Upravna znanostSkraena i prilagoena literaturageorgee

SadrajI. Temeljna pojmovna pitanja javne uprave 9 1. Upravna organizacija 9 2. Upravljanje 10 3. Upravni sustavi 11 4. Pitanja za ponavljanje 14 II. Razvoj prouavanja uprave 15 1. Predmet, graa i metoda 15 2. Izvor materijala 15 3. Sistematizacija iskustva 15 4. Nauka o upravi 16 5. Zaeci nauke o upravi dva osnovna smjera 16 6. Upravnopravni i upravnotehniki smjer 16 7. Tendencije prema jedinstvu nauke o upravi 17

8. Prouavanje uprave u Hrvatskoj 17 9. Predmet upravne nauke 17 10. Pitanja za ponavljanje 17 III. Javna uprava u drutvu 18 1. Razvoj uprave 18 2. Graani i uprava 23 3. Odnos graana i uprave 25 4. Pitanja za ponavljanje 29 IV. Uprava i politiki sustav 30 1. Uprava u politikom sustavu 30 2. Odnos uprave i vlasti strukturna rjeenja 38 3. Pregled odredbi Ustava Republike Hrvatske (l. 4, 5, 81117) 41 4. Pregled odredbi Zakona o Vladi RH (itav zakon) 47 5. Pitanja za ponavljanje 51 V. Upravna organizacija 53 1. Razina shvaanja (teorije) o organizaciji 53 2. Pojam i tipovi organizacijske strukture 55 3. Komunikacijska mrea 58 4. Organizacijska okolina 59 5. Organizacijska tehnologija 60 6. Organizacijska kultura 62 7. Pitanja za ponavljanje 65 VI. Upravljanje ljudskim potencijalima u upravi 67

1. Ljudi u upravi 67 2. Upravljanje ljudskim potencijalima 73 3. Prilagodba hrvatskog slubenikog sustava europskim standardima 78 4. Pitanja za ponavljanje 79 VII. Metode upravljanja i javnog menadmenta 80 1. Materijalna sredstva uprave 80 6. Planiranje 80 3. Voenje u upravi 81 4. Komunikacije u upravi 82 5. Postupci u upravi 84 6. Nadzor u upravi 85 7. Kriza socijalne drave i menaderske reforme javne uprave 87 8. Pitanja za ponavljanje 91 VIII. Dravna uprava u Republici Hrvatskoj 93 1. Diferencijacija integracija u teritorijalnim upravnim sistemima 93 2. Pregled odredbi Zakona o sustavu dravne uprave (cijeli zakon) 97 3. Pregled odredbi Zakona o ustrojstvu i djelokrugu sredinjih tijela dravne uprave (lanci 1, 2, 2a, 3 i 16c) 112 4. Pitanja za ponavljanje 113 IX. Lokalna samouprava i decentralizacija u Hrvatskoj 115 1. Teritorijalna osnova lokalne samouprave 115 2. Veliina lokalnih zajednica 126

3. Regionalizam regionalna samouprava 127 4. Djelokrug lokalne i podrune (regionalne) samouprave 130 5. Neposredni izbor gradonaelnika i opinskog naelnika 133 6. Pregled odredbi Ustava Republike Hrvatske (lanci 132137) 134 7. Pregled odrebi Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi (lanci 1-9 i glave III-VII te IX-X) 135 8. Pitanja za ponavljanje 149 X. Javne slube u Republici Hrvatskoj 151 1. Povelje javnih slubi: pokuaj podizanja kvalitete javne uprave i jaanja uloge graana 151 2. Pregled odredbi Zakona o ustanovama (glave I, V i IX) 153 3. Pitanja za ponavljanje 158 XI. Upravne reforme i modernizacija javne uprave 159 1. Reforma javne uprave u hrvatskoj: okviri, iskustva i perspektive 159 2. Europski upravni prostor: pribliavanje nacionalnih uprava 163 3. Pitanja za ponavljanje 166

PREDGOVOR PRVOM IZDANJUPred vama se nalazi prvo izdanje skripte za kolegij Upravna znanost koja obuhvaa cjelokupno gradivo. Zamiljena je kao potpuna zamjena

za udbenike i zakone. Podijeljena je u jedanaest cjelina u skladu s preporukama Katedre objavljenima na web stranici iste. Nakon svake cjeline nalaze se pitanja za ponavljanje. Radi se o pitanjima koja su se dosad pojavljivala na rokovima. U zagradi nakon pitanja obiljeena je uestalost pojavljivanja tog pitanja. Ukoliko je pitanje postavljeno davno ili se pojavilo davno u vie navrata, ono je posebno oznaeno. Imajte na umu da skripta slijedi preporuene cjeline, a ne napominje se posebno o kojem se gradivu radi. U pitanjima je, s druge strane, naglaeno koja su pitanja iz kojeg dijela gradiva. Razlog nenaglaavanja porijekla skriptiranog teksta lei u injenici da sam ovom skriptom pokuao stvoriti odreenu loginu cjelinu kako bi se samo gradivo bolje shvatilo. Iz mojeg iskustva, ovakvim rasporedom lake je razumjeti gradivo. Upravo je razumijevanje bilo glavna misao vodilja stvaranja ove skripte. Nadam se da ete uz pomo ove skripte uvidjeti da ovaj predmet nije samo beskrajni treberaj, nego da on ipak ima svoj smisao i svoju, dodue posebnu, logiku. Zahvaljujem se svima koji su svojim ranijim skriptiranjem omoguili da se ova skripta izradi u najkraem vremenu. Posebno se zahvaljujem Michael Claytonu i Maleckoj koji su grupirali pitanja za ponavljanje. Bez toga, ova skripta ne bi mogla ispuniti svoju svrhu. U Zagrebu, 18. lipnja 2011. georgee

I. Temeljna pojmovna pitanja javne uprave1. Upravna organizacijaUpravna organizacija takva je organizacija u kojoj ljudi, kao svoje stalno zanimanje, obavljaju javne poslove na temelju trajne podjele dunosti i ovlasti.

Upravne organizacije su vrsta organizacija tj. skupine ljudi koji kooperiraju da bi ostvarili neki zajedniki cilj. Zajedniki zadatak je podijeljen meu lanovima organizacije tako da svaki od njih obavlja svoj dio posla. Tijekom rada svi su oni meusobno povezani, kako bi se radni doprinos svakog pojedinog uklopio u cjelinu i usmjerio na cjelovit rezultat zajednikog pothvata.

Upravne organizacije su obiljeene ovim specifinim obiljejima: (1) drutvenim karakterom svojih poslova (2) trajnom podjelom dunosti i ovlasti (3) profesionalizmom svojih pripadnika Specifine oznake koje organizaciju obiljeavaju kao upravnu: kontinuitet, preteno profesionalizam slubenika, zaduenja i ovlasti, javni poslovi zahvaaju mnoge organizacije, ne ograniavaju se posebno na dravne upravne organizacije.

(1) Drutveni karakter poslova Javni poslovi su poslovi to odreena zajednica, odnosno odluujua skupina u toj zajednici, u odreeno doba, smatra da treba obavljati, a ne obavljaju ih pojedinci svaki za sebe. To prvo i osnovno obiljeje upravnih organizacija javni karakter njezinih funkcija mijenja se po svom sadraju tijekom drutvenog razvoja jednako kao to se mijenjaju poretci, kako se na vlasti smjenjuju vlastodrci, kako se transformiraju interesi i shvaanja. Svako e vrijeme druge poslove smatrati javnima i, prema tom kriteriju, drugim organizacijama davati osobinu upravnih. Odreeni posao obino postaje javan kad ga pojedinac svaki za sebe, ne moe uope ili ne moe tako dobro obavljati. Ali, zapravo razlog zbog kojeg pojedinci te poslove ne obavljaju irelevantan je za javni karakter funkcija.

(2) Trajna podjela dunosti i ovlasti Trajna podjela dunosti i ovlasti, drugo specifino obiljeje koje neku organizaciju odreuje kao upravnu, znai takve odnose meu ljudima u organizaciji u kojima su radni zadaci svakog pojedinca u isti mah njegove dunosti i sadre u sebi odreene ovlasti.

Pojedine radne operacije proizlaze iz cjeline svakog zadatka logikom povezanosti izmeu sredstava i cilja. Osoblje upravne organizacije motivirano je specifinim mehanizmom da trajno izvrava poslove koji su mu pali u dio. Postoje, naime, normativni sustavi pravni, moralni, konvencionalni koji zahtijevaju od svakog lana upravne organizacije da obavlja sve poslove koji mu na odreeni nain budu dodijeljeni, za koje naelno bude zaduen. Tako se radne operacije, koje po objektivnoj logici proizlaze iz odreenog zadatka i slue njegovu ostvarenju, pretvaraju u motivacijsko djelotvorne predodbe lanova upravnih organizacija, u njihove dunosti. Norme iz kojih proizlaze te dunosti i ovlasti povezane su u sustave, a normativni sustavi se temelje na razmjerno trajnom karakteru osnovne drutvene strukture, na prirodi proizvodnih odnosa u drutvu. Ta trajnost izvora normi daje relativni kontinuitet u vremenu i samom sustavu upravne organizacije na koji se norme odnose.

Prema svom obiljeju kontinuiteta dunosti i ovlasti upravne organizacije se razlikuju od svih ad hoc stvorenih organizacija koje ponajprije povezuje tenja prema neposrednom cilju.

(3) Profesionalizam pripadnika Pojedinci koji rade u upravne organizacije veinom su profesionalci, tj. rade za plau koja je temelj njihove materijalne egzistencije. Oni poslu u upravi posveuju preteni dio svog radnog vremena i za taj se posao na neki nain posebno obrazuju.

Profesionalizam njezinih lanova razlikuje i odvaja upravne organizacije od udruenja graana, u kojima veinu lanova ine neprofesionalci, tj. ljudi kojima sudjelovanje u organizaciji-udruenju nije glavno zanimanje.

2. UpravljanjeUpravljanje je kontinuirana djelatnost povezivanja vie ljudi u akciji na obavljanju nekih javnih poslova.Djelatnost upravljanja tee u sklopu sustava pravila kojima su, s jedne strane, utvreni postupci i definirane metode, a s druge, odreeni interesi kojima treba sluiti.

Osnovne znaajke djelatnosti upravljanja: (1) transmisijski karakter

(2) dinaminost (3) dvojaki karakter pravila koji je reguliraju (4) kontinuitet

(1) Transmisijski karakter Transmisijski karakter upravljanja znai da se upravljanje pojavljuje kao posrednik, transmisija, izmeu postavljenih ciljeva i njihova ostvarenja. Cilj je postavljen politikom odlukom, a ostvaruje se akcijom ljudi. U toj akciji razlikujemo dvije djelatnosti: a) obavljanje strunih i izvrnih poslova kojima se neposredno postie postavljena svrhaStruni poslovi imaju svaki svoj lex artis i druge zakone osjeaju u krajnjoj liniji kao sputavanje svoje funkcionalne autonomije. Ali oni to prihvaaju kao graani, svjesni ope hijerarhije drutvenih vrijednosti, spremni su priznati da ima kriterija i mjerila prema kojima neki obziri dolaze ispred pravila njihove struke. Strunjaci odreene struke imaju samo jedan cilj: rijeiti problem to bolje u skladu s pravilima struke, dok im svako ogranienje u primjeni tih pravila mora biti strano. Stoga se struke, po logici svoje tenje prema funkcionalnoj autonomiji, opiru izjednaavanju, vezivanju uz jedinstvena pravila. One predstavljaju centrifugalni element u upravne organizacije

b) povezivanje svih tih neposredno izvrnih strunih poslova u jednu cjelinu planiranjem, usmjeravanjem, arbitriranjem, kontrolom, ocjenjivanjem, itd.Obratno, upravljanje ne znai neposredno obavljanje neke slube. Ono je u neku ruku nadgradnja nad slubama koje se obavljaju u upravne organizacije Svrha im je povezivanje, koordinacija podijeljenih radnih operacija i njihovo upuivanje u jednom smjeru, prema zajednikom cilju. Upravljanje je glavna centripetalna snaga u upravi. Proizlazi da su dvije osnovne djelatnosti to se obavljaju u upr. org., upravljanje i neposredno obavljanje drutvenog zadatka, suprotnosti, snage oprenih tendencija.

Predmet upravljanja je, dakle, akcija kojom ljudi neposredno ostvaruju vanjske drutvene ciljeve pojedine organizacije.

Npr. upravljanje zdravstvom nije isto to i lijeenje, ve ono oznaava povezivanje lijenika i drugog osoblja koje neposredno sudjeluje u lijeenju. Upravo svojim koordinirajuim djelovanjem upravljanje posredno pridonosi ukupnom korisnom efektu zdravstva, lijeenju i spreavanju bolesti.

U upravne organizacije obavljaju se dvije vrste poslova: upravljanje i druge aktivnosti koje nisu upravljanje, a u upravljanju sudjeluju i razliita tijela koja nisu upravne organizacije.Nauka o upravi orijentirana je tradicionalno na upravne organizacije, ali e se ona u njima zanimati prije svega za djelatnost upravljanja, a za pojedine strune neposredne aktivnosti samo utoliko ukoliko su predmet upravljanja. Naprotiv, upravljanje koje se vri u predstavnikim tijelima, politikim kolegijima, organima drutvenog upravljanja i sl. nee moi ostati izvan obzora promatranja naprosto stoga jer se prije 200 godina uprava poela odvajati od zakonodavstva i sudstva i tako stvarati pregrade unutar procesa upravljanja u drutvu.

(2) Dinaminost Karakteristika dinaminosti upravljanja proizlazi odatle to je predmet upravljanja zajedniki rad; upravljanje povezuje taj rad i njegove nositelje, ljude koji ga obavljaju; povezuje ih dok rade, dok su u akciji. Akcija se ni jednog asa ne zaustavlja, posao se ne prekida da bi se lake koordiniralo, ve upravljanje prilagouje svoje metode i instrumente dinamici djelatnosti koju koordinira.

Sve te istodobne procese i promjene valja uzeti u obzir pri programiranju upravljanja, koje tako postaje dvostruko dinamino; akcija kojoj je predmet opet akcija.

(3) Dvojaki karakter pravila koji je reguliraju Djelatnost upravljanja regulirana je, s jedne strane, tehnikim pravilima o tome kakvi se ciljevi mogu postii i kojim sredstvima, a s druge, interesnim normama o tome kojim interesima treba sluiti osnovna djelatnost kojom se upravlja, odnosno koje interese u samom upravljanju treba potovati.

Tehnika pravila proizlaze iz djelatnosti same, iz njezina strunog karaktera. Osnovne pravilnosti i otkrivene zakonitosti na odreenom sektoru prirode i drutva pretvaraju se u tehnika pravila tj. u primijenjene zasade pojedine struke o tome kako treba praktino raditi da bi se postigao odreeni uinak. To su zakoni umijea, lex artis, koji vrijede zbog svoje objektivne valjanosti, bez obzira na to jesu li formalno propisani, bez obzira jesu li ak i napisani.Tijekom razvoja uprava se sve vie tehnizira, odnosno: a) poveava se broj i odreenost tehnikih pravila prema kojima se obavljaju pojedini upravni poslovi b) relativno se poveava dio ukupne djelatnosti uprave koji je reguliran tehnikim pravilima

Interesne norme, naprotiv, vrijede zbog otga to su ih izrijekom donijeli oni koji su u odreenom drutvenom ureenju ovlateni da rjeavaju interesna pitanja, da odrede u iju e korist ii neka djelatnost, koji interesi imaju prednost. Rjeavanje interesnih pitanja u drutvu jest sadraj politike. Stoga forume i organe koji donose interesne norme zovemo politikim organima i forumima. A same interesne norme su politiki okvir upravljanja.Interesne norme i nain njihova donoenja mijenjaju se tijekom razvoja u dva pravca: a) sve veem broju interesenata omogueno je da utjee na sadraj interesnih normi, i prema tome, te norme odraavaju sve vie openite interese, one u kojima participira mnotvo ljudi b) zbog sve vee razgranatosti i sloenosti upravljanja u velikim sustavima interesne norme se prepleu s tehnikima; tehnika pravila u velikoj upravi imaju sve mnogobrojnije interesne implikacije, a rjeavanje interesnih pitanja sve vie pretpostavlja poznavanje tehnikih pravila i mogunosti kako da se ti interesi ostvare

(4) Kontinuitet Kontinuitet upravljanja proizlazi, poput kontinuiteta upravnih organizacija, iz dvaju imbenika: a) trajnosti potreba koje se zadovoljavaju osnovnom djelatnou upravnih organizacijaTrajnost potreba uvjetuje i neprekidnost djelatnosti kojom se te potrebe zadovoljavaju, pa time i trajnost upravljanja.

b) trajnog karaktera sustava normi, tehnikih i interesnih, koji je okvir uprave kao djelatnosti.A svaki sustav normi, samim tim to je sustav, djeluje stabilizirajue, homeostatski, na djelatnost koju regulira, i tako osigurava njezin kontinuitet.

3. Upravni sustaviUpravni sustav je takav sustav ljudske suradnje iji su elementi upravne organizacije.Obiljeen je znaajkama i procesima zajednikim svim sustavima ljudske suradnje, ali i nekim specifinim koji proizlaze iz prirode njegovih elemenata, upravnih organizacija i iz posebnosti njegove neposredne okoline.

Elementi upravnih sustava - upravne organizacije - su organizacije, tj. skupine ljudi meusobno povezanih tako da meu njima podijeljene radne operacije budu usmjerene prema jedinstvenom cilju, odnosno zajednikim ciljevima.

Upravni sustavi proli su tri razvojne faze: asocijativnu, teritorijalnu i funkcionalnu.

(1) Asocijativna faza u upravljanju drutvenim poslovima Svako nastojanje da se ivot u zajednici regulira mora proi od injenice pojedinca, ovjeka kao osnovnog sredstva za proizvodnju i moe ii samo za tim da se ljudske radne i borbene snage sumiraju, koncentriraju, bolje iskoriste na stratekim tokama neprekidnog ratovanja. Osnovno je vezivo zajednice pripadnost pojedinca grupi. Kriterij te pripadnosti je znaajka osobe, neko objektivno ili subjektivno svojstvo pojedinca. Ta je veza najee srodstvo, pravo ili pretpostavljeno, kao kriterij lanstva u rodovskoj ili plemenskoj asocijaciji. Ta veza moe biti, nadalje, i vlasnitvo osobe, ropstvo. U upravljanju drutvenim poslovima polazi se od osobnih veza pojedinca s odreenom asocijacijom. Nije vano to netko radi,ve to on jest tj. kakva mu je uloga u asocijaciji pripisana, pripada li plemenu A, plemenu B i kojem bratstvu u njima.

(2) Teritorijalizacija upravljanja drutvenim poslovima Najvjerojatnije je prvi izvor teritorijalizacije drutva i upravljanja stabilizacija naselja i razvoj poljoprivrede, afirmacija zemlje kao glavnog proizvodnog sredstva. Teritorijalizaciju drutva prati teritorijalizacija upravljanja. Zajednike aktivnosti u ostvarivanju interesa i rjeavanju sukoba dobivaju teritorijalna obiljeja. Za razliku od upravljanja u asocijacijama, u kojima je dominantna znaajka pripadnost pojedinca grupi (a ta pripadnost sama djeluje motivacijski, te sama po sebi stvara osnovnu koheziju potrebnu za zajedniku akciju), teritorij je samo okvir. Vezivo unutar tih mea i motivaciju koordiniranog djelovanja sve ee osigurava nova drutvena institucija politika vlast. Te su dvije pojave paralelne i meusobno ovisne.Na teritorijalnim sustavima je danas teite upravljanja drutvenim poslovima, oni obuhvaaju dravnu upravu u uem smislu (centralnu, regionalnu, lokalnu), - dakle upravne organizacije koje su podloga i izraz politike vlasti, pa su neposredno vezane uz one grupe u drutvu koje su vlast kontroliraju (politiki odluujue grupe).

Teritorijalizacija je proces koji traje tisuama godina, odvija se razliitim tempom i u razliitim oblicima, proces isprekidan zaostatcima i novim varijantama asocijativnog oblika.

(3) Funkcionalizacija upravljanja drutvenim poslovima Prekretnica u razvoju nastaje s industrijskom revolucijom i pojavom industrijskog poduzea kao osnovnog oblika suvremene proizvodnje. Proizvodno je naelo od poetka u konkurenciji s teritorijalnim. Suvremeno poduzee, a s njom i drugi subjekti drutvene djelatnosti, naelno postaju neovisni o teritoriju, organiziraju se institucionalno, kao razmjerno zatvoreni i autonomni sustavi upravljanja koji osiguravaju unutarnju koheziju i meusobno se povezuju po kriteriju funkcije to je obavljaju. Institucije, poduzea i ustanove preuzimaju sve vaniju ulogu u upravljanju drutvenim poslovima i dobivaju sve veu teinu u odnosu prema sustavima teritorijalnog upravljanja.

Glavno podruje na kojemu se javna uprava iri u modernom drutvu organizirano je preteno kao mrea ustanova, kola i prosvjetnih ustanova itd. Sve to temeljeno na na djelovanju ustanova organiziranih na funkcionalnom naelu, oko odreene djelatnosti ili funkcije. Urbanizacijom se teritorij pretvara u funkcionalni kriterij.. Gradovi su podruja na kojima gustoa napuenosti i stupanj drutvene diobe rada stvaraju specifine probleme koji zahtijevaju specifine djelatnosti. Lokalni promet, opskrba vodom i energijom (strujom), ienje, stambena izgradnja, parkovi i rekreacija i dr. djelatnosti uvjetovane su postojanjem gradske aglomeracije. Obavljanje tih poslova osnovni je razlog postojanja gradskih uprava, a ne odravanje teritorijalnog suvereniteta. Grad je funkcionalna cjelina, ali ne nuno i cjelovito podruje vlasti.

Dakle, upravne sustave u svim zemljama moemo podijeliti na: 1. 2. 3. teritorijalne upravne sustave funkcionalne upravne sustave asocijativne upravne sustave

Zajednika pretpostavka svih triju tipova upravnih sustava je da unutar njih nastaju strukture koje imaju, najopenitije, obiljeje upravnih organizacija.

(1) Teritorijalni upravni sustavi Teritorijalni upravni sustavi obuhvaaju dravnu upravu u uem smislu (centralnu, regionalnu, lokalnu), dakle upravne organizacije koje su podloga i izraz politike vlasti, pa su neposredno vezane uz one grupe u drutvu koje tu vlast kontroliraju. U teritorijalnom sustavu su okupljene, prema kriteriju teritorija, upravne organizacije posve razliitog sadraja rada, iz ega proizlazi problem koordinacije tih heterogenih djelatnosti integriranja u sustav takvih jedinica koje funkcionalno tendiraju u razliitim pravcima. Teritorijalni upravni sustavi su instrumenti politike vlasti te stoga

postavljaju problem odnosa sustava s neposredno relevantnom njegovom okolinom u dva smjera: 1. odnos upravnih organizacija u sustavu prema nosiocima politike vlasti, tj. prema politiki odluujuoj grupi u konkretnom sluaju, u svakoj pojedinoj teritorijalnoj zajednici i 2. odnos prema graanima koji politiku vlast kao regulatora i arbitra u interesnim konfliktima doivljavaju ponajprije putem djelatnosti uprave Primjer: lokalna samouprava.

(2) Funkcionalni upravni sustavi Funkcionalni upravni sustavi obuhvaaju mree javnih poduzea i ustanova u onom opsegu u kojem se njihova djelatnost u pojedinoj zemlji smatra drutvenim poslom. Funkcionalni sustav ujedinjuje u cjelinu organizacije koje obavljaju istu funkciju, pa je stoga sustav funkcionalno homogen. Povezivanjem organizacija ustanova u sustav trebalo bi u funkcionalnim sustavima rijeiti problem funkcionalne, a time u odreenoj mjeri i interesne autonomije ustanova, uskladiti tu autonomiju sa zahtjevima funkcioniranja sustava kao cjeline, npr. zdravstvene slube. Funkcionalne institucije ne primjenjuju vlast u svom djelovanju ili im to bar nije glavna svrha. Odnosi koji su za njih znaajni ponajprije su odnosi s korisnicima. Pitanje je u kojem opsegu osigurati utjecaj korisnika na upravljanje, te kakav treba biti odnos izmeu raznih grupa korisnika? Primjer: osnovna kola.

(3) Asocijativni upravni sustavi Asocijativni upravni sustavi obuhvaaju udruge i drutva u kojima se ljudi povezuju svojom inicijativom kako bi lake ostvarili neke interese koji su im zajedniki, a koji se u danom trenutku u pojedinoj zemlji smatraju drutvenima.

Asocijacije ljudi unutar drutvene zajednice najamorfniji su, najneodreeniji oblik upravljanja s najveim brojem moguih rjeenja s obzirom na funkciju, kao i na strukturu. Karakteristini problemi te kategorije upravnih sustava proizlaze iz prirode asocijacija koje su im temelj. Poloaj pojedinih lanova asocijacije, svrha udruivanja, granice u izboru sredstava za ostvarivanje ciljeva, odnos lanova prema profesionalcima koji rade u asocijaciji, odnos s drugim sustavima sve su to pitanja koja se postavljaju. Primjer: prijatelji ivotinja.

4. Pitanja za ponavljanje(1) Nauka o upravi 1. to je upravna organizacija? (2x) 2. Specifina obiljeja upravne organizacije? (2x) 3. to su javni poslovi? (7x) 4. Objasni trajnu podjelu dunosti i ovlasti! (3x) 5. Objasni profesionalizam lanova upravne organizacije! (5x) 6. to je upravljanje i koje su njegove osnovne znaajke? (1x) 7. Objasni transmisijski karkater upravljanja! (3x) 8. Objasni dinaminost upravljanja! (2x) 9. to su interesne norme i tehnika pravila? Koja je razlika? (19x) 10. Zato su interesne norme politiki okvir upravljanja? (2x) 11. Kako se tijekom razvoja mijenjaju interesne norme? (4x) 12. Objasni kontinuitet upravljanja! (2x)

(2) Nastavni materijali 1. Objasnu asocijativnu fazu upravljanja drutvenim poslovima! (3x) 2. U kojem organizacijskom obliku se pojavljue asocijativna faza upravljanja? (1x) 3. Objasni teritorijalizaciju upravljanja drutvenim poslovima! (13x) 4. Objasni funkcionalizaciju upravljanja drutvenim poslovima! (20x) 5. Koja je razlika izmeu pojedinih faza i primjer za svaku? (2x) 6. Koja su tri glavna podruja funkcionalizacije? (3x)

7. Koje organizacijske oblike obuhvaa teritorijalni upravni sustav? (13x) 8. Koje organizacijske oblike obuhvaa funkcionalni upravni sustav? (10x) 9. Koji su problemi teritorijalnog upravnog sustava? (14x) 10. Koji su problemi funkcionalnog upravnog sustava? (21x) 11. Koji su problemi asocijativnog upravnog sustava? (1x)

II. Razvoj prouavanja uprave1. Predmet, graa i metodaPredmet nauke o upravi je ispitivanje zakonitosti drutvenih pojava u vezi s upr. org. i djelatnou upravljanja. Graa nauke o upravi je ponajprije upravna organizacija, a zatim i druge drutvene institucije u vezi s njezinim predmetom. To e biti prije svega razliita tijela za donoenje politikih i drugih drutvenih odluka koje su okvir za djelovanje upravnih organizacija. Metoda nauke o upravi openito se bitno ne razlikuje od metode drugih drutvenih empirijskih znanosti, odnosno od znanstvene metode uope. Ona se sastoji u opisu i klasifikaciji grae na kojoj se stalno provjeravaju pretpostavke o pravilnostima u pojavama.

2. Izvor materijalaIzvor materijala za nauku o upravi u naelu je sve to omoguuje uvid u strukturu i funkcioniranje upravnih organizacija, u njihovu ulogu u drutvu, u ponaanje ljudi u njima i prema njima. Ovamo idu, kronoloki: a) povijesni dokumenti b) statistiki podaci

c) pravni propisi d) arhivski materijali e) izvjetaji f) organizacijske sheme g) ankete h) protokoli promatranja i) upravni sluajevi Upravni sluaj definira H. Stein kao prikaz dogaaja koji predstavljaju odluku ili su doveli do odluke, odnosno skupine povezanih odluka upravnog slubenika ili skupina upravnih slubenika.

3. Sistematizacija iskustvaMotivi stjecanja znanja: (1) znanje u funkciji ostvarivanja praktinih ciljeva (2) metafunkcionalno zanimanje za pojave kao takve Da bi se iskustvo moglo iskoristiti u praktinu ponaanju i djelovanju, ono mora biti sistematizirano. Sistematizirati iskustvo znai zabiljeiti pojedina opaanja, meusobno ih usporeivati prema slinostima i razlikama, klasificirati ih u odreene kategorije relevantne za nae ciljeve, stvarati analogne situacije u kojima bi se iz iskustva moglo uiti (eksperiment), nastojati iz usporeenih slinih opaanja izvesti ope pravilo, neto poput saetaka iskustva koje vrijedi samo do granice usporeenih opaanja i samo do promjene nastale na temelju novog iskustva.Glavni uinak sistematizacije iskustva je veza izmeu pojedinog opaanja i generalizacije izvedene iz niza opaanja ostaje uvijek jasno vidljiva, dakle i u budunosti, kad je rije o novim opaanjima koja po naravi stvari mogu biti samo analogna, a ne identina.

Sistematiziranje iskustva radi njegova praktinog iskoritavanja vodi zanimanju za pojave koje su predmet iskustva kao takve i time do teorijskog razmiljanja. Teorijsko razmiljanje polazi od spoznajnog zanimanja za pojave, bez obzira na eventualne praktine svrhe koje bi

se time dale ostvariti, i tei pronalaenju opih zakonistosti koje bi morale vrijediti bez obzira na posebne okolnosti mjesta i vremena.Zakljuke teorijskog razmiljanja valja neprestano provjeravati usporeujui ih s iskustvenim opaanjem pojava.

4. Nauka o upraviNauka o upravi je empirijska drutvena znanost, i kao takva disciplina sistematiziranog iskustva u vezi sa injenicom postojanja upravnih organizacija u drutvu i s drutvenom djelatnou upravljanja. U sklopu ope evolucije znanosti kao sistematiziranog iskustva i kao teorijskog razmiljanja kretao se i posebni razvitak nauke o upravi. Najprije kao nauka o upravi, usmjerena na sistematizaciju iskustva i na njegovu praktinu upotrebu, poslije nastoji sve vie i teorijski razmiljati o svome predmetu poprimajui svojstvena obiljeja upravne znanosti. Nauka o upravi s vremenom se diferencira na specijalne poddiscipline: nauku o organizaciji, nauku o osoblju, nauku o odluivanju i dr. Takve se ue poddiscipline povremeno opet integriraju u jedinstvenu sliku uprave, omoguujui time prelazak na upravnu znanost.

5. Zaeci nauke o upravi dva osnovna smjeraNauka o upravi kao posebna znanstvena disciplina poinje u Europi zapravo onda kada poinje uprava u suvremenom smislu rijei, tj. sredinom 18.st. Ve u poecima prouavanja uprave upuuje se u 2 osnovna smjera: (1) opisniPoetna nauka o upravi opisuje upr.organizacije i upr.djelatnost, prvobitno u namjeri da takvo sistematizirano iskustvo poslui onima koji trebaju sami sudjelovati u upravi. Opisni smjer vremenski se poklapa sa razdobljem prosvijeenog apsolutizma pa slui kolovanju i pripremanju monarhovoh upravnog aparata koji je glavni uvjet za uspostavu njegove vlasti.

(2) filozofsko-spekulativniS druge strane, prouavanje uprave polazi od uprave kao cjeline, od mjesta upranih organizacija u mehanizmu vlasti, u dravi i zajednici uope, a rjeenja tih politikih problema upravljanja se trae na filozofskospekulativnom planu. Filozofsko-spekulativni smjer je imao praktinupolitiku svrhu: legitimirati vladarevu vlast.

Spajanje filozofskog i opisnog smjera nauke o upravi u jedan veliki sustav povezano je s djelom Lorenza von Steina. Teoretski temelj Steinove koncepcije uprave jesu Hegelove filozofske ideje. U tom sklopu on sistematizira i daje zajedniki smisao povijesnom razvoju upravljanja, obuhvaajui upravne organizacije i upravnu djelatnost prema pojedinim podrujima.

6. Upravnopravni i upravnotehniki smjerPrvotna integracija je ipak izraz relativne nerazvijenosti drutvenih znanosti, posebno nauke o upravi. Nastaje proces diferencijacije na upravnopravni i upravnotehniki smjer. Najprije je poela posebna obrada aspekata uprave koji su u danoj drutveno-politikoj situaciji bili osobito aktualni. Tako je u Europi, zbog politikih shvaanja o diobi vlasti i zbog razvoja naela legaliteta uprave, shvaenog kao zatite graana od samovoljnog presizanja agenata dravnog monopola prinude, poelo prevladavati zanimanje za vezanje i regulaciju uprave pravnim propisima, a time i nauka upravnog prava. Upravnotehniki smjer se zanima prije svega za pitanja kako izgraditi upravnu organizaciju i kako usmjeriti njihovo djelovanje da bi se postigao najvei uinak po uloenoj jeidnici sredstava. Izvorno, taj se smjer razvio na amerikom kontinentu gdje je zbog brze industrijalizacije, naglog razvoja privrede i veliine problema ekonomskog rasta, teite interesa bilo na ekonominosti u radu upravne organizacije.

Ali proces diferencijacije jedinstvene nauke o upravi nije stao kod diobe na nauke upravnog prava i upravne tehnike. On se nastavlja u dva glavna oblika: (1) daljnja specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike koji se poinju dijeliti na pojedine pravne (npr.radno, financijsko, zadruno, graevinsko pravo, itd.) ili tehnike discipline (npr. nauka o organizaciji, nauka o organizaciji i poslovanju poduzea, tehnika financiranja uprave, personalna sluba, tehnika usavravanja uprave, tehnika rada u pojedinim upravnim granama itd.)

(2) pojava posebnih disciplina koje ne polaze od klasine nauke o upravi, odnosno njezinih specijalizacija, ve od drugih nauka i prouavajui pojedine aspekte uprave, primjenjuju metode i rezultate disciplina od kojih su pole (npr. sociologija i socijalna psihologija uprave, ekonomika uprave, etika uprave)

7. Tendencije prema jedinstvu nauke o upraviProtiv opasnosti dezintegracije nauke o upravi djeluju dva odluna imbenika. Jedno je cjelovitost drutvene pojave uprave koja je u svim svojim pojavnim oblicima jedinstveni predmet znanstvenog prouavanja. Drugo su potrebe prakse koja za praktino djelovanje u upr.org., sve veim i sloenijim, trai ljude s temeljitim poznavanjem i teoretskim razumijevanjem strukture i naina funkcioniranja uprave uope. Danas se ponovno pojavljuje tendencija prema jedinstvu prouavanja.Ali nova integracija se ne moe izvesti kao prijanja jednostavno obuhvaanjem svega znanja o upravi u jednome sustavnom djelu. To nije mogue, s jedne strane, zbog koliine injeninog materijala sakupljenog u razliitim disciplinama koje prouavaju upravu, a s druge, i s obzirom na prednosti to ih za nauno prouavanje upravnih organizacija i djelatnosti predstavljaju suavanje fronte promatranja, koncentracija panje i raznovrsnost u metodama razliitih posebnih nauka koje se bave pojedinim aspektima uprave.

Tendencije prema jedinstvu oituju se, stoga, na nov nain, i to u ovim oblicima: (1) putem proirenja pojedinih posebnih disciplina, prije svega upravnog prava i upravne tehnike, uklapanja materije koja prvobitno nije u njoj bila obuhvaena (2) putem planova i programa upravnih kola i instituta u kojima se nastoji postii ravnotea izmeu raznih naunih disciplina u odnosu na upravu (3) putem poredbenih znanstvenih istraivanja pojedinih upravnih problema i njihovih rjeenja u razliitim upravnim sustavima (4) postavljanjem i provjeravanjem opih postavki o zakonitostima na podruju upr.org. i djelatnosti, stvaranjem temelja ope teorije upravljanja

8. Prouavanje uprave u HrvatskojProuavanje uprave u Hrvatskoj u razdoblju nakon Drugog svjetskog rata, najprije u okviru bive Jugoslavije, polazilo je od triju polazita: (1) od analize politike uloge uprave i procesa upravljanja (2) od konkretnih potreba organiziranja i djelovanja novoga upravnog aparata i proirenih upravnih slubi (3) od tradicionalnog pravnog smjera u prouavanju uprave

9. Predmet upravne naukePredmet upravne nauke je uloga upravnih organizacija u drutvu i ponaanje ljudi u tim organizacijama i prema njima.

Nauka o upravi obuhvaa slijedei program: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Uvodna pitanja Ulogu uprave u drutvu Upravu kao djelatnost Sustave teritorijalnog upravljanja Sustave funkcionalnog upravljanja Sustave upravljanja na osnovi udruivanja graana Osnovne probleme upravnih slubi

10. Pitanja za ponavljanje1. 2. Koja su dva osnovna smjera prouavanja uprave? (3x old) Upravno pravo i upravnotehniki smjer? (2x old)

III. Javna uprava u drutvu1. Razvoj uprave(1) Tendencije drutvenog razvoja Uprava u suvremenom smislu poinje u zemljama, koje danas smatramo razvijenima, u Europi u 17. odnosno 18.st. ponajprije uspostavljanjem politikog sustava centraliziranih monarhija, tzv.

prosvijeenog apsolutizma. Od tog vremena do danas, drutveni razvoj je u svim tim zemljama obiljeen odreenim karakteristinim tendencijama: (1) raste drutvena gustoaPonajprije u izvornome demografskom smislu, naime, vei broj stanovnika na km2. Zatim, poveava se broj naselja gradskog karaktera, kao lokalizirani rast gue naseljenosti. Meu gradovima najbre rastu veliki gradovi. Zatim, sve je gua mrea prometa i komunikacija sve zahvaljujui savrenijim tehnikim sredstvima kojima se koristi sve vie korisnika. Rast organizacijske gustoe, naime sve vei dio ljudskog rada u drutvu odvija se u organizacijama.

(2) dioba rada postaje sve podrobnijaTo vrijedi za drutvenu diobu rada, tj. suavanje podruja panje odnosno podruja rada to ga obavlja jedan ovjek odnosno skupina istovrsnih specijalista, pa za diobu pojedinog radnog procesa, tj. za cijepanje radnog postupka jedinstvenog po svom cilju na postupno sve ue i jednostavnije radne operacije.

(3) raste koliina informacijaI to, znanja i podataka kojima drutva raspolau, a potrebne su da bi se standardne djelatnosti u drutvu mogle odvijati normalno i kontinuirano.

(4) poveava se proizvodnja dobara (roba i usluga)Uslijed poveane proizvodnosti ljudskog rada pomognutog strojevima i neorganskim izvorima energije i sl.

(5) gledano dugorono, iri se krug legitimnih, tj. drutveno prihvaenih interesa to ih interesenti izraavaju i nastoje ostvarivatiTo su politiki interesi ljudi kao graana, njihovi ekonomski interesi kao proizvoaa, interesi na socijalnoj sigurnosti, na kulturnoj individualnosti, na ekolokoj zatiti i dr.

Sve su te tendencije u drutvenom razvoju meusobno povezane: rast gustoe u drutvu namee probleme koji se, na temelju veeg i pouzdanijeg znanja i sve diferenciranijeg radnog angamana, pokuavaju rijeiti veom proizvodnjom.Bogatije drutvo moe odvojiti vie sredstava za daljnju ekspanziju proizvodnje, kao i za prikupljanje informacija i produbljivanje znanja. Vie dobara ujedno smanjuje

pritisak oskudice i poveava spremnost za irenje kruga drutveno prihvaenih interesa.

Tendencija je slijed pojavnih oblika u razvoju neke pojave kod kojeg su vremenski blii oblici sliniji sadanjem izgledu pojave od vremenski udaljenijih oblika.Takvo pojmovno odreenje ne implicira ni stalnost, ni linearnost, ni ireverzibilnost ustanovljenog kretanja. Ali tendencije, kao sistematizirano iskustvo, ipak omoguuju predvianje s odreenim stupnjem vjerojatnosti. Ta vjerojatnost je to vea to je vei broj imbenika kod kojih smo uspjeli ustanoviti takve pravilnosti u kretanju.

Ipak, ne treba zaboraviti da razvoj ne ovisi samo o ustanovljenim tendencijama, nego i o nizu imbenika kod kojih nismo mogli ustanoviti neke pravilnosti u kretanju.To ne znai da takve popratne okolnosti nisu vane u predvianju drutvenog razvoja. Naprotiv, ratovi, elementarne katastrofe, razdoblja stvaralakog poleta u ivotu zajednica, esto su u prolosti presudno oblikovali ljudska drutva.

(2) Tendencije razvoja uprave Tendencije u razvoju drutva odraavaju se u tendencijama razvoja uprave. Rast drutvene gustoe prevodi se u tenju prema rastu uprave. Sve podrobnija dioba rada u drutvu ukazuje se u tendenciji prema diferencijaciji upravnih poslova i organizacija. Vie informacija i znanja u drutvu zahtijeva sve profesionalniju upravu. irenje kruga drutveno legitimnih interesa djeluje i na humanizaciju odnosa uprave prema graanima, kao i odnosa unutar same uprave, osobito na ograniavanje primjene sile.

Razvitak informatike tehnologije omoguuje bre i obuhvatnije komuniciranje u upravi. A sve vea proizvodnost omoguuje i olakava razvoj uprave u skladu sa svim navedenim tendencijama. S druge strane, sve vea, diferenciranija, profesionalnija uprava to je graani ne doivljavaju vie samo kao vlast nad sobom ve takoer i kao prijeko potrebni regulator sve sloenijih drutvenih procesa u njihovom meusobnom djelovanju i kao proizvoaa dobara i usluga kojima se zadovoljavaju neki njihovi egzistencijalni interesi pridonosi

sa svoje strane rastu stanovnitva, razvoju gradova, koritenju informacija, bogatijoj proizvodnji i irem krugu legitimnih interesa.

Navedene tendencije u upravi porast, diferencijacija, profesionalizacija, ogranienje sile, informatizacija pored odraavanja tendencija u razvoju drutva, imaju i druge izvore: (1) interesi u samoj upravi, logika razvoja velikog sustava, snano pokreu rast i diferencijaciju uprave, bez obzira na imbenike koji izvana djeluju u tom smjeru (2) ekspanzija drava u teritorijalnom pogledu i sve iri krug poslova koji se legitimno smatraju dravnim poslovima povlae za sobom i dravnu upravu, uzrokom su njezina sve veeg opsega, razvedenosti, profesionalnosti (3) vladajue skupine, stare i nove, esto u drutvenim previranjima poseu za dravom i dravnom upravom kao najpogodnijim instrumentom za ostvarivanje svojih ciljeva

a) Tendencija porasta upravnih organizacija Sve vie poslova dobiva s vremenom obiljeje drutvenih poslova to ih obavljaju upravne organizacije. Na taj nain, irenjem kruga zadataka, poveavaju se i broj i opseg upravnih organizacija. Razvoj uprave je: a) apsolutanRazvijajui se, upravni sustavi pojedine zemlje obuhvaaju sve vei broj ljudi i sve vie organizacija.

b) relativanRazvijajui se, upravni sustavi pojedine zemlje angairaju sve vei postotak radne snage i materijalnih sredstava u toj zemlji.

Glavnim uzrokom takve tendencije poveanja uprave svakako je sloeni proces koji nazivljemo razvojem drutvenih proizvodnih potencijala.

U tehnikom smislu, taj proces znai poboljanje i proirenje tehnoloke osnove ne samo u uem smislu proizvodnog rada ve svih drugih ljudskih djelatnosti. U ekonomskom smislu, razvoj proizvodnih potencijala oslobaa ljudsku radnu snagu za drutveno korisne djelatnosti koje ne znae neposrednu proizvodnju, a to su meu ostalim javni upravni poslovi.

Urbanizacija i razvoj gradova bitno utjeu na razvoj uprave. U gradu se mnoge djelatnosti pojavljuju kao drutvene, i prema tome upravne, koje se u seoskom drutvu nisu uope obavljale ili su ih obavljali pojedinci odnosno obitelji svaka za sebe.

Poseban uzrok poveanja jest veliina zadaa to ih odreena zajednica treba svladati. Razvoj proizvodnih snaga openito omoguuje svladavanje veih zadaa, a budui da si ovjeanstvo postavlja uvijek takve zadae kakve moe svladati, to se i veliina zadaa pred upr.org. svodi donekle na djelovanje razvoja proizvodnih potencijala.Meutim, veliina zadae ostaje usprkos tomu neovisni imbenik, jer prirodne situacije koje pojedinim zajednicama nameu posebno krupne probleme utjeu i na bri razvoj i poveanje upravnih organizacija. Veliina zadae moe biti u prostranosti podruja na kojem odreena zajednica ivi ili u broju ljudi koje obuhvaa dva pokazatelja koji se obino poklapaju, ali ne nuno uvijek zatim u posebnim prirodnim okolnostima koje trae organiziranu djelatnost velikog razmjera, poput regulacije rijeka, navodnjavanja i drugih slinih uzroka, koji iziskuju odreenu usredotoenost drutvenih potencijala i sredstava.

Daljnji je uzrok poveanja upravnih organizacija sve vea meusobna povezanost ljudi u svijetu uope.Napredak prometa i sredstava veze, ekonomski razvoj svjetskog trita i odgovarajui politiki razvoj meunarodne zajednice, koji su osnovni izvori te povezanosti, najposlije upuuju na razvoj drutvenih proizvodnih potencijala. Ali, djelovanje tog imbenika osjea se posebno, ponajprije zbog smanjenja stvarne udaljenosti izmeu pojedinaca i zajednica. Ta vea operativna blizina sama po sebi trai nove upravne slube i pojaanje dosadanjih. Meunarodna potanska unija prva je meunarodna organizacija upravnog karaktera.

Posebni je imbenik u poveanju upravnih organizacija nagli razvoj tzv. unutarnjih upravnih funkcija (personalne slube, financiranja, uredske evidencije, organizacijske slube i metodske jedinice itd.) do

kojeg dolazi kad upravni sustav kao cjelina i pojedine upravne organizacije prijeu odreenu granicu razvedenosti i veliine.

b) Tendencija prema diferencijaciji upravnih organizacija Upravne funkcije se s vremenom sve vie diferenciraju, tj. iz zadataka koji su u poetku jedinstveni i obavlja ih jedinstvena upravna organizacija, izdvajaju se pojedini dijelovi u samostalne zadatke koje vre posebne organizacije. Razlikujemo horizontalnu i vertikalnu diferencijaciju: a) Kad se diferencijacijom stvaraju novi naporedni dijelovi upravnog sustava na istom teritorijalnom stupnju koji se razlikuju po vrsti poslova (npr. nove grane centralne dravne uprave) govorimo o horizontalnoj diferencijaciji. b) Kad je rezultat diferencijacije nastajanje novih teritorijalnih stupnjeva upravnog sustava koji se razlikuju po irini teritorija na kojem djeluju (npr. novi stupanj regionalne ili lokalne uprave) posrijedi je vertikalna diferencijacija.

Budui da je drava bila glavni nosilac javnih upravnih funkcija, proces horizontalne diferencijacije moemo najjasnije pratiti na razvoju dravne uprave. Osnovni cilj drave, odravanje odreenog drutvenog usreenja pomou monopolizacije fizike prinude, trai i osnovnu vrstu upravne organizacije skupinu naoruanih i relativno discipliniranih ljudi koji predstavljaju najjau silu unutar zajednice, a osim toga mogu pod normalnim okolnostima zatititi tu zajednicu od napadaja izvana. Uz tu osnovnu svrhu unutarnje i vanjske sigurnosti, koja u poetku i sama nije diferencirana, ponegdje se ve vrlo rano provodi prinudna mobilizacija stanovnitva za obavljanje javnih radova i posebnu funkciju prinudnog prikupljanja sredstava za financiranje dravnih potreba (kako potreba postojeih upr.org., tako i osobnih potreba vlastodraca), kojoj je u ranijim stupnjevima razvoja organizacijska podloga i opet u jedinstvenoj oruanoj formaciji. Kad rat u povijesnom razvoju prestaje biti jedini mogui, trajni i normalni odnos meu dravama, zadatak vanjske sigurnosti se podvaja na vanjske poslove, tj. meudravne odnose u vrijeme mira i obranu, tj. voenje rata, pa se za te zadatke stvaraju i odvojene upravne organizacije.

Takoer, u sklopu unutarnje sigurnosti odvajaju se poslovi policije, tj. prinudnog odravanja unutarnjeg drutvenog ureenja i njegove obrane od napadaja, kao i borba protiv svih oblika nasilnog protudrutvenog ponaanja, od poslova pravosua, dakle rjeavanje sekundarnih sukoba interesa i sporova izmeu pojedinih dravljanja i njihovih skupina. Iz poslova financija izdvajaju se privredni poslovi drave kao opi naziv za sve oblike direktne djelatnosti ili indirektne intervencije dravnih organizacija u privrednom ivotu zajednice. Privredni poslovi s vremenom doivljavaju vrlo intenzivnu diferencijaciju po pojedinim privrednim granama. Ekonomski razvoj dovodi do daljnjeg niza upravnih funkcija i upravnih organizacija za tzv. drutvene slube, koje obuhvaaju poslove prosvjete, javnog zdravstva, socijalne zatite i socijalnog osiguranja, rada i radnih odnosa, kao i eventualno niz dravnih ili od drave pokrenutih ustanova za razliite kulturne zadatke. Daljnji tehniki napredak je glavna podloga stvaranja upravnih organizacija za tehnike slube, kao to je: eljezniki, motorni, brodski i zrani promet, pota, brzojav, telefon, radio i druge slube veza, opskrba energijom.

Posebnu skupinu ine tzv. komunalne slube koje se odnose na specifine potrebe lokalnih zajednica i upravno-teritorijalnih jedinica, kao to su: vodovod, kanalizacija, istoa, javni nasadi, opskrba hranom, stambena politika i izgradnja, urbanistiko planiranje itd. Iz ranijih pomonih funkcija unutar postojeih upravnih organizacija izdvajaju se u posebne organizacije najprije tzv. informacijske slube kojima je zajednika znaajka prikupljanje i raspodjela podataka i informacija od opeg interesa (statistika sluba, meteoroloka sluba, katastar). Zatim se pojavljuju posebne upravne organizacije za obavljanje unutarnjih slubi koje se odnose iskljuivo na olakanje funkcioniranja sustava upravnih organizacija kao cjeline (npr.nadletva za personalnu slubu, za organizaciju i metode, za arhiviranje).

Za budui razvoj uprave najvaniji je rezultat tendencije prema diferencijaciji nastajanje dviju glavnih skupina upravnih resora: 1. tijekom diferencijacije najprije se izdvajaju upravne grane obrane, vanjskih poslova, unutranjih poslova, pravosua i financija. Tih pet resora ine klasinu dravnu upravu.U njima drava djeluje u svojoj izvornoj ulozi kao vlast, kao politika sila, kao monopolizator sredstava fizike prisile u zajednici

2. potonjom diferencijacijom osamostaljuju se novi resori, odnosno skupine resora: privreda, drutvene slube, tehnike slube, komunalne slube, informacijske slube.U toj drugoj skupini sve je izraenija uloga dravne uprave kao nosioca drutveno korisnih poslova koji ne ovise nuno i iskljuivo o postojanju monopola prinude. Ta razlika postaje s vremenom sve znaajnija.

U procesu vertikalne diferencijacije poveava se broj stupnjeva unutar jednog jedinstvenog upravnog sustava tako da jedinice na istom stupnju obavljaju naelno iste poslove, ali svaka za drugi teritorij, odnosno za drugi krug korisnika.Tipian primjer vertikalnog ralanjivanja je stvaranje novih vrsta teritorijalnih jedinica unutar jedinstvenog sustava dravne uprave: uvoenje provincijalne, regionalne, okrune, kotarske i drugih uprava kao teritorijalnih meustupnjeva izmeu centralne i lokalne uprave.

Prvi je uzrok tog procesa poveanje podruja na kojem se obavlja upravna djelatnost. K tome pridolazi drugi imbenik, snaenje upravne djelatnosti.Lokalne ekspoziture i regionalni stupnjevi i meustupnjevi upravnih organizacija bit e utoliko potrebniji to se vie upravlja, to je vie strana drutvenog ivota i djelatnosti obuhvaeno upravnim organizacijama. Taj proces, meutim, nije toliko konstantan i linearan kao to je horizontalna diferencijacija zbog toga to stalno poboljanje tehnike prometa i veza smanjuje udaljenosti i na taj nain donekle neutralizira djelovanje poveanja podruja. Dok poveanje podruja i snaenje upravne djelatnosti iziskuju vei broj meustupnjeva, tj. veu diferencijaciju, dotle poboljanje prometa i veza olakava upravljanje veim podrujem iz jednog sredita, pa se smanjuje potreba za teritorijalnim meustupnjevima, tj. cjepkanjem teritorija na manje jedinice. Daljnju tekou unosi uloga arhainih lokalnih zajednica i njihovih zaostataka u doba centralistiki organiziranih drava te ponovno pojavljivanje lokalnih zajednica kao nosilaca politike decentralizacije i protutea dravnom centralizmu.

U takvim primjerima moe, naime, doi do opreke izmeu upravne i politike uloge lokalnih jedinica. Upravno, one su sastavni dio jedinstvenog sustava dravne uprave, ako obavljaju upravne poslove za taj sustav i izvravaju ope propise. Politiki, one su instrument lokalnih politikih snaga i njihova predstavnitva u ostvarivanju politike autonomije i samostalnosti lokalnog stanovnitva.

c) Tendencija prema profesionalizaciji uprave Obavljanje poslova u upravnim organizacijama poprima s vremenom sve vie obiljeje stalne skupine zadaa i trajnog zanimanja. Prva je komponenta tendencije prema profesionalizaciji postupno ustaljivanje poloaja u upravnim organizacijama, kako skupine zadataka povezanih s tim poloajem, tako i stabilnosti osobna poloaja njihovih nosilaca.

Druga je komponenta tendencije prema profesionalizaciji prijelaz od laika na strune slubenike u upravi.Ta komponenta je usko povezana s tendencijom prema stalnoj skupini zadaa i prema stabilnosti na radnim mjestima. Jer, da bi se isplatila investicija potrebna za struno kolovanje kandidata, mora postojati barem odreena vjerojatnost da e oni moi kolovanjem steeno znanje primijeniti na poslu koji e mu u razmjerno duljem razdoblju osigurati materijalnu egzistenciju, i u funkcionalnoj je vezi s onim posebnim znanjem to ga je slubenik svojim kolovanjem stekao.

Tendencija prema profesionalizaciji rada u upravnim organizacijama oituje se takoer u razvoju naina kako se upravni slubenici uzdravaju odnosno plaaju. U tom razvoju razlikujemo 4 sustava: 1) uzdravanje slubenika na dvoru vladara 2) plaanje u naravi 3) dodjeljivanje izvora prihoda, s 2 glavne podvrste: a. dodjeljivanje zemlje b. dodjeljivanje prihoda od stanovnitva

4) plaanje u novcu

Nagraivanje slubenika upravnih organizacija ima osim ekonomskog i posebni upravni aspekt. Da bi rad u upravi mogao postati profesijom, takav rad mora predstavljati izvor prihoda dovoljan za pokrie egzistencije slubenika i njegove obitelji (ekonomski aspekt). Sa stajalita optimuma rada upravnih organizacija (upravni aspekt), taj izvor prihoda mora zadovoljiti dva naoko proturjena zahtjeva: (1) to su upravne organizacije vee i razvedenije, to je vanije da slubenici budu operativno neovisni o bilo kakvom centru ili centrima opskrbe (2) jedinstvo funkcioniranja upravnog aparata i njegova podreenost politikim centrima vlasti dovode do nastojanja da se slubenici i ekonomski veu uz svoju slubu, da se uine ovisnima o svojim poslodavcima

d) Tendencija prema ograniavanju prinude u upravi Prinuda je svjesno djelovanje radi nametanja odreenog ponaanja drugome koje on ne bi izabrao bez toga djelovanja.Izraz nametnje u navedenoj definiciji izraava element lomljenja otpora prinuenoga. Njime se pojam prinude razgraniava od oblika utjecaja na ponaanje drugih ljudi koji se ne temelji ni izravno ni neizravno na sili. S druge strane, prinuda podrazumijeva grube oblike primjene fizike sile, ali i rafiniranije indirektne oblike prinuivanja, prije svega, sve vrste psihike prinude.

Prinuda ima u upravi dvostruku ulogu: (1) primjenjuju je upravne organizacije u obavljanju svojih zadataka u odnosu prema lanovima zajednice (2) primjenjuje se i unutar upravne organizacije radi odranja njihove kohezije i organizacijske povezanosti

Ograniavanje prinude u upravi i u odnosu uprave prema graanima rezultat je, ponajprije, razvoja drave u smjeru veeg potivanja i djelotvornije zatite osnovnih ljudskih prava.

Od svih tendencija u razvoju uprave, ova je najproblematinija, a njezina pouzdanost relativna: a) Prinuda nije vie jednako difuzno prisutna u svim djelatnostima uprave kao to je to bilo nekad. Meutim, u upravnim resorima specijaliziranim za primjenu prinude vojska i policija u svim oblicima prinuda je postala djelotvornija, potpunija, istananija.

b) Reverzibilnost razvoja prema ograniavanju prinude izraenija je nego kod drugih tendencija. Svaka kriza koja ugroava dravu, svaki izrazitiji ideoloki angaman vlastodrca, vode u obratnom smjeru, prema snaenju prinude. c) Budua uloga prinude u dravnoj regulaciji posve je neizvjesna. Mogue je da e drave, natjerane ekolokim ili drugim nunostima, osjetiti potrebu za tzv. kontrafaktikom regulacijom, tj. takvom koja ide protiv prirodnog tijeka neposrednih interesa ljudi. Takav bi razvoj vjerojatno doveo i do pojaane primjene prinude u upravi kojoj bi bio zadatak da takvu kontrafaktiku regulaciju provede.

Naglaena uloga prinude u poecima upravnog razvoja uvjetovana je ovim imbenicima: a) svaka uprava je u poetku bila gotovo iskljuivo vojna i policijska b) pri relativno niskoj razini razvoja tehnike i drutvene diobe rada, upravne organizacije ee primjenjuju prinudu kao ekonomski i tehniki jednostavniju metodu c) prinuda se u poetku ponekad primjenjuje i radi svladavanja otpora to ga lanovi zajednice pruaju i opekorisnim drutvenim akcijama i slubama d) prevladavanje prinude u metodama rada upravnih organizacija dovodi do openite upotrebe prinude i unutar tih

organizacija; prinuda postaje temelj strukture i glavna sveza za odravanje kohezije i discipline u upravnim organizacijama

Glavni uvjet opadanja prinudnog elementa u upravi je postupno ogranienje agresivnosti dravne sile i, najposlije, izdvajanje sve veeg broja upravnih organizacija iz jedinstvene piramide dravne vlasti.Znaajan doprinos tom razvoju dale su politike borbe za demokratizaciju drutva, za dostojanstvo i vrijednost svakog pojedinca i za nenasilno rjeavanje sukoba.

Daljnji znaajni imbenik u opadanju uloge prinude u upravi jest rast tehnike razine upravnih slubi. Tehnizacija uprave znai uvoenje sve veeg broja strunih postupaka u radu upravnih oranizacija, postupaka kod kojih je mjerodavna lex artis, a ne zakon sile.Sve podrobnija drutvena dioba rada vodi stvaranju novih upravnih slubi koje po svojoj prirodi ne poivaju na prinudi.

e) Tendencija prema informatizaciji uprave U organizacijskom smislu, informatizacija tj. primjena informatike tehnologije potie stvaranje vodoravno koordiniranih mrea radnih skupina (timova), uz tradicionalnu okomitu koordinaciju hijerarhijom, a s vremenom i umjesto nje.Informatizacija olakava i ire meusobno povezivanje organizacija i djelatnosti javne uprave, po logici njihovih funkcija i preko dravnih granica.

U smislu metode rada, upravljanje je oduvijek znailo, velikim dijelom, obradu podataka, primjenu znanja, razmjenu informacija.Informatizacijom se mijenja nain na koji uprava rukuje podacima bitno se skrauje vrijeme potrebno za kolanje informacija i bitno poveava gustoa komuniciranja u javnoj upravi.

2. Graani i uprava(1) Razvoj uloge graana prema javnoj upraviProfesionalizacija uprave poela je paralelno s razvojem apsolutistikih monarhija, ponajprije stvaranjem profesionalne plaenike vojske, ali i irenjem vladarevog

kuanstva u rudimentarne zaetke drugih upravnih resora kao to su diplomacija ili financije.

Poetna uprava bila je svedena na dravnu upravu u njezinim klasinim resorima (obranu, policiju, diplomaciju, diplomaciju, pravosue i financije). U svim tim resorima uprava nastupa kao instrument vlasti, autoritativnim odluivanjem, pa i silom, zanemarujui interese iroke mase stanovnitva. Ljudi su bili u podreenoj, podinjenoj, podanikoj ulozi. Svaki otpor dosta je dugo zavravao u krvi.

Tijekom graansko-demokratskih revolucija uspjelo se ideoloki i pravno preokrenuti piramidu vlati i znaajno osnaiti ulogu stanovnika u arobnom trokutu vlast uprava stanovnitvo. Vlast vie ne dolazi od Boga, niti pripada jednom ovjeku. Vlast izvire odozdo, od stanovnika, a zadobiva se temeljem rezultata glasanja svih stanovnika s politikim pravima. Svatko se ima pravo kandidirati i konkurirati za glasove. ovjek s politikim pravima, pravom glasa i pravom biti biran na politike dunosti, jest graanin.Graanin suodreuje tko e vriti vlast, a uprava postaje instrumentom u rukama te vlasti. Zadobivanjem nove uloge graanina nije nestala ona prva, uloga podanika. Meutim, ono to se prije nametalo silom, postaje regulirano pravom iji sadraj odreuje zakonodavno tijelo, tijelo sastavljeno od izabranih predstavnika graana.

Potkraj 19. stoljea, drava preuzima na sebe obavljanje irokog spektra novih djelatnosti koje su usmjerene prvenstveno dobrobiti stanovnitva i drutva kao cjeline. U odnosu na javne slube graani se pojavljuju u ulozi korisnika usluga. Poloaj graana je pravno reguliran, tako da se javnim uslugama stanovnici mogu koristiti pod prethodno pravno predvienim pretpostavkama.Premda javne usluge imaju svoje realne cijene, korisnici su osloboeni njihovog plaanja u cijelosti ili bar djelomino. Ostatak do pune cijene alimentira se iz dravnog i drugih javih prorauna teretei sve porezne obveznike. Zapoela je izgradnja institucija socijalne drave.

Stjecanjem uloge graanina, legitimitet je stekla jedna vrijednost, po naravi politika, vrijednost participacije, odnosno sudjelovanja u javnim poslovima. Tijekom vremena razvio se itav spektar institucija koje

imaju zadatak osigurati sudjelovanje graana u javnim poslovima. Sudjeluje se na razliite naine. Sudjelujui u javnim poslovima graani postaju suradnici (partneri) vlasti i uprave, suodgovorni za ishode javnih politika u praksi.itava struktura teritorijalnog sustava osnaena odreenom mjerom politike autonomije u odnosu prema sredinjoj dravnoj vlasti, koju jo zovemo i lokalna samouprava, nastala je kao institucija za osiguravanje iroke participacije graana u javnim stvarima.

Mnogobrojne javne institucije i njihovi sve sloeniji sustavi imaju, svoju cijenu. Demokracija, lokalna samouprava i participacija graana kotaju. U takvim okolnostima razvila se doktrina novog javnog menadmenta.Njezine mjere su bile usmjerene na realizaciju ekonomskih vrijednosti efikasnosti i ekonominosti. Sve ostale vrijednosti javne uprave, demokratske, politike, pravne i socijalne, stavljene su u drugi plan.

Javnu upravu se eli podvri naelima i pravilima koja vrijede u privatnom sektoru, a od graana se, posljedino tome, naplauje realna cijena javnih usluga. Poloaj graana svodi se na ulogu potroaa (konzumenta) koji i javne usluge kupuje ovisno o svojoj ekonomskoj i platenoj snazi.U V.B. je poetkom 90' formulirana Povelja graana, s ponovnim naglaavanjem pravnih vrijednosti i mogunosti pristupa graana upravi i njezinim uslugama, kao i s reafirmacijom participacije graana i drugih demokratskih politikih vrijednosti. Sve vie se naglaava potreba za dobrom vladavinom (good governance), a ne za jeftinom upravom.

Suvremeni trendovi idu u tom smjeru. Naglaava se kompleksna vrijednosna osnova javne uprave. Javna uprava mora osigurati onu vrijednosnu kompoziciju koja je prihvatljiva s gledita prevladavajuih stavova graana, a istodobno i produktivna s gledita osiguravanja ekonomskog i drutvenog razvoja zemlje.U suvremeno doba svatko se nalazi u vrlo kompleksnoj situaciji u odnosu na upravu. Istodobno smo i podanici uprave, i graani s politikim pravima, i korisnici javnih slubi, i suradnici odnosno partneri uprave, i potroai javnih usluga.

(2) Od klasine dravne uprave do sloenog javnog sektora

Poetna vojna i policijska uprava zasnovana na opsenoj primjeni prinude kao gotovo jedinoj metodi djelovanja, postupno se irila, mijenjala i rasla. Uz vojsku i policiju brzo su se razvili ostali klasini resori dravne uprave s nenasilnim metodama, diplomacija i pravosue, ako i zameci nekih javnih slubi.

Drava javnih slubi razvila se tijekom druge polovice i potkraj 19. stoljea. Mnoge socijalne slube, kao i cjelina institucija socijalne drave razvila se jo kasnije poslije velike svjetske ekonomske krize,odnosno nakon II. Svjetskog rata.

Razvoj zametaka lokalne samouprave, koja skupa s dravnom upravom i javnim slubama ini sustav javne uprave moe se pratiti jo od srednjovjekovnog doba. Ve s razvojem institucija socijalne drave, a naroito pod utjecajem novog javnog menadmenta javna uprava se toliko diferencirala, razgranala i na brojne naine povezala s nedravnim, civilnim i privatnim sektorom da se poinje govoriti o javnom sektoru.

Umjesto relativno vrstog i transparentnog sustava javne uprave u suvremeno vrijeme se suoavamo s irokim i nepreglednim javnim sektorom.

3. Odnos graana i uprave(1) Povijesni razvoj Odnos uprave i graana povijesno se razvija otkad uprava u dananjem smislu rijei postoji, a to je otprilike od kraja feudalizma, kada su apsolutne monarhije u razdoblju tzv. prosvijeenog apsolutizma prvi put organizirale modernu upravu i poele preko upravnih organizacija obnaati i vlast

a) Paternalizam

Prva uprava bila je paternalistikog karaktera.Rije paternalizam dolazi od latinske rijei pater, to znai otac, i oznaava odnos u kojem uprava ili vlast sebi prisvaja oinski odnos prema graanima.

Uprava zna to je dobro za graane i prema tome ona vodi javne slube i cijelu dravu, a graani se tome moraju pokoravati i uvidjeti da je uprava od njih starija i pametnija (nameu svoju koncepciju javnog dobra, bez obzira to graani misle o tome).

b) Demokratska drava i uprava Druga etapa, koja nastupa otprilike demokratskim reformama i revolucijama od 17. do 19. stoljea, predouje antitezu paternalizmu apsolutnih monarhija. Smatra se da djelatnost drave u odnosu prema drutvu, u odnosu prema graanima, treba svesti na minimum. Taj stav je izraen na klasian nain u izreci francuskih trgovaca etirima rijeima: Laissez faire laissez passer (Dajte da radimo dajte da prolazimo). Prema toj izreci cijeli je liberalni gospodarski sustav poetnog vremena kapitalizma dobio naziv laissez faire sustav. Sva sredstva kojima je uprava u tom razdoblju bila okruena sluila su postizanju osnovne svrhe: da se upravna djelatnost ogranii i da se od nje ogradi privatna sfera graana, gdje uprava nema pristupa i ne bi ga trebala imati. To se postizalo sredstvima politike kontrole, mehanizmom diobe vlasti, supremacijom zakonodavne vlasti nad upravom, i poglavito pravnom kontrolom uprave.Cijela klasina koncepcija upravnog prava ide za tim da se kontrolira upravno djelovanje prema graanima, da se to djelovanje ogranii, da se jasno postavi da uprava odreene radnje ne smije initi, odnosno, u radikalnijem tumaenju naela zakonitosti, da uprava uope smije samo ono initi za to ima izriito zakonsko ovlatenje.

Meutim, kako se uprava sve vie irila to se bilo sve tee zadrati na takvu gledanju na upravu. im je uprava postala vie nosilac slubi i vlast relativno manje dolazila do izraaja, graani su, obratno, kao cilj regulacije poeli gledati osiguranje svoga sudjelovanja kao korisnika u tim upravnim uslugama, njima je postalo najvanije da ne budu prikraeni.

Takva situacija mijenja i osnovni drutveni zadatak upravnog prava. Umjesto da titi nepovredivost privatne sfere pojedinaca, pravni sustav mora prije svega garantirati

sigurnost i jednakost pravnog poloaja graana kao korisnika javnih slubi, smanjiti mogunost zlouporabe nove ovisnosti graana od operativne uprave.

Ope kretanje ide prema novom reguliranju odnosa uprave i graana. U vezi s tim moemo razlikovati dvije varijante: a) Javni odnosi Uprava se glede odnosa s graanima poinje tretirati u istom smislu kao veliko poduzee.Velikom poduzeu je vaan stav muterija, a modernom je gospodarstvu jedna od najvanijih djelatnosti ono to se obino reklamom tj. javnim odnosima, psiholokim odnosima, ispitivanjem trita, utjecajem na javno mnijenje, itd. Bez obzira na konkretnu prodaju robe, velika poduzea nastoje odravati dobre odnose s graanima uope, ili u svijesti graana izgraditi lik svog poduzea, svoje firme, kao neega pozitivnog, neega to pridonosi i njihovoj udobnosti i komforu te, donekle, i opem drutvenom napretku.

Te se metode poinju primjenjivati i na javnu upravu. Uprava se promatra kao usluna organizacija za koju je vrlo vano da graani o njoj imaju dobro miljenje i, prema tome, uprava treba da njeguje te svoje javne odnose, osnuje posebne organizacijske jedinice koje e sustavnim radom publikacijama, utjecajem preko sredstava javne komunikacije, kontrolom osobnih kontakata upravnih slubenika i graana itd. initi sve da graani o njoj imaju dobro miljenje. b) Suodgovornost S druge strane, tei se tome da se o novonastaloj situaciji u odnosu graani uprava graani donekle uine suodgovornima za upravne slube. Te se nove prilike nastoje regulirati pronalaenjem oblika u kojima e graanin izravno sudjelovati u radu pojedinih upravnih organizacija, i postati za njih donekle suodgovoran.Suodgovoran, a ne iskljuivo odgovoran, jer uprava i u najnovijim sustavima uvijek ostaje jednim dijelom nosilac vlasti. Uvijek je nazona dilema: graanin kao podanik i izvor vlasti, i graanin kao suradnik, odnosno kao korisnik slube. Uprava ostaje odgovorna nosiocima politike vlasti, a graani mogu samo dijeliti odgovornost s tom skupinom.

(2) Instrumenti u odnosu graana i uprave a) Opa naela

Naelo zakonitosti Historijski se razvija od negativne formulacije - uprava ne smije raditi ono to joj je zakonom zabranjeno prema stroem pozitivnom shvaanju uprava smije raditi samo ono to joj je zakonom izriito stavljeno u dunost.Ustav RH, l.5.: U RH zakoni moraju biti u suglasnost s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom. Svatko je duan drati se Ustava i zakona i potovati pravni poredak RH.

Naelo pogreivosti uprave Naelo pogreivosti uprave postupno se afirmira u razliitim oblicima: kao i pravo na albu, pravo na sudsku zatitu protiv uprave ili pravo graana na naknadu tete koju graaninu nanese uprava svojim radom.Od feudalnomonarhijskog gesla da kralj ne moe uiniti krivo, pravna teorija i praksa prelaze na suprotni princip, pa je drava i uprava ovozemaljska, ljudska institucija i podvrgnuta svim pogrekama i slabostima koje su ovjekova batina.

Naelo odgovornosti uprave Naelo odgovornosti razvija se u tri glavna smjera: kao politika, kao kazneno-disciplinska i kao materijalna odgovornost.

Politika odgovornost uprave je izvan sfere prava. Ono je posljedica samostalne egzistencije teritorijalne uprave kao politikog instrumenta i oituje se prije svega u institucijama politike vezanosti upravnog sustava za predstavnika i druga politika tijela i dunosnike, kao i za volju graana neposredno.Ipak, zbog primjene naela zakonitosti u odnosu prema upravi i ta strana njezine odgovornosti postaje predmetom pravne regulacije.

Materijalna odgovornost uprave s vremenom postaje sve stroa i obuhvatnija. Od osobne odgovornosti slubenika, preko solidarne odgovornosti uprave i slubenika do primarne odgovornosti uprave s pravom regresa prema slubeniku koji je tetu skrivio svojim nezakonitim postupkom. U novije se vrijeme s porastom uprave i njezinog djelokruga probija ideja o odgovornosti uprave za rizik koji proistjee iz njezine djelatnosti i bez ikakve krivnje pojedinog slubenika, odnosno i uz potpuno zakoniti postupak.

b) Znaenje javnosti uprave u odnosu uprave i graana Javnost uprave je svjesno nastojanje da se to veem broju graana prui maksimalan uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija i da se tim upravnim organizacijama osigura to vea obavijetenost o potrebama, miljenjima i stavovima graana u odnosu prema radu uprave. Graanima se prua uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija da bi mogli utjecati na strukturu i rad tih organizacija. Da e svi graani znati za sve upravne djelatnosti, nije vrlo vjerojatno. Djelovanje uprave je previe raznovrsno da bi svi ljudi mogli poznavati sve aspekte tog njezinog djelovanja. Tako e razliite grane upravnog djelovanja imati razliitu javnost, koja e se mijenjati, a samo e se djelomice sastojati od istih ljudi. Javnost uprave je dvosmjeran proces. Graani treba da budu obavijeteni o radu uprave, ali i uprava treba da bude obavijetena o stavu graana. Ona mora znati to graani o njoj misle i o tome brinuti.Bez javnosti uprave, nema kritike uprave. A bez kritike uprave, nema napretka drave.

Politika vanost javnosti je u tome to tajnost uprave ima loe asocijacije, loe povijesne uspomene. Institucija javnosti uprave sama je po sebi vrlo vaan instrument za regulaciju odnosa graana i upravnih organizacija, jer prekida tradiciju tajne vlasti i trai bar naelnu jednakost izmeu graana i uprave glede raspolaganja informacijama.ZOSDU u l. 82. st. 3. propisuje: Tijela dravne uprave duna su upoznati javnost o obavljanju poslova iz svog djelokruga i izvjetavati ih o svom radu putem sredstava javnog priopavanja ili na drugi prikladan nain.

Meutim, javnost je najdifuznija, najmanje odreena i stoga u primjeni najvie izloena deformacijama i pretvaranju u praznu rije iza koje ne stoji nikakva drutvena stvarnost.Mackenzie i Grove kau Graani komuniciraju s centralnom dravnom upravom ili kao pojedinci ili putem raznovrsnih dobrovoljnih organizacija, ili preko ustavnih procesa vlade i parlamenta .

Modaliteti ostvarivanja institucije javnosti uprave mogu se podijeliti na tri skupine: Javnost funkcioniranja Prvu skupinu ine elementi javnosti funkcioniranja uprave u najirem smislu rijei. Postavlja se pitanje, koliko se upravne funkcije i koje, mogu odvijati neposredno javno, dakle, neposredno uz nazonost graana? a) Prvi element tog modaliteta je javnost sjednica predstavnikih i izvrnih organa. Javnou sjednice postie se posredno javnost uprave, jer se moe dobiti uvid u funkcije uprave.Sjednice predstavnikih tijela obino se odravaju javno. To je generalni princip koji se u veini zemalja potuje. Kod izvrnih organa nije tako jer javnost nije uvijek propisom osigurana. Javnost veinom regulira fakultativno pojedina politiko-teritorijalna jedinica ili sam izvrno-upravni organ. Katkada se prakticira ui oblik javnosti javnost za predstavnike tiska, to znai da na sjednicama vlade, komisija itd. mogu biti prisutni novinari, predstavnici medija.

b) Drugi element je materijalno-financijsko poslovanje teritorijalnih jedinica. Budeti se generalno, u veini upravnih sustava, smatraju javnim dokumentima, dakle, publiciraju se prihvaeni budeti, a katkada i budetski prijedlozi. O njima se vodi javna diskusija. c) Trei element su upravna izvjea. Izvjea pojedinih upravnih organizacija, obino za godinu dana, katkada se tiskaju i dostupni su javnosti. To je oblik koji se kod nas poeo uvoditi u

sklopu ustanova, ali se jo premalo prakticira u teritorijalnim upravnim sustavima. d) etvrti element je publikacija propisa. Izvjea moraju biti kvalitetna tj. objektivna, svestrana, iscrpna i pravodobna. Publikacija propisa nije samo formalnost koja odreuje dan kad e propis stupiti na snagu. Publikacija je materijalni instrument javnosti i poznavanje propisa.Osim slubenih listova, u obzir dolaze i tzv. poluslubeni ili oficiozni listovi.U nekim zemljama centralna uprava izdaje publikaciju koja nije iskljuivo slubeni list, ali ne pripada ni dnevnom tisku. Zatim, zbirke ugovora, tzv. skuptinski bilteni, zbirke sudskih odluka, ope upravne informacije (opi informacijski bilten), znanstvene, tehnike i prosvjetne publikacije.

Sustavni kontakti uprave i graana Druga skupina elemenata javnosti uprave obuhvaa sustavne kontakte uprave i graana koji se odnose na radne zadatke upravnih organizacija. To su: a) Prvi element su savjetovanja i sastanci kao oblici kolektivnog misaona rada za postizanje odreenog cilja. Mjeoviti sastanci na kojima sudjeluju dunosnici skuptina, upravni djelatnici i graani odravaju se u velikom broju. Graani sudjeluju bilo kao strunjaci u svoje ime, bilo kao predstavnici organizacija, odnosnog civilnog sektora. b) Drugi element su javne rasprave. U idealnom sluaju trebale bi biti spontane, kritine, iscrpne i temeljene na razlozima c) Trei element je institucija traenja i davanja miljenja. Ona se odnosi samo na organizacije, odnosno ustanove koje daju miljenja na prijedloge mjera i propisa teritorijalnih upravnih organa.Kad teritorijalni organ ima opu odgovornost za probleme pojedinih tehnikih aspekata, a pod svojom neposrednom komandom vie nema strune slube koje su ranije bile njegovi referenti za ta pitanja, mora se obraniti za miljenje autonomnim ustanovama.

d) etvrti element su predstavke kao sredstvo pomoi kojeg se od prikupljenih informacija donose odreene konzekvencije,

kako bi se utjecalo na pojavu u upravi o kojoj su prikupljene informacije. e) Peti element su ankete koje provode prije svega predstavnika tijela, ali nema zapreka da i udruge graana provode ankete o odreenim problemima u kojima je angairana uprava, da rezultate tih anketa publiciraju i tako utjeu na odluke upravnih organa.

Sredstva javne komunikacije Trea skupina sredstava za konkretizaciju institucije javnosti jesu sredstva javne komunikacije tisak, radio, televizija itd. Tisak je moda najvaniji instrument za osiguranje javnosti rada uprave i informiranost graana. Izmeu uprave i tiska uvijek e biti odreene napetosti. Uprava s rezervom gleda na efektivnost tiska koji kritiki izlae odreene nedostatke u njezinu radu. Ona se pri tome skriva iza tajnosti i u svoju obranu naglaava ekscese tiska i njegovu mogunost da neke same po sebi nevane stvari prikae senzacionalistiki. S druge strane, tisak ima protivan stav kako treba sve znati, o svemu govoriti, to jasnije izloiti, s fotografijama popratiti. Dunost je drutva odgojiti tisak da bude odgovoran, a i upravu da ne bjei od kritike i javnosti. Radi odravanja veza s tiskom u upravnim se organizacijama osnivaju uredi za odnose s javnou. Oni su duni preko tiska i drugih sredstava javne komunikacije javnost upoznati s problemima iz svog sektora i s mjerama koje se poduzimaju za njihovo rjeavanje.Inicijativa za takvo informiranje moe potei i od predstavnika tiska i drugih komunikacijskih sredstava, i uprava je tada po zakonu duna dati traena obavjetenja i podatke. Od te je dunosti moe osloboditi samo zakonski propis koji neku informaciju proglaava dravnom ili slubenom tajnom.

4. Pitanja za ponavljanje(1) Nauka o upravi 1. Tendencije u razvoju drutva? (1x) 2. Izvori tendencija u upravi pored odraavanja tendencija u razvoju drutva? (1x) 3. Tendencija porasta upravnih organizacija? (2x) 4. Zato je razvoj uprave apsolutan, a zato relativan? (6x)

5. Uzroci tendencije porasta upravnih organizacija? (9x) 6. to je diferencijacija upravnih organizacija? (1x) 7. Razlika izmeu horizontalne i vertikalne diferencijacije? (6x) 8. Objasni na primjeru razvoja drave proces horizontalne diferencijacije! (3x) 9. Tendencija prema diferencijaciji upravnih organizacija? (5x) 10. Koje dvije osnovne skupine su rezultat horizontalne diferencijacije i razlikam meu njima? (10x) 11. to je vertikalna diferencijacija? (5x) 12. Uzroci vertikalne diferencijacije? (1x) 13. Zato se horizontalna diferencijacija pojavljuje u izrazitijem i nedvosmislenijem obliku? (5x) 14. Tendencija prema profesionalizaciji uprave - koje su dvije komponente i kako se logiki povezuju? (9x) 15. Definicija prinude? (2x) 16. Zato prinuda ima dvostruku ulogu? (2x) 17. Tendecija prema ograniavanju prinude u upravi zato je problematina? (3x) 18. Zato je u poetku upravnog razvoja bila naglaena uloga prinude? (9x) 19. Koji su uvjeti opadanja prinude u upravi? (9x) 20. Tendencija prema informatizaciji uprave? (4x)

(2) Nastavni materijali 1. Razvoj uloge graana prema javnoj upravi? (8x) 2. Graani kao korisnici? (3x) 3. Graani kao potroai? (7x) 4. Uloga graana u suvremeno doba? (1x) 5. Odnos graana i uprave? (2x) 6. Odnos graana i uprave u fazi demokratske drave i uprave? (1x) 7. Zato graani mogu biti samo suodgovorni, a ne iskljuivo odgovorni za rad upravnih organizacija? (1x) 8. Razvoj naela zakonitosti? (6x) 9. Naelo pogreivosti uprave? (3x) 10. Materijalna odgovornost uprave, kako se razvija? (12x) 11. Naelo javnosti uprave i kako se ostvaruje (nabrojati ona tri naina i objasniti)? (1x) 12. Koje je znaenje javnosti uprave u odnosu uprave i graana? (1x) 13. Zato je javnost uprave dvosmjeran proces? (1x) 14. Koja je politika vanost javnosti uprave? (1x)

15. Koji su modaliteti ostvarivanja javnosti uprave? (1x) 16. Kako graani mogu sudjelovati u javnim poslovima? (1x)

IV. Uprava i politiki sustav1. Uprava u politikom sustavu(a) Razvoj politikih sustava Za razliku od linearnih tendencija u razvoju drutva, politiki se sustavi u najveim europskim zemljama kreu izmjeninim jaanjem i slabljenjem koncentracije drutvene moi i utjecaja u instituciji drave. Nakon poetne koncentracije u apsolutistikim monarhijama u 17. i 18. stoljea, dolazi do dekoncentracije u demokratskim reformama 19. stoljea, do ponovne koncentracije u dravama industrijskih i urbaniziranih zemalja u 20.stoljea, da bi se potkraj 20. stoljea razvoj politikih sustava u razvijenim zemljama iznova okrenuo dekoncentraciji.U tom proturjenom kretanju, dravna uprava ostvaruje svoje osnovne zadae: osiguranje stabilne dravne vlasti, reguliranje osnovnih drutvenih procesa, proizvodnju usluga i dobara koji slue zadovoljavanju interesa dravljana, preuzimanje odgovornosti za minimum materijalne i socijalne sigurnosti dravljana, spreavanje oteenja prirodnog okolia nuzefektima naeg ivota i djelovanja, ispravljanje tih oteenja ondje gdje su nastala, te mjere koje e zahtijevati nae suoavanje s postupnim iscrpljivanjem prirodnih izvora.

a) Poetna koncentracija u apsolutistikim monarhijama Glavni je instrument koncentracije politike moi u rukama monarha profesionalna dravna uprava, koja nastaje postupnim irenjem vladareva dvora i kuanstva, ponajprije ustanovljavanjem vojske neposredno podreene vladaru i neovisne o dotadanjim kontingentima to ih vode pojedini velikai.Tek se tada moe govoriti o stvarnom monopolu legitimne fizike sile u rukama apsolutistikih vladara, kao o definitornoj znaajci drave.

U skladu sa svojim osnovnim zadatkom, osiguranjem vlasti od napadaja izvana i iznutra, dravna uprava se konstituira oko pojedinih aspekata tog zadatka.Ratovanje i odravanje veza s drugim dravama u doba mira kao obrana vanjske sigurnosti, policija i pravosue kao sustavna briga o unutarnjoj sigurnosti, te financiranje sve veeg dravnog pogona.

Meutim, unutar horizonta namjera i ambicija vladara tadanjeg tzv. prosvijeenog apsolutizma, nahode se i drugi ciljevi koji nagovjeuju zadatke dravne uprave u budunosti.Tako funkcija pravosuenja, arbitriranja sukoba unutar drutva, iziskuje utvrivanje kriterija prema kojima e se ti sukobi rjeavati, a to znai donoenje normi koje openito reguliraju ljudsko ponaanje. Nadalje, izdanost izvora dravnih financija ovisi o produktivnosti privrede zemlje, pa tako promicanje gospodarskog prosperiteta dravnom ekonomskom politikom postaje ciljem koji anticipira budue vrlo razvedene dravne djelatnosti i strukture na tim podrujima. Potom vladari sebe doivljavaju kao prosvijeene monarhe, u svojstvu oca svog naroda, te brinu o drutvenoj dobrobiti svojih podanika.

Pod monopolom fizike sile razumijemo takvu koncentraciju sredstava prinude protiv koje nasilni otpor pod normalnim okolnostima ne moe uspjeti.Dravni monopol sile ne znai da nitko na teritoriju drave nema oruja ili drugih sredstava fizikog prinuivanja i da se njima ne slui; znai samo da drugi u neposrednu nasilnu sukobu s dravnom silom ne mogu uspjeti. Ako to mogu, tada drava o ijem teritoriju je rije, zapravo vie i ne postoji.

b)Dekoncentracija u demokratskim reformama 19. stoljea Nositelji pokreta protiv koncentracije dravne vlasti postale su skupine u drutvu koje su si uspjele osigurati izvore moi i utjecaja izvan monopoliziranoga politikog sustava. To su prije svega bili trgovci, bankari, obrtnici i drugi samostalni proizvoai u gradovima kojima je ekonomska mo bila temeljem za suprotstavljanje politikom apsolutizmu.

Na razini ideja, opozicija se oitovala u afirmaciji vrijednosti slobode i jednakosti, autonomije pojedinca nasuprot vlasti, ograniavanju drave i njezina djelokruga sve do njezina potpunog nijekanja. Na razini institucija, ovim se reformama vrhovna vlast monarha zamjenjuje vlau izabranog predstavnitva graana, uvodi se vezanost svih dravnih organa pravnim propisima to ih donosi predstavniko tijelo, a dravna vlast se dijeli strukturno i funkcionalno na djelatnosti zakonodavstva, sudstva i uprave koje obavljaju meusobno relativno neovisni nositelji i uspostavlja se cjelokupni sustav nadzora dravnog aparata pomou dravnog aparata. Osnovni zadatak novih institucija je da zatite graane od moi drave, te da utvruju i provode opa, za sve obvezna pravila, prema kojima se odvijaju autonomni procesi u drutvu, ponajprije u trinoj privredi.U sklopu takvoga demokratskoga politikog sustava, dravna uprava je podsustav drave, politiki odgovoran predstavnikom tijelu putem vlade kao skupa politiki imenovanih i politiki smjenjivih efova pojedinih upravnih resora.

c) Nova koncentracija u dravama industrijskih i urbaniziranih zemelja 20. stoljea Drutveni razvoj u drugoj polovini 19. stoljea obiljeen je industrijalizacijom i urbanizacijom zemalja Zapadne Europe i Sjeverne Amerike. Ova temeljna promjena u nainu ivota u usporedbi s dotadanjim agrarnim zajednicama, otvorila je nove probleme u tim drutvima, i uslijed diobe rada, ostavila bez nositelja niz drutveno prijeko potrebnih djelatnosti. Rjeavanje tih problema i obavljanje potrebnih djelatnosti preuzela je dravna uprava.Industrijska trina privreda otvorila je problem povremenih ekonomskih kriza i iziskivala korektivnu intervenciju dravnih mjera. Pojedinano vlasnitvo industrijskih sredstava za proizvodnju otvorilo je sukob izmeu vlasnika i najamnih radnika u industriji koji je pokrenuo dravne mjere arbitriranja sve do preuzimanja proizvodnih sredstava u dravno vlasnitvo.

ivot u gradovima stvorio je nove potrebe to proizlaze iz urbane situacije, a u pogledu potreba koje su postojale otprije ostavio je bez nositelja djelatnosti kojima su, na selu, te potrebe zadovoljavali pojedinci odnosno obitelji svaka za sebe. I te poslove postupno preuzima centralna i lokalna dravna uprava.

Drava industrijskog i urbanog razdoblja u pravilu je nacionalna drava (integrativni faktor). Njezini dravljani pripadaju istom narodu i postaju svjesni te pripadnosti i nacionalnih ciljeva te mogunosti da dravni aparat slui tim ciljevima. Naglo se iri dravna uprava po broju organizacija i po broju ljudi koji u njima rade. Pored klasinih resora uprave kao vlasti vojska, diplomacija, policija, sudovi i porezi razvijaju se resori uprave kao slube u privredi. Nadalje, tu su i drutvene slube u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zatiti; tehnike slube u transportu, komunikacijama, energetici; komunalne slube za raznovrsne potrebe gradova; informacijske slube u meteorologiji, statistici, geologiji i drugdje.Ekspanzija javnih poslova, a s njima i uprave, jo snanije potie politiki razvoj u 20. stoljea, kad se u manjoj ili veoj mjeri uvodi naelna odgovornost drave za materijalnu i socijalnu dobrobit stanovnika. Negdje se ta odgovornost oituje u uvoenju sustava socijalnog osiguranja za zaposlene, drugdje se ide dalje u izgradnji drave ope dobrobiti, sve do dravne brige za punu zaposlenost i jamstvo ekonomskog minimuma za sve stanovnike.

Upravne organizacije koje obavljaju ove poslove razlikuju se od klasine dravne uprave po tome to u funkcioniranju ne potrebuju u tolikoj mjeri dravni monopol sile kao to je to sluaj s resorima vlasti. Glavna sankcija njihovih propisa upuenih graanima nije primjena sile, ve uskraivanje slube to je obavljaju.

Razloge za postupni prijelaz tih djelatnosti u javni sektor, a to isprve znai u dravne ruke, moemo podijeliti u tri skupine: ekonomski, psiholoki i moralni. a) neke od ovih opepotrebnih aktivnosti iziskuju vrlo krupne poetne intervencije (npr. eljeznice, komunikacijske mree, energetika) koje u pojedinim zemljama pojedinani poduzetnici naprosto nisu kadri koncentrirati b) iako su djelatnosti to ih obavljaju javne slube nesumnjivo drutveno korisne, pokazalo se da su neposredni korisnici odnosno interesenti vrlo nepouzdani kad je rije o samostalnom ostvarivanju takvog njihovog interesa

c) niz djelatnosti o kojima je ovdje rije imalo bi, sa svog karaktera, monopolni poloaj na tritu, te se dralo

nemoralnim da se pojedinani poduzetnici nau u poloaju da koriste takav monopolni poloaj na tetu korisnika slube d) neke su djelatnosti takve prirode da se od njih pod normalnim okolnostima ne moe oekivati profit (npr. muzeji) pa stoga nije dolazilo u obzir da djeluju na temelju oekivanja profita.

d) Faza nove dekoncentracije krajem 20. stoljea Koncentracija moi i utjecaja drave tijekom 20. stoljea, i odgovarajua ekspanzija dravne uprave, s vremenom imaju sve negativnije posljedice: a) dravno tutorstvo nad privredom nije kadro osigurati optimalno funkcioniranje gospodarstva i, najposlije, vodi u stagnaciju b) povean utjecaj drave u drutvu oteava, nakon odreenog praga, politiki nadzor nad dravnim aparatom i konano dovodi u pitanje tekovine druge faze u razvoju suvremene drave, naime, ljudska i politika prava graana Istodobno, objektivni uvjeti u razvijenim drutvima sve manje pogoduju koncentraciji moi i utjecaja uope, a posebno u rukama drave.Sve vea horizontalna drutvena diferencijacija, sve vei broj zanimanja i drutvenih sektora stvara naporedna polja djelovanja i drutvene afirmacije ljudi. Sve gua drutva i njihove diferencirane institucije sve su sposobnije da se samoreguliraju i opiru se heterogenom reguliranju iz jednog dravnog centra.

Posljedica tih okolnosti je ponovno okretanje prema dekoncentraciji. Reafirmira se trite kao najpogodniji okvir za uspjeno funkcioniranje gospodarstva. Predlae se deregulacija, smanjivanje broja i opsega dravnih propisa i mjera kojima se utjee na rad privrednih subjekata i graana. Razmatraju se mogunosti demokratizacije odnosa ne samo u dravi ve i u organizacijama svih vrsta, od sudjelovanja i suodluivanja do samoupravljanja njihovih lanova.Tijekom tih novih tendencija prema dekoncentraciji, dravna uprava gubi svoje otre obrise kao sastavni dio politikog sustava drave i iri se u mree organizacija integrirane na razliite naine kroz pluralitet raznovrsnih centara od kojih je tradicionalna drava samo jedan. Vie se ne govori o dravnoj upravi, ve o javnom sektoru.

(b) Problem birokracije Institucije politikog sustava dijele se na dvije osnovne skupine: a) one u kojima se legitimno stvara politika volja zajednice, u kojima se donose politike odluke b) one u kojima se ta politika volja ostvaruje, tj. donesene odluke izvravaju

Uprava predstavlja, pod normalnim okolnostima, izvrnu organizaciju politikog sustava.To znai da upravni slubenici u naelu nisu lanovi skupine koja donosi politike odluke, tj. politiki odluujue skupine, a upravne organizacije u cjelini znae, u usporedbi s tom skupinom, instrument vlasti, dodue potreban instrument, ali ne vie od instrumenta.

Tvrdnja o upravi kao izvrnoj ili provedbenoj organizaciji, openito postavljena, namee dva problema: a) konkretno razgranienje izmeu uprave kao provedbene organizacije i politiki odluujuih tijela b) problem stanovitog refleksnog utjecaja uprave, pod normalnim okolnostima, na odluujua tijela i na nain na koji ta tijela obnaaju vlast

Kako god se rijeio problem razgraniavanja za konkretni politiki i upravni sustav, moemo raunati s time: a) da e pripadnici gornjeg sloja upravnog sustava teiti sudjelovanju u politikom odluivanju b) da e politiki odluujua skupina nastojati u vodei sloj upravnog sustava ukljuiti svoje lanove radi osiguranja transmisije svojih odluka na upravne organizacije

c) da e izmeu politiki odluujuih tijela i upravnog sustava postojati prijelazno mjeovito podruje u kojem se i donose odluke politikog znaaja i izvravaju odluke irih politikih foruma

Refleksni utjecaj upravnog sustava na politika odluujua tijela ije odluke taj sustav izvrava proizlazi iz: injenice da odluujua tijela, u pravilu, nemaju drugog instrumenta do uprave za ostvarivanje svoje politike uloge uprave u pripremanju sloenih politikih odluka uloge uprave u provedbi politikih odluka jer sadraj tih odluka uvijek ovisi o nainu i okolnostima njihova provoenja neprestanog radnog kontakta izmeu uprave i politiki odluujuih tijela

Birokratska vlast predstavlja razliite patoloke promjene normalnih odnosa izmeu odluujue skupine i provedbene upravne organizacije. U njoj su upravne organizacije glavni ili iskljuivi oslonac vlasti u drutvu i nad drutvom. Osnovna znaajka birokratske vlasti je da odluujua skupina nikad nije imala ili je izgubila, odnosno svjesno raskinula, vezu sa svojom politikom podlogom (tj. s biraima, proizvoaima i sl.) i odravala se na vlasti mahom ili iskljuivo putem upravnih organizacija.Birokratizam je nain provoenja vlasti.

Iako se odnosi izmeu politike odluujue skupine i upravnog sustava bitno mijenjaju u situaciji birokratske vlasti, to ne znai da odluujua skupina ili uprava, kao drutvene pojave i institucije, gube svoj posebni identitet ili da uprava vie nije instrument, da njezina osnovna orijentacija vie nije usmjerena na izvrenje. Birokratska vlast nije vlast uprave, ve vlast na temelju uprave.

Patoloka drutvena situacija birokratske vlasti dovodi do dviju vrsta posljedica u upravnom aparata i u drutvu u cijelosti:

a) brojnost i drutveni utjecaj upravnih organizacija poveava se usporedno s izolacijom uprave unutar drutva i zatvaranjem u sebe njezina rukovodeeg sloja, koji se sve rjee mijenja po svom osobnom sastavu, sve manje obnavlja u izmjeni s drugim podrujima drutvenog ivota b) prisilna pasivizacija stanovnitva u politikom ivotu dovodi do otuenja ovjeka od politike vlasti

Osnovna opasnost birokratizacije politike vlasti sastoji se ipak u injenici da samo postojanje suvremenih velikih upravnih organizacija omoguuje odluujuoj skupini provoenje vlasti i dulje razdoblje bez oslonca na bilo kakvu politiku podlogu.I prije su se odluujue skupine pokuavale i uspijevale odmetnuti od podloge svoje klase i vladajuoj klasi nametnuti razliite oblike oligarhije i tiranije. Samo je to bio tei i riziniji pothvat i takva se vlast zapravo nikad nije mogla posve stabilizirati. Trajnije oblike vlasti bez politikog legitimiteta omoguuje tek razvijeniji upravni aparat, kao to to dokumentiraju primjeri birokratskih pojava potkraj prosvijeenog apsolutizma i uloga birokracije u totalitarnim dravama razliitih id