Частно-государственные партнёрства

От стратегии к реализации

д-р Вальтер ШтокПроект Федерального министерства финансов (BMF) и

Общества технического сотрудничества (GTZ) «Консультирование Государственной Думы РФ по

вопросам приватизации»

Международный Круглый стол

Комитета по собственности

Государственной Думы Российской Федерации

Москва, 7 апреля 2009 г.

2

Содержание

Стратегические аспекты развития частно–государственных партнёрств

Общие вопросы нормативно-правового регулирования

Проблемы реализации

3

ЧГП – интеграция в экономическую политику и расстановка приоритетов

Необходимо сформулировать стратегическую линию по отношению к ЧГП как дополнительному инструменту государственных инвестиций, имеющему ограниченную сферу применения:

Существенными вопросами при этом будут: В каких отраслях и секторах экономики этот инструмент особенно

привлекателен? Разная степень пригодности ЧГП для различных отраслей (транспортная инфраструктура, коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, туризм и т.д.).

На каких уровнях должны/могут реализовываться ЧГП? На центральном (федеральном) и/или на региональном (муниципальном)? Каким проектам отдаётся предпочтение на каждом из этих уровней?

Какие модели ЧГП (варианты) будут оптимальны как для сформированного портфеля проектов, так и для проявивших интерес частных инвесторов? Очевидно, что модель концессии не покрывает весь возможный/требуемый спектр использования ЧГП.

Разработка общих (рамочных) условий и инструментария требует немалых усилий. При этом нужно следовать принципу «ограниченности» ЧГП и при формировании пула реально реализуемых проектов ЧГП добиваться максимальной однородности этих проектов, что позволит организовать эффективное сопровождение.

Эти принципиальные аспекты находят своё отражение во многих странах, использующих инструмент ЧГП – с учётом национальной специфики.

4

Специфические для Германии модели ЧГП Германия сравнительно поздно – начиная с 2003 года - приступила к

активной разработке проектов ЧГП, это позволило интенсивно ознакомиться с уже накопленным международным опытом.

По секторам экономики: две крупных области (дорожное строительство и общественные здания, в частности, в образовательной отрасли).

Уровни: преимущественно муниципальный (общественные здания); важная роль федеральных земель; соответствует большой доле муниципальных инвестиций в общественные здания

Процесс развития ЧГП: видно, что фазы, включённые в проекты ЧГП, отрабатываются и расширяются, постепенно охватывая весь жизненный цикл объекта (ЧГП в собственном смысле слова).

Поддержка проектов ЧГП в основном сосредоточена в этих областях и сегментах рынка (например, разработка и стандартизация договорных моделей, типовых договоров, правил обоснования экономической эффективности проекта и т.д.).

Важно правильно разработать концепцию пилотного проекта: например, для ЧГП, объектом которых является школьные здания, следует предусмотреть использование средств поддержки из федерального и регионального бюджета; четыре пилотных федеральных проекта ЧГП в сфере дорожного строительства.

ЧГП и поддержка малого и среднего бизнеса (в частности, в строительстве; разработка и реализация проектов ЧГП с учётом интересов малого бизнеса).

ЧГП в роли катализатора административной реформы и модернизации органов госуправления.

5

Страновая специфика моделей ЧГП в Великобритании, Франции и Испании Великобритания

Лидер по количеству ЧГП в Европе: в настоящее время реализуются около 700 проектов.

Изменение структуры британского рынка ЧГП: переход от крупных централизованных проектов с участием государства на региональный и муниципальный уровни (образование, здравоохранение, общественные здания, жилищно-коммунальное хозяйство, переработка отходов и т.п.; пример: посольство Великобритании в Берлине).

Упор на комплексные инвестиционные программы (а не на отдельные объекты в разных секторах).

Разработка обширного методологического инструментария. Франция

Богатая традиция кооперации государства и частных лиц (с 19-го века), раннее появление концепции концессии и разработка её организационно-правовой формы.

В 80-ых годах 20-го века началось использование ЧГП в сфере социальной инфраструктуры, где услуги только частично оплачиваются пользователями.

Изначально ЧГП предназначались для удовлетворения нужд центрального правительства, сейчас примерно ¾ проектов осуществляются на местном уровне; регулирование деятельности ЧГП по отраслям (юстиция, здравоохранение, оборона).

2004 год: общий закон, посвящённый «соглашениям о партнёрстве»; 2005 год: создание экспертной группы по ЧГП при министерстве финансов.

Испания Пример того, какое значение ЧГП имеет для создания транспортной инфраструктуры

(дорожное строительство). Следствие: сильная позиция испанских концернов в этом секторе на международных рынках

6

Содержание

Стратегические аспекты развития частно–государственных партнёрств

Общие вопросы нормативно-правового регулирования

Проблемы реализации

7

Нормативно-правовое регулирование – Основы Законодательное регулирование условий деятельности ЧГП может быть весьма

гибким; важно учитывать специфику национального права: принятие специального закона о ЧГП может оказаться полезным; но это, как

правило, не решает всех проблем (деятельность ЧГП затрагивает целый ряд отраслей и элементов права: договоры аренды, купли-продажи, подряда, займа, трудовые договоры);

поэтому в большинстве тех стран, где широко используется инструмент ЧГП, нет специального закона о частно-государственных партнёрствах (Великобритания, Германия).

Решающим остаётся согласование всего спектра нормативного регулирования ЧГП с релевантными для них законами и подзаконными актами, их «совместимость» со стратегией использования этого инструмента и принципами формирования пулов ЧГП.

Если отсутствует должное регулирование отношений собственности (в том числе, государственной), нет внятной налоговой, тарифной и антимонопольной политики, не проведена реформа жилищно-коммунального комплекса и местного самоуправления, если велико политическое и институциональное противодействие, если имеется открытое противостояние интересов, то даже «хороший» закон о ЧГП работать не будет.

Интересно: часто «на заре» ЧГП инициируется принятие закона о концессии, который ориентирован на один из самых сложных вариантов ЧГП; однако для большинства проектов ЧГП концессии не обязательны; часто намного перспективнее и целесообразнее использовать более простые модели.

При выборе модели ЧГП следует учитывать предпочтения частных инвесторов (см. например, слайд с примером «Водоснабжение/канализация»).

Нужно, чтобы практика и совершенствование законодательства шли «в ногу» (не ждать «идеального закона»).

8

Нормативно-правовое регулирование Примеры

Пример: Строительство автомобильных магистралей в Германии В Германии проблема заключается не в отсутствии закона о

концессиях, а скорее в том, что для определённых проектов отсутствует нормативный документ, определяющий порядок расчёта величины платы за проезд (т. н. модель «F»).

Это увеличивает риски рефинансирования для частного инвестора.

Следствие: реализация проектов ЧГП в сфере дорожного строительства с использованием модели «F» замедлилась.

В целом существует потребность в повышении качества расчётов экономической эффективности, оценки и распределения рисков, распределения вознаграждения, в оптимизации процедуры размещения заказов.

9

Нормативно-правовое регулирование Примеры Пример: водоснабжение/канализация

В мире имеется три основных модели, которые отличаются степенью приватизации, формами регулирования и последствиями для конкурентной среды:

Великобритания: полная приватизация; внушительное внешнее регулирование тремя разными надзорными органами; создан «суррогат конкуренции» между частными предприятиями.

Франция: приватизация через делегирование (например, концессия, аренда, эксплуатация), два контрольных органа на шесть бассейнов водоснабжения; ожидалась конкуренция за право временной эксплуатации оборудования.

Германия: частичная приватизация; например, т.н. организованная приватизация или смешанная форма, т.е. сочетание формальной и полной приватизации («Берлинская модель»); активное регулирование цен на воду отсутствует; организация-оператор водоснабжения и государственный партнёр имеют одного и того же собственника, поскольку местные власти сохраняют право собственности на инфраструктуру; чёткое разграничение между водоснабжением и «водной индустрией», в которой царит острая конкуренция.

Чем выше степень приватизации, тем строже разграничение между оператором водоснабжения и надзором за ним; в англо-саксонской модели оно максимально, в германской минимально; разные последствия для конкурентной среды.

Россия: системы водоснабжения и канализации являются частью жилищно-коммунального хозяйства, в котором элементы приватизации (пока) представлены относительно слабо

Однако в России уже есть опыт работы по модели ЧГП в этом секторе (оценка!)

10

Нормативно-правовое регулирование Примеры Пример: водоснабжение/канализация – Адаптация секторальной стратегии

ЧГП Принципы базовой стратегии по отношению к ЧГП: повышение эффективности

оперативной и финансовой деятельности коммунальных организаций в данной сфере, в том числе, с помощью частных операторов/партнёров (муниципальные предприятия остаются главной опорой модернизации этого сектора).

Дополнительным фактором повышения эффективности будет развитие и модернизация сегмента поставщиков товаров и услуг муниципальным предприятиям (сильная стороны водного хозяйства Германии).

Причина: вопреки изначальным ожиданиям, на массивный приток частного капитала в этот сектор коммунального хозяйства рассчитывать не приходится (особенно, в малых и средних городах).

Транснациональные водные концерны корректируют свои предпринимательские стратегии в названном направлении (в том числе, российские операторы).

В целом, настало время более трезвых оценок возможностей ЧГП в сфере водоснабжения и канализации, подходы изменились, даже Всемирный банк стал более реалистичен в своих взглядах.

Поэтому создание рамочных условий должно ориентироваться на перечисленные выше структурные изменения рынка ЧГП в данном секторе : Поддержка вовлечения муниципальных предприятий/муниципалитетов в проекты

с частными операторами и поиск максимально гибких форм как институциональных, так и договорных ЧГП, например, благодаря совершенствованию корпоративного управления государственными (муниципальными) предприятиями.

11

Нормативно-правовое регулирование Примеры Пример: коммунальное хозяйство в России – общие аспекты

Влияние децентрализации в ходе реформы местного самоуправления: обеспечивают ли распорядительные полномочия местных властей в сфере ЖКХ необходимые и экономически оптимальные объёмы деятельности?

Требуемая концентрация и консолидация может быть обеспечена благодаря кооперации между муниципалитетами; это позволит оптимизировать функционирование ЖКХ (водоснабжение, канализация; переработка мусора и т.д.); итак, совершенствование работы местных органов власти как условие применения инструментов ЧГП!?

Влияние такого подхода на тарифы: установление единых тарифов для всех муниципалитетов, объединивших свои усилия в этой сфере, или каждый из них по-прежнему будет устанавливать тарифы самостоятельно?

Необходимо, чтобы проекты ЧГП конкурировали с государственным сектором (реализация принципа сравнения эффективности).

12

Содержание

Стратегические аспекты развития частно–государственных партнёрств

Общие вопросы нормативно-правового регулирования

Проблемы реализации

13

Создание инфраструктуры для ЧГП: информированность и компетентность

Проекты ЧГП не будут возникать и развиваться сами собой. Создание институциональной «рамки», например, в форме центров

компетенции поможет решить проблему передачи информации и опыта; разные формы; каждая из них имеет свои плюсы и минусы: Государственная организация или совместное предприятие с частным

сектором? Централизованная структура (над регионами и отраслями) или

децентрализованная/секторальная? Функции: консультационная или участие в проекте? Принимаемые решения: обязательные или опциональные? Финансирование: бюджетное или из доходов?

Организация обмена опытом и «ноу-хау»; совместная разработка стандартов (например, Правила расчёта экономической эффективности проектов ЧГП в Германии, тексты типовых договоров для разных моделей ЧГП и секторов экономики; сбор информации и обмен ею).

Концепция пилотного проекта на федеральном и региональном уровне (обучение, научное сопровождение и оценка; локализация слабых мест и определение потребности в дальнейших исследованиях).

14

Инструментарий

Как известно, высокие трансакционные издержки могут стать серьёзным препятствием для развития ЧГП, в частности, со стороны государства.

Необходимо наличие практичного и максимально стандартизированного инструментария для всех фаз проекта ЧГП.

Пригодность/реалистичность и экономическая эффективность (предполагается наличие альтернативных вариантов, конкурентная борьба): проекты ЧГП должны доказать свою пригодность и экономическую выгоду по сравнению с

классическими госзаказами; создание и использование стандартных методик для расчёта экономической эффективности

проекта (решение Конференции министров финансов федеральных земель Германии, 2006 год; важная основа для принятия решения государственными структурами, информация о возможности (частичного) финансирования проекта из бюджетных средств, стимулирование гласности и сравнимости; использование на всех важных стадиях проекта ЧГП; сложности: исходные данные и используемые методики.

Определение и распределение рисков: в значительной степени влияет на экономическую эффективность и тесно связано и моделями расчёта вознаграждения частного партнёра: дорожные проекты: риски, связанные с расчётом интенсивности движения и определением

платы за проезд перекладывать ли их на частного инвестора? Переход к принципу возврата средств инвестору равными частями после сдачи объекта в эксплуатацию (availability fee);

гибкие сроки реализации проектов для минимизации перечисленных выше рисков; в целом, ещё имеются пробелы при организации, оценке и оптимальном распределении

рисков, связанных с недвижимостью (чрезвычайно важны для ЧГП, связанных со строительством).

15

Инструментарий Проведение тендеров на размещение заказа (создание конкурентной

ситуации): проведение конкурса предполагает сравнительно высокую вероятность

реализации и выгодность проекта ЧГП; проверка наличия прав на застройку, разрешений и лицензий ещё до

объявления конкурса? жёсткие требования к конкурсной документации (например, функциональное

описание предмета заказа; критерии размещения заказа); принцип комплексного подхода к жизненному циклу; выбор оптимального способа размещения заказа: важен для распределения

рисков.

Договоры: Желательно разработать типовые договоры (снижение трансакционных

издержек, усиление позиции государственной организации в переговорах): пример: так называемая «модель владельца», получившая широкое

распространение при строительстве общественных зданий. В конечном счёте, такие договоры спосбны содержать лишь юридический

каркас, поскольку не в состоянии отразить специфику каждого конкретного проекта ЧГП.

Степень надёжность таких договоров зависит и от распределения рисков (несправедливое распределение рисков между партнёрами дестабилизирует их отношения).

Стабильность и доверие к правовой системе (долгосрочные проекты!)

16

Спасибо за внимание!