1

О НОВОЙ ГЛАВОХОТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н.В. Краев, В.Н. Краева Краев Н.В. – заведующий отделом «Хозяйство и Право»

государственного научного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук», биолог-охотовед, кандидат юридических наук, обладатель звания «Старший научный сотрудник» по специальности 12.00.06 «Сельскохозяйственное право, земельное, водное, лесное и горное право, экологическое право», присужденного Высшей аттестационной комиссией при Совете Министров СССР, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

Краева В.Н. – старший преподаватель экологического и природоресурсного права Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), научный сотрудник отдела «Хозяйство и Право» государственного научного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М. Житкова Российской академии сельскохозяйственных наук», кандидат юридических наук.

В 80-х годах XX века вопросы государственного управления охраной

и использованием объектов животного мира рассматривались в рабочем порядке и не требовали углубленного анализа и разработки специальных механизмов для их разрешения. Однако после изменений социально-экономического уклада России, реформирования государственных органов управления охотой и охотничьим хозяйством, охраной и использованием животного мира, упразднения Главного управления охотничьего хозяйства, как органа, подчинявшегося непосредственно Совету Министров РСФСР1 (Главохота РСФСР), переподчинения схожего по названию органа Министерству сельского хозяйства и продовольствия РСФСР, затем образования в центральном аппарате Минсельхозпрода Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов2, ряд направлений государственного управления этой сферой деятельности приобрели характер проблем, важных не только в теоретическом, но и в

1 Вопросы Министерства сельского хозяйства и продовольствия РСФСР.

Постановление Совета Министров РСФСР от 3 августа 1990 г. № 279 // СП РСФСР. 1991. № 1. Ст. 1.

2 О департаменте по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 23 июня 1993 г. № 593 // Собрание актов Президента и Правительства РФ.1993. № 26. Ст. 2469.

2

практическом плане. Вновь стали актуальными вроде бы уже «окончательно» решенные вопросы об отраслевой принадлежности охоты и охотничьего хозяйства, о месте и роли охраны и использования животного мира в социально-экономической жизни страны, регионов и на местном уровне.

На фоне появившихся проблем, помимо формальной критики, касающейся названий спецуполномоченных органов и их территориальных подразделений, развернулась дискуссия и по существу о том, соответствует ли система и структура государственных органов, а также складывающееся на различных этапах их реформирования разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами целям и задачам охраны и использования животного мира. В процессе обсуждения на первый план вышли вопросы о специализации органов исполнительной власти, их институциональной свободе, ответственности за развитие регулируемой сферы деятельности, о масштабах государственного регулирования, о затратах охотпользователей на преодоление административных барьеров, о качестве работы государственных органов и т.д. Лейтмотивом дискуссии стали проблемы организации отраслевого государственного управления, оценки его оптимальности, соответствия отраслевым условиям и требованиям экологически безопасного социально-экономического развития.

Большинство авторов, анализировавших происходящие изменения системы и структуры государственного управления охраной и использованием животного мира, приходили к выводу о том, что последствия реформирования в значительной мере не соответствовали ожидаемому результату. «Решение о включении подразделений по управлению охотничьими ресурсами и рыболовству в структуру Министерства сельского хозяйства и продовольствия не может быть признано оптимальным, – указывал М.М. Бринчук. – Это Министерство призвано решать задачи обеспечения населения страны продовольствием. Такие потребности удовлетворяются, как известно, и за счет ресурсов животного мира. Трудно в такой ситуации рассчитывать, что Министерство в своей деятельности будет ориентировано на обеспечение рационального использования соответствующих природных ресурсов. Очевидно, на основе Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов и Департамента по рыболовству целесообразно создать самостоятельную государственную структуру (структуры)»3.

Концепция развития и научного обеспечения охотничьего хозяйства России, разработанная ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М. Житкова Россельхозакадемии, указывала на необходимость радикального преобразования и повышения статуса федерального органа

3 Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): учебник для

высших юр. учеб. заведений. М., 1998. С. 239.

3

управления охотничьим хозяйством (Охотдепартамента России – структурного подразделения Минсельхозпрода России) для осуществления самостоятельной оперативной нормотворческой деятельности4.

В статье «Живая природа как источник экономических ценностей» корифеи отечественного охотоведения В.В. Дёжкин и В.Г. Сафонов, основываясь на «ценностях Живой Природы», высказывали предложение о необходимости создания при Правительстве единого центра по управлению возобновимыми ресурсами – Министерства биологического природопользования России, отделенного от системы недропользования. Ему предлагалось передать функции управления лесными, рыбными, охотничьими ресурсами и заповедным делом5.

«Что объединяет лесное, рыбное, охотничье хозяйство? – ставил вопрос В.В. Дёжкин. – То, что все они эксплуатируют возобновляемые ресурсы биосферы, ресурсы растительного и животного мира. И, следовательно, их деятельность может быть подчинена общим принципам управления. Первый из них – возможность вечного неистощительного использования биологических ресурсов. Второй – охрана ресурсов через разумную, научно обоснованную эксплуатацию. Третий – целесообразность и даже неизбежность комплексной интегрированной деятельности (эти и некоторые другие важные принципы аккумулированы наукой о биологическом природопользовании). Их отраслевая самостоятельность возможна путем сохранения в родственных стенах крупных функциональных структур, не потерявших связей с предшественниками и сохраняющих отраслевые наименования: лесное, рыбное, охотничье... Здесь же может найти достойное равноправное место Федеральный орган по руководству заповедным делом. В регионах могут быть созданы комплексные управленческие структуры по регулированию лесного, рыбного, охотничьего хозяйства»6.

В начале 2000-х годов проблемы, возникшие в ходе реформирования рассматриваемой сферы деятельности, попали в поле зрения Администрации Президента Российской Федерации. Управлением Президента по работе с обращениями граждан в справке-обзоре отмечалось, что участники Всероссийской научно-практической конференции «Биологические ресурсы: состояние, использование и

4 Черекаев А.В., Сафонов В.Г., Андреев М.Н. и др. Концепция развития и научного

обеспечения охотничьего хозяйства России // Труды ВНИИОЗ № 1 (51). Охотоведение. Экономика, организация, право. Киров, 2000. С. 7–16.

5 Дёжкин В.В. и Сафонов В.Г. Живая природа как источник экономических ценностей // Использование и охрана природных ресурсов в России: информационно-аналитический бюллетень. 2004. № 2. С. 75–88.

6 Дёжкин В.В. Кому управлять биологическими ресурсами России? (в порядке обсуждения) // Использование и охрана природных ресурсов в России: информационно-аналитический бюллетень. 2004. № 5. С. 69–77; Дёжкин В.В., Сафонов В.Г. Два пути возрождения // Российская Охотничья Газета. 2007. 21 марта. С. 1–2.

4

охрана», прошедшей в июне 2005 года в г. Кирове, высказали озабоченность упразднением в ходе реорганизации федеральных органов исполнительной власти структуры, занимающейся управлением охотничьим хозяйством, что сказалось на снижении управляемости в отрасли7.

В октябре 2005 года выдающийся природоохранный журналист В.М. Песков (газета «Комсомольская правда») передал Путину В.В. обращение к Президенту Российской Федерации «О состоянии и возможности восстановления охотничьего хозяйства России», подписанное, в том числе, В.В. Дёжкиным и В.Г. Сафоновым. В числе первоочередных мероприятий предлагалось создать при Правительстве Российской Федерации орган по охоте и охотничьему хозяйству, наделив его соответствующими обязанностями и полномочиями. На тот момент, как писал В.В. Дёжкин, самая громкая и обнадеживающая история с Посланием (обращением) Великого журналиста к Президенту страны продолжения не получила8. В то же время сама ситуация привлекла внимание первых лиц государства.

«Учитывая преобладание регулирования отношений в области охоты и охотничьего хозяйства в рамках экологической отрасли, выработку политики и принятие основных решений, их касающихся, логично было бы возлагать на природоохранные ведомства, а не на органы, проводящие политику предприятий аграрно-промышленного комплекса», – полагал Е.А. Выстробец9.

По мнению Е.В. Горбуновой, при Правительстве РФ необходимо образовать отдельное ведомство, обеспечивающее государственное управление в сфере охраны и использования объектов животного мира, водных биологических ресурсов внутренних водоемов и заповедного дела10.

Г.И. Сухомиров считал необходимым определить Минсельхоз России в качестве одного полноправного специального уполномоченного органа государственного управления и выстроить вертикаль власти до субъектов Федерации с сохранением контрольных функций за порядком использования ресурсов охотничьих животных. Вся хозяйственная деятельность в отрасли должна осуществляться в субъектах Российской Федерации11.

7 Об обращениях граждан за период 18–23 июля 2005 года: Управление Президента

по работе с обращениями граждан. 29 июля 2005 года // URL: http://archive.kremlin.ru/text/pmail/2005/07/91945.shtml.

8 Дёжкин В. Пишите, братцы, пишите!.. // Охота и охотничье хозяйство. 2006. № 4. С. 1–3. URL: http://biodat.ru/doc/lib/degkin5.htm.

9 Высторобец Е.А. Охота и право: мир, Россия, Алтай-Саянский экорегион. М.: Красноярск, 2007. С. 45.

10 Горбунова Е. О государственном управлении и противостоянии в охотничьем хозяйстве // Российская Охотничья Газета. 2010. № 7. С. 1–2.

11 Сухомиров Г.И. Совершенствование организации и управления охотничьим

5

Национальный Форум «Современный этап развития природоохранной деятельности и охотничье-рыболовного туризма», состоявшийся в г. Москве 30 августа – 1 сентября 2012 года, принял обращение в адрес Президента Российской Федерации В.В. Путина. Участники Форума отметили, что «охотничье хозяйство Российской Федерации вполне может быть самостоятельным отраслевым производством, поскольку имеет в наличии возобновляемый природный ресурс (дикие животные), орудия труда (охотничье огнестрельное оружие, самоловы), кадры специалистов, обучающихся в высших и средних учебных заведениях, промышленность по переработке продукции охоты, производству снаряжения, специализированные научно-исследовательские учреждения, туристические компании, специально уполномоченные органы государственного управления, контроля и надзора в области охотничьего хозяйства и довольно большое общественно-охотничье движение (клубы, охотничьи общества, фонды, коммерческие охотпользователи и т.д. и т.п.)».

Далее в обращении говорится о том, что «диких животных, к счастью, можно использовать вечно, если только это будет рациональное использование, которого в настоящий момент, к сожалению, нет на территории России. Произошло это по причине некомпетентно проведенных ранее реорганизаций, где почему-то было забыто, что охота – это вид рационального природопользования, а не просто увлечение отдельной группы граждан. Поэтому сложившаяся ситуация требует срочного государственного осмысления и контроля на новом уровне. В связи с этим просто необходимо создание отдельного федерального органа исполнительной власти в сфере охраны, воспроизводства и эффективного использования объектов животного мира. Данная структура станет управлять непосредственно подчиненными ему учреждениями, организациями и предприятиями. Она разработает и осуществит государственную политику в области охотничьего хозяйства РФ среди всех заинтересованных в этом виде деятельности организаций.

В качестве примера ведения федерального управления отраслью можно привести, – говорится далее в обращении, – существовавшую ранее единую федеральную, вертикально структурированную систему, которая в целом показывала достаточно высокую эффективность работы (Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР). Воссоздаваемому федеральному органу необходим значительный статус, так как ни для кого не секрет, что охотничьим браконьерством часто занимаются чиновники самого высокого ранга (пример – алтайское браконьерство с использованием вертолета), и бороться с такими случаями могут только инспекторы, наделенные особыми полномочиями (в Беларуси

хозяйством России // Вестник охотоведения: научно-практический и теоретический журнал. 2010. Том 7. № 1. С. 138–142. URL: http://www.rgazu.ru/db/vestohotoved/1_7_10f.pdf.

6

государственный охотничий надзор подчиняется непосредственно президенту страны)»12.

В значительной степени негативные тенденции являются следствием издержек проводимой в сфере охраны и использования животного мира административной реформы, ослабления экологической и социальной составляющей в охотничьем законодательстве. В последние годы произошел некий «системный откат», затронувший как охрану и воспроизводство охотничьих ресурсов, так и социально-экономический сектор, обеспечивающий их использование. Его внешним проявлением стал снизившийся уровень компетенции управленческих кадров, отсутствие эффективного механизма ответственности за негативные последствия решений, принятых руководителями государственных органов разного уровня. Значительное число «менеджеров дикой природы», пришедших в период административной реформы в государственное управление охраной и использованием животного мира из других сфер деятельности, оказались случайными людьми в силу низких деловых и личных качеств, не способными интегрироваться в профессиональное сообщество и работать эффективно. Вот некоторые оценки. «Я и сам, как большинство наших охотников, вначале был глубоко возмущен, – сказал бывший министр Минприроды России Ю.П. Трутнев, – но когда разобрался с текстом закона в руках, убедился, что вся дополнительная дурь возникла благодаря требованиям, продиктованным новым законом «Об охоте…»13. Чиновники Минприроды скромно «замолчали» еще одну насущную проблему – собственный непрофессионализм в управлении охотничьими ресурсами, – указывает доктор биологических наук, профессор А.А. Данилкин. Вспомните антиохотничий закон «Об охоте…», к которому они приложили руку; «Правила добывания…», ставшие посмешищем для миллионов охотников (в охотоведческой среде их метко окрестили правилами «добИвания»); приказы МПР РФ № 138 и 554, 2010 г., вызвавшие протесты ученых и охотоведов; и многое другое14. Подзаконных актов Департамент издал много, – пишет доктор биологических наук, профессор В.А. Кузякин, – и подавляющее

12 Обращение участников Национального Форума «Современный этап развития

природоохранной деятельности и охотничье-рыболовного туризма» от 17 сентября 2012 года к Президенту Российской Федерации В.В. Путину // Охота. 2012. № 11. С. 73; Кузенков В. Встречаемся, говорим, решаем. Первый национальный охотничье-рыболовный форум // Охота. 2012. № 11. С. 68-75; URL: http://ohota-kuzenkov.ru/images/stories/HUNT_11_2012_small.pdf.

13 Сонин Л. В защиту охоты и охотников: По материалам второго заседания Совета по охоте МПР // Российская Охотничья Газета. 2010. 2 ноября. № 45. С. 1–2.

14 Данилкин А.А. О ресурсном будущем охотничьего хозяйства (анализ Госпрограммы «Воспроизводство и использование природных ресурсов») // «Охота и охотничье хозяйство». 2013. № 6. С. 8-11; Очевидное растранжиривание бюджетных средств? (анализ Госпрограммы «Воспроизводство и использование природных ресурсов») Охота - национальный охотничий журнал. 2013. № 7. С. 8–13.

7

большинство их направлены против охотников, они асоциальны, антиобщественны и контрпродуктивны. «Закон об охоте…» и последующие подзаконные акты ведут только к одному – расцвету браконьерства!15. «Документы по нормативному правовому обеспечению в сфере охраны и использования охотничьих ресурсов, произведенные МПР за два года исполнения полномочий, по безграмотности и цинизму применительно к использованию охотничьих ресурсов не имеют равных в мире (см. анализ в публикации журнала «ЭКОС» за 2011 год)16. Методические указания по зимнему маршрутному учету, утвержденные приказом МПР России от 11 января 2012 г. № 1, за «птичий язык» и «уникальную безграмотность» поставили «всю страну на уши»17 и т. д.

Снижающаяся компетентность, неспособность понять специфику охотничьей отрасли – одна из важных причин повсеместно проходящего в регионах объединения охотничьего хозяйства с лесным и сельским, с экологическим ведомствами18. В некоторых случаях сами руководители специализированных органов инициируют такое объединение. Звучат даже предложения включить государственное управление отраслью в состав ветеринарных органов субъектов РФ. Основные негативные моменты таких слияний очевидны: госуправление охраной и использованием животного мира в составе межотраслевого органа осуществляется по «остаточному принципу»; утрата институциональной автономии; существенное ухудшение управляемости и эффективности работы. При этом федеральный центр на данный момент не имеет механизма реального контроля над ситуацией, поскольку нормативно закрепленное за ним полномочие по согласованию структур региональных спецуполномоченных органов и их руководителей во многом формально. Как показывает имеющаяся практика, даже неоднократно высказанная отрицательная позиция Минсельхоза России, Минприроды России по кандидатуре руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в сфере охраны и использования животного мира, не влечет для последнего отстранения от должности или иных негативных служебных последствий. Поэтому сложившаяся ситуация требует срочного государственного осмысления и изменения.

15 Кузякин В. Открытое письмо А.Е. Берсеневу // Охота – национальный охотничий

журнал. 2013. № 7. С. 16–18. 16 Горбунова Е. Надо думать. Хорошо думать // Российская охотничья газета. 2012.

13-19 июня. № 25. С. 20. 17 Дунишенко Ю. Откуда уши растут? // Российская Охотничья Газета. 2013. 6–12

марта. № 11. С. 1–2. 18 Андреев М.Н., Колесников В.В. Региональное государственное и муниципальное

управление охраной и использованием животного мира: современное состояние и направления развития // Аграрная наука Евро-Северо-Востока: науч. журнал Северо-Восточного регион. науч.-метод. центра. 2011. № 4. С. 74–79.

8

Так как охотничьи и другие биологические ресурсы в Российской Федерации доведены до крайней степени оскудения, – считает Е. Горбунова, – при Правительстве РФ необходимо образовать отдельное ведомство, обеспечивающее государственное управление в сфере охраны и использования объектов животного мира, водных биологических ресурсов внутренних водоемов и заповедного дела19.

Вайсман А.Л. полагает целесообразным создать отдельное федеральное ведомство (федеральную службу) уполномоченное в области охраны и контроля за использованием животного мира суши. Возложить на это ведомство охрану и регулирование использования животного мира суши в целом, включая и охоту, и рыболовство во внутренних водоемах; наделить его нормотворческими, распорядительными и контрольно-надзорными функциями; создать территориальные органы этого ведомства в субъектах федерации, имеющие в свою очередь сильное районное звено, состоящее из сотрудников, работающих «на земле»; наделить должностных лиц этого федерального ведомства и его территориальных подразделений, осуществляющих контрольно-надзорные функции, правом составления протоколов по всему спектру нарушений, связанных с использованием и охраной животного мира, в том числе и водных биологических ресурсов внутренних водоемов20.

В марте 2012 года Президенту РФ была представлена справка, подготовленная Контрольным управлением Президента РФ, в которой отмечено неэффективное использование ресурсов охотничьих животных в России. Недостаточный отстрел лисицы, волка и шакала негативно сказывается на эпизоотической обстановке в большинстве регионов России (основные носители возбудителя бешенства). Более того, «размер ущерба животному миру только от хищничества волков достигает порядка 20 млрд. руб. в год. Одновременно незаконная добыча охотничьих ресурсов уже превышает по объему официальную добычу и составляет в денежном выражении около 18 млрд. руб. в год. Одной из отмечаемых экспертами проблем является участие в незаконных охотах руководителей органов власти регионального и муниципального уровней ввиду отсутствия должного федерального контроля».

Как следует из подготовленных Контрольным управлением Президента РФ материалов, несмотря на наличие обширных территорий, Российская Федерация существенно отстает по добыче основных объектов охоты от многих стран Западной Европы. Так, в охотничий сезон 2009–2010 годов в России официально было добыто около 30 тыс. косуль (во

19 Горбунова Е. О государственном управлении и противостоянии в охотничьем

хозяйстве // Российская Охотничья Газета. 2010. 10 февраля. № 7; http://www.gusevhunting.ru/num_articles.php?id=2811.

20 Вайсман А. Кризис государственного управления охотой, или что мешает нам жить и охотиться по-человечески? // Охота. Национальный охотничий журнал. 2012. № 11. С. 23; URL: http://www.journalhunt.ru/arhiv-nomerov/2012-god/.

9

Франции и Германии – более 1,5 млн.), 60 тыс. кабанов (во Франции и Германии – 700 тыс.) и 20 тыс. лосей (в Швеции и Финляндии – 165 тыс.).

«Необходимо отметить, – указывается далее в справке, – что в большинстве развитых стран воспроизводство и использование объектов животного мира является полноценной отраслью народного хозяйства, которая управляется соответствующими федеральными структурами. С 1955 по 1990 годы в России также существовала единая федеральная вертикально структурированная система управления отраслью, и в целом она показывала достаточно высокую эффективность (Главохота РСФСР). Кроме того, на сегодняшний день назрела серьезная проблема сохранения отечественного клеточного звероводства… Отсутствие федерального органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной политики в указанной сфере, ведет к неэффективному воспроизводству, охране и использованию объектов животного мира. Полномочия такого органа могли бы также распространяться и на звероводство, обеспечение научно-исследовательской деятельности, решение ряда других задач»21. Поэтому было предложено поручить Правительству Российской Федерации проработать вопрос о создании отдельного федерального органа исполнительной власти в сфере охраны, воспроизводства и эффективного использования объектов животного мира на всей территории Российской Федерации. Президент РФ с указанными предложениями согласился22.

После передачи в 2008 году полномочий Российской Федерации в сфере охраны и использования животного мира в субъекты Российской Федерации в ряде из них сложилась кризисная ситуация, связанная с незначительным объемом субвенций и отказом регионов по разным причинам осуществлять софинансирование переданных полномочий, что стало самым негативным образом отражаться на качестве их исполнения. Даже длительные задержки в выплате заработной платы госслужащим, обеспечивающим исполнение переданных полномочий в регионах, из-за задержек с перечислением субвенций, оказались недостаточными для изменения этого положения. В то же время эти же регионы активно выступают против возврата переданных полномочий обратно на федеральный уровень.

К 2013 году, несмотря на рекомендации Департамента охотничьего хозяйства Минсельхоза России о целесообразности формирования специализированных региональных органов государственного управления охраной и использованием животного мира (Департаментов (Управлений)

21 Письмо помощника Президента РФ – начальника Контрольного управления

Президента РФ К. Чуйченко с поручением Президента РФ от 16 марта 2012 г. № Пр-668.

22 Об исполнении поручения Президента по организации общественных инспекций по охране арендованных лесных участков и охотничьих угодий. 16 марта 2012 г. URL: http://state.kremlin.ru/state_council/15791.

10

по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, субъекта Российской Федерации и их структурных подразделений на территории одного или нескольких муниципальных образований)23 и аналогичной, хотя и менее активно выраженной позиции Минприроды России, в большинстве субъектов Российской Федерации охотничье хозяйство управлялось межотраслевыми органами совместно с другими отраслями и видами природопользования. Это также стало одним из факторов, отрицательно влияющих на ситуацию. После региональных управлений по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, делегирования субъектам РФ федеральных полномочий, переход на преимущественно межотраслевое региональное управление стал шагом назад и увеличил риски устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов и среды их обитания.

В декабре 2012 года Президенту Российской Федерации была доведена информация о результатах проверки эффективности действующей системы охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира. В ходе ее проведения было установлено, что в Российской Федерации не сложилась полноценная система управления в этой сфере. В большинстве западных стран охота как отрасль управляется надлежащим образом, что позволяет достигать, в том числе, значительных экономических результатов. Так, если в Российской Федерации в 2011 году было добыто около 157 тыс. копытных животных, то только во Франции и Германии ежегодно добывается более 1,5 млн. косуль и 700 тыс. кабанов.

В письме К. Чуйченко сообщалось, что «на данный момент проработка вопроса о целесообразности создания отдельного федерального органа исполнительной власти в сфере охраны, воспроизводства и эффективного использования объектов животного мира Правительством Российской Федерации не завершена. По мнению ряда субъектов Российской Федерации, представляется целесообразной концентрация государственного управления в области рыбного, охотничьего и лесного хозяйства, а также государственного контроля и надзора в этих сферах в едином блоке управления воспроизводимыми природными ресурсами».

Учитывая изложенное, Администрацией Президента Российской Федерации предложено «дополнительно поручить Правительству Российской Федерации… проработать с широким привлечением общественности вопросы о возврате переданных полномочий на федеральный уровень, экономическом стимулировании борьбы с

23 Письмо Минсельхоза РФ от 1 августа 2007 г. № ВИ-9/4422 «О создании органов

государственной власти субъектов Российской Федерации»; письмо Минсельхоза России от 20 сентября 2007 г. № АГ-9/5326 «О порядке согласования структуры и назначения на должность руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации». // URL: http://www.mcx.ru/dep_doc.html?he_id=973&doc_id=15865.

11

браконьерством, создании единых федеральных органов исполнительной власти по управлению и надзору в сфере воспроизводимых природных ресурсов»24.

Тем не менее, оценивая вероятность возврата переданных полномочий обратно на федеральный уровень, следует принимать во внимание, что практически все регионы, а также косвенно Минприроды России против инициативы создания единых федеральных органов исполнительной власти по управлению и надзору в сфере воспроизводимых природных ресурсов.

Согласны с А.А. Данилкиным в том, что эффективная охрана, воспроизводство и использование объектов животного мира при существующем законе «Об охоте ….», невозможны, о чем ведущие ученые и специалисты страны предупреждали Президента РФ25. Этот закон исправить нельзя, его нужно переписывать заново и на принципиально иной концептуальной основе! Очевидно, что нужна кардинальная реформа биологического ресурсопользования (сферы возобновляемых природных ресурсов), а не изменение названий управляющих контор.

Реформа немыслима без четкой концепции развития этого направления, а ее, – по его мнению, – у нашей власти, увы, нет, как и нет понимания необходимости комплексного подхода к решению этой проблемы26.

В связи с возникшими в последние годы тенденциями и предложениями необходимо остановиться на нескольких ключевых моментах, связанных с возможными полномочиями и названием гипотетического (предполагаемого к образованию) органа государственного управления в сфере охраны и использования животного мира. Они касаются объединения органа государственного управления в

24 Письмо помощника Президента РФ – начальника Контрольного управления

Президента РФ К. Чуйченко от 4 декабря 2012 г. // Региональные проблемы государственного управления охраной и использованием животного мира: информационный бюллетень. Вып. 24 (9 января 2013 г.); URL: http://www.journalhunt.ru/img/file/bulletin_no_24_mpr_glavokhota2.pdf.

25 Сафонов В.Г., Дёжкин В.В., Данилкин А.А. др. Об отклонении закона об охоте // Охотник и рыбак Поволжья и Урала (г. Чебоксары). 2009. № 8. С. 1-2; Об отклонении закона об охоте. Обращение ведущих ученых к Президенту РФ от 23 июля 2009 г. // http://biodat.ru/doc/ohot1.htm; Кому нужен этот закон? Экспертное заключение ВНИИОЗ по Федеральному закону «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятому Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 17.07.2009 г. и одобренному Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 18.07.2009 г. URL: http://www.logovo.info/main.mhtml?Part=26&PubID=1570; http://www.ohotzakon.ru/docs.html; http://www.grany-center.org/position/ekspert/details_272.html и др.

26 Данилкин А. Как организовать управление в сфере возобновляемых природных ресурсов // Национальный охотничий журнал «Охота». 2013. № 2. С. 2–5. URL: http://www.journalhunt.ru/.

12

сфере охоты и охотничьего хозяйства с другими сферами деятельности – заповедным делом, звероводством, лесным хозяйством и рыболовством. Объединение на федеральном и региональном уровнях управления охотой с заповедным делом, звероводством, лесным хозяйством и другими отраслями и видами природопользования, по нашему мнению, нецелесообразно.

Заповедное дело в свое время было подчинено решению различных задач в сфере охоты и охотничьего хозяйства. Первый правовой акт, регламентирующий порядок создания и функционирования заповедников в России, принятый в 1916 году, назывался: «Об установлении правил об охотничьих заповедниках»27. В целях сохранения и размножения баргузинского соболя и других промысловых животных был возрожден первый общегосударственный российский заповедник – «Баргузинский», созданный на Байкале 11 января 1917 года (29 декабря 1916 года по старому стилю). Баргузинский государственный охотничий заповедник с научно-промысловой станцией и питомником промысловых животных при нем был учрежден для научной разработки экономических и организационных основ правильной эксплуатации промысловых животных, ведения специального хозяйства и рационального использования промысловых животных28; Воронежский государственный охотничий бобровый заповедник – для восстановления ресурсов ценного пушного зверя, находившегося на грани исчезновения и создания племенной базы для расселения бобра в других местностях29 и т. д.

В 1939 году Совнарком СССР признал необходимым, «учитывая народнохозяйственное значение заповедников в деле поддержания, восстановления и увеличения запасов охото-промысловой фауны и растительности», организовать в ряде союзных республик управления по заповедникам, зоопаркам и зоосадам с непосредственным подчинением этих управлений Совнаркомам указанных республик. На эти управления была возложена, в том числе, и «разработка методов учета и наиболее рационального использования охото-промысловой фауны»30.

В 1951 году на Главное управление по заповедникам при Совете Министров СССР возлагалось руководство заповедниками, обобщение

27 Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при

Правительствующем Сенате от 30 октября 1916 г. № 304. Отд. Первый. Ст. 2396. Цит. по книге: Саянский промыслово-охотничий район и соболиный промысел в нем. Отчет Саянской экспедиции. Петроград: Гос. изд-во, 1920. С. 309–310.

28 О Баргузинском государственном охотничьем заповеднике: Постановление СНК РСФСР от 4 января 1926 г. // СУ РСФСР. 1926. № 1. Ст. 3.

29 О Воронежском государственном охотничьем бобровом заповеднике: Постановление СНК РСФСР от 19 мая 1927 г. // СУ РСФСР. 1927. № 48. Ст. 324.

30 Постановление Совнаркома СССР от 14 октября 1939 г. № 1692 «Об управлениях по заповедникам, зоопаркам и зоосадам при Совнаркомах союзных республик» // СП СССР. 1939. № 55. Ст. 530.

13

результатов научно-исследовательских работ в заповедниках и содействие внедрению их в народное хозяйство, общее руководство делом разработки методов учета и более рационального использования в интересах народного хозяйства охото-промысловой фауны и полезной флоры и другие функции31.

В настоящее время идеология заповедования, цели и задачи особо охраняемых природных территорий и их деятельности коренным образом изменились и практически не связаны с решением прикладных задач в сфере охоты и охотничьего хозяйства32. Поэтому предложения об объединении заповедного и охотничьего дела в одном органе звучат, по нашему мнению, вряд ли убедительно, хотя на практике это не исключается. Например, в центральном аппарате Федеральной службы по надзору в сфере природопользования надзоры за особо охраняемыми природными территориями и в сфере охоты осуществляются в рамках одного отдела.

В отношении объединения со звероводством следует отметить, что в истории государственного управления был кратковременный период (1936–1939 гг.), когда охота и звероводство были в одном органе – Главном управлении охоты и звероводства Наркомзема СССР. Главохотзверовод являлся в то время органом всесоюзного значения, учрежденным для организации планирования, регулирования, хозяйственно-оперативного управления и контроля над всеми вопросами, связанными с промысловой и спортивной охотой, звероводством, дичеразведением, служебным и охотничьим собаководством и истреблением хищников33. В это время шла коллективизация в сельском хозяйстве, осуществлялись попытки вести охотничий промысел через колхозы. Однако, по сути, звероводство и охотничье хозяйство – самостоятельные и имеющие мало общего между собой отрасли народного хозяйства. Поэтому вряд ли целесообразно объединять эти сферы деятельности в одном органе государственного управления.

Оценивая необходимость и последствия объединения государственного управления в сфере охоты с лесным хозяйством, важно

31 Постановление Совета Министров СССР от 27 октября 1951 г. № 4139 «Об

утверждении Положения о Главном управлении по заповедникам при Совете Министров СССР и Положения о государственных заповедниках СССР» // Государственный архив Кировской области. Ф. 2169. Оп. 25. Ед. хр. 1005. Л. д. 130-133.

32 Штильмарк Ф.Р. Историография российских заповедников (1895–1995). М.: ТОО «Логата», 1996. 340 с.; Штильмарк Ф.Р. Принципы заповедности (теоретические, правовые и практические аспекты). URL: http://oopt.info/index.php?page=99; Борейко В.Е. Три идеологии современного заповедного дела // Гуманитарный экологический журнал. 2001. Т. 3. Вып. 1. С. 33–42 и другие.

33 Положение о Главном Управлении Охоты и Звероводства Наркомзема СССР. утверждено приказом Наркомзема СССР от 9 октября 1936 г. № 664 // Центральный государственный архив народного хозяйства СССР. Ф. 9542. Оп. 1. Ед. хр. 23. Л. д. 14–17.

14

учитывать уже имеющийся опыт государственного лесоохотничьего хозяйствования. Как сообщал А.А. Тихонов, такой эксперимент был проведен в 70-х годах в Башкирской АССР по инициативе Башкирского обкома КПСС и Совета Министров Башкирской АССР. В печати появлялись публикации, положительно оценивающие башкирский опыт государственного управления лесным хозяйством и охотой. Основными доводами в его поддержку было сокращение затрат на содержание административно-управленческого аппарата, а также привлечение к охране охотничьих животных государственной лесной охраны, численность которой превышала в России 100 тыс. человек. Однако конечный народно-хозяйственный эффект был отрицательным. За время руководства охотой органами лесного хозяйства в Башкирской АССР численность многих видов охотничьих животных сократилась, а закупки промысловой пушнины снизились (в соседних регионах – наоборот). Несмотря на обязанность охранять охотничьих животных и вести борьбу с браконьерством, гослесоохрана фактически не занималась этой работой и выявляла лишь около 1% вскрываемых в России нарушений правил охоты34.

Современное законодательство подразделило животный мир на четыре группы: объекты охоты (охотничьи ресурсы)35; объекты рыболовства (водные биоресурсы – рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения)36; виды, занесенные в Красную книгу РФ37; а также прочие виды (то есть не попавшие в какую-либо из трех перечисленных групп).

Положения об охотничьем хозяйстве РСФСР (1930 и 1960) предусматривали, что дикие звери и птицы, обитающие, а также выпущенные в целях разведения в охотничьи угодья РСФСР, составляют государственный охотничий фонд, использование которого допускается с

34 Тихонов А. Охотничье хозяйство России: 70-е годы // Охота. 2003. № 6. С. 22–23. 35 Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении

охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. № 30. Ст. 3735.

36 Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // Собрание законодательства РФ. № 52 (часть 1). Ст. 5270.

37 Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 158 «О Красной книге Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 9. Ст. 808; Приказ Госкомэкологии РФ от 3 октября 1997 г. № 419-а «Об утверждении Порядка ведения Красной книги Российской Федерации»; Перечень (список) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ. Утвержден приказами Госкомэкологии России от 19 декабря 1997 г. № 569, от 5 ноября 1999 г. № 659; приказом Минприроды РФ от 28 апреля 2011 г. № 242. Более подробно о категории краснокнижных видов см.: Машкин В.И., Краева В.Н. Сохранение и восстановление редких и исчезающих видов животных (Курс лекций для магистрантов). Киров: ФГБОУ ВПО Вятская ГСХА, 2012. 279 с.

15

соблюдением установленных правил охоты38. Иными словами, долгое время к компетенции государственных органов в сфере охоты и охотничьего хозяйства относилась регламентация порядка охраны и использования всех видов диких зверей и птиц (объектов охоты; видов, запрещенных к добыче, впоследствии выделившихся в особую категорию – краснокнижных, а также прочих видов). В 1973 году полномочия Главохоты РСФСР были расширены: возложено осуществление контроля за правильным ведением охотничьего хозяйства и за соблюдением действующего законодательства по сохранению и обогащению полезной флоры и фауны39 (фауна – животный мир, включая рыб, насекомых и т.п.; флора – совокупность растений). В 1988 году ведение Красной книги РСФСР и другие вопросы регулирования краснокнижных видов были переданы от Главохоты РСФСР вновь образованному Государственному комитету РСФСР по охране природы40.

Государственное управление в сферы рыболовства (включая рыб, морских млекопитающих и других водных ресурсов) с дореволюционных времен осуществлялось самостоятельными органами и с органами, осуществляющими охрану и использование диких зверей и птиц, никогда не объединялось41. В частности, в Положении об охотничьем хозяйстве РСФСР (1930) было записано, что «промысел ластоногих и китообразных и других морских водных млекопитающих регулируется на основе Положения о рыбном хозяйстве РСФСР». В союзном Положении о рыбном хозяйстве указывалось, что «под рыбным хозяйством разумеется деятельность по использованию запасов рыбы и других водных животных

38 Положение об охотничьем хозяйстве РСФСР. Утверждено постановлением ВЦИК

и СНК РСФСР от 10 февраля 1930 г. // СУ РСФСР. 1930. № 9. Ст. 109; Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. № 1548 // СП РСФСР. 1960. № 34. Ст. 164.

39 Постановление Совета Министров РСФСР от 31 мая 1973 г. № 296 «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов» // СП РСФСР. 1973. № 14. Ст. 89.

40 Постановление Совета Министров РСФСР от 18 марта 1988 г. № 93 «О коренной перестройке дела охраны природы в РСФСР» // СП РСФСР. 1988. № 9. Ст. 40.

41 См., например: Декрет СНК РСФСР от 31 мая 1921 г. «О рыбной промышленности и рыболовстве» // СУ РСФСР. 1921. № 50. Ст. 265; Декрет СНК РСФСР от 23 сентября 1921 г. «О Главном Управлении по Рыбной промышленности и Рыболовству (Главрыба)» // СУ РСФСР. 1921. № 66. Ст. 505; Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 25 сентября 1922 г. «Об организации управления рыбным хозяйством РСФСР» // СУ РСФСР. 1922. № 61. Ст. 780; Постановление СНК РСФСР от 16 сентября 1931 г. «Об организации Всероссийского объединения рыбного хозяйства и рыбной промышленности внутренних водоемов (Росрыба)» // СУ РСФСР. 1931. № 55. Ст. 411; Постановление Совмина СССР от 2 июня 1962 г. № 523 «Вопросы Государственного комитета Совета Министров СССР по рыбному хозяйству»; Постановление Совета Министров СССР от 25 декабря 1975 г. № 1047 «О генеральной схеме управления рыбным хозяйством» // Банк правовых актов Федерального агентства по рыболовству. URL: http://89.107.122.151/bpa/bpa_doc.asp?KL=93&TDoc=13&nb=0 и многие другие.

16

(млекопитающих, ракообразных, моллюсков), а также морских водорослей, и мероприятия по организации этого использования на рациональных началах, ограждающих указанные запасы от истощения»42. Российское Положение о рыбном хозяйстве (1927) практически полностью воспроизводило союзную норму в части перечисления объектов рыболовства (включало и других водных млекопитающих)43.

Поскольку сфере рыболовства, как и сельскому, как и лесному хозяйству, присущи специфические предметы труда, орудия труда, средства производства, способы и приемы регулирования охраны и воспроизводства, существенно отличающиеся от применяемых в деле охраны и использования объектов животного мира (кроме водных биоресурсов), объединение их в одном органе управления с охотой также вызывает возражения. В то же время имеющиеся исследования показывают, что в ряду сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыболовство, последнее наиболее близко к охоте. Поэтому авторы приходят к выводу, что единая система государственного управления может объединять не только охотничье хозяйство, но и рыболовство44.

Органы государственного управления охотничьим хозяйством длительное время успешно решали вопросы охраны и использования не только охотничьих, но и неохотничьих видов диких животных, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения. Это позволяет сделать вывод о совместимости государственного управления различными группами объектов животного мира.

Таким образом, из рассмотренных вариантов наиболее целесообразным представляется создание единого федерального органа, осуществляющего государственное управление в сфере охраны и использования всех объектов животного мира, включая водные биологические ресурсы. В последнем случае вопрос требует дополнительного обсуждения. Объединение государственного управления охотой и охотничьим хозяйством с сельским и лесным – нецелесообразно.

Еще раз, возвращаясь к вопросу о совмещении государственного управления охотой и лесным, а также сельским хозяйством, важно отметить, что среда обитания диких животных как единое функциональное целое включает и земли, и леса. Однако сельское хозяйство и лесное хозяйство представляют собой, что общепризнано, как подчеркивают С.П. Матвейчук, А.Л. Вайсман важнейшую угрозу сохранению биологического

42 Постановление Совета Труда и Обороны СССР от 3 июля 1925 г. «Положение о

рыбном хозяйстве» // СЗ СССР. 1925. № 58. Ст. 440. 43 Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 25 июля 1927 г. «Об утверждении

Положения о рыбном хозяйстве РСФСР» // СУ РСФСР. 1927. № 102. Ст. 684. 44 Андреев М.Н. О биологических, социально-экономических особенностях и

отраслевой принадлежности охотничьего хозяйства России // Использование и охрана природных ресурсов в России: информационно-аналитический бюллетень. 2010. № 5. С. 39–43.

17

разнообразия, способствуя деградации и разрушению местообитаний. Наиболее негативно сказывается включение органов, ответственных за охрану животных и контроль над использованием его ресурсов, в состав органов, управляющих сельским и/или лесным хозяйством. Сельское хозяйство и лесное хозяйство в погоне за показателями или доходностью склонны разрушать места обитания диких животных, в том числе особо ценные места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов45.

По оценкам многих руководителей и специалистов, исторический опыт государственного управления охотничьим хозяйством России свидетельствует о том, что наиболее эффективным и дееспособным было узкоотраслевое, специализированное управление охотой и охотничьим хозяйством, охраной и использованием объектов животного мира и среды их обитания в целом. А наиболее эффективным органом государственного управления в XX веке была Главохота РСФСР, находившаяся в непосредственном подчинении Совета Министров РСФСР, на что указывают многие авторы46.

Реформирование государственного управления в сфере охоты и охотничьего хозяйства в постглавохотовский период осуществлялось не последовательно и не эффективно. По мнению Е.В. Зарифьян, переход Департамента охоты из Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в Министерство природных ресурсов и экологии никаких существенных перемен в положительную сторону не принес и принести не мог. С точки зрения здравого смысла, очевидно, что органы власти субъектов Российской Федерации без стройной единообразной, научно обоснованной и выстроенной системы, наделенной властными полномочиями и возможностями для их реализации, при всем желании не

45 Матвейчук С.П. Об оптимизации государственного управления охотой в регионах

Российской Федерации // Государственное управление ресурсами. Специальный выпуск «Охота и охотничьи ресурсы Российской Федерации» / Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. М.: ФГУ «Центральное бюро информации Минприроды России», 2011. С. 292–293; Вайсман А. Кризис государственного управления охотой, или что мешает нам жить и охотиться по-человечески? (непричесанные мысли вслух) // Охота: национальный охотничий журнал. 2012. № 10. С. 15–16. Цитируемые статьи можно скачать или прочитать на сайте журнала. URL: http://www.journalhunt.ru/.

46 Саурин А. Проблемы переходного периода // Сафари. 2005. № 6. С. 50-51; Тихонов А. О государственном управлении охотничьим хозяйством // Российская Охотничья Газета. 2008. № 37. С. 1–2; № 38. С. 4–5; Тихонов А. Дореформировались // Российская Охотничья Газета. 2009. № 41. С. 1-3; Горбунова Е. О государственном управлении и противостоянии в охотничьем хозяйстве // Российская Охотничья Газета. 2010. № 7. С. 1-2; Краева В.Н. Правовое регулирование пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях. Автореф. дис…. канд. юр. наук. М., 2010. С. 11; Бонч-Бруевич А. И думать, и делать! Кому бы еще порулить охотой? // Российская Охотничья Газета. 2012. № 28. С. 5 и другие.

18

могут справиться с задачей сохранения и развития охотничьего хозяйства страны47.

Неровен час, – пишет постоянный автор «Российской Охотничьей Газеты», известный и уважаемый в российском охотничьем мире охотовед В.Ф. Гуров, – охоту и охотничье хозяйство, как это предлагают некоторые «специалисты», вновь отправят в Минсельхоз. Хотя ученые, биологи-охотоведы, специалисты охотничьего хозяйства давно требуют создать самостоятельный орган по управлению охотой и охотничьим хозяйством страны с отдельной строкой в бюджете и подчиненным премьер-министру. Только самостоятельное подразделение в области российского охотничьего хозяйства, по типу когда-то существовавшей Главохоты РСФСР, может быть наиболее приемлемой и пригодной системой в такой огромной стране, как Россия. Это было доказано временем48.

П.М. Павлов отмечает, что, по большому счету, ни Минсельхозу с Россельхознадзором, ни Минприроде с Росприроднадзором, как системам, проблемы охотничьего хозяйства не нужны и чужды. Своих забот хватает. Охотники, и там и тут как пятое колесо в телеге – одна помеха49.

Дополняя мысль авторов, можно заметить, что передача федеральных полномочий в регионы России, а также от Минсельхоза России в Минприроды России были проведены без надлежащего законодательного, организационного, методического, аналитического, финансового, информационного обеспечения. Процессы реформирования сопровождались крупнейшими количественными и качественными кадровыми потерями государственного управления охраной и использованием животного мира, последствия которых и природе, и обществу еще предстоит ощутить.

На природоохранных и охотоведческих форумах, в обращениях к руководству страны, сообщает П.М. Павлов, все громче и чаще звучат призывы к созданию самостоятельного федерального органа исполнительной власти в сфере охотничьего хозяйства. И в качестве примера приводят Главохоту РСФСР, в которой была четко и гибко сформирована вертикаль управления. Территориальные органы Главохоты РСФСР (охотуправления и госохотинспекции) имели двойное подчинение как федеральной власти, так органам исполнительной власти на местах. Такая структура позволяла учитывать и федеральные, и региональные интересы, концентрировать для решения поставленных задач средства, поступающие из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. А, главное, эта структура имела полномочия принимать

47 Зарифьян Е. Горькие итоги // Охота: национальный охотничий журнал. 2012. № 12. С. 4.

48 Гуров В. Услышит ли власть охотников? // Охота. 2012. № 11. С. 10–16. URL: http://ohota-kuzenkov.ru/images/stories/HUNT_11_2012_small.pdf.

49 Павлов П. Осторожно: те же грабли! // Российская Охотничья Газета. 2012. № 28. С. 1–2.

19

решения, на какие программы, проекты выделять средства – будь то всероссийский учет соболя или лося, спасение сайгака или контроль над численностью волка. Именно такую, действовавшую структуру, в кратчайшие сроки необходимо реанимировать50. Конечно же, это предложение П.М. Павлова не стоит понимать буквально. Как отмечает М.Д. Перовский, прежнюю Главохоту РСФСР полностью возродить невозможно, как нельзя дважды войти в текущие воды. Времена другие! Но взять лучшее из структуры Главохоты – профессионализм, порядок, исполнительность – и возродить его в новом ведомстве просто необходимо. Главное – не входить ни в одно отраслевое министерство, не подчиняться ему и быть самостоятельным в принятии своих решений51.

С ними солидаризируется В.П. Кузенков. Что касается названной организации времен социализма, то никто не кричит за воссоздание той старой структуры. Все прекрасно понимают, что изменилась страна, и изменились живущие в ней люди. Хотя сейчас с полной уверенностью можно сказать, что в свои времена Главохота РСФСР вполне неплохо справлялась с возложенными на нее государством задачами, что нельзя сказать о современном Департаменте охоты в МПР РФ. Денег, кстати, в Главохоте РСФСР тоже всегда не хватало. Денег много никогда не бывает, и они выделялись на охотничье хозяйство совсем не в том количестве, в каком требовалось. Однако единая служба госохотнадзора работала даже при зарплате районного охотоведа 96 руб. в месяц. Охотничья отрасль полноценно существовала, и мы, специалисты Главохоты, в этой организации с удовольствием работали. Вам судить о той структуре и тех временах сложно, разве что только по слухам.

В первую очередь создаваемая структура должна начать свою работу с охраны животного мира. То, что сейчас происходит в охотничьих угодьях страны, ни для кого не секрет. И для устранения этого нужны государственные охотничьи инспектора, одетые в форму, имеющие табельное оружие и соответствующие права и обязанности. Может, Департамент против этого? Охотничье хозяйство России куда-то отбросить уже невозможно, так как за годы управления российской охотой Министерством сельского хозяйства, а позже Министерством природных ресурсов и экологии, оно и так опущено ниже плинтуса. Дальше просто некуда опускаться. Вы сами написали (речь идет о статье А.Е. Берсенева директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере охотничьего хозяйства и объектов животного мира МПР «Кто виноват и что делать?»52), что журналисты общими усилиями определили, что в МСХ РФ и МПР РФ вопросы охоты решаются по остаточному

50 Там же. 51 Перовский М. За новую Главохоту. Статья вторая. 2011. URL:

http://www.ohotniki.ru/law/article/2011/08/23/616699-za-novuyu-glavohotu.html. 52 Берсенев А.Е. Кто виноват и что делать? // Охота – национальный охотничий

журнал. 2013. № 6. С. 2–5.

20

задач

об чтничий надзор подчиняется непосредственно

Презг

п и у е п ы

л к .

о ед кр киразделениями многоотраслевых ведомств,

авто а

а госуд

е т я

щ л л рма, с дальнейшими метаниями от

Глав м аб

принципу и согласились с этим. Тогда, что плохого в создании специализированной структуры, которая станет заниматься только охраной животного мира и охотничьим хозяйством, не имея других целей и

?53. Воссоздаваемому федеральному органу необходим значительный

статус, так как ни для кого не секрет, что охотничьим браконьерством часто занимаются чиновники самого высокого ранга, пример – алтайское браконьерство с использованием вертолета и бороться с такими случаями могут только инспекторы, наделенные ос ыми полномо иями (в Беларуси государственный охо

иденту страны)54. В современной науке и практике государственно о управления

ключевое онят е – «инстит циональная автономия» компетентного госоргана, го способность ринимать самостоятельн е решения, независимо от формального статуса (министерство, служба, их департамент или управ ение или даже отдел), – у азывает С.П Матвейчук. В развитых странах полномочия госорганов управления охотничьим хозяйством и их должностных лиц, сверху донизу, определены законами, и, даже к гда в ходе посл них финансовых изисов многие та е органы стали структурными под

номии они не утратили. В наших условиях, когд законы определяют полномочия ведомства в

целом, а структурные подразделения бесправны, достаточная самостоятельность органа управления охотничьим хозяйством может быть достигнута только приданием ему статуса отдельного федерального орган

арственной власти. Поэтому совершенно правы те, кто за это ратует. Обсуждени вопроса о Главохо е нагл дно демонстрирует отсутствие

у руководства Охотдепартамента даже базовых знаний о недавнем прошлом государственного управления. А.Е. Берсенев утверждает, что ликвидация специализированного ведомства была связана с падением экспортного значения пушнины. Реальная ситуация обратная – как раз в первое десятилетие Советской власти, когда пушнина занимала место в первой тройке экспортных статей, у отрасли не было никакой Главохоты; в 1922 году су ествова особый отде по делам охоты п и Центральном управлении лесами Наркомзе

леспро а до Наркомсн а55. Быть охотничьему хозяйству на «задворках» нефте- и

53 Кузенков В.П. Кто виноват, пусть ответит! // Охота – национальный охотничий

журнал. 2013. № 7. С. 22–25. 54 Кузенков В. Встречаемся, говорим, решаем. Первый национальный охотничье-

рыболовный форум // Охота. 2012. № 11. С. 68–75; URL: http://ohota-kuzenkov.ru/images/stories/HUNT_11_2012_small.pdf.

55 Матвейчук С.П. «Кто бы что ни говорил, а я уверен…» // Охота – национальный охотничий журнал. 2013. № 7. С. 14–15.

21

е р х о

лабее, и для о

в Ку ., пя а

о

г д

нии национальных культурных и соци

т . л р ге т

охотничьего хозяйства, развитию инос

ь

р зи о р и

трую по ю

ми охотоведческими и зоол ческ ми

т , о

, ш приг м. т а

хозяйством страны, не обижая

газодобывающей промышленности, добывающей минеральные ресурсы? Служить «довеском» к сельскому хозяйству? – спрашивает Кузякин В.А. Это ж более мощные от асли, для которы ох тничье хозяйство всегда будет изгоем и будет финансироваться по остаточному принципу. Рыболовная и лесопромышленная отрасли – то же, но не намного с

хотничьего хозяйства не намного лучше. Но все же – лучше... Оптимально, на мой згляд, – пишет зякин В.А – ризнание

охотничьего хоз йства самостоятельной отраслью и созд ние самостоятельног государственного органа управления отраслью. Для этого есть все основания: специфический природный ресурс, особые подходы к его использованию, специальные методики учета численности и изучения ресурсов, уникальные требования ко всем работникам в этой отрасли и т.д. Если охотничье хозяйство «растворяется» в добыче минеральных ресурсов, древесины, производстве сельскохозяйственной продукции, то рассчитывать на глубокое понимание руководителей страной наших проблем не приходится. Хотя, я уверен, что при нормальном развитии охотничьего хозяйства оно мо ло бы дать не меньший доход ля государства, чем, например, лесное хозяйство или рыболовство во внутренних водоемах. Не говоря о сохране

альных ценностях российской охоты. Примерно такие соображения руководили сторонниками воссоздания

Главохоты РСФСР или органа, аналогичному таковому. Меня очень удивило, что Вы, дорогой Антон Евгеньевич, – продолжает Кузякин В.А., – сводите функции Главохоты РСФСР только к управлению промысловой охо ой В составе Г авохоты было не только Уп авление оспромхозами, но и Управл ние лесоохотничьих хозяйств, ко орое стремилось к комплексному ведению лесного и

транного охотничьего туризма. Было «Зоообъединение», которое занималос отловом живых диких

животных для зоопарков и для продажи их за рубежом. Главохота управляла большинством госуда ственных аповедников на территории РСФСР. В веден и Главох ты были т и мощные охотустро тельные экспедиции. В системе Главохоты была Центральная научно-исследова ельская лаборатория охотничьего хозяйства и заповедников (ЦНИЛ), кото можно было сопоставить научному уровн с крупнейшими научно-исследовательски

оги ими научны учреждениями. У Главохоты были замечательные отношения с

Росохо рыболовсоюзом и обе эти организации понимали, чт делают одно дело. Первоначально Главохота была преобразована из Главного управления по заповедникам и в тат ее лашались са ые значимые ученые из заповедников Эти кадры и превра или Гл вохоту в высокоинтеллектуальную систему управления. В целом, Главохота действительно руководила охотничьим

22

охот

в

о момента и нача

я с у в т

к и

ботки государственной политики в этой н а

льноуровне, не говоря уже об уровне субъектов

Росс

пользователей и, главное, охотников. Кстати, Главохота из Главного управления при Совете Министров

РСФСР перестала быть таковой не потому что она изжила себя, а потому, что г-н Головано , заступивший на должность начальника Главохоты после Н.В. Елисеева, не захотел каждый год отчитываться перед Советом Министров РСФСР и сдал Главохоту в Минсельхоз. С этог

лся распад управления охотничьим хозяйством России56. На фоне современного состо ния государ твенного правления с

подобными ыводами сложно не согласи ься. В период деятельности Главохоты РСФСР довольно четко просматривались элементы государственной политики в сфере охотничьего хозяйства (закрепление охотугодий, использование госохотфонда с целью максимального выхода продукции с единицы площади, планирование ведения охотничьего хозяйства, закупок продукции охоты, формирование спецсредств и их целевое вкладывание на охрану и воспроизводство животных и т. д.57), была продумана, создана и отточена обширная нормативно-правовая база регулирования отношений в этой сфере и т.д. Сейчас, спустя без малого 10 лет, по прошествии нескольких этапов административной реформы, мы, по-видимому, все так же далеки от формирования разумной, экологически, социально и экономичес и сбалансированной и скоорд нированной системы и структуры государственного управления охраной и использованием животного мира, выра

сфере, как и в ач ле этого пути. Положенную в основу последней административной реформы

государственного управления охраной и использованием животного мира, активная фаза, которой продолжается с 2004 года, систему разделения органов исполнительной власти на три ветви, которые должны были обеспечивать выработку политики, нормативно-правовое регулирование, оказание государственных услуг и государственный надзор в конкретных социа -экономических условиях, воплотить на практике не удалось даже на федеральном

ийской Федерации. Таким образом, исходя из анализа системы, полномочий органов

исполнительной власти федерального и регионального уровней в области

56 Кузякин В.А. Открытое письмо А.Е. Берсеневу // Охота — национальный

охотничий журнал. 2013. № 7. С. 18–20. 57 Краев Н.В. Государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства в

советский период // Охота – национальный охотничий журнал. 2009. № 5. С. 5–7; № 6. С. 9–11; Федеральный журнал «Экологическое право» . 2010. № 4. С. 2–8; Андреев М.Н., Краев Н.В., Краева В.Н. Федеральная государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства современного периода // Федеральный журнал «Экологическое право». 2013. № 3. С. 27-33; Андреев М.Н., Краев Н.В., Краева В.Н. Региональная государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства // Федеральный журнал «Экологическое право». 2013. № 4. С. 17-23.

23

о л н

о н тп с

у Российской Федерации или Президенту Российской Феде

чиен ив

и

и некоторые другие виды с недавнего времени отнесены к объектам охот

б

н

с ,

и »п ед

одных ресурсов (МВПР) или

охоты и сохранения охотничьих ресурсов, полагаем, что государственное управление в сфере ох ты необходимо воз ожить на самостоятель ый орган исполнительной власти Российской Федерации в удобной для текущих и перспективных тенденций госуправления форме (агентство, комитет п охране и использова ию живо ного мира и среды его обитания и т.п.). Указанный орган должен одчиняться непо редственно Правительств

рации. В таком органе должны быть объединены полномо я по выработке

государств ной политики, нормат но-правовому регулированию, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, надзору. К его компетенции должны быть отнесены вопросы ведения, как минимум, тремя категориями (группами) диких животных: отнесенными к объектам охоты, не включенными в их состав и видами, занесенными в Красную книгу Российской Федерации и (или) в красные книги субъектов Российской Федерации, как максимум – еще и водными биологическими ресурсами. Надо учитывать, что границы между группами охотничьих, неохотничьих и краснокнижных весьма подвижны. В случае восстановления численности краснокн жный вид переходит в категорию охотничьих и наоборот. Так же и с прочими видами, которые то включаются в число объектов охоты, то исчезают из перечня охотничьих. Например, в ряде субъектов РФ дрозды, сороки, грачи, чайки, бакланы, лебеди

ы. При создании этого органа должны быть в максимальной степени

учтены положительные элементы в организации деятельности ывшей Главохоты РСФСР (структура, функции, политика, районная служба охотничьего адзора, общественная охотинспекция, организация борьбы с волками и другими нежелательными животными, стимулирование охотников и работников охотничьего хозяйства за высокие показатели в работе по охране и воспроизвод тву животных борьбе с браконьерством и т. д.). Этот орган должен иметь свои территориальные органы, подведомственные ему организации, достаточный штат инспекторов. Тем более что Президентом РФ поручено Правительству РФ «представить предложения по обеспечению деятельности не менее трех государственных охотничьих инспекторов в каждом муниципальном образовании, на территории которого меются охотничьи угодья 58. Воссоздавать орган по образу и подобию Главохоты роще, чем изобретать велосип – Министерство возобновляемых прир

58 Перечень поручений Президента Российской Федерации по вопросам

рационального использования природных ресурсов, охраны объектов животного и растительного мира: утвержден Президентом Российской Федерации В. Путиным 18 сентября 2012 г. // Российская Охотничья Газета. 2012. № 47. С. 22.

24

Мин о р ал л

е о Андреевым

а

ций может служить как некая памятка, акту

охотничьим хозяйством, они выделили след

ностью

ностью Охотуправления в

обязанностей, вытекающих из

мм развития охотничьего хозяйства субъекта

законодательства

ованию природоохранного и

международного

ьности

ение интересов Охотуправления в учреждениях и

ления, их укомплектование

истерств ыб ки, охоты и еса59. Вопрос о функциях территориальных органов бывшего

Охотд партамента был достаточно полн исследован М.Н. и С.П. Матвейчуком (2001). Поэтому при обсуждении вопросов о разграничении полномочий между центром и регионами, также вопросов о том, а нужно ли по каким-то аспектам вообще государственное регулирование, этот перечень функ

альная и по настоящее время. На основе анализа огромного массива нормативных актов, того

времени определяющих деятельность, статус и задачи государственных органов управления охотой и

ующие основные функции: 1. Общее руководство деятельКраткое содержание работ: организация и руководство деятель

соответствии с утвержденным положением; осуществление всех прав и

возложенных на Охотуправление задач; планирование деятельности Охотуправления; разработка програ

Российской Федерации; подготовка проектов нормативных (нормативно-технических,

нормативно-методических) актов охотничьего долгосрочного действия (в том числе Правил охоты);

внесение предложений по совершенствприродопользовательского законодательства;

осуществление межрегионального и сотрудничества, внешнеэкономической деятельности;

участие в рассмотрении общих вопросов функционирования охотничьего хозяйства в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальных органах, федеральных органах исполнительной власти, государственных органах Российской Федерации;

обеспечение контроля за рациональным использованием финансовых средств; осуществление административно-распорядительной деятелпо управлению Охотуправлением, организация учета и отчетности;

представлорганизациях;

формирование штатов Охотуправработниками требуемой квалификации;

подбор, расстановка и рациональное использование кадров, их

59 Андреев М.Н., Краев Н.В., Краева В.Н. О государственном управлении охраной и использованием животного мира // Вестник охотоведения: научно-практический и теоретический журнал. 2013. Том 10. № 1. С. 95–106.

25

рганизация работы по повышению квалификации

обеспечение работы Охотуправления;

и (профильными) функциями понимаются функции Охот

животного мира, отнесенных к объе

сенных к объектам охоты, состояния и качества среды их обит

астие в государственной и общественной экологических

мер

блюдением правил охоты; фиксация правонарушений,

и постановления должностных лиц

о нкадастра и мониторинга

охот ьих угодий

охотничьих животных (включая

в; обеспечение

аттестация; оспециалистов;

организационно-техническое распоряжение имуществом. 2. Специальные (профильные) функции Под специальнымуправлений как: 1) специально уполномоченных государственных органов по охране,

контролю и регулированию объектовктам охоты, и среды их обитания; 2) государственных органов управления охотничьим хозяйством. 2.1. Охрана и регулирование использования объектов животного

мира, отнеания Краткое содержание работ: рассмотрение представленных на согласование материалов о

размещении, проектировании и строительстве объектов, другой деятельности, влияющей (могущей оказать влияние) на охотничьих животных, среду их обитания; оценка воздействия на них объектов и решений; учэкспертизах;

контроль над соблюдением хозяйствующими субъектами (кроме долгосрочных охотпользователей) природоохранного и природопользовательского законодательства; обоснование реагирования, подготовка и выдача соответствующих документов;

надзор за сорассмотрение дел;

наложение административных взысканий, формирование и предъявление исков, передача неподведомственных дел компетентным юрисдикционным органам; подготовка решений по жалобам на охотнадзорные действия охотуправления в районах;

рук водство работой общественной охот ичьей инспекции. 2.2. Организация и ведение учета, ничьих животных, охотничКраткое содержание работ: государственный учет охотничьих животных и их использования; государственный кадастр

характеристику охотничьих угодий); государственный мониторинг охотничьих животных; ведение банка данных учета, кадастра и мониторинга;

прогнозирование состояния охотничьих ресурсонеобходимой информацией других профильных отделов;

26

запретов, ограничений на пользование охотничьими ресурсами и

реселения и

е

реализация информации о гибели и заболеваниях охотничьих живо

отного мира, отнесенных к объектам охоты и среды их обит

о-экономических состояния и значимости

охоты,

животного мира, улучшению среды

прав и законных

ание размеров платежей за право пользования охотничьими

та зооколлекций (кроме живых), продуктов охоты (включая

ничьего хозяйства, других социально-экономических пока

ое управление и контроль над ведением охот

подготовка материалов для организации заказников охотуправления и руководство их работой; обоснование организации других особо охраняемых природных территорий, выделения защитных участков, введеният.п.;

оценка экологической безопасности акклиматизации, пегибридизации объектов животного мира, выдача разрешений;

экспертиза заявок и выдача: распорядительных лицензий на добывание охотничьих животных в научных и иных целях, разрешений на содержание и разведение охотничьих животных в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; участие в реализации и контролнад соблюдением установленного порядка оборота живых зооколлекций;

сбор итных. 2.3. Государственный контроль и регулирование использования

объектов живания Краткое содержание работ: оценка и прогноз социальн

охотничьего хозяйства региона; обоснование оптимальных (в том числе локальных) сроков

норм (лимитов) добывания, допустимых способов и орудий охоты; осуществление (выполнение функций заказчика) мероприятий по

акклиматизации, переселению и гибридизации охотничьих животных, регулированию численности объектов обитания охотничьих животных и т.п.;

определение территорий, акваторий, предлагаемых в долгосрочное пользование, на базе охотэкономического обследования; формирование условий пользования; проведение конкурсов; подготовка проектов договоров, выдача долгосрочных лицензий, контроль над их соблюдением долгосрочными охотпользователями; обеспечение интересов, долгосрочных охотпользователей, их учет;

обосновживотными;

участие в реализации и контроле над соблюдением установленного порядка оборотрофейную);

мониторинг перечня, объемов и цен продукции (товаров, работ, услуг) охот

зателей. 2.4. Государственнничьего хозяйства Краткое содержание работ:

27

ка и

а именных разовых лицензий

ых, спортивно-оздоровительных и иных общественных

хранении и восстановлении среды их обитания (кроме

нормативных и информационных

занимающихся охотничьим соба

в

с ы ес ы, Це и

образовательно-экзаменационная деятельность (подготовка претендентов на получение охотничьего билета, а также соискателей лицензий на добывание отдельных видов, групп видов охотничьих животных способами, требующими подтверждения квалификации; проведение испытаний по правилам охоты, технике безопасности и обращению с охотничьим оружием; дополнительная подготоваттестация работников охотничьего хозяйства и смежных отраслей);

регистрационно-лицензионная деятельность (выдача охотничьих билетов, именных разовых лицензий, учет охотников и охотничьей активности независимо от места удостоверения и осуществления права на охоту, их вооруженности, контроль возвратдолгосрочными охотпользователями, и т.д.);

участие в работе государственных (муниципальных) экологических совещательных и консультативных органов, охотничьих, природоохраннобъединений;

обеспечение прав представителей малочисленных коренных народов и этнических общностей (в том числе казачества), других граждан, а также юридических лиц на участие в охране и использовании охотничьих животных, соохотнадзора);

разработка социальных нормативов в области охоты; редакционно-издательская и просветительская деятельность

(подготовка и организация публикацииматериалов, проведение лекций, и т.д.);

учет юридических и физических лиц, ководством, контроль их деятельности60. Изложенные предложения отвечают ситуации, сложившейся в сфере

охраны и использования жи отного мира нашей страны и соответствуют «Руководящим принципам реформирования государственных органов контроля в фере охраны окружающей сред в странах с пер ходной экономикой Во точной Европ Кавказа и нтральной Ази », разработанным Организацией экономического сотрудничества и развития61. Согласно данным принципам государственные органы должны обладать институциональной автономией, то есть всеми полномочиями для

60 Андреев М.Н., Матвейчук С.П. Проект «Временных методических рекомендаций

по расчету предельных (минимальных) штатных нормативов численности работников управлений по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Минсельхоза России, подведомственных Охотдепартаменту Минсельхоза России учреждений. Киров, 2001. – 23 с.

61 Руководящие принципы реформирования государственных органов контроля в сфере охраны окружающей среды в странах с переходной экономикой Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Париж: Организация экономического сотрудничества и развития (OECD), 2003 // URL: http://www.rusrec.ru/ru/docs/1250.

28

н т вм и

ля должны получить соответствующие кадровые и материальные ресурсы.

принятия независимых и объективных (свободных от политического и другого давле ия) решений в о ношении любых опросов, связанных с проведение инспекций ли осуществлением правоприменительных действий. Наряду с институциональной автономией, органы государственного контро