพจน วศรตพชญ, บนทกถอดเทปการบรรยาย เร�องกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง วนท� 27 มนาคม 2540, จงหวดเชยงใหม และวรพจน วศรตพชญ “ เจาหนาท�ซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครอง” รวมบทความทางวชาการ กฎหมายวาดวย วธปฏบตราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539, 2541 หนา 39 - 49

31

อานาจทางปกครองของรฐในการดาเนนการอยางหน�งอยางใดตามกฎหมาย ไดแก ผดารงตาแหนงตาง ๆ เชน นายกรฐมนตร รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย อธบดกรมตารวจ ผวาราชการกรงเทพมหานคร ฯลฯ สวนคณะบคคลธรรมดาซ�งใชหรอไดรบมอบหมายใหใชอานาจทางปกครองของรฐในการดาเนนการอยางหน�งอยางใดตามกฎหมาย ไดแก คณะกรรมการตาง ๆ ซ� งบางทกเรยกวา “สภา....." เชน คณะกรรมการอาหารและยา (อ.ย.) คณะกรรมการปฏรปท�ดนเพ�อเกษตรกรรม (คปก.) คณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) คณะกรรมการกากบหลกทรพยและตลาดหลกทรพย (ก.ส.ต.) สภามหาวทยาลยธรรมศาสตร สภากรงเทพมหานคร สภาเมองพทยา ฯลฯ

สวนขอความท�วา “ไมวาจะเปนการจดต%งข%นในระบบราชการรฐวสาหกจหรอกจการอ�นของรฐหรอไมกตาม” น%นหมายความวา ผซ� งไดรบมอบหมายใหใชอานาจทางปกครองของรฐกระทาการอยางหน�งอยางใดตามกฎหมายตามนยของพระราชบญญตดงกลาวน%นอาจจะเปนบคลากรในภาครฐ หรอบคลากรในภาคเอกชนกได

บคลากรในภาครฐน%นอาจจะเปนบคลากรของสวนราชการ (ขาราชการ ลกจางประจา ลกจางช�วคราว) บคลากรของรฐวสาหกจ หรอบคลากรของกจการอ�นของรฐท�มใชสวนราชการหรอรฐวสาหกจ เชน มหาวทยาลยเทคโนโลยสรนาร หรอมหาวทยาลยวลยลกษณ

บคลากรในภาคเอกชนกอาจจะเปน “เจาหนาท�” ผออกคาส�งทางปกครองไดในบางกรณ เชน การตรวจสภาพรถยนตกอนท�กรมการขนสงทางบกจะตอทะเบยนและออก “ปายวงกลม” ใหน%น แตเดมกรมการขนสงทางบกเปนผดาเนนการตรวจสภาพรถยนตเอง แตในปจจบนน%กรมการขนสงทางบกไดมอบหมายใหบรษทเอกชนเปนผตรวจสภาพรถยนตแทน ซ� งเม�อบรษทเอกชนดงกลาวตรวจสภาพรถยนตและออกใบรบรองวารถยนตอยในสภาพท�สมบรณ เจาของรถยนตกสามารถเอาใบรบรองดงกลาวไปขอตอทะเบยนเพ�อขอรบ “ปายวงกลม” ไดบรษทเอกชนท�ไดรบมอบหมายจากกรมการขนสงทางบกใหตรวจสภาพรถยนตน%น จะทาการในฐานะท�เปน “เจาหนาท�” และการท�บรษทดงกลาวจะออกหรอไมออกใบรบรองการตรวจสภาพรถยนตใหแกเจาของรถยนตหรอไมคอ “คาส�งทางปกครอง” ท�จะตองปฏบตตามบทบญญตของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง ฯ

อกตวอยางหน�งกคอสภาทนายความซ�งเปนองคกรเอกชนท�พระราชบญญตทนายความ พ.ศ. 2528 มอบหมายใหใชอานาจรฐในการออกใบอนญาตวาความใหแกทนายความ ควบคมจรรยาบรรณของทนายความและลงโทษทนายความท�ฝาฝนจรรยาบรรณการท�สภาทนายความใชอานาจรฐออกหรอไมออกใบอนญาตวาความใหแกบคคลใด สภาทนายความกระทาการในฐานะท�เปน “เจาหนาท�” ใบอนญาตวาความท�ออกใหแกบคคลในหรอคาปฏเสธไมออกใบอนญาตวาความใหแกบคคลใดถอวาเปน “คาส�งทางปกครอง”

“เจาหนาท�” ตามพระราชบญญตดงกลาวมอย 3 ประเภท คอ บคคลคนเดยว คณะบคคลและนตบคคล

(1) “เจาหนาท�” ท�เปนบคคลคนเดยวกคอ ผดารงตาแหนงตาง ๆ เชน ผวาราชการจงหวด นายกเทศมนตร นายกรฐมนตร

32

(2) “เจาหนาท�” ท�เปนคณะบคคล ไดแก คณะกรรมการขาราชการพลเรอน คณะกรรมการอาหาร สภาเทศบาล สภาจงหวด

(3) “เจาหนาท�” ท�เปนนตบคคลซ�งจะตองใชสทธหรอหนาท�โดยผานทางบคคลธรรมดาซ�งอาจจะเปนบคคลเดยวหรอคณะบคคลกได บคคลท�ใชสทธและปฏบตหนาท�แทนนตบคคลน%นเรยกวาผแทนนตบคคลซ�งอาจจะเปนบคคลคนเดยว เชน ผอานวยการหรอเปนคณะบคคล เชน คณะกรรมการบรหารของรฐวสาหกจตาง ๆ เปนตน

4.3 “คาส�งทางปกครอง” ตามพระราชบญญตนA

มาตรา 5 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดใหคานยามของคาวา “คาส�งทางปกครอง” ไวดงน%

“คาส�งทางปกครอง” หมายความวา (1) การใชอานาจตามกฎหมายของเจาหนาท�ท�มผลเปนการสรางนตสมพนธข%น

ระหวางบคคลในอนท�จะกอ เปล�ยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาท�ของบคคล ไมวาจะเปนการถาวรหรอช�วคราว เชน การส�งการ การอนญาต การอนมต การวนจฉยอทธรณ การรบรอง และการรบจดทะเบยน แตไมหมายความรวมถงการออกกฎ

(2) การอ�นท�กาหนดในกฎกระทรวง” อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายเก�ยวกบ “คาส�งทางปกครอง” ไว 15 วา ในทางทฤษฎ คาส�งทางปกครองจะมสาระสาคญอย 5 ประการ คอ

(1) เปนการกระทาโดยเจาหนาท� (2) เปนการใชอานาจรฐ (3) เปนการกาหนดสภาพทางกฎหมาย (4) เกดผลเฉพาะกรณ และ (5) มผลภายนอกโดยตรง

(1) “คาส�งทางปกครอง” เปนการกระทาโดย “เจาหนาท�” “เจาหนาท�” หมายถงบคคลใดบาง ไดกลาวไวในขอ 4.2 ขางตนแลว (2) “คาส�งทางปกครอง” เปนการใชอานาจรฐ ตามคานยามของคาวา “คาส�งทางปกครอง” น%น จะตองเปน “การใชอานาจ

ตามกฎหมาย” เพราะโดยหลกการแลว “คาส�งทางปกครอง” เปนการใชอานาจฝายเดยว บงคบแกเอกชน โดยท�เอกชนมไดยนยอมดวย กรณใดหากไมไดเกดจากการใชอานาจตามกฎหมาย กจะเปนเร�องอ�น เชน สญญา อนเปนการตกลงกบเอกชน เปนตน

15

ชยวฒน วงศวฒนศาสนต กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง, จรวชการพมพ, กรงเทพ, มถนายน 2540.

33

สาหรบ “อานาจตามกฎหมาย” น%น หมายถง อานาจทางปกครองโดยจะตองพจารณาประกอบกบคานยามของคาวา “เจาหนาท�” ดวย

หากเปนอานาจตามกฎหมายอ�น กไมใชคาส�งทางปกครอง เชน มาตรา 143 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2534 ท�ใหนายกรฐมนตรมอานาจใหคารบรองรางพระราชบญญตท�เก�ยวกบการเงนเพ�อใหสมาชกสภาผแทนราษฎรผเสนอสามารถเสนอรางกฎหมายดงกลาวตอสภาผแทนราษฎรได กรณเปนเร�องตามกฎหมายรฐธรรมนญท�ไมอยในบงคบของหลกกฎหมายปกครอง (มาตรา 4 (3) ) ถานายกรฐมนตรเกดใหอานาจโดยลาเอยงหรอลาชา กตองไปวากนทางการเมอง

การวางหลกวาเปนการใชอานาจทางปกครองของรฐน% มความหมายในตววากรณจะตองไมใชการใชอานาจทางนตบญญต (ตรากฎหมาย) หรอการใชอานาจในทางตลาการ (ตดสนคด) การกระทาของรฐสภาหรอศาลจงไมอยในบงคบหลกเกณฑในเร�องการทาคาส�งทางปกครอง (มาตรา 4 (1) และ (4) )

(3) “คาส�งทางปกครอง” เปนการกาหนดสภาพทางกฎหมาย “คาส�งทางปกครอง” น%นตองมงประสงคใหกาหนดผลทางกฎหมายอนเปนนต

สมพนธระหวางบคคลอยางหน�งอยางใดข%น เชน ออกคาส�งอนญาตใหต%งโรงงานหรอออกคาส�งใหร%อถอนอาคาร เปนตน

องคประกอบในการมงตอผลในกฎหมายน% เองท�ทาให “คาส�งทางปกครอง” แตกตางไปจากการกระทาท�กอใหเกดความรบผด และองคประกอบน%ทาใหเจตนาในการมงตอผลมความสาคญตอความสมบรณของนตกรรม

“คาส�งทางปกครอง” น%นไมวาจะมงประสงคในทางใดกตาม หากกระทบถงสทธหนาท�ของบคคลแลว กถอวาเขาขายการเปน “คาส�งทางปกครอง” ได

(4) “คาส�งทางปกครอง” กอใหเกดผลเฉพาะกรณ “คาส�งทางปกครอง” จะตองกระทาโดยมงกาหนดสภาพทางกฎหมายท�เปนอย

ในกรณหน�งโดยเฉพาะ เชน การออกใบอนญาตใหกอสรางอาคาร หรอออกคาส�งใหบคคลออกจากพ%นท�ท�รกล%าทางสาธารณะ

คณสมบตขอน%ทาให “คาส�งทางปกครอง” แตกตางไปจาก “กฎ” เพราะกฎจะมผลใชบงคบเปนการท�วไป อนเปนเพยงการวางหลกไว แตยงไมใชกบกรณใดกรณหน�งโดยตรง

คาส�งทางปกครองโดยสภาพจะตองมงใชบงคบกบบคคลหน�งบคคลใดโดยตรง แตในคาส�งจะไมระบช�อบคคลไวกได เชน พบการปลกสรางอาคารในท�สาธารณะโดยผกระทาไมอย การออกคาส�งใหร%อถอนอาจใชวธประกาศใหผกระทาร%อถอนออกไปโดยไมระบช�อผน%น

คาส�งทางปกครองท�แจงชดและใชบงคบเฉพาะกรณน% อาจเปนคาส�งรวมหรอคาส�งท�วไปท�ใชบงคบกบกลมบคคลใดกได เชน ตารวจจะออกคาส�งหามการชมนมในสถานท�แหงหน�งในวนรงข%นหรอหามบคคลเขาไปในอาคารท�มสภาพเส�ยงตอการพงทลายหรอใหผอาศยในเขตโรคระบาด

34

จดการฆาเช%อโรคโดยคาใชจายของตนเองหรอหามขายผกบางชนดในเขตท�กาหนดเพราะเช�อวาผกน%นเปนพาหะนาโรคระบาด หรอคาส�งหามบคคลเขาไปในเขตอนรกษธรรมชาตหรอปายสญญาจราจรกาหนดวธการเดนรถ คาส�งเหลาน%จะเหนไดวาเปนการบงคบแกบคคลหลายคนคลายกบ “กฎ” แตขณะเดยวกนกไมมสภาพเปน “กฎ” เพราะมงหมายใหเกดผลทนทแกกลมบคคลท�แนนอนแลว

(5) “คาส�งทางปกครอง” มผลภายนอกโดยตรง คณสมบตขอน% มความสาคญในการช% ใหเหนวาคาส�งทางปกครองเกดข%นเม�อใด

โดยตราบใดท�ยงมผลปรากฏอยภายในกยงเปนเพยงแตการเตรยมการหรอพจารณาเพ�อออกคาส�งทางปกครองเทาน%น และเจาหนาท�ผพจารณาจะเปล�ยนแปลงเชนใดกได เชน การท�ผตรวจไปตรวจดอาคารท�เส�ยงตอการพงทลายและทารายงานเสนอความเหนข%นมา กรณยงไมมคาส�งทางปกครองเกดข%น หรอแมแตเม�อผบงคบบญชาไดรบรายงานและส�งการใหผตรวจกลบไปตรวจดปญหา ณ จดใดของอาคารอกคร% ง หากพบปญหาไมม�นคงท�จดน%นตามท�ผบงคบบญชาคาดการณ กใหเรงส�งการใหร%อถอน ดงน% กถอวาไมเปนคาส�งทางปกครองสาหรบเจาของอาคารซ�งเปนบคคลภายนอก และเม�อยงไมมผลออกมาภายนอก ผจะอยในบงคบของคาส�งทางปกครองน%นกไมมหนาท�อะไรตองปฏบต

คาส�งจะมผลภายในหรอภายนอกน%นตองพจารณาเน%อหาของคาส�งเปนสาคญ เชน การท�ผบงคบบญชาส�งใหผใชบงคบบญชาไปดาเนนการออกคาส�งร%อถอน กรณน%ยงเปนเร�องภายในองคกรของหนวยงานน%น ท%งผบงคบบญชาและผใตบงคบบญชาในกรณน% เปนอวยวะสวนหน�งขององคกร แตในกรณท�ผใตบงคบบญชาละเลยไมออกคาส�งร%อถอนตามเวลาท�ถกส�งไว ถาผบงคบบญชามคาส�งลงโทษตดเงนเดอนผใตบงคบบญชา คาส�งลงโทษน% เปนเร�องระหวางผบงคบบญชาและผใตบงคบบญชา ซ� งตางกเปนบคคลท�เก�ยวกบคาส�ง กรณจงมใชเร�องภายในองคกรอกตอไป คาส�งลงโทษน%นจงเปน “คาส�งทางปกครอง” หรอในกรณท�รฐมนตรจะส�งการเร�องใด ถากฎหมายกาหนดวาจะตองไดรบความเหนชอบหรอคาแนะนาจากคณะกรรมการคณะใดกอนน%น ความเหนชอบหรอคาแนะนาของคณะกรรมการ เม�อมไดมผลโดยตรงตอบคคลภายนอก กยงไมถอเปนคาส�งทางปกครอง แมไดสงออกภายนอกคณะกรรมการแลวกตามโดยบคคลผอยในบงคบคาส�งจะมหนาท�ตองปฏบต กตอเม�อไดรบคาส�งสดทายแลวคอ คาส�งของรฐมนตรและการโตแยงหรอกาหนดอายความเร�มนบต%งแตวนรบคาส�งสดทายน%น

4.4 การอ�นท�กาหนดในกฎกระทรวง

คณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครองเหนวาคาส�งของเจาหนาท�ในบางกรณอาจเกดปญหาการตความวาเปนคาส�งทางปกครองหรอไม เน�องจากคาส�งดงกลาวมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาท�ของบคคลและประโยชนสาธารณะ จงไดจดทารางกฎกระทรวงออกตามความใน (2) ของบทน%ยาม “คาส�งทางปกครอง” ในมาตรา 5 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไวดงน%

35

“ใหการดาเนนการของเจาหนาท�ดงตอไปน% เปนคาส�งทางปกครอง 1. การดาเนนการเก�ยวกบการจดหาหรอใหสทธประโยชนในกรณดงตอไปน% (1) การส�งรบหรอไมรบคาเสนอขาย รบจาง แลกเปล�ยน ใหเชา ซ%อ เชา หรอใหสทธประโยชน (2) การอนมตส�งซ%อ จาง แลกเปล�ยน เชา ขาย ใหเชา หรอใหสทธประโยชน (3) การส�งยกเลกกระบวนการพจารณาคาเสนอหรอการดาเนนการอ�นใดในลกษณะเดยวกน (4) การส�งใหเปนผท%งงาน 2. การใหหรอไมใหทนการศกษา”

4.5 พระราชบญญตนAเปนกฎหมายท�กาหนดมาตรฐานกลาง “มาตรา 3 วธปฏบตราชการทางปกครองตามกฎหมายตาง ๆ ใหเปนไปตามท�กาหนดในพระราชบญญตน% เวนแตในกรณท�กฎหมายกาหนดวธปฏบตราชการทางปกครองเร�องใดไวโดยเฉพาะและมหลกเกณฑท�ประกนความเปนธรรมหรอมมาตรฐานในการปฏบตราชการไมต�ากวาหลกเกณฑท�กาหนดในพระราชบญญตน% ความในวรรคหน�งมใหใชบงคบกบข%นตอนและระยะเวลาอทธรณหรอโตแยงท�กาหนดในกฎหมาย” บทบญญตมาตรา 3 น% ไดบญญตยกเวนการนาเอาพระราชบญญตน%ไปใชบงคบสาหรบวธการปฏบตราชการของเจาหนาท�ตามกฎหมายอ�น ๆ ในบางกรณไวดวย โดยเฉพาะอยางย�งในเม�อกฎหมายเฉพาะน%น ๆ ไดมหลกประกนความเปนธรรมหรอมมาตรฐานการปฏบตราชการไมต�ากวาหลกเกณฑท�กาหนดไวในพระราชบญญตน%ไวเชนกน เพราะในกรณท�กฎหมายเฉพาะไดบญญตมาตรการเก�ยวกบการใชอานาจของเจาหนาท�ตามกฎหมายน%น ๆ ไวดกวาหรอดเทากบในพระราชบญญตน%แลว กยอมไมมเหตผลใดท�จะปฏเสธการใชบงคบกฎหมายเฉพาะน%นโดยนามานาเอาพระราชบญญตน%ซ� งเปนกฎหมายท�วไปไปใชบงคบอก

4.6 กฎหมายเฉพาะกาหนดหลกเกณฑท�ประกนความเปนธรรมไวไมต�ากวาหลกเกณฑตามพระราชบญญต

นA การกาหนดหลกเกณฑท�ประกนความเปนธรรมไวไมต�ากวาในกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองน%น โดยเน%อหาของบทบญญตน%ยอมเหนไดชดเจนวาจะตองเปนกรณท�ม “คกรณ” ในคาส�งทางปกครองท�กฎหมายจะตองให “หลกประกนความเปนธรรม” แกบคคลเหลาน% ซ� งโดยสภาพกนาจะจากดอยแตเฉพาะในกรณการทา “คาส�งทางปกครอง” เทาน%น

36

การใหหลกประกนความเปนธรรมแกคกรณน%นอาจจะดาเนนการไดดวยวธการสองประการคอ การกาหนดคณสมบตของเจาหนาท�ท�จะออกคาส�งทางปกครองซ�งจะตองมความเปนกลาง ไมมสวนไดเสย ประการหน�ง และการกาหนดวธพจารณาในการทาคาส�งท�เปดโอกาสใหมการโตแยงแสดงพยานหลกฐานเพ�อปกปองสทธของคกรณในคาส�งทางปกครองไดอกประการหน�ง สาหรบความเปนกลางของเจาหนาท�ท�มอานาจออกคาส�งน%น มาตรา 13 กาหนดลกษณะตองหามในเร�องการมสวนไดเสยของเจาหนาท�ท�มอานาจทาคาส�งทางปกครองไวอยางกวางขวาง ครอบคลมแลว กยอมทาใหเหนไดวา ยอมยากย�งท�จะมกฎหมายอ�นกาหนดมาตรฐานไวสงกวาพระราชบญญต น%จนเปนเหตใหตองยกเวนมใหนาพระราชบญญตน%ไปใชบงคบได สวนการกาหนดวธพจารณาในการทาคาส�งทางปกครองน%น กฎหมายฉบบน%กาหนดใหคกรณในคาส�งทางปกครองมสทธโตแยงแสดงพยานหลกฐานเพ�อรกษาสทธของตนไดกอนมการออกคาส�งทางปกครอง มาตรฐานเชนน%แมจะถอไดวาคอนขางสงเม�อเทยบกบหลกเกณฑในเร�องเชนน% ท�มไดมการบญญตไวในพระราชบญญตตาง ๆ โดยท�วไป แตกอาจจะมกฎหมายบางฉบบท�กาหนดมาตรฐานท�สงกวาไว ซ� งจะตองไปใชบงคบตามวธพจารณาในการทาคาส�งทางปกครองตามกฎหมายเฉพาะน%น ๆ ได เชน ในเร�องการลงโทษทางวนยแกขาราชการพลเรอน ซ� งพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2535 ในหมวด 5 ต%งแตมาตรา 102 จนถงมาตรา 111 ไดกาหนดวธพจารณากอนออกคาส�งทางปกครองในเร�องการลงโทษทางวนยแกขาราชการไวอยางละเอยด รดกม และมมาตรฐานท�ประกนความเปนธรรมไดดกวาท�กาหนดอยในพระราชบญญตอยแลว จงตองยกเวนไมนากฎหมายดงกลาวไปใชบงคบ ในเร�องการดาเนนการเพ�อออกคาส�งลงโทษทางวนยน% กฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการประเภทตาง ๆ ลวนแลวแตไดบญญตไวในทานองเดยวกบกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนท%งส%น ดงน%น จงเหนวากระบวนการดาเนนการทางวนยแกขาราชการน%น โดยปกตแลวยอมไมนาพระราชบญญตน%ไปใชบงคบ

4.7 กฎหมายเฉพาะกาหนดขAนตอนและระยะเวลาอทธรณโตแยงไวแตกตางจากพระราชบญญตนA

กรณน%หมายความวาผรางกฎหมายประสงคจะใหเร�องการกาหนดข%นตอนและระยะเวลาในการอทธรณโตแยงตามกฎหมายเฉพาะท�แตกตางไปจากพระราชบญญตน% สามารถมผลบงคบใชไดโดยไมจาเปนตองมมาตรฐานท�สงกวาพระราชบญญตน%น�นเอง ท%งน% เพราะเจตนารมณของผรางกฎหมายเฉพาะแตละฉบบในเร�องการเยยวยาความเสยหายโดยกระบวนการอทธรณในข%นตอนตาง ๆ และการกาหนดระยะเวลาสาหรบการโตแยงน%นอาจจะมอยแตกตางกนไป และในความเปนจรงกมกฎหมายจานวนมากท�กาหนดข%นตอนและระยะเวลาอทธรณโตแยงไวในกฎหมายเฉพาะเหลาน%อยแลว ซ� งแตกตางไปจากมาตรฐานเก�ยวกบวธการใชอานาจหรอมาตรฐานในเร�องการปฏบตราชการซ�งมกจะไมไดกาหนดไวในกฎหมายเฉพาะ ดงน%น ผรางกฎหมายจงกาหนดยกเวนไวมใหตองนาพระราชบญญตน%ไปใชบงคบในกรณการกาหนดข%นตอนและระยะเวลาการอทธรณหรอโตแยงตามท�กฎหมายเฉพาะไดบญญตไวแลว

37

4.8 คณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง

พระราชบญญตน% เปนกฎหมายใหมและมหลกการใหมในการปฏบตราชการอยหลายกรณ จงอาจมปญหาในการใชบงคบกฎหมายพอสมควร ท%งในแงความลกซ% งทางวชาการ เพราะหลายเร�องไดเวนชองวางไวเพ�อการพฒนาท�ยดหยน การช%แนะแนวทางการพฒนาจงมความจาเปน การออกอนบญญตในการปฏบตตามพระราชบญญตน%กมหลายเร�องท�จะตองพฒนาใหถกตองตามหลกวชาการ และความเหมาะสมของสงคม ตลอดจนปญหาในทางปฏบตซ� งจาเปนตองดาเนนการประสานโดยท�วไปท%งในราชการสวนกลาง ราชการสวนภมภาค ราชการสวนทองถ�น รฐวสาหกจ ตลอดจนหนวยงานอ�นของรฐ นอกจากน%นยงตองมการพฒนาวธปฏบตราชการทางปกครองในเร�องอ�นๆ อกหลายกรณท�ตองดาเนนการ ไมวาโดยการตความประสานงานหรอแกไขกฎหมาย กรณจงมความจาเปนตองจดต%งคณะกรรมการ วธปฏบตราชการทางปกครองข%น คณะกรรมการชดน%ประยกตข%นมาจากแนวทางของ “Council on Tribunals” ขององกฤษท�ชวยประสานดแลทางวชาการใหแกคณะกรรมการวนจฉยขอพพาท (tribunals) และการจดประชาพจารณ (inquiries) ซ� งชวยใหการทางานประสานกนไดตามความเหมาะสมของสงคม 4.8.1 องคประกอบของคณะกรรมการ ฯ “มาตรา 7 ใหมคณะกรรมการคณะหน�งเรยกวา “คณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง” ประกอบดวย ประธานกรรมการคนหน�ง ปลดสานกนายกรฐมนตร ปลดกระทรวงมหาดไทย เลขาธการคณะรฐมนตร เลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอน เลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา และผทรงคณวฒอกไมนอยกวาหาคนแตไมเกนเกาคน เปนกรรมการ ใหคณะรฐมนตรแตงต%งประธานกรรมการและกรรมการผทรงคณวฒ โดยแตงต%งจากผซ� งมความเช�ยวชาญในทางนตศาสตร รฐประศาสนศาสตร รฐศาสตร สงคมศาสตร หรอการบรหารราชการแผนดน แตผน%นตองไมเปนผดารงตาแหนงทางการเมอง ใหเลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกาแตงต%งขาราชการของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเปนเลขานการและผชวยเลขานการ” “มาตรา 10 ใหสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาทาหนาท�เปนสานกงานเลขานการของคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง รบผดชอบงานธรการ งานประชม การศกษาหาขอมล และกจการตาง ๆ ท�เก�ยวกบงานของคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง” จากบทบญญตดงกลาว จะเหนไดวาพระราชบญญตน%กาหนดใหคณะกรรมการดงกลาวประกอบดวยกรรมการ 2 ประเภท คอ (1) กรรมการโดยตาแหนง ซ� งไดแก ขาราชการประจาซ� งเปนหวหนาสวนราชการท�มอานาจหนาท�เก�ยวของโดยตรงกบการดาเนนงานตามพระราชบญญตน% (2) ประธานกรรมการและกรรมผทรงคณวฒ ซ� งคณะรฐมนตรแตงต%งจากผซ� งมความเช�ยวชาญในทางนตศาสตร ฯลฯ

38

สวนฝายเลขานการและสานกงานเลขานการของคณะกรรมการ ฯ น%นพระราชบญญตน% กาหนดใหเปนหนาท�ของสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา ท%งน% เน�องจากสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาเปนหนวยงานกลางทางกฎหมายของรฐบาลซ�งไดดาเนนงานวชาการทางกฎหมายปกครองอยแลว ท%งเปนผเร�มและมสวนรวมในการจดทาพระราชบญญตน%มาต%งแตตน

4.8.2 อานาจหนาท�ของคณะกรรมการ ฯ

มาตรา 11 แหงพระราชบญญตน% กาหนดอานาจหนาท�ของคณะกรรมการ ฯ ไวรวม 6 ประการดวยกน ซ� งอาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดสรปวา 16 อานาจหนาท�ของคณะกรรมการชดน% ท�สาคญท�อย 4 ประการ คอ

(1) สอดสองดแลและใหคาแนะนา (มาตรา 11 (1)) พระราชบญญตน% ใชบงคบกบทกกระทรวง ทบวง กรม และหนวยงาน

ของรฐทกประเภท ความเขาใจในการปฏบตตามพระราชบญญตน%ยอมมไมเทาเทยมกน ความยตธรรรมท�จะเกดแกประชาชนจะไมท�วถงกนดวย การมองคกรท�มความรเฉพาะคอยดแลแนะนากจะเปนประโยชนท�ชวยแกปญหาในเร�องน%

(2) ใหคาปรกษา (มาตรา 11 (2)) กฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองยงเปนของใหมสาหรบ

ประเทศไทย ในระยะตนจงหาผมความรโดยตรงในเร�องน%ไดยาก ในแตละหนวยงานอาจมปญหาในการปฏบตตามพระราชบญญตน% ในบางเร�องเพราะขาดผรภายในหนวยงาน การมองคกรใหคาปรกษายอมจะเปนประโยชนแกการบงคบใชพระราชบญญตน% เปนอยางมาก ซ� งการใหคาปรกษากตองจดโดยมรปแบบท�สามารถสนองตอบลกษณะของการบรหารราชการของไทยอยางแทจรง

(3) เสนอแนะการออกอนบญญต (มาตรา 11 (4)) โดยท�กฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองยงเปนของใหมสาหรบ

ประเทศไทย บางเร�องจงตองพฒนาอยางคอยเปนคอยไป บางเร�องหลกกฎหมายในตางประเทศกไมตรงกน จงตองรอตดตามประสบการณของตางประเทศในเร�องน%น ๆ เสยกอนเพ�อนามาเปนแนวทางวาประเทศไทยควรพฒนาไปในแนวทางใด พระราชบญญตน% จงกาหนดใหมการออกอนบญญตอยหลายกรณเพ�อเสรมแตงกฎหมายใหสมบรณตามการพฒนาของสงคมและวชาการดานกฎหมายปกครองของไทย

(4) จดทารายงานเสนอคณะรฐมนตร (มาตรา 11 (5)) การท�จะทาใหการปฏบตราชการทางปกครองเปนไปไดดวยดน%นไมอาจ

เปนไปไดท�จะใหหนวยงานหน�งส�งใหหนวยงานอ�นปฏบตไดเพราะตางมความรบผดชอบของตนอยแตการท�หนวยงานบางหนวยไมเขาใจและไมปฏบตตามพระราชบญญตน% กเปนปญหาในภาพรวมของระบบราชการไทยเชนกน จงควรใหคณะกรรมการ ฯ สามารถทารายงานใหคณะรฐมนตรทราบไดวาปจจบนมปญหาในองคกรทางปกครององคกรใด อยางไร เพ�อท�คณะรฐมนตรจะไดดาเนนการแกไขตาม

16

ชยวฒน วงศวฒนศานต อางแลวใน (15) หนา 175 - 177

39

อานาจหนาท� นอกจากน%นรายงานฉบบน%อาจทาใหคณะรฐมนตรทราบวาสมควรท�จะพฒนากฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองในเร�องตาง ๆ ตอไปอยางไร เพราะยงมอกหลายเร�องท�รอการพฒนาทางวชาการ และมอกหลายเร�องท�ตองประยกตใหสอดคลองกบการเปล�ยนแปลงของสงคมและวชาการจดการท�เปล�ยนแปลงไปในแตละชวงสมย

4.9 เจาหนาท�ซ�งมอานาจทาการพจารณาทางปกครอง

เจาหนาท�ซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครองในเร�องใด ไมวาจะเปน “เจาหนาท� ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครอง” หรอ “เจาหนาท�ผรบมอบอานาจทาการพจารณาทางปกครอง” และไมวาจะอยในฐานะผออกคาส�งทางปกครอง หรอผเสนอแนะใหออกคาส�งทางปกครอง หรอผอนมตหรอใหความเหนชอบในการออกคาส�งทางปกครองกตาม จะตองมความดารงอยในทางกฎหมายในเวลาท�กระทาการเหลาน%นและกระทาการเหลาน%นโดยเคาระและปฏบตตามหลกการดาเนนงานบางประการดวย มฉะน%นแลว ในสายตาของกฎหมายไมอาจถอไดเลยวาการกระทาเหลาน%นเปนการอนทาลงโดยเจาหนาท�ซ� งมอานาจหนาท�ในเร�องน%น หลกเกณฑเก�ยวกบความดารงอยในทางกฎหมายและการดาเนนงานของเจาหนาท�ซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครองมความแตกตางกนออกไป ดงน% 4.9.1 “เจาหนาท�” จะตองไดรบการแตงตAงโดยชอบดวยกฎหมาย บคคลท�ทาการพจารณาทางปกครองในเร�องใด ตองไดรบแตงต%งใหดารงตาแหนงซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครองในเร�องน%น การพจารณาทางปกครองในเร�องใดท�ทาโดยบคคลท�ไมเคยไดรบแตงต%งใหดารงตาแหนงซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครองในเร�องน%นเลย ไมวาในเวลาใด ๆ แตไดแสดงตนวาเปนผดารงตาแหนงดงกลาวยอมไมชอบดวยกฎหมาย และในสายตาของกฎหมายแลว ถอวาเปนโมฆะ เชน ตามพระราชบญญตสถานบรการ พ.ศ. 2509 ผบญชาการตารวจนครบาลเปนเจาหนาท�ผทรงอานาจออกใบอนญาตต%งสถานบรการ ดงน% ถาพลตารวจโท ก. ไมเคยไดรบแตงต%งใหดารงตาแหนงผบญชาการตารวจนครบาล และใชอานาจในตาแหนงดงกลาวออกใบอนญาตต%งสถานบรการใหแกนาย ข. ใบอนญาตฉบบน% ยอมเปนโมฆะ ไมมผลทางกฎหมายมาต%งแตตน โดยสภาพแลว การแตงต%งบคคลใหดารงตาแหนงซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครองกเปนคาส�งทางปกครองเชนกน ดงน%น จงอาจชอบหรอมชอบดวยกฎหมายกได เหตท�ทาใหการแตงต%งบคคลใหดารงตาแหนงซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครองไมชอบดวยกฎหมายน%นมหลายประการ เชน ผทาการแตงต%งมใชเจาหนาท�ซ� งมอานาจแตงต%งบคคลท�ไดรบแตงต%งขาดคณสมบตท�จะเปนผดารงตาแหนงน%นได หรอบคคลท�ไดรบแตงต%งมลกษณะตองหามมใหดารงตาแหนงน%น ฯลฯ บคคลท�ไดรบแตงต%งโดยไมชอบดวยกฎหมายใหดารงตาแหนงซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครองยอมจะตองพนจากตาแหนงน%นในภายหลง ปญหามอยวาการพนจากตาแหนงของเขาจะมผลกระทบกระเทอนความสมบรณของการพจารณาทางปกครองท�เขาไดทาลงไปกอนท�จะพนจากตาแหนงน%นหรอไม เพยงใด

40

พระราชบญญตน%บญญตถงผลของการท� “เจาหนาท�” ไดรบการแตงต%งโดยไมชอบดวยกฎหมายไวในมาตรา 19 ดงน% “มาตรา 19 ถาปรากฏภายหลงวาเจาหนาท�หรอกรรมการในคณะกรรมการท�มอานาจพจารณาทางปกครองใดขาดคณสมบตหรอมลกษณะตองหามหรอการแตงต%งไมชอบดวยกฎหมายอนเปนเหตใหผน%นตองพนจากตาแหนง การพนจากตาแหนงเชนวาน%ไมกระทบกระเทอนถงการใดท�ผน%นไดปฏบตไปตามอานาจหนาท�”

4.9.2 “เจาหนาท�” จะตองเปนผมอานาจหนาท�ในเร�องนAน

มาตรา 12 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 12 คาส�งทางปกครองจะตองกระทาโดยเจาหนาท�ซ� งมอานาจหนาท�

ในเร�องน%น” อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 17 ความสามารถในการมคาส�งทางปกครองคอการมอานาจกระทาการ เจาหนาท�

ซ� งมอานาจหนาท�ในเร�องใด จงจะเปนผมความสามารถออกคาส�งทางปกคอรงในเร�องน%นได (มาตรา 12) ความสามารถน%อาจเกดข%นไดโดยกฎหมายกาหนดหรอไดรบมอบอานาจโดย

ถกตองตามกฎหมาย เชน มาตรา 40 แหงพระราชบญญตวตถอนตราย พ.ศ. 2535 กาหนดใหนายทะเบยนมอานาจเพกถอนทะเบยนของวตถอนตรายท�ไมถกตองได ซ� งโดยหลกแลวการใหมอานาจทางปกครองจะตองกระทาดวยความระมดระวง เพราะอานาจน%อาจใหไปลบลางทาลายสทธของบคคลได การใหผใดมอานาจทางปกครองจงตองกาหนดไวในกฎหมาย

การมอานาจอาจข%นอยกบเวลา หากไมเปนไปตามเวลาดงกลาว กไมมอานาจกระทา เชน ออกคาส�งทางปกครองกอนวาระการดารงตาแหนงของตนจะเร�มหรอเม�อพนวาระการดารงตาแหนงของตนไปแลว

นอกจากน%นการมอานาจข%นอยกบสถานท� การใชอานาจนอกสถานท�จงไมม ผลในกฎหมาย เชน นายกเทศมนตรอาจมคาส�งใหปฏบตการภายในเขตเทศบาลของตนได แตถาไปส�งบคคลใหร% อถอนปายขางถนนท�อยนอกเขตเทศบาลของตนเพราะเขาใจผดวาอยในเขตเทศบาลของตน กเปนการบกพรองในเร�องท�ความสามารถ

“เจาหนาท�” ซ� งมอานาจทาการพจารณาทางปกครองอาจเปนผดารงตาแหนงหรอคณะกรรมการกได และอาจไดรบมอบหมายใหใชอานาจทางปกครองของรฐทาการพจารณาทางปกครองในเร�องหน�งเร�องใดในฐานะผออกคาส�งทางปกครอง ผเสนอนใหออกคาส�งทางปกครอง หรอผอนมตหรอใหความเหนชอบในการออกคาส�งทางปกครองกได โดยเจาหนาท�ท�มอานาจทาการพจารณาทางปกครองในเร�องหน�งเร�องใดอาจเปน “เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครอง” หรอ “เจาหนาท�ผรบมอบอานาจทาการพจารณาทางปกครอง” ในเร�องน%นกได

17

ชยวฒน วงศวฒนศานต อางแลวใน (15) หนา 185 - 190

41

(1) เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครอง

โดยปกตแลว กฎหมายท�กอต%งอานาจออกคาส�งทางปกครองในเร�องหน�งเร�องใด มกจะกาหนดไวเสมอวาใหผดารงตาแหนงในหรอคณะกรรมการคณะใดเปนผมอานาจออกคาส�งทางปกครองในเร�องน%น และในกรณท�คาส�งทางปกครองในเร�องน%นตองใหเจาหนาท�อ�นเสนอแนะหรออนมตหรอใหความเหนชอบกอน กฎหมายดงกลาวกมกจะกาหนดไวดวยวาใหผดารงตาแหนงใดหรอคณะกรรมการคณะใดเปนผมอานาจเสนอแนะหรออนมตหรอใหความเหนชอบ

อยางไรกตาม กฎหมายท�กอต%งอานาจออกคาส�งทางปกครองในเร�องหน�งเร�องใดบางฉบบไมไดกาหนดไวโดยตรงวาใหผดารงตาแหนงใดหรอคณะกรรมการคณะใดเปนผมอานาจเสนอแนะใหออกคาส�งทางปกครองหรออนมตหรอใหความเหนชอบในการออกคาส�งทางปกครองในเร�องน%น แตบญญตใหรฐมนตรผรกษาการตามกฎหมายน%นเปนผดารงตาแหนงเจาหนาท�ซ� งมอานาจกระทาการตาง ๆ ดงกลาวอกทอดหน�ง เชน พระราชบญญตอาวธปน เคร�องกระสนปน วตถระเบด ดอกไมเพลง และส�งเทยมอาวธปน พ.ศ. 2490 บญญตใหนายทะเบยนทองท�เปนผมอานาจออกใบอนญาตทา ซ%อ ม ใช ส�ง หรอนาเขาซ� งอาวธปนหรอเคร�องกระสนปนสวนบคคลมอานาจออกใบอนญาตทา ประกอบ ซอมแซม เปล�ยนลกษณะ ส�ง นาเขา คา หรอจาหนาย ดวยประการใด ๆ ซ� งวตถระเบด และมอานาจออกใบอนญาตทา ส�ง นาเขา หรอคาซ� งดอกไมเพลงและบญญตใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยรกษาการตามพระราชบญญตน% และใหมอานาจแตงต%งนายทะเบยน

การท�ผบญญตกฎหมายฉบบท�กอต%งอานาจออกคาส�งทางปกครองในเร�องหน�งเร�องใดไดกาหนดใหผดารงตาแหนงใดหรอคณะกรรมการคณะใดเปนผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองในเร�องน%นกด การท�รฐมนตรผรกษาการตามกฎหมายฉบบท�กอต%งอานาจออกคาส�งทางปกครองในเร�องหน�งเร�องใดไดแตงต%งใหผดารงตาแหนงใด หรอคณะกรรมการคณะใดเปนผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองในเร�องน%นกด ยอมเปนเคร�องแสดงใหเหนโดยปรยายวา ผบญญตกฎหมายฉบบน%นหรอรฐมนตรผรกษาการตามกฎหมายฉบบน%น แลวแตกรณมความไววางใจในตวบคคลท�ดารงตาแหนงน%นหรอในตวบคคลตาง ๆ ท�เปนกรรมการในคณะกรรมการคณะน%นเปนพเศษวาอยในฐานะท�จะใชความร ความสามารถ ตลอดจนประสบการณของเขาทาการพจารณาทางปกครองในเร�องน%นไดโดยถกตองตามกฎหมายและอยางเหมาะสมแกกรณ ดงน%น จงเกดหลกกฎหมายท�วไปข%นมาหลกหน�งวา เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองในเร�องใด จะตองใชอานาจออกคาส�งทางปกครอง หรอใชอานาจเสนอแนะใหออกคาส�งทางปกครอง หรออนมตหรอใหความเหนชอบในการออกคาส�งทางปกครองดวยตนเอง จะมอบหมายใหเจาหนาท�อ�นกระทาการตาง ๆ ดงกลาวแทนมได (delegates non potest delegare)

(2) เจาหนาท�ผรบมอบอานาจทาการพจารณาทางปกครอง เน�องจากกฎหมายท�กอต%งอานาจออกคาส�งทางปกครองมอยมากมาย แต

เจาหนาท�ท�กฎหมายหรอรฐมนตรผรกษาการตามกฎหมายไววางใจใหเปนผทรงอานาจทาการพจารณาทาง

42

ปกครองน%นมจานวนจากด ดงน%น ผดารงตาแหนงแตละตาแหนงจะเปนผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองตามกฎหมายหลายฉบบมาก การบงคบใหเจาหนาท�เหลาน%นตองใชอานาจกระทาการตาง ๆ ดงกลาวดวยตนเองในทกกรณจงอาจทาใหการบรการสาธารณะขาดความตอเน�อง หรอหยดชะงกได ดงน%น จงตองผอนคลายความเครงครดของหลกกฎหมายท�วา เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองในเร�องใด จะตองใชอานาจดงกลาวดวยตนเอง โดยการยอมใหเจาหนาท�ท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองมอบอานาจใหเจาหนาท�อ�นทาการพจารณาทางปกครองแทนไดบาง

เจาหนาท�ผรบมอบอานาจทาการพจารณาทางปกครองจะมอานาจทาการพจารณาทางปกครองไดตามกฎหมาย กตอเม�อตนไดรบมอบอานาจน%นมาโดยชอบดวยกฎหมาย การท�เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองมอบอานาจใหเจาหนาท�อ�นทาการพจารณาทางปกครองแทนโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมมผลทาใหเจาหนาท�ผรบมอบอานาจทาการพจารณาทางปกครองไดตามกฎหมายแตอยางใดเลย ดงน%น จงสมควรพจารณากนตอไปวา การมอบอานาจใหทาการพจารณาทางปกครองแทนจะตองเคารพและปฏบตตามหลกเกณฑ วธการและเง�อนไขเชนไรบาง จงจะชอบดวยกฎหมาย และมผลทาใหเจาหนาท�ผรบมอบอานาจทาการพจารณาทางปกครองมอานาจทาการพจารณาทางปกครองไดตามกฎหมาย

การท�เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองมอบอานาจใหเจาหนาท�อ�นทาการพจารณาทางปกครองแทนจะเปนการมอบอานาจท�ชอบดวยกฎหมายได กตอเม�อเปนไปตามหลกเกณฑ วธการ และเง�อนไข ดงตอไปน% คอ

(ก) กฎหมายอนญาตใหเจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองมอบอานาจใหเจาหนาท�อ�นทาการพจารณาทางปกครองแทนได

การมอบอานาจในกฎหมายมหาชนน%นตางกบการมอบอานาจหรอการต%งตวแทนในกฎหมายเอกชน กลาวคอ ตามกฎหมายเอกชนน%น บคคลอาจมอบอหมายใหผอ�นซ� งตนไววางใจใชสทธหรอปฏบตหนาท�ใด ๆ ท�ตนมอยตามกฎหมายแทนไดเสมอ เวนแตตามกฎหมายหรอวาโดยสภาพแหงสทธหรอหนาท�น%น ๆ แลว บคคลน%นจะตองใชหรอปฏบตดวยตนเองเปนการเฉพาะตว แตตามกฎหมายมหาชน เจาหนาท�ท�กฎหมายมอบหมายใหใชอานาจของรฐดาเนนการอยางหน�งอยางใด จะมอบอานาจใหเจาหนาท�อ�นดาเนนการอยางน%น ๆ แทนตนได กเฉพาะแตในกรณท�กฎหมายบญญตอนญาตไวเทาน%น หากกฎหมายไมไดบญญตอนญาตไว การมอบอานาจยอมไมชอบดวยกฎหมาย

(ข) ตามปกตแลว เม�อกฎหมายใดอนญาตใหเจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองมอบอานาจใหเจาหนาท�อ�นทาการพจารณาทางปกครองแทนได กฎหมายน%นกมกจะกาหนดไวดวยวา หากเจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองประสงคจะมอบอานาจน%น จะมอบอานาจน%นใหเจาหนาท�ใดไดบาง ดงน%น เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองจงตองมอบอานาจน%นใหเจาหนาท�ท�กฎหมายกาหนดไวเทาน%น การท�เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองมอบอานาจน%นใหเจาหนาท�อ�นนอกเหนอไปจากเจาหนาท�ท�กฎหมายกาหนดไวยอมเปนการมอบอานาจท�ไมชอบดวยกฎหมาย

43

(ค) การมอบอานาจตองทาตามแบบท�กฎหมายกาหนดไว ซ� งกฎหมายกาหนดแบบของการมอบอานาจไวแตกตางกนออกไป เชน ใหทาเปนหนงสอ ใหทาเปนคาส�งและประกาศในราชกจจานเบกษา ฯลฯ

กฎหมายท�อนญาตใหมอบอานาจได กาหนดเจาหนาท�ท�อาจรบมอบอานาจไดและกาหนดแบบของการมอบอานาจดงกลาวขางตนอาจเปนกฎหมายฉบบท�กอต%งอานาจออกคาส�งทางปกครองกได หรออาจเปนกฎหมายท�กาหนดหลกเกณฑ วธการ และเง�อนไขของการมอบอานาจทางปกครองของรฐไวเปนการท�วไปกได เชน พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2535 มาตรา 38 – มาตรา 40 ซ� งบญญตหลกเกณฑวธการและเง�อนไขของการมอบอานาจภายในราชการบรหารสวนกลางและราชการบรหารสวนภมภาคไวเปนการท�วไป พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 39 ซ�งบญญตหลกเกณฑ วธการ และเง�อนไขของการมอบอานาจภายในเทศบาล ตาง ๆ ไวเปนการท�วไป

เม�อเปนเชนน% จงตองถอวา กฎหมายฉบบท�กอต%งอานาจออกคาส�งทางปกครองเปน “กฎหมายพเศษ” (lex specialis) สวนกฎหมายฉบบท�กาหนดหลกเกณฑวธการและเง�อนไขของการมอบอานาจทางปกครองของรฐไวเปนการท�วไป “เปนกฎหมายท�วไป” (lex generalis) และดงน%น การมอบอานาจจงตองปฏบตตามหลกเกณฑ วธ การ และเง�อนไขท�กฎหมายพเศษกาหนดไว เจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองจะทาการมอบอานาจน%นตามหลกเกณฑ วธการและเง�อนไขท�กฎหมายท�วไปกาหนดไวได กตอเม�อกฎหมายฉบบท�กอต%งอานาจออกคาส�งทางปกครองซ�งเปนกฎหมายพเศษมไดกาหนดเร�องการมอบอานาจไวเปนอยางอ�น

อน�ง สมควรกลาวดวยวา เม�อเจาหนาท�ผทรงอานาจทาการพจารณาทางปกครองไดทาการมอบอานาจน%นโดยชอบแลว เจาหนาท�ผรบมอบอานาจมหนาท�ตองรบมอบอานาจน%น และโดยหลกแลว เจาหนาท�ผรบมอบอานาจทาการพจารณาทางปกครองจะมอบอานาจน%นใหแกเจาหนาท�อ�นตอไปอกชวงหน�งไมได

หลกท�วาเจาหนาท�ผรบมอบอานาจทาการพจารณาทางปกครองจะมอบอานาจน%นใหแกเจาหนาท�อ�นตอไปอกชวงหน�งไมไดน% มขอยกเวนอยบางเหมอนกน เชน พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 มาตรา 39 บญญตยกเวนหลกดงกลาวไว มใจความวา เม�อรฐมนตรวาการกระทรวง รฐมนตรวาการทบวง ปลดสานกนายกรฐมนตร ปลดกระทรวง อธบด หรอผดารงตาแหนงเทยบเทา มอบอานาจใหแกผวาราชการจงหวด ผวาราชการจงหวดจะมอบอานาจน%นใหแกรองผวาราชการจงหวด ผชวยผวาราชการจงหวด ปลดจงหวด หวหนาสวนราชการประจาจงหวด นายอาเภอ ปลดอาเภอผเปนหวหนาประจาก�งอาเภอ หรอหวหนาสวนราชการประจาอาเภอ ตอไปอกชวงหน�งกได ในกรณท�ผวาราชการจงหวดมอบอานาจน%นใหแกรองผวาราชการจงหวดหรอผชวย ผวาราชการจงหวดตอไปอกชวงหน�ง ผวาราชการจงหวดตองแจงใหผมอบอานาจช%นตนทราบ สวนในกรณท�ประสงคจะมอบอานาจน%นใหแกปลดจงหวด หวหนาสวนราชการประจาจงหวด นายอาเภอ

44

ปลดอาเภอผเปนหวหนาประจาก�งอาเภอ หรอหวหนาสวนราชการประจาอาเภอตอไปอกชวงหน�ง ผวาราชการจงหวดตองไดรบความเหนชอบจากผมอบอานาจช%นตนกอน จงจะกระทาได

การมอบอานาจใหทาการพจารณาทางปกครองแทนเปนการโอนอานาจดงกลาวจากเจาหนาท�ผทรงอานาจไปยงเจาหนาท�ผรบมอบอานาจ เจาหนาท�ผรบมอบอานาจจงไมไดทาการพจารณาทางปกครองในฐานะท�เปนตวแทนของเจาหนาท�ผทรงอานาจ แตทาการเชนวาน%นในนามของตนเอง ดงน%น ตราบใดท�ยงไมไดเพกถอนการมอบอานาจ เจาหนาท�ผทรงอานาจจะสอดเขาไปทาการพจารณาทางปกครองแทนท�เจาหนาท�ผรบมอบอานาจมได เจาหนาท�ผทรงอานาจคงมแตเพยงอานาจหนาท�กากบตดตามผลการพจารณาทางปกครองของผรบมอบอานาจ และแนะนาแกไขการพจารณาทางปกครองของเจาหนาท�ผรบมอบอานาจเทาน%น (พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 มาตรา 40 วรรคสอง)

การมอบอานาจใหทาการพจารณาทางปกครองแทนดงกลาวขางตน ตางกบการรกษาราชการแทนซ�งเปนกรณท�ใหผดารงตาแหนงหน�งไปดารงตาแหนงอ�นอกตาแหนงหน�งเปนการช�วคราว เพราะเหตท�ไมมผดารงตาแหนงหลกหรอมแตไมอาจปฏบตราชการได ดงน%น ผรกษาราชการแทนจงทาการพจารณาทางปกครองในฐานะท�เปนเจาหนาท�ผทรงอานาจน%นเลยทเดยว 18

4.10 การพจารณาออกคาส�งทางปกครอง

4.10.1 การเร�มการพจารณาทางปกครอง

รองศาสตราจารย ดร.วรพจน วศรตพชญ ไดใหคาอธบายในเร�องไว 19 วา เจาหนาท�ฝายปกครองตางกบศาลในขอท�วา โดยหลกแลวเจาหนาท�ท�กฎหมายกาหนดใหมอานาจออกคาส�งทางปกครองจะรเร�มใชอานาจออกคาส�งไดดวยตนเอง ไมจาเปนตองมผใดรองขอ ตางกบศาลซ�ง ถาไมมโจทกมาย�นคาฟองหรอไมมผรองมาย�นคาขอ ศาลจะหยบคดหรอขอพพาทข%นมาพจารณาเองไมได แตเจาหนาท�ฝายปกครองน%นจะตองรเร�มใชอานาจออกคาส�งทางปกครองดวยตนเอง เชน - มการกอสรางหรอตอเตมอาคารโดยไมไดรบอนญาต ตอมาเม�อเจาหนาท�มาพบกสามารถรเร�มออกคาส�งทางปกครองใหร%อถอนอาคารดงกลาวไดทนทโดยไมจาเปนตองรอใหเจาของอาคารขางเคยงมารองเรยนเสยกอน - ผบงคบบญชาพบวาผใตบงคบบญชาของตนทาผดวนย กตองดาเนนการทางวนยทนทโดยไมจาเปนตองใหใครมารองเรยนกลาวโทษเพราะรเร�มกระบวนการออกคาส�งลงโทษทางวนยไดดวยตนเอง อยางไรกตาม หลกดงกลาวกมขอยกเวน กลาวคอ มคาส�งทางปกครองบางประเภท ซ� งโดยสภาพแลวเจาหนาท�จะรเร�มออกคาส�งทางปกครองดวยตนเองไมได แตจะตองรอให

18

ดร.ชาญชย แสวงศกดS , คาอธบายกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครอง, หนา 65 - 72 19

วรพจน วศรตพชญ, อางแลวใน (14)

45

เอกชนรองขอเสยกอน จงจะรเร�มกระบวนพจารณาออกคาส�งทางปกครองประเภทน%นได ตวอยางท�เหนไดชดกคอ การออกใบอนญาตท%งหลาย เชน ใบอนญาตขบข�รถยนต ใบอนญาตกอสรางอาคาร หรอใบอนญาตจดต%งสถานบรการ เปนตน ซ� งหากเจาหนาท�ไปออกใบอนญาตดงกลาว โดยท�ไมมผใดรองขอ กเปนการออกใบอนญาตท�ผดข%นตอนและไมชอบดวยกฎหมาย

4.10.2 หลกในการพจารณาทางปกครอง

4.10.2.1 หลกการไมยดแบบพธ อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องไว 20 วา

การพจารณาทางปกครองใหยดหลกความเรยบงาย และความสะดวกเพ�อใหบรรลวตถประสงคมากกวา การมแบบพธน%นถอเปนขอยกเวนซ� งฝายปกครองจะตองทาเชนน%นตอเม�อมกฎหมายบงคบใหตองทาเทาน%น ในการใชกฎหมายจะตองมแนวโนมไปในทางท�เอาความสาเรจตามวตถประสงคเปนหลก การมไดปฏบตตามแบบพธบางอยางในการพจารณาทางปกครองหากไมเปนกรณสาคญเพ�อประกนสทธของเอกชน กไมถอวาทาการใหการทาคาส�งทางปกครองน%นบกพรอง หลกดงกลาวจงอาจใชในการตความเม�อมปญหาไดวา ควรดาเนนการเชนใด

4.10.2.2 หลกความรวดเรวและอานวยความสะดวกแกประชาชน มาตรา 33 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 33 เพ�อประโยชนในการอานวยความสะดวกแกประชาชน

ความประหยดและความมประสทธภาพในการดาเนนของรฐ ใหคณะรฐมนตรวางระเบยบกาหนดหลกเกณฑและวธการเพ�อใหเจาหนาท�กาหนดเวลาสาหรบการพจารณาทางปกครองข%นไวตามความเหมาะสมแกกรณ ท%งน% เทาท�ไมขดหรอแยงกบกฎหมายหรอกฎในเร�องน%น

ในกรณท�การดาเนนงานในเร�องใดจะตองผานการพจารณาของเจาหนาท�มากกวาหน�งราย เจาหนาท�ท�เก�ยวของมหนาท�ตองประสานงานกนในการกาหนดเวลาเพ�อการดาเนนงานในเร�องน%น”

มาตรา 85 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “ใหถอวาระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏบตราชการเพ�อ

ประชาชนของหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2532 เปนระเบยบท�คณะรฐมนตรวางข%นตามมาตรา 33 แหงพระราชบญญตน% ”

จากบทบญญตดงกลาวขางตน จะเหนไดวาระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏบตราชการเพ�อประชาชนของหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2532 ซ� งกาหนดเวลาในการปฏบตราชการเพ�อประชาชนของหนวยงานของรฐกคอ มาตรการอยางหน�งในกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองท�ไดมการนามาทดลองใชในประเทศไทยมาต%งแตป พ.ศ. 2532 แลว

20

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 257

46

4.10.2.3 หลกการใชภาษาไทย มาตรา 26 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “เอกสารท�ย�นตอเจาหนาท�ใหจดทาเปนภาษาไทย ถาเปนเอกสารท�

ทาข%นเปนภาษาตางประเทศ ใหคกรณจดทาคาแปลเปนภาษาไทยท�มการรบรองความถกตองมาใหภายในระยะเวลาท�เจาหนาท�กาหนด ในกรณน% ใหถอวาเอกสารดงกลาวไดย�นตอเจาหนาท�ในวนท�เจาหนาท�ไดรบคาแปลน%น เวนแตเจาหนาท�จะยอมรบเอกสารท�ทาข%นเปนภาษาตางประเทศและในกรณน% ใหถอวาวนท�ไดย�นเอกสารฉบบท�ทาข%นเปนภาษาตางประเทศเปนวนท�เจาหนาท�ไดรบเอกสารดงกลาว

การรบรองความถกตองของคาแปลเปนภาษาไทยหรอการยอมรบเอกสารท�ทาข%นเปนภาษาตางประเทศ ใหเปนไปตามหลกเกณฑและวธการท�กาหนดในกฎกระทรวง”

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 21 วา การพจารณาทางปกครองตองใชภาษาไทยเปนหลกเพราะเปนภาษาราชการ เอกสารใดท�เปนภาษา ตางประเทศ หากนามาใชในการพจารณาทางปกครองกตองหาคาแปลเปนภาษาไทยท�มการรบรองความถกตอง ท%งน% เพราะภาษามหลายภาษา การท�เจาหนาท�ตองจดทาคาแปลเองจงไมถกตอง ภาษาควรอยในความรบผดชอบของผนามาย�น ซ� งการแปลภาษาตางประเทศเปนภาษาไทยน%นอาจดาเนนการโดยบคคลท�นาเช�อถอไดหลายวธ มาตรา 26 วรรคสอง แหงพระราชบญญตน% จงกาหนดใหออกกฎหมายกระทรวงกาหนดหลกเกณฑในเร�องน%วาวธการใดจะเปนท�ยอมรบไดตามกฎหมายน%

การรบรองความถกตองของคาแปลน%นข%นอยกบสถานท�ท�ทาเอกสาร ถาเปนเอกสารท�ทาในประเทศท�มระบบการรบรองเอกสารเชนใด หากใชระบบเชนน%น กควรเปนท�ยอมรบได

สาหรบในประเทศไทยอาจทาได 2 วธคอ (1) ใหนายอาเภอรบรองตามมาตรา 89 22 แหงพระราชบญญต

ลกษณะปกครองทองท� พทธศกราช 2457 หรอ (2) ใหกระทรวงการตางประเทศรบรองให แตวธการเหลาน% เปนการทาในเชงชวยเหลอ ยงไมมลกษณะเปนงาน

ประจา มาตรา 26 วรรคสองแหงพระราชบญญตน% จงกาหนดใหออกกฎกระทรวงกาหนดหลกเกณฑในเร�องน% ซ� งขณะน%ไดมการออกกฎกระทรวงตามความในมาตรา 26 วรรคสอง แหงพระราชบญญตน%แลว คอ กฎกระทรวง (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใชบงคบต%งแตวนท� 22 พฤษภาคม 2540 ซ� งกาหนดหลกเกณฑและวธการรบรองความถกตองของคาแปลเปนภาษาไทยของเอกสารท�ทาข%นเปนภาษาตางประเทศไวในขอ 1 ดงน%

21

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 258 22

มาตรา 89 บรรดาหนงสอสาคญท�ตองทาตามกฎหมาย ถากฎหมายและขอบงคบมไดระบไววาเปนหนาท�ของพนกงานอ�นทาแลว ใหเปนหนาท�ของกรมการอาเภอท�จะทาสาหรบการในอาเภอน%น

47

“ขอ 1 การรบรองความถกตองของคาแปลเปนภาษาไทย ใหกระทาโดย

(1) คนไทยทจบการศกษาในระดบทไมตากวาปรญญาตรในหลกสตรทใชภาษาทปรากฏในเอกสารน+นเปนภาษาในการเรยนการสอน

(2) อาจารยในสถาบนการศกษาระดบอดมศกษาและเปนผสอนภาษาทปรากฏในเอกสารน+นในสถาบนการศกษาดงกลาว

(3) สถานทตหรอสถานกงสลตางประเทศทต+งอยในประเทศไทย โดยประเทศน+นใชภาษาทปรากฏในเอกสารน+นเปนภาษาราชการ

(4) สถานทตหรอสถานกงสลไทยในตางประเทศ” สาหรบกรณตามขอ 1 (1) น%นไมจากดวาผน%นจะตองจบการศกษา

ในตางประเทศเทาน%น เพราะผจบในตางประเทศอาจใชภาษาอ�นท�ไมใชภาษาของประเทศน%นในการเรยนการสอนกได เชน ในประเทศญ�ปนมบางมหาวทยาลยท�มการเรยนการสอนเปนภาษาองกฤษ นอกจากน% ผน%นอาจจบการศกษาในหลกสตรท�ใชภาษาตางประเทศเปนภาษาในการเรยนการสอนกได เชน คนไทยท�จบการศกษาหลกสตร “Bachelor’ s Degree in Business Administration, International Program” คณะพาณชยศาสตรและการบญช มหาวทยาลยธรรมศาสตร ซ� งใชภาษาองกฤษเปนภาษาในการเรยนการสอน

กฎกระทรวงดงกลาวกาหนดหลกเกณฑและวธการยอมรบเอกสาร ท�ทาข%นเปนภาษาตางประเทศไวในขอ 2 ดงน%

“ขอ 2 เจาหนาทจะยอมรบเอกสารททาข+นเปนภาษาตางประเทศโดยไมตองใหจดทาคาแปลเปนภาษาไทยไดในกรณดงตอไปน+

(1) เจาหนาทน+นเหนวาตนสามารถเขาใจภาษาดงกลาวได (2) เจาหนาทน+นมผ รวมงานทมความรในภาษาดงกลาว” 4.10.2.4 หลกการพสจนความจรงและการควบคมดแลการพจารณาโดย

เจาหนาท� มาตรา 28 และมาตรา 29 แหงพระราชบญญตน% มบทบญญตเก�ยวกบเร�องน%ไววา “มาตรา 28 ในการพจารณาทางปกครอง เจาหนาทอาจตรวจสอบขอเทจจรงไดตามความเหมาะสมในเรองน+น ๆ โดยไมตองผกพนอยกบคาขอหรอพยานหลกฐานของคกรณ มาตรา 29 เจาหนาทตองพจารณาพยานหลกฐานทตนเหนวาจาเปนแกการพสจนขอเทจจรง ในการน+ ใหรวมถงการดาเนนการดงตอไปน+

48

(1) แสวงหาพยานหลกฐานทกอยางทเกยวของ (2) รบฟงพยานหลกฐาน คาช+แจง หรอความเหนของคกรณหรอ

ของพยานบคคล หรอพยานผเชยวชาญทคกรณกลาวอาง เวนแตเจาหนาทเหนวาเปนการกลาวอางทไมจาเปน ฟมเฟอย หรอเพอประวงเวลา

(3) ขอขอเทจจรงหรอความเหนจากคกรณ พยานบคคล หรอพยานผเชยวชาญ

(4) ขอใหผครอบครองเอกสารสงเอกสารทเกยวของ (5) ออกไปตรวจสถานท

คกรณตองใหความรวมมอกบเจาหนาท�ในการพสจนขอเทจจรงและมหนาท�แจงพยานหลกฐานท�ตนทราบแกเจาหนาท� พยานหรอพยานผเช�ยวชาญท�เจาหนาท�เรยกมาใหถอยคาหรอ ทาความเหนมสทธไดรบคาปวยการตามหลกเกณฑและวธการท�กาหนดในกฎกระทรวง” รองศาสตราจารย ดร.วรพจน วศรตพชญ ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 23 วา การพจารณาทางปกครองมสวนท�เหมอนกบการพจารณาของศาลตรงท�วากอนท�ศาลจะมคาพพากษา ศาลจะตองรบฟงขอเทจจรงแหงคดใหเปนท�ยตเสยกอน ฝายปกครองกเหมอนกน กอนจะออกคาส�งทางปกครองจะตองตรวจสอบขอเทจจรงของเร�องใหเปนท�ยตเสยกอนวาขอเทจจรงท�เกดข%นและดารงอยน%นเปนอยางไร เพราะฉะน%น จงจาเปนตองมกระบวนการหรอระบบการแสวงหาขอเทจจรงซ� งไมวาในช%นเจาหนาท�หรอในช%นศาลกตาม จะมอย 2 ระบบใหญ ๆ ดวยกน คอ (1) ระบบกลาวหา ซ� งเจาหนาท�หรอศาลจะพจารณาและรบฟงขอเทจจรงตามท�คกรณหรอคความกลาวอางและนาพยานหลกฐานมาแสดงเทาน%น และ (2) ระบบไตสวน ซ� งเจาหนาท�หรอศาลไมจาเปนตองผกพนอยกบขอเทจจรงและพยานหลกฐานท�คกรณหรอคความกลาวอางและนามาแสดง แตเจาหนาท�หรอศาลมอานาจท�จะแสวงหาขอเทจจรงท%งหลายท�เหนวาจาเปนแกการพจารณาเร�องน%น สาหรบการพจารณาทางปกครองตามพระราชบญญตน% ใชระบบไตสวนซ�งเจาหนาท�ไมจาตองผกพนกบขอเทจจรงและพยานหลกฐานท�คกรณกลาวอางและนามาแสดงโดยเจาหนาท�สามารถส�งใหมการแสวงหาขอเทจจรงหรอพยานหลกฐานเพ�มเตมไดตามท�เจาหนาท�เหนสมควร

การรขอเทจจรงท�ถกตองเทาน%นท�เปนพ%นฐานใหการทาคาส�งทางปกครองเปนไปโดยถกตองตามเจตนารมณของกฎหมายและในช%นท�สดเจาหนาท�จะตองเปนผรบผดชอบในความถกตองของขอเทจจรงท�ใชในการทาคาส�งทางปกครอง เจาหนาท�จงตองดาเนนการทกอยางตามท�เหนวาเหมาะสมท�ตนจะไดความจรงท�ถกตองครบถวนโดยจะจากดตนเองอยกบขอเทจจรงท�คกรณใหไมได แตตองพเคราะหดวยวาควรหาขอเทจจรงจากท�ใดบางหรอจะรบฟงความเหนจากผใด หรอจาก

23

วรพจน วศรตพชญ, อางแลวใน (14)

49

ผเช�ยวชาญหรอควรตรวจสอบเอกสารหลกฐานใด อยางไร เชน ในการท�เอกชนย�นขอรบใบอนญาตจดต%งโรงงาน จะเหนไดวาขอมลตาง ๆ จะรบฟงจากผย�นคาขอรบใบอนญาตเทาน%นไมได สาหรบการตรวจสอบท�ต%งน%นอาจตองหาขอมลจากกรมการผงเมอง ราชการสวนทองถ�น กรมท�ดน สวนการตรวจสอบผงโรงงานตองหาขอมลจากรมโยธาธการหรอฝายวชาการดานวศวกรรมของสถาบนอดมศกษา การตรวจสอบกจกรรมในโรงงานอาจตองหาขอมลจากรมควบคมมลพษ กรมวทยาศาสตรบรการ กรมวทยาศาสตรการแพทย กระทรวงสาธารณสข หรอสถาบนอดมศกษา เปนตน

การท�เจาหนาท�มหนาท�ตองพจารณาเพ�อพสจนขอเทจจรงตามมาตรา 29 แหงพระราชบญญตน% เองยอมแสดงใหเหนวาเจาหนาท�จะตองพจารณาท%งสวนท�เปนคณแกคกรณใหดวยเพราะเปนความจรงของเร�องเพ�อใหการทกอยางเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย

ตามมาตรา 29 วรรคสองแหงพระราชบญญตน% เม�อผใดเขามาเปนคกรณในการพจารณาทางปกครองแลว กฎหมายถอเปนหนาท�ของผน%นท�จะตองใหความรวมมอกบเจาหนาท�ในการพสจนขอเทจจรง ถาคกรณไมใหความรวมมอหรอไมแจงส�งท�ตนทราบอนเปนการฝาฝนหนาท� กถอวาเจาหนาท�ไดพจารณาครบตามหนาท�แลว หากปรากฏวาคาส�งทางปกครองผดพลาดเพราะเหตดงกลาวและถกเพกถอนในภายหลงคกรณผน%นกจะเรยกรองเอาประโยชนมได

4.10.3 สทธของคกรณ อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว วา ในการ

สมพนธกบฝายปกครอง เอกชนควรมสทธบางประการเปนพ%นฐานเพ�อเตอนใจหรอบงคบใหเจาหนาท�ตองปฏบตตามหนาท� โดยในสหภาพยโรปไดมมตของคณะกรรมการรฐมนตรของสภาแหงยโรป ท� 3 / 1977 ซ� งกาหนดวาในกฎหมายวธพจารณาทางปกครอง คกรณตองมสทธดงตอไปน%

(1) สทธท�จะไดรบการพจารณา (2) สทธไดเขาถงขอเทจจรงอนเปนสาระสาคญ (3) สทธท�จะมท�ปรกษาทางกฎหมาย (4) สทธไดรเหตผลของฝายปกครองในการมคาส�งทางปกครอง (5) สทธไดทราบถงแนวทางหรอวธการโตแยงคาส�งทางปกครองตอไป สาหรบพระราชบญญตน%ไดกาหนดสทธของคกรณไวดงตอไปน% 4.10.3.1 สทธไดรบแจงผลกระทบตอสทธ มาตรา 30 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “ในกรณท�คาส�งทางปกครองอาจกระทบถงสทธของคกรณ

เจาหนาท�ตองใหคกรณมโอกาสท�จะไดทราบขอเทจจรงอยางเพยงพอ และมโอกาสไดโตแยงและแสดงพยานหลกฐานของตน

ความในวรรคหน�งมใหนามาใชบงคบในกรณดงตอไปน% เวนแตเจาหนาท�จะเหนสมควรปฏบตเปนอยางอ�น

50

(1) เม�อมความจาเปนรบดวนหากปลอยใหเน�นชาไปจะกอใหเกดความเสยหายอยางรายแรงแกผหน�งผใดหรอจะกระทบตอประโยชนสาธารณะ

(2) เม�อจะมผลทาใหระยะเวลาท�กฎหมายหรอกฎกาหนดไวในการทาคาส�งทางปกครองตองลาชาออกไป

(3) เม�อเปนขอเทจจรงท�คกรณน%นเองไดใหไวในคาขอ คาใหการหรอคาแถลง

(4) เม�อโดยสภาพเหนไดชดในตววาการใหโอกาสดงกลาวไมอาจ กระทาได

(5) เม�อเปนมาตรการบงคบทางปกครอง (6) กรณอ�นตามท�กาหนดในกฎกระทรวง หามมใหเจาหนาท�ใหโอกาสตามวรรคหน�ง ถาจะกอใหเกดผล

เสยหายอยางรายแรงตอประโยชนสาธารณะ” อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายบทบญญต

ดงกลาวขางตนไว 24 วา ขอเทจจรงท�เจาหนาท�จะตองแจงใหคกรณทราบน%น จะตองเพยงพอท�คกรณจะสามารถโตแยงและแสดงพยานหลกฐานของตนไดโดยเหมาะสม ดงน%น ในการจะมคาส�งทางปกครองใดเจาหนาท�จะตองคานงถงปญหาน% กอนเสมอ ถาหากมผซ� งอาจถกระทบอยางสาคญ แตเจาหนาท�มไดแจง กเปนความบกพรองของการพจารณา คกรณอาจขอใหเพกถอนกระบวนการเดมและเร�มกระบวนการใหมได การตองแจงอาจเกดข%นไดท%งกรณท�เจาหนาท�เปนผเร�มตนดาเนนการพจารณาทางปกครองดวยตนเอง เชน จะออกคาส�งใหปดโรงงาน กตองแจงใหเจาของโรงงานทราบ เปนตน หรอเม�อไดรบคาขอจากคกรณคนหน�งคนใดใหดาเนนการพจารณาทางปกครอง เชน มผขออนญาตกอสรางโรงงาน กตองแจงใหเจาของท�ดนซ� งอยอาศยขางเคยงทราบ เปนตน

สวนการแจงจะตองดาเนนการในขอบเขตเพยงใดน%นในความเปนจรงการดาเนนการตาง ๆ โดยปกตยอมมผลกระทบตอผอ�นเสมอ ซ� งอาจมากบาง นอยบาง แตควรจะตองแจงแกผซ� งจะตองเสยหายในท�สด และอาจฟองรองใหมการเยยวยาความเสยหายใหแกตนได แตคงไมกวางไปถงผซ� งไดรบผลกระทบท�ไมสาคญพอท�จะใหความเยยวยาทางกฎหมาย อยางไรกตาม กฎหมายมไดบงคบวาจะแจงมากไมไดโดยข%นอยกบเจาหนาท�มากกวาเพราะการแจงแกผท�เก�ยวของน%นทาใหเจาหนาท�ไดขอมลมากข%นในการพจารณาตดสนใจ ซ� งผลการพจารณาจะรอบคอบและถกตองมากข%น

ในการน% มาตรา 30 วรรคสามแหงพระราชบญญตน% ไดกาหนดหนาท�ในทางตรงกนขามไวเชนกน โดยในกรณท�อาจเกดผลเสยหายอยางรายแรงตอประโยชนสาธารณะ เจาหนาท�จะตองไมรอแจงผลกระทบใหผท�เก�ยวของทราบกอน จงจะกระทาการ ดงน%น เจาหนาท�ตอง

24

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 263

51

คานงถงหนาท�ท%งสองดานประกอบกนเสมอ สวนวธการแจงน%น ถาเปนเร�องใหญมากซ�งมผท�เก�ยวของเกน 100 คน กอาจใชวธประกาศในหนงสอพมพกได

อยางไรกตาม การพจารณาทางปกครองมใชการพจารณาของศาล การจะดาเนนการเพยงใด อยางไร ข%นกบสถานการณท�ฝายปกครองจะตองตดสนใจใหเกดประโยชนแกสวนรวมเปนหลก ดงน%น มาตรา 30 วรรคสองแหงพระราชบญญตจงบญญตขอยกเวนหลกการตองแจงใหทราบไวในกรณดงตอไปน%

(1) มความจาเปนรบดวน หากปลอยใหเน�นชาไป จะกอใหเกดความเสยหายอยางรายแรงแกเอกชนคนหน�งคนใดหรอจะกระทบตอประโยชนสาธารณะ กรณจงข%นอยกบการช�งน%าหนกความสาคญระหวางการดาเนนการตามข%นตอนปกตกบการปองกนความเสยหาย ซ� งตามความเปนจรงในทางกฎหมาย เจาหนาท�มหนาท�ตองรบผดชอบท%งสองดานอยแลว เพราะถาหากมคาส�งทางปกครองผดพลาดเน�องจากไมไดรบฟงขอเทจจรง ตนกตองรบผดชอบ แตการดาเนนการใหเกดความลาชาจนเกดความเสยหายรายแรงแกผใดหรอแกประโยชนสาธารณะเจาหนาท�กตองรบผดชอบตอผน%นและตอผบงคบบญชา

(2) มผลทาใหระยะเวลาท�กาหนดไวสาหรบการทาคาส�งทางปกครองตองลาชาออกไป ซ� งระยะน%จะกาหนดไวในกฎหมายหรออนบญญตหรอระเบยบขอบงคบใด ๆ ในทางราชการกได สวนระยะเวลาท�กาหนดไวน%นจะส%นไปหรอไม เปนความรบผดชอบของผออกกฎดงกลาวและใหแกไขตามความเหมาะสมตอไป

(3) ขอเทจจรงท�คกรณมคาขอไดใหไวน%นครบถวนท�จะใชในการออกคาส�งทางปกครองไดโดยไมตองพจารณาขอเทจจรงอ�นอก ท%งน% ไมวาขอเทจจรงน%นจะไดใหไวในคาขอ คาใหการ หรอคาแถลง แตกรณน%จะใชเปนขอยกเวนไมได ถาเร�องน%นอาจมผลกระทบตอสทธของบคคลอ�น

(4) มสภาพท�เหนไดชดวาการแจงผลท�อาจกระทบสทธไมอาจกระทาได ซ� งเปนไปตามขอเทจจรงโดยข%นอยกบวธการทาคาส�งทางปกครองและสภาพแวดลอม เชน การทาคาส�งทางปกครองในรปแบบไฟสญญาณจราจร จะเหนไดวาโดยสภาพไมอาจแจงผลกระทบเพ�อใหคกรณโตแยงได หรอเปนท�ทราบของเจาหนาท�อยแลววาคกรณดงกลาวไปจากท�อยโดยไมทราบท�พานกในขณะน%น

(5) เปนคาส�งทางปกครองอนเปนมาตรการบงคบเฉพาะคกรณไดทราบคาส�งทางปกครองแลว แตกลบฝาฝนหรอไมปฏบตตามคาส�งน%น จงไมมความจาเปนใดตองแจงผลกระทบใหทราบอก นอกจากน% กอนจะบงคบทางปกครอง พระราชบญญตน%กบงคบใหเจาหนาท�ตองเตอนใหผท�ฝาฝนทราบกอนแลวดวย

(6) กรณอ�นตามท�กาหนดในกฎกระทรวงซ�งอาจมความจาเปนตองกาหนดเพ�มตามเพ�อความยดหยนของกฎหมาย

52

ขณะน%ไดมการออกกฎกระทรวงตามความในมาตรา 30 วรรคสอง (6) แหงพระราชบญญตน% คอ กฎกระทรวง ฉบบท� 2 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใชบงคบต%งแตวนท� 22 พฤษภาคม 2540 ซ� งกาหนดใหคาส�งทางปกครองในกรณดงตอไปน% เปนคาส�งทางปกครองตามมาตรา 30 วรรคสอง (6) กลาวคอ เปนคาส�งทางปกครองท�ไมตองแจงใหคกรณทราบในการทาคาส�งทางปกครอง

“(1) การบรรจ การแตงต%ง การเล�อนข%นเงนเดอน การส�งพกงานหรอส�งใหออกจากงานไวกอน หรอการใหพนจากตาแหนง

(2) การแจงผลการสอบหรอการวดผลความรหรอความสามารถของบคคล

(3) การไมออกหนงสอเดนทางสาหรบการเดนทางไปตางประเทศ (4) การไมตรวจลงตราหนงสอเดนทางของคนตางดาว (5) การไมออกใบอนญาตหรอการไมตออายใบอนญาตทางานของ

คนตางดาว (6) การส�งใหเนรเทศ” สาหรบกรณตาม (1) น%นครอบคลมถงขาราชการ พนกงานและ

ลกจางของรฐวสาหกจหรอกจการอ�นของรฐดวย และหมายความรวมถงคาส�งยายขาราชการ คาส�งใหขาราชการประจากระทรวง ประจาทบวง ประจากรม ประจากองหรอประจาจงหวด และคาส�งใหขาราชการมาปฏบตราชการสานกนายกรฐมนตรตามมาตรา 11 (4) แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ดวย

สวนคาส�งโอนขาราชการพลเรอนสามญไปแตงต%งใหดารงตาแหนงขาราชการพลเรอนสามญในตางกระทรวง ทบวง กรม น%นไมถอเปน “คาส�งทางปกครอง” ตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตน% เน�องจากคาส�งดงกลาวโดยสภาพท�วไปแลวไมมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาท�หรอนตฐานะของบคคล

รองศาสตราจารย ดร.วรพจน วศรตพชญ ไดใหคาอธบายในเร�องเดยวกน 25 วา สทธไดรบแจงผลกระทบตอสทธน%นมการบญญตรบรองไวในกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการตาง ๆ อยแลววา กอนท�ขาราชการผใดจะถกลงโทษทางวนย ผบงคบบญชาหรอคณะกรรมการสอบสวนจะตองแจงขอกลาวหาใหทราบวา ขาราชการผน%นถกกลาวหาวาทาผดวนยเร�องใด ขอเทจจรง มอยอยางไร พยานหลกฐานท�สนบสนนขอเทจจรงมอยอยางไร แลวใหโอกาสแกขาราชการผน%นท�จะแกขอกลาวหา พรอมท%งนาพยานหลกฐานมาสบสนบสนนคาใหการของตน มาตรา 30 แหงพระราชบญญตน%ขยายผลของสทธดงกลาวใหกวางขวางข%นโดยบญญตวา ถาจะออกคาส�งทางปกครองท�กระทบสทธของบคคลใด เจาหนาท�จะตองแจงขอเทจจรงท�จะใชเปนมลเหตจงใจในการออกคาส�งดงกลาวใหบคคล

25

วรพจน วศรตพชญ, อางแลวใน (14)

53

น�นทราบ และใหโอกาสโตแยงขอเทจจรงน%นตามสมควร เชน กอนท�จะออกคาส�งใหร%อถอนอาคาร เจาหนาท�จะตองแจงขอเทจจรงใหเจาของหรอผครอบครองอาคารดงกลาวทราบวา เขาทาผดกฎหมายวาดวยการควบคมอาคารอยางไร แลวใหโอกาสเขาไดโตแยงขอเทจจรงน%นเสยกอน จงจะออกคาส�งดงกลาวได

4.10.3.2 สทธมทนายความและท�ปรกษา มาตรา 23 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา

“ในการพจารณาทางปกครองท�คกรณตองมาปรากฏตวตอหนาเจาหนาท� คกรณมสทธนาทนายความหรอท�ปรกษาของตนเขามาในการพจารณาทางปกครองได

การใดท�ทนายความหรอท�ปรกษาไดทาลงตอหนาคกรณ ใหถอวาเปนการกระทาของคกรณ เวนแตคกรณจะไดคดคานเสยแตในขณะน%น

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 26 เปนท�ยอมรบกนมานานแลววาสทธมทนายความเปนสทธพ%นฐานของบคคลในการเขามาเก�ยวของกบกระบวนการยตธรรม ในการพจารณาทางปกครองกเชนกน นอกจากน%สาขาวชาตาง ๆ กมความละเอยดซบซอนมากข%น และบางคร% งคกรณอาจไมมความรสกลกซ% งหรออาจอธบายเร�องน%นไดไมด จงตองอาศยผเช�ยวชาญใหเปนท�ปรกษาในการกระทาการ เชน การโตแยงกบเจาหนาท�เก�ยวกบการขอต%งโรงงานคกรณอาจตองมท�ปรกษาทางวศวกรรมและทางส�งแวดลอม หรอในการช%แจงขอเทจจรงเก�ยวกบการขออนญาตผลตยา ผย�นคาขออาจตองมท�ปรกษาทางดานวทยาศาสตรและเภสชกรรม การจะใหคกรณซ� งเปนผลงทนขอต%งโรงงานผลตยาเปนผช%แจงเองทกเร�อง จงเปนไปไมได และจะไมเปนธรรมแกคกรณ ดงน%น สทธในการมทนายความหรอท�ปรกษากฎหมายจงจาเปนตองขยายกลายเปนสทธท�จะมท�ปรกษาในทกดาน

การท�คกรณตองปรากฏตวตอเจาหนาท�ในการพจารณาทางปกครอง มาตรา 23 วรรคหน�งแหงพระราชบญญตน% จงบญญตวา คกรณมสทธท�จะนาท�ปรกษาของตนเขามาดวยเพ�อชวยเหลอในการช%แจงหรอใหท�ปรกษาช%แจงท%งหมดหรอบางสวนแทนตนกได ดวยเหตน% มาตรา 23 วรรคสองแหงพระราชบญญตน% จงบญญตวาตองถอคาช% แจงหรอการใดท�ทนายความหรอท�ปรกษาไดกระทาตอหนาคกรณเปนการกระทาของคกรณดวย เพราะหากคกรณไมยอมรบการน%น คกรณกคงไดคดคานหรอโตแยงแตขณะน%นแลว ดงน%น มาตรา 23 วรรคสองแหงพระราชบญญตน% จงบญญตวา ถาคกรณไมยอมรบการกระทาของทนายความหรอท�ปรกษาในเร�องใด กตองคดคานเสยแตในขณะน%น

เม�อมบทบญญตรบรองสทธของคกรณท�จะมทนายความและท�ปรกษาไวในมาตรา 23 แหงพระราชบญญตน%แลว ตอไปน%ขาราชการหรอพนกงานรฐวสาหกจซ� งถกดาเนนการทางวนย กสามารถมทนายความหรอท�ปรกษากฎหมายเขาไปชวยเหลอตนเองตอหนาคณะกรรมการสอบสวนไดโดยอาจจะจางทนายความหรอแตงต%งเพ�อนซ�งเปนนกกฎหมายและรกฎหมายในเร�องน%นดให

26

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 265

54

ชวยเปนท�ปรกษาใหกได และเจาหนาท�กจะตองยอมใหทนายความหรอท�ปรกษาเขาไปฟงการพจารณาดวย

4.10.3.3 สทธแตงต%งผทาการแทน สทธอกประการหน�งของคกรณกคอ สทธแตงต%งผทาการแทนซ�งม

การบญญตรบรองสทธดงกลาวไวในมาตรา 24 และมาตรา 25 แหงพระราชบญญตน% 4.10.3.4 สทธไดรบคาแนะนาและไดรบแจงสทธหนาท�ในกระบวนการพจารณา

มาตรา 27 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “ใหเจาหนาท�แจงสทธและหนาท�ในกระบวนการพจารณาทางปกครอง

ใหคกรณทราบตามความจาเปนแกกรณ ถาคาขอหรอคาแถลงมขอบกพรองหรอมขอความท�อานไมเขาใจ

หรอผดหลงอนเหนไดชดวาเกดจากความไมรหรอความเลนเลอของคกรณ ใหเจาหนาท�แนะนาใหคกรณแกไขเพ�มเตมใหถกตอง”

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 27 วา ตามหลกนตธรรมน%นบคคลจะตองไมสญเสยสทธเพราะความไมร ไมไดรบความชวยเหลอหรอไมมประสบการณ และเจาหนาท�มหนาท�ชวยเหลอคกรณท�เขามาเก�ยวของกบกระบวนการพจารณาทางปกครอง มาตรา 27 วรรคหน�งแหงพระราชบญญตน% จงกาหนดใหเปนหนาท�ของเจาหนาท�ท�จะตองแจงสทธหนาท�ในกระบวนการพจารณาทางปกครองใหคกรณทราบตามความจาเปนแกกรณ ซ� งกฎหมายมไดกาหนดแบบหรอเวลาท�จะตองแจง จงข%นอยกบการพจารณาความเหมาะสมของเจาหนาท�วาจะแจงเร�องใดในข%นตอนใด ซ� งการแจงใหทราบถงสทธหนาท�น%นยอมรวมถงการใหคาแนะนาดวยเม�อพบวากรณใดอาจมปญหาเก�ยวกบสทธหนาท�ของคกรณโดยคาแนะนาท�ใหจะตองถกตองและชดเจน หากเจาหนาท�ไมปฏบตตามหนาท� คกรณยอมมสทธรองขอใหดาเนนการใหม ใหตนมโอกาสในการตอสใหมโดยถกตอง และหากเกดความเสยหายแกคกรณ เจาหนาท�อาจตองรบผดในทางละเมดดวย แมแตในสวนของคาขอหรอคาแถลงของคกรณ หากเหนไดวามขอบกพรองหรอมขอความอานไมเขาใจหรอผดพลาดอนเกดจากความไมรหรอความเลนเลอของคกรณ มาตรา 27 วรรคสองแหงพระราชบญญตน% กบญญตวาเจาหนาท�ตองแนะนาใหคกรณแกไขเพ�มเตมใหถกตองดวย

เจาหนาท�จะเหนวาคกรณท�เขามามบทบาทในกระบวนพจารณาออกคาส�งทางปกครองเปนฝายท�เปนปฏปกษกบตนไมได แตจะตองคดวาถาคกรณขาดความรความเขาใจในกฎหมายหรอในเร�องใด ๆ ท�จาเปนตอการปกปองประโยชนของเขาในกระบวนพจารณา เจาหนาท� กจะตองใหคาปรกษาแนะนาแกเขา ซ� งมการบญญตรบรองสทธดงกลาวไวในมาตรา 27 แหงพระราชบญญตน% ซ� งบงคบใหเจาหนาท�ตองแจงใหคกรณทราบวา เขามสทธในกระบวนพจารณาอยางไรบาง เชน แจงใหคกรณทราบวา คกรณ ไมจาเปนตองมาดาเนนกระบวนพจารณาดวยตนเองเสมอไป

27

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 266

55

จะต%งตวแทนมากได หรอจะต%งทนายความหรอท�ปรกษามาชวยเหลอในการดาเนนกระบวนพจารณาเพ�อออกคาส�งทางปกครองดวยกได หรอถาเจาหนาท�เหนวาคกรณย�นคารองเขามาโดยกรอกขอความคลาดเคล�อน ขาดสาระสาคญบางประการ เจาหนาท�กจะตองแนะนาเขา มใชปลอยใหคกรณย�นคารองมาโดยไมถกตอง แลวปฏเสธคารองไปเลย

4.10.3.5 สทธตรวจดเอกสารของเจาหนาท� (1) บทบญญตของกฎหมาย มาตรา 31 และมาตรา 32 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 31 คกรณมสทธขอตรวจดเอกสารท�จาเปนตองรเพ�อ

การโตแยงหรอช%แจงหรอปองกนสทธของตนได แตถายงไมไดทาคาส�งทางปกครองในเร�องน%น คกรณไมมสทธขอตรวจดเอกสารอนเปนตนรางคาวนจฉย

การตรวจดเอกสาร คาใชจายในการตรวจดเอกสาร หรอการจดทาสาเนาเอกสาร ใหเปนไปตามหลกเกณฑและวธการท�กาหนดในกฎกระทรวง”

“มาตรา 32 เจาหนาท�อาจไมอนญาตใหตรวจดเอกสารหรอพยานหลกฐานได ถาเปนกรณท�ตองรกษาไวเปนความลบ”

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 28 วา การจะโตแยงแสดงพยานหลกฐานของคกรณยอมเปนไปไดไมเตมท� หากไมมโอกาสไดทราบขอเทจจรงในมอของเจาหนาท� มาตรา 31 แหงพระราชบญญตน% จงยอมรบใหคกรณมสทธตรวจ ดเอกสารของเจาหนาท� ซ� งการตรวจดน%นมใชจะใหเวลาและเอกสารท�นอยเกนไปจนไมอาจใชเปนประโยชนในการโตแยงหรอปองกนสทธของตน ดงน%น เจาหนาท�จงตองใหเวลาและจานวนเอกสารเทาท�จาเปนตองรเพ�อการโตแยงหรอช%แจงหรอปองกนสทธของตนได แตขณะเดยวกนมใชวาคกรณจะขอตรวจดเอกสารไดทกอยาง หากแตมขอจากดในกรณตอไปน%ดวย

(1) ขอตรวจดเกนความจาเปนท�จะตองใชในการโตแยงหรอช%แจงหรอปองกนสทธของตนไมได เชน เปนคกรณท�เก�ยวของในการคดคานเพยงบางเร�อง กอาจไมมความจาเปนตองตรวจดท%งหมด

(2) ในกรณท�ยงไมไดทาคาส�งทางปกครอง คกรณไมมสทธตรวจดเอกสารอนเปนตนราง เพราะยงเปนเพยงความเหนเบ%องตนอนเปนเร�องภายในของเจาหนาท�เพ�อท�เจาหนาท�จะไดมอสระในการแสดงความเหน

(3) เอกสารท�เปนกรณท�ตองรกษาเปนความลบ มาตรา 31 วรรคหน�งแหงพระราชบญญตน% ใชคาวา “เอกสาร”

ซ� งหมายความถงส�งท�บรรจขอความท�ใชในการส�อความเขาใจของมนษยได ในบางกรณส�งท�ใชส�อ

28

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 267

56

ความหมายอาจเปนสญลกษณหรอเสยงกได และในบางกรณส�งท�จาเปนตองตรวจดอาจเปนวตถพยานกได ดงน%น ในทางปฏบตควรอนโลมตามบทบญญตมาตรา 31 ในฐานะบทกฎหมายใกลเคยงอยางย�ง โดยยอมใหคกรณไดตรวจดดวย

สาหรบการตรวจดเอกสารอาจตองใชวธท�เหมาะสมกบลกษณะของงานแตละแหง เชน ใหดจากแฟมตวจรงหรอใหแยกเอกสารบางสวนออกมาใหตรวจด นอกจากน%นยงตองมวธปฏบตเก�ยวกบคาใชจายในการตรวจดและการจดทาสาเนาเอกสารดวย มาตรา 31 วรรคสองแหงพระราชบญญตน% จงบญญตใหกาหนดรายละเอยดในเร�องดงกลาวโดยกฎกระทรวงได

ขณะน% ไดมการออกกฎกระทรวงตามความในมาตรา 31 วรรคสอง แหงพระราชบญญตน% คอ กฎกระทรวง ฉบบท� 3 (พ.ศ. 2 540) ออกตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใชบงคบต%งแตวนท� 22 พฤษภาคม 2540 ซ� งกาหนดหลกเกณฑและวธการตรวจดเอกสาร คาใชจายในการตรวจดเอกสาร หรอการจดทาสาเนาเอกสารไวดงน%

“ขอ 1 ในกฎกระทรวงน% “เอกสาร” ใหหมายความรวมถงส�งท�ส�อความหมายใหร

เร�องราว ขอเทจจรง ขอมลรป ตวเลข หรอส�งใด ๆ ไมวาการส�อความหมายน%นจะทาไดโดยสภาพของส�งน%นเองหรอโดยผานวธการใด ๆ และไมวาจะไดจดทาไวในรปของหนงสอ แฟม รายงาน แผนผง แผนท� ภาพวาด ภาพถาย ฟลม การบนทกภาพหรอเสยง การบนทกโดยเคร�องคอมพวเตอร หรอวธอ�นใดท�ทาใหส�งท�บนทกไวปรากฏได และวตถใด ๆ บรรดาท�ใชเปนพยานหลกฐานในการพจารณาทางปกครอง”

บทนยามของคาวา “เอกสาร” ดงกลาวขางตนมงขยายความหมายของคาดงกลาวในมาตรา 31 ใหมความหมายกวางกวาพยานเอกสารโดยใหรวมถงพยานวตถในรปแบบตาง ๆ ดวย เพ�อใหสอดคลองกบเจตนารมณของมาตรา 31 วรรคสองแหงพระราชบญญตน%ท�ตองการใหคกรณมสทธขอตรวจด “เอกสาร” ท�จาเปนตองรเพ�อการโตแยงหรอช%แจงหรอปองกนสทธของตนได

“ขอ 2 คกรณท�ประสงคจะขอเขาตรวจดเอกสารใดเพ�อประกอบ การโตแยงหรอช%แจงหรอปองกนสทธของตนในกระบวนการพจารณาทางปกครอง อาจทาคาขอดวยวาจาหรอทาเปนหนงสอโดยนามาย�นดวยตนเองตอเจาหนาท�หรอหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นสงกดหรอโดยสงทางไปรษณยโดยระบเอกสารหรอลกษณะของเอกสารท�ตองการจะตรวจด

ในกรณมคาขอดวยวาจา หรอมคาขอเปนหนงสอโดยนามาย�นดวยตนเอง ใหเจาหนาท�พจารณาใหคกรณไดตรวจดเอกสารในขณะน%น แตถาเจาหนาท�ไมพรอมท�จะใหตรวจดในขณะน%นไดหรอเปนกรณมคาขอเปนหนงสอโดยสงทางไปรษณย ใหเจาหนาท�พจารณาและแจงกาหนดวน เวลา และสถานท�ท�จะใหตรวจดเอกสารใหคกรณทราบ”

57

การขอตรวจดเอกสารน%นขอ 2 วรรคหน�ง แยกออกเปน 3 กรณ คอ

(ก) ทาคาขอดวยวาจา (ข) ทาคาขอเปนหนงสอโดยนามาย�นดวยตนเองตอเจาหนาท�

หรอหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นสงกด (ค) ทาคาขอเปนหนงสอโดยสงทางไปรษณยไปยงเจาหนาท�

หรอหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นสงกด ท%งน% คาขอดงกลาวตองระบเอกสารหรอลกษณะของเอกสาร

ท�ตองการจะตรวจดดวย สวนการใหตรวจดเอกสารน%นขอ 2 วรรคสอง แยกออกเปน

2 กรณ คอ (ก) ในกรณมคาขอดวยวาจาหรอมคาขอเปนหนงสอโดยนามา

ย�นดวยตนเอง ใหเจาหนาท�ใหคกรณไดตรวจดเอกสารในขณะน%น (ข) ในกรณตาม (ก) ถาเจาหนาท�ไมพรอมท�จะใหตรวจดใน

ขณะน%นได เชน ยงคนหาเอกสารดงกลาวไมพบหรอยงรวบรวมเอกสารไวไมครบถวน หรอในกรณท�มคาขอเปนหนงสอโดยสงทางไปรษณย ใหเจาหนาท�พจารณาและแจงใหคกรณทราบกาหนดวน เวลา และสถานท�ท�จะนดหมายใหคกรณไดตรวจดเอกสาร

“ขอ 3 ในการตรวจดเอกสาร ใหเจาหนาท�อานวยความสะดวกแกการตรวจดตามความเหมาะสมและตองระมดระวงมใหเอกสารชารด เสยหายหรอสญหาย

เพ�อประโยชนในการดาเนนการตามวรรคหน�ง หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นสงกดอาจวางแนวปฏบตท�สมควรในการใหคกรณตรวจดเอกสาร โดยคานงถงประเภทหรอลกษณะของเอกสาร”

“ขอ 4 ในการย�นคาขอตรวจดเอกสาร คกรณผย�นคาขอไมตองเสยคาธรรมเนยมเพ�อการดงกลาว

ในการใหคกรณตรวจดเอกสารใด ถาตองมคาใชจายเกนกวา

การใหตรวจดตามปกต ใหหนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นสงกดเรยกเกบคาธรรมเนยมในอตราท�เหนสมควร

การกาหนดคาธรรมเนยมตามวรรคสอง ใหคานงถงคาใชจายจรงท�ตองเสยในการตรวจดเอกสาร ตลอดจนคาใชจายอ�นเก�ยวกบสานกงานและบคลากรของหนวยงานของรฐแหงน%นประกอบดวย แตไมสงกวาอตราในตลาดหากใหเอกชนจดทา แตในกรณเลกนอย จะยกเวนไมเรยกเกบคาธรรมเนยมกได”

58

“ขอ 5 ถาคกรณตองการสาเนาเอกสารใด ใหเจาหนาท�พจารณาดาเนนการใหตามความเหมาะสม โดยจะตองระมดระวงมใหตนฉบบเอกสารชารด เสยหายหรอสญหาย

เพ�อประโยชนในการดาเนนการตามวรรคหน�ง หนวยงานของรฐท�เจาหนาท�ผน%นสงกดอาจวางแนวปฏบตท�สมควรในการจดทาสาเนาเอกสารโดยคานงถงประเภทหรอลกษณะของเอกสาร

ในการจดทาสาเนาเอกสาร ใหหนวยงานของรฐท�เจาหนาท� ผน%นสงกดเรยกเกบคาใชคายในอตราท�เหนสมควร แตในกรณเลกนอยจะยกเวนไมเรยกเกบคาใชจาย กได และใหนาความในขอ 4 วรรคสามมาใชบงคบโดยอนโลม”

รองศาสตราจารย ดร.วรพจน วศรตพชญ ไดใหคาอธบายในเร�องเดยวกน 29 วา สทธท�จะตรวจสอบเอกสารท�อยในความครอบครองของเจาหนาท�ตามมาตรา 31 แหงพระราชบญญตน% เปนสทธท�เก�ยวเน�องกบสทธตามมาตรา 30 ท%งน% เน�องจากในบางคร% งคกรณจะโตแยงขอเทจจรงท�เจาหนาท�กลาวอาง กจาเปนตองทราบเอกสารบางอยางท�อยในความครอบครองของเจาหนาท�เพ�อเตรยมตวใหการแกขอกลาวหา สทธเชนวาน% ตางจากสทธท�จะรบรขอมลขาวสารของทางราชการตามพระราชบญญตขอมลขาวาสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 ซ� งตามพระราชบญญตดงกลาวแมวาบคคลใดจะไมไดเปน “คกรณ” ตามพระราชบญญตน% แตถาบคคลน%นเหนวาเอกสารใดกตามท�อยในความครอบครองของทางราชการ ถารแลวจะทาใหสามารถปรบวถชวตใหดข%นไดท%งในชวตสวนตวและชวตการงาน บคคลน%นกขอดเอกสารดงกลาวได สาหรบสทธตามมาตรา 31 แหงพระราชบญญตน% เชน ขาราชการถกต%งคณะกรรมการสอบสวนเพราะถกกลาวหาวากระทาผดวนยอยางรายแรง ในการเตรยมปกปองตวเองและใหการแกขอกลาวหาขาราชการผน%นอาจจะจาเปนตองทราบถงรายงานของคณะกรรมการสอบขอเทจจรง กสามารถขอดรายงานดงกลาวได

4.10.3.6 สทธไดรบการพจารณาโดยรวดเรว

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 30 วา การพจารณาลาชาเกนไปอาจทาใหประโยชนของคกรณเสยหายได การพจารณาทางปกครองจงควรกระทาโดยรวดเรวตามความเหมาะสมของกรณ แตเดมมระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการเรงรดการปฏบตราชการ พ.ศ. 2522 วางหลกเกณฑใหหนวยงานของรฐกาหนดเวลาและข%นตอนการปฏบตราชการ แตกเปนเพยงระเบยบท�ใหแตละหนวยงานของรฐกาหนดเวลาของตนเองโดยความสมครใจ แตตอมามการยกเลกระเบยบดงกลาวเพราะเปนการกากบใหเจาหนาท�ตองมความรบผดชอบเพ�มข%น ขณะน%มระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการปฏบตราชการเพ�อประชาชนของหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2532 ข%นใชแทน โดยมองคกรตดตามดแลการปฏบตตามระเบยบดงกลาวคอ คณะกรรมการวาดวยการปฏบตราชการเพ�อประชาชนของหนวยงานของรฐ ซ� งมสานกงานปฏรประบบราชการเปนฝายเลขานการ

29

วรพจน วศรตพชญ, อางแลวใน (14) 30

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 269

59

ทาใหงานดาเนนตอเน�องมาจนถงปจจบนโดยมผลงานมากข%นตามลาดบ และเพ�อใหมลกษณะเปนการถาวร มาตรา 33 และมาตรา 85 แหงพระราชบญญตน% จงไดบญญตรบรองระเบยบน%ไวในกฎหมายโดยตรง การจะยกเลกระเบยบดงกลาวคงมใชทากนงายอยางแตเดม

4.10.3.7 สทธไดทราบเหตผลของคาส�งทางปกครอง อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 31

วา การรเหตผลของคาส�งทางปกครองทาใหคกรณสามารถใชสทธอทธรณหรอนาคดข%นสการพจารณาขององคกรวนจฉยคดปกครองไดอยางมประสทธภาพมากข%นเพราะทราบถงเหตแทจรงวาเจาหนาท�มคาส�งทางปกครองข%นเพราะเหตใดและเหตน%นถกตองเหมาะสมหรอไม และขดกบขอเทจจรงหรอขอกฎหมายอยางไร มาตรา 37 แหงพระราชบญญตน% จงไดบงคบใหแสดงเหตผลไวในคาส�งทางปกครองท�เปนหนงสอดวย

มาตรา 37 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “คาส�งทางปกครองท�ทาเปนหนงสอและการยนยนคาส�งทางปกครอง

เปนหนงสอตองจดใหมเหตผลไวดวย และเหตผลน%นอยางนอยตองประกอบดวย (1) ขอเทจจรงอนเปนสาระสาคญ (2) ขอกฎหมายท�อางอง (3) ขอพจารณาและขอสนบสนนในการใชดลพนจ นายกรฐมนตรหรอผซ� งนายกรฐมนตรมอบหมายอาจประกาศในราช

กจจานเบกษา กาหนดใหคาส�งทางปกครองกรณหน�งกรณใดตองระบเหตผลไวในคาส�งน%นเองหรอในเอกสารแนบทายคาส�งน%นกได

บทบญญตตามวรรคหน�งไมใชบงคบกบกรณดงตอไปน% (1) เปนกรณท�มผลตรงตามคาขอและไมกระทบสทธและหนาท�ของ

บคคลอ�น (2) เหตผลน%นเปนท�รกนอยแลวโดยไมจาตองระบอก (3) เปนกรณท�ตองรกษาไวเปนความลบตามมาตรา 32 (4) เปนการออกคาส�งทางปกครองดวยวาจาหรอเปนกรณเรงดวน

แตตองใหเหตผลเปนลายลกษณอกษรในเวลาอนควร หากผอยในบงคบของคาส�งน%นรองขอ” ขณะน%คณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครองไดจดทารางประกาศสานกนายกรฐมนตรออกตามความในมาตรา 37 วรรคสองแหงพระราชบญญตไวแลว ดงน% “ใหคาส�งทางปกครองท�ทาเปนหนงสอและการยนยนคาส�งทางปกครองเปนหนงสอในกรณดงตอไปน% เปนคาส�งทางปกครองท�ตองระบเหตผลไวในคาส�งหรอในเอกสารแนบทายคาส�งตามมาตรา 37 วรรคสอง

31

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 269

60

(1) คาส�งทางปกครองท�เปนการปฏเสธการกอต%งสทธของคกรณ เชน การไมรบคาขอ ไมอนญาต ไมอนมต ไมรบรอง ไมรบอทธรณ หรอไมรบจดทะเบยน

(2) คาส�งทางปกครองท�เปนการเพกถอนสทธ เชน การเพกถอนใบอนญาต

(3) คาส�งทางปกครองท�กาหนดใหกระทาการหรอละเวนกระทาการ (4) คาส�งทางปกครองท�เปนคาวนจฉนอทธรณ (5) คาส�งยกเลกการสอบราคา การประกวดราคา หรอการประมล

ราคาท�มผไดรบคดเลอกจากคณะกรรมการท�มอานาจหนาท�ในการพจารณาผลการดาเนนการดงกลาวแลว ความในวรรคหน�งมใหนามาใชในกรณท�ไมอาจเปดเผยไดตามท�กาหนดในมาตรา 32” รองศาสตราจารย ดร.วรพจน วศรตพชญ ไดยกตวอยางของการใหเหตผลประกอบคาส�งทางปกครองตามบทบญญตดงกลาวขางตนไว 32 วา การท�ผบงคบบญชาจะออกคาส�งลงโทษทางวนยขาราชการผใตบงคบบญชาในขอหาดหม�นเหยยดหยามหรอกดข�ขมเหงราษฎรไดน%นตองทาคาส�งเปนหนงสอและใหเหตผลประกอบดวย เชน ขาราชการผน%นไดกลาวถอยคาใดตอราษฎรคนใด ในวนใด เวลาใด ณ สถานท�ใด เหตใดจงถอวาคากลาวน%นเปนคากลาวท�ดหม�นเหยยดหยามราษฎร การท�กฎหมายบงคบใหเจาหนาท�ตองใหเหตผลประกอบคาส�งทางปกครองเชนน% กเพ�อท�ผซ� งไดรบผลกระทบจากคาส�งจะไดตรวจสอบไดวาเหตผลท�อางมาน%นท%งขอเทจจรงและขอกฎหมายถกตองหรอไม ถาผน%นเหนวาเหตผลท�อางมาน%นไมถกตอง กจะไดใชสทธอทธรณหรอฟองศาลตอไปได 4.10.3.8 สทธไดรบแจงวธการอทธรณหรอโตงแยงคาส�งทางปกครอง

มาตรา 40 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “คาส�งทางปกครองท�อาจอทธรณหรอโตแยงตอไปได ใหระบกรณ

ท�อาจอทธรณหรอโตแยง การย�นคาอทธรณหรอคาโตแยง และระยะเวลาสาหรบการอทธรณหรอการโตแยงดงกลาวไวดวย

ในกรณท�มการฝาฝนบทบญญตตามวรรคหน�ง ใหระยะเวลาสาหรบการอทธรณหรอการโตแยงเร�มนบใหมต%งแตวนท�ไดรบแจงหลกเกณฑตามวรรคหน�ง แตถาไมมการแจงใหมและระยะเวลาดงกลาวมระยะเวลาส%นกวาหน�งป ใหขยายเปนหน�งปนบแตวนท�ไดรบคาส�งทางปกครอง”

32

วรพจน วศรตพชญ, อางแลวใน (14)

61

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 33 วา การโตแยงคาส�งทางปกครองเพ�อหาความยตธรรมยอมเปนสทธประการหน�งตามหลกการควบคมความ ชอบดวยกฎหมาย มใชใหยตเพยงข%นตอนของเจาหนาท�ช%นตนเทาน%น แตกฎหมายในสงคมมอยหลายเร�องและแตละเร�องกมหลกเกณฑเฉพาะตามความเหมาะสม ระยะเวลาในการอทธรณหรอโตแยงจงมขอแตกตางกนมากมายตามกฎหมายเฉพาะน%น ๆ จนกลายเปนการยากแกเอกชนจะทราบได ทาใหเอกชนตองเสยสทธกนไปมาก จงสมควรมวธการทางปกครองชวยเหลอในเร�องน% เพ�อใหกฎหมายมผลใชบงคบไดจรง มใชใหบคคลตองเสยสทธเพราะความไมรดวยเหตน% มาตรา 40 แหงพระราชบญญตน% จงวางหลกวา ในการมคาส�งทางปกครองถาเปนกรณท�อาจอทธรณโตแยงตอไปได กใหระบ

(ก) กรณท�อาจอทธรณหรอโตแยง (ข) การย�นคาอทธรณหรอคาโตแยง (ค) ระยะเวลาท�อาจอทธรณหรอโตแยง โดยถามหลกเกณฑตามกฎหมายเฉพาะอยางไร กระบอยางน%น หาก

ไมม กตองระบการอทธรณคาส�งทางปกครองแบบบงคบท�วไปตามมาตรา 44 แหงพระราชบญญตน% ใหทราบ และถาเปนข%นตอนสดทายในทางปกครอง กตองแจงหลกเกณฑจากรองทกขตอคณะกรรมการวนจฉยรองทกขหรอฟองคดตอศาลไวดวย

มาตรา 40 แหงพระราชบญญตน%ไมไดจากดโดยตรงวาใชบงคบเฉพาะกบคาส�งทางปกครองท�เปนหนงสอ แตโดยสภาพแลวการจะระบในคาส�งยอมจะปฏบตในกรณคาส�งดวยวาจาหรอคาส�งท�เปนสญญาณไมไดโดยสภาพ

ถาเจาหนาท�ฝาฝนไมแจงหลกเกณฑการอทธรณหรอโตแยงตามมาตรา 40 วรรคหน�งแหงพระราชบญญตน% หรอแจงไมครบถวนตามเง�อนไขของกฎหมาย กใหเร�มนบระยะเวลาใหมต%งแตไดรบแจงหลกเกณฑการอทธรณหรอโตแยงท�กระทาใหม เชน ในกรณออกคาส�งไมออกใบอนญาตใหต%งโรงงาน คาส�งไมออกใบอนญาตใหต%งโรงงาน มาตรา 16 แหงพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 บญญตวา “ผขออนญาต .... มสทธอทธรณตอรฐมนตรไดภายในสามสบวนนบแตวนท�ไดทราบคาส�ง ...” ถาในช%นมคาส�งไมอนญาตใหต%งโรงงาน มไดแจงใหทราบถงหลกเกณฑการอทธรณ แตเม�อเจาหนาท�คดข%นไดและแจงหลกเกณฑการอทธรณใหทราบไปใหม ผไดรบคาส�งไมอนญาตใหต%งโรงงานกตองอทธรณภายใน 30 วนนบแตวนไดรบแจงหลกเกณฑดงกลาว

การท�กฎหมายกาหนดเชนน%นเปนเพราะระยะเวลาสาหรบการอทธรณหรอโตแยงในแตละเร�องจะไมเทากน จงควรนบตามเวลาเดมของกฎหมายในเร�องน%น ๆ โดยเล�อนการเร�มตนนบออกไป

33

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 270

62

อยางไรกตาม ถาเจาหนาท�ไมแจงหลกเกณฑการอทธรณหรอโตแยงใหทราบ มาตรา 40 วรรคสองแหงพระราชบญญตน% ใหถอตามระยะเวลาท�กาหนดในกฎหมายน%นเปนหลกกอนโดยนบต%งแตวนท�ไดรบคาส�งทางปกครอง แตถาระยะเวลาดงกลาวส%นกวา 1 ป กใหขยายออกไปเปน 1 ป นบแตวนท�ไดรบแจงคาส�งทางปกครองน%นเสมอทกกรณ ดงน%น โดยท�วไปในแงของผรบคาส�งทางปกครอง หากไมทราบข%นตอนการโตแยงใด ๆ เลย กใหจดจากาหนดเลา 1 ปไวเปน หลกเสมอ และถาไมทราบข%นตอนการอทธรณหรอโตแยงข%นถดไป กควรเสนอรเองตอองคกรวนจฉยคดปกครองไปเลย เพราะจะทาใหทราบไดในท�สดวาข%นตอนตอไปน% เปนข%นตอนใด และจะไดรบประโยชนจากการท�อายความสะดดหยดอยในระหวางการพจารณาขององคกรวนจฉยคดปกครอง (มาตรา 67 แหงพระราชบญญตน%และมาตรา 193 / 17 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย)

4.10.4 รปแบบของคาส�งทางปกครอง มาตรา 34 และมาตรา 35 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 34 คาส�งทางปกครองอาจทาเปนตวหนงสอหรอวาจาหรอโดยการส�อความหมายในรปแบบอ�นกได แตตองมขอความหรอความหมายท�ชดเจนเพยงพอท�จะเขาใจได มาตรา 35 ในกรณท�คาส�งทางปกครองเปนคาส�งดวยวาจา ถาผรบคาส�งน%นรองขอและการรองขอไดกระทาโดยมเหตอนสมควรภายในเจดวนนบแตวนท�มคาส�งดงกลาว เจาหนาท� ผออกคาส�งตองยนยนคาส�งน%นเปนหนงสอ”

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 34 วา คาส�งทางปกครองจะทาเปนหนงสอหรอทาดวยวาจาหรอเปนรปแบบอ�นกได กฎหมายบางฉบบระบชดเจนวาตองทาคาส�งในเร�องหน�งเร�องใดเปนหนงสอ แตถากฎหมายไมระบไวเจาหนาท�ยอมมสทธจะเลอกทาคาส�งในรปแบบใดกได โดยข%นอยกบการตดสนใจอนเปนความรบผดชอบของเจาหนาท�น%นเอง โดยตองพจารณาจากความเรงดวนและความจาเปนของสถานการณเปนสาคญ ในกรณมกฎหมายเฉพาะกาหนดใหตองทาคาส�งทางปกครองเปนหนงสอ หากไมทาเปนหนงสอ กยอมขดตอกฎหมายอยางชดเจน คาส�งน%นยอมเปนโมฆะ ไมเกดผลในกฎหมาย ความชดเจนของกฎหมายเปนหลกการพ%นฐานของรฐธรรมนญอยางหน�ง คาส�งทางปกครองจงอยในบงคบของหลกการดงกลาวดวย ดวยเหตน% มาตรา 34 แหงพระราชบญญตน%จงกาหนดวาคาส�งทางปกครองไมวาจะกระทาในรปแบบใดจะตองมความหมายท� “ชดเจนเพยงพอท�จะเขาใจได” ท%งน% ไมวาตอผรบคาส�งหรอบคคลท�สามกตามโดยตองใหบคคลดงกลาวเขาใจไดวาประสงคใหผน%นกระทาหรอละเวนกระทาการใดอยางไรเพราะความเคลอบคลมจะทาใหผรบคาส�งเขาใจ ความประสงคของคาส�งไมถกตอง ทาใหเขาปฏบตไมถก หรอซ% ารายหากปฏบตผดจะทาใหเกดความเสยหายข%นแกตนเองหรอผอ�นกได ความชดเจนของคาส�งทางปกครองจงเปนหลกการเบ%องตน อยางไรเรยกวาชดเจนน%จะตองพจารณาจากสภาพของเน%อหาคาส�งทางปกครองน%นเอง มใชนาความรสกหรอ

34

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 192

63

ความเขาใจของผออกคาส�งมาพจารณา คาส�งทางปกครองท�ไมมความชดเจนเพยงพอจะตองถอวาเปนโมฆะ (เสยมาต%งแตตน) เพราะผรบคาส�งไมอาจจะปฏบตตามได 4.10.4.1 คาส�งดวยวาจา ในกรณท�เจาหนาท�เลอกท�จะทาคาส�งทางปกครองดวยวาจา ถาผรบคาส�งรองขอภายใน 7 วนนบแตวนท�มคาส�งดงกลาวใหยนยนเปนหนงสอ เจาหนาท�จะตองออกหนงสอยนยนคาส�งทางปกครองของตนให กรณน% มใชการมคาส�งใหมเปนหนงสอและตองนบผลทางกฎหมายใหม แตอยางใด หากแตเปนการออก “หนงสอยนยน” วาคาส�งดวยวาจาท�ตนทาไปกอนน%นมเน%อหาเชนใดและมเหตผลอยางไร แตผลของคาส�งทางปกครองเกดแลวต%งแตขณะท�ไดมคาส�งดวยวาจา การรองขอใหออกหนงสอยนยนน%ยอมเปนหนาท�ท�เจาหนาท�จะตองจดทาให หากผรบคาส�งรองขอโดยมเหตอนควรและรองขอภายใน 7 วน กรณ “มเหตอนควร” น%นหมายความวามใชการขอโดยไรสาระ แตหากผขอตองการใชประโยชนอยางหน�งอยางใดกถอไดวามเหตอนควรแลว เชน จะเอาไปปรกษาทนายความวาจะอทธรณหรอโตแยงหรอไม หรอจะนาไปใชอางกบบคคลอ�นวาตนมภาระหนาท�ตองปฏบตตามคาส�งน%นอยางไร เปนตน การมกาหนดเวลาขอคายนยนเปนหนงสอตามมาตรา 35 น%นยอมมผลเทากบวา หากพนกาหนดน%นแลว เจาหนาท�ไมมหนาท�ตองทาหนงสอยนยนใหอก อยางไรกตามการมคาส�งดวยวาจาน%นโดยสภาพจะเล�อนลอยหาหลกฐานพสจนไมได หากแตละฝายไมซ�อสตย ปกตเจาหนาท�จงควรทาคาส�งเปนหนงสอมากกวา เวนแตในกรณเรงดวน เชน คาส�งของเจาหนาท�ในการจราจร เปนตน โดยท�การออกคาส�งดวยวาจากปกตตองกระทาในกรณเรงดวนและมไดมส�งใดเปนหลกฐาน นอกจากบางคร% งอาจมพยานบคคลบางเทาน%น มาตรา 37 วรรคสาม (4) แหงพระราชบญญตน% จงยกเวนใหไมตองระบเหตผลไวดวย แตหากผรบคาส�งขอใหยนยนคาส�งน%นเปนหนงสอเม�อใด จงจะตองใหเหตผลไวในหนงสอยนยน 4.10.4.2 คาส�งเปนหนงสอ คาส�งทางปกครองท�ทาเปนหนงสอน%นมาตรา 36 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “คาส�งทางปกครองท�ทาเปนหนงสออยางนอยตองระบวน เดอน และปท�ทาคาส�ง ช�อ และตาแหนงของเจาหนาท�ผทาคาส�ง พรอมท%งมลายมอช�อของเจาหนาท�ผทาคาส�งน%น” อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 35 วาในเม�อมาตรา 36 ดงกลาวกาหนดใหระบท%งสามรายการ กตองปฏบตใหครบตามน%น มฉะน%นจะกลายเปน ไมชอบดวยกฎหมาย อยางไรกตาม หากวเคราะหแตละรายการแลว จะเหนไดวามความสาคญในแตละเร�องไมเหมอนกน กลาวคอ

35

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 194 - 195

64

(1) วนเดอนปท�ทาคาส�ง กรณวนเดอนปน%น ถาเปนคาส�งทางปกครองท�มเน%อหาครบถวน

อยแลววาใหผรบคาส�งปฏบตเชนใดและเม�อใด การมวนเดอนปกมความหมายนอย นอกจากเพ�อการใชอางองในการตดตอกบเจาหนาท�เทาน%น และถาคาส�งน%นมเลขคาส�งอางองดวย ความจาเปนตองอางวนเดอนปกจะหมดไป การท�เจาหนาท�ในกรณน%ไดทาคาส�งน% เม�อใดกเปนแตความรท�วไปของผรบคาส�งเทาน%นหรอในบางกรณแทบจะไมมความจาเปนเลย เชน เจาหนาท�ทาคาส�งทางปกครองอนมตใหคดสาเนาทะเบยนบานของผขอไดและใหผใตบงคบบญชาดาเนนการใหในขณะน%น กรณน%วนเวลากไมมความสาคญ

(2) ช�อและตาแหนงของเจาหนาท�ผทาคาส�ง กรณช�อตาแหนงของเจาหนาท�น%น ถาเปนคาส�งทางปกครองท�

ไมอาจทราบความเปนมาได เชน เจาของบานไดรบคาส�งทางปกครองฉบบหน�งแจงใหงดทาเสยงดงในวนอาทตย โดยมไดแจงวาผใดเปนเจาของคาส�งทางปกครอง ดงน% เจาของบานจะไมปฏบตตามคาส�งน%นกได เพราะไมอาจทราบไดวาใครส�งหรอเปนเพยงการลอเลนจากเพ�อนบาน แตบางกรณกรกนอยโดยปรยาย เชน ผไปย�นคาขอคดสาเนาทะเบยนบาน ผย�นคาขอรอยแลววาย�นตอใครและตนตองการอะไร การระบช�อตาแหนงจงไมจาเปนกได

(3) ลายมอช�อของเจาหนาท�ผทาคาส�ง การลงลายมอช�อเปนแสดงความจรงจง เปนทางการมากข%น

เทาน%นวาไมมการปลอมแปลง แตในบางกรณกไมจาเปนหรอปฏบตไมได เชน การสอดตsวโดยสารรถขนสงมวลชน (มคาขอ) เขาไปในเคร�องตรวจตsว ซ� งเม�อเคร�องน%นเหนวาตsวถกตอง กจะประทบตราแสดงการใหผานไปได

อยางไรกตาม เพ�อมใหตองยงยางแกการใชกฎหมาย จงมมาตรา 38 แหงพระราชบญญตน% ใหยกเวนรายการตาง ๆ รายการหน�งรายการใดหรอท%งสามรายการกได โดยการออกเปนกฎกระทรวงยกเวน ซ� งจะทาใหสามารถกาหนดหลกเกณฑในรายละเอยดไดอกมาเพ�อใหเหมาะสมแกกรณ

มาตรา 38 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “บทบญญตตามมาตรา 36 และมาตรา 37 วรรคหน�ง มใหใช

บงคบกบคาส�งทางปกครองท�กาหนดในกฎกระทรวง ท%งน% ตามหลกเกณฑ วธการ และเง�อนไขท�กาหนดในกฎกระทรวง”

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายตอไป 36 วาคาส�งทางปกครองท�เปนหนงสอตองจดใหมเหตผลในการออกคาส�งไวดวย ซ� งเหตผลท�ระบน%จะทาใหคกรณสามารถทราบไดวาตนไดรบการปฏบตโดยถกตองหรอไมและจะเปนประโยชนแกการควบคมทาง

36

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (15), หนา 195

65

กฎหมายโดยการพจารณาทบทวนในกระบวนการยตธรรมทางปกครองตอไป ไมวาโดยผบงคบบญชา คณะกรรมการอทธรณ หรอองคกรวนจฉยคดปกครอง ทาใหทราบวาผทาคาส�งทางปกครองไดฟงขอเทจจรง ปรบขอกฎหมาย และใชดลพนจอยางไร การบงคบใหแสดงเหตผลจะเปนการบงคบใหเจาหนาท�ระมดระวงในการทาคาส�งอนมผลไปในทางการปองกนไมใหใชอานาจลาเอยง

กอนน% มกฎหมายหลายฉบบกาหนดใหคาส�งตองระบเหตผลไวดวย แตในทางปฏบตไมเขาใจกนแพรหลายวาจะตองปฏบตเชนใดและจะตองใหเหตผลยาวเพยงใด แตขณะน%มาตรา 37 แหงพระราชบญญตน%ไดกาหนดใหคาส�งทางปกครองท�เปนหนงสอท%งหมดตองระบเหตผลดวย และเหตผลน%นจะตองประกอบดวย

(1) ขอเทจจรงอนเปนสาระสาคญอนไดแก ขอเทจจรงท�รบฟงไดและใชประกอบการทาคาส�งทางปกครอง

(2) ขอกฎหมายท�อางอง ไดแก บทกฎหมายตาง ๆ ท�อางองอนทาใหเกดมคาส�งทางปกครอง

(3) ขอพจารณาและขอสนบสนนในการใชดลพนจ ไดแก เหตและมลเหตจงใจท�ทาใหเกดขอยตของคาส�งทางปกครอง

กรณตาง ๆ ท�บงคบใชขางตนจะเหนไดวาเปนเพยงรายการเทาน%น สวนคาส�งทางปกครองในเร�องใดจะตองระบเหตผลเพยงใดตองพจารณาเปนรายกรณไปเก�ยวกบ “ความจรงท�สามารถปฏบตได เวลา และอปกรณทางเทคนคท�มในการทาคาส�งทางปกครอง”

การตองจดใหมเหตผลในคาส�งทางปกครองน% มขอยกเวนตามมาตรา 37 วรรคสาม แหงพระราชบญญตน%อย 5 กรณ คอ

(1) ผลของคาส�งทางปกครองตรงตามคาขอของคกรณและ ไมกระทบสทธและหนาท�ของผอ�น ท%งน% เพราะคกรณรองขอประสงคส�งใด กไดตรงตามน%น หากไดตางไปเลกนอยหรอไดไปเพยงบางสวน กไมเพยงพอท�จะเขาขอยกเวนน% ดงน%น การท�เจาหนาท�มคาส�งใหครบตามท�ขอแลว จงไมมความจาเปนใดตองระบเหตผลใหอก

อยางไรกตาม คาส�งทางปกครองมใชจะสาคญตอผขอเทาน%น คาส�งบางกรณจะมผลกระทบบคคลขางเคยงดวย เชน คนหน�งย�นขออนญาตกอสรางโรงงานในเขตชมชนโดยอางวาเขาขอยกเวนใหทาไดตามกฎหมายและไดรบอนญาตตามคาขอ แตการกอสรางโรงงานยอมกระทบถงผอยขางเคยงไมมากกนอย การอนญาตเพราะเขาขอยกเวนหรอไมจงมความสาคญ กรณท�กระทบถงสทธหนาท�ของผอ�นจงจาตองระบเหตผลไว

(2) เหตผลน%นรอยแลวโดยไมจาตองระบอก เชน กรณมาย�นขอคดสาเนาทะเบยนบาน ผย�นระบในคาขอแลววาตองการอะไร และการอนญาตใหคดกมไดมขอพจารณามากมาย การเซนแตช�อหรอประทบตราวาอนมตกเพยงพอแลว

66

(3) เปนกรณท�ตองรกษาไวเปนความลบ หากใหระบเหตผลในการแจงคาส�งทางปกครองใหเอกชนท�เก�ยวของทราบ ผลจะกลายเปนการเปดเผยความลบโดยสภาพกรณเปนความลบจงไมตองระบเหตผล แตการจดใหมเหตผลไวอาจจาเปนภายในการดาเนนงานของฝายปกครองเองกได แตการใหมเหตผลไวโดยไมตองแจง หากกระทากอาจเปนระเบยบภายในของฝายปกครองได

(4) การออกคาส�งดวยวาจา ซ� งจะระบเหตผลไมไดโดยสภาพ สวนการท�เจาหนาท�จะแจงเหตผลใหผรบคาส�งทราบขณะมคาส�งทางปกครองน%นเปนอกเร�องหน�ง แตกไมมการบนทกอะไรเปนหลกฐาน แตในกรณผรบคาส�งขอคายนยน คายนยนน%นจะตองทาเปนหนงสอและแจงเหตผลไวดวยวาท�ไดมคาส�งดวยวาจาไวน%นเปนเพราะเหตใด (มาตรา 37 วรรคหน�ง แหงพระราช บญญตน% )

(5) กรณเรงดวน สถานการณน% เปนท�ยอมรบท�วไปใหยกเวนไดเพราะการใหระบเหตผล ถาทาใหการงานตองลาชาเกนท�ควรจะเปนแลว กจะเกดความเสยหายแกการปฏบตราชการอนเปนไปเพ�อประโยชนสวนรวมได

อยางไรกตาม มาตรา 37 วรรคสาม (4) แหงพระราชบญญตน%ไดวาง หลกวา ถาผรบคาส�งรองขอ เจาหนาท�ตองใหเหตผลเปนลายลกษณอกษรภายในเวลาอนควร กรณน%แตกตางจากกรณการยนยนคาส�งดวยวาจาตามมาตรา 35 แหงพระราชบญญตน% เพราะไมมระยะเวลากากบวาผรบคาส�งจะตองมคาขอข%นมาเม�อใด ดงน%น อาจขอเม�อเกน 7 วนแลวกได ซ� งเจาหนาท�ยงคงมหนาท�แจงเหตผลใหทราบ

ในกรณท�ตองระบเหตผลเพราะไมเขาขอยกเวนตามมาตรา 37 วรรคสามแหงพระราชบญญตน%หรอกฎกระทรวงตามมาตรา 38 แหงพระราชบญญตน% ถาไมระบเหตผลกเปนการไมชอบดวยกฎหมาย แตจะถอวาคาส�งน% ไมมผลบงคบไมได เพราะมาตรา 41 (2) 37 แหงพระราชบญญตน%ยงยนยอมใหมการแกไขความไมสมบรณของคาส�งน% ได โดยการจดใหมเหตผลในภายหลง อยางไรกตาม เม�อกรณน% เปนการกระทาท�ไมชอบดวยกฎหมาย ในระหวางท�เจาหนาท�ไมจดใหมเหตผลโดยถกตองน%น ผรบคาส�งยอมสามารถโตแยงโดยอทธรณตอผบงคบบญชาหรอนาคดเขาสการพจารณาขององคกรวนจฉยคดปกครองได เพ�อใหมคาส�งใหเจาหนาท�แสดงเหตผลหรอใหเพกถอนคาส�งน%นเสย แตกฎหมายกใหโอกาสเจาหนาท�เพยงชวงเวลาเดยวคอในระหวางท�มการพจารณาอทธรณคาส�งดงกลาวโดยองคกรใดกไดท�มอานาจพจารณาอทธรณคาส�งน%น โดยอาจเปนการอทธรณตอผบงคบบญชาหรอผมอานาจพจารณาอทธรณตามกฎหมายเฉพาะ แตหากพนช%นน%นไปแลวแสดงวาเจาหนาท�ไม

37

มาตรา 41 คาส�งทางปกครองท�ออกโดยการฝาฝนหรอไมปฏบตตามหลกเกณฑดงตอไปน%ไมเปนเหตใหคาส�งทางปกครองน%นไมสมบรณ

ฯลฯ ฯลฯ

(2) คาส�งทางปกครองท�ตองจดใหมเหตผลตามมาตรา 37 วรรคหน�ง ถาไดมการจดใหมเหตผลดงกลาวในภายหลง ฯลฯ ฯลฯ

67

ประสงคจะแกไขคาส�งทางปกครองของตนใหถกตองตามมาตรา 41 (2) ดงน%น หากคดไปสการพจารณาของผมอานาจพจารณาวนจฉยความถกตองของคาส�งทางปกครอง (องคกรวนจฉยคดปกครอง) เจาหนาท�กหมดโอกาสท�จะแกไขเพ�มเตมเหตผลอกตอไป

โดยท�การใหเหตผลในคาส�งทางปกครองตามหลกท�วไปยดหลกใหสามารถแสดงเหตผลในภายหลงได ซ� งในบางกรณอาจไมเหมาะสม เพราะเจาหนาท�จะฉวยโอกาสตรกตรองเปล�ยนเหตผลจากเดมได มาตรา 37 วรรคสอง แหงพระราชบญญตน% จงกาหนดใหนายกรฐมนตรหรอ ผซ� งนายกรฐมนตรมอบหมายอาจออกประกาศในราชกจจานเบกษากาหนดใหคาส�งทางปกครองบางกรณตองระบเหตผลไวในคาส�งน%นเอง หรอในเอกสารแนบทายคาส�งน%นกได ซ� งในกรณน% เทากบเปนการตองปฏบตตามท�กฎหมายบงคบ จะเล�อนการตองใหเหตผลออกไปไมไดเพราะมาตรา 41 (2) ยกเวนใหเฉพาะกรณท�วไปตามมาตรา 34 วรรคหน�งเทาน%น

อน�ง ตามกฎหมายเฉพาะตาง ๆ ท�กาหนดใหตองแสดงเหตน%น ถากฎหมายน%นไมมรายละเอยดในการใหความคมครองเอกชนมากกวาการใหเหตผลกตองมรายละเอยดตามท�กาหนดไวในพระราชบญญตน%ดวย ท%งน% ตามนยมาตรา 3 แหงพระราชบญญตน% 4.10.4.3 คาส�งโดยวธการอ�น คาส�งทางปกครองอาจส�อความหมายโดยวธการใดนอกจากหนงสอหรอวาจากได เชน ไฟสญญาณจราจรกเปนคาส�งใหเคล�อนไปไดหรอใหหยด สญญารอหรอไฟกระพรบของชาวเรอ เปนตน ถาการส�อความหมายน%นมความชดเจนเพยงพอท�จะเขาใจไดตามเง�อนไขของมาตรา 34 แหงพระราชบญญตน%

4.11 ผลของคาส�งทางปกครอง

4.11.1 การเกดผลของคาส�งทางปกครอง

มาตรา 42 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 42 คาส�งทางปกครองใหมผลใชยนตอบคคลต%งแตขณะท�ผน%นไดรบแจงเปนตนไป คาส�งทางปกครองยอมมผลตราบเทาท�ยงไมมการเพกถอนหรอส%นผลลงโดยเง�อนเวลาหรอโดยเหตอ�น เม�อคาส�งทางปกครองส%นผลลง ใหเจาหนาท�มอานาจเรยกผซ� งครอบครองเอกสารหรอวตถอ�นใดท�ไดจดทาข%นเน�องในการมคาส�งทางปกครองดงกลาว ซ� งมขอความหรอเคร�องหมายแสดงถงการมอยของคาส�งทางปกครองน%น ใหสงคนส�งน%นหรอใหนาส�งของดงกลาวอนเปนกรรมสทธS ของผน%นมาใหเจาหนาท�จดทาเคร�องหมายแสดงการส%นผลของคาส�งทางปกครองดงกลาวได”

68

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 38 วาคาส�งทางปกครองท�เปนโมฆะน%นไมมผลในกฎหมาย แตคาส�งทางปกครองอ�นท%งหมดจะมผลทางกฎหมายทนทท�ไดรบแจง มาตรา 42 แหงพระราชบญญตน%กยดหลก “ไดรบแจง” เปนตนไป ไมวาผน%นจะรเน%อหาของคาส�งหรอไมเพราะเทากบกระบวนพจารณาทาคาส�งทางปกครองจบส%นลงแลว กอนการแจงยงถอเปนกระบวนการภายในฝายปกครองอย จะเปล�ยนแปลงแกไขคาส�งทางปกครองน%นอยางไรกได แตเม�อแจงไปถงแลวเปนอนครบกระบวนการเปนคาส�งทางปกครอง และมผลทางกฎหมายออกไปภายนอก สวนผรบคาส�งไดปฏบตหรอรภายหลงจะเปนขอแกตวไดในช%นตองปฏบตตามคาส�ง สวนการแจงจะตองปฏบตอยางมดน%นมอยหลายวธตามแตสถานการณ

4.11.2 การสAนผลของคาส�งทางปกครอง

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 39 วา ตามมาตรา 42 วรรคสองแหงพระราชบญญตน% คาส�งทางปกครองเม�อเกดข%นแลวจะมผลเร�อยไปจนกวาจะถกเพกถอนหรอส%นผลลงโดยเง�อนเวลาหรอโดยเหตอ�น เชน เง�อนไขส%นสดโดยข%นอยกบเหตการณท�ไมแนนอน แตคาส�งทางปกครองบางอยางอาจมอายโดยการกาหนดในกฎหมายกได เชน กฎหมายอาจกาหนดใหใบอนญาตมอาย 5 ป (เปนเง�อนเวลาโดยกฎหมาย) สาหรบการเพกถอนน%นอาจเปนการ เพกถอนในกระบวนการอทธรณตามมาตรา 44 แหงพระราชบญญตน% หรอเพกถอนโดยเจาหนาท�หรอผบงคบบญชาของเจาหนาท�ตามมาตรา 49 แหงพระราชบญญตน%หรอเพกถอนโดยการพจารณาใหมตามมาตรา 54 แหงพระราชบญญตน% หรอโดยการนาคดไปสการพจารณาขององคกรวนจฉยคดปกครอง

4.11.3 การแกไขรายละเอยดเลกนอย

มาตรา 43 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 43 คาสงทางปกครองทมขอผดพลาดเลกนอยหรอผดหลงเลกนอยน+น

เจาหนาทอาจแกไขเพมเตมไดเสมอ ในการไขเพมเตมคาสงทางปกครองตามวรรคหนง ใหแจงใหผทเกยวของ

ทราบตามควรแกกรณ ในการน+เจาหนาทอาจเรยกใหผทเกยวของจดสงคาสงทางปกครอง เอกสารหรอวตถอนใดทไดจดทาข+นเนองในการมคาสงทางปกครองดงกลาวมาเพอการแกไขเพมเตมได”

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 40 วา ในกรณมคาส�งทางปกครองออกมาแลว ถาคาส�งทางปกครองน%นมขอผดพลาดไมตรงกบความต%งใจแทจรงของเจาหนาท�ในรายละเอยดเลกนอย กอาจแกไขได เชน พมพผด นบตวเลขผด ใชศพทเทคนคผด อางช�อบคคลผด ไมไดลงช�อรบรองความถกตอง ฯลฯ อนเหนไดชดเจนในตววา แทจรงหากพจารณาท%งเร�องแลวมไดมงประสงคเชนน%น หากกรณดงกลาวไมมลกษณะถงระดบท�ถอเปนการบกพรองท�ไมชอบดวย

38

ชยวฒน วงศวฒนศานต, กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง, หนา 285 39

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (38), หนา 286 40

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (38), หนา 286

69

กฎหมายแลว เจาหนาท�ผเก�ยวของในการออกคาส�งอาจแกไขไดเสมอ แตหากเปนการไมชอบดวยกฎหมายถงระดบท�ทาใหคาส�งทางปกครองไมสมบรณ กตองแกไขโดยการเพกถอนหรอขอใหพจารณาใหมหรอขอใหกระบวนการยตธรรมทางปกครองแกไขเยยวยาให

มาตรา 43 แหงพระราชบญญตน%ไดกาหนดใหเจาหนาท�อาจแกไขขอผดพลาดเลกนอยตามหลกการขางตนไดเสมอ ไมวาเวลาจะผานมานานเทาใด และถงไดแกไขเพ�มเตมอยางไรแลว ตองแจงใหคกรณท�เก�ยวของทราบเพ�อบคคลเหลาน%นจะไดอางองคาส�งทางปกครองท�ถกตองไดตอไป บางคร% งในการมคาส�งทางปกครองอาจมการจดทาตนฉบบสงไปใหแกคกรณ เชน ใบอนญาตต%งโรงงาน หรอทาเอกสารหรอวตถใด ๆ ข%น เน�องจากการมคาส�งทางปกครองดงกลาว เชน ในการออกคาส�งใหนกศกษาไดรบปรญญา ตอมาอาจทารปแบบของปรญญาเปนใบประกาศนยบตรแจกใหเพ�อใหอางองกบคนท�วไป แบบอนญาตใหรถยนตใชกาซได โดยมอกษรใหตดท�รถวา “รถใชกาซ” หรอออกบตรตดรปใหเขาไปในสถานท�ตาง ๆ เพ�อแสดงหลงจากมคาส�งทางปกครองใหเขาไปในบรเวณท�หวงหามไว เปนตน สวนการแสดงคาส�งทางปกครองท�ตดอยตามเอกสารหรอวตถตาง ๆ น% อาจจาเปนตองนามาแกไขเพ�มเตมตามคาส�งทางปกครองท�เปล�ยนแปลงไป มาตรา 43 วรรคสอง แหงพระราชบญญตน% จงใหอานาจเจาหนาท�เรยกใหผท�เก�ยวของจดสงคาส�งทางปกครอง เอกสารหรอวตถใดท�ไดจดทาข%นเน�องในการมคาส�งทางปกครองดงกลาวมาเพ�อแกไขเพ�มเตมได เพ�อท�บคคลท�เก�ยวของจะไดไมหลงผดในการใชเอกสารหรอวตถดงกลาว

4.11.4 คาส�งทางปกครองท�ไมสมบรณ

อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 41 วาคาส�งทางปกครองท�ไมสมบรณอาจเปนเพราะบกพรองในรปแบบหรอวธพจารณาหรอไมสมบรณในเน%อหากได ซ� งความบกพรองในเร�องท�สาคญนอยจะไมถอวาทาใหคาส�งทางปกครองน%นไมชอบดวยกฎหมาย และถอวาคาส�งทางปกครองน%นเปนคาส�งทางปกครองท�สมบรณ กลาวคอ มผลตามปกตของคาส�งทางปกครองน%น เฉพาะคาส�งทางปกครองท�บกพรองในเร�องท�สาคญเทาน%นท�จะถอวาไมชอบดวยกฎหมายและทาใหเปนคาส�งทางปกครองท�ไมสมบรณ แตผลทางกฎหมายของคาส�งทางปกครองท�ไมสมบรณยงจาแนกออกไดเปน 2 ประเภท คอ

(1) ประเภทโมฆะ ซ� งเสยเปลาไมมผลมาต%งแตตน และ (2) ประเภทเพกถอนได ซ� งมผลตามกฎหมายมาต%งแตตน แตอาจถกเพกถอน

ภายหลงได คาส�งทางปกครองประเภทท�เปนโมฆะน%น ในตางประเทศยงมหลกการท�ไม

ตรงกน ดงน%น ผยกรางพระราชบญญตน% จงต%งใจท�จะปลอยไวใหพฒนาไปโดยการตความกฎหมาย สวนคาส�งทางปกครองใด ๆ ท�ไมสมบรณน%นเปนคาส�งท�อาจถกเพกถอนได ไมวาจะเพกถอนโดยเจาหนาท�ผออกคาส�งเอง ผบงคบบญชาของผน%นหรอองคกรวนจฉยคดปกครอง

41

ชยวฒน วงศวฒนศานต, อางแลวใน (38), หนา 279 - 280

70

คาส�งทางปกครองท�เปนโมฆะและคาส�งทางปกครองท�อาจเพกถอนไดน%นม ขอแตกตางกนในสาระสาคญดงน%

(1) คาส�งทางปกครองท�เปนโมฆะน%นไมกอใหเกดผลใด ๆ ในกฎหมาย ทกฝายท�เก�ยวของไมวาในภาคเอกชนหรอภาครฐ หรอแมแตเจาหนาท�ผทาคาส�งน%นเอง อาจปฏเสธไมรบรวามคาส�งเชนน%นอยได ผใดพยายามบงคบตามคาส�งทางปกครองน%นอาจตองมความผดทางละเมดได

แตคาส�งทางปกครองท�อาจถกเพกถอนไดถอวามผลในกฎหมายแลว สวนจะเพกถอนภายหลงเม�อใดโดยจะใหมผลยอนหลงหรอไมยอนหลงเปนปญหาในข%นเพกถอน บางระบบใชหลกใหสนนษฐานไวกอนวาคาส�งทางปกครองท�ไมถอเปนการโมฆะน%นชอบดวยกฎหมายจนกวาจะพสจนเปนอยางอ�น ซ� งมผลเปนทานองเดยวกน เพราะกอนเพกถอน ผลทางกฎหมายทกอยางตองมอยและเกดตอเน�องกนไปจนกวาจะถกเพกถอน

(2) คาส�งทางปกครองท�เปนโมฆะมผลเทากบไมมการใดเกดข%น ดงน%น จงจะแกไขใหสมบรณอกไมได

แตคาส�งทางปกครองท�อาจถกเพกถอนไดน%นมผลทางกฎหมายอย หากตอมา มการแกไขสวนบกพรองน%นได กจะสมบรณตอไป เชน ดาเนนวธพจารณาในสวนท�เสยน%นใหม แตถาบกพรองในเน%อหาของคาส�ง กคงตองแกไขโดยคาส�งใหมใหมผลสบเน�องกบคาส�งเดม คาส�งทางปกครองท�เปนโมฆะไมกอใหเกดผลใด ๆ ในกฎหมาย ผใดจะยกเอาความเปนโมฆะข%นอาง เม�อใดกได ไมวาจะโดยฝายปกครอง เอกชนท�เก�ยวของหรอองคกรวนจฉยคดปกครอง และไมวาในช%นการพจารณาของเจาหนาท� ช%นอทธรณภายในฝายปกครอง หรอช%นการพจารณาขององคกรวนจฉยคดปกครอง โดยไมมอายความ โดยไมจาตองวนจฉยใหเพกถอน แตวนจฉยแสดงความไมมอยของคาวนจฉยน%นดวยเหตเปนโมฆะ

แตคาส�งทางปกครองท�อาจเพกถอนไดน%น การอทธรณหรอฟองรองตองดาเนนการภายในอายความ

(3) การวนจฉยคาส�งทางปกครองใดเปนโมฆะน%นมผลยอนหลงไปต%งแตวนทาคาส�งทางปกครองน%นเสมอเพราะคาส�งท�เปนโมฆะไมมผลมาต%งแตตน

แตการเพกถอนคาส�งทางปกครองท�ไมสมบรณน%นปกตจะไมเพกถอนยอนหลงโดยเพกถอนผลในอนาคตเปนหลก (ex nunc) เวนแตจาเปนตองเพกถอนยอนหลงหรอมใหเกดความเสยหายแกบคคลท�สามหรอประโยชนสาธารณะ

(4) ความเปนโมฆะของคาส�งทางปกครองน%นองคกรวนจฉยคดปกครองยกข%นพจารณาเองได เพราะเปนกรณไมเปนผลในกฎหมาย

แตคาส�งทางปกครองท�อาจเพกถอนไดน%น องคกรวนจฉยคดปกครองจะยกข%นเองและวนจฉยเพกถอนเองไมได คกรณจะตองยกเปนประเดนข%น จงจะพจารณาได

คาส�งทางปกครองท�มลกษณะเชนใดจงจะเปนโมฆะน%น อาจารยชยวฒน วงศวฒนศานต เหนวาสมควรพเคราะหท�ผลเปนหลก โดยท�วไปความเปนโมฆะคอการไมยอมรบวา

71

มผลใด ๆ เกดข%นเลย อนไมแตกตางไปจากกรณการเพกถอนคาส�งทางปกครองท�ไมสมบรณโดยใหมผลยอนหลงลงไปท%งหมดจนเปนสญ แตกรณของโมฆะน%จะตองเปนเร�องบกพรองรนแรงท�เหนไดชดเจนโดยบคคลท�วไป อนเปนเร�องรนแรงย�งกวากรณของคาส�งทางปกครองท�ไมสมบรณประเภทท�อาจเพกถอนยอนหลงลงไปท%งหมดได เพราะความเปนสญของคาส�งทางปกครอบท�เปนโมฆะจะไมกอใหเกดสทธใดแกผอยในบงคบของคาส�งทางปกครอง และบคคลอ�นท�มความสมพนธสบเน�องไปจากผน%นดวย ทกอยางเปนสญหมด ไมมสทธใด ๆ ท�จะเกดสบเน�องตอไปได โดยความบกพรองดงกลาวมความชดเจนถงระดบท�ทาใหไมมผใดเลยท�จะอางความคาดหวงโดยชอบดวยกฎหมายได และรฐจะไมรบผดชอบใด ๆ ตอบคคลท�เก�ยวของท%งหมด

การจะตความวาคาส�งทางปกครองใดสมควรเปนโมฆะหรอไมสมบรณ จงตองตระหนกถงผลแตกตางน%วาจะกอใหเกดความเปนธรรมแกทกฝาย รวมท%งรฐและเอกชนหรอไม หากกรณใดไมใชเร�องบกพรองรนแรงท�เหนไดชดเจนโดยคนท�วไปแลว กไมควรถอเปนโมฆะเพราะจะกอใหเกดความไมเปนธรรมแกผท�เก�ยวของซ� งเช�อในผลของคาส�งทางปกครอง สวนปญหาเร�องอายความเปนหลกท�จะตามมาในตวโดยปรยายเพราะการท�คาส�งทางปกครองเปนโมฆะน%นกฎหมายถอวาความไมมอยน%นเปนขอเทจจรง บคคลจงยอมยกขอเทจจรงน%นข%นอางไดเสมอวาความจรงเปนเชนใด ไมวาจะผานมานานเพยงใดกตาม

4.12 การอทธรณคาส�งทางปกครอง

คณศรณย โพธรชตางกร ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 42วา ในกรณท�มกฎหมายเฉพาะบญญตใหคาส�งทางปกครองใดมข%นตอนและระยะเวลาอทธรณหรอโตแยงไวแลวเชนใด คกรณกตองปฏบตตามข%นตอนและระยะเวลาท�กฎหมายเฉพาะน%นบญญตไว (มาตรา 3 วรรคสอง) แมวาข%นตอนและระยะเวลาดงกลาวน%นจะมหลกเกณฑท�ประกนความเปนธรรมหรอมมาตรฐานในการปฏบตราชการต�ากวาหลกเกณฑท�กาหนดไวในพระราชบญญตน%กตาม ท%งน% เน�องจากการอทธรณคาส�งทางปกครองท�บญญตไวในกฎหมายเฉพาะของแตละฉบบเปนเร�องละเอยดออน จงมลกษณะท�แตกตางกนไปตามลกษณะเฉพาะของแตละเร�องแตละฉบบ การกาหนดหลกเกณฑกลางเพ�อใหใชบงคบกบกฎหมายเฉพาะทกฉบบจงไมเหมาะสมและกระทาไดยาก สวนคาส�งทางปกครองท�ไมมบทบญญตในกฎหมายเฉพาะเร�องข%นตอนและระยะเวลาอทธรณหรอโตแยงไวกยอมถกบงคบใหตองปฏบตตามข%นตอนและระยะเวลาตามพระราชบญญตน% มฉะน%น คกรณจะไมสามารถนาคดไปสการพจารณาขององคกรวนจฉยคดปกครองได 42

ศรณย โยธรชตางกร, “การอทธรณคาส�งทางปกครอง” ในหนงสอ “สาระสาคญของกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองและ

ความรบผดละเมดของเจาหนาท�” เอกสารเผยแพรจดทาโดยสานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา, พฤษภาคม 2540, หนา 26 - 27

72

ในกรณท�กฎหมายเฉพาะกาหนดใหคาส�งทางปกครองใดตองอทธรณตอเจาหนาท�ซ� งเปนคณะกรรมการ นอกจากขอบเขตการพจารณาอทธรณและกระบวนการพจารณาจะตองปฏบตตามกฎหมายเฉพาะน%นแลว ยงใหใชกระบวนพจารณาท�ไดบญญตไวในหมวด 2 ของพระราชบญญตน% เทาท�ไมขดหรอแยงกบกระบวนการพจารณาในกฎหมายเฉพาะฉบบน%นอกดวย (มาตรา 47) แตอยางไรกตาม มคาส�งทางปกครองอย 2 ประเภทท�แมจะมไดมกฎหมายเฉพาะกาหนดข%นตอนและระยะเวลาอทธรณหรอโตแยงเอาไว แตกไมอยภายใตบงคบใหตองอทธรณเสยกอน จงจะนาคดไปสการพจารณาขององคกรวนจฉยคดปกครองได ไดแก (1) คาส�งทางปกครองของรฐมนตร มาตรา 44 วรรคหน�ง แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “ภายใตบงคบมาตรา 48 ในกรณท�คาส�งทางปกครองใดไมไดออกโดยรฐมนตร และไมมกฎหมายกาหนดข%นตอนอทธรณภายในฝายปกครองไวเปนการเฉพาะใหคกรณอทธรณคาส�งทางปกครองน%นโดยย�นตอเจาหนาท�ผทาคาส�งทางปกครองภายในสบหาวน นบแตวนท�ตนไดรบแจงคาส�งดงกลาว” ฯลฯ ฯลฯ บทบญญตดงกลาวขาวตนวาในกรณท�คาส�งทางปกครองไดออกโดยรฐมนตร คาส�งทางปกครองดงกลาวจะไมอยภายใตบงคบใหตองอทธรณตามพระราชบญญตน% เน�องจากรฐมนตรซ� งเปนผรกษาการตามกฎหมายเฉพาะฉบบใด กเปนองคกรสงสดตามกฎหมายฉบบน%น ๆ จงไมมผบงคบบญชาท�สงกวาท�จะพจารณาคาอทธรณได ดงน%น คกรณจงตองโตแยงคาส�งทางปกครองน%นตอองคกรวนจฉยคดปกครองโดยตรง (2) คาส�งทางปกครองของคณะกรรมการ

มาตรา 48 แหงพระราชบญญต บญญตวา “มาตรา 48 คาสงทางปกครองของบรรดาคณะกรรมการตาง ๆ ไมวาจะจดต+งข+นตามกฎหมายหรอไม ใหคกรณมสทธโตแยงตอคณะกรรมการวนจฉยรองทกขตามกฎหมายวาดวยคณะกรรมการกฤษฎกาไดท+งในปญหาขอเทจจรงและขอกฎหมาย ภายในเกาสบวนนบต+งแตวนทไดรบแจงคาสงน+น แตถาคณะกรรมการดงกลาวเปนคณะกรรมการวนจฉยขอพพาท สทธการอทธรณและกาหนดเวลาอทธรณใหเปนไปตามทบญญตในกฎหมายวาดวยคณะกรรมการกฤษฎกา”

คณศรณย โพธรชตางกร ไดใหคาอธบาย 43 บทบญญตดงกลาวขางตนวา ในกรณคาส�งทางปกครองไดออกโดยคณะกรรมการตาง ๆ ไมวาจะเปนคณะกรรมการท�จดต%งข%นตามกฎหมายหรอไม คาส�งทางปกครองดงกลาวจะไมอยภายใตบงคบใหตองอทธรณตามพระราชบญญตน% เน�องจากคณะกรรมการตาง ๆ เปนองคกรท�ใชอานาจทางปกครองโดยเฉพาะและไมอยในระบบสายการ

43

ศรณย โพธรชตางกร, อางแลวใน (42), หนา 27

73

บงคบบญชา คาส�งทางปกครองของคณะกรรมการจงเปนท�สด ไมมองคกรใดสงกวาท�จะพจารณาคาอทธรณได ดงน%น คกรณจงตองโตแยงคาส�งทางปกครองน%นตอองคกรวนจฉยคดปกครองโดยตรง 4.12.1 การย�นอทธรณและกาหนดเวลาอทธรณคาส�งทางปกครอง

คณศรณย โพธรชตางกร ไดใหคาอธบายในเร�องน%ไว 44 วา ดงน% 4.12.1.1 ผท�มสทธอทธรณคาส�งทางปกครอง ผท�มสทธอทธรณคาส�งทางปกครองตอคกรณ ซ� งไดแกผท�ไดเขามาในกระบวนการพจารณาการปกครองทกคนน�นเอง ซ� งไดแก ผท�ไดย�นคาขอ ผคดคานคาขอ ผอยในบงคบหรอจะอยในบงคบของคาส�งทางปกครอง และผท�ไดเขามากระบวนการพจารณาทางปกครองอ�น ๆ แตสาหรบบคคลภายนอกท�มไดเขามาในกระบวนการพจารณาทางปกครองน%น จะอทธรณไมได แตบคคลดงกลาวสามารถโตแยงคาส�งทางปกครองตอองคกรวนจฉยไดโดยตรง (มาตรา 44) 4.12.1.2 ผท�จะรบอทธรณคาส�งทางปกครอง ผท�จะรบอทธรณคาส�งทางปกครองตอเจาหนาท�ผออกคาส�งทางปกครองท�ระบช�อและตาแหนงในคาส�งทางปกครองน%น เพราะบคคลดงกลาวเปนผท�ทราบเร�องและอยในฐานะท�จะทบทวนคาส�งทางปกครองของตนเองไดดท�สด (มาตรา 44 วรรคหน�ง) 4.12.1.3 กาหนดเวลาอทธรณคาส�งทางปกครอง คกรณตองอทธรณคาส�งทางปกครองภายในสบหาวนนบแตวนท�ตนไดรบแจงคาส�งดงกลาว (มาตรา 4 วรรคหน�ง) แตในกรณคาส�งทางปกครองดงกลาวมไดระบกรณท�อาจอทธรณหรอโตแยง การย�นคาอทธรณหรอคาโตแยง และระยะเวลาสาหรบการอทธรณหรอการโตแยงไวในคาส�งทางครองน%นดวย (มาตา 40 วรรคหน�ง) ระยะเวลาสาหรบการอทธรณหรอการโตแยงน%นจะเร�มนบใหมต%งแตวนท�ไดรบแจงหลกเกณฑดงกลาว แตถามการแจงใหมดงกลาวและระยะเวลาท�อาจอทธรณไดตามพระราชบญญตน% (สบหาวน ตามมาตรา 44 วรรคหน�ง) หรอตามกฎหมายเฉพาะ (ถาม) มระยะเวลาส%นกวาหน�งป ใหขยายเปนหน�งปนบต%งแตวนท�ไดรบคาส�งทางปกครอง (มาตรา 40 วรรคสอง) อน�ง คาส�งทางปกครองท�ออกกอนวนท�พระราชบญญตน% มผลใชบงคบไมอยภายใตบงคบใหตองอทธรณภายในสบหาวนนบแตวนท�ไดรบคาส�งทางปกครองตามพระราชบญญตน% 4.12.2 รปแบบของคาอทธรณ

มาตรา 44 วรรคสองแหงพระราชบญญตน%บญญตวา “คาอทธรณตองทาเปนหนงสอโดยระบขอโตแยงและขอเทจจรงหรอขอกฎหมายท�อางองประกอบดวย”

44

ศรณย โพธรชตางกร, อางแลวใน (42), หนา 28

74

คณศรณย โพธรชตางกร ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 45 วา (1) อทธรณตองทาเปนหนงสอ (2) คาอทธรณตองมขอโตแยงวาเหนดวยหรอไมเหนดวยกบคาส�งทางปกครองน%นอยางชดเจน (3) คาอทธรณตองมขอเทจจรงหรอขอกฎหมายท�อางองประกอบดวย แตอยางไรกตามขอความดงกลาวกเปนแตเพยงแสดงใหเกดความเขาใจวาประสงคจะโตแยงสวนใดหรอโตแยงคาส�งทางปกครองน%นท%งหมดกเพยงพอแลว 4.12.3 การพจารณาอทธรณ

มาตรา 45 และมาตรา 46 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 45 ใหเจาหนาท�ตามมาตรา 44 วรรคหน�ง พจารณาคาอทธรณและแจง ผอทธรณโดยไมชกชา แตตองไมเกนสามสบวนนบแตวนท�ไดรบอทธรณในกรณท�เหนดวยกบคาอทธรณไมวาท%งหมดหรอบางสวนกใหดาเนนการเปล�ยนแปลงคาส�งทางปกครองตามความเหนของตนภายในกาหนดเวลาดงกลาวดวย ถาเจาหนาท�ตามมาตรา 44 วรรคหน�ง ไมเหนดวยกบคาอทธรณไมวาท%งหมดหรอบางสวนกใหเรงรายงานความเหนพรอมเหตผลไปยงผมอานาจพจารณาคาอทธรณภายในกาหนดเวลาตามวรรคหน�ง ใหผมอานาจพจารณาคาอทธรณพจารณาใหแลวเสรจภายในสามสบวนนบแตวนท�ตนไดรบรายงาน ถามเหตจาเปนไมอาจพจารณาใหแลวเสรจภายในระยะเวลาดงกลาวใหผมอานาจพจารณาคาอทธรณมหนงสอแจงใหผอทธรณทราบกอนครบกาหนดเวลาดงกลาว ในการน% ใหขยายระยะเวลาการพจารณาอทธรณไปไดไมเกนสามสบวนนบแตวนท�ครบกาหนดเวลาดงกลาว เจาหนาท�ผใดจะเปนผมอานาจพจารณาอทธรณตามวรรคสองใหเปนไปตามท�กาหนดในกฎกระทรวง บทบญญตมาตราน%ไมใชกบกรณท�มกฎหมายเฉพาะไวเปนอยางอ�น” มาตรา 46 “ในการพจารณาอทธรณ ใหเจาหนาท�พจารณาทบทวนคาส�งทางปกครองไดไมวาจะเปนปญหาขอเทจจรง ขอกฎหมาย หรอความเหมาะสมของการทาคาส�งทางปกครองและอาจมคาส�งเพกถอนคาส�งทางปกครองเดมหรอเปล�ยนแปลงคาส�งน%นไปในทางใด ท%งน% ไมวาจะเปนการเพ�มภาระหรอลดภาระหรอใชดลพนจแทนในเร�องความเหมาะสมของการทาคาส�งน%นทางปกครองหรอมขอกาหนดใหเปนเง�อนไขอยางไรกได” ขณะน%ไดมการออกกฎกระทรวงตามความในมาตรา 45 วรรคสามดงกลาวขางตนแลวคอ กฎกระทรวง ฉบบท� 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซ� งกาหนดผมอานาจพจารณาอทธรณไวดงน%

45

ศรณย โพธรชตางกร, อางแลวใน (42), หนา 29

75

“ขอ 1 ในกฎกระทรวงน% คาส�งทางปกครองไมรวมถง (1) คาส�งทางปกครองอนเปนการวนจฉยอทธรณท�ไดดาเนนการตามขอ 2 (2) คาส�งทางปกครองอนเปนการวนจฉยอทธรณตามข%นตอนท�มกฎหมายกาหนดไวเปนการเฉพาะ ขอ 2 การพจารณาอทธรณคาส�งทางปกครองในกรณท�เจาหนาท�ผทาคาส�งไมเหนดวยกบคาอทธรณ ใหเปนอานาจของเจาหนาท� ดงตอไปน% (1) หวหนาสวนราชการประจาจงหวด ในกรณท�ผคาส�งทางปกครองเปนเจาหนาท�ในสงกดของสวนราชการประจาจงหวดหรอสวนราชการประจาอาเภอของกระทรวง ทบวง กรมเดยวกน (2) เลขานการรฐมนตร เลขานการกรม หวหนาสวนราชการระดบกองหรอเทยบเทาหวหนาสวนราชการตามมาตรา 31 วรรคสอง แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 หรอหวหนาสวนราชการประจาเขต แลวแตกรณ ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนเจาหนาท�ในสงกดของสวนราชการน%น (3) อธบดหรอหวหนาสวนราชการท�มฐานะเปนกรม แลวแตกรณ ในกรณท�เปนผทาคาส�งทางปกครองหรอเลขานการกรม หวหนาสวนราชการระดบกองหรอสวนราชการประจาเขตหรอผอยใตบงคบบญชาของอธบดหรอหวหนาสวนราชการท�มฐานะเปนกรมซ�งดารงตาแหนงสงกวาน%น (4) ปลดกระทรวงหรอปลดทบวง แลวแตกรณ ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนผดารงตาแหนงอธบดหรอเทยบเทา (5) นายกรฐมนตรหรอรฐมนตร แลวแตกรณ ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนหวหนาสวนราชการท�ข%นตรงตอนายกรฐมนตรหรอรฐมนตร หรอเปนผดารงตาแหนงปลดกระทรวงหรอปลดทบวง (6) ประธานวฒสภา ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองหรอผดารงตาแหนงเลขาธการวฒสภา (7) ประธานสภาผแทนราษฎร ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนผดารงตาแหนงเลขาธการสภาผแทนราษฎร (8) ผวาราชการจงหวด ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนหวหนาสวนราชการประจาจงหวด นายอาเภอ เจาหนาท�ของสวนราชการของจงหวด เจาหนาท�ของสวนราชการของอาเภอหรอเจาหนาท�ของสภาตาบล เวนแตกรณท�กาหนดไวแลวใน (1) หรอ (3) (9) ผบรหารทองถ�นหรอคณะผบรหารทองถ�น แลวแตกรณ ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนเจาหนาท�ขององคการบรหารสวนทองถ�น (10) ผวาราชการจงหวด ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนผบรหารสวนทองถ�น หรอคณะผบรหารทองถ�น

76

(11) รฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนผวาราชการกรงเทพมหานคร หรอผวาราชการจงหวดในฐานะผบรหารองคการบรหารสวนจงหวดหรอในฐานะราชการในสวนภมภาค (12) ผแทนของรฐวสาหกจหรอหนวยงานอ�นของรฐ แลวแตกรณ ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนเจาหนาท�ของรฐวสาหกจหรอหนวยงานอ�นของรฐ (13) เจาหนาท�ผมอานาจส�งการหรอมอบหมายใหเอกชนปฏบตหนาท�ตามท�กฎหมายกาหนดในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนเอกชนซ�งไดรบคาส�งหรอไดรบมอบหมายจากเจาหนาท�ดงกลาว (14) ผบงคบบญชา ผกากบดแล หรอผควบคมช%นเหนอข%นไปช%นหน�ง แลวแตกรณในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนเจาหนาท�นอกจากท�กาหนดไวขางตน (15) เจาหนาท�ผทาคาส�งทางปกครองน%นเอง ในกรณท�ผทาคาส�งทางปกครองเปนผซ� งไมมผบงคบบญชา ผกากบดแล หรอผควบคม”

คณศรณย โพธรชตางกร ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 46 วา เจาหนาท�ผออกคาส�งทางปกครองท�ไดรบคาอทธรณคาส�งทางปกครองมอานาจพจารณาทบทวนคาส�งทางปกครองของตนเอง หรอความเหมาะสมของคาส�งทางปกครอง และอาจมคาส�งเพกถอนคาส�งทางปกครองเดมหรอเปล�ยนแปลงคาส�งทางปกครอง และอาจมคาส�งเพกถอนคาส�งทางปกครองเดมหรอเปล�ยนแปลงคาส�งน%นไปในทางใดและในเร�องใดกไดภายในขอบเขตอานาจหนาท�ของตน (มาตรา 46) โดยตองพจารณาใหเสรจและแจงใหผอทธรณทราบวาตนเหนดวยหรอไมเหนดวยกบคาอทธรณน%นโดยไมชกชา แตตองไมเกนสามสบวนนบแตวนท�ไดรบอทธรณ (มาตรา 45 วรรคหน�ง) ในกรณท�เหนดวยกบคาอทธรณไมวาท%งหมดหรอบางสวนกใหดาเนนการเปล�ยนแปลงคาส�งทางปกครองภายในกาหนดเวลาสามสบวนนบแตวนท�ไดรบคาอทธรณ (มาตรา 45 วรรคหน�ง) แตถาไมเหนดวยกบคาอทธรณ นอกจากจะแจงผลใหแกผรองทกขทราบแลว กตองเรงรายงาน “ความเหน” พรอมดวย “เหตผล” ไปยงผมอานาจพจารณาคาอทธรณภายในสามสบวนนบแตวนท�ไดรบคาอทธรณดงกลาวดวย สวนวาผใดจะเปน “ผอานาจพจารณาคาอทธรณ” น%น ใหเปนไปตามท�กาหนดในกฎกระทรวง แตโดยท�วไปแลว กคอเจาหนาท�ในระดบสงข%นไปตามสายงานบงคบบญชาน�นเอง (มาตรา 45 วรรคสาม) ซ� งผมอานาจพจารณาคาอทธรณตองพจารณาคาอทธรณใหแลวเสรจภายในสามสบวนนบแตวนท�ตนไดรบรายงาน แตถามเหตจาเปนไมอาจพจารณาใหแลวเสรจได กตองมหนงสอแจงใหผอทธรณทราบกอนครบกาหนดระยะเวลาสามสบวนดงกลาว และผมอานาจพจารณาคาอทธรณสามารถขยายระยะเวลาพจารณาคาอทธรณออกไปไดอกไมเกนสามสบวนนบแตวนท�ครบกาหนดระยะเวลาสามสบวนแรก (มาตรา 45 วรรคสอง) สวนขอบเขตการพจารณาคาอทธรณน%น กเปนเชนเดยวกบขอบเขตการพจารณาคาอทธรณของเจาหนาท�ผออกคาส�งทางปกครองน%นเอง (มาตรา 46)

46

ศรณย โพธรชตางกร, อางแลวใน (42), หนา 29

77

4.12.4 ผลการพจารณาอทธรณ

คณศรณย โพธรชตางกร ไดใหคาอธบายในเร�องน% 47 วา เม�อผออกคาส�งทางปกครองพจารณาคาอทธรณหรอเม�อผอานาจพจารณาคาอทธรณพจารณาคาอทธรณตามข%นตอนดงท�ไดกลาวมาแลวขางตน บคคลดงกลาวอาจจะมคาส�งแทนคาส�งเดมไดเตมท� เพราะในระบบน% เปนการพจารณาอทธรณโดยผบงคบบญชาตามสายงานปกต จงเปนการทบทวนคาส�งทางปกครองภายในฝายปกครองดวยกนเอง แตหลกเกณฑการเพกถอนคาส�งทางปกครองเดมจะกระทาไดเพยงใด และจะมผลยอนหลงหรอมผลในอนาคตอยางไร กจะตองเปนไปตามหลกเกณฑการเพกถอนคาส�งทางปกครองตามพระราชบญญตน% (มาตรา 49 ถงมาตรา 53) 4.12.5 การทเลาการบงคบ มาตรา 44 วรรคสามแหงพระราชบญญตน%บญญตวา “การอทธรณไมเปนเหตใหทเลาการบงคบตามคาส�งทางปกครอง เวนแตจะมการส�งใหทเลาการบงคบตามมาตรา 56 วรรคหน�ง”

คณศรณย โพธรชตางกร ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตนวา 48 การอทธรณ คาส�งทางปกครองไมเปนเหตใหทเลาการบงคบตามคาส�งทางปกครอง ดงน%น เจาหนาท�ผออกคาส�งทางปกครองยงคงบงคบการใหเปนไปตามคาส�งทางปกครองน%นได แมวาจะมผอทธรณคาส�งทางปกครองน%น แตอยางไรกตาม เจาหนาท�ผออกคาส�งทางปกครองหรอเจาหนาท�ผมอานาจพจารณาคาอทธรณหรอองคการวนจฉยคดปกครองมอานาจท�จะมคาส�งใหทเลาการบงคบคาส�งทางปกครองน%นไดโดยมาตรา 56 แหงพระราชบญญตน% ซ� งบญญตวา “มาตรา 56 เจาหนาท�ผทาคาส�งทางปกครองมอานาจท�จะพจารณาใชมาตรการบงคบทางปกครองเพ�อใหเปนไปตามคาส�งของตนไดตามบทบญญตในสวนน% เวนแตจะมการส�งใหทเลาการปกครองไวกอนโดยเจาหนาท�ผทาคาส�งน%นเอง ผมอานาจพจารณาคาอทธรณหรอผมอานาจพจารณาวนจฉยความถกตองของคาส�งทางปกครองดงกลาว เจาหนาท�ตามวรรคหน�งจะมอบอานาจใหเจาหนาท�ซ� งอยใตบงคบบญชาหรอเจาหนาท�อ�นเปนผดาเนนการกไดตามหลกเกณฑและวธการกาหนดในกฎกระทรวง ใหเจาหนาท�ตามวรรคหน�งหรอวรรคสองใชมาตรการบงคบทางปกครองเพยงเทาท�จาเปนเพ�อใหบรรลตามวตถประสงคของคาส�งทางปกครอง โดยกระทบกระเทอนผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองนอยท�สด”

47

ศรณย โพธรชตางกร, อางแลวใน (42), หนา 30 48

ศรณย โพธรชตางกร, อางแลวใน (42), หนา 30 - 31

78

4.13 การบงคบทางปกครอง 4.13.1 ความหมายของ “การบงคบทางปกครอง” ตามพระราชบญญตนA มาตรา 56 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “เจาหนาท�ผทาคาส�งทางปกครองมอานาจท�จะพจารณาใชมาตรการบงคบทางปกครองเพ�อใหเปนไปตามคาส�งของตนไดตามบทบญญตในสวนน% เวนแตจะมการส�งใหทเลาการบงคบไวกอน โดยเจาหนาท�ผทาคาส�งน%นเอง ผมอานาจพจารณาคาอทธรณหรอผมอานาจพจารณาวนจฉยความถกตองของคาส�งทางปกครองดงกลาว” เจาหนาท�ตามวรรคหน�งจะมอบอานาจใหเจาหนาท�ซ� งอยใตบงคบบญชาหรอเจาหนาท�อ�นเปนผดาเนนการกไดตามหลกเกณฑและวธการท�กาหนดในกฎกระทรวง ใหเจาหนาท�ตามวรรคหน�งหรอวรรคสองใชมาตรการบงคบทางปกครองเพยงเทาท�จาเปนเพ�อใหบรรลตามวตถประสงคของคาส�งทางปกครอง โดยกระทบกระเทอนผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองใหนอยท�สด ดร.มานตย วงศเสร ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 49 วา การบงคบทางปกครอง หมายถงการดาเนนการของเจาหนาท�โดยใชมาตรการบงคบทางปกครองกบประชาชนท�มภาระผกพนตองปฏบตตามหนาท�เพ�อใหเปนไปตามคาส�งทางปกครอง (มาตรา 56 วรรคหน�ง) 4.13.2 ขอบเขตการบงคบทางปกครอง

ดร.มานตย วงศเสร ไดใหคาอธบายในเร�องน% 50 วา ขอบเขตการบงคบทางปกครองแบงออกไดเปน 2 ลกษณะ คอ 4.13.2.1 ในดานเน%อหาของคาส�งทางปกครอง คาส�งทางปกครองท�จะมการบงคบทางปกครองไดน%นจะตองเปนคาส�งทางปกครองประเภทท�ตองมการบงคบการใหเปนไปตามเน%อหาหรอวตถประสงคของคาส�งทางปกครองเทาน%น หากเปนคาส�งทางปกครองประเภทท�เน%อหาของคาส�งทางปกครองน%นมความสมบรณในตวเอง ไมจาเปนตองมการบงคบทางปกครองตอไป ซ� งสวนใหญจะไดแก คาส�งทางปกครองท�เปนการใหสทธ หรอรบรองสทธของประชาชนผรบคาส�งทางปกครอง เชน ใบอนญาตใหประกอบกจการโรงงาน หรอหนงสอรบรองสญชาต เปนตน คาส�งทางปกครองท�มเน%อหาในลกษณะดงกลาวกไมอยในขายท�จะตองมคาส�งทางปกครอง

49

บทความเร�อง “ ปญหาวาดวยขอบเขตของการบงคบใชพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539, นาเสนอใหท�ประชม วชาการ เร�อง “พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539” 50

มานตย วงศเสร, อางแลวใน (49), หนา 20

79

4.13.2.2 ในดานตวบคคลท�ถกบงคบทางปกครอง มาตรา 55 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “การบงคบทางปกครองไมใชกบเจาหนาท�ดวยกน เวนแตจะมกฎหมายกาหนดไวเปนอยางอ�น” ดร.มานตย วงศเสร ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 51 วาบคคลท�จะถกบงคบทางปกครองไดแก ประชาชนท�มความผกพนตองปฏบตตามคาส�งทางปกครอง การบงคบทางปกครองจงไมใชกบเจาหนาท�ดวยกน เวนแตจะมกฎหมายกาหนดไวเปนอยางอ�น 4.13.2.3 หลกการท�สาคญของการบงคบทางปกครอง มาตรา 63 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “ถากฎหมายใดกาหนดมาตรการบงคบทางปกครองไวโดยเฉพาะแลว แตเจาหนาท�เหนวามาตรการบงคบน%นมลกษณะท�จะเกดผลนอยกวามาตรการบงคบตามหมวดน% เจาหนาท�จะใชมาตรการบงคบทางปกครองหมวดน%แทนกได

ดร.มานตย วงศเสร ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 52 วา โดยท�การบงคบทางปกครองเปนการใชมาตรการบงคบทางปกครองท�จะมผลกระทบกระเทอนตอสทธของประชาชนผอยในบงคบของคาส�งทางปกครอง นอกจากน% ในการกาหนดมาตรการบงคบทางปกครองน%น เจาหนาท�กมดลพนจในการเลอกใชมาตรการบงคบทางปกครองได ดงน%น ในการดาเนนการบงคบทางปกครอง เจาหนาท�จงตองคานงถงหลกการท�สาคญดงตอไปน% คอ 1. หลกความสมเหตสมผล (มาตรา 56 วรรคสาม) 2. หลกการบงคบทางปกครองเทาท�จาเปน (มาตรา 57 วรรคสาม) 3. หลกความแนนอนและชดเจน (มาตรา 59 วรรคสองและมาตรา 60 วรรคหน�ง) มาตรา 59 และมาตรา 60 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 59 กอนใชมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 58 เจาหนาท�จะตองมคาเตอนเปนหนงสอใหมการกระทาหรอละเวนกระทาตามคาส�งทางปกครองภายในระยะเวลาท�กาหนดตามสมควรแกกรณ คาเตอนดงกลาวจะกาหนดไปพรอมกบคาส�งทางปกครองกได คาเตอนน%นจะตองระบ (1) มาตรการบงคบทางปกครองท�จะใชใหชดเจน แตจะกาหนดมากกวาหน�งมาตรการในคราวเดยวกนไมได (2) คาใชจายในการท�เจาหนาทเขาดาเนนการดวยตนเอง หรอมอบหมายใหบคคลอ�นกระทาการแทน หรอจานวนคาปรบทางปกครอง แลวแตกรณ

51

มานตย วงศเสร, อางแลวใน (49), หนา 21 52

มานตย วงศเสร, อางแลวใน (49), หนา 21

80

การกาหนดคาใชจายในคาเตอน ไมเปนการตดสทธท�จะเรยกคาใชจายเพ�มข%น หากจะตองเสยคาใชจายจรงมากกวาท�ไดกาหนดไว” “มาตรา 60 เจาหนาท�จะตองใชมาตรการบงคบทางปกครองตามท�กาหนดไวในคาเตอนมาตรา 59 การเปล�ยนแปลงมาตรการจะกระทาไดกตอเม�อปรากฏวามาตรการจะกระทาไดกตอเม�อ ปรากฏวามาตรการท�กาหนดไวไมบรรลตามวตถประสงค ถาผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองตอสขดขวางการบงคบทางปกครอง เจาหนาท�อาจใชกาลงเขาดาเนนการเพ�อใหเปนไปตามมาตรการบงคบทางปกครองไดแตตองกระทาโดยสมควรแกเหต ในกรณจาเปนเจาหนาท�อาจขอความชวยเหลอจากเจาพนกงานตารวจได” 4.13.2.4 มาตรการบงคบทางปกครองคาส�งทางปกครองท�กาหนดใหชาระเงน มาตรา 57 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “คาส�งทางปกครองท�กาหนดใหผใดชาระเงน ถาถงกาหนดแลวไมมการชาระโดยถกตองครบถวน ใหเจาหนาท�ท�มหนงสอเตอนใหผน%นชาระภายในเวลาท�กาหนดแตตองไมนอยกวาเจดวน ถาไมมการปฏบตตามคาเตอน เจาหนาท�อาจใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนของผน%นและขายทอดตลาดเพ�อชาระเงนใหครบถวน วธการยด การอายดและการขายทอดตลาดทรพยสนใหปฏบตตามประมวลกฎหมายพจารณาความแพงโดยอนโลม สวนผมอานาจส�งยดหรออายดหรอขายทอดตลาดใหเปนไปตามท�กาหนดในกฎกระทรวง”

ดร.มานตย วงศเสร ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 53 วา สาหรบกรณคาส�งทางปกครองท�กาหนดใหชาระเงน มาตรการบงคบทางปกครอง ไดแก การยด การอายดและการขายทอดตลาดเพ�อชาระเงน โดยกอนใชมาตรการบงคบทางปกครองดงกลาว เจาหนาท�ตองมหนงสอเตอนใหประชาชนผอยในบงคบคาส�งทางปกครองชาระเงนภายในระยะเวลาท�กาหนดแตตองไมนอยกวาเจดวน นอกจากน%น มาตรการบงคบทางปกครองดงกลาวขางตนเจาหนาท�ยงสามารถนามาใชในกรณท�ไมมการชาระคาปรบทางปกครองไดเชนเดยวกน โดยมาตรา 61 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา

“ในกรณไมมการชาระคาปรบทางปกครอง ใหเจาหนาท�ดาเนนการตอไปตามาตรา 57” 4.13.2.5 มาตรการบงคบทางปกครองกรณคาส�งทางปกครองท�กาหนด ใหกระทาหรอละเวนกระทา มาตรา 58 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา

53

มานตย วงศเสร, อางแลวใน (49), หนา 21 - 22

81

“คาส�งทางปกครองท�กาหนดใหกระทาหรอละเวนกระทา ถาผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองฝาฝนหรอไมปฏบตตาม เจาหนาท�อาจใชมาตรการบงคบทางปกครองอยางหน�งอยางใด ดงตอไปน% (1) เจาหนาท�เขาดาเนนการดวยตนเองหรอมอบหมายใหบคคลอ�นกระทาการแทน ใหผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองจะตองชดใชคาใชคายและเงนเพ�มในอตรารอยละย�สบหาตอปของคาใชจายดงกลาวแกเจาหนาท� (2) ใหมการชาระคาปรบทางปกครองตามจานวนท�สมควรแกเหตแตตองไมเกนสองหม�นบาทตอวน เจาหนาท�ระดบใดมอานาจกาหนดคาปรบทางปกครองจานวนเทาใดสาหรบในกรณใด ใหเปนไปตามท�กาหนดในกฎกระทรวง ในกรณท�มความจาเปนท�จะตองบงคบการโดยเรงดวนเพ�อปองกนมใหมการกระทาท�ขดตอกฎหมายท�มโทษทางอาญาหรอมใหเกดความเสยหายตอประโยชนสาธารณะ เจาหนาท�อาจใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยไมตองออกคาส�งทางปกครองใหกระทาหรอละเวนกระทากอนกได แตท%งน%ตองกระทาโดยสมควรแกเหตและภายในขอบเขตอานาจหนาท�ของตน” ดร.มานตย วงศเสร ไดใหคาอธบายในเร�องน% 54วา สาหรบกรณคาส�งทางปกครองท�กาหนดใหกระทาหรอละเวนกระทา มาตรการบงคบทางปกครองท�เจาหนาท�จะนามาใชไดแก มาตรการบงคบทางปกครองอยางหน�งอยางใด ดงตอไปน% (1) การจดการแทน โดยเจาหนาท�เขาดาเนนการดวยตนเองหรอมอบหมายใหบคคลอ�นกระทาการแทน โดยผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองจะตองชดใชคาใชจาย และเงนเพ�มในอตรารอยละย�สบหาตอปของคาใชจายดงกลาวแกเจาหนาท� (มาตรา 58 (2)) (2) การกาหนดคาปรบทางปกครอง โดยเจาหนาท�เปนผกาหนดคาปรบทางปกครองตามจานวนท�สมควรแกเหต แตตองไมเกนสองหม�นบาทตอวน (มาตรา 58 (2)) กอนเจาหนาท�จะใชมาตรการบงคบทางปกครองตาม (1) และ (2) เจาหนาท�ตองมคาเตอนเปนหนงสอใหผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองกระทาหรอละเวนกระทาตามคาส�งทางปกครองภายในระยะเวลาท�กาหนดตามควรแกกรณกอน โดยคาเตอนดงกลาวจะตองมรายละเอยดตามท�กฎหมายกาหนดไวดวย เชน ระบถงมาตรการบงคบทางปกครองท�จะใชคาใชจายในการท�เจาหนาท�เขาดาเนนการแทน หรอจานวนคาปรบทางปกครองเปนตน

54

มานตย วงศเสร, อางแลวใน (49), หนา 22

82

4.13.2.6 การขอความชวยเหลอจากเจาพนกงานตารวจ ในการท�เจาหนาท�ใชกาลงดาเนนการ เพ�อใหเปนไปตามมาตรการบงคบทางปกครอง เน�องจากประชาชนผอยในบงคบของคาส�งทางปกครองตอสขดขวางการบงคบทางปกครองน%น หากมความจาเปนเจาหนาท�อาจขอความชวยเหลอจากเจาพนกงานตารวจได (มาตรา 60 วรรคสอง) 4.13.2.7 สทธในการอทธรณการบงคบทางปกครอง มาตรา 62 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “ผถกดาเนนการตามมาตรการบงคบทางปกครองอาจอทธรณการบงคบทางปกครองได การอทธรณการบงคบทางปกครองใหใชหลกเกณฑและวธการเดยวกนกบการอทธรณคาส�งทางปกครอง” ดร.มานตย วงศเสร ไดใหคาอธบาย 55 วา ผถกดาเนนการตามมาตรการบงคบทางปกครองมสทธอทธรณการบงคบทางปกครองได เน�องจากการบงคบทางปกครองมลกษณะเปนคาส�งทางปกครองเชนเดยวกน สาหรบหลกเกณฑและวธการเก�ยวกบการอทธรณการบงคบทางปกครองเปนไปทานองเดยวกนกบการอทธรณคาส�งทางปกครองในกรณท�วไป (มาตรา 62) 4.14 การแจง

มาตรา 69 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “การแจงคาส�งทางปกครอง การนดพจารณา หรอการอยางอ�นท�เจาหนาท�ตองแจงใหผท�เก�ยวของทราบอาจกระทาดวยวาจากได แตถาผน%นประสงคจะใหกระทาเปนหนงสอกใหแจงเปนหนงสอ การแจงเปนหนงสอใหสงหนงสอแจงตอผน%น หรอถาไดสงไปยงภมลาเนาของผน%น กใหถอวาไดรบแจงต%งแตในขณะท�ไปถง ในการดาเนนการเร�องใดท�มการใหท�อยไวกบเจาหนาท�ไวแลว การแจงไปยงท�อยดงกลาวใหถอวาเปนการแจงไปยงภมลาเนาของผน%นแลว” ขณะน%ไดมการออกกฎกระทรวงตามความในมาตรา 70 แหงพระราชบญญตน%แลวคอ กฎกระทรวง ฉบบท� 11 (พ.ศ. 2542) ออกตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซ� งไดกาหนดเจาพนกงานท�จะเปนพยานไวดงน% เจาพนกงานท�จะเปนพยานในการวางหนงสอหรอปดหนงสอเพ�อแจงคาส�งทางปกครองการนดพจารณา หรอการอยางอ�นท�จะตองแจงใหผท�เก�ยวของทราบ ในกรณท�ผรบไมยอมรบหรอไมมผรบไดแก

55

มานตย วงศเสร, อางแลวใน (49), หนา 22

83

(1) เจาพนกงานตารวจ (2) ขาราชการสวนกลาง (3) เจาพนกงานผมหนาท�รบผดชอบในเขตพ%นท� ไดแก (ก) กานน (ข) แพทยประจาตาบล (ค) สารวตรกานน (ง) ผใหญบาน (จ) ผชวยผใหญบาน (ฉ) ขาราชการสวนทองถ�นหรอพนกงานสวนทองถ�น (ช) ขาราชการประจาอาเภอหรอจงหวด คณไชยเดช ตนตเวสส ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 56 วา การแจงเปนการทาใหทราบถงคาส�งทางปกครองตลอดจนข%นตอนการพจารณาหรอการอ�น ๆ โดยเจาหนาท� ท%งน% โดยการแสดงดวยวธการตาง ๆ ใหผรบทราบความหมายได ไมวาจะเปนการใชสญญาณแสง เคร�องหมาย สญญาณเสยง ฯลฯ โดยปกตหากไมมกฎหมายกาหนดเปนอยางอ�น การแจงอาจกระทาดวยวาจากได ซ� งยอมมผลทนทเม�อไดรบแจง แตอยางไรกด หากผรบแจงตองการใหกระทาเปนหนงสอ กใหแจงเปนหนงสอ ซ� งกเปนการยนยนการแจงดวยวาจาท�มผลสมบรณไปแลวน�นเอง มาตรา 70 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “การแจงเปนหนงสอโดยวธใหบคคลนาไปสง ถาผรบไมยอมรบหรอถาขณะนาไปสง ไมพบผรบ และหากไดสงใหกบบคคลใดซ�งบรรลนตภาวะท�อยหรอทางานในสถานท�น%น หรอในกรณท�ผน%นไมยอมรบ หากไดวางหนงสอน%นหรอปดหนงสอน%นไวในท�ซ� งเหนไดงาย ณ สถานท�น%นตอหนาเจาพนกงานตามท�กาหนดในกฎกระทรวงท�ไปเปนพยาน กใหถอวาไดรบแจงแลว”

คณไชยเดช ตนตเวสส ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 57 วา การแจงเปนหนงสอจะมผลต%งแตสงหนงสอใหถงผรบ ไมวาจะสงตอหนาผรบน%น หรอสงไปยงภมลาเนา ซ� งรวมไปถงท�อยท�ไดใหไวตอเจาหนาท�ดวย ในกรณท�ผรบไมยอมรบ หรอไมพบผรบและไดมการวางหรอปดหนงสอน%นไวตอหนาพยาน กถอวาไดรบแจงแลว มาตรา 71 และมาตรา 75 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 71 การแจงโดยวธสงทางไปรษณยตอบรบใหถอวาไดรบแจงเม�อครบกาหนดเจดวนนบแตวนสงสาหรบกรณภายในประเทศหรอเม�อครบกาหนดสบหาวนนบต%งแตวนสงสาหรบกรณสงไปยงตางประเทศ เวนแตจะมการพสจนไดวาไมมการไดรบหรอไดรบกอนหรอหลงจากวนน%น”

56

ไชยเดช ตนตเวสส, “ระยะเวลา อายความ และการแจง” , ในหนงสอท�อางแลวใน (43), หนา 25 57

ไชยเดช ตนตเวสส, อางแลวใน (56), หนา 25

84

“มาตรา 74 ในกรณมเหตจาเปนเรงดวน การแจงคาส�งทางปกครองจะใชวธสงทางเคร�องโทรสารกได แตตองมหลกฐานการไดลงจากหนวยงานผจดบรการโทรคมนาคมท�เปนส�อในการสงโทรสารน%น และตองจดสงคาส�งทางปกครองตวจรงโดยวธใดวธหน�งตามหมวดน%ใหแกผรบทนทท�อาจกระทาได ในกรณน% ใหถอวาผรบไดรบแจงคาส�งทางปกครองเปนหนงสอตามวน เวลาท�ปรากฎในหลกฐานของหนวยงานผจดบรการโทรคมนาคมดงกลาว เวนแตจะมการพสจนไดวาไมมการไดรบหรอไดรบกอนหรอหลงจากน%น” คณไชยเดช ตนตเวสส ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 58 วา การสงทางไปรษณยตอบรบ และในกรณจาเปน การลงทางโทรสาร กเปนวธการท�กฎหมายรบรองดวย มาตรา 72 และมาตรา 73 แหงพระราชบญญตน%บญญตวา “มาตรา 72 ในกรณท�มผรบเกนหาสบคน เจาหนาท�จะแจงใหทราบต%งแตเร�มดาเนนการในเร�องน%นวาการแจงตอบคคลเหลาน%นจะกระทาโดยวธปดประกาศไว ณ ท�ทาการของเจาหนาท�และท�วาการอาเภอท�ผรบมภมลาเนากได ในกรณน% ใหถอวาไดรบแจงเม�อลวงพนระยะเวลาสบหาวนนบแตวนท�ไดแจงโดยวธดงกลาว” “มาตรา 73 ในกรณท�ไมรตวผรบหรอรตวแตไมรภมลาเนาหรอรตวและ รภมลาเนาแตมผรบเกนหน�งรอยคน การแจงเปนหนงสอจะกระทาโดยการประกาศในหนงสอพมพซ� งแพรหลายในทองถ�นน%นกได ในกรณน% ใหถอวาไดรบแจงเม�อลวงพนระยะเวลาสบหาวนนบต%งแตวนท�ไดรบแจงโดยวธดงกลาว” คณไชยเดช ตนตเวสส ไดใหคาอธบายบทบญญตดงกลาวขางตน 59 วา การปดประกาศไว ณ ท�ทาการของเจาหนาท�และท�วาการอาเภอท�ผรบมภมลาเนากสามารถกระทาได หากเปนกรณท�มผรบเกน 50 คน สาหรบการประกาศหนงสอพมพซ� งแพรหลายในทองถ�นกสามารถกระทาไดในกรณท�ไมรตวผรบหรอภมลาเนาหรอในกรณท�มผรบเกน 100 คน

58

ไชยเดช ตนตเวสส, อางแลวใน (56), หนา 25 59

ไชยเดช ตนตเวสส, อางแลวใน (56), หนา 25 - 26

บทท� 5

สาระสาคญของระเบยบกรมท�ดน

วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญต

วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547

5.1 เหตผลท�ตองออกระเบยบ

โดยท�พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 12 กาหนดใหหนวยงานของรฐท�เสยหายมอานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทน กรณหนวยงานของรฐใหใชเงนใหแกผเสยหายเพ�อการละเมดของเจาหนาท�หรอเจาหนาท�ตองชดใชคาสนไหมทดแทน เน�องจากเจาหนาท�ไดกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ ชาระเงนดงกลาวภายในเวลาท�กาหนด และหากเจาหนาท�ผน%นเพกเฉยไมชาระเงนคาสนไหมทดแทนใหถกตองครบถวน หนวยงานของรฐอาจใชมาตรการบงคบทางปกครอง โดยยดหรออายดทรพยสนของผน%น ขายทอดตลาดเพ�อชาระเงนไดตามนยมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดงน%น เพ�อใหการปฏบตราชการตามมาตรการบงคบทางปกครองโดยการยดหรออายด และขายทอดตลาดทรพยสนดงกลาว ซ� งจะตองปฏบตตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงโดยอนโลม เปนไปดวยความเรยบรอยและมประสทธภาพ กรมท�ดน จงตองออก “ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรยพสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547” เปนกรอบใหเจาหนาท�ไดปฏบตงาน

5.2 กาหนดวนใชบงคบระเบยบ

ระเบยบน% มผลใชบงคบต%งแตวนประกาศเปนตนไป คอ วนท� 17 กนยายน 2547 อนเปนวนท�อธบดกรมท�ดนลงนามในระเบยบ และประกาศในราชกจจานเบกษา ฉบบประกาศท�วไป เลม 121 ตอนพเศษ 128 ง ลงวนท� 17 พฤศจกายน 2547 โดยอธบดกรมท�ดนเปนผรกษาการตามระเบยบน% รวมท%งมอานาจออกคาส�งหรอประกาศเพ�อปฏบตการใหเปนไปตามระเบยบน% เชน ออกคาส�งแตงต%งเจาพนกงานยดและอายดทรพยสน ออกคาส�งใหยดทรพยสนของเจาหนาท� ออกคาส�งใหอายดทรพยสนของเจาหนาท� ออกคาส�งขายทอดตลาดทรพยสน ออกคาส�งแตงต%งคณะกรรมการจดการขายทอดตลาด ประกาศใหยดทรพยสนของเจาหนาท� เปนตน

5.3 เนAอหาของระเบยบ

ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 มเน%อหาประกอบดวย 7 หมวด ไดแก หมวด 1 บทท�วไป หมวด 2 การยดทรพยสน หมวด 3 การอายดทรพยสน หมวด 4

86

การขายทอดตลาดทรพยสน หมวด 5 การถอนการบงคบทางปกครอง หมวด 6 การรบและจายเงน และหมวด 7 เบดเตลด รวมท%งส%นจานวน 69 ขอ รายละเอยดของระเบยบปรากฏตามภาคผนวกทายเลม

5.3.1 บทท�วไป ประกอบดวย

(1) กาหนดคานยามความหมายของคาตาง ๆ ท�ใชในระเบยบ (2) กาหนดใหอธบดกรมท�ดนมอานาจส�งยดหรออายด และขายทอดตลาด

ทรพยสน 5.3.2 การยดทรพยสน ประกอบดวย 4 สวน ไดแก สวนท� 1 วธการยดทรพยสน สวนท� 2 วธการประเมนราคาทรพยสน สวนท� 3 การคดคานการยดทรพยสน สวนท� 4 การเกบรกษาทรพยสนท�ยด

สวนท� 1 วธการยดทรพยสน

(1) วธการแตงต%งเจาพนกงานยดทรพยสน (2) ออกคาส�งใหยดทรพยสน ประกาศยดทรพยสน (3) การเตรยมการกอนไปยดทรพยสน (4) การปฏบตหนาท�ในการยดทรพยสน (5) ขอจากดและขอหามในการยดทรพยสน สวนท� 2 วธการประเมนราคาทรพยสน

(1) หลกเกณฑการประเมนราคาท�ดนและทรพยสนอ�น (2) การแกไขราคาประเมนทรพยสน สวนท� 3 การคดคานการยดทรพยสน

(1) วธการคดคานการยดทรพยสน (2) ขอยกเวนไมตองพจารณาคาคดคาน สวนท� 4 การเกบรกษาทรพยสนท�ยด

(1) หลกเกณฑท�วไปการมอบทรพยสนใหบคคลอ�นดแลรกษา (2) การปองกนทรพยสนเสยหายหรอสญหาย 5.3.3 การอายดทรพยสน ประกอบดวย 3 สวน ไดแก สวนท� 1 วธการอายดทรพยสน สวนท� 2 การคดคานการอายดทรพยสน สวนท� 3 การจดการทรพยสนท�อายด

87

สวนท� 1 วธการอายดทรพยสน

(1) แนวทางการอายดทรพยสน (2) ออกคาส�งอายด (3) ขอหามอายดทรพยสน

สวนท� 2 การคดคานอายดทรพยสน

(1) แนวทางปฏบตกรณมผโตแยงคาส�งอายด (2) หลกเกณฑการดาเนนการกรณไมปฏบตตามคาส�งอายด

สวนท� 3 การจดการทรพยสนท�อายด กาหนดกฎเกณฑการจาหนายทรพยสนท�อายดประเภทตาง ๆ

5.3.4 การขายทอดตลาดทรพยสน ประกอบดวย 4 สวน ไดแก สวนท� 1 คณะกรรมการจดการขายทอดตลาด สวนท� 2 วธการขายทอดตลาดทรพยสน สวนท� 3 การคดคานขายทอดตลาดทรพยสน สวนท� 4 การโอนและสงมอบ

สวนท� 1 คณะกรรมการจดการขายทอดตลาด

กาหนดกฎเกณฑการแตงต%งคณะกรรมการเพ�อจดการขายทอดตลาดทรพยสน

สวนท� 2 วธการขายทอดตลาดทรพยสน

(1) วธขออนญาตขายทอดตลาด และออกคาส�งใหขายทอดตลาด (2) กฎเกณฑการประกาศขายทอดตลาด (3) หลกเกณฑขอบงคบการขายทอดตลาด (4) วธปฏบตในการขายทอดตลาด

สวนท� 3 การคดคานการขายทอดตลาดทรพยสน

กาหนดวธการคดคานการขายทอดตลาดทรพยสนโดยไมถกตองตามระเบยบ

สวนท� 4 การโอนและสงมอบ

กาหนดแนวทางปฏบตการสงมอบทรพยสนจากการขายทอดตลาดใหแกผซ%อทอดตลาดได

5.3.5 การถอนการบงคบทางปกครอง

กาหนดเง�อนไขและหลกเกณฑการยกเลกการยดหรออายด และขายทอดตลาดทรพยสน

88

5.3.6 การรบและจายเงน

กาหนดแนวทางปฏบตการรบเงน กานาสงเงน การเกบรกษาเงน และการเบกจายเวนจากการขายทอดตลาดทรพยสน

5.3.7 เบดเตลด กรณมปญหาเก�ยวกบการปฏบตงานหรอไมสามารถปฏบตตามระเบยบน% ให

รายงานอธบดกรมท�ดนเพ�อพจารณาส�งการ

บทท� 6

บทวเคราะห กฎหมายความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�มเหตผลหลกเพ�อชวยเหลอเจาหนาท�กรณท�ปฏบตงานในหนาท�แลวเกดความเสยหายแกเอกชนหรอหนวยงานของรฐ โดยกาหนดใหเจาหนาท�ตองรบผดทางละเมดในการปฏบตงานในหนาท�เฉพาะเม�อเปนการจงใจกระทาเพ�อการเฉพาะตว หรอจงใจใหเกดความเสยหาย หรอประมาทเลนเลออยางรายแรงเทาน%น ดงน%น หากเจาหนาท�กระทาในการปฏบตหนาท�แลวเกดความเสยหาย โดยไมไดจงใจหรอประมาทเลนเลอไมรายแรง เจาหนาท�กไมตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทน เงนท�หนวยงานของรฐจายใหแกเอกชนในเหตละเมดจากการปฏบตงานของเจาหนาท�ยอมตกเปนทมแกหนวยงานภาครฐไมสามารถเรยกรองหรอไลเบ% ยเอาแกเจาหนาท�ได ในทางปฏบตกอนท�หนวยงานท�เสยหายจะเรยกใหเจาหนาท�ผใดรบผด จกตองดาเนนการตามข%นตอนของระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยหลกเกณฑการปฏบตเก�ยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 กลาวคอ เม�อเกดความเสยหายแกหนวยงานของรฐและมเหตอนควรเช�อวาเกดจากการกระทาของเจาหนาท� หวหนาหนวยงานตองแตงต%งคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมดเพ�อพจารณาเสนอความเหนเก�ยวกบผตองรบผดและจานวนคาสนไหมทดแทนท�ผน%นตองชดใช (ขอ 8) 60 คณะกรรมการ ฯ มอานาจหนาท�พจารณาขอเทจจรงอนเก�ยวกบการกระทาละเมด โดยตรวจสอบขอเทจจรงและรวบรวมพยานหลกฐานท%งปวงท�เก�ยวของ รบฟงพยานบคคล หรอพยานผเช�ยวชาญ และตรวจสอบเอกสาร วตถ หรอสถานท� (ขอ 14) 61 คณะกรรมการ ฯ ตองใหโอกาสแกเจาหนาท�ท�เก�ยวของหรอผเสยหายไดช%แจงขอเทจจรงและโตแยงแสดงพยานหลกฐานของตนอยางเพยงพอ และเปนธรรม (ขอ 15) 62 เม�อคณะกรรมการ ฯ พจารณาเสรจแลว กดาเนนการเสนอความเหนไปยงผแตงต%ง ถาผแตงต%งขอใหทบทวนหรอสอบสวนเพ�มเตม คณะกรรมการ ฯ ตองรบดาเนนการใหเสรจส%นภายในเวลาท�ผแตงต%งกาหนด ความเหนของคณะกรรมการ ฯ ตองมขอเทจจรงและขอกฎหมายท�แจงชด และ 60

ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยหลกเกณฑการปฏบตเก�ยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ขอ 8 เม�อเกดความเสยหายแกหนวยงานของรฐแหงใด และหวหนาหนวยงานของรฐแหงน%น มเหตอนควรเช�อวาเกดจากการกระทาของ เจาหนาท�ของหนวยงานของรฐแหงน%น ใหหวหนาหนวยงานของรฐดงกลาวแตงต%งคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมด

ข%นคณะหน�ง โดยไมชกชาเพ�อพจารณาเสนอความเหนเก�วกบผตองรบผดและจานวนคาสนไหมทดแทนท�ผน%นตองชดใช

ฯลฯ ฯลฯ 61

ขอ 14 ในการปฏบตหนาท�ใหคณะกรรมการมอานาจหนาท�พจารณาขอเทจจรงอนเก�ยวกบการกระทาละเมดโดยตรวจสอบขอเทจจรงและ

รวบรวมพยานหลกฐานท%งปวงท�เก�ยวของ รบฟงพยานบคคล หรอพยานผเช�ยวชาญ และตรวจสอบเอกสาร วตถ หรอสถานท� ฯลฯ ฯลฯ 62

ขอ 15 คณะกรรมการตองใหโอกาสแกเจาหนาท�ท�เก�ยวของหรอผเสยหายไดช%แจงขอเทจจรงและโตแยงแสดงพยานหลกฐานของตนอยาง เพยงพอและเปนธรรม

90

ตองมพยานหลกฐานท�สนบสนนประกอบดวย (ขอ 16) 63 ผแตงต%งมหนาท�วนจฉยผลการพจารณาของคณะกรรมการ ฯ วามผรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนหรอไม และเปนจานวนเทาใด แลวสงสานวนการสอบสวนไปใหกระทรวงการคลงเพ�อตรวจสอบ (ขอ 17) 64 เม�อกระทรวงการคลงพจารณาแลวเสรจเปนประการใดแลว ผแตงต%งมหนาท�ออกคาส�งตามความเหนของกระทรวงการคลง (ขอ 18) 65 ซ� งหากในท�สดกระทรวงการคลงพจารณามความเหนวา มเจาหนาท�ผใดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเปนจานวนเทาไร หนวยงานมอานาจออกคาส�งใหเจาหนาท�ผน%นชาระคาสนไหมทดแทนภายในเวลาท�กาหนดไดตามนยตามมาตรา 12 66 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ถาเจาหนาท�เพกเฉยไมนาเงนมาชาระ ปกตหนวยงานจะดาเนนการฟองคดในทางแพงเพ�อขอใหศาลมคาบงคบหรอคาพพากษาใหเจาหนาท�ชดใชเงนตามกฎหมาย และใหเจาหนาท�แพคด (ลกหน%ตามคาพพากษา) ไมปฏบตตามคาพพากษา หนวยงานผชนะคด (เจาหนาท�ตามคาพพากษา) สามารถรองขอใหศาลบงคบคดตามคาพพากษาไดตามมาตรา 271 67 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง

63

ขอ 16 เม�อคณะกรรมการพจารณาเสรจแลว ใหเสนอความเหนไปยงผแตงต%ง ถาผแตงต%งขอใหทบทวนหรอสอบสวนเพ�มเตม ให

คณะกรรมการรบดาเนนการใหเสรจส%นภายในเวลาท�ผแตงต%งกาหนด

ความเหนของคณะกรรมการตองมขอเทจจรงและขอกฎหมายท�แจงชด และตองมพยานหลกฐานท�สนบสนนประกอบดวย

ฯลฯ ฯลฯ 64

ขอ 17 เม�อผแตงต%งไดรบผลการพจารณาของคณะกรรมการแลว ใหวนจฉยส�งการวาผรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนหรอไม และเปนจานวนเทาใดแตยงมตองแจงการส�งการใหผท�เก�ยวของทราบ

ใหผแตงต%งสงสานวนภายในเจดวนนบแตวนวนจฉยส�งการใหกระทรวงการคลงเพ�อตรวจสอบ ............. ฯลฯ ฯลฯ 65

ขอ 18 เม�อกระทรวงการคลงพจารณาเสรจแลว ใหผแตงต%งมคาส�งตามความเหนของกระทรวงการคลง และแจงคาส�งน%นใหผท�เก�ยวของ ทราบ............... ฯลฯ ฯลฯ 66

พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 12 ในกรณท�เจาหนาท�ตองชดใชคาสนไหมทดแทนท�หนวยงานของรฐไดใชใหแกผเสยหายตามมาตรา 8 หรอ ในกรณท�เจาหนาท�ตองใชคาสนไหมทดแทนเน�องจากเจาหนาท�ผน%นไดกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐตามมาตรา 10 ประกอบกบ

มาตรา 8 ใหหนวยงานของรฐท�เสยหายมอานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ผน%นชาระเงนดงกลาวภายในเวลาท�กาหนด 67

ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 271 ถาคความหรอบคคลซ�งเปนฝายแพคด (ลกหน%ตามคาพพากษา) มไดปฏบตตามคาพพากษาหรอคาส�งของ ศาลท%งหมดหรอบางสวน คความหรอบคคลซ�งเปนฝายชนะ (เจาหนาท�ตามคาพพากษา) ชอบท�จะรองขอใหบงคบคดตามคาพพากษา หรอ

คาส�งน%นไดภายในสบปนบแตวนมคาพพากษาหรอคาส�งโดยอาศยและความคาบงคบท�ออกตามคาพพากษาหรอคาส�งน%น

91

โดยหนวยงานจะสงเร�องใหกรมบงคบคดดาเนนการตามท�ศาลมหมายบงคบคด ซ� งไดแก ยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนของลกหน% ตามคาพพากษาเพ�อนาเงนมาชาระเปน คาสนไหมทดแทนตามคาพพากษาของศาล การดาเนนกระบวนพจารณาเก�ยวกบการบงคบคด สวนมากมไดกระทาโดยศาล หากกระทาโดยเจาพนกงานบงคบคด อนมวธท�เก�ยวกบการปฏบตอยมาก ปจจบนหนวยงานของรฐทกหนวยงานเม�อมกรณตองบงคบใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ไมสามารถฟองตอศาล ไมวาจะเปนศาลแพงหรอศาลปกครองขอใหมคาส�งหรอคาพพากษาใหเจาหนาท�ผรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนตามกฎหมายไดอกตอไป แตละหนวยงานตองรบภาระในการดาเนนการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนของเจาหนาท�ผรบผดเพ�อนาเงนมาชาระเปน คาสนไหมทดแทนกนเอาเอง ผศกษาเหนวานาจะไมถกตองและเหมาะสม รฐควรจะแตงต%งหนวยงานกลาง เชน กรมบงคบคด ซ� งมอานาจหนาท�ในการบงคบคดเก�ยวกบคดแพงอยแลว เปนผดาเนนการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใหแกหนวยงานของรฐเพ�มอกหนาท�หน�งดวย จะประหยดงบประมาณ และกาลงคนดกวาใหแตละหนวยงานตางคนตางทาเหมอนเชนในขณะน% นอกจากน%นควรมระเบยบกลางสาหรบใหหนวยงานใชในการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนไดปฏบตอยางมประสทธภาพและเหมอนๆ กน มฉะน%น อาจมปญหาทาใหการปฏบตหนาท�ของหนวยงานของรฐ มหลายมาตรฐานอนอาจมชอบดวยกฎหมายได ในปจจบนกรมท�ดนเปนหนวยงานแรกท�ออกระเบยบวาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใหเจาหนาท�ใชปฏบต ซ� งการทางานในหนาท�ท�ยงไมเคยปฏบตมากอนยอมตองประสบกบปญหาไดเปนธรรมดา ผศกษาจงขอวเคราะหศกษาประเดนปญหา ซ� งคาดการณไดวาจะมปญหาในทางปฏบตเก�ยวกบการยดหรออายด และขายทอดตลาดทรพยสนดงกลาว เพ�อใหเจาหนาท�สามารถใชเปนแนวทางในการปฏบตงานใหสาเรจลลวงไปโดยดเปนประโยชนตองานของกรมท�ดนสบไป

6.1 ความเหนเก�ยวกบอานาจหนาท�ระหวางศาลของศาลปกครองนครราชสมา (ความเหนท� 14 / 2546)

และคาส�งไมรบคาฟองไวพจารณาของศาลปกครองนครราชสมา คดหมายเลขแดงท� 380 / 2546

เร�อง คดพพาทเก�ยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาท�ของรฐอนเกดจากการละเลยตอหนาท�ตามท�

กฎหมายกาหนดใหตองปฏบต

ความเหนเก�ยวกบอานาจหนาท�ระหวางศาลของศาลปกครองนครราชสมา และคาส�งไมรบคาฟองไวพจารณาของศาลปกครองนครราชสมาในเร�องน% เปนท�มาของการท�กรมท�ดนตองออกระเบยบวาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 เพ�อใหเจาหนาท�ใชเปนแนวทางการปฏบตงาน สมควรวเคราะหศกษาเปนพ%นฐานความรความเขาใจในเบ%องตนเปนลาดบแรก

92

6.1.1 ขอเทจจรง (ความเหนเก�ยวกบอานาจหนาท�ระหวางศาลของศาลปกครอง

นครราชสมา) ศาลจงหวดอบลราชธานไดสงความเหนเก�ยวกบอานาจหนาท�ระหวางศาลจงหวด

อบลราชธานกบศาลปกครองนครราชสมาพรอมสานวนคดแพงคดหมายเลขดาท� 817 / 2546 ระหวาง กรมท�ดน โจทก นางพชรา ถามะพนธ ท� 1 นายเฉลม บญเกล%ยง ท� 2 นายปรชา นอยหรน ท� 3 จาเลย

คาฟองสรปไดวา จาเลยท� 1 ขณะดารงตาแหนงเจาหนาท�การเงนและการบญช สานกงานท�ดนอาเภอสรนธร อาเภอสรนธร จงหวดอบลราชธาน ไดปฏบตหนาท�งานการเงนและ การบญชโดยมชอบ ต%งแตวนท� 1 ตลาคม 2541 ถงวนท� 23 มกราคม 2543 โดยปฏบตฝาฝนตอระเบยบกระทรวงการคลง วาดวยการเกบรกษาเงนและการนาเงนสงคลงของสวนราชการ พ.ศ. 2520 ท�กาหนดใหสานกงานท�ดนทกแหงเกบรกษาเงนรายไดแผนดนไดจานวน 40,000 บาท หากเกนวงเงนดงกลาวใหนาเงนท%งหมดสงคลงอยางชาไมเกน 3 วน จาเลยท� 1 ไดกระทาสอไปในทางทจรต ในลกษณะนาเงนของทางราชการไปหมนเวยนใชประโยชนทางอ�น นาเงนสงคลงจงหวดชากวากาหนด ทาบนทกรายการนาสงเงนเปนเทจ ทาบนทกรายการรบเงนในสมดเงนสดสงกวา หรอต�ากวาหลกฐานงบหลงใบเสรจรบเงน แลวเบยดบงยกยอกเงนรายไดแผนดนของสานกงานท�ดนอาเภอสรนธรไปเปนของตนหรอบคคลท�สาม รวมเปนเงนท%งส%น 769,199 บาท โดยทจรต

โจทกไดมคาส�งแตงต%งคณะกรรมการเพ�อสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 และระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยหลกเกณฑการปฏบตเก�ยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 พบวาจาเลยท� 2 และท� 3 ขณะดารงตาแหนงเจาหนาท�บรหารงานท�ดนอาเภอสรนธร ในฐานะผบงคบบญชาของจาเลยท� 1 มหนาท�ตรวจสอบการปฏบตหนาท�ของจาเลยท� 1 ใหเปนไปตามระเบยบกระทรวงการคลงฉบบดงกลาวขางตนไดกระทาโดยประมาทเลนเลออยางรายแรง โดยละเวนการปฏบตหนาท�หนาท� ปฏบตหนาท�บกพรองจงเปนชองทางใหจาเลยท� 1 กระทาการทจรตได จาเลยท� 2 จงตองรวมกนรบผดชดใชเปนเงนจานวน 146,034 บาท ซ� งเปนเงนรายรบท�จาเลยท� 1 เบยดบงยกยอกไปโดยทจรตไมนาสงสานกงานคลงจงหวดอบลราชธาน ระหวางวนท� 1 ตลาคม 2541 ถงวนท� 29 พฤศจกายน 2542 จาเลยท� 2 รบผดคนละคร� งเปนเงน 73,017 บาท จาเลยท� 3 ตองรวมกนรบผดชดใชเปนเงนจานวน 623,165 บาท ซ� งเปนรายรบท�จาเลยท� 1 เบยดบงยกยอกไปโดยทจรตไมนาสงสานกงานคลงจงหวดอบลราชธาน ระหวางวนท� 29 ธนวาคม 2541 ถงวนท� 27 เมษายน 2543 จาเลยท� 3 รบผดคนละคร� งเปนเงน 311,582.50 บาท โดยจาเลยท� 1 ตองรบผดรวมเปนเงน 0384,599.50 บาท

93

โจทกมหนงสอทวงถามจาเลยท%งสามแลวแตเพกเฉยไมชาระเงนใหโจทก จงคดคาเสยหายเปนดอกเบ%ยในอตรารอยละ 7.5 ตอป ของตนเงนท�จาเลยท� 2 และท� 3 ตองรบผดตอโจทกนบแตวนท�โจทกทราบเหตแหงมลละเมดคดน% เม�อวนท� 26 เมษายน 2544 จนถงวนฟองเปนเวลา 2 ป 2 วน จาเลยท� 1 ตองรบผดตอโจทกนบแตวนกระทาละเมดวนท� 1 ตลาคม 2541 จนถงวนฟองใน ตนเงน 769,199 บาท จาเลยแตละคนตองรบผดตอโจทกดงน% จาเลยท� 1 รบผดในตนเงน 384,599.50 บาท พรอมดอกเบ%ย 264,030.48 บาท รวมเปนเงน 648,629.98 บาท จาเลยท� 2 รบผดในตนเงน 73,017 บาท พรอมดอกเบ%ย 10,982.55 บาท รวมเปนเงน 83,999.55 บาท จาเลยท� 3 รบผดในตนเงน 311,582.50 บาท พรอมดอกเบ%ย 23,496.73 บาท รวมเปนเงน 335,079.23 บาท โจทกจงขอใชสทธตดตามเอาทรพยของโจทกคนจากจาเลยท%งสาม

ขอใหศาลมคาพพากษาหรอคาส�งใหจาเลยแตละคนคนเงน พรอมดอกเบ%ยนบถดจากวนฟองเปนตนไปจนกวาจะชาระเสรจแกโจทก ใชคาฤชาธรรมเนยมและคาทนายความแทนโจทกดวย

ศาลจงหวดอบลราชธานพจารณาแลวเหนวา กรณเปนคดพพาทระหวางสวนราชการกบเจาหนาท�ของสวนราชการน%น อนเน�องมาจากการกระทาหรอละเวนการกระทาของเจาหนาท�ของรฐท�ตองรบผดชอบในการปฏบตตามหนาท�ตามกฎหมาย จงเปนคดพพาทเก�ยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาท�ของรฐอนเกดจากการละเลยตอหนาท�ท�กฎหมายกาหนดใหตองปฏบตตามนยมาตรา 9 วรรคหน�ง (3) แหงพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 คดจงอยในอานาจของศาลปกครอง

ศาลปกครองนครราชสมาพจารณาแลวเหนวา เหตแหงการฟองคดน% เกดจาก ผถกฟองคดท%งสาม ขณะท�ตางกรบราชการท�สานกงานท�ดนอาเภอสรนธรและเปนขาราชการในสงกดกรมท�ดนผฟองคด ตางมหนาท�ตองปฏบตตามระเบยบการเกบรกษาเงน และการนาเงนสงคลงของ สวนราชการ พ.ศ. 2520 แตไดละเวนปฏบตหนาท�ดงกลาวจนเปนเหตใหผฟองคดไดรบความเสยหาย ขอใหผถกฟองคดท%งสามรวมกนรบผดในเหตละเมดดงกลาว ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 10 กรณจงเปนคดพพาทระหวางหนวยงานปกครองกบเจาหนาท�ของรฐ อนเน�องมาจากการกระทาหรอละเวนการกระทาท�เจาหนาท�ของรฐตองรบผดชอบในการปฏบตหนาท�ตามกฎหมาย และเปนคดพพาทเก�ยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาท�ของรฐ อนเกดจากการละเลยตอหนาท�ตามท�กฎหมายกาหนดใหตองปฏบตตามนยมาตรา 9 วรรคหน�ง (3) แหงพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 คดจงอยในอานาจของศาลปกครอง ตามนยคาวนจฉยช%ขาดอานาจหนาท�ระหวางศาลท� 7 / 2545

ดวยเหตผลดงกลาวขางตนจงเหนวาคดน%อยในอานาจพจารณาพพากษาของศาลปกครองนครราชสมา

94

บทวเคราะห

ขอเทจจรงในคดน%นางพชรา ถามะพนธ จาเลยท� 1 ดารงตาแหนงเจาหนาท�การเงนและบญช ไดปฏบตหนาท�การเงนและบญชโดยมชอบ กลาวคอ นาเงนของทางราชการไปหมนเวยนใชประโยชนทางอ�นและเบยดบงยกยอกเงนรายไดแผนดนโดยทจรตซ� งคณะกรรมการกฤษฎกา (คณะพเศษ) 68 ไดเคยใหความเหนไววา การกระทาลกษณะดงกลาวเปนการกระทาโดยทจรตเพ�อใหตนเองไดประโยชน จงเปนการกระทาผดทางอาญาตามมาตรา 147 แหงประมวลกฎหมายอาญา ดงน%น การกระทาของนางพชรา ถามะพนธ จงมใชการกระทาในการปฏบตหนาท�ตามมาตรา 10 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 69 แมนางพชรา ถามะพนธ จะมตาแหนงเปนเจาหนาท�การเงนและบญชกตาม

สาหรบนายเฉลม บญเกล%ยง จาเลยท� 2 และนายปรชา นอยหรน จาเลยท� 3 ดารงตาแหนงเจาหนาท�บรหารงานท�ดนอาเภอ ในฐานะผบงคบบญชาของจาเลยท� 1 มหนาท�ตรวจสอบการปฏบตงานของจาเลยท� 1 ไดปฏบตหนาท�บกพรองเปนชองทางไปจาเลยท� 1 กระทาการทจรต โดยไมปรากฏขอเทจจรงวารวมกระทาการทจรตกบจาเลยท� 1 กรณจงเปนการกระทาในการปฏบตหนาท�ตามมาตรา 10 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539

มขอนาสงเกตวา นางพชภา ถามะพนธ จาเลยท� 1 กระทาการทจรตตอหนาท�ราชการ มใชกระทาในการปฏบตหนาท� จงตองรบผดเปนการเฉพาะตวตามมาตรา 6 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 70 และการเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากนางพชรา ถามะพนธ ตองบงคบตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยตามมาตรา 10 วรรคแรก แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ผศกษาวเคราะหแลวเหนวา ศาลจงหวดนครราชสมาจงนาจะรบคาฟองคดกรณของนางพชรา ถามะพนธ ไวพจารณาในทางแพงไดตามมาตรา 10 วรรคแรก แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 แตเม�อศาลจงหวดนครราชสมาและศาลปกครองนครราชสมา มความเหนเก�ยวกบอานาจหนาท�ระหวางศาลสอดคลองรบกนวา เหตแหงการฟองคดเกดจากผถกฟองคดท%งสามเปนขาราชการมหนาท�ปฏบตตามระเบยบการเกบรกษาเงนและการนาเงนสงคลงของสวนราชการ พ.ศ. 2520 แตไดละเวนการปฏบตหนาท�จนเปนเหตใหผฟองคดไดรบความเสยหาย ขอใหผถกฟองคดท%งสามรวมกนรบผดในเหตละเมด กรณจงเปนคด

68

ความเหนคณะกรรมการกฤษฎกาท� 850 / 2542 69

พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 มาตรา 10 ในกรณท�เจาหนาท�เปนผกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐไมวาจะเปนหนวยงานของรฐท�ผน%นอยในสงกด หรอไม ถาเปนการกระทาในการปฏบตหนาท� การเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท�ใหนาบทบญญตมาตรา 8 มาใชบงคบโดย

อนโลม แตถามใชการกระทาในการปฏบตหนาท�ใหบงคบตามบทบญญตแหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย

ฯลฯ ฯลฯ 70

มาตรา 6 ถาการกระทาละเมดของเจาหนาท�มใชการกระทาในการปฏบตหนาท� เจาหนาท�ตองรบผดในการน%นเปนการเฉพาะตว ........ ฯลฯ ฯลฯ

95

พพาทระหวางหนวยงานทางปกครองกบเจาหนาท�ของรฐเก�ยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาท� อนเกดจากการละเลยตอหนาท�ตามท�กฎหมายกาหนดใหตองปฏบตตามนยมาตรา 9 วรรคหน�ง (3) แหงพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณคดปกครอง พ.ศ. 2542 คดจงอยในอานาจของศาลปกครอง เม�อศาลท%งสองไมมขอขดแยงเก�ยวกบอานาจหนาท�ระหวางศาล กรณจงไมตองนาเร�องใหคณะกรรมการวนจฉยช%ขาดอานาจหนาท�ระหวางศาลตามพระราชบญญตวาดวยการวนจฉยช%ขาดอานาจหนาท�ระหวางศาล พ.ศ. 2542 มคาวนจฉยช%ขาด จงตองตดตามแนวทางการพจารณาคดในลกษณะดงกลาวกนตอไป

จากการวเคราะหศกษาจงสรปไดวา ในขณะน%คดพพาทเก�ยวกบหนวยงานของรฐรองขอใหเจาหนาท�ของรฐรบผดในเหตละเมดตามมาตรา 10 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ตองยนฟองตอศาลปกครอง

6.1.2 ขอเทจจรง (คาส�งไมรบคาฟองไวพจารณาของศาลปกครองนครราชสมา)

ผฟองคด (กรมท�ดน) ฟองวา ผถกฟองคดท� 1 (นางพชรา ถามะพนธ) ขณะดารงตาแหนงเจาหนาท�การเงนและบญช สานกงานท�ดนอาเภอสรนธร อาเภอสรนธร จงหวดอบลราชธาน มหนาท�จดเกบเงนรายไดแผนดน จดทาบญช นาสงเงนคาธรรมเนยมท�จดเกบไดแตละวน สงคลงจงหวดอบลราชธาน โดยตองปฏบตตามระเบยบการเกบรกษาเงนและการนาเงนสงคลงของสวนราชการ พ.ศ. 2520 และหนงสอกระทรวงการคลง ท� กค 0514 / 39481 ลงวนท� 19 กรกฎาคม 2533 ท�กาหนดใหสานกงานท�ดนทกแหงเกบรกษาเงนรายไดแผนดนไดจานวน 40,000 บาท หากมเงนรายไดแผนดนเกบรกษาเกนกวาจานวน 40,000 บาท ใหนาเงนจานวนท%งหมดสงคลงอยางชาไมเกน 3 วนทาการ ผถกฟองคดท� 1 ไดปฏบตหนาท�โดยมชอบ ต%งแตวนท� 1 ตลาคม 2541 ถงวนท� 23 มกราคม 2543 โดยกระทาสอไปในทางทจรต ในลกษณะนาเงนของทางราชการไปหมนเวยนใชประโยชนทางอ�น นาเงนสงคลงจงหวดชากวากาหนด ทาบนทกรายการนาสงเงนเปนเทจ ทาบนทกรายการรบเงนในสมดเงนสดสงกวา หรอต�ากวาหลกฐานงบหลงใบเสรจรบเงนแลวเบยดบงยกยอกเงนรายไดแผนดนของสานกงานท�ดนอาเภอสรนธรไปเปนของตนหรอบคคลท�สาม รวมเปนเงนท%งส%น 769,199 บาท โดยทจรต

ผฟองคดไดมคาส�งแตงต%งกรรมการเพ�อสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�ตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 และระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยหลกเกณฑการปฏบตเก�ยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 พบวา ผถกฟองคดท� 2 (นายเฉลม บญเกล%ยง) และท� 3 (นายปรดา นอยหรน) ขณะดารงตาแหนงเจาหนาท�บรหารงานท�ดนอาเภอสรนธร ในฐานะผบงคบบญชาของผถกฟองคดท� 1 มหนาท�ตรวจสอบการปฏบตหนาท�ของผถกฟองคดท� 1 ใหเปนไปตามระเบยบกระทรวงการคลงฉบบดงกลาวขางตน ไดกระทาโดยประมาทเลนเลออยางรายแรง โดยละเวนการปฏบตหนาท� ปฏบตหนาท�บกพรอง จงเปนชองทางใหผถกฟองคดท� 1 กระทาการทจรตได ผถกฟองคดท� 2 จงตองรวมกนรบผดชดใชเปนเงนจานวน 146,034 บาท ซ� งเปนเงนรายรบท�ผถกฟองคดท� 1 เบยดบงยกยอกไปโดยทจรต ไมนาสงคลง

96

จงหวดอบลราชธาน ระหวางวนท� 1 ตลาคม 2541 ถงวนท� 29 พฤศจกายน 2542 ผถกฟองคดท� 2 รบผดคนละคร� งเปนเงน 73,017 บาท ผถกฟองคดท� 3 ตองรวมกนรบผดชดใชเปนเงนจานวน 623,165 บาท ซ� งเปนรายรบท�ผถกฟองคดท� 1 เบยดบงยกยอกไปโดยทจรต ไมนาสงคลงจงหวดอบลราชธาน ระหวางวนท� 29 ธนวาคม 2541 ถงวนท� 27 เมษายน 2543 ผถกฟองคดท� 3 รบผดคนละคร� งเปนเงน 311,582.50 บาท โดยผถกฟองคดท� 1 ตองรบผดรวมเปนเงน 384,599.50 บาท

ผฟองคดไดมหนงสอ ท� อบ 0022 / 24130 / 22357 ท� อบ 0022 / 24128 / 22355 และท� อบ 0022 / 24129 / 22356 ทกฉบบลงวนท� 18 ธนวาคม 2545 ถงผถกฟองคดท� 1 ท� 2 และ ท� 3 ตามลาดบ แจงจานวนเงนท�ผถกฟองคดแตละรายตองรบผดชอบและใหสงคนเงนจานวนดงกลาวภายใน 30 วน นบแตวนท�ไดรบหนงสอ หากไมนาเงนสงคนภายในกาหนดดงกลาวจะดาเนนการตามกฎหมายตอไป แตผถกฟองคดท%งสามเพกเฉยไมชาระเงนใหผฟองคด ผถกฟองคดท%งสามจงตองรบผดดงน% ผถกฟองคดท� 1 รบผดชาระตนเงนจานวน 384,599.50 บาท พรอมดอกเบ%ยอตรารอยละเจดคร� งตอปในตนเงนดงกลาวนบแตวนทาละเมดจนถงวนฟองเปนเงนอก 20,231.68 บาท รวมเปนเงนท%งส%น 404,831.18 บาท ผถกฟองคดท� 2 รบผดชาระตนเงนจานวน 73,017 บาท พรอมดอกเบ%ยอตรารอยละเจดคร� งตอปในตนเงนดงกลาวนบแตวนผดนดจนถงวนฟองเปนเงนอก 3,840 บาท รวมเปนเงนท%งส%น 76,857 บาท ผถกฟองคดท� 3 รบผดชาระตนเงนจานวน 311,582.50 บาท พรอมดอกเบ%ยอตรารอยละเจดคร� งตอปในตนเงนดงกลาวนบแตวนผดนดจนถงวนฟองเปนเงนอก 16,325.10 บาท รวมเปนเงนท%งส%น 327,907.60 บาท

ปจจบนผถกฟองคดท� 1 ถกลงโทษไลออกจากราชการต%งแตวนท� 31 กรกฎาคม 2544 ผถกฟองคดท� 2 ลาออกจากราชการต%งแตวนท� 1 ตลาคม 2542 กอนท�จะพบการกระทาความผด จงไมสามารถดาเนนการทางวนยแกผถกฟองคดท� 2 สวนผถกฟองคดท� 3 ถกลงโทษภาคทณฑ ผฟองคดชาระคาธรรมเนยมศาลเปนเงน 20,240 บาท

ขอใหศาลมคาพพากษาหรอคาส�งดงน% 1. ใหผถกฟองคดท� 1 คน หรอชดใชเงนจานวน 404,831.18 บาท แกผฟองคด

พรอมดอกเบ%ยอตรารอยละเจดคร� งตอปในตนเงนดงกลาว นบแตวนฟองจนกวาจะชาระเสรจ 2. ใหถกฟองคดท� 2 ชดใชเงนจานวน 76,857 บาท แกผฟองคดพรอมดอกเบ%ย

อตรารอยละเจดคร� งตอปในตนเงนดงกลาว นบแตวนฟองจนกวาจะชาระเสรจ 3. ใหผถกฟองคดท� 3 ชดใชเงนจานวน 327,907.60 บาท แกผฟองคดพรอม

ดอกเบ%ยอตรารอยละเจดคร� งตอปในตนเงนดงกลาว นบแตวนฟองจนกวาจะชาระเสรจ 4. ใหผถกฟองคดท%งสามรวมกนชดใชคาฤชาธรรมเนยมและคาใชจายอ�น ๆ ตาม

กฎหมายใหแกผฟองคด ศาลไดตรวจพจารณาคาฟองลงวนท� 2 ตลาคม 2546 รวมท%งเอกสารอ�น ๆ ใน

สานวนคดดวยแลว

97

ศาลไดตรวจพจารณาบทกฎหมายและกฎท�สาคญดงตอไปน%แลว 1. พระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 2. พระราชบญญตวปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 3. พระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 4. ระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยหลกเกณฑการปฏบตเก�ยวกบความรบผด

ทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 5. ระเบยบของท�ประชมใหญตลาคมในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคด

ปกครอง พ.ศ. 2543 ศาลพจารณาคาฟอง และขอเทจจรงในสานวนคดแลวเหนวา มประเดนท�จะตอง

วนจฉยในเบ%องตนวา ศาลมอานาจรบคาฟองน%ไวพจารณาหรอไม เพราะเหตเก�ยวกบเง�อนไขในการฟองคด

ศาลพเคราะหแลวเหนวา คดน% เปนคดพพาทเก�ยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาท�ของรฐอนเกดจากการละเลยตอหนาท�ตามท�กฎหมายกาหนดใหตองปฏบต โดยท�ผฟองคดไดมหนงสอ ท� อบ 0022 / 24130 / 22357 ลงวนท� 18 ธนวาคม 2545 ส�งใหผถกฟองคดท� 1 ชาระคาเสยหาย จานวน 381,599.50 บาท มหนงสอ ท� อบ 0022 / 24128 / 22355 ลงวนท� 18 ธนวาคม 2545 ส�งใหผถกฟองคดท� 2 ชาระคาเสยหายจานวน 73,017 บาท และมหนงสอ ท� อบ 0022 / 24129 / 22356 ลงวนท� 18 ธนวาคม 2545 ส�งใหผถกฟองคดท� 3 ชาระคาเสยหายจานวน 311,582.50 บาท แตผถกฟองคดท%งสามไมชาระเงนตามคาส�งดงกลาว ผฟองคดจงมอานาจท�จะดาเนนการตามมาตรา 57 วรรคหน�ง แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ท�บญญตวา คาส�งทางปกครองท�กาหนดใหผใดชาระเงน ถาถงกาหนดแลวไมมการชาระโดยถกตองครบถวน ใหเจาหนาท�มหนงสอเตอนใหผน%นชาระภายในระยะเวลาท�กาหนด แตตองไมนอยกวาเจดวน ถาไมมการปฏบตตามคาเตอน เจาหนาท�อาจใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนของผน%นและขายทอด ตลาดเพ�อชาระเงนใหครบถวน หมายความวา เม�อผฟองคดมคาส�งกาหนดระยะเวลาให ผถกฟองคดท%งสามชาระเงนแลว เม�อถงกาหนดระยะเวลาดงกลาวแลว ผถกฟองคดท%งสามไมชาระหรอชาระไมครบถวน ใหผฟองคดมหนงสอเตอนใหผถกฟองคดท%งสามชาระภายในระยะเวลาไมนอยกวาเจดวน หากผถกฟองคดท%งสามไมชาระ ผฟองคดอาจใชมาตรการบงคบทางปกครอง โดยยดหรออายดทรพยสนของผถกฟองคดท%งสามแลวขายทอดตลาด เพ�อชาระคาสนไหมทดแทนใหถกตองครบถวน แมในการใชมาตรการบงคบทางปกครองจะมมาตรา 55 แหงพระราชบญญตฉบบเดยวกน บญญตวา การบงคบทางปกครองไมใชกบเจาหนาท�ดวยกน เวนแตจะมกฎหมายกาหนดไวเปนอยางอ�น ซ� งมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทาบงละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 บญญตวา ในกรณท�เจาหนาท�ตองชดใชคาสนไหมทดแทนท�หนวยงานของรฐไดใชใหแกผเสยหายตามมาตรา 8 หรอในกรณท�เจาหนาท�ตองใชคาสนไหมทดแทน เน�องจากเจาหนาท�ผน%นไดกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐตามมาตรา 10 ประกอบกบมาตรา 8 ใหหนวยงานของรฐท�เสยหายมอานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ผน%นชาระเงน

98

ดงกลาวภายในเวลาท�กาหนด ดงน%นจากบทบญญตดงกลาว ผฟองคดจงมอานาจออกคาส�งเรยกให ผถกฟองคดท� 3 ชาระเงนดงกลาวไดตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ประกอบกบมาตรา 55 และมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และออกคาส�งเรยกใหผถกฟองคดท� 1 และ ท� 2 ซ� งพนจากตาแหนงหนาท�เพราะถกลงโทษไลออกจากราชการและลาออกจากราชการตามลาดบ ชาระเงนดงกลาวไดตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ประกอบกบมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยผฟองคดมอานาจใชมาตรการบงคบทางปกครองเพ�อใหผถกฟองคดท%งสามชาระเงนโดยไมจาเปนตองมคาบงคบตามท�กาหนดในมาตรา 72 แหงพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 แตอยางใด ผฟองคดจงมใช ผมสทธฟองคดตอศาลปกครอง ตามนยมาตรา 42 วรรคหน�ง แหงพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลจงไมอาจรบคาฟองน%ไวพจารณาไดเพราะไมเปนไปตามเง�อนไขในการฟองคด ท%งน%ตามนยคาวนจฉยช%ขาดอานาจหนาท�ระหวางศาล ท� 7 / 2545 ลงวนท� 6 มนาคม 2545 และคาส�งศาลปกครองสงสด ท� 157 / 2546 ลงวนท� 18 มนาคม 2546

ศาลจงมคาส�งไมรบคาฟองน% ไวพจารณาและใหจาหนายคดออกจากสารบบความคนคาธรรมเนยมศาลท%งหมดใหแกผฟองคด

บทวเคราะห

คดน%ดงท�กลาวแลวในขอ 6.1.1 ผถกฟองคดท%งสามคนมท%งกระทาละเมดในการปฏบตหนาท�และกระทาละเมดท�มใชเปนการปฏบตหนาท�กลาวคอ นางพชรา ถามะพนธ ผถกฟองคด ท� 1 ปฏบตหนาท�การเงนและการบญช โดยนาเงนของทางราชการไปหมนเวยนใชประโยชนทางอ�นและเบยดบงยกยอกเงนรายไดแผนดนโดยทจรต จงเปนการกระทาละเมดท�มใชกระทาในการปฏบตหนาท� สวนนายเฉลม บญเกล%ยง ผถกฟองคดท� 2 และนายปรชา นอยหรน ผถกฟองคดท� 3 ไมปรากฏขอเทจจรงวาไดรวมทจรตหรอรเหนเปนใจใหนางพชภา ถามะพนธ กระทาการทจรต จงเปนการกระทาละเมดในการปฏบตหนาท� และเปนคดท�พพาทกนดเน�องมาจากกรมท�ดนไดมคาส�งใหเจาหนาท�ท%งสามชดใชคาสนไหมทดแทนในผลแหงการท�เจาหนาท�กระทาละเมด จงมขอพจารณาวา การท�กรมท�ดนไดออกคาส�งใหเจาหนาท�ท%งสามชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ถอวาเปนคาส�งทางปกครองหรอไม เร�องน%คณะกรรมการกฤษฎกา (คณะพเศษ) 71 ไดเคยมความเหนไววา ตองแยกพจารณาเปน 2 กรณคอ

(1) ในกรณท�การกระทาละเมดของเจาหนาท�เปนการกระทาในการปฏบตหนาท�แลวเกดความเสยหายแกบคคลภายนอก เปนเหตใหหนวยงานของรฐตองชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหาย หรอเกดความเสยหายแกหนวยงานของรฐโดยตรง และการกระทาดงกลาวเจาหนาท�ผน%นได

71

ความเหนคณะกรรมการกฤษฎกาท� 307 / 2541

99

กระทาไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง ซ� งหนวยงานของรฐท�ตองชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายหรอหนวยงานรฐท�เสยหาย แลวแตกรณ มอานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท� ผน%นชาระเงนภายในเวลาท�กาหนดตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 คาส�งดงกลาวถอเปนคาส�งทางปกครองตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หากถงกาหนดแลวไมมการชาระโดยถกตองครบถวน หนวยงานของรฐอาจใชมาตรการบงคบทางปกครอง โดยยดหรออายดทรพยสนของเจาหนาท�ผน%นและขายทอดตลาดเพ�อชาระเงนใหครบถวนไดตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยวธการยด การอายด และการขายทอดตลาดใหปฏบตตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงโดยอนโลม

(2) ในกรณท�การกระทาละเมดของเจาหนาท�มใชการกระทาในการปฏบตหนาท� มาตรา 10 วรรคหน�ง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 บญญตวาการเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท�ใหบงคบตามบทบญญตแหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ดงน%น การออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ชาระเงนในกรณดงกลาวน%ไมถอเปนคาส�งทางปกครอง และหากเจาหนาท�ผน%นไมยอมชาระ หนวยงานของรฐตองดาเนนการฟองคดตอศาล

ขอเทจจรงในคดน% ศาลปกครองนครราชสมาไดวนจฉยวา เปนคดพพาทเก�ยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาท�ของรฐอนเกดจากการละเลยตอหนาท�ตามท�กฎหมายกาหนดใหตองปฏบต กรมท�ดนผฟองคดไดมหนงสอส�งใหเจาหนาท�ผถกฟองคดท%งสามชาระคาเสยหาย แตผถกฟองคดท%งสามไมชาระเงนตามคาส�ง กรมท�ดนจงมอานาจท�จะดาเนนการตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ท�บญญตวา คาส�งทางปกครองท�กาหนดใหผใดชาระเงน ถาถงกาหนดแลวไมมการชาระโดยถกตองครบถวน ใหเจาหนาท�มหนงสอเตอนใหผน%นชาระภายในเวลาท�กาหนด แตตองไมนอยกวาเจดวน ถาไมมการปฏบตตามคาเตอน เจาหนาท�อาจใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนของผน%นและขายทอดตลาดเพ�อชาระเงนใหครบถวน โดยไมจาตองมคาบงคบตามท�กาหนดในมาตรา 72 แหงพระราชบญญตจดต%งศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลจงไมรบคาฟองไวพจารณาและจาหนายคดออกจากสารบบความ

จากการวเคราะหศกษาความเหนของคณะกรรมการกฤษฎกา (คณะพเศษ) และคาส�งไมรบคาฟองของศาลปกครองนครราชสมาแลว ผศกษาเหนวาการท�นางพชภา ถามะพนธ กระทาการเบยดบงยกยอกเงนของทางราชการไปใชประโยชนสวนตน ถอเปนการกระทาละเมดท�มใชกระทาในการปฏบตหนาท� การเรยกรองใหชาระคาสนไหมทดแทนในเหตละเมดดงกลาว จงตองบงคบตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ตามนยมาตรา 10 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 72 คาส�งของกรมท�ดนท�กาหนดใหนางพชภา ถามะพนธ ชาระเงนคาสนไหมทดแทน แมจะมลกษณะเปนคาส�งทางปกครองตามมาตรา 5 แหง พระราชบญญตวธปฏบตราชการ

72

อางแลวใน (69)

100

ทางปกครอง ผศกษาเหนฟองดวยกบความเหนของคณะกรรมการกฤษฎกา (คณะพเศษ) วา การออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ชาระเงนในกรณดงกลาวหาเปนคาส�งทางปกครองตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครองไม เน�องจากกฎหมายความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�กาหนดใหการเรยกรอง คาสนไหมทดแทนใหบงคบน%นตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชยซ� งเปนกฎหมายเฉพาะ ปญหาท�ตามมากคอ เม�อคาส�งกรมท�ดนท�กาหนดใหนางพชภา ถามะพนธ ชาระเงนไมเปนคาส�งทางปกครอง ดงน%น คาส�งของศาลปกครองนครราชสมา ดงกลาวท�ไมรบคาฟองไวพจารณาและจาหนายคดออกจากสารบบความโดยใหเหตผลวา กรมท�ดนสามารถใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนของผถกฟองคดท%งสามเพ�อนาเงนมาชาระหน%ใหครบถวนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 73 ได นาจะไมถกตองในสวนของนางพชภา ถามะพนธ เพราะเม�อคาส�งใหนางพชภา ถามะพนธ ชาระเงนมใชคาส�งทางปกครองท�กาหนดใหผใดชาระเงนเสยแลว กรณจะบงคบใชตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จงไมอาจดาเนนการได ศาลปกครองนครราชสมา จงนาจะตองรบคาฟองในสวนของ นางพชภา ถามะพนธ ไวพจารณา ซ� งในกระบวนการพจารณาของศาลไมปรากฎวามการหยบยกเร�องน%ข%นมาพจารณาแตอยางใด จงตองตดตามแนวทางการพจารณาคดกนตอไป

สรป ในช%นน% จงตองดาเนนการตามท�ศาลปกครองนครราชสมามคาส�งตามกฎหมาย

6.2 การใชมาตรการบงคบทางปกครอง ตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธ

ปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ขอเทจจรง

มาตรการบงคบทางปกครองในเร�องหน% เงนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยหลกการจะนามาใชบงคบในกรณท�บคคลใดมหนาท�ตองชาระเงนใหแกรฐตามความสมพนธของกฎหมายมหาชน เชน เงนภาษอากร คาธรรมเนยม คาบารง เงนเพ�ม เบ%ยปรบ คาปรบ หรอเวนอ�นใด ในกฎหมายท�กาหนดใหเจาหนาท�มอานาจส�งใหเอกชนชาระได ดงน%น กรณความสมพนธตามละเมดหรอสญญาโดยท�วไปจะนามาตรการน%มาใชไมได เวนแตจะมกฎหมายกาหนดเฉพาะ เชน ในกรณท�เจาหนาท�ตองชดใชคาสนไหมทดแทนท�หนวยงานของรฐออกใหไปกอนในกรณท�เจาหนาท�กระทาละเมดตอบคคลภายนอก หรอในกรณเจาหนาท�กระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ มาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 กาหนดใหหนวยงานของรฐมอานาจออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ผน%นชาระเงนภายในเวลาท�กาหนดได

73

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 57 คาส�งทางปกครองท�กาหนดใหผใดชาระเงน ถาถงกาหนดแลวไมมการชาระโดยถกตองครบถวน ใหเจาหนาท� มหนงสอเตอนใหผน%นชาระภายในระยะเวลาท�กาหนดแตตองไมนอยกวาเจดวน ถาไมมการปฏบตตามคาเตอนเจาหนาท�อาจใชมาตรการ

บงคบการปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนของผน%นและขายทอดตลาดเพ�อชาระเงนใหครบถวน

ฯ ลฯ ฯลฯ

101

ในกรณน%หนวยงานของรฐจงอาจใชมาตรการบงคบทางปกครองท�วไปตามสวนท� 8 ในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดเปนกรณเฉพาะ

การใชมาตรการบงคบทางปกครองกรณหน% เงนน% กฎหมายวางหลกวาถาหน%น%นถงกาหนดชาระแลวไมมการชาระเงน ไมวาจะไมมการชาระเลยหรอมการชาระบางสวน แตยงไมถกตองครบถวน หากเจาหนาท�ประสงคจะใชมาตรการบงคบกตองมคาเตอนเปนหนงสอใหผรบคาส�งทางปกครองชาระเงนน%นภายในเวลาท�กาหนดในคาเตอนน%นกอน ซ� งกาหนดเวลาน% เจาหนาท�ตองกาหนดโดยเหมาะสมแกเร�อง และใหระยะเวลาพอสมควรท�จะปฏบตไดโดยคานงถงประโยชนสาธารณะประกอบดวย (มาตรา 57 กาหนดตองไมนอยกวาเจดวน) เม�อไดสงคาเตอนออกไปโดยถกตองแลวไมมการปฏบตตามคาเตอนน%น เจาหนาท�จงจะมอานาจใชมาตรการบงคบทางปกครองไดโดยการยดหรออายดทรพยสนของผน%นและขายทอดตลาดเพ�อหกชาระหน%ท%งหมดท�คางชาระจนครบถวน กรณจงอาจบงคบไดท%งแกสงหารมทรพยและอสงหารมทรพยของผมหนาท�ตองชาระหน% สาหรบวธการยด การอายดและการขายทอดตลาดทรพยสนน%น กฎหมายกาหนดใหจะตองปฏบตตามวธการในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงโดยอนโลม

บทวเคราะห

จากการศกษาวเคราะหจะเหนวา การใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เปนการดาเนนการท�ตอเน�องจากหนวยงานของรฐออกคาส�งทางปกครองใหผใดชาระเงนใหแกทางราชการแลว ผน%นไมชาระ มคาเตอนแลวกยงเพกเฉย เจาหนาท�ผออกคาส�งทางปกครองใหชาระเงนจงชอบท�บงคบทางปกครองใหผน%นชาระหน%ตามกฎหมาย การยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนดงกลาว จงเปนการกระทาในทางปกครองตามกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองดวย อนท�จรงการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนน%น กคอ การบงคบคดตามประมวลกฎหมาย วธพจารณาความแพง ซ� งการดาเนนงานของเจาหนาท�ในกระบวนการบงคบคดไมตกอยในบงคบของกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง 74 แตการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เปนการบงคบทางปกครองมใชการบงคบคด เพยงแตกฎหมายใหนาวธการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลมเทาน%น ดงน%น การดาเนนงานตามระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรอ

74

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 4 พระราชบญญตท�น% มใชใชบงคบแก

ฯ ลฯ ฯลฯ

(4) การพจารณาพพากษาคดของศาล และการดาเนนงานของเจาหนาท�ในกระบวนการพจารณาคด การบงคบคดและการวางทรพย

102

อายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ซ� งเปนการกระทาหรอละเวนการกระทาขององคกรทางปกครอง มผลเปนการเปล�ยนแปลงหรอกอใหเกดผลกระทบตอสทธหนาท�ของเอกชนหรอกอเกดความรบผดขององคกรทางปกครองท�เรยกวา “ การกระทาทางปกครอง” หรอในทางทฤษฎเรยกกนวา “นตกรรมทางปกครอง” การปฏบตงานตามระเบยบกรมท�ดนดงกลาว อาจมผลเปนคาส�งทางปกครองตามกฎหมาย วธปฏบตราชการทางปกครอง เพราะเปนการกระทาโดยเจาหนาท� ใชอานาจรฐ กาหนดสภาพทางกฎหมาย เกดผลเฉพาะกรณ และมผลภายนอกโดยตรง เชน การออกคาส�งใหยด อายด หรอขายทอดตลาด เปนตน ผอยในบงคบคาส�งทางปกครองหรอคกรณ สามารถใชสทธอทธรณคาส�งทางปกครองตามมาตรา 44 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และผออกคาส�งทางปกครองดงกลาวมหนาท�พจารณาคาอทธรณตามมาตรา 45 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ปญหาจะทาใหกระบวนการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนในกรณน%หยดชะงก คงไมม เพราะการอทธรณคาส�งทางปกครองไมเปนเหตใหทเลาการบงคบตามคาส�งทางปกครอง 75 ซ� งหมายความวา การพจารณาอทธรณตองดาเนนการตามกฎหมายกาหนด ในขณะเดยวกนการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนกกระทาไปพรอมกนได

ประเดนท�อาจมปญหากคอ การบงคบคดโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง เปนการบงคบคดตามคาพพากษาหรอคาส�งศาล อนเปนกระบวนพจารณาซ�งดาเนนการภายหลงท�ศาลพพากษาหรอมคาส�งช%ขาดคดแลว กลาวคอ เม�อศาลไดพพากษาหรอมคาส�งวนจฉยช%ขาดคดซ� งจะตองมการบงคบคด เปนหนาท�ของศาลท�จะตองออกคาบงคบแกลกหน%ตามคาพพากษาเพ�อใหปฏบตตามคาพพากษาหรอคาส�งน%น เม�อระยะเวลาท�ศาลกาหนดไวเพ�อใหลกหน%ตามคาพพากษาปฏบตตามคาบงคบไดลวงพนไปแลว ถาลกหน%ตามคาพพากษาไมยอมปฏบตตามคาบงคบน%น ศาลจะออกหมายบงคบคดไปถงเจาพนกงานบงคบคดใหดาเนนการบงคบคดแกลกหน%ตามคาพพากษา และการปฏบตหนาท�ของเจาพนกงานบงคบคดบางอยางตองไดรบอนญาตจากศาลกอน ซ� งเม�อเปรยบเทยบกบการใชมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แลว กฎหมายกาหนดใหองคกรทางปกครองสามารถยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยไดเองโดยไมตองผานกระบวนการทางศาลคอ ไมตองขอใหศาลออกหมายบงคบคดกอน มขอนาสงเกตเก�ยวกบเร�องน%วาในการปฏบตการยดทรพยสนเจาหนาท�อาจขาไปคน

75

พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 44 ........................ ฯ ลฯ ฯลฯ

การอทธรณไมเปนเหตใหทเลาการบงคบตามคาส�งทางปกครอง เวนแตจะมการส�งใหทเลาการบงคบตามมาตรา 56 วรรคหน�ง

103

สถานท�ของลกหน%ตามคาพพากษา มาตรา 279 76 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงบญญตใหเจาพนกงานบงคบคดดาเนนการดงกลาวไดเฉพาะในเวลากลางวนระหวางพระอาทตยข%นในวนทาการงานปกต เวนแตกรณมเหตฉกเฉนจะเขาไปดาเนนการนอกเหนอเวลาดงกลาวคอ เวลากลางคนหรอวนหยดราชการกไดแตตองไดรบอนญาตจากศาล ถาเชนน%นการยดทรพยสนโดยใชมาตรการบงคบ ทางปกครองมปญหาวาจะทาอยางไร ในการพจารณากอนจะออกเปนระเบยบกรมท�ดนไดมการอภปรายกนมาก ผศกษากเหนวาเร�องน% เปนเร�องละเอยดออนมผลกระทบตอสทธและเสรภาพและความปลอดภยของบคคล การเขาไปในเคหสถานยามวกาลอาจขดตอรฐธรรมนญในหวขอบคคลยอมมเสรภาพในเคหสถาน77 กลาวคอ บคคลยอมไดรบความคมครองในการท�จะอยอาศยและครอบครองเคหสถานโดยปกตสข การเขาไปในเคหสถานโดยปราศจากความยนยอมของผครอบครอง หรอการตรวจคนเคหสถานจะกระทามได เวนแตโดยอาศยอานาจตามบทบญญตของกฎหมาย เร�องน%กฎหมายวธพจารณาความแพงกาหนดใหเจาพนกงานบงคบคดเขาไปดาเนนการคนสถานท�เพ�อยดทรพยในยามวกาลไดโดยไดรบอนญาตจากศาล แตการยดทรพยโดยใชมาตรการบงคบทางปกครองไมผานกระบวนการทางศาล แลวกฎหมายกใหนาวธการยดการอายดและการขายทอดตลาดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยอนโลม ซ� งหมายความวา นามาใชเทาท�จะใชไดเทาน%น ผศกษาวเคราะหแลวเหนวา เจาหนาท�ยดทรพยโดยใชมาตรการบงคบทางปกครองไมสามารถเขาไปในเคหสถานเวลากลางคนดงกลาวได ระเบยบกรมท�ดนวาดวยการยดหรออายดทรพยสนและขายทอดตลาด 78 กไมไดเขยนใหอานาจเจาหนาท�ในเร�องน% เพยงแตกาหนดใหเจาหนาท�สามารถยดทรพยสนในวนหยดราชการไดโดยไดรบการอนญาตจากอธบดกรมท�ดน ซ� งอธบดกรมท�ดนจะใชอานาจการอนญาตในเร�องน%หรอไมกได

76

ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มาตรา 279 เจาพนกงานบงคบคดจะตองดาเนนการบงคบคด แตในระหวางพระอาทตยข%นและพระอาทตยตกในวนทา การงานปกต เวนแตในกรณมเหตฉกเฉนโดยไดรบอนญาตจากศาล

ในการท�จะดาเนนการบงคบคด เจาพนกงานบงคบคดยอมมอานาจเทาท�จาเปนเพ�อท�จะคนสถานท�ใด ๆ อนเปนของ ลกหน%ตามคาพพากษาหรอท�ลกหน%ตามคาพพากษาครอบครองอย .................... ฯ ลฯ ฯลฯ

77

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

มาตรา 35 บคคลยอมมเสรภาพในเคหสถาน

บคคลยอมไดรบความคมครองในการท�จะอยอาศย และครอบครองเคหสถานโดยปกตสข การเขาไปในเคหสถานโดย

ปราศจากความยนยอมของผครอบครอง หรอการตรวจคนเคหสถานจะกระทามได เวนแตโดยอาศยอานาจตามบทบญญตแหงกฎหมาย 78

ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ขอ 15 เจาพนกงานจะตองดาเนนการยดทรพยสนในระหวางพระอาทตยข%น และพระอาทตยตกในวนทาการงานปกต เวนแตในกรณมเหตฉกเฉนอยางย�งจะทาการยดทรพยสนในวนหยดราชการกไดโดยไดรบอนญาตจากอธบด

104

6.3 คาธรรมเนยมเจาพนกงานตามขอ 66 แหงระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรอ

อายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง

พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547

ขอเทจจรง

มาตรา 284 วรรคแรก แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มบญญต “เวนแตจะไดมกฎหมายบญญตไว หรอศาลจะไดมคาส�งเปนอยางอ�น หามไมใหยดหรออายดทรพยสนของลกหน% ตามคาพพากษาเกนกวาท�พอจะชาระหน% ใหแกเจาหน% ตามคาพพากษาพรอมท%งคาฤชาธรรมเนยมในคดและคาธรรมเนยมในการบงคบคด ฯลฯ” จงเหนไดวา กฎหมายไดจากดการยดหรออายดทรพย โดยหามมใหยดหรออายดทรพยสนของลกหน%ตามคาพพากษาเกนกวาท�พอจะชาระหน% ใหแกเจาหน%ตาม คาพพากษาพรอมท%งคาฤชาธรรมเนยมและคาธรรมเนยมตาง ๆ ดงน%น การบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนและขายทอดตลาดตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กตองดาเนนการภายใตบงคบของมาตรา 284 แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงดงกลาวดวย เน�องจากกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองบญญตใหนาวธการยด การอายด และการขายทอดตลาดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชปฏบตโดยอนโลมคาฤชาธรรมเนยม ในคด หรอคาธรรมเนยมในการบงคบคดกด ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงใหเรยกเกบไดตามตารางท�กาหนดไวตอนทายของกฎหมาย ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ขอ 66 ไดกาหนดไววา “ใหเจาพนกงานเรยกเกบคาธรรมเนยมเจาพนกงานโดยนาตาราง 5 ทายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยอนโลม เม�อเจาหนาท�ผตองชดใชเงนชาระครบถวนแลว จงถอนการยดหรออายดทรพยสน

ตาราง 5

คาธรรมเนยมเจาพนกงานบงคบคด

คาธรรมเนยม จานวน หมายเหต

1. ขายทอดตลาดหรอจาหนาย โดยวธ

อ�น ซ� งทรพยสนท�ยดหรออายด 2. จายเงนท�ยดหรออายดแกเจาหน%

3. เม�อยดทรพยสนซ�งไมใชตวเงนแลว

ไมมการขายหรอจาหนาย

รอยละ 5 ของจานวนเงน

ท�ขายหรอจาหนายได รอยละ 3 คร� งของ

จานวนเงนท�ยดหรออายด รอยละ 3 คร� งของราคา

ทรพยสนท�ยด

ท%งน% ตองเสยคาประกาศและคาใชสอยตางหาก สวนการคานวณราคาทรพยสนท�ยดหรออายดเพ�อ

105

ตาราง 5

คาธรรมเนยมเจาพนกงานบงคบคด

คาธรรมเนยม จานวน หมายเหต

4. เม�อยดหรออายดเงนหรออายด ทรพยสนแลวไมมการขายหรอ จาหนาย 5. ขายโดยวธประมลระหวางคความ

รอยละ 1 ของจานวนเงนท�ยดหรออายดหรอราคาทรพยสนท�อายด รอยละ 3 ของราคาประมลสงสด

เสยคาธรรมเนยมตามหมายเลข 3 และ 4 ให เจาพนกงานบงคบคดเปน ผกาหนด ถาไปตกลงกน ใหคความท�เก�ยวของเสนอเร�องตอศาลตามท�บญญตไวในมาตรา 296

บทวเคราะห

ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงไดบญญตเก�ยวกบการบงคบคดตาม คาพพากษาหรอคาส�งไวในภาค 4 มาตรา 271 ถงมาตรา 323 ซ� งเปนวธดาเนนการเพ�อบงคบใหเปนไปตามคาพพากษาหรอคาส�ง การดาเนนกระบวนพจารณาเก�ยวกบการบงคบคด สวนมากมไดกระทาโดยศาล หากกระทาโดยเจาพนกงานบงคบคดอนมวธท�เก�ยวกบการปฏบตอยมาก โดยเม�อศาลมคาพพากษาหรอคาส�งแลว ถาผแพคดหรอท�เรยกวาลกหน%ตามคาพพากษาปฏบตตามคาพพากษาหรอคาส�ง เชน ชาระหน% ชดใชคาสนไหมทดแทน ออกไปจากท�พพาท ฯลฯ กไมมปญหาอะไร แตถาผแพคดไมปฏบตตามคาพพากษาหรอคาส�งไมวาท%งหมดหรอบางสวน กตองมการบงคบคดตามคาพพากษาหรอคาส�งน%น ท%งน% เพ�อใหคาพพากษาหรอคาส�งของศาลเปนผลใหผชนะคดหรอท�เรยกวาเจาหนาท�ตาม คาพพากษาไดรบสทธอนเกดจากคาพพากษาหรอคาส�งน%น ผชนะคดน%นไมจาเปนตองเปนโจทกเสมอไป จาเลยกอาจเปนผชนะคดได โดยโจทกเม�อศาลพพากษาใหชนะ โจทกมสทธบงคบคดแกจาเลยตาม คาพพากษาได สวนจาเลยหากศาลพพากษายกฟองโจทก ใหโจทกใชคาฤชาธรรมเนยมแทนจาเลย จาเลยมสทธบงคบคดใหโจทกใชคาฤชาธรรมเนยมได ดงน%น การบงคบคดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง จงประกอบดวยบคคลผเก�ยวของ 4 ฝาย คอ ศาล ผชนะคด (เจาหน%ตาม คาพพากษา) ผแพคด (ลกหน%ตามคาพพากษา) และเจาพนกงานบงคบคด สวนการใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เปนการยดอายดและขายทอดตลาดทรพยสน โดยไมตองผากระบวนการทางศาล ผท�เก�ยวของกจะมเพยงเจาหนาท�ผทาคาส�งทางปกครองใหชาระเงน ในท�น%หากเปนกรมท�ดนกคอ อธบด (หวหนาหนวยงานของรฐท�เสยหาย) ผออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ชาระคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความ

106

รบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 และเจาหนาท�ผอยใตคาส�งทางปกครองใหชาระเงน นอกจากน%นกมเจาพนกงานในการยดอายด และขายทอดตลาดท�อธบดไดแตงต%งใหปฏบตหนาท�ตามระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ซ� งลวนแตเปนเจาหนาท�ผอยใตบงคบบญชาของอธบดแทบท%งส%น มขอนาสงเกตวา ในการยด อายด และขายทอดตลาดโดยการใชมาตรการบงคบทางปกครองดงกลาว ซ� งกฎหมายใหนาวธการปฏบตตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม ยอมตองมคาใชจายท�เกดจากการยด การอายดและการขายทอดตลาดทรพยสน เหมอนกบการบงคบคดท�ดาเนนการโดยเจาพนกงานบงคบคดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงเชนกน กรณมปญหาวา มาตรการบงคบทางปกครองดงกลาว จะเรยกเกบคาธรรมเนยมตามมาตรา 5 ทายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ซ� งเปนตารางคาธรรมเนยมของเจาพนกงานบงคบคดไดหรอไม ผศกษาวเคราะหแลวเหนวา เม�อมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซ� งบญญตเก�ยวกบคาส�งทางปกครองใหผใดชาระเงน ถาถงกาหนดแลวไมมการชาระโดยถกตองครบถวน ใหเจาหนาท�มหนงสอเตอนใหผน%นชาระภายในระยะเวลาท�กาหนดแตตองไมนอยกวาเจดวน ถาไมมการปฏบตตามคาเตอน เจาหนาท�อาจใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดทรพยสนของผน%นและขายทอดตลาดเพ�อชาระเงนใหครบถวน สาหรบวธการยด การอายด และการขายทอดตลาดทรพยสนใหปฏบตตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงโดยอนโลม ดงน%น เม�อหนวยงานของรฐ (กรมท�ดน) มคาใชจายท�เกดจากการยด อายด และขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรการบงคบทางปกครอง หนวยงานของรฐยอมสามารถเรยกเกบคาธรรมเนยมไดในอตราเดยวกนท�กาหนดไวตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงตามตารางทายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง ตาราง 5 คาธรรมเนยม เจาพนกงานบงคบคด โดยคาธรรมเนยมจะหกจากราคาทรพยท�ขายทอดตลาดไดกอนท�จะนามาชาระใหแกเจาหนาท� ซ� งสอดคลองกบความเหนของคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง79 สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกาท�ไดตอบขอหารอของมหาวทยาลยเชยงใหมเม�อเดอนพฤศจกายน 2546 ดงน%น ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ขอ 66 ท�กาหนดใหเจาพนกงานเรยกเกบเงนคาธรรมเนยมเจาพนกงานโดยนาตาราง 5 ทายประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชโดยอนโลม จงชอบดวยเหตผลของกฎหมายแลว

79

บนทกคณะกรรมการวธปฏบตราชการทางปกครอง, สานกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เร�องเสรจท� 719 / 2546

107

6.4 จางเอกชนใหดาเนนการตามมาตรการบงคบทางปกครองในเร�องการยดหรออายด

และขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ขอเทจจรง

การดาเนนการตามมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายด และขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยปกตแลวเปนภารกจท� มใชหนาท�ประจาของหนวยงานตาง ๆ หนวยงานของรฐจงไมมบคลากรท� มประสบการณ ตลอดจนเร�องเรยกใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทนของแตละหนวยงานกมเปนจานวนมาก หนวยงานจงจะจางเอกชนเปนผดาเนนการโดยใหเจาหนาท�ผตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเปนผรบภาระคาใชจายในการวาจางเอกชนท%งหมด

บทวเคราะห ปจจบนกรมท�ดนมเร�องท�เจาหนาท�กระทาละเมดใหหนวยงานทางราชการไดรบ

ความเสยหายและเจาหนาท�กระทาละเมดตอบคคลภายนอกแลวกรมท�ดนไดชดใชคาเสยหายใหแกผเสยหายไปแลว ซ� งกรมท�ดนจะตองไลเบ% ยเอาสนไหมทดแทนกบเจาหนาท�มจานวนหลายราย หาก กรมท�ดนสามารถจางใหเอกชน เชน สานกงานทนายความดาเนนการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนของเจาหนาท�ผต องรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยใหเจาหนาท�ผน%นเปนผรบภาระคาใชจายในการวาจางเอกชนดงกลาวท%งหมดได ยอมเปนประโยชนแกทางราชการเน�องจากลดภาระท%งในดานอตรากาลงเจาหนาท�และงบประมาณไปไดมาก จากการศกษาไดความวา คาส�งใหเจาหนาท�ชาระเงนคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ซ� งเปนคาส�งของหวหนาหนวงานท�ไดรบความเสยหายจากการกระทาละเมดของเจาหนาท� เปนการใชอานาจรฐของเจาหนาท�ซ� งกระทบตอสทธของบคคล จงเปนคาส�งทางปกครองตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และเปนคาส�งทางปกครองท�บงคบใหบคคลชาระเงนตามนยมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เม�อเจาหนาท�ไมชาระเงนตามคาส�งและคาเตอนใหชาระเงน หวหนาหนวยงานผออกคาส�งใหชาระเงนมอานาจใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนของเจาหนาท�น%น เพ�อนาเงนมาชาระใหครบถวนได ผมอานาจส�งยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนกคอ หวหนาหนวยงาน ผออกคาส�งใหชาระเงน (อธบด) ตามนยกฎกระทรวงฉบบท� 9 (พ.ศ. 2542) ออกตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ขอ 2 ปญหามอยวาผมอานาจใชมาตรการบงคบทางปกครองเก�ยวกบการยดหรออายด และขายทอดตลาดดงกลาวจะมอบอานาจใหเอกชนดาเนนการตามมาตรการบงคบทางปกครองดงกลาว จะไดหรอไม เพราะโดยปกตคาส�งทางปกครองหรอมาตรการบงคบทางปกครองเปนเร�องท�เจาหนาท�ของรฐท�มอานาจหนาท�เปนผดาเนนการ เวนแตจะมกฎหมายเฉพาะบญญตใหหนวยงานของรฐมอบหมายใหเอกชน เปนผออกคาส�งทางปกครองได เชน ปจจบนกรมการขนสงทางบกได

108

มอบหมายใหบรษทเอกชนเปนผตรวจสภาพรถยนตแทน เพ�อใหเจาของรถยนตนาไปประกอบการขนตอทะเบยนตอไป เปนตน สาหรบการมอบอานาจในการดาเนนการพจารณาใชมาตรการบงคบทางปกครองน%น กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองไดกาหนดไวในกฎกระทรวง ฉบบท� 8 (พ.ศ. 2542) ออกตามความในพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซ� งมไดกาหนดใหหนวยงานของรฐมอานาจมอบหมายใหเอกชนดาเนนการบงคบทางปกครองไดแตอยางใด ดงน%น หนวยงานของรฐจงไมสามารถจางใหเอกชนดาเนนการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนซ� งเปนการใชมาตรการบงคบทางปกครองแทนหนวยงานได จากผลของขอกฎหมายดงกลาว ผศกษาวเคราะหแลวกเหนวาการยดการอายด และขายทอดตลาดทรพยสนของบคคลเปนเร�องท�กระทบตอสทธเสรภาพข%นพ%นฐานของประชาชนในการครอบครองหรอเปนเจาของสงหารมทรพยหรออสงหารมทรพย จงไมควรท�จะใหเจาหนาท�ของรฐผมอานาจตามกฎหมายมอบหมายใหเอกชนใด ๆ มาใชอานาจแทนเจาหนาท�น%น ๆ ได

6.5 อายความการใชมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญต

วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

ขอเทจจรง

กรณเจาหนาท�ของรฐไดกระทาละเมดตอเอกชนบคคลภายนอกตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 หรอเจาหนาท�ของรฐไดกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐตามมาตรา 10 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 กด กฎหมายกาหนดสทธการไลเบ%ยเอาคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท�ไวเหมอนกน กลาวคอ หนวยงานรฐมสทธเรยกใหเจาหนาท�ผทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนแกหนวยงานของรฐไดเฉพาะแตกรณเจาหนาท�ไดกระทาการน%นไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรงเทาน%น ตามนยมาตรา 8 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 แตอายความการไลเบ%ยเอาคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท�ดงกลาว กฎหมายไดกาหนดไวเปน 2 กรณ คอ กรณหนวยงานของรฐไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผฟองคดอนเน�องมาจากถกเจาหนาท�ในสงกดหนวยงานของรฐกระทาละเมดไปแลว สทธการไลเบ%ยมอายความ 1 ป นบแตวนท�หนวยงานของรฐไดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผเสยหายตามนยมาตรา 9 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 และกรณเจาหนาท�ของรฐกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ ไมวาการละเมดน%นจะเกดจากการกระทาในการปฏบตหนาท�หรอไมกตาม สทธการเรยกรองคาสนไหมทดแทนจะมอายความ 2 ป นบแตวนท�หนวยงานของรฐรถงการละเมดและรตวเจาหนาท�ผจะพงตองชดใชคาสนไหมทดแทนตามนยมาตรา 10 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 อยางไรกด ในกรณหนวยงานของรฐท�เสยหายเหนวาเจาหนาท�ไมตองรบผด แตกระทรวงการคลงตรวจสอบแลวเหนวาเจาหนาท�ตองรบผด อายความในการใชสทธเรยกรองคาสนไหมทดแทนจะมกาหนด 1 ป นบแตวนท�หนวยงานของรฐมคาส�งตามความเหนของกระทรวงการคลงตามนยมาตรา 10 วรรคสอง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539

109

บทวเคราะห

จากการวเคราะหศกษาเหนวา เจาหนาท�อาจมปญหาในการปฏบตงานตามกฎหมายเพราะในปจจบนเปนท�ชดเจนแลววา เม�อเจาหนาท�ของรฐกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ หนวยงานท�เสยหายไดออกคาส�งใหเจาหนาท�ผตองรบผดชาระเงนคาสนไหมทดแทน แตเจาหนาท�เพกเฉยไมยอมชาระ หนวยงานจงนาเร�องไปฟองคดขอใหศาลมคาพพากษาหรอคาบงคบใหเจาหนาท�ชระหน% เงน ศาลไมรบคาฟองไวพจารณาและมคาส�งใหหนวยงานไปใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายด และขายทอดตลาดทรพยสนของเจาหนาท�ผน%นเพ�อนาเงนมาชาระใหครบถวนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซ� งการดาเนนการตามมาตรา 57 น%น กฎหมายกาหนดใหเม�อหนวยงานออกคาส�งใหเจาหนาท�ชาระเงนแลว ถาถงกาหนดยงไมมการชาระโดยถกตองครบถวน กใหมหนงสอเตอนใหชาระภายในเวลาท�กาหนดแตตองไมนอยกวาเจดวน ถายงไมมการปฏบตตามคาเดอนเจาหนาท�จงใชมาตรการยดหรอายด และขายทอดตลาดทรพยสนดงกลาวได ปญหากคอ กฎหมายความรบผดทางละเมดกาหดนอายความไลเบ%ยเอาคาสนไหมทดแทนจากเจาหนาท�ดงท�กลาวขางตนมกาหนด 1 ป และ 2 ป แลวแตกณ ซ� งกหมายความวาหนวยงานท�เสยหายตองออกคาส�งใหชดใชคาสนไหมทดแทน และใชสทธฟองศาลภายในอายความดงกลาว แตขอเทจจรงปจจบนหนวยงานไมสามารถฟองคดตอศาลในเร�องน% ได ดงน%น การใชมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ในกรณท�หนวยงานท�เสยหายออกคาส�งใหเจาหนาท�ผตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 น%น มกาหนดอายความใหตองดาเนนการภายในเวลาหรอไม นบต%งแตเวลาใด ผศกษาวเคราะหแลวเหนวา แมหนวยงานท�ไดรบความเสยหายจะไมสามารถใชสทธฟองคดตอศาลได แตหนวยงานกตองออกคาส�งเรยกใหเจาหนาท�ชดใชเงนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 อนเปนการใชสทธไลเบ%ยเจาหนาท�ซ� งตองกระทาภายในอายความตามมาตรา 9 หรอมาตรา 10 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 แลวแตกรณ จงจะสามารถไปใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรอายดและขายทอดตลาดทรพยสน ตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได ทานองเดยวกบกรณท�มการฟองคดตอศาลภายในอายความ ตอมาแมจะพนอายความฟงอคดแตกยงสามารถบงคบคด และเม�อแนวทางปฏบตในการบงคบคดตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใหนาบทบญญตตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชบงคบโดยอนโลม จงตองนาอายความการบงคบคดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชกบมาตรการบงคบทางปกครองโดยอนโลมดวย ดงน%น หนวยงานท�ไดรบความเสยหายจงตองดาเนนการบงคบทางปกครองโดยยดหรอายด และขายทอดตลาดตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เสยใหเสรจส%นภายในสบปนบแตวนท�หนวยงานของรฐออกคาส�งใหเจาหนาท�ชดใชเงน ฉะน%นเจาหนาท�ผปฏบตงานจงควรทาความเขาใจและดาเนนการใหถกตองภายใน

110

กาหนดอายความดวย มฉะน%น จะเกดความเสยหายแกหนวยงานของรฐเน�องจากไมสามารถใชมาตรการบงคบทางปกครองเพ�อนาเงนมาชาระหน%ได

6.6 การสงหนงสอ คาส�งและประกาศยดทรพยสน คาส�งแจงการอายดทรพยสนและ

ประกาศขายทอดตลาดทรพยสน

ขอเทจจรง

ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ไดกาหนดวธการสงหนงสอ คาส�งและประกาศการยดทรพยสน คาส�งแจงการอายดทรพยสน และประกาศขายทอดตลาดทรพยสนไวในระเบยบขอท� 7 โดยใหถอปฏบตตามบทบญญตของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมวด 4 วาดวยการแจง ซ� งมท%งหมดรวม 7 มาตรา ไดแก มาตรา 68 ถงมาตรา 74 ดงตอไปน%

มาตรา 68 บทบญญตในหมวดน% มใหใชบงคบการแจงซ� งไมอาจกระทาโดยวาจาหรอเปนหนงสอไดหรอมกฎหมายแจงไวเปนอยางอ�น

ในกรณคาส�งทางปกครองท�แสดงใหทราบโดยการส�อความหมายในรปแบบอ�นตามท�กาหนดในกฎกระทรวง ใหมผลเม�อไดแจง

มาตรา 69 การแจงคาส�งทางปกครอง การนดพจารณาหรอการอยางอ�นท�เจาหนาท�ตองแจงใหผท�เก�ยวของทราบอาจกระทาดวยวาจากได แตถาผน%นประสงคจะใหกระทาเปนหนงสอกใหแจงเปนหนงสอ

การแจงเปนหนงสอใหสงหนงสอแจงตอผน%น หรอถาไดสงไปยงภมลาเนาของ ผน%นกใหถอวาไดรบแจงต%งแตในขณะท�ไปถง

ในการดาเนนการเร�องใดท�มการใหท�อยไวกบเจาหนาท�ไวแลว การแจงไปยงท�อยดงกลาวใหถอวาเปนการแจงไปยงภมลาเนาของผน%นแลว

มาตรา 70 การแจงเปนหนงสอโดยวธใหบคคลนาไปสง ถาผรบไมยอมรบหรอถาขณะนาไปสงไมพบผรบ และหากไดสงใหกบบคคลใดซ� งบรรลนตภาวะท�อยหรอทางานในสถานท�น%น หรอในกรณท�ผน%นไมยอมรบ หากไดวางหนงสอน%นหรอปดหนงสอน%นไวในท�ซ� งเหนไดงาย ณ สถานท�น%นตอหนาเจาพนกงานตามท�กาหนดในกฎกระทรวงท�ไปเปนพยานกใหถอวาไดรบแจงแลว

มาตรา 71 การแจงโดยวธสงทางไปรษณยตอบรบ ใหถอวาไดรบแจงเม�อครบกาหนดเจดวนนบแตวนสงสาหรบกรณภายในประเทศหรอเม�อครบกาหนดสบหาวนนบแตวนสงสาหรบกรณสงไปยงตางประเทศ เวนแตจะมการพสจนไดวาไมมการไดรบหรอไดรบกอนหรอหลงจากวนน%น

มาตรา 72 ในกรณท�มผรบเกนหาสบคนเจาหนาท�จะแจงใหทราบต% งแตเร� มดาเนนการในเร�องน%นวาการแจงตอบคคลเหลาน%นจะกระทาโดยวธปดประกาศไว ณ ท�ทาการของ

111

เจาหนาท�และท�วาการอาเภอท�ผรบมภมลาเนากได ในกรณน% ใหถอวาไดรบแจงเม�อลวงพนระยะเวลาสบหาวนนบแตวนท�ไดแจงโดยวธดงกลาว

มาตรา 73 ในกรณท�ไมรตวผรบหรอรตวแตไมรภมลาเนาหรอรตวและภมลาเนาแตมผรบเกนหน�งรอยคน การแจงเปนหนงสอจะกระทาโดยการประกาศในหนงสอพมพซ� งแพรหลายในทองถ�นน%นกได ในกรณน% ใหถอวาไดรบแจงเม�อลวงพนระยะเวลาสบหาวนนบแตวนท�ไดแจงโดยวธดงกลาว

มาตรา 74 ในกรณมเหตจาเปนเรงดวนการแจงคาส�งทางปกครองจะใชวธสงทางเคร�องโทรสารกได แตตองมหลกฐานการไดสงจากหนวยงานผจดบรการโทรคมนาคมท�เปนส�อในการสงโทรสารน%น และตองจดสงคาส�งทางปกครองตวจรงโดยวธใดวธหน�งตามหมวดน% ใหแกผรบในทนทท�อาจกระทาได ในกรณน% ใหถอวาผรบไดรบแจงคาส�งทางปกครองเปนหนงสอตามวน เวลา ท�ปรากฎในหลกฐานของหนวยงานผจดบรการโทรคมนาคมดงกลาว เวนแตจะมการพสจนไดวาไมมการไดรบหรอไดรบกอนหรอหลงจากน%น

บทวเคราะห

การใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 น%น กฎหมายกาหนดใหนาวธการยด การอายด และการขายทอดตลาดทรพยสนตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชปฏบตโดยอนโลม ซ� งจากการศกษากฎหมายวธพจารณาความแพงจะเหนไดวา ประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงเปนกฎหมายท�บญญตข%นเพ�อกาหนดกฎเกณฑสาหรบยดถอเปนแนวทางปฏบตตองานคดของผพพากษาและคความ (โจทก, จาเลย) มจดประสงคสาคญเพ�อใหการดาเนนคดในศาลเปนไปอยางมระเบยบ เรยบรอย สะดวก รวดเรว และเปนธรรมแกคความทกฝาย ซ� งประกอบไปดวยภาค ตาง ๆ ท�สาคญ 4 ภาคคอ

1. ภาคบทท�วไป กลาวถง บทวเคราะหศพท ศาล คความ การย�นและสงคาคความและเอกสารพยานหลกฐาน คาพพากษาและคาส�ง

2. ภาควธพจารณาในศาลช%นตน กลาวถง วธพจารณาสามญในศาลช%นตน วธพจารณาวสามญในศาลช%นตน วธพจารณาคดมโนสาเร การพจารณาโดยขาดนด อนญาโตตลาการ

3. ภาคอทธรณฎกา กลาวถง อทธรณ ฎกา 4. ภาควธการช�วคราวกอนพพากษา และการบงคบตามคาพพากษาหรอคาส�ง

กลาวถง วธการช�วคราวกอนพพากษา คาขอในเหตฉกเฉน การบงคบคดตามคาพพากษาหรอคาส�ง วธยดทรพย อายดทรพย และการจายเงน

มขอนาสงเกตวา การใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กฎหมายกาหนดใหนาวธการยด อายด และขายทอดตลาดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชปฏบตโดยอนโลม และในประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงไดกาหนดวธการย�นและสงคา

112

คความรวมท%งเอกสารพยานหลกฐานไวในภาค 1 ลกษณะ 4 มาตรา 67 ถงมาตรา 83 อฎฐ สวนวธยดทรพย อายดทรพย และการจายเงน กลาวไวในภาค 4 ลกษณะ 2 หมวด 2 ซ� งหากพจารณาระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ขอ 7 ท�กาหนดวธการสงหนงสอ คาส�ง และประกาศการยดทรพย คาส�งแจงการอายดทรพยสน และประกาศขายทอดตลาดทรพยสน โดยใหถอปฏบตตามบทบญญตของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมวด 4 วาดวยการแจง แลวนาคดวาจะถกตองหรอไม เพราะเม�อกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองตามมาตรา 57 กาหนดใหนาวธการยด การอายด และการขายทอดตลาดตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชปฏบตโดยอนโลม จงนาท�จะนาการย�นและสงคาคความและเอกสารในกฎหมายวธพจารณาความแพง ภาค 1 ลกษณะ 4 มาใชปฏบตในเร�องการแจงดวย เร�องน%ผศกษาไดวเคราะหแลวเหนวา วธการย�นและสงคาคความและเอกสารในกฎหมายวธพจารณาความแพงกด หรอการแจงในกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองกด ตางมจดประสงคเดยวกนโดยใหผรบแจงไดรบการแจงหรอรบทราบ และการใชมาตรการบงคบทางปกครอง โดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนเปนการปฏบตตามกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง เม�อกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองไดบญญตวธการแจงเปนการเฉพาะไวในหมวด 4 วาดวยการแจงแลว จงควรปฏบตตามกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง ซ� งเปนกฎหมายใชบงคบโดยตรงไมควรไปใชบทบญญตในกฎหมายวธพจารณาความแพงภาค 1 ลกษณะ 4 วาดวยวธย�นและสงคาคความและเอกสารพยานหลกฐาน เพราะกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองมาตรา 57 ไดบญญตใหนาเฉพาะวธการยด การอายด และการขายทอดตลาดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงมาใชปฏบตโดยอนโลมเทาน%น มไดกาหนดใหนาวธการย�นและสงคาคความและเอกสารพยานหลกฐานมาใชบงคบดวยแตอยางใด ดงน%น ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายด และขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 ขอ 7 ท�กาหนดใหนาบทบญญตของพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมวด 4 วาดวยการแจง มาใชในการสงหนงสอ คาส�ง และประกาศการยดทรพยสน คาส�งแจงการอายดทรพยสน และประกาศขายทอดตลาดทรพยสน จงมเหตผลและชอบดวยกฎหมายแลว

บทท� 7

บทสรปและขอเสนอแนะ 7.1 บทสรป

คาส�งท�หนวยงานของรฐเรยกใหเจาหนาท�ผตองรบผดชาระเงนคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 เปนการออกคาส�งท�เจาหนาท�ของรฐใชอานาจตามกฎหมายเพ�อสรางนตสมพนธอนกอใหเกดผลกระทบกบสทธหนาท�ของบคคล ซ� งเปนคาส�งทางปกครอง ตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และเม�อพจารณาสภาพของคาส�งทางปกครองน%แลว จะเหนไดวาเปนคาส�งทางปกครองท�ตองการผลทางกายภาพ โดยใหกระทาการหรอละเวนกระทาการอยางใดอยางหน� ง หากมการฝาฝนหรอไมปฏบตตามกตองมมาตรการบงคบเพ�อใหเกดผลตอไปอกช%นหน�งคอ มาตรการบงคบยด อายด และขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรการบงคบทางปกครองน% โดยสภาพกเปน “คาส�งทางปกครอง” อยางหน�งดวย จงอยในบงคบของ “หลกความชอบดวยกฎหมายของคาส�งทางปกครอง” จงอาจอทธรณคาส�งทางปกครองไดตามหลกเกณฑปกต มาตรการบงคบทางปกครองน%น จะนาไปใชกบคาส�งในเร�องใดตามกฎหมายใดกได และไมอยในบงคบของมาตรา 3 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ท�จะตองวนจฉยกอนวาบทบญญตน%มหลกประกนความเปนธรรมหรอมาตรฐานในการปฏบตราชการสงหรอต�ากวาบทกฎหมายเฉพาะท�เจาหนาท�ถอปฏบตอย โดยมาตรา 63 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กาหนดไวโดยตรงใหอยในความเหนของเจาหนาท�เอง ถาเจาหนาท� ผน%นเหนวามาตรการบงคบทางปกครองตามกฎหมายใด ท�เจาหนาท�ผน%นถอปฏบตอยจะเกดผลนอยกวากสามารถนาบทบญญตมาตรการบงคบทางปกครองตามกฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครองไปใชได จากการศกษาจะเหนไดวา กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กฎหมายความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� และโดยเฉพาะมาตรการบงคบทางปกครองใหเจาหนาท�ผตองรบผดชาระเงนคาสนไหมทดแทนน%น เปนเร�องใหม การดาเนนการใหเปนไปตามตามกฎหมายอาจมปญหาซ� งตองเฝาตดตามกนตอไป เชน เขตอานาจการพจารณาของศาลระหวางศาลแพงกบศาลปกครอง ศาลใดจะมอานาจพจารณา โดยเฉพาะกรณเจาหนาท�กระทาละเมดท�มใชเปนการปฏบตหนาท� กฎหมายความรบผดทางละเมดของเจาหนาท�กาหนดใหนาบทบญญตแหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชยมาใชบงคบเก�ยวกบการเรยกรองคาสนไหมทดแทน จงทาใหมองไดวา เจตนารมณของกฎหมายนาจะกาหนดใหการเรยกรองคาสนไหมทดแทนลกษณะน% บงคบกนในทางแพง ซ� งถาเปนเชนน%นการฟองคดกตองฟองยงศาลแพงและบงคบคดไปตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง มใชบงคบตามมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กรณตองรอองคกรวนจฉยสงสดพจารณามความเหนเปนบรรทดฐานตอไป การใชอานาจของผมอานาจส�งยด

114

ทรพยสนในการอนมตใหเจาพนกงานเขาไปดาเนนการยดทรพยนอกเวลาวนทาการหรอในยามวกาลกด การเรยกเกบคาธรรมเนยมการยดอายดและขายทอดตลาดกด การแจงเอกชนดาเนนการตามมาตรการบงคบทางปกครองแทนหนวยงานกด อายความการใชมาตรการบงคบทางปกครองกด และการสงหนงสอ คาส�ง หรอประกาศกด ผลการวเคราะหศกษาในเร�องดงกลาวสามารถสรางความรความเขาใจแกเจาหนาท�ผปฏบตงานไดเปนอยางด

7.2 ขอเสนอแนะ

เน�องจากหนวยงานของรฐผเสยหาย เม�อออกคาส�งใหเจาหนาท�ผตองรบผดนาเงนมาชาระเงนคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 แลวเจาหนาท�เพกเฉยไมชาระน%น หนวยงานของรฐ (ทกหนวยงาน) ประสบกบปญหาเดยวกนคอ หนวยงานไมสามารถฟองคดเพ�อขอใหศาลมคาบงคบหรอคาพพากษาใหเจาหนาท�ผน%นชาระคาสนไหมทดแทนได ตองดาเนนการตามมาตรการบงคบทางปกครอง โดยยดอายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพ�อนาเงนมาชาระหน% ใหครบถวนกนเอง อนเปนการเพ�มภาระแกหนวยงานและเจาหนาท� และประการสาคญกคอหนวยงานแตละหนวยงานตางคนตางทา การปฏบตงานจงเปนไปไดวาอาจจะไมเปนมาตรฐานเดยวกน ผศกษาไดวเคราะหแลวเร�องดงกลาวควรท�จะพฒนาระบบการดาเนนการและบคลากรดงน%

1. กรมท�ดนควรเปนหนวยงานรเร�มเสนอใหรฐกาหนดหนวยงานกลาง ซ� งอาจจะเปนกรมบงคบคดท�มอานาจหนาท�ในการยดอายดและขายทอดตลาดตามกฎหมายวธพจารณาความแพงอยแลวเปนผดาเนนการในเร�องมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใหแกหนวยงานภาครฐอกหนาท�หน� งดวย เพ�อแกไขปญหาการปฏบตงานท�อาจไมเปนมาตรฐานเดยวกนของแตละหนวยงานและประหยดงบประมาณท�แตละหนวยงานอาจตองขอเพ�มอตรากาลงเจาหนาท�และซ%อวสดครภณฑอปกรณตางๆ หรอ

2. หากไมอาจดาเนนการตามขอ 1 ได รฐควรมอบหมายใหหนวยงาน อาจจะเปนสานกนายกรฐมนตร โดยมอบหมายใหสานกงานคณะกรรมการกฤษฎการางเปนระเบยบกลางวาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 สาหรบใหทกหนวยงานใชเปนแนวทางในการปฏบตงาน ซ� งนอกจากจะแกไขปญหาการปฏบตท�ไมเปนมาตรฐานเดยวกนแลว ยงปองกนปญหาการเกดความเสยหายอนอาจจะมจากการปฏบตงานไดอกดวย

3. ในขณะท�ปจจบนยงไมมการดาเนนการตามขอ 1 และขอ 2 กรมท�ดนถอเปนหนวยงานของรฐหนวยงานแรกท�ตระหนกถงภาระหนาท�มงผลสมฤทธS ของงาน เม�อการเรยกใหเจาหนาท�ชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา 12 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท� พ.ศ. 2539 ไมอาจกระทาไดโดยการฟองศาล หากกรมท�ดนไมดาเนนการใชมาตรการบงคบทางปกครองโดยยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบต

115

ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หนวยงานยอมไมไดรบการชดใชคาเสยหายสงผลกระทบตองบประมาณการเงนการคลงของรฐโดยรวม การท�กรมท�ดนออกระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 จงกอใหเกดประโยชนอยางย�ง รวมท%งสนบสนนการทางานของราชการสามารถสนองตอการเปล�ยนแปลงตามลกษณะของราชการยคใหม แมกอนน% จะมการใชมาตรการยดอายดทรพยสนและขายทอดตลาดในกฎหมายอ�นโดยหนวยงานผมอานาจหนาท�ตาง ๆ มาบางแลว เชน มาตรา 44 แหงพระราชบญญตภาษโรงเรอนและท�ดน พ.ศ. 2475 มาตรา 12 แหงประมวลรษฎากร (พ.ศ. 2481) มาตรา 41 แหงพระราชบญญตภาษบารงทองท� พ.ศ. 2508 มาตรา 39 แหงพระราชบญญตรถยนต พ.ศ. 2522 มาตรา 140 แหงพระราชบญญตภาษสรรพสามต พ.ศ. 2527 มาตรา 47 แหงพระราชบญญตเงนทดแทน พ.ศ. 2537 และมาตรา 50 แหงพระราชบญญตประกนสงคม พ.ศ. 2533 แตการดาเนนงานตามกฎหมายดงกลาวกไมเหมอนกบการใชมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดงน%น กรมท�ดนจงควรไดรบการชมเชย ท�เปนหนวยงานแรกท�บกเบกนารองออกระเบยบการปฏบตงานเก�ยวกบการใชมาตรการบงคบทางปกครองตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และระเบยบของกรมท�ดนดงกลาวยงสามารถนาไปเปนตวอยางใหหนวยงานอ�นนาไปปรบใชสาหรบหนวยงานของตน ซ� งกอใหเกดประโยชนแกการปฏบตงานของหนวยงานของรฐอ�นดวย

4. ระเบยบกรมท�ดน วาดวยการยดหรอายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พ.ศ. 2547 เปนงานใหมท�ยงไมเคยมการปฏบตงานในลกษณะน% มากอน กรมท�ดนควรพฒนาบคลากรใหมความรความเขาใจในหลกเกณฑของระเบยบดงกลาว สามารถนาไปปฏบตงานไดถกตองและเรยบรอย โดยใหกองนตการจดทาโครงการเผยแพรความรและการปฏบตงานเร�องดงกลาว รวมท%งใหกองฝกอบามบรรจหวขอการบรรยายเก�ยวกบการยดหรออายดและขายทอดตลาดทรพยสนตามมาตรา 57 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไวในหลกสตรการอบรมขาราชการตางๆ ดวย เพ�อใหขาราชการเหลาน%นาความรมาใชในการปฏบตงานไดอยางมประสทธภาพตอไป

...................................................................