wrocŁaw 20.11.2008

WROCŁAW 20.11.2008

Ewaluacja przygotowania jednostek samorządu terytorialnego do aplikowania o środki w ramach

Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013

Zamawiający:Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego

Wykonawca:

Projekt współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz ze środków Samorządu Województwa w ramach Pomocy Technicznej Regionalnego Programu Operacyjnego

dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013.

Ewaluacja przygotowania jednostek samorządu terytorialnego do aplikowania o środki w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013

GŁÓWNE CELE BADANIA

Dostarczenie informacji pozwalających zwiększyć skuteczność jednostek samorządu terytorialnego (jst) w procesie poprawnego przygotowania do aplikowania o środki w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (RPO WD) przy wykorzystaniu doświadczeń z okresu programowania 2004-2006.

Identyfikacja czynników mających wpływ na pozyskiwanie środków unijnych przez jst w okresie 2004 -2006

• Zdiagnozowanie metod przygotowania jst do aplikowania o środki w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013

• Wskazanie czynników i narzędzi wspomagających jst w skutecznym ubieganiu się o środki w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013

CELE SZCZEGÓŁOWE


OPIS WYNIKÓW BADANIA

SKUTECZNOŚĆ JST

Liczba wniosków złożonych przez JST: 605Wnioskowane przez JST wsparcie: 1 699 077 281 PLN

Wnioski, które przeszły ocenę formalną i merytoryczną: 376 (62%)

Liczba podpisanych umów: 236 (39%)

Wartość podpisanych umów: 703 922 316 PLN


OPIS WYNIKÓW BADANIA

SKUTECZNOŚĆ JST


WNIOSKI I REKOMENDACJE

Czynniki, które stanowiły dla JST barierę lub utrudniały aplikowanie o środki można podzielić na dwie zasadnicze grupy:

• Czynniki zewnętrzne – systemowe, na które JST nie miały wpływu

• Czynniki wewnętrzne, wynikają z działań lub też ich braku po stronie JST

Wnioski i rekomendacje zostały podzielone na 2 grupy:

• Wnioski dotyczące czynników wewnętrznych oraz przykłady dobrych praktyk dotyczących aplikowania o środki – skierowane do JST.

• Wnioski oraz rekomendacje dotyczące czynników systemowych – skierowane do instytucji zaangażowanych we wdrażanie RPO WD.


DOBRE PRAKTYKI – JST

1. Organizacja procesu pozyskania środków

Cześć badanych JST wprowadziło zmiany w strukturze organizacyjnej jednostek poprzez wyodrębnienie komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za pozyskiwanie środków unijnych. Największa dynamika po roku 2006.

Jako główny motyw przeprowadzenia zmian strukturalnych wskazywano najczęściej motywy ekonomiczne - wyodrębnione jednostki ds. funduszy unijnych zarabiają na siebie.

Samo wydzielenie komórki organizacyjnej nie jest jednak panaceum na brak sukcesów w pozyskaniu środków unijnych.

W badanej grupie znajdują się JST, które mimo braku wyodrębnionej jednostki dość dobrze radziły sobie z pozyskaniem środków. Są też takie, które mimo wyodrębnienia jednostki nie odnotowały sukcesów w pozyskaniu środków.



1. Organizacja procesu pozyskania środków

Klucz do sukcesu w dziedzinie pozyskania środków:

1) Właściwa organizacja pozyskania środków.

2) Precyzyjny podział zadań oraz odpowiedzialności w zakresie przygotowania i realizacji projektów.

3) Powołanie lidera projektu, na którym spoczywa odpowiedzialność za przygotowanie i realizację przedsięwzięcia.

4) Międzywydziałowe zespoły – dokumenty powołujące określały precyzyjnie zadania oraz podział obowiązków – poszczególni pracownicy byli przypisani do realizacji konkretnych, wyspecyfikowanych zadań.



2. Planowanie oraz zarządzanie za pomocą procedur

Jedynie nieliczne jednostki w okresie 2004-2006 opracowały sformalizowane procedury wewnętrzne, instrukcje lub podręczniki dotyczące pozyskiwania środków unijnych.

Wiele jednostek dodatkowe procedury określały mianem „niepotrzebnej dodatkowej biurokracji”.

W obecnym okresie sformalizowane procedury zyskują coraz więcej zwolenników.

Mimo początkowych problemów z ich wdrożeniem, JST bardzo wysoko oceniały rolę tego rodzaju rozwiązań w skutecznym pozyskaniu środków.



2. Planowanie oraz zarządzanie za pomocą procedur

Opracowanie sformalizowanych procedur dla:

(a) kluczowych operacji – m.in. planowanie środków budżetowych, aktualizacja planów, aktualizacja informacji na temat funduszy unijnych, kontrola jakości dokumentacji aplikacyjnej;

(b) działań powtarzalnych – m.in. przygotowanie wniosków o płatność, sprawozdawczość okresowa.

Funkcja:

(a) usprawnienie i skrócenie czasu realizacji kluczowych procesów.

(b) zminimalizowanie ilość popełnianych błędów.



3. Współpraca z firmami doradczymi

Większość JST powierzało przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej firmom zewnętrznym, co jednak generowało dodatkowe koszty i nie zawsze było gwarancją sukcesu.

Gwarancje jakości:

(a) specyfikacja istotnych warunków zamówienia oraz umowa z firmą doradczą powinna zawierać zapisy umożliwiające wyegzekwowanie właściwej jakości opracowań;

(b) pracownicy JST powinni aktywnie uczestniczyć w przygotowaniu dokumentacji aplikacyjnej (stanowić integralną część zespołu przygotowującego dokumentację);

(c) użytecznym narzędziem są listy sprawdzające pozwalające szczegółowo zweryfikować jakość oraz zgodność przygotowanych opracowań z wymogami programu operacyjnego;

(d) wykorzystanie know-how.



4. Wzmocnienie kadr

Istotny problem stanowił brak odpowiedniej kadry mogącej zająć się przygotowaniem wniosków oraz realizacją projektów.

Niekiedy dotyczył on nie tyle ilości co raczej kompetencji pracowników, którzy nie byli, bądź nie czuli się wystarczająco przygotowani do wykonywania powierzonych im zadań.

W większości JST perspektywa uzyskania dofinansowania z funduszy strukturalnych skłoniła urząd do działań w sferze kadrowej – zwiększenia zatrudnienia w komórkach zajmujących się funduszami unijnymi.

Problemy – na rynku brakuje specjalistów w tym zakresie, jak również koszt zatrudnienia specjalisty jest dość znaczny.



4. Wzmocnienie kadr

Inwestycja w kapitał ludzki – jest najlepszą inwestycją.

Wzmocnienie kadr nie musi wiązać się z koniecznością wydatkowania dużych środków.

(a) aktywna polityka zwiększania kwalifikacji zatrudnionych osób - opracowanie długookresowych planów lub strategii szkoleń dla pracowników;

(b) zatrudnienie stażystów po studiach – młodzi ludzie często sprawdzali się w tej roli, stawali się wartościowymi pracownikami i zostawali w urzędzie po odbytym stażu;

(c) wprowadzenie programu wzajemnego zwiększania kompetencji – przydzielenie stałej asysty opiekuna merytorycznego osobom z mniejszym doświadczeniem;

(d) zatrudnienie osób bez doświadczenia w zakresie funduszy, które przejmowały część bieżących zadań pracowników dotychczas zajmujących się funduszami.



5. Długookresowe planowanie oraz dobre zarządzanie finansami

W przypadku większości JST występował niedobór środków na zapewnienie wkładu własnego.

Część JST mimo stosunkowo niskiego poziomu dochodów realizowała przedsięwzięcia o relatywnie wysokiej wartości. W opinii respondentów kluczową rolę w takich przypadkach odgrywało dobre planowanie kosztów i zarządzanie finansami.



5. Długookresowe planowanie oraz dobre zarządzanie finansami

Część JST próbowała aktywnie zwiększać swój potencjał inwestycyjny - głównie poprzez emitowanie obligacji.

W badanej grupie znalazły się również przykład JST, która planuje zwiększyć swój potencjał finansowy poprzez aktywną politykę inwestycyjną.

Utworzenie rezerwy finansowej umożliwia przygotowanie się na zmieniające się w sposób niezależny od beneficjenta warunki i okoliczności realizacji projektu.

Część jednostek w celu szybkiego dostosowania się do zmieniających się warunków rynkowych wprowadziło procedurę systematycznej aktualizacji kosztorysów oraz dokumentacji finansowej.

Istotną rolę w jednostce odgrywa dokładne, długookresowe planowanie oraz kalkulacja kosztów z uwzględnieniem różnych wariantów (scenariuszy) rozwoju sytuacji.



6. Systematyczne dokumentowanie informacji o realizowanych projektach

Istotnym problemem jest również rotacja pracowników. Odejście pracownika zajmującego się realizacją projektu było kłopotliwe zarówno dla samych JST, jak i instytucji zaangażowanych we wdrażanie programu.

Duża rotacja pracowników oznacza utrudniony dostęp do informacji oraz większą niepewność i więcej popełnionych błędów, a także niekiedy zwiększone nakłady czasu i pracy. Jednostka wraz z pracownikiem traciła wiedzę na temat projektu.

Dobra praktyka:

Niektóre jednostki wprowadziły system dokumentowania informacji o realizowanych projektach - uporządkowany zbiór dokumentów oraz informacji dotyczących procesu aplikowania oraz realizacji przedsięwzięć m.in.: dokumentację aplikacyjną, korespondencję w sprawie projektu, wnioski o płatność, sprawozdania, jak również notatki dotyczące ustaleń ustnych z przedstawicielami urzędu.



7. Sprawny system gromadzenia informacji na temat funduszy UE

Samo korzystanie z działań informacyjno-promocyjnych prowadzonych przez instytucje wdrażające ZPORR było niewystarczające do skutecznego aplikowania o dofinansowanie.

Uzupełnienie informacji wiązało się z pewnymi ograniczeniami. Poważną trudność stanowiło rozproszenie informacji w wielu obszernych dokumentach oraz ich częste zmiany.

Dobra praktyka:

(a) System gromadzenia oraz aktualizowania informacji na temat funduszy unijnych - elektroniczna biblioteka lub baza wiedzy, dostępna dla wszystkich pracowników mających związek z funduszami.

(b) Proste procedury aktualizacji informacji.



8. Realizacja inicjatyw partnerskich

Istotną barierą w wielu JST były braki kadrowe lub finansowe, które skutkowały rezygnacją z realizacji części przedsięwzięć istotnych dla rozwoju obszaru.

Dobra praktyka:

Projekty partnerskie, dzięki którym JST może realizować przedsięwzięcia istotne dla rozwoju obszaru, bez nadmiernego obciążenia własnych pracowników, budżetu itp.

Czynniki zwiększające szansę sukcesu: sprawna koordynacja kontaktów oraz podporządkowanie się określonym wymogom zbiorowego działania.



9. Przygotowanie przedsięwzięć

Wiele problemów występujących na etapie realizacji przedsięwzięć lub po ich rzeczowym zamknięciu wynikała z błędów popełnionych na etapie aplikowania o środki.

Problemy wynikały najczęściej z niedoszacowania kosztów, jak również z przeszacowania lub błędnego zdefiniowania wskaźników.

Trudności w rozliczeniu się z założonych wskaźników wynikały również z błędów w dokumentach potwierdzających ich osiągnięcia.

W niektórych przypadkach źródłem problemów był sam wybór projektu. Zdarzały się wybory chybione, nieprzemyślane, oderwane od rzeczywistych potrzeb, szerszego kontekstu geograficznego czy społecznego.



9. Przygotowanie przedsięwzięć

Sposobem na rozwiązanie większości problemów występujących na etapie realizacji projektu jest prewencja, a więc szczegółowa kontrola zakresu oraz jakości przedkładanej dokumentacji aplikacyjnej.

Przed złożeniem wniosku należy dokonać gruntownej oceny czy przyjęte w dokumentacji aplikacyjnej założenia będą mogły być zrealizowane.

Przyjmując wskaźniki należy zweryfikować jakie jest ryzyko nie osiągnięcia zaplanowanej wartości oraz jakie dokumenty są niezbędne do potwierdzenia jego osiągnięcia.

Opracowanie procedur kontroli jakości dokumentacji aplikacyjnej przed jej złożeniem.



10. Rzetelne podejście do procedury OOŚ

W jednej gmin w trakcie realizacji przedsięwzięcia wystąpiły problemy z protestami społecznymi, co może wskazywać na niską jakość przeprowadzonej procedury oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ), w tym analizy wariantów lokalizacyjnych oraz konsultacji społecznych.

Większość respondentów wskazywała na ogromny problem jaki stanowi prawidłowe przeprowadzenie procedur środowiskowych w bieżącym okresie programowania.

Dość często procedura OOŚ, której elementem są konsultacje społeczne postrzegana jest jako niepotrzebny wymóg biurokratyczny i utrudnienie dla realizacji przedsięwzięć.



10. Rzetelne podejście do procedury OOŚ

Błędy popełnione na etapie oceny oddziaływania na środowisko, w tym nienależyte przeprowadzenie analizy wariantowej oraz konsultacji społecznych może doprowadzić do znacznych opóźnień jego realizacji, a w szczególnych wypadkach do konieczności zwrotu uzyskanego wsparcia.

W grupie ryzyka znajdują się przede wszystkim przedsięwzięcia konfliktowe oraz realizowane na obszarach Natura 2000.

Procedura OOŚ nie służy blokowaniu przedsięwzięć – zgodnie z założeniem jest to narzędzie, które umożliwia ograniczenie lub wyeliminowanie konfliktów środowiskowych oraz społecznych na wczesnym etapie realizacji przedsięwzięcia.



11. Strategia pozyskiwania środków

Jakość dokumentów strategicznych przygotowywanych na poziomie JST jest dość niska.

Głównym problemem był brak priorytetyzacji przedsięwzięć istotnych z punktu widzenia rozwoju jednostki. JST często składały wiele różnych projektów, które nie mogły być równocześnie finansowane z budżetu jednostki.

Brak priorytetów doskwierał również w przypadku zmiany władz, gdy nowa ekipa rządząca przyjmowała zupełnie nową priorytety inwestycyjne.



11. Strategia pozyskiwania środków

Przedstawiciele nielicznych jednostek deklarowali, że dokumenty strategiczne są realnym i ważnym narzędziem kształtowania polityki rozwoju jednostki - wszystkie kroki jednostki są z nimi zgodne.

W ich opinii konsekwentne wdrażanie założeń dokumentów strategicznych pozwala uniknąć upolitycznienia kierunków rozwoju JST – co zwykle stanowi duże zagrożenie.

Dzięki istotnej roli dokumentów strategicznych, która została ugruntowana w jednostce, kolejni radni siłą rzeczy podporządkowują się pod ogólny trend i ścieżki rozwoju wypracowanych w dokumentach strategicznych.


1. Wielostopniowy proces realizacji badań społecznych.

1. Konstrukcja badania umożliwiająca skonfrontowanie punktu widzenia Beneficjentów oraz osób odpowiedzialnych za wdrażanie programów.

1. Zróżnicowanie źródeł danych.

1. Aktywna współpraca z Zamawiającym.

1. Wysokie zaangażowanie uczestników badania.

UWAGI OGÓLNE NA TEMAT PROCESU EWALUACJI


DZIĘKUJĘ ZA UWAGĘ

Fundeko s.c.ul. Przejazd 4/77, 02-654

Warszawatel/fax 022-493-12-59

email:[email protected]. 604 757 623

* Ewaluacja programów i projektów * Pozyskiwanie funduszy europejskich * Studia wykonalności * Pozwolenia zintegrowane * Oceny oddziaływania na środowisko inwestycji * Plany gospodarki odpadami * Programy ochrony środowiska * Audyty ekologiczne * Zarządzanie projektami wg procedur banku światowego FIDIC * Zarządzanie projektami inwestycyjnymi wg metodyki PRINCE2, PMI * Zastępstwo inwestorskie

www.fundeko.pl

wrocŁaw 20.11.2008

Documents