universidade federal do parÁ instituto de … uma revisÃo de literatura parauapebas/pa 2016 . ......
TRANSCRIPT
![Page 1: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/1.jpg)
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
INSTITUTO DE CIENCIAS SOCIAIS APLICADAS
FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
MODALIDADE A DISTÂNCIA
ROSANA MARIA DOS SANTOS ROCHA
A UTILIZAÇÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES E ESPECIAIS
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. UMA REVISÃO DE LITERATURA
Parauapebas/PA
2016
![Page 2: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/2.jpg)
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
INSTITUTO DE CIENCIAS SOCIAIS APLICADAS
FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
MODALIDADE A DISTÂNCIA
ROSANA MARIA DOS SANTOS ROCHA
A UTILIZAÇÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES E ESPECIAIS
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. UMA REVISÃO DE LITERATURA.
Trabalho de Curso apresentado ao Curso de Especialização em Gestão Pública da Universidade Federal do Pará, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública. Orientador: Prof. Dr. José Raimundo Barreto Trindade
Parauapebas/PA
2016
![Page 3: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/3.jpg)
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
INSTITUTO DE CIENCIAS SOCIAIS APLICADAS
FACULDADE DE ADMINISTRAÇÃO
ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
MODALIDADE A DISTÂNCIA
ROSANA MARIA DOS SANTOS ROCHA
A UTILIZAÇÃO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS SUPLEMENTARES E ESPECIAIS
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. UMA REVISÃO DE LITERATURA.
Trabalho de Curso apresentado ao Curso de Especialização em Gestão Pública da Universidade Federal do Pará, como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública. Orientador: Prof. Dr. José Raimundo Barreto Trindade
Aprovado em ___/___/2016
_____________________________________________________ Professor José Trindade, (orientador)
Assinatura
_____________________________________________________ Professor
Assinatura
_____________________________________________________ Professor
Assinatura
Parauapebas/PA
2016
![Page 4: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/4.jpg)
A Utilização dos Créditos Adicionais Suplementares e Especiais na
Administração Pública. Uma Revisão de Literatura.
Rosana Maria dos Santos Rocha1
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo contribuir para o enriquecimento do conhecimento teórico acerca da utilização dos créditos adicionais no orçamento público. Portanto, com o propósito de compreender as finanças públicas, o estudo do orçamento buscou conceituar as tipologias de créditos adicionais, bem como definir em que situações esses recursos devem ser aplicados. Para tanto, se fez necessária a pesquisa às obras referentes ao assunto, e à Legislação vigente. A relevância acadêmica deste estudo deve-se ao fato de que em sua maioria, os estudos realizados tendo os créditos adicionais como tema de pesquisa visam os créditos extraordinários, em detrimento dos demais créditos adicionais suplementares e especiais, portanto, ao tratar destas outras duas modalidades de créditos adicionais este estudo poderá ser útil às áreas de Gestão Pública, Economia, Contabilidade e áreas afins. Com este intuito, foram descritas as utilizações de créditos adicionais suplementares e especiais nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações do município de Belém e as de Parauapebas é que na capital do estado, esses créditos adicionais pareceram ser utilizados apenas em pequenas retificações orçamentárias, de casos isolados, mas ao contrário dessa realidade, no município de Parauapebas, percebe-se a notória desarticulação do planejamento orçamentário do município, pois são requeridos mais de 128 milhões de reais não previstos nos programas adequados. Tal situação significa falhas no planejamento orçamentário. Palavras-Chave: Orçamento. Créditos Adicionais. Legislação. Executivo. Legislativo
1 Funcionária Pública Municipal, Cirurgiã-Dentista no Departamento de Atenção Básica da Secretaria
Municipal de Saúde de Parauapebas. Bacharel em Administração Pública, pela Universidade Federal
do Pará (UFPA), conclusão em 2015.
![Page 5: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/5.jpg)
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 05
2 ORÇAMENTO PÚBLICO: ASPECTOS CONCEITUAIS E EVOLUÇÃO .......................... 07
2.1 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS .................................................................................... 08
2.2 PPA, LDO e LOA: A Importância das Legislações Atuais .......................................... 12
2.2.1 LEI DAS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ................................................................. 12
2.2.2 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL .................................................................................... 13
3 CRÉDITOS ADICIONAIS.................................................................................................... 14
3.1 Parâmetros para Abertura de Créditos Adicionais Suplementares e Especiais .. 16
3.2 Utilização de Créditos Suplementares e Especiais Municípios de Belém e
Parauapebas .......................................................................................................................... 19
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 25
REFERÊNCIAS ....................................................................................................................... 26
![Page 6: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/6.jpg)
5
1 INTRODUÇÃO
O orçamento é um dos mais antigos e tradicionais instrumentos utilizados na gestão
de negócios públicos. Foi concebido inicialmente como um mecanismo eficaz no controle
político dos órgãos de representação sobre os Executivos, entretanto, vem sofrendo
mudanças evolutivas para acompanhar a as funções do Estado (GIACOMONI, 2010).
O tema proposto para este estudo trata-se dos créditos adicionais, com ênfase nos
créditos adicionais suplementares e especiais, visto que, são as modalidades que mais se
aplicam como alternativas para retificação do orçamento público, diante de necessidades
insuficientes ou não contempladas quando da elaboração dos orçamentos no Brasil.
Esta revisão de literatura é composta de 04 capítulos nos quais os assuntos que
embasam o conhecimento acadêmico sobre os créditos adicionais são apresentados e
comentados. Neste primeiro capítulo, introdução, apresenta-se o problema de pesquisa, a
justificativa para a realização do mesmo, bem como a hipótese e objetivos. O segundo
capítulo refere-se à metodologia empregada para estruturação da revisão de literatura. No
terceiro capítulo, apresenta-se de fato a Revisão de Literatura de acordo com os assuntos
pertinentes e convenientes, e, finalmente no quarto capítulo têm-se as considerações finais.
Num cenário de gestão pública onde a banalização da utilização dos créditos adicionais se tornou praticamente uma regra ao invés de uma exceção, os municípios podem seguir tal tendência orçamentária, por isso tornam-se necessários estudos que norteiem os profissionais envolvidos nos trâmites burocráticos orçamentários a fim de moderar a utilização exagerada dos créditos adicionais, o que significa falhas de planejamento e, portanto, constitui uma disfunção gerencial.
A relevância social do tema reside no fato de que é importante que a administração pública tenha um planejamento orçamentário equilibrado, diminuindo a incidência da abertura desses créditos adicionais, o que significa evitar dificuldades de planejamento na gestão pública.
A relevância acadêmica reside no fato de que em sua maioria os estudos realizados tendo os créditos adicionais como tema de pesquisa visam os créditos extraordinários, ou seja, são estudos do orçamento diante de calamidade pública, em detrimento dos demais créditos adicionais suplementares e especiais, portanto, tal pesquisa poderá ser útil às áreas de Gestão Pública, Economia, Contabilidade e áreas afins.
Finalmente, a relevância pessoal para a pesquisadora deste estudo, Bacharela em Administração pública, se baseou no interesse pela melhoria dos serviços públicos da região na qual reside e atua.
![Page 7: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/7.jpg)
6
A hipótese da utilização demasiada de créditos adicionais nos municípios é proveniente da ausência ou planejamento pouco aderente às realidades.
O objetivo geral deste estudo é contribuir para o enriquecimento do conhecimento teórico acerca da utilização dos créditos adicionais no orçamento público.
Os objetivos específicos são:
Compreender as finanças públicas, no âmbito do orçamento público buscando conceituar as tipologias de créditos adicionais;
Definir e/ ou demonstrar em que situações esses recursos são legalmente aplicados, através de exemplos da literatura específica e/ou meios de divulgação orçamentária.
Este estudo constitui-se de uma revisão de literatura especializada. Segundo Moreira (2004), neste tipo de trabalho científico, ainda que seja reconhecido nos círculos acadêmicos, pela sua importância, há uma curiosa relação inversa quando se trata da produção de textos sobre o assunto. Virgo (1971), ao falar sobre as características e os problemas inerentes a esse tipo de estudo, atentou que a falta de boas revisões deve-se ao fato de que os próprios cientistas não colocarem a revisão de literatura como um trabalho de alto nível, que não traz prestígio. Tal realidade trata-se de um paradigma, preconceituoso no âmbito acadêmico. De qualquer maneira, Nice Figueiredo (1990), salientou que as revisões se constituem num espectro contínuo do trabalho original – talvez com referência a alguns poucos textos, considerados importantes pelo autor da revisão – até a revisão do assunto com lista contendo centenas de citações.
Explicada a importância da revisão de literatura como instrumento de conhecimento para o meio acadêmico, torna-se importante delimitar a presente pesquisa quanto aos aspectos metodológicos que trilharam o caminho para sua consecução:
A pesquisa bibliográfica necessária para o levantamento da base teórica para o tema proposto foi realizada entre setembro de 2015 a janeiro de 2016, na qual se realizou consulta a livros e artigos selecionados através de busca no banco de dados Scielo e no sítio eletrônico Google Acadêmico.
A busca nos bancos de dados foi realizada utilizando as palavras chaves Orçamento Público e Créditos Adicionais.
Os critérios de inclusão para os estudos encontrados foram a utilização dos Créditos Suplementares e Especiais. Foram excluídos estudos que relataram apenas a utilização dos créditos extraordinários.
Logo em seguida, buscou-se estudar e compreender os principais parâmetros empregados e formas de aplicação dos créditos suplementares e especiais nos estudos encontrados.
![Page 8: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/8.jpg)
7
2 ORÇAMENTO PÚBLICO: ASPECTOS CONCEITUAIS E EVOLUÇÃO
O Orçamento Público é um planejamento, onde ocorre a fixação das despesas e as estimativas de receitas, realizado pela administração pública com o escopo de atingir as demandas de forma mais eficiente, eficaz e efetiva. (MORO, 2011).
Dada a multiplicidade de vertentes que o orçamento engloba, tais como os aspectos político, jurídico, econômico, financeiro e administrativo é mister que se entenda o processo de evolução do conceito do orçamento público e observar que o mesmo tem sofrido significativas mudanças ao longo do tempo, em decorrência da evolução de suas funções, hoje marcadamente diversas daquelas que o distinguiam no passado. (GIACOMONI, 2010). Por isso faz-se necessário breve relato de sua evolução histórica.
Do ponto de vista histórico, o orçamento possui duas fases conceituais: o orçamento tradicional e o orçamento moderno.
Antes da formalização do orçamento, na Inglaterra desenvolvia-se o embrião de tal técnica, pois em tempos remotos, imperava a arbitrariedade da Coroa na instituição de impostos; tal realidade só foi modificada após pressões dos barões ingleses que eram parte integrante do conselho comum (órgão de representação da época), levando o Rei John Lackland (João – Sem - Terra), a outorgar em 1217 a Carta Magna, que estabeleceu no seu artigo 12: “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum”. Esse foi um dos primeiros passos rumo ao controle orçamentário.
Com a Declaração dos Direitos em 1688, há um novo marco no orçamento público. Pois este documento estabeleceu que “a partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou pagar impostos, sem consentimento comum através da Lei do Parlamento” (BURKHEAD, 1971 apud Pires & Mota, 2006 p.17)
Segundo Giacomoni, (2010) o orçamento tradicional tem seus primórdios de utilização como instrumento formalizado na Inglaterra, por volta de 1822. Pode-se considerar essa data como a que marca o início do Orçamento, plenamente desenvolvido, na Inglaterra. Apesar de representar uma conquista importante como instrumento disciplinador de finanças públicas, sua principal função era o controle político por parte do Legislativo, sobre o Executivo.
Mesmo a Inglaterra tendo sido pioneira na embriogênese do Orçamento Público, cabe ressaltar que a França a partir de 1831 consolidou algumas características orçamentárias como a anualidade do orçamento; a votação do orçamento antes do exercício; o orçamento deveria conter todas as previsões financeiras para o exercício – universalidade; e não vinculação de itens da receita e despesas específicas – princípio da não afetação de receitas.
Outro país que também se destacou no que diz respeito à evolução do orçamento público foi os Estados Unidos, pois em 1802 a Câmara dos Representantes criou a Comissão de Meios e Recursos. Essa comissão fazia o papel de órgão do planejamento, consolidava os programas setoriais e possibilitava uma visão de conjunto das finanças do Estado. Entretanto, após anos de função, esse tipo de comissão aumentou cada vez mais sua quantidade na Câmara e no Senado, sendo que em 1885, havia 8 comissões para cada uma das casas. Tudo isso culminou em níveis assustadores de corrupção e negociatas. Havia necessidade de modernização da administração federal, o que de fato aconteceria na virada do século, a pedido do então presidente Taft.
Já o orçamento moderno nasceu quase junto com o século XX, sendo idealizado pela Comissão de Economia e Eficiência do presidente americano Taft (1910-12) e tem como principal função ser um instrumento de administração, ou seja, orçamento é algo mais que a simples previsão da receita ou estimativa de despesa. Segundo o relatório da
![Page 9: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/9.jpg)
8
Comissão Taft “(...) o administrador precisa ter diante de si informes regulares que reflitam resultados em termos de qualidade e quantidade; ele deve estar habilitado a medir qualidade e quantidade dos resultados por unidades de custo e unidades de eficiência” (LEE JR & JOHNSON, R., 1973, Apud Giacomoni, 2010 p.57).
No Brasil, a evolução do orçamento público tem sido demonstrada nas 07 (sete) constituições outorgadas ou promulgadas ao longo da história deste país. Na primeira constituição em 1824, época imperial, surgem as primeiras exigências para elaboração de orçamentos formais por parte das instituições vigentes. O artigo 172 estabelecia que:
O ministro da fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral de receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas.
Depois de seis constituições federais, em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a constituição atual na qual o tema orçamentário recebeu destaque pelos constituintes, pois era símbolo das conquistas parlamentares. Nesta constituição há inovações no que diz respeito à devolução ao Legislativo da possibilidade de propor emendas ao projeto de lei do orçamento, sobre a despesa. Além disso, há a explicitação da universalidade orçamentária, ou seja, é considerada a multiplicidade de formas organizacionais e jurídicas no setor público, explicitando quais as receitas e despesas públicas devem integrar o orçamento público e merecer, assim, a aprovação legislativa. Ademais, no novo texto constitucional, há a exigência de que, anualmente, o Executivo encaminhe ao Legislativo o projeto de lei das diretrizes orçamentárias a fim de que seja orientada a elaboração da lei orçamentária anual, que dispõe sobre a política de fomento a ser observada pelas agências oficiais. (BRASIL, Constituição Federal, 1988, art. 165 a 169)
2.1 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Segundo Giacomoni (2010), os princípios orçamentários nada mais são do que regras criadas com a função de auxiliar o controle parlamentar sobre o Executivo.
É importante salientar que essas regras não são mandamentos absolutos, mas uma seleção de princípios que norteiam o funcionamento da instituição orçamentária. Sendo assim, cabe enfatizar alguns dos princípios orçamentários que possuem maior representatividade e integração à legislação brasileira:
Princípio da unidade:
Esse princípio é um dos que mais sofrem exceções, visto que a sua definição diz que o orçamento deve ser “uno”, ou seja, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento, mas na prática esse princípio é regularmente descumprido, pois o que se observa é a existência de orçamentos paralelos.
No passado se justificava a presença dos orçamentos paralelos para situações de excepcionalidade, como guerras, calamidades etc., mas com a descentralização do aparelho estatal generalizou-se a prática de orçamentos especiais. Então para tentar remediar tais distorções, criou-se um novo princípio, o da totalidade, que possibilitaria a coexistência de múltiplos orçamentos que seriam consolidados, permitindo uma visão geral das finanças do governo.
Giacomoni (2010) esclarece que a Constituição de 1988, descreve a concepção de totalidade orçamentária ao elencar a composição anual do orçamento de forma integrada em:
![Page 10: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/10.jpg)
9
Orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as
unidades e entidades da administração;
Orçamento de investimento das empresas estatais
Orçamento das entidades de seguridade social
Princípio da universalidade:
A literatura da área de finanças públicas, através do renomado professor acadêmico francês Gaston Jèze aponta que tal princípio tenha sido introduzido pelo Primeiro Ministro Joseph Villèle na França em 1822. De acordo com esse princípio, nas palavras de Giacomoni (2010), “o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado”.
Esse princípio ficou estabelecido assim na Constituição de 1988 no § 5º do artigo 165:
A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A constituição de 1988, então inovou ao incluir as finanças das empresas estatais
na peça orçamentária anual, justificando-se pelo fato de que tal inclusão possibilita o
controle parlamentar sobre os investimentos programados por este segmento importante do
Estado. Da mesma forma, a inclusão dos orçamentos das entidades previdenciárias, que
apesar de não serem caracterizados como tributos, não deixam de ser receitas públicas e
como tal estão também sujeitas ao controle parlamentar. Todos esses aspectos
caracterizam a universalidade como princípio orçamentário importante na legislação
brasileira.
Princípio do orçamento bruto
A regra básica de tal princípio estabelece que todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Esse princípio estaria intimamente ligado ao da universalidade, uma vez que:
No momento em que o parlamento é chamado a votar o imposto e a fixar despesas que são o seu fundamento e sua medida, é necessário que o orçamento lhe apresente a lista de todas as despesas e de todas as receitas. Não há razão alguma para subtrair uma despesa qualquer ao controle do Parlamento. (SILVA, SANT’ANNA, 1962, Apud GIACOMONI, 2010, p.72)
O princípio do orçamento bruto na verdade buscava impedir o florescimento das atividades empresariais do Estado que não pudessem ser conciliadas com o cumprimento da regra. Entretanto, os empreendimentos econômicos do Estado foram cada vez mais se dinamizando e a violação desse princípio acabou por se evidenciar, pois seria impossível que todas as receitas e despesas dessas entidades sofressem tratamento centralizado.
O resultado disso foi que, os valores líquidos resultantes da operação dessas organizações é que passaram a integrar o orçamento governamental. Exemplo disso são as
![Page 11: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/11.jpg)
10
receitas provenientes do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS). A legislação aponta que do total arrecadado pelo governo estadual, 25% cabem aos municípios. Então, a fim de demonstrar o orçamento estadual, na receita devem constar as estimativas da arrecadação integral do tributo e na despesa, o correspondente aos 25% como transferências aos municípios. Dessa forma os princípios de universalidade e orçamento bruto são observados.
Princípio da anualidade ou periodicidade
Segundo Bocaccio (1988) para que haja o princípio da anualidade ou periodicidade, a regra é a elaboração, autorização e execução do orçamento referido a um determinado período de tempo (anual; plurianual).
Tal “princípio é consagrado pela CF/88 e pela lei Federal 4.320/64. O orçamento tem seu período limitado a um ano, isto é, decorrido o decurso desse prazo terá que pedir autorização ao legislativo para arrecadar receitas e efetivar despesas” (MORO, 2011 p.19).
Princípio da não afetação das receitas
Segundo esse princípio todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro, sem qualquer vinculação em termos de destinação. Os propósitos básicos desse princípio são: oferecer flexibilidade na gestão do caixa do setor público - de modo a possibilitar que os seus recursos sejam carreados para as programações que deles mais necessitem - e evitar o desperdício de recursos (que costuma a ocorrer quando as parcelas vinculadas atingem magnitude superior às efetivas necessidades) (PORTAL DO ORÇAMENTO - SENADO FEDERAL, 2016).
Nas palavras de Giacomoni (2010, p. 75):
“(...) a exigência de que as receitas não sofram vinculações, antes de qualquer coisa, é uma imposição de bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de recursos não comprometidos para atender às despesas conformes as necessidades. Recursos excessivamente vinculados sinalizam dificuldades, pois podem significar sobra em programas de menor importância e falta em outros de maior prioridade.”
Princípio da discriminação ou especialização
Consiste numa regra que tem por finalidade apoiar o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanças executivas. Segundo Giacomoni (2010) as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação. É também chamado de especialização visto que especifica as contas das despesas e receitas de acordo com as exigências do controle interno e externo, além de subsidiar o planejamento administrativo
Princípio da exclusividade
Esse princípio garante a exclusividade da matéria financeira, ou seja, exclui qualquer dispositivo ou matéria estranha que nada tenha a ver com as estimativas da receita e à fixação da despesa para o próximo exercício. Havia no Brasil na época da Primeira República, um histórico de inclusões de matérias estranhas rotuladas de “caudas orçamentárias” que não se encaixavam com questões financeiras, daí o surgimento desse princípio orçamentário.
![Page 12: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/12.jpg)
11
O princípio da exclusividade aparece na Constituição de 1988, no § 8º do artigo 165 da seguinte forma:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Princípio do equilíbrio
A principal função desse princípio é assegurar que as despesas autorizadas não sejam superiores à previsão das receitas.
Giacomoni (2010) observou que na Constituição de 1967 o princípio do equilíbrio foi exigido de maneira explícita no caput do art. 66: “o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período”. Havendo exceções somente para os casos de recessão econômica e situações onde é recomendada a abertura de créditos extraordinários. A Constituição de 1988 por sua vez, pontua o princípio do equilíbrio ao vedar em seu artigo 167, III:
“a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;”
Outros princípios tradicionais:
a) Princípio da clareza. O orçamento público deve ser apresentado em linguagem
clara e compreensível a todas aquelas pessoas que tenham interesse ou que precisem manipulá-lo.
b) Princípio da publicidade. O orçamento público deve merecer ampla publicidade. Os diários oficiais cumprem tal propósito, entretanto, a publicidade ideal envolve clareza na divulgação e ampla divulgação para que o maior número possível de pessoas possa inteirar-se dos interesses da administração pública.
c) Princípio da exatidão. De acordo com esse princípio as estimativas devem ser tão exatas quanto possível, de forma a garantir à peça orçamentária um mínimo de consistência afim de que se possa utilizá-las como instrumento de programação, gerência e controle.
Após esta breve revisão teórica, acerca do orçamento público e seus princípios, pode-se fazer o encadeamento dos conceitos inframencionados relativos ao Plano Plurianual, que é o instrumento que contém o planejamento de receitas e despesas e metas para um período de quatro anos e que orientará a gênese da Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, que também são instrumentos de planejamento de receitas e despesas, porém para um período de um ano. Esses instrumentos necessitam ser apresentados para que, seqüencialmente, se faça o estudo específico dos Créditos Adicionais, que é o objetivo principal deste artigo.
![Page 13: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/13.jpg)
12
2.2 PPA, LDO e LOA: A importância das Legislações Atuais
De acordo com o art. 165, § 1º, da Constituição Federal de 1988 e com o Manual Técnico de Orçamento (MTO/2013), o Plano Plurianual - PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
No que concerne aos prazos, o Poder Executivo deverá fazer o encaminhamento
do projeto de lei do PPA ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do
exercício financeiro do mandato eletivo - 31 de agosto - e a devolução para sanção ao
Poder Executivo, pelo Poder Legislativo deverá ser realizada até 22 de dezembro, data de
encerramento da sessão legislativa.
Quanto ao período de vigência do PPA, é importante salientar que o mesmo não
coincide com os mandatos eletivos, ou seja, esse instrumento de planejamento é elaborado
por um governo somente no seu segundo ano de mandato, isso significa que no primeiro
ano de mandato, o PPA utilizado será o do governo anterior. Em outras palavras, o PPA
cobrirá o período compreendido entre o início do segundo ano de mandato e o final do
primeiro exercício do mandato subseqüente. Dessa forma há garantia de continuidade dos
programas e projetos previstos no planejamento administrativo.
2.2.1 Lei das Diretrizes Orçamentárias - LDO
Instituída pela Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes Orçamentárias é
um instrumento de conexão entre o planejamento (PPA) e o orçamento (Lei Orçamentária
Anual – LOA), previsto na CF/1988 em seu art. 165, inciso II. Sua principal função é orientar
a elaboração, aprovação e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA). De acordo com o
MTO/2013, para cada exercício financeiro, a LDO dispõe sobre:
As prioridades e metas da Administração Pública Federal;
A estrutura e organização dos orçamentos;
As diretrizes para elaboração e execução dos orçamentos da União e suas
alterações;
A dívida pública federal;
As despesas da União com pessoal e encargos sociais
A política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de
fomento;
As alterações na legislação tributária da União; e
A fiscalização pelo Poder Legislativo sobre as obras e os serviços com
indícios de irregularidades graves.
Segundo Moro (2010), a competência para elaboração da LDO é privativa do chefe
do Executivo e este deverá enviar o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias ao Poder
Legislativo até oito meses antes do encerramento de cada exercício financeiro.
Giacomoni (2010, p. 225-226) comenta que:
Uma lei de diretrizes, aprovada previamente composta de definições sobre
prioridades e metas, investimentos, metas fiscais mudanças na legislação
![Page 14: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/14.jpg)
13
sobre tributos e políticas de fomento a cargo de bancos oficiais, possibilitará
a compreensão partilhada entre o Executivo e Legislativo sobre os vários
aspectos da economia e da administração do setor público, facilitando
sobremaneira a elaboração da proposta orçamentária anual e sua
discussão e aprovação no âmbito legislativo.
Afora manter o caráter de orientação à elaboração da lei orçamentária
anual, a LDO progressivamente vem sendo utilizada como veículo de
instruções e regras a serem cumpridas na execução do orçamento. Essa
ampliação das finalidades da LDO tende a suprir a incapacidade, em face
ao princípio da exclusividade, de a lei orçamentária disciplinar temas que
não sejam definidos pela Constituição Federal.
2.2.2 Lei Orçamentária Anual
A lei orçamentária Anual compreende a realização operacional das ações a serem
executadas no curto prazo (1 ano), mediante a arrecadação de receitas e a realização de
despesas. A LOA viabiliza as diretrizes, os objetivos e as metas programadas no PPA,
concretizando-os em consonância com as diretrizes estabelecidas na LDO.
A LOA é de iniciativa do chefe do Poder Executivo e estabelecerá a previsão da
receita e a fixação da despesa. Em atendimento ao disposto do art. 165, § 5 º, da CF/1988,
a LOA compreenderá o:
Orçamento Fiscal;
Orçamento de Investimento;
Orçamento da Seguridade Social
Orçamento Fiscal: Referem-se aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da Administração Direta e Indireta, inclusive instituídas e mantidas pelo Poder
Público.
Orçamento de Investimento: Trata-se do orçamento de investimento das
empresas, em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.
Orçamento da Seguridade Social: Abrange todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público. O orçamento da Seguridade Social é um gênero
composto de três espécies: Previdência Social, Assistência Social e Saúde.
Logo abaixo, discorre-se sobre os Créditos Adicionais, que constituem o tema
central deste estudo e necessitam de maior detalhamento em relação ao que já foi
conceituado até aqui sobre Orçamento, Plano Plurianual, LDO e LOA. Portanto, é
conveniente a distinção entre as modalidades existentes para esses Créditos
Orçamentários.
![Page 15: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/15.jpg)
14
3 CRÉDITOS ADICIONAIS
Segundo Giacomoni (2010), seria impraticável, se durante sua execução, o
orçamento não pudesse ser retificado, visando atender a situações não previstas quando de
sua elaboração ou, mesmo, viabilizar a execução de novas despesas, que só se
configuraram como necessárias durante a própria execução orçamentária. Para esses
casos, o mecanismo a ser utilizado é o crédito adicional. Na definição do art. 40 da Lei nº
4.320/64, são créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.
A literatura designa tal fenômeno como “alterações orçamentárias” ou “mecanismos
retificadores do orçamento”. Em suma, o que acontece é que por ter suas propostas de
despesas elaboradas em determinado exercício para realização apenas no ano seguinte, a
LOA já entra em vigor “desatualizada”. Fatores como inflação, desequilíbrio econômico, de
ordem nacional ou internacional, calamidade pública e/ou comoção interna fazem com que a
dotação para a realização das despesas contempladas na LOA tornem-se insuficientes, ou
que novas despesas, não contempladas na LOA, sejam necessárias. Para todos esses
casos há a instituição dos créditos adicionais que servirão para atualizar, corrigir e/ou
aperfeiçoar a LOA.
Torna-se relevante esclarecer que Crédito Orçamentário não é dinheiro, mas uma
autorização (dotação) para se gastar. Por isso a terminologia Crédito, em contabilidade
pública, significa como mencionado acima, uma autorização para realizar gastos ou
despesas públicas e não se deve confundir com recursos financeiros disponíveis no
orçamento. Entretanto, segundo Moro (2010), para que haja a abertura de créditos
adicionais (especial e suplementar) são necessários os recursos para custear as despesas
e, além disso, deve ainda haver uma justificativa prévia.
As fontes de recursos para a abertura de Créditos Adicionais são mencionadas na
Lei Federal 4.320/64:
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos: (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
II - os provenientes de excesso de arrecadação; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
IV - o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
![Page 16: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/16.jpg)
15
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) (Vide Lei nº 6.343, de 1976)
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Os créditos adicionais foram classificados em três espécies, sendo utilizados em situações específicas, segundo a necessidade do agente público, e respeitando o previsto na legislação quanto à sua aplicabilidade, vigência, instrumento de autorização, recursos e forma de abertura. De acordo com o art. 41 da Lei nº 4.320/1964, classificam-se em três tipos:
Quadro 1: Classificação dos Créditos Adicionais
TIPOS
Créditos Suplementares
Créditos Especiais Créditos Extraordinários
Conceito
Destinados a reforçar a dotação orçamentária
que se tornou insuficiente durante a execução do orçamento. Não criam
novas despesas, apenas reforçam uma já existente na LOA
Destinados a atender despesas para as quais
não haja dotação orçamentária específica, ou seja, cria uma nova
despesa não contemplada na LOA. Sua ocorrência
indica, geralmente, a existência de falhas de
planejamento
Destinados somente ao atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (art. 167, § 3º, da CF/1988). Porém, o art. 41, inciso III da Lei nº 4.320/1964 conceitua como aqueles para as despesas urgentes e imprevistas.
1)Autorização /2)Abertura
1) Autorizados por Lei: lei ordinária de iniciativa do
Poder Executivo e específica para cada tipo de crédito. 2) Abertos por Decreto do Poder Executivo (art. 42,
Lei nº 4.320/1964): é necessária a indicação dos recursos financeiros disponíveis que sustentarão a abertura dos respectivos créditos. Na União, é possível a abertura automática logo após a sanção e publicação da referida lei, não necessitando do
Decreto (art. 38,§ 15º, Lei nº 12.708/2012 – LDO/2013). Os créditos suplementares podem vir autorizados na própria LOA, conforme art. 165, § 8º, da CF/1988.
1) Serão abertos por Medida
Provisória (art. 62 da CF/1988); 2) Dar imediato conhecimento
ao Poder Legislativo. Aos entes que não dispuserem
da Medida Provisória, a abertura será por Decreto do Executivo (art. 44 da Lei nº
4.320/1964)
Vigência
Adstrita (vinculada) ao exercício financeiro de
sua abertura. É vedada a sua prorrogação.
Os especiais e extraordinários terão, em regra, sua vigência também adstrita ao exercício financeiro de sua abertura, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos 4 meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício subseqüente (art. 167, § 2º, da CF/1988).
Fonte
O ato que abrir crédito adicional suplementar ou especial deverá indicar previamente a fonte de recursos disponíveis para cobrir a despesa, sendo precedida de exposição justificativa (art. 167, V, da CF/1988).
Pelo caráter urgente, sua abertura independe de indicação prévia de fonte. Porém, há indicação posterior.
Fonte: LOPES et al, 2013.
![Page 17: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/17.jpg)
16
Tendo em vista que o escopo de estudo deste trabalho refere-se ao impacto dos
Créditos Adicionais Suplementares e Especiais na administração pública (excluindo-se
assim os créditos extraordinários), torna-se necessário detalhá-los, bem como descrever
algumas peculiaridades relativas como: demonstrar como são utilizados na Administração
Pública; identificar o instrumento legal para sua autorização e abertura; em casos de saldos
no fim do período, a possibilidade se serem utilizados para o exercício subseqüente; e
enfatizar o impacto da abertura desses créditos adicionais no orçamento público. Desse
modo, abaixo segue o detalhamento dos Créditos Adicionais Suplementares e Especiais.
3.1 Parâmetros para a abertura de créditos adicionais suplementares e
especiais
Nesta seção, (dispensa-se a conceituação dos créditos Suplementares e Especiais, visto que no quadro 1 tal necessidade foi primariamente suprida e seus aspectos serão mais bem desenvolvidos mais adiante em exemplos da utilização dos mesmos) são mencionados os parâmetros empregados e formas de aplicação dos créditos suplementares e especiais. Os parâmetros são: autorização legislativa, recursos para a abertura dos créditos adicionais, vigência dos créditos adicionais.
O Decreto-Lei n.º 4.320 (BRASIL, 1964), citado por Braga & Ferreira (2015), apresenta quatro exigências para o ato que abrir créditos adicionais, conforme o art. 46 deve conter a importância, espécie, classificação da despesa e o número no qual a lei autorizou a abertura do crédito.
A importância representa o valor declarado na sua abertura, pois o inciso VII, do art. 167, Constituição (BRASIL, 1988) veda a concessão de créditos ilimitados. A espécie refere-se ao tipo de crédito. Na classificação da despesa deve-se incluir a classificação funcional e pela sua natureza de despesa.
Autorização legislativa
A abertura de créditos suplementares e especiais depende de prévia
autorização legislativa. Segundo Giacomoni (2010) p. 310:
A própria lei orçamentária anual poderá ser utilizada para autorizar o Poder
Executivo a abrir, durante o exercício, créditos suplementares até
determinado montante, em geral representado por meio de percentual da
despesa autorizada. Tal possibilidade, cujo amparo reside no art. 7º da Lei
nº 4.320/64 e no art. 165, § 8º da Constituição Federal, busca garantir certo
grau de flexibilidade à execução orçamentária, tornando desnecessária a
autorização legislativa em todos os casos de retificação na modalidade
suplementação. Já para a autorização para a abertura de crédito especial
só pode ser concedida por meio de lei específica.
De acordo com Moro (2011), há duas formas de abertura de Créditos
Suplementares: uma genérica e outra específica, conforme o quadro esquemático elaborado
pelo referido autor:
![Page 18: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/18.jpg)
17
Quadro 2: Autorização genérica e específica para abertura de Crédito
Adicional Suplementar
Autorização Genérica
O Poder Executivo realiza a abertura de Crédito adicional suplementar sem autorização do Poder Legislativo, quando o limite da Lei orçamentária para essa modalidade de crédito não foi excedido, agilizando, dessa forma, os recursos necessários para uma complementação de uma determinada despesa (dependendo do teor da LOA, essa pode dar uma ampla liberdade para o Poder Executivo abrir créditos adicionais suplementares sem autorização do Poder Legislativo).
Autorização Específica
O Poder Executivo precisa da autorização do Poder Legislativo para a abertura de crédito adicional suplementar, pois o limite da lei Orçamentária Anual para esta modalidade foi excedido. Essa autorização se dá por intermédio de lei específica.
Fonte: MORO, 2011, p. 33
Recursos para a abertura de créditos adicionais.
Assim como na lei orçamentária, em que a receita estimada (recursos) possibilita que a despesa seja autorizada, também nas retificações orçamentárias são necessários recursos para que os créditos adicionais possam ser autorizados e abertos. De acordo com a norma geral, essa exigência é dispensada apenas para os créditos extraordinários.
Os recursos a serem utilizados na abertura de créditos suplementares e especiais são os seguintes:
- superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; - os provenientes de excesso de arrecadação; - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais - produto de operações de crédito.
- superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; É a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro. A utilização
dessa modalidade de recurso deve considerar os saldos dos créditos adicionais transferidos do exercício anterior e as operações de crédito a eles vinculadas. Exemplos de receita cujo compromisso com a despesa deve ser respeitado no novo exercício são as contribuições, o produto da arrecadação tributária a ser compartilhada e as receitas de fundos especiais.
- os provenientes de excesso de arrecadação; O excesso de arrecadação é constituído pelo saldo positivo das diferenças
acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada. Giacomoni (2010) salienta que só há ocorrência de excesso de arrecadação quando se considera a receita orçamentária total, pois a arrecadação maior de determinada fonte pode ser compensada com a arrecadação a menor de outra fonte.
![Page 19: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/19.jpg)
18
- os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de
créditos adicionais Esta é a modalidade de recurso mais utilizada na abertura de créditos adicionais.
Alguns autores, como é o caso de Machado Jr & Reis (1995) acreditam que tal procedimento é incorreto, pois visando reforçar a dotação de um Projeto ou Atividade qualquer, o Poder Executivo indica como recurso, a anulação de dotações orçamentárias, isto é, outros Projetos ou Atividades. Na visão dos autores supramencionados tal procedimento vai contra os objetivos concretos e expressos na lei e, conseqüentemente, de interesse da comunidade. Seria até aceitável que o Poder Executivo, com base em prioridades, retirasse parte das dotações do Projeto ou Atividade menos prioritário, mas não anulá-lo pura e simplesmente. Assim defendem os autores.
- produto de operações de crédito. Constitui recurso para abertura de créditos adicionais se houver autorização para
realização da operação e se existirem condições jurídicas que possibilitem ao Poder Executivo realizá-las. É necessário que a operação apontada conte com amparo nas normas específicas e atenda às exigências da legislação local. Cabe lembrar que segundo a Constituição Federal - Art. 167, III: É vedada a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
Vigência dos créditos adicionais
Segundo Braga & Ferreira (2015), os créditos adicionais devem ser executados no exercício de sua autorização, em observância ao princípio da anualidade do orçamento. Todavia, caso algum crédito especial ou extraordinário seja autorizado mais para o fim do ano, a Constituição Federal (BRASIL, 1988) permite no art. 167, § 2º, a reabertura do eventual saldo desse crédito no próximo exercício.
Como os créditos suplementares estão relacionados com a LOA, eles não criam despesas, logo, tem vigência no exercício sem a possibilidade de reabertura.
Para finalizar o entendimento dos diversos parâmetros utilizados para a abertura de créditos adicionais deve-se ter em mente que depois dos trâmites da legislação obedecidos, os créditos adicionais serão acompanhados como os demais créditos orçamentários. No caso dos créditos especiais, por ser um crédito novo, deverão sofrer o registro inicial. No caso de abertura de crédito suplementar, ocorrerá o reforço da dotação de crédito orçamentário existente. Neste caso, só se deve cogitar em suplementar um crédito quando todas as cotas estiverem liberadas.
![Page 20: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/20.jpg)
19
3.2 Utilização de Créditos Suplementares e Especiais nos municípios de Belém
e Parauapebas.
A exemplificação da utilização dos Créditos Adicionais é de grande valia aos que se iniciam no estudo do Orçamento Público, produzindo algum grau de familiaridade ao leitor. Por isso, convém detalhar casos de realidades cotidianas na gestão pública da capital do estado do Pará e de Parauapebas no sudeste paraense:
Abertura de Créditos Adicionais Suplementares na cidade de Belém – PA
Em novembro de 2015 pôde-se observar através de pesquisa ao Diário Oficial do Município de Belém, dois exemplos de abertura de Créditos Suplementares publicados no dia 26 do referido mês.
O decreto nº 84.320/2015 - PMB de 25 de novembro de 2015 abriu à Secretaria Municipal de Esporte Juventude e Lazer, Órgão da Administração Direta, pertencente ao Orçamento Fiscal, o Crédito Suplementar com recurso proveniente de Anulação de Dotação, no valor de R$60.000,00, (SESSENTA MIL REAIS) para reforço de dotação consignada no orçamento vigente.
O decreto trazia como anexo a conta em que se fazia a anulação do crédito e a que seria suplementada:
Figura 1. Anexo ao decreto nº 84.320/2015- PMB de 26 de novembro de 2015
No caso em questão o recurso 33504300- EVENTOS ESPORTIVOS, da Secretaria
Municipal de Esporte Juventude e Lazer seria suplementado com a anulação da dotação do
recurso 33903900 - CHEFIA DO GABINETE DO PREFEITO - OPERACIONALIZAÇÃO DAS
AÇÕES ADMINISTRATIVAS .
No mesmo diário oficial, do dia 25 de novembro de 2015 o prefeito fez uso do
decreto Nº 84.328/2015-PMB de 26 de novembro de 2015 para abrir à Secretaria Municipal de Educação, Órgão da Administração Direta, pertencente ao Orçamento Fiscal, o
![Page 21: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/21.jpg)
20
Crédito Suplementar com recurso proveniente de Anulação de Dotações, no valor de R$5.535.000,00, (CINCO MILHÕES E QUINHENTOS E TRINTA E CINCO MIL REAIS) para reforço de dotações consignadas no vigente orçamento. O anexo demonstrava as operações de anulação e suplementação oriundas de várias contas, para poder suprir o recurso necessário da ordem de mais de cinco milhões de reais em prol da Secretaria de Educação daquele município:
Figura 2. Anexo ao decreto nº 84.328/2015- PMB de 26 de novembro de 2015
![Page 22: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/22.jpg)
21
Abertura de Créditos Adicionais Suplementares e Especiais na cidade de
Parauapebas – PA
Quatro projetos de lei, de autoria do Poder Executivo Municipal de Parauapebas, autorizaram o prefeito a fazer abertura de crédito adicional no orçamento 2015 no valor total de R$ 128,9 milhões. Esses projetos foram aprovados durante sessão extraordinária da Câmara Municipal realizada no dia 23 de outubro de 2015.
No dia 26 de Outubro de 2015, o Prefeito Municipal de Parauapebas, sancionou e promulgou para publicação no quadro de avisos da Prefeitura Municipal de Parauapebas 02 decretos de abertura de Créditos Adicionais Suplementares e 02 decretos de Créditos Adicionais Especiais.
É interessante notar a ausência de um diário oficial do município. Verdade é que
existe o Diário Oficial dos Municípios do Estado do Pará no qual Parauapebas tem filiação através da Federação das Associações de Municípios do Estado do Pará – FAMEP, porém nem sempre o decreto do município é publicado em igual data de promulgação das leis, isso dificulta a transparência necessária para o efetivo controle social. Desse modo a publicidade das ações da prefeitura deixa a desejar pela dificuldade de acesso aos decretos em meio on line. Abaixo segue o resumo dos decretos municipais:
Através da Lei nº 4.612 de 26 de Outubro de 2015, no seu art. 1º o Chefe do
Poder Executivo Municipal de Parauapebas foi autorizado pelo Poder Legislativo a proceder à abertura de Crédito Adicional Especial no valor de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais), para inclusão de elementos de despesas no orçamento referentes à Implantação e Manutenção do Instituto Legislativo Parauapebense (ILP) da Câmara Municipal de Parauapebas. Por se tratar de um elemento de despesa não previsto na LOA 2015, o Crédito Adicional teve caráter Especial.
Pela Lei nº 4.613 de 26 de Outubro de 2015, o Chefe do Poder Executivo
Municipal de Parauapebas procedeu à abertura de Crédito Adicional Suplementar no valor de R$ 53.762.250,00 (cinqüenta e três milhões setecentos e sessenta e dois mil e duzentos e cinqüenta reais), dentro do limite de 3,98% (três vírgula noventa e oito por cento) daquele exercício. Segundo o Executivo tal recurso serviria para atender a insuficiência de dotações orçamentárias, referentes às despesas com Pessoal e Encargos Sociais.
É interessante notar a observação da Procuradoria Especializada de Assessoramento Legislativo da Câmara Municipal de Parauapebas, que verificou que “o projeto não se fez acompanhar de cópia digitalizada conforme determina o art. 135, inciso XII do Regimento Interno do órgão”. As cópias apresentam-se de má qualidade e parecem borradas.
Um exemplo grotesco de mau planejamento por uma das secretarias trata-se das suplementações feitas pela Secretaria Municipal de Obras. Dos R$ 16.360.000,00 (dezesseis milhões, trezentos e sessenta mil reais) disponíveis para a Secretaria de obras foram anuladas várias despesas previstas no orçamento, como a construção do Restaurante Popular do município, que dispunha de um recurso de R$ 6.000.000,00 (seis milhões de reais) que se localizaria ao lado do SINE da cidade, um órgão necessário aos desempregados e pessoas de baixa renda com suas necessidades básicas de alimentação. Tal recurso foi anulado para haver suplementações como a da conta 2678205021.034 – Abertura, Rec. M. Pav Vias Urbanas que recebeu R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais). O restante do recurso se distribuiu em Despesas com pessoal (R$ 1.145.000,00 – um milhão, cento e quarenta e cinco mil) e R$ 215.000,000 (duzentos e quinze mil reais) com despesas de custeio. Essas suplementações podem ser visualizadas na figura abaixo:
![Page 23: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/23.jpg)
22
Figura 3. Detalhamento das Suplementações e Anulações da Secretaria
Municipal de Obras. Prefeitura Municipal de Parauapebas, 26 de Outubro de 2015.
Dando continuidade à seqüência de decretos para a abertura Créditos Adicionais
do dia 26 de outubro de 2015, o prefeito de Parauapebas, no uso de suas atribuições, promulgou a Lei nº 4.614 de 26 de Outubro de 2015, na qual também faz saber à Câmara Municipal de Vereadores de Parauapebas, a abertura de um crédito adicional suplementar no valor de R$ 27.300.000,00 (vinte e sete milhões e trezentos mil reais), no limite de 2,02% ao orçamento daquele exercício, para atender a insuficiência de dotações orçamentárias, referentes às despesas com Investimento em Obras Estruturais e Equipamentos e Materiais Permanentes, especificando os itens num anexo da referida lei.
Na mesma lei no seu art. 2º há a descrição de mais um crédito suplementar, desta
vez, no valor de R$ 47.391.590,00 (quarenta e sete milhões, trezentos e noventa e um mil, quinhentos e noventa reais) no limite de 3,51% ao orçamento daquele exercício. Tal recurso seria para atender a insuficiência de dotações orçamentárias referentes às despesas relativas à conta “OUTRAS DESPESAS CORRENTES”. As despesas seguiram discriminadas no anexo da referida lei.
![Page 24: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/24.jpg)
23
Ao se observar as dotações do Fundo Municipal de Saúde, em que existia um recurso de R$ 21.068.000,00 (vinte e um milhões, e sessenta e oito mil reais), pode-se notar que um recurso que seria destinado à conta “Manut. Assistência Farmacêutica” de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) foi anulado, bem como o recurso de R$ 1.600.000,00 (um milhão e seiscentos mil), destinado à conta “Manut. Centro de Zoonozes”, (na verdade para as obras e instalações desse órgão no município). O recurso destinado à compra de remédios deu lugar a suplementações de despesas para a conta “Passagens e Des. Com Locomoção”, “Vencimentos e Vant Fixas Pessoal Civil” e uma série de subcontas. Essas informações podem observadas na figura abaixo:
Figura 4. Detalhamento das Suplementações e Anulações da Secretaria Municipal de
Saúde. Prefeitura Municipal de Parauapebas, 26 de Outubro de 2015.
Observa-se o total descontrole do planejamento no município. Há uma espécie de
“malabarismo” orçamentário. Para tentar suprir as áreas que o governo prioriza como é o caso da Secretaria de Obras e ao mesmo tempo, recursos necessários ao uso cotidiano
![Page 25: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/25.jpg)
24
como é ao caso dos remédios, são deixados de lado, mesmo havendo reclamações nas mídias do município pela falta dos mesmos.
Em suma, o total dos créditos adicionais somente para a Lei 4.614 de 26 de Outubro de 2015 chegou a R$ 74.691.590,00 (setenta e quatro milhões, seiscentos e noventa e um mil, quinhentos e noventa reais). Esse valor resultou do somatório de R$ 27.300.000,00 + R$ 47.300.000,00 especificados acima.
O mais interessante é que ao se analisar as contas dos anexos das Leis 4.613 e 4.614 de 26 de Outubro de 2015, se observam que elas mesclam elementos de despesas em caráter de suplementação, pois as duas leis têm idênticos anexos, denominados de “DETALHAMENTO DAS SUPLEMENTAÇÕES E ANULAÇÕES POR ELEMENTOS DE DESPESAS E ÓRGÃOS”. A apresentação das despesas desta forma traz confusão para o leitor, pois leis específicas deveriam conter detalhamentos específicos.
Ainda continuando o expediente de promulgação de leis do dia 26 de outubro de
2015 o prefeito, sancionou através de prévia autorização pela Câmara Municipal de Vereadores de Parauapebas, a Lei 4.615 de 26 de Outubro de 2015, em que o Chefe do Poder Executivo foi autorizado a proceder à abertura de Crédito Adicional Especial ao Orçamento Geral do Município, no valor de R$ 64.000,00 (sessenta e quatro mil reais), para inclusão da dotação orçamentária em favor do Fundo Municipal de Saúde para a conta – “ELEMENTO DE DESPESA: 3.3.90.48.00 – OUTROS AUXÍLIOS FINANCEIROS A PESSOAS FÍSICAS”. Tal recurso seria utilizado como ajuda de custo, fazendo face às despesas de aluguel e alimentação do programa “Mais Médicos”.
A diferença fundamental nas suplementações do município de Belém e as de
Parauapebas é que na capital do estado, esses créditos adicionais parecem realmente ser utilizados apenas em pequenas retificações orçamentárias, de casos isolados, mas ao contrário dessa realidade, no município de Parauapebas, percebe-se a notória desarticulação do planejamento orçamentário do município, pois são requeridos mais de 128 milhões de reais não previstos nos programas adequados. Tal situação significa falhas no planejamento orçamentário.
![Page 26: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/26.jpg)
25
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta revisão de literatura buscou compreender os mecanismos de utilização dos créditos adicionais suplementares e especiais no orçamento público, contribuindo assim para o enriquecimento do conhecimento teórico da gestão pública.
No que concerne à compreensão das finanças públicas, no âmbito do orçamento público, as tipologias de créditos adicionais foram esmiuçadas e detalhadas ao longo da revisão de literatura.
Em relação às situações em que os recursos oriundos dos créditos adicionais são legalmente utilizados, conclui-se através dos exemplos citados na literatura e divulgados através dos órgãos competentes que os municípios procedem aos trâmites de autorização prescritos pelas câmaras legislativas.
De acordo com a literatura analisada, pode-se concluir a veracidade da hipótese de que a utilização demasiada dos créditos adicionais é proveniente de ausência de planejamento ou mesmo à presença de planejamento pouco aderente às realidades municipais. Tal afirmação confirma-se pela observação de que municípios maiores, (apesar de sua complexidade econômica de caráter conhecidamente insuficiente para atender os anseios de populações com grandes densidades demográficas), como é o caso de Belém, ter demonstrado menor procedência à abertura de créditos adicionais se comparado ao sudeste do estado, onde na cidade de Parauapebas, a utilização dessa modalidade de retificação orçamentária foi demasiadamente elevada. Este fato pode estar relacionado com assessoramento mais privilegiado na capital do estado gozando assim de planejamento orçamentário mais equilibrado.
Espera-se que este estudo sobre créditos adicionais suplementares e especiais seja útil aos estudantes de administração pública, economia, contabilidade e áreas afins. Sabendo que o assunto não se limitará apenas ao escopo deste estudo, ressalta-se a importância de mais pesquisas sobre esta temática.
![Page 27: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/27.jpg)
26
5 REFERÊNCIAS
BELÉM. Decreto nº 84.320/2015 - pmb de 25 de novembro de 2015. Diário Oficial do Município de Belém. Belém, 26 nov. 2015. p.2. Disponível em <: http://www.belem.pa.gov.br/diarioom/index.jsf> Acesso em: 17 fev 2016. BELÉM. Decreto nº 84.328/2015 - pmb de 26 de novembro de 2015. Diário Oficial do Município de Belém. Belém, 26 nov. 2015. p.3. Disponível em <: http://www.belem.pa.gov.br/diarioom/index.jsf> Acesso em: 17 fev 2016. BRAGA, H; FERREIRA, L. Créditos Especiais e Extraordinários e sua execução. 9º Congresso Iberoamericano de Contabilidad e Gestión. Universidade Federal de Santa Catarina. 2015. BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento. Versão 2013. Brasília, 2012. Disponível em: < http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoesorcamentarias/manualtecnico/MTO_2013_11OUT2012_terceira_versao.pdf> Acesso em: 05 out 2015. BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais nos 1/1992 a 68/2011, pelo Decreto Legislativo nº 186/2008 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão nos 1 a 6/1994. – 35. ed. – Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2012. BURKHEAD, JESSE. . Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1971. p. 4 - 15. GIACOMONI, JAMES. Orçamento público. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
MACHADO JR., J.T; REIS, H. C. A Lei nº 4.320 comentada. 26. Ed. Rio de Janeiro: Ibam, 1995. MORO, S.R. A integração e a importância do orçamento e dos créditos adicionais na administração pública. 2011. 99 f. Monografia de Conclusão de Curso (Especialização em Gestão Pública) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2011. PARECER AJL/CMT Nº 005/2013. Estado do Piauí. Câmara Municipal de Teresina. Palácio Senador Chagas Rodrigues Assessoria Jurídica Legislativa Disponível em:< http://www.teresina.pi.leg.br/acervodigital/geral/parecer-parecer-ajlcmt-no-052014-pl-no-092013> Acesso em: 10 jan 2016. PARAUAPEBAS. LEI 4.612/2015 - pmp de 26 de outubro de 2015. Publicado no Quadro de avisos da Prefeitura Municipal de Parauapebas. Parauapebas, 26 out. 2015. PARAUAPEBAS. LEI 4.613/2015 - pmp de 26 de outubro de 2015. Publicado no Quadro de avisos da Prefeitura Municipal de Parauapebas. Parauapebas, 26 out. 2015. PARAUAPEBAS. LEI 4.614/2015 - pmp de 26 de outubro de 2015. Publicado no Quadro de avisos da Prefeitura Municipal de Parauapebas. Parauapebas, 26 out. 2015. PARAUAPEBAS. LEI 4.615/2015 - pmp de 26 de outubro de 2015. Publicado no Quadro de avisos da Prefeitura Municipal de Parauapebas. Parauapebas, 26 out. 2015.
![Page 28: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ INSTITUTO DE … UMA REVISÃO DE LITERATURA Parauapebas/PA 2016 . ... nos municípios de Belém e Parauapebas em 2015. A diferença fundamental nas suplementações](https://reader033.vdocuments.mx/reader033/viewer/2022052422/5c600aa009d3f2126d8b4588/html5/thumbnails/28.jpg)
27
MOREIRA. W. Revisão de Literatura e Desenvolvimento Científico: conceitos e estratégias para confecção. janus, Lorena, ano 1, n.1, 2º sem, p. 20-30, 2004.
LOPES, A. et al. INSS – Instituto Nacional do Seguro Social: Conhecimentos específicos – Formação em Administração Nível Superior. Brasília: Vestcon, 2013.
SILVA, SEBASTIÃO DE SANT’ANNA. Os princípios orçamentários. Rio de Janeiro:
Fundação Getúlio Vargas, 1962. p.5.
VIRGO, J. The review article: its characteristics and problems. The Library Quartely, v. 41,
n.4, p.275-291, oc.1971.